Sunteți pe pagina 1din 33

Capitolul 1.

Evoluia managementului
administraiei publice.
2.1. Evoluia tiinei managementul administraiei publice.
2.2. Administrarea public n Moldova n retrospectiv.
2.2.1. Premizele apariiei statului moldovenesc.
2.2.2. Modelul de administrare public n Moldova medieval.
2.2.3. Evoluia sistemului de administrare n Moldova.
2.2.4. Implantarea sistemelor de administrare strine n Moldova.
2.3. Administrarea public contemporan n Republica
Moldova.
2.4. Sisteme contemporane de administrare public local.
2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.
2.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.
2.4.3. Sistemul de administrare mixt.
1.1. Evoluia tiinei managementul administraiei
publice.
Analiznd probleme evoluiei istorice a tiinei managementul
administraiei publice, trebuie de la bun nceput de subliniat c aceast
problem are dou domenii de cercetare i anume: evoluia tiinei
administraiei publice n ansamblu i evoluia modului de conducere a
statului ntr-un teritoriu dat, n cazul nostru Republica Moldova.
tiina administraiei publice ca ramur a tiinei, s-a constituit
treptat ntr-o perioad de timp ndelungat i n colaborare cu alte tiine,
ca urmare a preocuprilor pentru perfecionarea administraiei publice.
Managementul administraiei publice sau managementul public, este
doar o parte component a administraiei publice care cuprinde un spectru
mai larg de probleme i include n sine pe lng management i
mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea
instituiilor publice.
Primele nceputuri ale unei tiine a administraiei dateaz din secolul
al XVII-lea, noiunea "tiina administraiei" vine din secolul al XIX-lea,
iar materia, domeniul pe care le denumete sunt cu mult mai vechi.
n secolul al XVII-lea unii profesori din Germania i Austria au inut
studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale sau
cameralistice. n german Kameralien se traduce "tiina administraiei" i
cuvntul vine de la limba latin camera care nseamn "camera" cu
nelesul de instituie financiar. La nceput tiinele camerale au studiat
administraia finanelor publice, dar ulterior au cuprins toat administraia
Statului.
Reprezentantul cel mai de seam a fost Lorenz von Stein, autorul
unea din primele lucrri n acest domeniu "Teoria administraiei".
n Frana baza tiinei administraiei a fost pus de Sarles-Jean
Bonnin ("Principiile administraiei publice"). Tot aici apare prima lucrare
reprezentativ "Studiile administrative" autorul este Alexandre Francois
Vivien, care de rnd cu Gerando, Cormentin, Macarel- teoreticieni ai
dreptului administrativ, -i dau bine sama de insuficiena dreptului pentru
a cunoate administraia i a forma funcionari.
tiina administraiei a cunoscut o dezvoltare practic deosebit n
urma apariiei disciplinei management. Aceast noiune cuprinde
ansamblul activitilor de organizare i conducere din ntreprindere n
scopul adoptrii deciziilor optime n proiectarea i reglarea proceselor
microeconomice.
Noiunea de management cuprinde att activitatea de conducere ct i
funcia de conducere. Activitatea managerilor ntr-o ntreprindere const n
prevederea unei linii de conduit, n elaborarea programului i adaptarea
lui la resursele umane, materiale i financiare, n stabilirea normelor de
activitate precum i n meninerea la maxim a randamentelor atelierelor,
utilajului i a oamenilor. toate acestea avnd ca scop final prosperarea
ntreprinderii. Aceast activitate ce se realiza n ntreprinderile private s-a
dovedit valabil i pentru serviciile publice. Dac noiunea de eficien a
serviciilor publice se substituie acelea de prosperitate a ntreprinderii,
activitatea organizatorului rmne n linii mari aceeai.
Deci managementul administraiei publice, reprezint o aplicare
practic a tiinei administraiei publice la diferite nivele ierarhice.
Managementul administraiei publice sau managementul public, s-a
format n urma contopirii a dou tiine mari cum este administraia
public i managementul, aceasta pentru prima dat au neles-o n SUA la
nceputul secolului XX, odat cu intensificare intereselor privind
raionalizarea muncii pe criterii tehnico-tiinifici, cercetate de "printele
tiinei despre management", Taylor.
Un alt mare reprezentant al tiinei management Henri Fayol,
creatorul termenului "doctrin administrativ", care este preedintele i
fondatorul asociaiei "Centre dietudes administratives de Paris", a fcut
imposibil orice ndoial privitor la utilitatea utilizrii tiinei manageriale
n administraia public.
1.2. Administrarea public n Moldova n
retrospectiv.
1.2.1. Premizele apariiei statului moldovenesc.
Cele mai progresiste modele de administrare din lume au la baz
experiena verificat de istorie ce s-a acumulat decenii i secole la rnd.
Aceste modele se sprijin pe cel mai trainic model, reprezentat de tradiiile
istorice, care alimenteaz toate ramificaiile sistemului administraiei
publice att central ct i local.
Documentele istorice atest c cea mai principal form
organizatoric i de administrare n preajma crerii Statului era obtea
teritorial sau steasc. Ea reprezenta totodat i cea mai veche instituie
tradiional care sa meninut pe parcursul secolelor. n general celulele
vieii sociale erau constituite din comuniti steti de esen familial.
Obtea se autoadministra, formnd pe baze elective structurile
organizatorice necesare. Adunarea megieilor, adic brbailor alegea
conductorul obtii, care avea atribuii judectoreti i militare. mprind
dreptatea i organiznd paza localitii, respingerea atacurilor neateptate
din afar, strngerea mijloacelor necesare pentru plata tributului, cnd
acestea erau cerute de migratori n schimbul pcii.
Condiiile de dezvoltare interne i existena pericolului extern, au
condus la formarea uniunilor de obti. Uniunea de obti nu suprima
autoadministrarea obteasc, ci o completau printr-un alt rnd de organe,
formate din reprezentanii obtilor respective.
Primele formaiuni statale pe teritoriul Moldovei istorice au nceput
s apar ctre mijlocul secolului al XIV
-lea
n spaiul de est al Carpailor
Orientali. Premisele pentru ntemeierea Statului Moldovenesc medieval s-
au constituit odat cu creterea a numeroase confederaii de obti steti
agrare pastorale, grupate de-a lungul principalelor cursuri de ap. Acestea
erau de fapt nite creaii politice locale cu caracter statal, caracteristice
pentru perioadele de organizare politic a societii locale la mijlocul
secolului al XIV
-lea
erau confederaii de obti, care concentrau comunitile
umane ntr-o anumit subunitate geografic, corespunznd de obicei cu
valea unei ape mai importante. Astfel organismul politic din bazinul rului
Moldova a constituit nucleul de baz al viitorului Sta,t numit Moldova
medieval, n formarea cruia s-au manifestat anumite asemnri n
evoluia structurilor social-politice i din alte state din Europa de Sud-Est.
Constituirea Statului medieval Moldova a fost un proces de durat,
care s-a realizat prin unirea a mai multor ri de la rsrit de Carpai sub
autoritatea uni voievod. Odat cu formarea statului are loc i constituirea
unui apart de stat prin preluarea, dezvoltarea i modificarea unor structuri
i norme vechi din legea rii. eful statului domnitorul este desemnat
prin denumirea veche de voievod.
Nominal domnitorul avea ntreaga putere. Considerat stpn al rii,
avnd atribuii legislative, executive, judectoreti i militare, domnul
crmuia ara ca un autocrat. n realitate ns el de fapt nu lua nici o hotrre
fr a se sftui cu marea boierime sfatul boieresc sau sfetnicii domneti,
care erau alei din rndul familiilor stpnitoare ce formau nobilimea. Mai
trziu se alegeau dup felul cum se fceau remarcaii prin serviciile i
devotamentul lor fa de domn, chiar i dintre oamenii de rnd.
1.2.2. Modelul de administrare public n Moldova
medieval.
n executarea puterii suverane, domnul era ajutat de corpuri
consultative (pentru luarea hotrrilor) i agenii executivi (pentru
rezolvarea afacerilor publice). Organul suprem al puterii pe lng domn era
sfatul domnesc, el juca un rol foarte mare n viaa statului.
Astfel cele dou corpuri consultative, pe lng domnitorul rii, n
Moldova medieval erau:
Sfatul domnesc. Ales din rndul nobilimii i compus din boieri mari,
mari proprietari funciari. Sfatul domnesc participa la luarea multor decizii
importante, contrasemna actele domnului att cele externe, ct i cele
interne, participa la judecare proceselor penale i civile.
Marea adunare a rii. Organ reprezentativ cu caracter de instituie
constituional. Ea ave rol de corp consultativ n luarea deciziilor deosebit
de importante: alegerea domnitorului, deliberarea asupra tratatelor de pace
i vasalitate, declararea de rzboi, plata tributului unor state strine.
Ca i-n multe alte ri din obligaiile slugilor personale ale domnului,
care administrau curtea i domeniul domnesc, au luat parte funciile nalte
de stat, dregtoriile.
n dependen de esena i caracteristicile externe ele se divizau n
dou categorii: cu funcie public, de stat i private, particulare.
Feluritele dregtorii, aa cum le tim noi acum, au fost aezate, de
ctre Alexandru I numit i cel Bun. Principalele dregtorii de stat n
Moldova medieval erau urmtoarele:
Marele Vornic - cu funcii publice, judiciare, militare, diplomatice.
De asemenea era i conductor al personalului Curii domneti, precum i
capul politic. n anii 30 ai sec.XV s-a produs dublarea funciei: Marele
Vornic al rii de Sus cu reedina la Dorohoi i Marele Vornic al rii de
Jos cu reedina la Brlad.
Marele Logoft - eful cancelariei domneti i pstrtorul tampilei
de Stat. Se ocup de asemenea de coordonarea activitii diecilor, pisarilor,
uricarilor. Dac boierii fac o rugminte domnului, atunci numai el poate
s o ntiineze domnului pentru ceilali. n afar de aceasta tot el are i
dreptul de a statornici hotarele, asemenea tot el hotrte asupra stpnirii
pmnturilor ct i asupra clcii datorate stpnirii pmnturilor.
Marele Vistiernic administratorul finanelor, al veniturilor i
cheltuielilor de stat i domneti, ale diverselor dri. Cumula de asemenea i
cu funcia de mare vame, avea n subordonare i dregtoria Marelui
Comna. Slujbaii fiscali al Marelui Vistiernic n sec.XIV birarii,
albinarii, gotinisarii, fnarii, oierarii. El inea socoteala de toate
cheltuielile i veniturile: toi scriitorii vistieriei, care se numesc dieci
vistiernici, trebuie s asculte de poruncile sale.
Marele Sptar comendantul suprem de oti compus din oastea
mic (permanent) i cea mare (prin mobilizarea ranilor) n timp de
rzboi era ajutorul domnitorului n problemele militare.
Marele Postelnic secretarul domnitorului pentru relaiile externe i
marealul curii domneti.
Hatmanul mai mare peste toat oastea-dregtorie pe care o avea, n
vremea bizantini, logoftul cel mare al curii.
Paharnicul cel Mare sau cel care toarn n pahar, ntinde domnului
la ospee ntiul pahar de vin i are la porunca lui pe ceilali paharnici.
Privegheaz toate viile domnului i se ngrijete ca acestea s fie lucrate
cum se cuvine i ca s fie culese la vreme. De acea la porunca lui se aflau
i toi vierii.
Marele Arma sau Armaierul persoana ce se ocup de executarea
sentinelor de condamnare la moarte.
Printre principalii alegtori cu funcii private erau:
Sptarul dregtorul ce purta sabia de ceremonii a domnitorului
drept simbol al atribuiilor de comandant al otirilor.
Postelnicul dregtor ce se ngrijea de camera domnitorului fiind
unul din cei de mai ncredere sfetnici ai lui.
Paharnicul sau leanicul persoana ce avea grija veniturilor de la
masa domnitorului rii.
Cliucinicul (de la cuvntul slavon cliuci, cheie) ce avea cheile
cmrilor cu provizii.
Comisul ce se ngrijea de grajdurile pentru caii domneti.
Treptat au mai aprut al doilea i al treilea postelnic, paharnic, etc.
Acetea erau principalii dregtori cu funcii private. Ei la rndul lor, aveau
subordonai ali funcionari mai mici. De exemplu, slugile marilor
dregtori erau vornicii, sptarii, paharnicii, bniorii, etc., ce aveau n
sarcin mobilizarea locuitorilor la diverse prestaii.
1.2.3. Evoluia sistemului de administrare n Moldova.
n perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) ara Moldovei i
extinde teritoriile de la munii Carpai pn la Marea Neagr. Sistemul de
administrare capt un aspect subteritorial. Constituirea definitiv a
sistemului de administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru
cel Bun (1399-1342) cnd a avut loc procesul instituionalizrii i
centralizrii sistemului administrativ.
Orae i ocoale. Vechile aezri urbane din Moldova, trguri sau
orae, erau centre n care locuiau negustori i unii meseriai, cu o
organizaie deosebit de a satelor moiereti i boiereti. Oraele vechi
moldoveneti din principate aveau ca i satele, pe lng vatra cu locuine,
adic oraul propriu-zis i arinile oraului, cultivate de oreni. Marginile
administrative ale comunilor, hotarul trgului, nu se opreau la perimetrul
regiunii locuite de trgovei, ci cuprindeau moii adesea ntinse de jur
mprejur, nglobnd sate numeroase.
Oraul vechi aparte, aadar, ca o mic organizaie, cuprinznd un
centru urban nconjurat de moii i sate, cu o conducere unic, deosebit de
a judeului i a inutului. Regiunea dependent de ora, care se afl n jurul
sau se numea n Moldova ocol, termen care arat c e vorba de o moie
care ocolete de jur mprejur trgul. Satele din ocolul oraului nu
depindeau de administraia fiscal, militar sau judiciar a inutului n care
se aflau, ci se crmuiau deosebit de autoritile oreneti.
Domnul Moldovei, cnd ia hotrri privitoare la satele ocolului,
ntrebuineaz termenul
"
atrntor": satul cutare atrntor de ocolul
trgului.
Constatm c oraul era ntr-o dependen oarecare de curtea
domneasc din fiecare trg, adic de autoritatea domneasc prin
reprezentanii ei aezai n trg.
Vechile orae erau, deci, nite moii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricol n jur. Spre deosebire de oraele flamande, potopitul
organizrii oreneti n Europa Apusean, limitate de zidurile lor, ce
nchideau un spaiu relativ strmt, cele moldoveneti aveau moiile lor.
Tipul flamand nu era, ns, general pentru Europa, cele Italiene, de pild
aveau i ele moii n jurui lor. De asemenea oraele steti, din Ardeal,
Braovul, Bistria, Sibiul .a., aveau inutul lor dependent. Totui era o
deosebire: oraele din Apus, ca i cele ardelene erau nconjurate de ziduri,
ntre ora i ocol era zidul de desprire, care delimita n chip clar terenul
urban de cel rural, ultimul fiind o simpl anex pentru hrana oraului, nu o
parte integrant a lui. n schimb oraul era ne ntrit i de la casele
locuitorilor se trecea n chip firesc, ca ntr-un sat mare, la arinile cultivate
tot de orenii plugari, alturi de stenii din satele ocolului.
Forma tradiional de mprire administrativ a Moldovei istorice a
fost Judeul. Concomitent Judeele moldoveneti se mai numeau i inuturi,
Domnitorul rii numea n fruntea lor cte doi prclabi ce se mai numeau
i sudei sau staroti. Ei de rnd cu alte atribute aveau i conducerea
militar a garnizoanelor din ceti.
inuturile Moldovei medievale erau administrate de prclabi i erau
de fapt conductorii ai inuturilor i comandanii garnizoanelor de cetate,
avnd atribuii administrative judiciare i publice. De exemplu n timp de
rzboi, cnd era chemat oastea mare, se ngrijea de mobilizare i formarea
steagului de inut. n activitatea panic judec diverse procese civile (cu
excepia litigiilor funciare) i unele infraciuni penale (dar nu cele grave ce
sancionau pedeapsa cu moartea).
Administraia oraelor. Crmuirea oraelor n Moldova era
ntemeiat de o dubl autoritate, o ngemnare a dou drepturi; de o parte,
autonomia oreneasc, de alt, aprarea dreptului proprietarului, adic al
domnului. Aceste dou drepturi care par opuse n interesele lor erau astfel
organizate ca s poat colabora n chip armonios. Comunitatea oreneasc
era autonom, se administra singur, avea drept de judecat proprie,
venituri proprii i alegea singur crmuitorii. Domnul n schimb, ca
proprietar, i avea funcionarii lui care i ridicau veniturile, curtea i
scaunul de judecat proprie n ora.
Un trg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonom i
privelegiat, aezat pe o moie domneasc.
Autoritatea comunei i avea organele sale alese n persoana
primarului i un consiliu comunal, format ntotdeauna din numrul
invariabil de 12 membrii, care se ntitulau prgari (de la germanul Bliurger,
ceteni liberi ai oraelor). n Moldova primarul se numea soltuz (de la
germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 prgari administrau oraul ncasau veniturile i
hotrau cheltuielile, aveau drept de judecat asupra oraelor, hotrau
distribuia drepturilor de munc n arina oraului, fceau anchete i
hotrnicii poruncite de domn. Tot ei se ngrijeau de poliia oraului i a
blciului, cnd venea tot felul de lume strin n ora, purtau coresponden
cu oraele comerciale din Polonia i Ungaria, aveau vexi i o cancelarie cu
pecetea trgului, cu scriitori n diferite limbi, o arhiv i catastiful trgului.
Alegerea consiliului i a primarului se fcea de ctre comunitate, nu
se tie exact pe ct timp era ales, dar comparnd aceste succesive din
veacul al XVII-lea emise de municipalitatea Brladului, constatm c n
fiecare an avem alt nume de soltuz, n schimb Andrea, judeul
Cmpulungului, funcioneaz nentrerupt de la 1659 la 1673 adic 14 ani.
Domnul nu se implica n numirea consiliului.
Pe lng organizaia consiliului comunal ales de obtea autonomia
trgoveilor, n epocile cele mai vechi ale vieii de Stat n Moldova, n
secolul al XV
-lea
, aflm n orae un dublu consiliu: sfatul cel mare i cel
mic, ambele reprezentnd comunitatea trgoveilor i membrii acestui se
numesc n actele slavone raii, termen polono-rutian, care nsemna cuvntul
sfetnici. Dei avem prea puine date asupra acestor dou consilii, cci n
vremuri de mai trziu nu sunt pomenite totui putem bnui c sfatul cel
mic este consiliul restrns al soltuzului i prgarilor, pe cnd cel mare ar
reprezenta adunarea general n piaa trgului al tuturor orenilor, n
secolul al XV
-lea
nu se marginea probabil ca mi trziu, numai la alegerea
prgarului i al soltuzului, ce se adun i cu alt prilej, cnd se luau hotrri
mai importante.
Desigur c i satele aveau n trecut un fel de autonomie cu sfatul lor,
dar pe lng deosebirea constituit de privilegiile speciale oreneti,
trebuie s inem seama c juridicete, comunitatea oreneasc avea alte
rosturi dect cea steasc. Comunitatea oreneasc nu era o comunitate
nici de moieri, nici de erbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pmnt
domnesc cu dreptul de a se strmuta chiar n ri strine. n treburile
oreneti se puneau i probleme de drept internaional, ntruct era vorba
de legturi cu strinii care veneau cu negoul lor n ora sau de negustori ai
trgului care mergeau n ri strine. Dup aceea erau probleme de drept
comercial: depozite, preurile, vmile, tranzaciile, adesea n natur. De
aceea autonomia oraelor, nsemna nu numai o organizaie cu funcionri
proprii, ci i o situaie juridic deosebit de a restului ri.
Aceast comunitate liber se afl aezat pe pmnt domnesc i de
aceia avea i domnul organele sale n ora, care reprezentau drepturile
moierului. Ca n orice moie, se afla n curte trg, o curte a stpnului,
curtea domneasca. Acolo sttea vornicul oraului, titlu de origine slavon
care deriv din (dvor), curte i nseamn comandatul curii. Vornicii, fie c
erau ai rii fie c erau ai oraelor, erau ntotdeauna funcionari militari,
efii unei garnizoane. Vornicii nceteaz s funcioneze la o dat pe care n-
o putem fixa n cursul veacului al XVII
-lea
i sunt nlocuii sau dublai n
Moldova cu un alt funcionar numit ureadnic, sau namestnic, termen slav
ce s-ar traduce, prin dregtor, sau prin lociitor.
nlocuirea vornicului prin ureadnic nseamn trecerea autoritii
domneti din orae de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a
fcut ntr-o epoc n care situaia militar a domniei a trecut pe planul ai
doilea i nevoile fiscale erau mai grabnice i mai apstoare.
Atribuiile ureadnicului erau, n primul rnd, fiscalei ei strngeau
venitul cuvenit domnului i vegheau la ncasarea iui.
Dar dreptul domnului n ora nu se mrginea la reprezentanii si n
calitate de proprietar al solului, ci el inea n trg i scaun de judecat.
Privilegiile municipale au existat la noi ntocmai ca n apusul i
centrul Europei, nu putem spune c cele scrise erau regulile generale, c
aici toate oraele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineneles c
unele acte s-au pierdut, dar rmn sigur, multe orae fr privilegiu.
Aceasta nseamn c acele orae nu se bucur de anumite scutiri, de
anumite venituri, ca vmile ce erau concediate celor privilegiate. Dar i
acestea aveau sfatul lor judeean i prgari, alei cu drept de administraie
i judecat, veniturile lor, dreptul la o zi de trg i la iarmarocul anual,
folosina ocolului. Totul se petrece ca i cum ar exista pe lng privilegiile
scrise i n drept un obicei orenesc nescris, ab antiquo, care, de fapt, era
i el un privilegiu. Erau ntocmai ca n proprietatea boiereasc i
moteneasc, orae cu hrisov i alte fr, cu drept nescris.
Pe lng privilegii de trg oraul avea, ca urmare acestuia i dreptul
de vam. Vmile, n trecutul nostru se petreceau n primul rnd la orae,
cele de garanie sau vaduri, care erau de mic importan. Vama era a
domnului, dar era de dou feluri, cea mare i cea mic. Ultima se pltea la
trecerea pe teritoriul oraului, cea mare era vama de trg la desfacerea
mrfurilor, ce se pltea de ctre cumprtori, bineneles n natur. Trebui
s observm c sistemul vamal medieval era tocmai inversul celui
contemporan, ntemeiat pe mercantelizm i protecionism.
n Evul Mediu se pltea vama pentru export, iar pentru import foarte
puin sau de loc; de asemenea se pltea vama mare pentru marfa de tranzit.
Dup concepia economic a vremii, negustorii strini ce aduc marf
folositoare trebuie ncurajai dac iau ns din mrfurile noastre s
plteasc pentru a le avea. Mrfurile de tranzit aduse din ri deprtate erau
obiecte preioase pentru care se putea plti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la ora era i faptul ne nscris n privilegiile
oreneti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaia negustorilor
strini de a cltori pe un anumit drum, ne putnd evita oraele n care se
pltea vama, obligaia drumului este una din temeliile comerului
medieval. Cealalt temelie dreptul de depozit, dreptul unor orae de a
monopoliza comerul unui anumite produse, fcea pe orice negustor ce
venea cu acele produse n ara s se opreasc ntr-un anume ora i s
vnd acolo marf sau s-o depun n magazinul oraului cu dreptul de
monopol asupra uni produs. Mai departe localnicii veneau s-a caute
negustorii din alte pri.
Consiliul orenesc avea o cancelarie proprie cu cteva dieci, el
pstra catastiful i sigiliul trgului. n catastiful trgului erau trecute toate
tranzaciile cu imobil elibernd prilor contractante documente ntrite
prin sigiliul orenesc. oltuzul mpreun cu prgarii eliberau mrturii
pentru vnzri, schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacii
aplicnd pecetea trgui. Domnia recunotea sigiliul trgului ca mijloc legal
de confirmare a actelor, emise de organul local.
Ocolul n secolul al XVII
-lea
erau o totalitate de sate domneti grupate
n jurul unui ora. Domnii peregrinnd prin ar aveau curi n fiecare trg.
Pentru ntreinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare local n Moldova
Medieval de i schimbri radicale de coninut nu interveneau des.
Printre formele noi aprute mai trziu se evidenia mai ales vornicia
obtilor, care era un serviciu special n stat, cu nceperea din a doua
jumtate a sec. XVIII
-lea
. Era un consiliu de boieri i negustori. Curnd s-a
divizat n vornicia treburilor din nluntru i vornicia treburilor din afar.
Acest sistem de administrare general a existat n Moldova de a
lungul secolelor n perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de urmtoarele
jaloane principale ale istoriei administraiei naionale:
Constituirea administraiei n cadrul primelor formaiuni
prestatale i a Statului medieval Moldova.
Evoluia sistemului de administrare n evul mediu, ncepnd cu
unificarea administrativ a Moldovei din timpul domniei lui
Roman 1 i Alexandrul cel Bun i terminnd cu dezmembrarea
teritorial de la sfritul secolului XVIII
-lea
.
Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta
Prutului n prima jumtate a secolului al XIX
-lea
i cea din stnga
de pn la 1917.
Democratizarea sistemului de administrare n Basarabia i
Transnistria n anii 1917-1918.
Administraia romneasc n Basarabia interbelic.
Instituirea i evoluia sistemului sovietic de administrare (RASSM
n anii 1924-1940 i RSSM 1940-1941 i 1944-1991).
Ultima etap, cea actual, a administraiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.



1.2.4. Implantarea sistemelor de administrare strine n
Moldova.
n anul 1484 n urma cuceririi de ctre imperiul otoman a cetii
Chilia apoi a Cetii Albe pe teritoriul Moldovei -i ncepe apariia
administraia strin otoman.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrat a
Imperiului Otoman fiindu-i pstrat Statalitatea, exercitnd puterea de Stat
n propriile sale organe. Pe parcurs ns, dependena economic susinut
de administrarea militar permanent a dus la dependena politic cu grave
consecine a poporului moldovei.
Atribuiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost
limitate considerabil. Domnitorul nu putea declara rzboi, participa la vreo
alian, ncheia tratate, fr permisiunea sultanului. La rndul su sultanul
includea n tratate clauze referitoare la Moldova fr a consulta pe
domnitor.
Atribuiile de politic intern i-au fost lsate domnitorului, dar sunt
cazuri de amestec i n aceste chestiuni.
Deci pstrndu-se instituia domniei prerogativele ei au fost limitate,
ceea ce nseamn servierea suveranitii rii. Dominaia otoman a afectat
grav i integritatea teritorial a statului deoarece cetile din Jurul Cetii
Albe, Chiliei, Tighinei au fost transformate de turci n raiale - uniti
administrative ce erau conduse de musulmani, prin metode musulmane de
administrare. O parte din pmnturile din imediata apropiere a raialelor au
fost cedate de ctre sultan ttarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care
era, la rndul su vasal a sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lng domn, de ia mijlocul
secolului al XVI
-lea
avea o componen, n exclusivitate numai din
dregtori. nsi boierimea devine n consecin dregtorie, ceea ce pe
deoparte stimula lupta pentru putere, iar pe de alt parte intensifica rolul
sfatului domnesc i al membrilor si n politica rii. Rolul sfatului
domnesc numit i cu termenul turc "divan", s-a intensificat fiind o instituie
mai stabil dect domnia. Deoarece domnul putea fi oricnd mazilit de
sultan. De aceea sultanul prezenta garanii pentru monarhitii strini, care
acordau ajutor financiar domniei lui, pentru restituirea creditelor.
Sfatul chiar n absena domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzaciilor ce aveau ca obiect pmntul.
Vechile denumiri ale dregtorilor care executau puterea executiv la
nivel central, s-au pstrat, dar aparatul centrai s-a perfecionat n primul
rnd a avut loc separarea punctelor publice de cele private, care mai nainte
erau ntreinute de persoanele unuia i aceluiai dregtor.
Veniturile i cheltuielile statului erau administrate de marele
vistiernic, iar cele ale domnitorului de marele cmra. Aceast situaie s-a
meninut pn n anul 1812.
Administraia austriac. Al doilea tip de administrare strin a fost
administrarea austriac, instituit n nordul Moldovei n urma anexrii ei la
Austria n baza tratatului ncheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat n Bucovina. Administraia
austriac s-a meninut pn n toamna anului 1812 cnd Bucovina s-a unit
cu Romnia.
Al treilea sistem de administrare strin a fost cei rusesc n raioanele
Moldovei din stnga Nistrului n urma anexei Transnistriei la Rusia n anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut n 1812 conform
tratatului de pace de la Bucureti.
n rezultatul anexrii Basarabiei la Rusia n anul 1812 pe acest
teritoriu a fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces
s-a desfurat treptat, iniial au fost create condiii favorabile. Populaia
Basarabiei a fost scutit de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de
Basarabie a fost dat n 1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizeaz n cteva perioade:
1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
1818-1828 - perioada de administrare autonom;
1828-1872 - administrarea regional;
1873-1917 - administrarea gubernial definitiv ruseasc.
La prima etap se foloseau n administrare legile i tradiii naionale.
n 1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare n
Basarabia" Conform lor Basarabia se mprea n urmtoarele inuturi: Iai,
Lpuna, Orhei, Hotrniceni, Bender, Cetatea Alb, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni i Codru.
inuturile se mpreau n ocoale, ocoalele n plase (volti) i apoi n
comune sau sate. Puterea administrativ a inutului era atribuit
ispravnicului, cruia i erau subordonai cpitanii de trg, cpitanii de
mazini i vechilii. Ocoalele erau administrate de ocolai, iar satele de
vornici.
n 1818 arul Alexandru I a emis un rescript prin care a ntrit statul
autonomic al Basarabiei "Aezmntul organizrii oblastei Basarabia".
n prima perioad Basarabia era administrat de un guvernator civil
i militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de
origine moldovean, crescut n Rusia. A deinut acest post un an, apoi a fost
numit generalul rus Bahmetiev.
Dup 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem
sau verhovni sovet. Drept puterea executiv erau trei departamente.
Basarabia avea organul de administrare autonom central i local.
n componena Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toi erau boieri,
iar n anii 20 ai secolului XIX
-lea
se ncepe rusificarea administrrii
basarabene. Organele de conducere sunt nlocuite de persoane aduse din
Rusia. Pn n 1828 funcionau dou limbi de stat: rus i moldoveneasc.
La etapa administrrii regionale i gubernale funcionau urmtoarele
organe:
Guvernatorul - care se afl n fruntea regiunii. n 1873 exist un
gubernator separat al Basarabiei. n ordine descrescnd urmau
urmtoarele trepte administrative:
Zemstfele - care se afla n fruntea fiecrui jude. La acea perioad
existau apte judee: Bender, Orhei, Chiinu, Bl, Soroca i Hotin.
Zemstva ca form de administrare a fost introdus n Basarabia n 1869
(pn atunci erau ocoalele), dar nu n toate judeele. Judeele Cahul, Izmail
i Cetatea Alb, conform tratatului de pace de la Paris au fost ntoarse
Moldovei n 1856. n 1878 aceste trei Judee au fost reanexate la Rusia, dar
s-a lsat sistemul de administrare romnesc, pn n 1917.
Volostele s-au plasele n Basarabia erau n numr de 105. Sate - 1544
la numr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernal i camera de consiliu.
Judeele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei i
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei i
cancelaria.
Zemsfele judeene alegeau organul central al provinciei numit
adunarea zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dat n an pe un
termen de douzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava
zemstfei guberniale, care compus din preedinte, doi-patru membri alei
pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, brbaii pn la 25 ani, cei restituii
din funcii publice, cei condamnai, strinii care nu aveau jurmnt de
supuenie Rusiei i evreii.
Administraia volostei era alctuit din adunarea volostei,
preedintele volostiei i judectorii de volostie.
Preedintele volostiei se alegea la adunarea general, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compus din preedinte i doi-apte membrii
pe un termen de trei ani. Puteau fi alei brbaii dup 21 ani, tiutori de
carte, s nu fie rude ntre ei pn la gradul doi.
Sarcina principal a upravei era adunarea impozitelor de dou ori pe
an.
Comuna era administrat de un primar de doi ajutori ai lui,
comandantul poliiei, cancelaria statului i un pisar.
Sistemul de administrare n Basarabia era unic n ntreaga Rusie,
unica deosebire era pentru cele trei inuturi de la Sud.
Modificri ale sistemului rusesc de administrare s-au produs n
primvara anului 1917. Guvernul provizoriu n frunte cu cneazul Lvov a
emis cteva decrete privind destituirea guvernatorilor i nlocuirea lor prin
comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptat legea cu privire la realegerea
deputailor numii glasnic i nceputul pregtirii pentru alegerile
constituionale.
1.3. Administrarea public contemporan n
Republica Moldova.
Administraia public constituie un sistem cu o structur bine
determinat, aceast structur reprezint ansamblu conexiunilor dintre
toate elementele sale, ordinea i poziia lor ce compun sistemul cu un tot
ntreg. Astfel, prin structur subnelegea modul n care sunt ordonate
elementele unui sistem precum i relaiile ce se stabilesc ntre acestea n
procesul realizrii funciilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul
administraiei publice se constituie n baza a dou criterii principale -
teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic, i funcional, cruia i
corespunde structura funcional. De aceea ntregul sistem ai administraiei
publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic funcionale.
Din punct de vedere al competenei teritoriale structura organizatoric a
sistemului autoritilor administraiei publice se divizeaz n dou
categorii: cea a autoritilor centrale (Guvernul, ministerele departamentele
i celelalte organe centrale), competena crora se extinde asupra ntregului
teritoriu al rii i cea a autoritilor locale, cnd competena lor se
rsfrnge asupra unei uniti administrativ-teritoriale sau doar a unei pri
din teritoriul naional. De rnd cu consiliile locale respective i primrii,
astfel de autoriti mai snt de asemenea i serviciile publice
descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale i mecanismul
activitii lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinelor
actuale. n Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de
constituia rii i de urmtorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea
privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, Codul
electoral, Legea privind administraia public local, Legea privind statutul
special al Gguzei, Legea privind statutul municipiului Chiinu. Legea
serviciului Public, Legea privind statutul - cadru al satului (comunei) i
oraului (municipiului).
Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994, prin
articolele sale nr.109-113 stabilete principiile de baz ale administraiei
publice locale, organizarea administrativ-teritorial, modul de formare i
activitate a autoritilor publice steti, urbane, raionale precum i formula
legislativ de atribuire a unor forme i condiii speciale de autonomie a
localitilor din stnga Nistrului i a unora din Sudul republicii conform
statutelor speciale adoptate prin legi organice.
Structura sistemului administraiei publice locale sunt determinate
prin legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii
Moldova, adoptat de Parlament la 7 decembrie 1994 i promulgat prin
decretul Preedintelui rii la 4 ianuarie 1995. Aceast lege formeaz
cadrul Juridic al organizrii administrativ-teritoriale a rii noastre,
teritoriul creia se divizeaz n urmtoarele uniti: raioanele, orae i sate.
Statutul fiecreia din aceste trei tipuri se stabilete de ctre Parlament.
Legea respectiv determin principiile organizrii i unitile administrativ
- teritoriale concrete, modul formrii i desfiinrii acestor uniti, precum
i mecanismul modificrii hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ -
teritorial alctuit din sate (comune) i orae, unde prin teritoriu, relaii
economice i social - culturale, n centrul cruia este situat sediul
consiliului raional ce se numete ora-reedin i denumirea raionului
poart numele acestui ora. Iniial legea stabilea 40 raioane, dar foarte
curnd, doar peste 10 zile au survenit schimbri de structur n legtur cu
adoptarea ulterioar a legii privind statutul juridic special al Gguzei.
n aceast ordine alt unitate administrativ-teritorial conform art.4
ai Legii respective este satul care cuprinde populaia rural unit prin
teritoriu, relaii economice, social - culturale, tradiii i obiceiuri. Dou sau
mai multe sate se pot uni i forma o comun.
Oraul este o unitate administrativ-teritorial mai dezvoltat dect
satul din punct de vedere economic i social avnd datorii edilitar-
gospodreti cu funcie administrativ, industrial, comercial, politic i
cultural, a crei populaie, n mare parte este ncadrat n industrie, n
sfera deservirii publice i n diferite domenii de activitate intelectual.
Oraele care au un rol deosebit n viaa economic, social - cultural,
tiinific i administrativ a rii primesc statutul de municipiu. Legea a
atribuit acest statut i au devenit municipii oraele Chiinu, Bender, Bl
i Tiraspol. Municipiile pot avea n componena lor i uniti administrativ
- teritoriale autonomi, inclusiv orae, sate (comune) i alte localiti rurale.
n limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autoritile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea public
local, adoptat de Parlament la 7 decembrie 1994, determin c
administraia public local este autoritatea reprezentativ, organizat, de
populaia unitii administrativ-teritoriale pentru soluionarea problemelor
de importan local, pornind de la interesele i necesitile sale, n
conformitate cu Constituia.
n domeniul reformrii acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumit experien. Sub aspect legislativ reforma administraiei publice
locale n Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanat
acum 8 ani prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire
la bazele autoadministrrii locale". concomitent n acelai an, Guvernul a
adoptat Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziie la noua
delimitare administrativ-teritorial. Conform acestor dou acte normative
fostele soviete steti din perioada regimului sovietic au fost nlocuite prin
primrii, iar preedintele lor au fost numii primari. A fost ntreprins o
tentativ de a alege secretarul primriei numai din rndul consilierilor.
Concomitent s-au lichidat comitetele executive steti ca organe executive,
permind primarilor s decid de sinestttor.
ntr-o societate modern este absolut necesar s se stabileasc o
structur optimal a administraiei publice locale, ce ar permite att
evitarea suprademensionrii aparatului administrativ, ct i
subdemensionarea acestui aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci i
oblig constituirea unei structuri administrative progresiste. Conform
Constituiei Republicii Moldova, administraia local s fie realizat prin
voina poporului executat prin forme ale democraiei directe i
reprezentative prin participarea populaiei la discutarea i rezolvarea celor
mai importante probleme, inclusiv alegerea organelor respective,
participarea la rezolvarea deciziilor adoptate i executarea controlului
asupra activitii organelor administrrii locale.
Legea privind administraia public local determin ca autoritile
autoconducerii locale se instituie n sate (comune), orae (municipii) i
raioane (judee). Toate aceste uniti administrativ teritoriale sunt persoane
juridice.
Autonomia local se realizeaz prin urmtoarele autoriti ale
administraiei publice locale: de o parte, consiliile ca autoriti deliberative
i pe alt parte - primriile steti (comunale), oraelor (municipiilor).
Formele tradiionale moldoveneti au evoluionat pe parcursul
istoriei. n prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare n
Republica Moldova.
Alt principiu de baz, nscris n Constituie i n legea respectiv,
este descentralizarea teritorial. Ea are menirea principal s permit
colectivitilor umane sau serviciilor publice, s se autoadminstreze, dar
sub controlul organelor centrale de specialitate. Esena descentralizrii
administrative const n transferarea unor autoriti n unitile
administrativ - teritoriale pentru ca problemele care intereseaz populaia
s fie soluionate la nivelul acestor uniti n condiiile de oportunitate i
operativitate.
Astfel, descentralizarea nseamn transmiterea unor funcii ale
organelor centrale autoritilor conducerii locale. n scopul descentralizrii
unor subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscut
mai nti personalitatea lor juridic. Aceasta nseamn c subdiviziunea sau
serviciile respective iniial li se recunoate disponibilitatea unui patrimoniu
distinct de acel al statului, nct s dispun de mijloacele necesare pentru
satisfacerea intereselor lor locale atribuite lor.
1.4. Sisteme contemporane de administrare
public local.
n prezent exist trei mari sisteme de administrare public local:
continentala;
anglo-saxon;
mixt.
Ne vom referi n continuare la faptul c apariia acestor sisteme se
datoreaz i marilor sisteme de drept cunoscute n prezent. Astfel, n lumea
contemporan coexist trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza cruia se gsete sistemul de drept francez i
german, sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic
i sistemul de drept religios, tradiional, rspndit, mai ales, n rile de
religie musulman, hindus sau rabinic. La o privire atent vom putea
observa c i sistemele de administrare poart aceleai denumiri: sistemul
administrativ continental sau francez, sistemul administrativ anglo-saxon,
i sistemul administrativ mixt. Este poate necesar s amintim faptul c
pn nu demult, mai exista un sistem administrativ socialist sau "de
comanda", care a pierit o dat cu prbuirea sistemului politic al URSS,
ns este adevrat ca efectele sistemului socialist se resimt nc destul de
puternic i astzi. Un exemplu n aceast privin l constituie i faptul c
majoritatea fostelor ri socialiste s-au grbit s nscrie n noile lor
Constituii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului de
drept (separaia puterilor, pluralismul politic, supremaia legilor, etc.), dar
s-au artat nc destul de nepregtite pentru a admite implementarea
autonomiei locale si descentralizrii serviciilor publice n viaa
comunitilor locale. Vom prezenta n continuare o scurt trecere n revist
a principalelor sisteme de administrare publica.
1.4.1. Sistemul continental francez de administrare.
Acest sistem de administrare i are rdcinile n sistemul de drept
francez, specificul cruia ine de aliajul realizat ntre organele de
administrare elective i cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un
regim de tutel al statului n teritoriu. Astfel, n cadrul unitilor
administrativ-teritoriale de nivelul 1 (care poart denumirea de comun),
exist numai organe elective de administrare, iar n cele de nivelul II
(districte, departamente, regiuni, provincii, etc.), exist i organe de
administrare, numite de autoritile centrale, care exercit pe lng funciile
de administrare funcii de tutel. Aceasta tutel nu trebuie neleas ca un
amestec n activitatea organelor locale din partea celor centrale, deoarece
aceasta se exercit doar ntr-un cadru restrns, stabilit de lege. Organele
statului n teritoriu sunt cunoscute n diferite ri sub diferite denumiri:
prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator, etc.
Menionm, ns, c n acest sens conteaz mai puin denumirile lor, care
difer de la ar la ar, i mai mult - funciile efective pe care acestea, ca
reprezentani oficiali ai puterii executive n teritoriu, le exercit. Una din
sarcinile lor directe ine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adic cele care nu au fost descentralizate, pstrndu-i subordonarea pe
vertical fr de un minister naional, iar pe orizontal - subordonndu-se
acestui reprezentant al guvernului n teritoriu. O alt sarcin ine de
capacitatea lor de a exercita funcii de control asupra activitii organelor
locale de administrare, dar numai n ceea ce privete legalitatea actelor
adoptate i nici de cum - oportunitatea lor.
Vom mai meniona aici c prevederile Cartei Europene evit
concepia clasic a tutelei administrative i o substituie prin cea de control
administrativ, care poate pondera aciunile sau actele ilegale, adoptate de
ctre anumite autoriti publice locale. Contestarea actelor ilegale poate
avea loc numai n instan judectoreasc specializat, cum ar fi:
Tribunalul Administrativ sau Judectoria de Contencios Administrativ.
Activitatea organelor de administrare publica este absolut autonom de
activitatea organelor teritoriale ale statului. Principiul autonomiei locale i
gsete o expresie vie, mai ales, la nivelul resurselor financiare ale
colectivitilor locale. Potrivit Cartei Europene, "colectivitile locale au
dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru a-i exercita n mod
liber competenele recunoscute de lege". Exist o regul, dup care,
resursele financiare trebuie s fie proporionale cu atribuiile stabilite de
lege i trebuie s provin din urmtoarele surse de venituri: impozite
locale, stabilite de lege, venituri realizate din activiti proprii, subvenii
(pe ct posibil, necondiionate), acordate n condiii de repartizare
financiar just. Un alt element al autonomiei locale ine de dreptul
colectivitilor locale de a se asocia cu alte colectiviti locale n vederea
realizrii unor sarcini de interes comun, n condiiile legii, sau de a coopera
pe plan internaional cu instituii reprezentative ale unor colectiviti
locale. Este foarte important i protecia legal a autonomiei locale care se
realizeaz prin dreptul colectivitilor locale de a recurge la organele
judectoreti pentru a-i asigura liberul exerciiu al atribuiilor i pentru
respectarea drepturilor conferite de constituie i lege. Realizarea noilor
principii de administrare local a nregistrat progrese vizibile n majoritatea
rilor europene. Putem meniona n acest sens exemplul mai multor ri
europene care au consacrat n cadrul unor legi exprese principiul
descentralizrii administrative (Frana - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bun nelegere, vom prezenta funcionarea ctorva
modele de administrare n unele ri europene.
I) Administrarea local n Frana. n Frana, de exemplu, regimul
local este caracterizat prin instituirea a trei nivele de gestionare a
problemelor locale: comuna, departamentul i regiunea. Unitatea de baz o
constituie comuna, care poate fi urban sau rural. Administrarea comunei
se nfptuiete printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub
numele de consiliu municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din
Frana reprezint o for politic major, n virtutea creia se soluioneaz
nu numai probleme locale, dar chiar i unele de interes naional. Consiliul
municipal este ales prin vot direct, universal pentru un mandat de 6 ani. La
prima sa edin, acest consiliu alege, prin vot secret i cu majoritatea
absolut a voturilor exprimate, primarul i adjuncii lui. Dac dup primele
dou tururi de scrutin nu se obine aceast majoritate, primarul este ales cu
majoritate relativ de voturi. Primarul i adjuncii si formeaz
Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fr a avea pretenia de a
se constitui ntr-un for sau o instan administrativ. Primarul comunei este
reprezentantul statului n comun, eful administraiei comunale i
preedintele consiliului municipal. n calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica i a executa pe teritoriul comunei
legile i alte acte normative care i sunt transmise prin intermediul
prefectului. Totodat, primarul ndeplinete i funciile ofierului de stare
civil, este responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcionarea
poliiei municipale, a poliiei rurale i de punerea n aplicare a deciziilor ce
revin acestor organe ale ordinii publice. n calitatea sa de ef al
administraiei comunale, primarul trebuie s execute deciziile consiliului
municipal, s acorde autorizaii de conducere, s elaboreze proiectul de
buget i s ndeplineasc funcia de ordonator de credite, s semneze
contracte, s numeasc i s decid asupra statutului funcionarilor
comunali i s reprezinte comuna n justiie. Adjuncii primarului sunt alei
de ctre consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dac absenta lor este
nejustificat mai mult de trei ori sau dac primarul demisioneaz pentru a
ridica problema realegerii acestora, adjuncii primarului pot fi schimbai
din funcie. La rndul lor, adjuncii sunt responsabili n faa primarului de
toate activitile acestora.
Departamentul - reprezint o colectivitate teritorial, a crei
organizare i funcionare este supus regulilor privind administrarea
treburilor comunale. n fruntea departamentului se afl un Consiliu
General, al crui preedinte este eful executiv al departamentului.
Departamentul intervine pe cale indirect n probleme de interes comunal,
inclusiv prin acordarea de subvenii pentru realizarea unor obiective de
interes comunal sau intercomunal (probleme sociale, incendii, proiecte
intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezint nivelul intermediar ntre administraia central
de stat, pe de o parte, comune i departamente, pe de alt parte. Regiunea
reprezint cea mai nou creaie a administraiei locale franceze (datnd cu
anul 1786), dei istoria ei ncepe nc din secolul XIV
-lea
. Cele 26 de
regiuni ale Franei beneficiaz de consilii alese, cu un numr de consilieri
care variaz ntre 31 i 197. Consiliul i alege un preedinte i un birou
compus din 4 pn la 10 vicepreedini. Preedintele consiliului regional
asigur funcionarea serviciilor regionale, elaboreaz bugetul, este
ordonator de credite i rspunde de gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura francez, reprezentat de ctre Prefect, conduce
ansamblul serviciilor exterioare ale administraiei de stat. Prefectul este
reprezentantul fiecrui minister i al guvernului n teritoriu pentru a
contribui la executarea legilor i a celorlalte reglementri, pentru a asigura
controlul administrativ i al legalitii actelor comunale, departamentelor i
al stabilimentelor publice din cadrul departamentelor, ct i pentru anumite
intervenii ale stalului n domenii strict economice.
II) Administraia local n Belgia. Comunele belgiene, din mediul
rural sau urban, dispun de cte un consiliu comunal, n componena a 7
membri (pentru comunele care au mai puin de 1000 de locuitori) i a 55 de
membri (n cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale
sunt alese pe un termen de 6 ani, cu ncepere din 1 ianuarie al anului
ulterior datei alegerilor. Consiliul comunal desemneaz din rndul
membrilor si aa-numiii consilieri municipali sau consilieri magistrai,
care pot avea rolul de ajutori ai primarului. Numrul acestor consilieri
difer de la o comun la alta n funcie de numrul populaiei (2 - n
comunele sub 1000 de locuitori i 10 - n cele care au peste 200.000).
Primarul comunei este numit de ctre Regele Belgiei, din numrul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de ctre
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind s cuprind majoritatea
semnaturilor celor alei pe lista pe care a figurat n alegeri i candidatul la
postul de primar. n cazul n care primarul nu poate fi desemnat din rndul
acestor consilieri, el poate fi numit de ctre regele Belgiei, din rndul altor
alegtori care au mplinit 25 de ani, obinndu-se n acest scop avizul
special al delegaiei permanente a Consiliului de provincie. n cazul n care
primarul nu-i poate ndeplini obligaiile de serviciu, Consilierii magistrai
n locul primarului. n fiecare comun exist un Secretar, numit de ctre
consiliul comunal, care pregtete edinele Consiliului comunal i ale
Colegiului, format din primar i consilieri magistrai. Secretarul conduce
coordoneaz serviciile comunale n materie de disciplin, secretarul poate
fi suspendat din funcie de ctre colegiu pe o durat maxima de 3 luni i
poate fi revocat de ctre consiliul comunal. Comunele dispun de un numr
variabil de consilieri, n funciie de mrimea acestora, de agenii fiscali
care sunt numii de ctre consiliul local, a cror intrare n exerciiul
funciunii este condiionat de o depunere a jurmntului i a unei cauiuni
stabilite printr-o hotrre regala. Bugetul comunal cuprinde la partea
venituri donaiile i legatele, care pol fi operate fr nici o restricie pn la
suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanelor
prevzute de lege (delegaia permanenta a consiliului regional sau cu
aprobarea regelui); veniturile obinute de comun din exploatarea
proprietii i a drepturilor acesteia, impozitele directe ctre stat i cote
adiionale, stabilite de ctre comune la impozitele ctre stat sau ctre
provincie, ca i taxele comunale adiionale. Cheltuielile bugetare privesc
achiziionarea i completarea registrelor de stare civil, plata
abonamentelor pentru publicaia oficial "Moniteur belge" i "Memorial
administratif", contribuiile stabilite pentru, bunurile comunale, datoriile
comunei, retribuirea primarului, a consilierilor magistrai, a secretarului, a
agentului fiscal i a funcionarilor comunali, cheltuielile biroului
administraiei comunale, plile datorate pentru ntreinerea cldirilor
comunale, cheltuielile privitoare la nvmnt, salubritate, drumuri
comunale i rurale, precum i alte cheltuieli aflate n sarcina comunei.
Serviciile necesare comunei care poart un caracter industrial pot fi
organizate n cadrul unei regii autonome, urmnd s fie gestionate n afara
cheltuielilor datorate serviciilor generale ale comunei i suportate de la
buget. Beneficiile acestora se vars anual n bugetul comunei.
1.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.
Acest sistem este cunoscut i sub denumirea de "self-government"
(auto-administrare). Specificul acestui sistem ine de absena centralizrii,
lipsa unei autoriti regionale de control direct, lipsa autoritilor de tutel
administrativ (prefect), alegerea autoritilor locale prin vot direct sau
indirect. Unitile administrativ-teritoriale din rile anglo-saxone pot fi
considerate drept "republici n miniatur" sau adevrate "anclave" ale
democraiei locale. Sistemul britanic de administrare local se
caracterizeaz prin recunoaterea legal timpurie a identitii
colectivitilor locale. Acest fapt deosebit de important s-a produs nc prin
secolul al XIX
-lea
. Ulterior, aceste uniti administrativ-teritoriale
constituite istoricete au primit consacrarea expres prin legi speciale, care
stabilesc structura, capacitatea juridic, resursele acestora, asigurndu-le
principiul fundamental al descentralizrii administrative.
I). Administraia local n Marea Britanie. Structura administraiei
engleze este deosebit de sofisticat, de altfel ca i sistemul de drept,
cunoscut i sub denumirea de "common law", att datorit diversitii
colectivitilor locale, ct i datorit relaiilor care se stabilesc ntre acestea.
Fiecare dintre cele patru pri care compun Regatul unit al Marii Britanii i
Irlandei de Nord (Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord) dispune
de o organizare local distinct, anumite similariti de organizare local
nregistrndu-se doar ntre sistemul englez i cel al arii Galilor.
Comuna rural sau parohia - este cea mai mic i cea mai veche
unitate teritorial local, datnd din evul mediu, iar modul su de
organizare st la originile Parlamentului britanic. Apariia parohiei este
legat de sosirea pe pmntul Angliei a anglo-saxonilor, care au ntemeiat
mici colectiviti locale, administrate de ctre o Adunare a persoanelor
adulte. Aceast Adunare local i desemna patru membri ai si pentru a fi
reprezentat n raporturile cu alte colectiviti. Parohiile au conservat o
serie de elemente ale organizrii religioase, dup convertirea Angliei la
catolicism. Evoluia ulterioar a parohiilor este legat de disocierea
funciilor religioase ale acestora de cele laice i de constituirea unor
structuri administrative proprii (parish council). n prezent exist peste
10.000 de parohii, conduse de ctre consilii locale sau de adunri ale
alegtorilor. Astfel, n aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaie mai
mic de 200 de locuitori, exist o adunare a alegtorilor, care se convoac,
ca pe vremuri, de dou ori pe an, participanii votnd anumite chestiuni
innd de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de
mini. Consiliul parohial este format din 5 pn la 25 membri alei, prin
vot secret, pentru o perioad de patru ani.
Districtele urbane i rurale - reprezint grupri de parohii,
constituite n conformitate cu prevederile legii privind funcionarea
administrrii locale (de dup 1948), prin care s-au conferit o serie de
atribuii de ordin sanitar, competenele lor lrgindu-se ulterior, mai ales,
prin preluarea unor probleme sociale. Consiliul Districtului este format din
consilieri locali, delegai cte unul din partea fiecrei parohii locale i
activnd pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraii urbane, care se bucur de o
anumit importan istoric i care nu sunt incluse n cadrul districtelor
urbane, beneficiind de un statut administrativ distinct, n virtutea unei
cereri aprobate de consiliul comitatului sau, dac exist opoziia fat de
aceast cerere, de ctre Parlament. Consiliul burgului este ales pe o
perioad de patru ani, fiecare cartier desemnnd consilieri, care se reunesc
anual. Consiliul este format din primar, consilieri-magistrai i consilieri
simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau dintre consilierii-magistrai,
pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce lucrrile consiliului i
joac, mai ales, un rol de judector de pace i maestru de ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt orae cu peste 50.000 de locuitori, ale
cror consilii realizeaz att atribuiile consiliului burgului ct i cele ale
consiliului de comitat.
Comitatele - constituie uniti administrativ-teritoriale a cror
organizare este asemntoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate
au, ns, un consiliu compus dintr-un numr de membri stabilit de guvern,
un consilier pentru o circumscripie electoral parlamentar. Consiliul i
alege consilierii-magistrai i un preedinte (chairman). Consilierii nu sunt
retribuii, dar beneficiaz de un autoturism i de alte faciliti care le permit
s-i ndeplineasc atribuiile mandatului deinut. Aceste atribuii sunt
extinse asupra unor probleme de educaie, omaj, locuine, agricultur,
maternitate, drumuri i osele, supravegherea districtelor i parohiilor.
Reprezentana regelui (lord lieutenant) este o persoan a comitatului
care ndeplinete numai funcii non-onorifice i de reprezentare, fr ca s
se implice n procesul de administrare local.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiaz de o organizare
specifica n cadrul crei circumscripiile administrative sunt de diverse
forme, cele mai importante fiind: City, Burgurile metropolitane i
comitatul Londrei. City cuprinde doar o mila ptrat din teritoriul Londrei
i se compune din birouri, buticuri, bnci, hoteluri i locuine, care nu
adpostesc peste noapte mai mult de 13.000 de locuitori. n fruntea acestei
diviziuni administrative se afla un Lord-primar i 26 de consilieri
magistrai care formeaz Consiliul sau Curtea consilierilor magistrai.
mpreun cu ali 206 de consilieri, acetia formeaz Curtea Consiliului
Comunal, reprezentnd, de fapt, Consiliul municipal propriu-zis i care,
nfptuiete administrarea oraului. Un numr de 28 de burguri
metropolitane ale Londrei sunt administrate dup aceleai reguli ca i toate
burgurile din ara. Comitatul Londrei nglobeaz city-urile londoneze i
cele 28 de burguri i a fost condus pana n 1986 de ctre un Consiliu,
compus din 124 de membri alei pe o perioad de 4 ani, n fruntea cruia se
afla un preedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinat n anul
1986, funciile sale fiind repartizate Consiliilor de burg i Corporaiei
oraului Londrei.
II) Regimul local n SUA. Cele mai mici colectiviti locale din
Statele Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la
unitile britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de
avantajele guvernrii directe, care se reduc de cele mai multe ori la
convocarea adunrii alegatorilor. Unitile administrativ-teritoriale, care
reprezint o treapt intermediara ntre comunele rurale i orae (city),
dispun de organisme similare celor din comunele rurale, adugndu-li-se
un consiliu al oamenilor de ncredere (trustees) sau un consiliu al
localitilor, compus din 3-7 membri i un primar ales prin voi direct de
ctre alegatori. Acestor uniti de baz li se suprapune o unitate
administrativ mai mare, numit - district. Districtul nu corespunde att
unei delimitri teritoriale aparte, ci mai degrab unei organizri teritorial-
funcionale, n raport cu numrul i importana serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezint o unitate administrativ-teritorial,
care se bucur de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de
administrare:
sistemul primarului i al consilierului municipal;
sistemul administrrii municipiului prin intermediul comisiilor;
sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor uniti administrative li se mai adaug aa-numitele
Comitate sau Parohii, formale prin asocierea ctorva colectiviti locale
mici ale unui stat (mprindu-le fie n funcie de mrimea teritoriului, fie
n funcie de numrul populaiei). De regul, Comitatele au fost organizate
pe teritorii largi, atingnd suprafee de cte 20 de mile ptrate sau 4
milioane de locuitori, n fruntea acestor Comitate se afl un consiliu ales
pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care se ntlnete n sesiuni trimestriale.
Alturi de consiliu, se gsesc o serie de servicii publice ale comitatului sau
parohiei, conduse de funcionari alei.
1.4.3. Sistemul de administrare mixt.
I) Regimul local n Italia. Organizarea teritorial-administrativ a
Italiei se nfptuiete pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna,
provincia i regiunea.
Comuna este definit prin lege ca fiind "o instituie a comunitii
locale", care i reprezint interesele (sub comun se subnelege att
comuna rural, ct i cea oreneasc). Comunele italiene i pot constitui
i circumscripii de descentralizare teritorial, dac dispun de o populaie
mai mare de 100.000 locuitori. Circumscripiile descentralizate sunt
conduse do ctre un consiliu ales (ca i cel comunal), prin vot direct.
Consiliul i alege propriul preedinte, din rndurile membrilor si.
Provincia este i ea o instituie local, intermediar ntre comun i
regiune, care reprezint interesele comunitii provinciale i promoveaz
dezvoltarea planificat a acesteia.
Regiunea reprezint un nivel de organizare administrativ
intermediar ntre comunitile locale (comune i provincii) i statul italian.
Potrivit prevederilor legislaiei italiene, comunele i provinciile
beneficiaz de autonomie statutar i financiar, n cadrul legilor i a
coordonrii naionale a funciilor publice. Spre deosebire de acestea,
regiunile sunt create pentru a organiza exercitarea funciilor administrative
la nivelul comunelor i provinciilor. Organele de administrare a regiunilor
sunt Consiliile regionale. Giuntele regionale i Preedinii regiunilor. Este
poate cazul s subliniem aici i faptul c regiunile italiene sunt investite cu
puterea de a reglementa prin lege raporturile ntre comune i provincii; de a
stabili obiectivele generale ale programrii dezvoltrii economico-sociale
din teritoriu i de a repartiza resursele necesare pentru investiiile locale.
La nivelul comunei funcioneaz un consiliu, giunta i primarul, asistai de
ctre un numr de asesori, care nu pot depi 4 membri (n cazul unei
comune cu o populaie de pn la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (n
cazul unor comune cu o populaie de peste 500.000 de locuitori), iar la
nivelul provinciei, autoritile administrative sunt reprezentate de ctre
consiliu, giunt i preedinte. n componena giuntei provinciale intr un
preedinte i un numr par de asesori, care nu pot depi 1/5 din numrul
total al consilierilor care formeaz consiliul provincial. n ambele cazuri,
giunta poate fi format din rndul consilierilor, dar i din rndul cetenilor
care nu fac parte din consiliu. Atribuiile specifice ale primarului sunt
determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al guvernului i de
agent executiv al colectivitii locale. n calitatea sa de reprezentat al
guvernului n comun, primarul este rspunztor de exercitarea legii n
domeniul ordinii publice, sntii i igienei, al completrii actelor de stare
civil, realizarea obligaiilor sale privind serviciul militar i colectarea
statisticii, precum i de unele probleme legate de sigurana public i
poliia judiciar. Cea de-a doua categorie de atribuii ale primarului ine de
exercitarea funciei sale de reprezentant al colectivitii locale i de agent
executiv al consiliului comunal, fiind alese n scopul executrii deciziilor
acestui organism.
Dup cum putem observa, modelele de administrare public local
difer de la ar la ara. Pentru fiecare dintre aceste ri, este, ns, cel mai
potrivit modelul, care rspunde unor cerine specifice, legate de tradiii,
temperament, de nivelul de dezvoltare socio-economic, de gradul
implementrii democraiei la nivel local i de alte condiii. Remarcm,
totodat, c un principiu comun pentru toate aceste ri este respectul
pentru realizarea principiilor de descentralizare administrativ i teritorial,
care permite aplicarea principiului de autonomie local, supravegheat de
stat doar la compartimentul legalitii aciunilor.