Revista de tRabajo ao 3 NmeRo 4 eNeRo - NoviembRe 2007

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Historia de las instituciones laborales en
Argentina: una asignatura pendiente
Mirta Zaida Lobato*
En este artculo me propongo examinar aspec-
tos parciales de la historia de organismos clave
vinculados con el mundo del trabajo tales como
el Departamento Nacional del Trabajo (DNT),
la Secretara de Trabajo y Previsin (STyP) y el
Ministerio de Trabajo (MT). Se trata ms bien
de las primeras aproximaciones a una proble-
mtica que abarca tanto la formacin y trans-
formacin de estas agencias estatales a lo largo
del siglo XX como la de los conocimientos, las
tcnicas y herramientas utilizados en sus prc-
ticas poltico administrativas. La primera insti-
tucin del Estado fue el DNT (1907), que realiz
una vasta tarea de investigacin que permiti
efectuar diversos diagnsticos sobre la situacin
laboral en el pas, los niveles de conictividad,
las formas de protestas, las diferencias de gne-
ro y el nmero y tipo de organizaciones gremia-
les y empresariales. Esa actividad favoreci la
creacin de ciertos derechos laborales y el esta-
blecimiento de una legislacin al respecto.
La organizacin e intervencin del organis-
mo fue necesaria para resolver lo que a princi-
pios del siglo XX se denomin la cuestin obre-
ra, denida en esos trminos ante la creciente
visibilidad de los problemas relacionados con
las condiciones de vida y de trabajo no slo en la
ciudad de Buenos Aires sino tambin en todo el
territorio nacional. La transformacin del DNT
en STyP en 1943 implic un cambio notable en
la intensidad de la intervencin estatal que se
acentu con la creacin del MT en 1949. A par-
tir de ese momento se dio paso tambin a una
etapa en la que la produccin y la difusin de
informes, estudios y estadsticas sociales per-
dieron fuerza, y por tanto fueron irregulares y
fragmentarias. Durante los aos del primer pe-
ronismo la actividad de la STyP y el MT fue un
poderoso agente de las polticas laborales del
gobierno, ello permiti la materializacin de la
accin gubernamental para encausar los con-
ictos laborales dentro de un marco legal, pero
tambin favoreci la tendencia a convertir las
instituciones del Estado en dependientes de las
cambiantes polticas de los gobiernos de turno.
El anlisis de las instituciones laborales,
en el marco de la creciente complejidad, dife-
renciacin y especializacin de los distintos
aparatos burocrticos del Estado, es una de las
asignaturas pendientes en las investigaciones
socio-histricas. El Estado ha sido pensado des-
de una perspectiva macro histrica y hay diver-
sos estudios que ayudaron a explicar tanto su
momento formativo, en especial en el siglo XIX,
como las etapas asociadas con experiencias
autoritarias en la segunda mitad del siglo XX
(Oszlak, 1982; ODonnell, 1982). Mucho menos
se ha explorado el complejo proceso de forma-
cin de organismos destinados a resolver cues-
tiones especcas (educacin, salud, trabajo)
donde se concentran recursos humanos y mate-
riales, as como se producen conocimientos que
contribuyen a denir a los sujetos sociales y a
las agendas de problemas. Las preguntas sobre
* Doctora en Historia, profesora e investigadora de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
miRta Zaida lobato
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el Estado y sus instituciones es recurrente, no
slo en el mundo de los acadmicos sino tam-
bin entre la gente comn que se vincula con
las diferentes agencias estatales a partir de su
capacidad (o no) para resolver cuestiones que
afectan la vida cotidiana de las personas.
Las instituciones estatales constituyen una
trama compleja y heterodoxa cuyas prcticas
se encuentran en un cruce de ideas que se ali-
mentan tambin de las mediaciones polticas.
Como agencias estatales se vinculan con las de-
mandas de la poltica pero tambin con los su-
puestos de una racionalidad tcnica que nutre
a empleados y directores y con los conictos que
se generan en el seno de la sociedad. Dentro de
las agencias estatales, las relacionadas con el
mundo laboral son fundamentales para conocer
los modos de intervencin escogidos para resol-
ver las relaciones conictivas entre capital y
trabajo.
n Conflicto obrero e intervencin
estatal: la creacin del Departamento
Nacional del Trabajo
Desde nes del siglo XIX se hicieron evidentes
las transformaciones econmicas, sociales, pol-
ticas y culturales que se haban acelerado con
la activa integracin del territorio al mercado
internacional con las exportaciones de produc-
tos primarios. La expansin de las actividades
productivas y del comercio gener una amplia
demanda de trabajadores (varones y mujeres,
nativos e inmigrantes, adultos y menores) tan-
to en las reas rurales como urbanas. El proce-
so es ampliamente conocido, pero vale la pena
destacar que aunque el mundo del trabajo era
heterogneo en ms de un sentido, lo que uni-
caba la experiencia obrera eran las condiciones
de trabajo: largas jornadas laborales, niveles
salariales que uctuaban por causas diversas
como la oferta de trabajadores o la valorizacin
y desvalorizacin de la moneda, disciplina la-
boral, regularidad o eventualidad del empleo,
formas de contratacin, accidentes de trabajo,
trabajo nocturno, desigualdad del trabajo feme-
nino con relacin al masculino, trabajo infantil.
Esas condiciones de labor generaron preocupa-
cin entre los trabajadores y en las primeras
organizaciones gremiales y motivaron la pro-
testa reiterada con el objetivo de mejorar las
condiciones de trabajo y la calidad de vida de
los asalariados y de sus familias (Suriano, 2000;
Lobato-Suriano, 2003; Lobato, 2007).
Para obtener esas mejoras, los trabajadores
(varones y mujeres) utilizaron diversos recur-
sos como peticiones, paros parciales, huelgas
generales, boicots y sabotajes. De este conjunto
de repertorios de confrontacin se destacan las
huelgas, pues se convirtieron en la herramienta
de protesta ms utilizada por los trabajadores
para hacer or las demandas y reclamar por de-
rechos, los cuales tambin era diseados por las
acciones prcticas de los asalariados. La reite-
racin de las huelgas parciales y la realizacin
de no pocas huelgas generales causaron una
creciente preocupacin en las autoridades. En
1903 el presidente de la Nacin Julio Argentino
Roca expresaba que se produjeron en esta Ca-
pital las huelgas que hubieron de abarcar una
considerable extensin y amenazar la riqueza
pblica y las fuentes de la prosperidad nacional
en el momento de su ms activo desarrollo y
en 1910 Jos Figueroa Alcorta deca: Tiempo
es ya () que nos apresuremos a oponer a las
huelgas una sabia y prudente legislacin para
prevenir los efectos de la cesacin del trabajo,
que perjudica a los obreros y a los capitalistas
como perjudica al comercio y al Estado. En las
palabras de los gobernantes la visibilidad de los
conictos sociales y laborales era un sntoma
de la transformacin y de la modernizacin del
pas, pues, al menos, la ciudad de Buenos Aires
se asemejaba a las ciudades europeas ya que
las tensiones eran las existentes en las socie-
dades civilizadas. Adems, la resolucin de las
cuestiones problemticas deba realizarse se-
gn las mejores conquistas de la ciencia y expe-
rimentacin contemporneas.
1

Protestas y conictos de diverso tipo estuvie-
ron en la mira de la emergencia de la cuestin
1
H. Mabragaa, Los Mensajes: Historia del desenvolvimiento de la Nacin Argentina redactada cronolgicamente por sus
gobernantes, Vol. 5, Buenos Aires, Comisin Nacional del Centenario, 1910. El destacado es mo.
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social y en la bsqueda de soluciones por parte
del Estado, que comenz a ensayar formas de in-
tervencin que excedieran la represin policial y
a considerar que las complejas relaciones entre
diferentes agentes econmicos y sociales vincu-
lados con la produccin no podan seguir tratn-
dose como simples casos de polica, resorte del
Ministerio del Interior. Por eso se busc observar,
conocer, diagnosticar, legislar y controlar en ma-
teria social y laboral. La clave para la compren-
sin de ese cambio estuvo asociada con el diseo
de propuestas integradoras de las cuestiones
problemticas que planteaban las clases subal-
ternas y el organismo creado para ese n fue el
Departamento Nacional del Trabajo (Suriano,
1989-1990, 1993, 2000 y 2004; Lobato, 1997 y
2006; Soprano, 2000; Gonzlez Bollo, 1999)
La primera institucin se estableci en 1907,
hace 100 aos, bajo el nombre de Departamento
Nacional del Trabajo (DNT); ms tarde en 1943
se convirti en Secretara de Trabajo y Previ-
sin por decisin de su director, Juan Domingo
Pern, y con las reformas de la Constitucin en
1949 en Ministerio de Trabajo. El DNT tena
como funcin recoger, coordinar y publicar
todos los datos relativos al trabajo para con-
tribuir a las reformas legislativas y adminis-
trativas capaces de mejorar la situacin social,
intelectual y moral de los trabajadores. Me-
jorar la calidad de las condiciones de trabajo
estaba en estrecha relacin con la creencia en
el poder de inclusin social del trabajo y en el
reconocimiento de derechos para los trabajado-
res y sus familias como base del bienestar so-
cial. Recopilar informacin, coordinar la accin
de diferentes agentes y difundirlos aliment la
idea de la necesidad de conocer para legislar y
de ello se explica la riqueza de las investigacio-
nes sociales producidas en el extenso perodo
en el que se organiz y actu. A lo largo de esas
dcadas se sucedieron diferentes gobiernos civi-
les y militares: liberales bajo la hegemona del
Partido Autonomista Nacional (PAN), radica-
les durante los gobiernos de Hiplito Yrigoyen
y Marcelo T. de Alvear, conservadores a partir
del golpe militar de 1930, que permiten pensar
sobre la existencia de diversos puntos de vista
en su orientacin, as como en su impacto en las
continuidades y rupturas dentro de las prcti-
cas del organismo.
Segn diferentes autores, el DNT constitu-
y una de las primeras respuestas del Estado
nacional ante el despliegue de la denominada
cuestin social en la Argentina, y sus objeti-
vos y competencias fueron delimitndose en-
tre 1907 y 1912 (Suriano, 1989-1990; Cordone,
1985; Zimmerman, 1994). Sus funcionarios tra-
taron de intervenir en la denicin normativa
de las relaciones capital-trabajo fomentando la
creacin de asociaciones profesionales patro-
nales y obreras legalmente reconocidas, la sus-
tanciacin de convenios colectivos de trabajo,
su intervencin en la conciliacin y arbitraje
de los conictos laborales, y la creacin de un
cdigo y una justicia del trabajo (Del Campo,
1983; Gaudio y Pilone, 1983 y 1984). En el mo-
mento de su creacin, en la primera dcada del
siglo XX, no exista un consenso favorable a los
objetivos que se planteaba la institucin. Como
es conocido, algunos grupos de empresarios y
de trabajadores rechazaban abiertamente la
injerencia estatal, pero luego de un proceso de
conictos y negociaciones se fue aceptando la
importancia de la regulacin de las relaciones
laborales (Cordone, 1985; Suriano, 2000 y 2004;
Soprano 2000; Brunatti, Colngelo y Soprano,
2002; Soprano Lobato 2006 y 2007).
El proyecto fundacional del DNT surgi, en
1904, como producto de la propuesta institu-
cional del ministro Joaqun V. Gonzlez, de es-
tablecer una Ley Nacional de Trabajo. Para la
elaboracin de un Cdigo Nacional de Trabajo,
Gonzlez convoc a destacados intelectuales y
profesionales de diferentes corrientes de pensa-
miento, en su mayora mdicos y abogados como
el liberal Jos Nicols Matienzo, socialistas
como Augusto Bunge, Enrique del Valle Iberlu-
cea, Jos Ingenieros y Manuel Ugarte, guras
con posiciones ms eclcticas como Juan Bialet
Mass, quien haba realizado un exhaustivo in-
forme sobre la situacin de las clases trabaja-
doras en el interior del pas a pedido del gobier-
no nacional, o funcionarios del Departamento
Nacional de Higiene, como Carlos Malbrn. La
sancin del Cdigo fue frustrada, en cambio la
propuesta de formacin de una agencia estatal
con competencia en las relaciones laborales se
cristaliz en 1907 con la creacin del DNT y la
formulacin de su ley orgnica, elaborada du-
rante la gestin de Indalecio Gmez y la presi-
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dencia en el Departamento de Julio Lezana en
el Ministerio del Interior.
Jos Nicols Matienzo y Marco M. Avella-
neda fueron sus primeros presidentes. Al igual
que Joaqun V. Gonzlez eran abogados, anes
a las ideas liberales y funcionarios del gobierno
del Partido Autonomista Nacional (PAN). Ini-
cialmente trataron de establecer las funciones
y fuentes de nanciacin para la institucin
y elaboraron proyectos de ley para regular su
funcionamiento, pero ninguno fue aprobado por
el Ministerio del Interior (cartera de la cual de-
penda orgnicamente el DNT) ni por el Pre-
sidente de la Nacin. Poco despus, durante
la gestin de Julio Lezana en el DNT y la de
Indalecio Gmez en el Ministerio del Interior,
tambin miembros del PAN con reconocida -
liacin con grupos catlicos, fue aprobada la ley
orgnica (N 8.999) en el ao 1912.
Los proyectos de Joaqun V. Gonzlez, Nicols
Matienzo, Marco Avellaneda, Indalecio Gmez
y Julio Lezana expresan bastante bien el deba-
te contemporneo sobre los modelos en los que
habra de basarse la accin de la entidad. Esos
debates se articulaban alrededor del par prescin-
dencia/intervencin, en el ejercicio de la funcin
de polica por parte del Estado para los estable-
cimientos industriales y comerciales. La opcin
era importante sobre todo porque ya haban sido
sancionadas algunas leyes como la que estableca
el descanso dominical (1905) o la que reglamen-
taba el trabajo de mujeres y nios (1907) y era
necesario vigilar su cumplimiento. Avellaneda y
Lezana eran ms partidarios de la intervencin
e impulsaron la creacin de una agencia estatal
de colocaciones que busc participar en la regula-
cin de la oferta y demanda de mano de obra. Las
ideas de los primeros funcionarios convergan en
destacar la necesidad de mediar en los conic-
tos entre capital y trabajo a requerimiento de las
partes. En cuanto a su jurisdiccin, su poder se
ejerca sobre la Capital y los Territorios Naciona-
les y en algunas provincias se crearon departa-
mentos provinciales con competencias similares,
aunque todava es poco lo que se sabe sobre el
proceso de formacin de estas agencias laborales
provinciales. Es conocido que el Departamento
Provincial del Trabajo de Buenos Aires tuvo ac-
tiva intervencin en las grandes huelgas de los
frigorcos en 1917 (Lobato, 2001). El estudio
de la organizacin de las instituciones laborales
provinciales y las facultades que les caba en el
orden provincial y nacional estuvieron entre los
temas tratados en el Primer Congreso Nacional
del Trabajo que se realiz en Buenos Aires entre
el 21 y el 27 de marzo de 1931.
2
Los funcionarios del DNT trataron de esta-
blecer los ejes de su poltica y para ello buscaron
denir mecanismos legales e institucionales de
regulacin de los vnculos entre empresarios y
trabajadores. La agencia estatal consideraba
que su intervencin deba basarse en una le-
gislacin precisa sobre asociaciones obreras y
patronales, contratos colectivos, denicin de
mecanismos de conciliacin y arbitraje de los
conictos laborales, as como consideraban fun-
damental la creacin de una justicia del traba-
jo. Algunas de estas ideas estuvieron presentes
tambin en la elaboracin del proyecto de C-
digo Nacional del Trabajo presentado en el ao
1921 en el Congreso de la Nacin por el Poder
Ejecutivo durante la presidencia de Hiplito
Yrigoyen (Falcn, 1996). El Estado nacional
promovi la sancin de este Cdigo luego de un
perodo donde se produjeron numerosos conic-
tos, algunos seguidos por arduas negociaciones
y otros que terminaron en represiones con sus
secuelas de heridos, contusos y hasta muertos.
La redaccin del Cdigo estuvo en manos de
Alejandro Unsain, un activo funcionario del or-
ganismo que vena desempendose en el DNT
desde la gestin de Matienzo, y que utiliz como
antecedentes la propuesta de Ley Nacional de
Trabajo de Gonzlez (1904) y la legislacin pro-
movida por el gobierno de Yrigoyen, en cuya
denicin tambin participaron los funciona-
rios del Departamento. El gobierno encontr
en estos funcionarios la competencia, experien-
cia y disposicin para afrontar los desafos del
momento, lo que les permitira por otra parte
hacer realidad algunos de los proyectos que se
fueron diseando en la institucin.
2
El Congreso fue organizado por el DNT Con el propsito de vincular a los distintos Departamentos u Ocinas del trabajo
que funcionan en Provincias, a n de coordinar las actividades asegurando los benecios de la legislacin en todo el pas,
Boletn del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 129.
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La organizacin del organismo y la deni-
cin de su poltica fueron un paso importante
en la constitucin de una burocracia estatal que
se vea a s misma no slo como novedosa sino
tambin como moderna e inserta en la rueda
del progreso que se nutra de los conocimientos
y experiencias desarrolladas en Europa, Esta-
dos Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelan-
da, y que estaba a tono con las decisiones toma-
das por los organismos internacionales a partir
de su creacin. Los funcionarios eran abogados
de profesin que dieron forma a una especiali-
zacin, el derecho laboral, denido inicialmente
como derecho obrero. Entre ellos se destacaban
Jos Nicols Matienzo, Marco M. Avellaneda,
Julio Lezana, Alejandro Ruzo, Federico Cibils,
Federico Figueroa, Alejandro Unsain, Eduardo
Maglione, Daniel Antokoletz, cuyas historias de
vida habra que reconstruir para conocer mejor
tanto las prcticas administrativas como los re-
quisitos y mecanismos de seleccin de emplea-
dos y directores.
3
Desde 1907 hasta 1943, los funcionarios
del DNT desplegaron una amplsima tarea de
investigacin de las relaciones laborales en
la Argentina, produccin peridica de infor-
macin estadstica relativa a la situacin del
mercado de trabajo, constitucin de un acervo
bibliogrco especializado, recopilacin de le-
gislacin, de experiencias internacionales en
gestin de polticas laborales y sobre la con-
formacin de una justicia laboral (Soprano,
2000; Suriano, 2000; Lobato, 2000; Gonzlez
Bollo, 2004). Adems, inspiraron los proyectos
de instituciones similares creadas por los es-
tados provinciales; estimularon el debate en
reuniones cientcas como el Congreso Ame-
ricano de Ciencias Sociales realizado en 1916
o la constitucin de un Congreso Nacional del
Trabajo en 1931; participaron de la elabora-
cin de proyectos de leyes e intervinieron en
sus jurisdicciones, la ciudad de Buenos Aires y
los Territorios Nacionales, siendo mediadores
en los conictos obrero-patronales.
4
Las propuestas de las nuevas instituciones
de observar, conocer y legislar acompaaron a
los cambios que se estaban produciendo en el
pas y que incluan varias dimensiones; una
era la bsqueda y la construccin de datos
adecuados que facilitaran un acertado diag-
nstico de las diversas situaciones que reque-
ran su intervencin y soluciones; otra fue la
formacin de un grupo de especialistas y pro-
fesionales que comenzaron a integrarse a las
nuevas instituciones como parte de un primer
grupo de burcratas y tcnicos especializados
en temas laborales; la tercera se vincula con el
inters de establecer comparaciones con la in-
formacin obtenida en otros pases as como la
exploracin sobre antecedentes legislativos. En
este sentido, las experiencias que tenan lugar
en Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos
y Espaa fueron examinadas en ms de una
oportunidad.
La historia del DNT puede dividirse en va-
rias etapas relacionadas tanto con la dinmica
que le impriman sus principales autoridades
como con los recursos econmicos disponibles
y con el reconocimiento que iban obteniendo
entre empresarios, organizaciones sindicales
y trabajadores. Las investigaciones realizadas
por la ocina gubernamental se difundieron a
travs de varias publicaciones que se convir-
tieron en fuentes primarias importantes para
las investigaciones histricas. As, dentro de las
medidas inaugurales tomadas por su primer
presidente, el Dr. Jos Nicols Matienzo, se des-
taca la creacin de una publicacin propia, el
Boletn del Departamento Nacional del Traba-
jo (en adelante BDNT). Inicialmente el Boletn
3
Hay algunos funcionarios que tuvieron varios aos de continuidad en la funcin como Julio Lezana, quien fue presidente
del Departamento de 1911 a 1920; Alejandro Bunge, Jefe de la Divisin de Estadstica; Celia La Palma de Emery y Elas
Niklison, ambos inspectores; Eduardo Maglione, presidente del DNT tras el golpe de Estado de 1930.
4
En el Congreso Americano de Ciencias Sociales (Tucumn, 1916) Nicols Matienzo plante la necesidad de organizar una
seccin especial sobre legislacin del trabajo (por su importancia en la poca presente). Finalmente fue organizada bajo
el nombre de trabajo, previsin y asistencia social y sesion bajo la presidencia de Ernesto Quesada, Jos Ingenieros actu
como secretario y como vocales Eduardo L. Bidau, Indalecio Gmez, Carlos Ibarguren, Julio Lezana, Alfredo Palacios y
Horacio Rivarola. Revista Argentina de Ciencias Polticas, septiembre y noviembre de 1915, abril y agosto de 1916. El Pri-
mer Congreso Nacional del Trabajo se realiz en Buenos Aires del 21 al 27 de marzo de 1931, fue inaugurado en el Saln
de pasos perdidos de la Cmara de Diputados por el presidente del DNT Eduardo F. Maglione y del ministro del Interior
Matas Snchez Sorondo.
miRta Zaida lobato
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estuvo limitado a la presentacin de descripcio-
nes de condiciones laborales, informaciones de
la legislacin del trabajo que se estaba elabo-
rando en las distintas provincias argentinas y
en otros pases, y a la realizacin de estadsti-
cas de diverso tipo.
Esta lnea de trabajo fue continuada por
el sucesor de Matienzo, Marcos Avellane da,
quien poco tiempo despus de asumir como
presidente del DNT se traslad a Europa para
estudiar la legisla cin laboral y para participar
en conferen cias internacionales. A su regreso,
y ante la imposibilidad de concretar las refor-
mas que planteaba, Marcos Avellaneda renun-
ci en 1911. Lo sucedi Julio Lezana, quien,
como el ministro del Interior Indalecio Gmez,
estaba vinculado a los sectores catlicos. Con
Lezana, se integraron al organismo una nue-
va camada de funcionarios relacionados con la
Iglesia Catlica y que compartieron sus tareas
con los primeros funcionarios como Alejandro
Unsain y Alejandro Ruzo. Por esa poca se le
asignaron funciones de legislacin, inspeccin
y vigilancia, as como el control del por enton-
ces recientemente creado Registro Nacio nal de
Colocaciones.
Durante esta primera etapa el BDNT pu-
blic una serie de estudios especiales sobre
accidentes de trabajo, la caresta de la vida, la
inseguridad de la vida obrera (informe sobre el
paro forzoso), legislacin sobre trabajo, las con-
diciones de vida y de trabajo en algunas zonas
del nordeste, las leyes y decretos relacionados
con la proteccin de las clases obreras, la situa-
cin de los indgenas en los ingenios azucare-
ros, recopilacio nes estadsticas y sobre el traba-
jo a domicilio, el trabajo femenino y de menores.
A partir de 1918 comenzaron a publicarse las
Crnicas del DNT (en adelante CDNT), mante-
nindose las dos publicaciones hasta 1919. En
las CDNT se retornaba al esquema anterior de
informaciones sobre estadsticas y legislacin,
a las que sumaron datos sobre jurispruden cia
en materia de accidentes laborales y anlisis
de enfermedades profesiona les, en consonancia
con el pensamiento de higienistas y estudiosos
sociales que cuestionaban el escaso cuidado de
la fuerza de trabajo y que ellos entendan como
dilapida cin de la mano de obra.
Durante los gobiernos radicales se mantu-
vieron los mismos funcionarios con unas po-
cas modicaciones. El director Lezana dej su
cargo en diciembre de 1920, y fue reemplaza-
do por uno de los originales funcio na rios del
DNT, Alejandro Unsan, quien permaneci en
el cargo hasta 1922 cuando se nombr a Diego
Luis Molinari, ya durante la gestin del nuevo
presidente Marcelo T. de Alvear. En la segunda
presidencia de Yrigoyen se produjo otro cambio
cuando se nombr a Luis C. Garca al frente del
organismo. Durante todo el gobierno de Yrigo-
yen la Crnica mantuvo su regularidad, forma-
to y caractersticas.
Con el golpe militar de septiembre de 1930
se realizaron algunos cambios. Por un lado se
designaron nuevas autoridades tratando de
mantener la continuidad institucional con la
designacin de Eduardo F. Maglione como nue-
vo presidente, pero por otro no se pudo sostener
la publicacin de la crnica y slo aparecieron
dos nmeros para desaparecer luego denitiva-
mente. En 1932, con la llegada del general Jus-
to a la presi dencia de la Nacin, se designaron
nuevas autoridades pues Maglione fue reempla-
zado por Eduardo J. Bullr ich, y ste por Roberto
Tieghi, en 1934. Durante la gestin de Bullrich,
reapareci el Boletn, ahora como Boletn Men-
sual del DNT y limitndose a publicar la legis-
lacin laboral que iba elaborn dose, reseas de
las actividades del DNT y algunas estadsticas.
Con Roberto Tieghi, el BDNT fue rebautizado
como Boletn Informativo del DNT, retomando
la lnea descriptiva y analtica anterior, y as
continu hasta la transicin hacia el gobierno
de Ortiz y luego de Castillo. En 1939 se design
a Emilio Pellet Lastra al frente del organismo,
cargo que mantuvo hasta la desaparicin de la
institucin, resultado de la poltica del gobierno
instaurado con el golpe militar de 1943, la de-
signacin de Juan D. Pern y su transformacin
en Secreta ra de Trabajo y Previsin. Es impor-
tante destacar que en las publicaciones e infor-
mes elaborados por el DNT se hizo visible su
proyecto institucional, las ideas y valores que
incidieron en sus prcticas, la construccin, en
suma, de un espacio privilegiado y legtimo de
saberes especcos, con tcnicas e instrumentos
particulares que lograron el reconocimiento, no
sin tensiones, de los diversos actores sociales
involucrados.
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n La Secretara de Trabajo y Previsin:
mejor que decir es hacer
En octubre de 1943 el entonces coronel Juan
Domingo Pern fue designado director del DNT.
El militar no desconoca la difcil situacin so-
cial as como la magnitud de los cambios que se
haban producido en el mundo del trabajo y en
las organizaciones obreras en la dcada prece-
dente. Por su formacin Pern tena un sentido
del orden y de las jerarquas, y ellas estuvie-
ron en la base de sus ideas de justicia social y
control de las organizaciones obreras. En una
entrevista realizada en noviembre de 1943, ex-
pres: Yo personalmente soy sindicalista por
antonomasia y, como tal, anticomunista, pero
creo que debe organizarse el trabajo en forma
sindical, de modo que los trabajadores y no los
dirigentes y agitadores sean los que aprovechen
los mayores benecios del esfuerzo que hacen
He impartido al departamento una organiza-
cin que responde a las nalidades mismas que
se persiguen para mejorar las condiciones de
vida de los trabajadores, sin que se tolere que
prospere ningn conicto de orden social No
voy a permitir la accin de elementos de diso-
lucin y agitacin que la mayora de las veces
no son ni siquiera nacionales sino extranjeros
que no han sabido respetar la nacionalidad de
mi patria la agitacin obrera en el pas est
perfectamente scalizada.
5
Desde el DNT Pern estableci contactos con
los sindicatos, se encontr con Juan Bramuglia,
un reconocido abogado de la Unin Ferroviaria,
con Miguel ngel Borlenghi, dirigente socialista
de la disuelta Confederacin General del Traba-
jo (CGT), e intervino activamente en la resolu-
cin de algunos conictos laborales como el de la
industria de la carne de Berisso. En diciembre
de 1943 se transform en Secretario de Trabajo
y Previsin (STyP), modicando el estatus de la
primera agencia estatal laboral. La Secretara
reuna las funciones del Departamento Nacional
del Trabajo, las secciones de Higiene Industrial
y Social, de Previsin Social de la Direccin Na-
cional de Salud Pblica y Asistencia Social y de
Accidentes de la Caja Nacional de Pensiones y
Jubilaciones Civiles entre otros organismos. Las
atribuciones y facultades eran las acordadas a
los organismos que pasaban a su rbita, y se re-
servaba la funcin de revisar los textos legales
en vigencia y promover medidas que sirvieran
para defender al trabajador y mejorar las con-
diciones de vida y de trabajo.
6
Formaba parte
de un proceso de centralizacin administrativa,
intervencin, regulacin, control y hasta plani-
cacin ms amplio, pues se crearon tambin
otros organismos como la Secretara de Salud
Pblica.
La STyP fue un trampoln importante en la
carrera poltica de Pern y un pilar de la nocin
de ruptura con el pasado que se aanz con las
lecturas sobre la movilizacin del 17 de octu-
bre de 1945. Sostuvo que Con la creacin de la
Secretara de Trabajo y Previsin se inicia la
era de la poltica social argentina. Atrs queda-
r para siempre la poca de la inestabilidad y
desorden en que estaban sumidas las relaciones
entre patronos y trabajadores. No slo eso: des-
tac que El ideal de un estado no puede ser la
carencia de asociaciones, casi armara que es
todo lo contrario. Lo que sucede es que nica-
mente pueden ser ecaces, fructferas y bene-
ciosas las asociaciones cuando, adems de un
arraigado amor a la patria y un respeto inque-
brantable por la ley, vivan organizadas de tal
manera que constituyan verdaderos agentes de
enlace que lleven al Estado las inquietudes del
ms lejano de sus aliados y a ste hagan llegar
las inspiraciones de aqul.
7
Desde el nuevo organismo la accin de su se-
cretario hizo realidad la consigna de mejor que
decir es hacer. Se establecieron una serie de
medidas que beneciaron a los trabajadores fe-
rroviarios, licencia anual, subsidio para la crea-
cin de un policlnico, aprobacin de un plan de
asistencia y previsin; se dict el Estatuto del
Periodista y el del Personal Civil de la Nacin;
se reglamentaron y ampliaron las funciones
de asesora jurdica del organismo. Adems,
5
La Prensa, 12 de noviembre de 1943. El destacado es de la autora.
6
Todas las leyes obreras de la revolucin, Editorial Primicias, Buenos Aires, s/f.
7
Tomado de un mensaje radial. Este medio de comunicacin fue uno de los pilares en la estrategia de informacin del emer-
gente movimiento poltico y facilit su alcance masivo.
miRta Zaida lobato
152
y como ya se ha sealado, fue a partir de su
intervencin que se resolvieron los numerosos
conictos obreros, como en el ramo de la electri-
cidad, del cartn, de los astilleros, las mejoras
obtenidas por lancheros, portuarios, trabajado-
res del vestido, de la cermica, escoberos, obra-
jeros del Chaco y petroleros, por mencionar slo
algunos. Tambin en esos momentos iniciales
se comenz a trabajar en la reglamentacin del
aprendizaje y en un proyecto de fuero laboral.
(Del Campo, 1983; Little, 1979).
Se puede armar que la accin de la STyP
puede evaluarse a partir de la cantidad de decre-
tos relacionados con el mundo del trabajo y que
permiten mensurar claramente el cambio que
se produjo en el gobierno y en la accin esta-
tal. Los decretos promovieron las negociaciones
colectivas bajo el amparo del Estado, convenios
colectivos cuya validez dependa de la aproba-
cin de la Secretara y facilit la organizacin de
los trabajadores (Del Campo 1983; Doyon, 1978;
Little, 1979). Uno de los cambios ms notables
fue el rol que se reserv el organismo para otor-
gar personera y reconocer a las asociaciones de
trabajadores; ello deriv en un sistema de repre-
sentacin nico, pues slo las organizaciones re-
conocidas tenan la capacidad para representar
legtimamente los intereses de los trabajadores
frente a los empresarios y al Estado. Otro, no
menos importante, fue que el nuevo organismo
se convirti en el responsable de la poltica labo-
ral en todo el territorio nacional.
Pero as como la novedad fue la activa pre-
sencia de la Secretara en la regulacin de los
conictos laborales; se plante tambin otra si-
tuacin novedosa, que sin duda requiere de una
mayor investigacin, relacionada con la prdida
de capacidad del organismo estatal para generar
informacin sobre las particulares situaciones
laborales en las diferentes ramas de actividad,
los ndices de conictividad laboral, las nuevas
condiciones de trabajo, as como de las organi-
zaciones empresarias y laborales y de sus com-
portamientos. Un somero anlisis de la Revista
de Trabajo y Previsin muestra que la calidad y
cantidad de los datos relevados por el organis-
mo, de los estudios e informes disminuyeron no-
tablemente hasta casi desaparecer. Lo que s se
encuentra en sus pginas son los decretos guber-
namentales y una cantidad enorme de convenios
laborales. No hay duda de que los trabajadores
accedieron a los benecios sociales amparados
por el Estado, los sindicatos y el nuevo partido
poltico que, por otra parte, arrebataba las ban-
deras de los partidos socialistas y comunistas.
La intervencin de la STyP es frecuente-
mente sealada en todos los trabajos histricos
y sociolgicos sobre el perodo que abarca la
emergencia y consolidacin del peronismo como
una nueva fuerza poltica, pero faltan las in-
vestigaciones sobre sus funcionarios, los secre-
tarios; Pern y Mercante son los ms conocidos
pero tambin est Hctor Russo y los cuadros
de la burocracia. Al estudiar sus trayectorias se
podr obtener una rica informacin sobre las
efectivas continuidades y rupturas con el pa-
sado. Adems se podrn analizar tanto la con-
formacin de diversas comisiones en el seno de
la Secretara como sus debates y conclusiones,
que son todava poco conocidas. Los cambios en
el Estado permiten formular tambin el inte-
rrogante sobre las prcticas administrativas.
n El Ministerio de Trabajo: un paso ms
en la construccin de las piezas del
Estado
La creacin del Ministerio de Trabajo se reali-
z en el contexto de la reforma constitucional
de 1949 y ello implic una redenicin de sus
metas y funciones con una relevante reestruc-
turacin de los cuadros de la burocracia. La
preocupacin por una mayor centralizacin y
mejor desempeo de la institucin estatal la-
boral ya se haba planteado en el congreso rea-
lizado en 1931. All se estableci claramente
la necesidad de crear un Ministerio Nacional
del Trabajo que reuniera las funciones desem-
peadas por distintos organismos, as como se
destac la necesidad de que las leyes obreras
dictadas por el Congreso de la Nacin se apli-
casen en todo el territorio, aunque prestando
atencin a las diferencias regionales.
8
Un paso
8
Boletn del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 146 y 147.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
Revista de tRabajo ao 3 NmeRo 4 eNeRo - NoviembRe 2007
153
importante en la unicacin de funciones se dio
con la creacin de la STyP y adquiri un rasgo
ms denido con la modicacin en el nmero
y atribuciones de los ministerios que acompa-
la reforma constitucional de 1949. Pese a la
prolongada existencia del MT y a los avatares
de su intervencin, su historia, como la de otros
organismos del Estado, est por hacerse.
A lo largo de medio siglo se sucedieron ms
de 50 ministros. Los hubo de todo tipo, civiles
y militares, desde dirigentes del liberalismo
vernculo como lvaro Alsogaray hasta lde-
res sindicales como Ricardo Otero o Alberto J.
Triaca, y de profesiones diversas como ingenie-
ros, abogados y militares. La historiografa ha
analizado de manera extensa la relacin entre
los sindicatos y el Estado en el perodo que si-
gui al derrocamiento de Pern y sealado las
caractersticas de las polticas seguidas por los
sucesivos gobiernos. Se podra decir que la in-
tervencin del Ministerio de Trabajo sigui los
vaivenes polticos que fueron desde los intentos
de construir un sistema democrtico y repre-
sentativo con un rgimen de partidos polticos
que exclua al peronismo, la bsqueda por re-
instaurar un orden que vean frecuentemente
amenazado y la integracin de los sindicatos
va la colaboracin de algunos lderes gremiales
hasta la represin. Por ejemplo, inmediatamen-
te al golpe militar de 1955 se busc no confron-
tar con los dirigentes gremiales peronistas. Esa
poltica fue adoptada por el ministro de Traba-
jo Luis Cerutti Costa, pero ante su fracaso no
slo se produjeron modicaciones en el gobier-
no nacional sino que la lnea que buscaba una
mayor concertacin con los gremios, aunque
puricados de la inuencia justicialista, fue
seguida de una mayor represin, el Ministerio
declar disueltas todas las comisiones inter-
nas de delegados y un ao ms tarde la CGT
estaba bajo el control de un interventor mili-
tar (James, 1990).
La complejidad del proceso poltico, eco-
nmico y social posterior a 1955 no puede re-
sumirse en unas breves lneas. Se produjeron
transformaciones en las condiciones de trabajo,
en la estructura de los sindicatos, en las rela-
ciones bases dirigentes, en los vnculos de los
sindicatos con el Estado y la poltica, en las
formas de la protesta y, sobre todo, la crisis del
mercado de trabajo dej su secuela de desocu-
pacin y precarizacin laboral (Brennan, 1996;
Lobato-Suriano, 2003; Palomino, 2005). Todas
estas cuestiones obligaron a repensar la propia
nocin de trabajo y las cuestiones relacionadas
con la inclusin y la exclusin social en la vida
democrtica.
La transformacin de una sociedad verte-
brada por el poder inclusivo del trabajo, en
donde las demandas centrales eran el aumen-
to salarial y las mejoras en las condiciones
laborales, donde el Estado tuvo que organizar
instituciones y denir instrumentos de accin
para intervenir en los conictos, en otra vin-
culada ms al desempleo y el empleo ocasio-
nal, asociada a la reivindicacin de trabajo y
de subsidios de desempleo, ha repercutido no
slo en la composicin y acciones prcticas de
los actores sociales involucrados sino tambin
en el propio Estado. De algn modo este proce-
so obliga a volver la mirada sobre la formacin
y transformacin de las instituciones estatales
como un camino ms para encontrar las claves
que permitan suturar la herida social tal vez
ms profunda y dolorosa de nuestra historia.
Nuevas y viejas preguntas se articulan para
buscar a los expertos, especialistas y profe-
sionales que le dieron renovadas formas a la
agencia estatal laboral; indagar sobre las con-
tradicciones entre las direcciones fuertemente
inestables que se derivaban de las uctuacio-
nes y conictos poltico institucionales y la per-
manencia de algunos tcnicos y funcionarios;
examinar los requerimientos profesionales y
tcnicos de los cuadros de la administracin
y estudiar los centros de formacin de los nu-
merosos especialistas que se establecieron a
lo largo de estas dcadas. La intervencin del
Ministerio de Trabajo se inici en tiempos del
primer peronismo y se continu durante el ci-
clo de inestabilidad poltica y alternancia de
gobiernos civiles y militares. Esta etapa abarca
ms de medio siglo y los interrogantes a veces
se repiten no como reproduccin mecnica del
pasado sino como parte de los nuevos contextos
polticos, sociales y culturales. Para repensar el
Estado hay que desmenuzar a los organismos
estatales, analizar sus piezas, examinar sus
prcticas, considerar las ideas. Como si fuera
poco, habra que recuperar los archivos porque
miRta Zaida lobato
154
ellos hacen a su memoria institucional. Todo
esto se plantea como un claro desafo.
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