2.

Metode moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Datorita dezavantajelor metodelor clasice de fundamentare a indicatorilor
bugetari, ce se bazeaza pe un volum limitat de informatii si nu vizeaza eficienta
actiunilor, s-au elaborat noi metode care sa puna accent pe eficienta utilizarii
banului public. Astfel, multe tari au renuntat la metodele traditionale in favoarea
celor moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare.

Metodele moderne sunt:
- in S.U.A, s-au conceput si utilizat metodele: Planning Programming
Budgeting System, cunoscuta sub denumirea de P.P.B.S. (Planificare,
programare si bugetizare); Management Byobjectives M.B.O.
(Management prin obiective); Zero Base Budgeting Z.B.B. (Baza
Bugetara Zero);
- in Franta, metoda Rationalism des Choix Budgetaires, cunoscuta sub
denumirea de R.C.B. (Rationalizarea Optiunilor Bugetare);
- alte state (Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, tari din
America Latina, Israel) au elaborat metode proprii de rationalizare a
optiunilor bugetare adaptate la conditiile economica sociale specifice.
Prin metodele moderne se realizeaza proiectarea bugetului in mai multe
variante, dintre care se alege una, in functie de rezultatele cuantificate in cadrul
analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor; costuri
avantaje; costuri eficacitate sau alte criterii utilizabile.
Planificarea, programarea si bugetizarea este o metoda orientata spre
programe, care studiaza nevoile ce apar pe termen mediu sau scurt.
Metoda P.P.B. poate fi prezentata pe scurt astfel: pe baza anticiparilor
privind securitatea nationala se elaboreaza o strategie, ce este supusa evaluarii.
Strategia este pusa in aplicare prin programele intocmite, ce sunt realizate prin
intermediul bugetului.
Metoda Planificare, programare si bugetizare are trei etape:
1. Planificarea, in cadrul careia se identifica nevoile, se elaboreaza
strategiile;
2. Programarea, la nivelul careia planurile strategice sunt incluse in
programe;
3. Bugetizarea, ce exprima programul in termenii necesarului anual de
finantat.
Aceasta metoda a suferit modificari permanente, astfel incat in anul 1969,
aplicarea P.P.B. viza parcurgerea a cinci etape, respectiv:
1. formularea obiectivelor generale ale programelor si a scopurilor
institutiilor si departamentelor publice; stabilirea prioritatilor in
realizarea acestor obiective;
2. compararea alternativelor de programe care ar putea duce la obtinerea
acelorasi rezultate, folosind eficacitatea lor drept criteriu de comparatie;
3. determinarea eficientei fiecarui program prin compararea costurilor
specifice cu beneficiile obtinute prin aplicarea acestora;
4. selectarea programelor adecvate din punct de vedere al eficientei si
eficacitatii, integrarea intr-un program coerent si implementarea
acestora;
5. determinarea rezultatelor obtinute in urma aplicarii programelor si
evaluarea acestora pe baza criteriilor de performanta. Scopul acestei
etape este verificarea modului de implementare a programelor si
colectarea informatiilor necesare pentru adoptarea in viitor a unor
decizii.
Evaluarea anuala a programelor este dificil de realizat, insa este necesara o
revizuire a acestora pe baza obiectivelor propuse, a costurilor implicate in
realizarea acestor programe si a rezultatelor obtinute.
In implementarea P.P.B., problemele au aparut si datorita pregatirii
inadecvate a personalului, formularii inadecvate a programelor.
Sistemul a fost abandonat de administratia Nixon, iar in anul 1973 s-a
adoptat sistemul de administrare prin obiective Managementul prin obiective
(M.B.O.)
Managementul prin obiective a fost preluat din sectorul privat si presupunea
specificarea obiectivelor si cuantificarea acestora, identificarea eventualelor
probleme, precum si eficacitatea programelor.
Daca in cazul P.P.B. predomina partea economica si financiara, in cazul
M.B.O. accentul cade mai mult pe aspectele administrative.
M.B.O. este o metoda de fundamentare a bugetului in cadrul careia se
identifica in ce masura alocarea resurselor asigura realizarea obiectivelor fixate
prin program. Aceasta cuantificare este dificil de realizat intrucat presupune, pe de
o parte, masurarea calitatii (cu referire la satisfactia oferita de consumul
bunurilor/serviciilor publice, estimarea productivitatii, a raportului cost avantaje,
iar, pe de alta parte, sanctionarea nerealizarii obiectivelor incluse in program.
Baza bugetara zero. O schimbare in administratia S.U.A. a produs o noua
reforma bugetara: introducerea la nivel national, de catre presedintele Carter, a
sistemului Z.B.B., dupa ce acesta a fost testat in statul sau natal, Georgia.
Z.B.B. presupune ca departamentele si agentiile guvernamentale sa evalueze
programele si activitatile desfasurate in fiecare an fiscal pornind de la zero. In
aplicarea metodei, distingem cinci etape:
1. stabilirea unitatilor decizionale;
2. determinarea pachetelor de decizii la nivelul fiecarei unitati decizionale;
ordonarea pachetelor de decizii la nivel operational in cadrul fiecarei
institutii;
4. centralizarea;
5. alocarea fondurilor.
Metode de fundamentare utilizate in procesul
elaborarii bugetelor in Romania
In Romania, principiul de fundamentare a bugetelor este cel al metodei
automate. Astfel orice buget are urmatoarea structura (vezi si anexa 1):
Denumire indicator
Cod indicator
Realizari ale anului n-2'
Programul anului n-1'
Propuneri anul n'
Estimari ale anului n+1'
Estimari ale anului n+2'
Estimari ale anului n+3'
Aceasta structura se impune, deoarece prezinta situatiile veniturilor si
cheltuielilor realizate in anul n-2' (ultimul an care are finalizata executia bugetara),
situatia anului n-1' (anul in care se elaboreaza bugetul si cand nu se stie situatia
executiei bugetare decat pana la acel moment). Propunerile anului n' vizeaza
creditele bugetare preconizate a fi alocate, iar estimarile anilor n+1', n+2' si n+3'
sunt transpunerea valorica a obiectivelor stabilite in Documentul de politica,
strategie si performanta pe urmatorii trei ani.
Fundamentarea veniturilor se realizeaza de Ministerul Finantelor Publice
(pentru veniturile care se incaseaza la bugetul de stat, bugetul asigurarilor de stat si la
bugetul fondurilor speciale). Veniturile bugetelor locale sunt estimate de fiecare
consiliu local/judetean in parte. Veniturile proprii ale diferitelor institutii publice se
stabilesc de ordonatorii de credite ale institutiilor care urmeaza sa le realizeze cu
avizul ordonatorilor de credite superiori, daca este cazul.
Estimarea cuantumului veniturilor au la baza estimarile din bugetul anului
anterior si mutatiile care pot aparea in structura contribuabililor/ obiectelor
impozabile in anul urmator. Exista si alte elemente de care se tine cont la
determinarea veniturilor bugetare: efectul modificarilor de ordin legislativ,
memorandumuri semnate cu institutii financiare internationale etc.
Fundamentarea cheltuielilor se face in mod similar cu fundamentarea
veniturilor, insa in stricta concordanta cu nivelul veniturilor alocate, deoarece la
nivelul institutiilor publice bugetul si ale bugetelor locale trebuie sa fie echilibrat,
in timp ce bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor
speciale nu pot prezenta deficite mai mari decat valorile stabilite in documentul de
politica elaborat de Guvern.
O atentie deosebita de acorda fundamentarii cheltuielilor cu personalul.
Aceasta se face in functie de numarul de posturi si functii. Guvernul aproba
baremele de salarizare a personalului bugetar, aceste bareme fiind inmultite cu
numarul de posturi alocat fiecarei functii, suma acestora reprezentand nivelul
cheltuielile cu salariile.
De asemenea obiectivele de investitii beneficiaza de o fisa in care se
evidentiaza toate cheltuielile defalcate astfel:
Cheltuieli pana la 31 decembrie n-2'
Cheltuieli (preliminat) n-1'
Program n'
Estimare n+1'
Estimare n+2'
Estimare n-t-3'
Estimare anii ulteriori
La fundamentarea cheltuielilor la nivelul unei institutii publice trebuie sa se
tina cont de specificul activitatii desfasurate de toate compartimentele institutiei
(inclusiv unitatile fara personalitate juridica afiliate). Fundamentarea
cheltuielilor porneste de la stabilirea valorilor Ia nivel de alineat, apoi prin agregare
progresiva se obtin valorile aferente articolelor si titlurilor pentru fiecare subcapitol
in parte.
La fundamentarea cheltuielilor se au in vedere:
baza legala a cheltuielilor
executia preliminara a anului de baza formata din executia certa pe
perioada incheiata si executia probabila ramasa pana la finele anului de
baza
preturile si tarifele
normele obligatorii prin intermediul carora se realizeaza dimensionarea
unor cheltuieli
normele de cheltuieli (atat cele materiale reprezentate prin consumul de
materiale necesar pe unitatea de indicator, cat si normele financiare exprimate sub
forma unei cheltuieli medii pe indicator).
Fundamentarea cheltuielilor unei institutii publice trebuie sa aiba la baza si
informatiile macroeconomice stabilite de Ministerul Finantelor Publice in Raportul
asupra situatiei macroeconomice pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza planul
de buget, precum si pentru urmatorii trei ani, informatii ce se refera in primul rand la
nivelul inflatiei si a cursului valutar.





Metode moderne
Deoarece metodele clasice de determinare a cheltuielilor bugetare, care se
bazeaza pe un volum redus de informatii, nu pun in evidenta eficienta actiunilor ce
se vor realiza cu mijloacele bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la
nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui obiectiv din resursele
bugetului de stat, unele state au renuntat la asa-zisele metode clasice, concomitent
cu utilizarea unor metode moderne.
In practica internationala, s-au conturat doua categorii principale de metode
moderne:
- metode de tip american: metoda 'Planned Programmed Budgeting System' - Planificare,
programare, bugetizare (P.P.B.S.); metoda 'Management by obiectives' - Managementului prin
obiective (M.B.O.) si metoda 'Zero Base Budgeting' - Baza bugetara zero (Z.B.B.):
- metode de inspiratie franceza: 'Rationalisation des Choix Budgetaires' - Rationalizarea
optiunilor bugetare (R.C.B.).
Trebuie mentionat faptul ca metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor bugetare si
de luare a deciziilor cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului
se bazeaza in principal pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a carei aplicabilitate este
conditionata de existenta a doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri
diferite.
Metoda cost-avantaje reprezinta un mod practic de a alege acel proiect care maximizeaza
rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obtinerea acelorasi efecte
cu costuri minime, fiind aplicata cel mai frecvent pentru selectarea proiectelor de investitii in
sectorul public privind construirea de autostrazi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice etc.
a) Metoda 'planificare, programare si bugetizare' (PPBS) utilizata initial in domeniul
militar si extinsa apoi la nivelul bugetului federal al SUA are la baza parcurgerea mai multor
etape:
- identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmeaza a se finanta, pe termen lung, de la
buget;
- estimarea costurilor si avantajelor solutiilor propuse pentru realizarea obiectivului;
- determinarea marimii creditelor bugetare ce trebuie inscrise anual in buget;
- alegerea solutiei optime ce are la baza judecati de valoare care presupun maximizarea
rezultatelor sau minimizarea costurilor.
Asa cum se poate deduce din insasi denumirea metodei, aceasta contine trei faze:
planificarea, programarea si bugetizarea.
Planificarea - consta in definirea 'strategiei administrative' si se realizeaza prin studii
prospective stabilindu-se obiectivele pe termen lung (10-20 de ani) si caile de realizare a
acestora.
Programarea - presupune definirea 'tacticii administrative' si se realizeaza prin
elaborarea de studii alternative si programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea
obiectivelor. Dupa identificarea costurilor directe si indirecte antrenate de fiecare program, se
alege acela care raspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiva si asigura maximizarea
rezultatelor la acelasi efort bugetar. Orizontul de timp al acestei faze este mai apropiat (in jur de
5 ani).
Bugetizarea - consta in exprimarea in termeni bugetari a cheltuielilor aferente
programului. In bugetul fiecarui an se va reflecta transa de cheltuiala corespunzatoare realizarii
obiectivelor din program prevazute pentru anul respectiv. Aceasta faza se refera, deci, la o
perioada si mai restransa de timp, respectiv, anul bugetar.
In procesul aplicarii metodei s-au intampinat unele greutati determinate de imposibilitatea
elaborarii de programe pentru obiective care nu sunt precis definite, de insuficienta informatiilor
necesare si a unor sisteme de evidenta centralizate, precum si de pozitia conservatoare a unor
parlamentari care doresc sa-si pastreze dreptul de decizie in materie de buget.
b) Metoda managementului prin obiective (MBO) este o metoda utilizata initial de
mari companii private (General Motors) si apoi adoptata de ministerele federale, reprezentand
rezultatul incercarilor de perfectionare si adaptare a metodei PPBS la cerintele momentului
(perioada 1970 - 1975). Metoda a fost conceputa in contextul unei planificari globale pe termen
de cinci ani, astfel incat sa permita o coordonare a obiectivelor intre ministere.
Spre deosebire de PPBS, ea permite identificarea optiunilor orizontale de realizare a
creditelor bugetare intre ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul
fiind diferit de acesta.
Desi, oficial s-a renuntat la aceasta metoda, principiile sale esentiale se mentin in
contextul elaborarii bugetelor program si aplicarii metodei ZBB.
c) Dupa anul 1980, in S.U.A. a inceput sa se foloseasca o alta metoda bazata tot pe
analiza costuri-avantaje, denumita baza bugetara zero (ZBB). Prin aplicarea acestei metode s-a
urmarit prevenirea cresterii cheltuielilor publice de la un an la altul.
Practic, se examineaza critic toate cheltuielile finantate de la un buget, inclusiv cele
anterior aprobate si inscrise in bugetele anilor precedenti, prin discutarea utilitatii si oportunitatii
lor. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate in asa numitele
'decizii pachet'. Optiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele
(beneficiul net) ce pot fi obtinute la un nivel dat al cheltuielilor (raportul avantaj-cost). Si in
cazul acestei metode, principalul inconvenient il constituie incompleta evaluare a rezultatelor la
un anumit nivel al cheltuielilor publice.
d) Metoda rationalizarii optiunilor bugetare presupune parcurgerea urmatoarelor
etape:
- stabilirea obiectivelor posibile de finantat de la buget si analiza posibilitatilor reale de
procurare a resurselor necesare;
- analiza eficientei economico-sociale a cheltuielilor bugetare;
- luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje si a altor studii de eficienta;
- realizarea efectiva a obiectivului ales, care implica efectuarea unei anumite cheltuieli
bugetare;
- controlul bugetar, care presupune confruntarea optiunilor cu rezultatele, dupa efectuarea
cheltuielilor bugetare.
In cadrul metodei rationalizarii optiunilor bugetare, un rol deosebit de important il au
bugetele-program; acestea ofera informatii necesare asupra rezultatelor ce pot fi obtinute la un
anumit nivel al cheltuielilor. Ele reflecta, pentru fiecare minister, relatiile intre resurse si
utilizarea lor, precum si fiecare activitate ce urmeaza a se desfasura cu ansamblul mijloacelor
necesare realizarii acesteia. In bugetele program cheltuielile sunt detaliate pe feluri de cheltuieli,
intr-o perspectiva plurianuala astfel: cheltuieli de personal, cheltuieli de investitii si cheltuieli de
functionare. Bugetele-program nu constituie instrumente de decizie, ci au numai rolul de a
informa asupra solutiilor posibile de luat in considerare.
Aplicarea metodei rationalizarii optiunilor bugetare are drept avantaj faptul ca permite o
evaluare a veniturilor si a cheltuielilor bugetare mai apropiata de necesitatile reale ale fiecarei
perioade, dar prezinta inconvenientul ca, uneori nu pot fi comensurate influentele tuturor
factorilor care influenteaza fenomenele economice.
Metodele moderne de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, cu toate limitele si
neajunsurile pe care le intampina, reprezinta un pas inainte fata de metodele clasice. Dar, si aici,
uneori, in alegerea solutiilor motivatiile politice au un rol insemnat, ceea ce influenteaza
stabilirea cheltuielilor in exclusivitate pe fundamentarea economica a obiectivului respectiv.