1.

Noiunea dreptului administrativ

Dreptul administrativ poate fi studiat sub dou aspecte:
a) ca un ansamblu de norme juridice, care reglementeaz activitatea admini- straiei publice i formeaz o ramur
distinct de drept n cadrul sistemului dreptului i,
b) ca ramur a tiinei juridice care se ocup de cercetarea: normelor dreptului administrativ, raporturilor de
drept administrativ, a actelor administrative, a formelor de control administrativ, a statutului i carierei funcionarilor
publici, a rspunderii administraiei . a.
Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului, dreptul administrativ nu are o istorie prea ndelungat. Deoarece nsui dreptul
public, avnd a p a riia n perioada democraiilor
timpurii, mai trziu, la perioada formelor clasice de stat sclavagist i feudal, cedeaz n favoarea
dreptului privat. Astfel, la aceste pa rioade istorice o dezvoltare fructuoas capt doar ramurile de diepl civil sj penaJ
Renaterea democraiei, ntr-o form mult mai perfect spre sli'uittil : . r r n lului XVTII, face recunoscute anumite raporturi dintre individ,
ca cetean, l ca autoritate public cu drepturi i obligaii reciproce care nu au I a buza p i o p m tatea sau valorile materiale, ci au drept obiect
puterea
public n rapoif <u <>I J V nizarea conducerii sociale. Normele juridice ce reglementeaz aceste rtpOrTUfl hi parte din dreptul public.
Declaraiile referitoare la drepturile omului, precum fi constituiile aprute la aceast perioad au pus baza normativ i tiinifici : i dreptului
public.
Dreptul administrativ ca parte a dreptului public se contureaz, evident, mai trziu pe la mijlocul secolului XIX. Dup cum meniona prof.
E. D. Tarangul, dreptul administrativ este de dat desrul de recent, ca i dealtfel dreptul public n general. Un drept administrativ propriu zis
gsim abia n statul modem nfiinat de Revoluia francez, care a pus principiul legalitii.
91
Dreptul a<2mmistrativ romn, la rndul su,
a cptat o dezvoltare fructuoas ncepnd cu sec. XX, avndu- i ca fondatori pe ilutrii profesori Anibal Teodorescu, Paul Negulescu, E. D.
Tarangul . a., fiind influenat att de doctrina i jurisdicia administrativ francez ct i de cea germana.
92

Puterea n republicile democratice care s-au format cu dou secole n urm era organizat n baza principiului separaiei puterilor (n
legislativ, executiv i judectoreasc), iar dreptul administrativ s- format n baza normelor care reglementau; n special, activitatea
organelor puterii
executive.
.
Dreptul administrativ n Republica Moldova este. n plin formare, fiind de aceeai vrst cu nsui statul actual,, format dup destrmarea
URSS. Soarta vitreg a poporului aflat ntre Nistru i Prut, a fcut ca pe parcursul ultimelor dou secole s fie folosit ca moneda, de schimb la
sfritul btliilor marilor puteri din Europa, i, respectiv, ba rupt de la ar, ba ntors napoi pentru a fi rupt din nou. Prin urmare, la aceast
perioad nu putem vorbi despre un sistem de drept propriu. Formarea unui astfel de sistem a devenit posibil abia dup cptarea independenei. La
aceast etap de tranziie a statului la un sistem democratic de guvernare este foarte important de a avea un sistem de drept corespunztor
naltelor democraii. Nu mai puin important este i delimitarea clar a ramurilor de drept dup obiectul raporturilor sociale pe care le
reglementeaz.
Ca ramur distinct a dreptului, dreptul arJministrativ const dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile de
instituire i activitate a organelor administraiei publice, raporturile dintre aceste organe i ceteni sau dintre funcionarii publici i ceteni,
raporturi ce iau natere, se dezvolt i se sting n procesul de administraie.
Obiectul dreptului administrativ, menioneaz prof. I. Alexandru, l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii
administrative a starului i a colectivitilor locale, realizat,
n principal, de ctre autoritile administraiei publii c potrivii iioiinclor legale, cu excepia
raporturilor sociale care se nasc n proi 88Ul reali trii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.
93

I "i n i aceasta lucrare, se face o delimitare de valoare a dreptului administrativ de alte ramuri de drept (constituional, financiar, civil,
dreptul muncii . a.) n baza obiectului de reglementare i a altor criterii. Astfel, referindu-se al raportul dintre dreptul administrativ i cel
constituional autorii subliniaz c: dei cele dou ramuri de drept se afl ntr-o strns legtur, totui ele nu se identific deoarece ramura
conductoare a ntregului sistem de drept este dreptul constituional, iar normele dreptului administrativ, care reglementeaz raporturi sociale
specifice, trebuie s fie conforme cu
normele de drept constituional. Cum i Constituia cuprinde unele norme care reglementeaz
activitatea administrativ, rezult c acestea fac parte, att din ramura dreptului constitutional, ct i din ramura dreptului administrativ. Dreptul
administrativ, este strns legat i cu dreptul financiar care reglementeaz raporturi sociale ce se nasc n procesul formrii, repartizrii i
ntrebuinrii fondurilor bneti destinate necesitilor publice. Cu toate c aceste raporturi ce se formeaz n domeniul administraiei
publice i constituie obiectul unei anumite grupe de norme juridice, denumit legislatieadmipistrativ-financiar, normele respective
avnd totui un puternic specific financiar, aparin dreptului financiar. Activitatea autoritilor administraiei publice cu personalitate juridic
este
supus reglementrii att a normelor de drept administrativ, ct i a celor de drept civil. Chiar dac
dreptul administrativ reglementeaz unele raporturi patrimoniale, precum nfiinarea de ctre autoritile administraiei publice unor
ageni economici i nzestrarea lor cu mijloacele necesare activitii, despgubirile n cadrul rspunderii patrimoniale a funcionarilor publici
fa de teri, el se deosebeste de dreptul civil prin faptul c: reglementeaz raporturile patrimoniale prin metoda subordonrii prilor
raportului juridic, cel puin una din prile raportului de drept adtoinistrati
%.trebuie s fie o autoritate public sau institut, a administraiei pubtfee",'"majoritatea normelor dreptului administrativ sunt norme
imperative i nu dispozitive, cum sunt cele de drept civil. Dreptul muncii reglementeaz raporturile contractuale dintre o autoritate, instituie
i salariatul sau cu
drepturile i obligaiile ce decurg din contractul de munc, iar dreptul administrativ reglementeaz numai raporturile administrative ce se nasc
ntre aceste autoriti i cei ce le compun i n care elementul subordonare este evident. i n cadrul raportului juridic de munc exist o
subordonare, dar aceasta se fundamenteaz pe necesitatea disciplinei muncii h cadrul unui colectiv de munc.
94

Prof. A. Iorgovan;^definete dreptul administrativ ca ramurii a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu,
relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri private, nvestite
cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.
9

n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura
sistemului de drept care cuprinde normele juridice care reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea adrmnistraiei
publice pe baza i n executarea legii.
96

Cu toate c dreptul administrativ, ca ramur de drept, conine un numai impuntor de norme
mai rmn a fi lipsite de reglementri clare un ir de aspecte a activitii administraiei publice. Ne referim, n primul rnd la normele de
procedur administrativ, care lipsesc ta moment n dreptul administrativ al Republicii Moldova, instituia rspunderii disciplinare a funcionarilor
publici, aceasta fiind reglementat n codul muncii, i instituia rspunderii ministeriale, norme pe care Ie considerm de extrem importan la
edificarea statutului de drept i buna funcionare a administraiei publice.
n pofida tuturor greutilor prin care trece ara noastr, sistemal de drept se dezvolt, iar dreptul administrativ i contureaz tot mai clar
obiectul, fiind cercetat i studiat n cadrul facultilor de drept i a celor de administraie public, iar perspectiva integrrii europene va accelera
punerea la punct a lacunelor legislative expuse mai sus.


2. Normele de drept administrativ

Ca oricare alte norme juridice, normele de drept administrativ reprezint o categorie de norme (reguli) sociale, instituite sau recunoscute de stat,
general obligatorii i impersonale a cror aplicare este asigurat de fora de constrngere a statului, care stabilesc conduita subiectelor ce particip
ntr-o form sau alta Ja nraptofrea administraiei publice
Pe lng fr&wriie caracteristice generale, normele de drept administrativ conpin i unele nsuiri specifice care le individualizeaz n
raport cu alte categorii de norme juridice. In acest sens, prof. M. Dvoracec consider c:
a). Normele juridice administrative au un caracter general, impersonal, abstract, prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat
Ia un numr nelimitat de cazuri. De asemenea ele


Pe lng fr&wriie caracteristice generale, normele de drept administrativ conpin i unele nsuiri specifice care le individualizeaz n
raport cu alte categorii de norme juridice. In acest sens, prof. M. Dvoracec consider c:
a). Normele juridice administrative au un caracter general, impersonal, abstract, prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat
Ia un numr nelimitat de cazuri. De asemenea ele au

Pe lng fr&wriie caracteristice generale, normele de drept administrativ conpin i unele nsuiri specifice care le individualizeaz n
raport cu alte categorii de norme juridice. In acest sens, prof. M. Dvoracec consider c:
a). Normele juridice administrative au un caracter general, impersonal, abstract, prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat
Ia un numr nelimitat de cazuri. De asemenea ele au
un caracter voliionai, obligatoriu, antreneaz efecte juridice i atrag nemijlocit rspunderea celor care le ncalc;
b) Normele juridice administrative reglementeaz o categorie aparte de raporturi sociale,
raporturi care se nasc n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului.
La rndul su, prof. M. Preda, evideniaz urmtoarele trsturi proprii normelor dreptului administrativ:
V- i;ic reglementeaz raporturi sociale care apar ntre autoritile administraiei publice precum i ntre acestea i particulari n realizarea
ian inilor administraiei publice;
> Normele dreptului administrativ sunt foarte variate, ntlnindu-se, practic, i n aproape toate
domeniile i sectoarele de activitate;
> Cu excepia celor cuprinse n Constituie i legi, normele dreptului administrativ se emit n
baza i n vederea executrii legii.
98

Prin urmare, anume caracterul voliionai i imperativ al normelor de drept administrativ deosebesc aceste norme de alte norme de drept.
Volitivul acestor norme se exprim prin faptul c la realizarea lor nu se antreneaz voina ambelor pri, adic a administratorilor i a
administrailor, fiind de ajuns doar voina administratorilor, devenind astfel obligatorii pentru cei administrri, indiferent de voina lor.
La fel ca celelalte norme de drept, normele dreptului administrativ au o structur rrihotomic, cuprinznd cele trei elemente: ipoteza, dispoziia
i sanciunea.
Ipoteza prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic norma respectiv i subiectele Ia care se refera. Tot n ipotez se pot include anumite
definiii, principii, scopuri sau tlmciri ale unor termeni. Ipoteza normei administrativ-juridice poate li mai detaliat i s-i gseasc exprimarea
n primele articole din cadrul dispoziiilor generale ale legii, sau poate fi generic neleas, sau desprins din i e i '.I c 1 1 H M i ti ile privitoare la
organizarea i funcionarea organelor administrative.
Dup modul de determinare ipoteza poate fi absolut determinat sau relativ determinat.
Dispozifia normei arat conduita pe care trebuie s-o urmeze subiectele la cari se refer. Ea este", n general, categoric, imperativ,
deoarece relaiile sociale reglementate de normele dreptului administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii de stat.

Dup gradul de iraperativitate a dispoziiei normele din dreptul administrativ Ie putem grupa n felul urmtor:
1. Norme cu dispoziii onerativt, prin care subiectele: sunt obligate Ia o anumit conduit sau prestaie i care urmeaz a fi exercitate n mod
obligatoriu exact sau ntocmai n limita prescripiei. Acestea sunt cele mai imperative i categorice dispoziii, care nu se discut ci se execut i Ie
ntlnim
n form clasic n domeniul militar.
2. Norme cu dispoziii prohibitive, care cuprind reguli de interzicere a unor aciuni. De regul aceste norme conin i sanciuni majoritatea crora
sunt consacrate n Codul contravenional i Statute
disciplinare.
3. Norme cu dispoziii permisive, care prevd doar posibilitatea de a aciona sau nu, lsnd la alegerea subiectelor de drept s fac sau nu
anumite aciuni. Sarcinile trasate de aceste norme au de
asemenea caracter imperativ i obligatoriu, doar c este lsat subiectului libera alegere a cilor de realizare ale acestora.Sanciunea normelor de
drept administrativ prevede consecinele juridice care decurg din nerespectarea conduitei prescrise de dispoziie.
Un numr nu prea mare de norme din dreptul administrativ contin sanciuni, n unele cazuri
sanciunea poate fi subneleas sau aplicabil mai multor norme.
n funcie de gradul de determinare, sanciunile normelor de drept administrativ pot fi:
determinate, relativ determinate, alternative i cumulative
Deoarece rspunderea n dreptul administrativ este o instituie lo;ui< complex, coninnd mai multe forme, respectiv, i sanciunile pun < . w
. < realizeaz cunosc o varietate impuntoare. Spre
exemplu:
- sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea, revocau-a din Imn (ic, transferul disciplinar, retrogradarea);
- sanctiuni administraliv-contravenionale (amenda, confiscarea, privarea di Ufl drept special, arestul contravenional);
- sanciuni administrativ-patrimoniaie (obligarea la repararea prejudii lului produs printr-o daun material sau moral de ctre o autoritate
public).
Pe lng sanciuni n forma lor clasic, normele dreptului administrativ pot conine i alte msuri de constrngere, cum ar fi:
- msuri de constrngere cu caracter nesancionator (reinerea unei persoane, obligarea la tratament medical);
- msuri de executare silit (ridicarea obiectelor, demolarea construciilor neautorizate);
- msuri referitoare la actele juridice administrative (anularea, suspendarea, revocarea).
Sub aspectul structurii logico-juridice, pentru normele de. drept administrativ este caracteristic predominarea dispoziiei i a ipotezei, sanciunea
fiind ntlnit mai rar.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate n cteva categorii n baza diverselor criterii naintate de tiina juridic, dup cum urmeaz n
continuare:
Dup obiectul reglementrii: norme organice, care reglementeaz nfiinarea, organizarea activitii i desfiinari organelor
administraiei publice; norme materiale, care reglementeaz drepturi i obligaii ale subiectelor dreptului administrativ; norme procesuale, care
reglementeaz'
modul de realizare aVepturilor i obligaiilor consacrate n normele materiale, modul de
funcionare a organelor ad-ministraiei publice, precum i modul de rezolvare a conflictelor dintre administraie, i cei administrai; norme care
reglementeaz rspunderea n dreptul administrativ!
Dup sfera de cuprindere: norme generale, care au o sfer larg de regle- mentare; norme speciale, care reglementeaz numai
o anumit problem, sau se refer la o anumit categorie de subiecte; norme de excepie, care reglementeaz
situaii aprute n mod excepional. >t .
Dup fora lor Juridic: norme constituionale; norme stabilite prin lege organic sau ordinar; norme stabilite prin decret prezidenial; norme
coninute n ordonanele i hotrrile Guvernului; norme stabilite prin actele normative ale organelor centrale de specialitate i norme stabilite prin
actele normative emise de organele administraiei publice locale.
Dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, prof.
A. Iorgovan, mparte normele dreptului administrativ n:
> norme organice;
> norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice;
> norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de constrngere administra
> norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (dar nceseniale) pentru societate - normele contravenionale i
y norme de contencios administrativ.
Necesitatea cunoaterii tuturor categoriilor de norme de drept administrativ, xucnioneaz autorul sus numit, decurge din faptul c,
atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale, va trebui s se fac o operaie de analiz a
criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea celeilalte. Este clar c ori de cte ori din actul normativ n care este cuprins norma se
desprinde sensul normelor dreptului admimstrativ de norme care "guverneaz", ele se vor aplica naintea altor categorii de norme ce vizeaz
aceeai materie, mai exact, normele de alt natur, de drept civil, de dreptul muncii etc., vor fi "subordonate", prin efectele lor, sensului "trasat"
prin normele dreptului administrativ. De asemenea, norma special se va aplica fa
de norma general, iar norma de excepie se va aplica i fa de norma general i fa de norma
special."
La rndul su, prof. Rodica Narcisa Petrescu clasific normele dreptului adrrunistrativ i n funcie de specificul raporturilor sociale pe care le
reglementeaz, n felul urmtor:
- norme care reglementeaz organizarea i fimcUonrea^autoritilor administraiei publice i
raporturile dintre ele;
- norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de aUfj parte;
- norme referitoare la statutul funcionarului publice;
- norme care reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei publice;

- norme care reglementeaz rspunderea contravenional a persoanelor fizice i juridice;
- norme care reglementeaz controlul adrmnistran'v;
- normecare reglementeaz instituia contenciosului administrativ;
- norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
X)Sistematizarea normelor de drept administrativ

Orice ramur de drept este compus dintr-un grup de norme juridice care reglementeaz relaiue ntr-un anumit domeniu. Domeniul
administraiei publice este foarte vast, cuprinznd un numr mare de diverse raporturi i, respectiv, ramura dreptului administrativ conine un
numr impuntor de norme juridice destinate reglementrii acestor raporturi. Faptul dat implic, n mod inevitabil, o sistematizare, o
aranjare ntr-o anumit ordine a normelor din ramura respectiv n scopul cunoaterii i aplicrii lor cu eficien i oportunitate.
Despre o sistematizare perfect se poate vorbi doar n cazul codificrii dreptului (spre exemplu dreptul penal, civil). Ct privete dreptul
administrativ, se consider imposibil codificarea, deoarece, administraia public are sarcini foarte variate i complexe, executarea crora cere o
viabilitate sporit, motiv pentru care ramura dreptului administrativ este ntr-o permanent perfecionare, cu modificri prea dese att a
raporturilor ct i a normelor de drept ce o alctuiesc.
Spre deosebire de alte ramuri de drept, n virtutea viabilitii sale, precum s i a domeniului complex pe care l reglementeaz, dreptul

administrativ nu pottfi i i codificat dect n limitele anumitor instituii din. cadrul su (de exemplu rspunderea contravenional, funcia
public sau serviciul public, procediua administrativ, etc.).
Cu toate acestea, meniona J. H. Vermeulen, gsim o ar care i-a codificat Dreptul su administrativ: Portugalia. La 31 decembrie 1936
este aprobat codul administrativ portughez, mprit n
patru capitole, tratnd respectiv despre:
> organizarea administrativ;
> funcionarii administrativi-i angajai;
> finanele locale;
> contenciosul administrativ.
Codificarea portughez, continu autorul, pe care noi nu o credem compatibil cu dinamismul Dreptului administrativ prezint totui o
experien interesant pentru toi acei care se ndeletnicesc cu adncirea tiinelor administrative, att din punctul de vedere teoretic ct i practic.
Dar, rmnem la prerea c Dreptul administrativ este n plin evoluie chiar n ri vechi i cu o oarecare tradiie administrativ, iar unele din
cauzele care determin o atare
-
evoluie, au un caracter general i nu specific anumitor n.
Mai gsim n unele ri, de exemplu Polonia, aa zisul Cod de
procedura administrativ, prin
care se reglementeaz organizarea i desfurarea activitii de
emitere a deciziilor de ctre organele administraiei publice de
diferite nivele,
precum i raporturile dintre
ele.
Propus dezbaterilor publice este i proiectul Codului de procedur
administrativ al Romniei, care ar putea servi un bun model i pentru
noi. Dac norme materiale ce reglementeaz activitatea administraiei
publice sunt ndeajuns, atunci cele procedurale aproape c lipsesc sau se conin fragmentar n diferite acte normative.
Dup cum vedem, unele institutii ale dreptului administrativ pot fi supuse codificrii. Nu putem trece cu vederea nici codificarea din
dreptul administrativ sovietic, care, ncepnd cu 1 9 8 5 ,a codificat institutia rspunderii contravenionale care a fost sistematizat n Codul cu
privire la contraveniile administrative, adoptat n 1 9 8 5 ,n schimb la peste 5 0 0 acte normative care vizau
contraveniile pn la ai el m o m e n t
I D prima vedere, dificulti n aceast privin nu s-au produs, dat fiind c i o n tm v e n iilei au originea n Codul penal francez din 1 8 1 0 unde
la fel erau i odiflcatfl Meritul acestei codificri este incontestabil, dar s-au produs prin aceasta I UQt li M i h r /.ii. Astfel, fiind codificate,
contraveniile au devenit "unicele" aba-ici i administrative pasibile de rspundere, celelalte abateri administrative de natur IV oniravt nional
rmnnd n afara oricrei rspunderi. Mai mult dect att, prOGura contravenional s-a confundat cu procesul administrativ, iar activitatea de
constatare i examinare a contraveniilor cu activitatea administrativ a M.A..
Aceste confuzii s-au datorat, ntr-o oarecare msur, i denumirii codului: Codul cu privire la contraveniile administrative. n prezent
continu s se discut (ncepnd nc cu anul 1999) n Parlament proiectul noului cod care va purta un alt titlul - Cod contravenional (dup
prerea noastr mai reuit dar nu perfect, deoarece spunem cod penal i nu infracional, respectiv, mai corect ar fi cod cu privire la contravenii).
Avantajul noului cod este c se va omite cuvntul "administrativ" de pe lng "contravenie", prin urmare, contraveniile vor cpta un regim
juridic propriu - contravenional i o form corespunztoare de rspundere -rspundere contravenional. Va rmne aceasta o instituia a dreptului
administrativ, sau se va contura ca ramur de drept distinct, vom putea judeca dup adoptarea codului. n opinia noastr, mult mai rational ar fi
fost s se includ contraveniile n Codul penal, dup modelul francez..
Pot fi codificate i alte grupri de norme din dreptul administrativ cu condiia c ele reglementeaz raporturi care au un obiect relativ
mai stabil.

Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ (la 1 0 .0 2 .2 0 0 0s-)a format o nou instituie a
dreptului administrativ i s-a evideniat deja o nou form a rspunderii n dreptul administrativ - administrativ-patrimonial, care, spre
deosebire dc cea contravenional, face parte din dreptul administrativ n toate sistemele modeme de drept. Cu regret, pe parcursul a 5 ani de
existen aceast instituie nu i a icalizat scopul trasat n textul legii, deoarece lipsesc norme (cod, sau un capitol din cod) de procedur
administrativ contencioas. Procedura civil care se aplic la examinarea litigiilor de contencios administrativ, prin normele pe care le conine, nu
poate asigura repunerea n drepturi a persoanei vtmate de ctre o autoritate public ntr-un termen ct mai scurt de la data vtmrii. '" - - i T--;-


Ramurile de drept codificate cunosc, att ca materie didactic, ct i ca ramur de drept, o
sistematizare mai simpl, compus din dou pri principale: partea general i partea special, dup cum este stmeturat i podul.
Ct privete dreptul administrativ, o astfel de sistematizare este insuficient i incomplet, cu
toate c n sistemul sovietic de predare se practica mprirea cursului n: partea general i partea special, unde partea general cuprindea
toate instituiile dreptului administrativ, iar partea special, normele ce reglementau domeniile concrete ale administraiei (domeniul
economic, politic, social- cultural . a.).
Teoria general a dreptului, n baza principiilor unanim recunoscute, identific ca structuri ale sistemului dreptului: ramura de drept i
institutia juridic (ca parte a ramurii). n acest context, putem distinge din multitudinea normelor de drept administrativ acele grupri
care au un obiect de- reglementare specific din obiectul general al ramurii, denumindu-le, n modul lor firesc, instituii ale dreptului
administrativ.
Lund n consideraie scopul principal al administraiei publice de organizare a executrii i
executare a legii, putem evidenia urmtoarele grupri de norme ale drep tului administrativ, care pot fi considerate ca instituii ale acestei
ramuri, de exemplu:
> Normele juridice care au drept obiect dc reglementare alctuirea, competena i
funcionarea organelor administraiei publice, pn- u i m li raporturile dintre acestea;
> Normele' care reglementeaz serviciul public i activitatea <>.,.m< I.H administraiei publice (statutul funcionarului public, actul
adminJltl itl contractul administrativ,
operaiunile administrative);
> Norme consacrate rspunderii administrative sub toate ioimclr c i
> Norme juridice care reglementeaz raporturile ce se foimc; i /.a m pnl< ini exercitrii controlului organelor administratiei
publice n SCOpul asigurrii legalitii n
administraie;
> Instituia contenciosului administrativ . a.
Acestea sunt cele mai generale instituii din ramura dreptului administrativ, fr a exclude posibilitatea gruprii normelor juridice
administrative i n alt mod.
Am vorbit mai sus despre avantajele codificrii ramurii de drept administrativ, dar exist i
autori care neag ideea codificrii. Prof. Vergima Vedina, fcnd trimitere la unii din acetia menioneaz: argumentul cel mai
puternic care se invoc de ctre cei care neag ideea codificrii dreptului administrativ este acela c un cod devine repede o biblie" n care
administraia crede i de la care nu se mai abate. Din aceast perspectiv, ntr-o oarecare msur aciunea administraiei, prin codificare, ar
avea de suferit. Supleea care trebuie s caracterizeze aciunea administraiei, izvort din necesitatea de a satisface nevoi publice aflate n
continu transformare, evoluie, de a gsi soluii pentru a satisface nevoile, mereu altele i mereu mai multe, ar constitui un obstacol n
existena unui cod. Toate acestea, coninu.* autoarea, nu trebuie s determine concluzia c ideea ca
codificarea trebuie abadonata

Intr-o alt opinie, simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unifica- rea activitii administraiet publice reprezint poate cele mai
puternice argumente care s- ar ajla la baza codificrii administrative.
In plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau
contradicii ntre actele normative n domeniu.
Totodat e de presupus c, n timp, codificarea procedurii administrative va permite utilizarea unei terminologii unitare, la ora actual
ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de denumiri, dar mai ales, prin numeroase confuzii
privind
identificarea corect a tipului de act administrativ emis.
103

Ideea codificrii drepmiui este determinat att de inflaia" legislaiei, recunoscut astzi de top; specialitii, ct i de procesul de
integrare european, care presupune ajustarea legislaiei naionale la cea comunitar prin simplificarea dreptului. Sistemul de drept naional al
fiecrei ri ete influenat de sisteme de drept supranaionale, iar la nivelul Comunitilor Europene un sistem de drept propriu spaiului european.
Fundamentul acestui sistem este Constituia European.



Raporturile de drept administrativ


Prin raport juridic nelegem relaiile sociale care sunt reglementate de norme juridice, iar
prin raport de drept administrativ raponurile juridice care se formeaz n legtur cu
organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor admi-nistraiei publice, i care se nasc, se
modific i se sting m condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Prin urmare una
din condiiile necesare pentru existena unui raport adrrunistrativ-juridic este prezena normei de
drept administrativ.
Dac lum drept criteriu frecvena i diversitatea acestor raporturi, putem constata c ele
se pot compara doar cu raporturile de drept civil. De la natere i pn la moarte persoana intr
n diverse raporturi cu autoritile i instituiile publice, de la cele mai simple (prestri de
servicii) pn la cele mai complexe (ca funcionar de decizie ntr-o autoritate public).
Ca orice raport juridic, raportul de drept adrrjinistrativ conine trei elemente
componente:
subiecte, obiect i coninut.
Pentru subiect este caracteristic faptul, c cel pui.n; unul din participani la raport
trebuie s fie o autoritate administrativ, iar cellalt poate fi att o autoritate public ct i un
funcionar public sau, dup caz, un particular. Este imposibil de a face o enumerare complet
a subiectelor (posibile) raporturilor administrative, dar putem s le grupm n urmtoarele
categorii:
> autoritile publice (organele administraiei publice, alte autoriti ca parte ntr-un
raport

de drept adirdnistrafiv);
>, ..persoanele'juridice (altele dect cele din punctul a);
> organizaiile obteti i politice;

> persoanele fizice (funcionari publici, ceteni ai


Republicii Moldova, ceteni strini i apatrizi).
n funcie de pozitia subiectelor n raport deosebim: subiect supraordonat i subiect
subordonat; subiect activ i subiect pasiv. De cele mai dese ori subiectul supraordonat este i
subiectul activ, ns aceasta nu este o condiie obligatorie.
Calitatea de subiect al raportului juridic adminisrrativ este legat de noiunea "de
capacitate juridic, care la persoanele fizice este alctuit din capacitatea de folosin i
capacitatea- de exerciiu, iar la persoanele juridice din competena stabilit expres n acte
normative.
Obiectul raportului juridic adminisrrativ l constituie acele aciuni sau absteniurti
(inaciuni) pretinse de ctre subiectul activ de la subiectul pasiv sau ntr-o formulare general -
conduita subiectelor. Unii autori includ n noiunea de obiect al raportului juridic i acele
valori sau scopuri materiale pe care le urmresc prile ncadrndu-se n raport (ordinea
public, eficiena economic etc.).
Aciunile sunt manifestrile materiale i de alt natur pe care le ntreprinde subiectul.
Ele pot fi att licite ct i iliciie.
Absteniunile constituie acea stare de lucruri cnd subiectul este oblicai s nu ntreprind
careva aciuni sau este obligat s acioneze i nu o face (sub lomia de inaciune ilicit).
Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz drepturile i obligaiile reciproce,
ale subiectelor participante la acest raport, stabilite de actele normative.
Pentru a avea loc un raport de drept administrativ, sunt necesare trei premise: subiectele
de drept administrativ, norma juridic administrativ i o mprejurare, un act sau fapt
juridic, de care legea leag apariia rarxirtului propriu-zis. Aceste mprejurri mai poart
denumirea de izvor al raportului juridic administrativ. Este important de a nu confunda
izvoarele raportului juridic cu izvoarele dreptului administrativ despre care vom vorbi n
urmtorul paragraf.
Unii autori de drept administrativ admit naterea raportului juridic administrativ direct
din norma juridic. Astfel, prof. A. Iorgovan, spune c raporturile de drept administrativ sunt
tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor
fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ.
104

Drept fapt juridic pot servi att aciunile sau inaciunile
0
umane ct i evenimentele care
nu depind de voina omului.
Raporturile din cadrul administraiei se mpart n dou categorii clasice, recunoscute de
toi autorii de
drept administrativ:
a) raporturi de subordonare sau pe vertical i
b)raporturi de colaborare sau pe orizontal.


Raportul de subordonare se caracterizeaz prin faptul c subiectele lui au statut juridic diferit
i se subordoneaz unul altuia; naterea i realizarea acestui raport sunt determinate fie de
voina legiuitorului, fie de voina unilateral a subiectului supraordonat, iar realizarea lui
constituie o obligaie juridic pentru subiectul subordonat. Aceste raporturi apar ntre o
autoritate public, pe de o parte, i alt subiect de drept administrativ, pe de alt parte, acesta
fiind fie o alt autoritate public, fie un funcionar public, fie o persoan juridic civil sau o
persoan fizic.
Rapoartele de colaborare au urmtoarele trsturi specifice: subiectul purttor al
autoritii publice colaboreaz de pe o poziie egal cu cellalt subiect al reportului
adrninistrativ; naterea i realizarea lor

Concret este determinat de manifestarea voinei din partea ambelor subiecte;>conditiile
manifestrii acestor voine sunt prevzute expres n lege.
Rcfcrindu-sc la aceste dou categorii de raporturi din dreptul administrativ, l > i ol'. A
Iorgovan
evideniaz dou trsturi eseniale ce le caracterizeaz:
1) unul dintre subiecte este, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice; de regul
un organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat sau, excepional, o
structur
nestatal, autorizat s presteze .serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a
administraiei
publice);
2) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de
normele dreptului administrativ.
105

n baza primei trsturi, autorul, intenioneaz s delimiteze raporturile juridice
administrative de raporturile de drept privat, iar a doua servete drept criteriu de deiimitare a
raporturilor de drept administrativ de alte raporturi de drept public (drept constituional, drept
penal etc).
Deoarece sistemul administraiei de stat (n cea mai mare parte) este bazat pe
principiul subordonrii ierarhice, majoritatea raporturilor de drept administrativ sunt raporturi
de subordonare. Pe msura democratizrii societii i a perfecionrii mecanismului de
administraie se presupune i o cretere a numrului de raporturi admimstrativ-juridice de
colaborare, precum i a altor tipuri de raporturi juridice administrative.
n acest context, unii autori evideniaz ca raporturi juridice administrative pe cele de
prestaie a anumitor servicii persoanelor juridice i fizice de ctre autoritile administraiei
publice. Buna organizare i funcionare a serviciilor publice constituie un element esenial
pentru calitatea vieii n
societatea modem. Prestarea serviciilor de ctre administrapa public se face pe baza
prevederilor legale iar folosirea de ctre beneficiari a serviciilor publice i pune pe acetia n i
aporturi juridice administrative deosebit de variate.
Din aceast varietate de raporturi, din domeniul prestrii serviciilor publice, se desprind i
anumite raporturi juridice administrative cu caracter privat, exprimate sub form de
contracte administrative, cum ar fi cele de concesiune, de angajare ntr-o funcie public . a.
Chiar dac aceste raporturi conin mai multe trsturi caracteristice dreptului privat, ele sunt
supuse regimului de drept public deoarece realizeaz un obiectiv i un interes generat i nu
unul particular. Prin urmare, acestea sunt raporturi juridice administrative i nu civile sau de
dreptul muncii, chiar dac au unele Osturi comune.

Din gama raporturilor administrative mai putem distinge aa-zisele raporturi de participare,
care sunt, n mare msur, similare cu cele de colaborare i raporturi de conflict, care sunt de
obicei cele ce se nasc din contraventii i alte abateri administrative, din litigiile de contencios
administrativ, dar pot fi i unele conflicte de competen, spre exemplu, ntre dou autoriti
publice locale de acelai nivel.
/'.Deoarece administrapa public nu reuete s realizeze toate sarcinile ce stau n' faa ei cu
forele proprii, antreneaz n aceste activiti sectorul privat, prin dezvoltarea parteneriahilui
public-privat,
lrgind prin aceasta spectrul raporturilor juridice administrative.