Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
Agenia Naional a Funcionarilor Publici
Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
1
PROPUNERE DE POLITIC PUBLIC DEZVOLTAREA STANDARDELOR ETICE N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE
Instituia iniiatoare Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Formularea problemei Att etica normativ, prin standardele deontologice specifice, ct i etica aplicat, dezvoltat inclusiv n domeniul special al eticii serviciilor publice ca set de principii care ghideaz funcionarii publici n asigurarea serviciilor pe care le ofer ctre beneficiarii lor, au devenit parte din principiile de funcionare a administraiei publice, nsumnd 2 direcii principale: pe de o parte integritatea n exercitarea funciei publice, iar pe de alta asigurarea egalitii de anse i a tratamentului nediscriminatoriu ca interes public. 1
Problematica integritii n exercitarea funciilor publice din Romnia este construit n jurul a 3 componente principale care sunt detaliate n legislaia naional conflictul de interese 2 , incompatibilitile 3 i regulile privind conduita n exercitarea funciilor publice 4 . Reguli distincte privind conflictul de interese i incompatibilitile se regsesc, dup caz, n Constituie, n sfera de aplicabilitate a normelor de drept penal (unde noiunea de funcie public i funcionar public sunt definite ntr-un sens mult mai larg dect n Legea nr. 188/1999, incluznd i alte categorii de persoane dect cele ale cror raporturi juridice intr sub incidena Statutului funcionarilor publici) i a celor de drept administrativ. Conduita, n schimb, este reglementat exclusiv prin raportare la rspunderea administrativ/disciplinar a subiecilor vizai. Indiferent de regimul juridic aplicabil, de menionat este faptul c, aa cum rezult i din documentele specifice de planificare strategic, respectiv din documentele de evaluare de sistem la nivel naional 5 , problematica este considerat a aparine unui domeniu mai larg, cel al politicilor anticorupie, capitolele legate ndeosebi de componenta de prevenie stabilirea (i respectarea) unor reguli i limite comportamentale, respectiv cunoaterea i respectarea acestora se prezum a conduce la reducerea numrului situaiilor n care sunt aplicabile norme sancionatorii.
1 A se vedea recomandarea iniial din Accession Partnership with Romania (1999, revised February 2000) - political criteria/human rights; 4.2 Medium term: Political criteria: implement measures aimed at fighting discrimination (including within the public administration. Un studiu elaborat de OECD n 2001 arat c 60% dintre codurile etice existente n lume includ clauze referitoare la egalitate i nediscriminare. Vezi, OECD, Codes of corporate conduct: Expanded review of their contents, May 2001. 2 Prin conflict de interese se nelege, conform dispoziiilor legale n vigoare, situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin. n funcie de obiectul reglementrilor specifice, modalitatea de definire i/sau delimitare a interesului personal, precum i dispoziiile privind competenele instituionale de evaluare, monitorizare i control, difer de la caz la caz. 3 Incompatibilitile privind demnitile publice i funciile publice sunt cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil autoritii sau instituiei publice n care persoanele ce exercit o demnitate public sau o funcie public i desfoar activitatea, de dispoziiile Legii nr. 161/2003, cu modificrile i completrile ulterioare, dar i n coninutul unor acte normative cu aplicare sectorial. Ca i n cazul conflictului de interese, n funcie de situaia avut n vedere sunt stabilite difereniat competenele instituionale de evaluare, monitorizare i control. 4 Normele de conduit prevzute de Codul de conduit ca fiind obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice, completate, acolo unde este cazul, cu norme speciale referitoare la conduita n desfurarea anumitor activiti sau exercitrii anumitor funcii.. 5 Au fost avute n vedere aici n special meniuni relevante din strategiile naionale anticorupie, respectiv cele din strategii sectoriale cu referire la anumite tipuri de activiti ori funcii distincte, respectiv meniuni din evalurile naionale solicitate intern sau de ctre organisme europene ori internaionale Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
2 n egal msur, din perspectiva egalitii de anse i a tratamentului nediscriminatoriu, vzute ca parte integrant din obligaiile generale de conduit, dar i ca aspect particular n cadrul obligaiilor de conduit n exercitarea funciilor publice, elementul determinant este acela c ultimii ani au relevat, att la nivel global ct i pe diferite sectoare i sub-sectoare, nevoia unei mai bune focusri a politicilor publice inclusiv n domeniul asigurrii incluziunii i nediscriminrii.
Pornind de la elementele avute n vedere cu prioritate la analizarea contextului social, normativ i instituional (elemente a cror sintez este prezentat n Anexa la prezentul document), principala problem identificat n ceea ce privete etica n administraia/funcia public este diferena substanial ntre efectele estimate la momentul reglementrii distincte a domeniului 6 i rezultatele efectiv obinute, reflectate cu prioritate n percepia asupra domeniului, la nivel de stabilire i la nivel de aplicare a regulilor, pentru diferitele pri implicate autoriti de reglementare, autoriti i instituii publice ndeplinind diferite roluri n cadrul sistemului rezultat din aplicarea legii, persoane direct vizate de norm i persoane direct sau indirect afectate de aplicarea/neaplicarea acesteia. Astfel 7 : Prin raportare la situaia din perioadele anterioare, tendina general constatat este aceea de a aprecia c lucrurile merg fie la fel, fie mai ru, nivelul ncrederii ntr-o ameliorare n condiiile pstrrii acelorai variabile de mediu fiind una redus. Calitatea serviciilor publice i standardele etice curente utilizate n prestarea acestora sunt n continuare considerate drept neconforme cu ateptrile beneficiarilor, principalii vinovai fiind considerai autoritile i instituiile publice direct responsabile de prestarea acestora (ca autoriti competente sau, dup caz, prin raportare la capacitatea administrativ i/sau profesionalismul personalului implicat). Corupia (n sensul larg al termenului, definit conform DEX ca stare de abatere de la moralitate, de la cinste, de la datorie, cu normele de conduit incluse; n sens juridic al termenului, definit ca fapt comis cu intenie prin care se acord orice fel de avantaj n contradicie cu atribuiile oficiale i cu drepturile altora, ori utilizarea de ctre un angajat sau funcionar a poziiei sau funciei n scopul de a realiza un folos pentru sine sau pentru alt persoan n detrimentul altor persoane, i aici cu normele de conduit incluse) este n continuare perceput de ctre toi factorii interesai drept una dintre problemele majore, de sistem, a cror modalitate de rezolvare este considerat necorespunztoare la nivelul eficienei implementrii politicilor sectoriale n ultimii ani, nu att din perspectiva modalitilor de definire a regulilor, ct din cea a modalitilor de interpretare/aplicare a acestora. Din punct de vedere al imaginii publice, cetenii percep funcionarii publici ca avnd un comportament neconform cu normele de conduit ce prevd prioritatea interesului public, asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor publice, respectarea criteriilor profesionalismului, eficienei, politeii, integritii i eficacitii n rezolvarea problemelor. Dei procentele reprezentanilor autoritilor i instituiilor publice, repectiv ai organizaiilor nonguvernamentale, comunitii de afaceri i mass-media sunt substanial mai mici, i n rndul acestor categorii exist opinii nefavorabile referitor la conformitatea cu normele de conduit. Noiunea de consiliere etic, respectiv activitatea persoanelor responsabile cu consilierea etic i monitorizarea respectrii
6 Conform prevederilor Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat, normele de conduit sunt obligatorii pentru funcionarii publici, acestea viznd creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, respectiv crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte, precum i meninerea prestigiului instituiilor, funciei publice i al funcionarilor publici. n mod similar este reglementat i conduita persoanelor care i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc, prin Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice. 7 Pentru informaii detaliate, statistici i alte documente considerate relevante, utilizate n emiterea concluziilor, a se vedea Anexa 1 la prezentul document. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
3 normelor de conduit sunt insuficient cunoscute, iar oportunitile oferite de direciile de dezvoltare din ultimii ani a celor dou concepte consiliere etica, respectiv consilier de etic sunt insuficient valorificate (cel puin la nivelul sistemului de funcie public, iniiatorul prezentului document de politic public neavnd definite prin lege pentru alte categorii de personal competene instituionale, de reglementare sau de aplicare a legii, cu excepia celor asociate statutului de furnizor de formare). Diferenei menionate anterior i se adaug, cu o importan similar, necesitatea de actualizare a standardelor etice n concordan cu evoluia relaiilor socio-profesionale n mediul administrativ, n prezent interpretarea noiunii de conduit fiind fcut ntr-un sens mai larg dect cel utilizat la momentul reglementrii iniiale i acoperind o arie mai variat de detalii i situaii specifice. n subsidiar, sistemul actual de stabilire i implementare a unor standarde etice n administraia/funcia public prezint unele deficiene generate n unele cazuri de modalitatea de formulare a normelor, n alte cazuri de gradul de actualitate a situaiilor reglementate iar n altele, de capacitatea administrativ i/sau instituional de implementare.
n situaia nonaciunii guvernamentale n vederea adresrii aspectelor menionate, problemele de legislaie i practic instituional n materia asigurrii i respectrii normelor de conduit conforme cu ateptrile beneficiarilor de servicii publice, respectiv cu regulile, standardele i bunele practici la nivel european i/sau internaional, precum i consecinele lor actuale, se vor acumula i risc s fie integrate cu titlu permanent n cultura organizaional/administrativ, o ameliorare sau soluionare ulterioar devenind cu mult mai dificil. De menionat este ns i faptul c orice aciune guvernamental, pentru a se putea adresa cu succes aspectelor menionate ar trebui s aibe ca premise: - obinerea de rezultate ntr-un termen rezonabil, cu asumarea obligaiei de depunere a unor eforturi corelate cu actuala capacitate administrativ i financiar de susinere; - orientarea ctre beneficiar, cu ncadrarea inclusiv n limitrile impuse de actualul context economico-social i politico- administrativ. Denumirea politicii publice Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice Scop Creterea capacitii administrative n domeniul implementrii i promovrii standardelor etice n activitatea autoritilor i instituiilor publice Obiective generale/ obiective specifice Direciile majore de aciune propuse n vederea atingerii scopului declarat sunt: 1. Actualizarea cadrului general de stabilire i monitorizare a respectrii normelor de conduit, precum i a mecanismelor instituionale actuale de implementare a prevederilor legale privind conduita n exercitarea funciilor publice Acest obiectiv general se estimeaz c poate fi atins prin parcurgerea a 5 etape intermediare distincte, respectiv: 1.1. Analiza detaliat a nevoilor de reglementare din perspectiva modificrii i/sau completrii cadrului normativ n domeniul eticii i integritii n funcia public din Romnia reguli din sfera de aplicabilitate a dreptului administrativ, conform competenelor stabilite prin lege pentru Agenia Naional a Funcionarilor Publici (cu posibilitate de extindere a domeniului de analiz/intervenie n cazul disponibilitii de colaborare i emitere a unui raport comun cu alte autoriti i instituii publice cu competene n domeniul prevenirii Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
4 corupiei) 1.2. Identificarea i includerea n normele de conduit a unor aspecte particulare corespunztoare liniilor definitorii ale standardelor etice inclusive - asigurarea egalitii de anse, asigurarea egalitii de tratament i interdicia discriminrii 1.3. Identificarea i includerea n normele de conduit a unor aspecte particulare corespunztoare asigurrii proteciei funcionarilor publici mpotriva comportamentelor abuzive altele dect ameninrile cu violena sau faptele de ultraj, prevzute de legea penal ca infraciuni, precum i proteciei avertizorilor de integritate (poteniali sau efectivi) 1.4. Consolidarea statutului i rolului consilierului de etic, cu actualizarea/redefinirea modalitilor de desemnare, exercitare a atribuiilor i evaluare a activitii 1.5. Consolidarea i mbuntirea cadrului de monitorizare, evaluare i raportare a respectrii normelor de conduit 2. Dezvoltarea i operaionalizarea de noi mecanisme instituionale de implementare eficient a prevederilor legale privind conduita n exercitarea funciilor publice Acest obiectiv general se estimeaz c poate fi atins prin parcurgerea a 7 etape intermediare distincte, respectiv: 2.1. Crearea i operaionalizarea unor mecanisme-suport funcionale de asigurare a legturii ntre activitatea consilierului de etic i cea a persoanelor desemnate pentru exercitarea, n cadrul autoritilor i instituiilor publice, a altor tipuri de activiti asociate domeniului prevenirii corupiei (ex.: persoanele responsabile cu asigurarea implementrii prevederilor legale privind declaraiile de avere i declaraiile de interese, consilierii de integritate, persoanele responsabile cu monitorizarea, coordonarea i ndrumarea metodologic a implementrii i/sau dezvoltrii sistemului de control intern/managerial, cele desemnate pentru monitorizarea implementrii strategiilor naionale anticorupie i a planurilor sectoriale de aciune specifice, membrii i secretarii comisiilor de disciplin, etc.) 2.2. Crearea unui standard de pregtire a consilierului de etic, cu instituirea obligativitii unei pregtiri iniiale a persoanelor responsabile cu consilierea etic i monitorizarea respectrii normelor de conduit 2.3. Crearea unui sistem de evaluare a performanelor i mbuntire a pregtirii profesionale pentru consilierii de etic, pornind de la particularitile activitilor desfurate conform legii 2.4. Crearea i operaionalizarea unui cadru general, comun, de organizare i desfurare a activitii de consiliere etic n cadrul autoritilor i instituiilor publice 2.5. Realizarea, n sistem pilot, la nivelul A.N.F.P., a unui audit al diversitii, urmat de o analiz a necesarului de intervenie la nivel instituional pentru asigurarea implementrii cerinelor referitoare la accesul egal la servicii i funcii publice; n funcie de rezultatele obinute, modalitatea de evaluare va fi recomandat spre implementare i altor autoriti i instituii publice, n coordonarea consilierilor de etic 2.6. Dezvoltarea reelei consilierilor de etic, inclusiv prin utilizarea de mijloace informatice care s permit comunicarea/colaborarea ntre persoanele responsabile cu consilierea etic i monitorizarea respectrii normelor de conduit (cu posibilitate de extindere a domeniului de intervenie n cazul disponibilitii de colaborare i iniiere a unor activiti comune cu alte autoriti i instituii publice Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
5 cu competene n domeniul prevenirii corupiei) 2.7. Elaborarea i diseminarea de ctre A.N.F.P., prin reeaua consilierilor de etic, a cel puin 2 ghiduri tematice n materie de aplicare a normelor de conduit, dintre care unul destinat consilierilor de etic i unul, beneficiarilor serviciilor de consiliere etic 3. Formarea i informarea consilierilor de etic din autoriti i instituii publice Acest obiectiv general se estimeaz c poate fi atins prin parcurgerea a 2 etape intermediare distincte, respectiv: 3.1. Dezvoltarea unui program de formare iniial pentru consilierii de etic din cadrul autoritilor i instituiilor publice i implementarea acestuia pentru un numr de 750 de persoane n primul an 3.2. Crearea i operaionalizarea unui sistem de analiz a nevoilor de instruire pentru formarea continu a persoanelor responsabile cu consilierea etic i monitorizarea respectrii normelor de conduit (cu posibilitate de extindere a domeniului de analiz/intervenie n cazul disponibilitii de colaborare i emitere a unui raport comun cu alte autoriti i instituii publice cu competene n domeniul prevenirii corupiei) 4. Promovarea i diseminarea ctre beneficiari a regulilor privind conduita, a mecanismelor instituionale i a mecanismelor-suport, a activitilor i a rezultatelor obinute n implementarea iniiativei de dezvoltare a standardelor etice n sistemul administraiei publice Acest obiectiv general se estimeaz c poate fi atins prin parcurgerea a 2 etape intermediare distincte, respectiv: 4.1. Crearea i operaionalizarea unor mecanisme-suport funcionale de asigurare a legturii ntre activitatea consilierului de etic i cea a persoanelor desemnate pentru asigurarea reprezentrii/prezentrii instituiei n relaia cu beneficiarii, societatea civil i mass- media 4.2. Abordarea, n cadrul programelor de formare continu destinate diferitelor categorii de personal din administraia public, inclusiv a tematicii referitoare la etic i integritate, respectiv la nediscriminare, egalitate de anse i de tratament i managementul diversitii (ca tematic distinct sau tematic asociat obiectului specific al instruirilor, dup caz), cu asigurarea instruirii n domeniul eticii i integritii pentru un numr de cel puin 400 de persoane n primul an
Beneficiari
Beneficiari direci: personalul direct responsabil de respectarea normelor de conduit n exercitarea funciilor deinute, conductorii autoritilor sau instituiilor publice, consilierii de etic, Agenia Naional a Funcionarilor Publici n calitate de instituie direct responsabil cu reglementarea, monitorizarea i facilitarea implementrii normelor de conduit Beneficiari indireci: Cetenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, autoritile i instituiile publice cu responsabiliti stabilite prin lege pentru gestionarea altor aspecte n legtur cu prevenirea i combaterea corupiei i/sau discriminrii
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
6 Variante de soluionare Varianta 1 Modificarea abordrii, la nivel de sistem, n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public, indiferent de categoria de apartenen Practic, prin raportare la obiectivele generale i obiectivele specifice propuse, implementarea acestei variate de soluionare ar presupune: - o codificare/unificare a legislaiei n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public, indiferent de categoria de apartenen, cu actualizarea corespunztoare impus de modificrile de context intervenite de la momentul definirii dispoziiilor iniiale; - o reanalizare a tuturor dispoziiilor legale considerate relevante n domeniul prevenirii corupiei, n scopul identificrii acelor elemente ce in de latura de prevenie i care ar putea fi incluse n aria de competen: a) a unei persoane/structuri specializate direct responsabile, la nivelul autoritilor i instituiilor publice; b) a unei instituii specializate direct responsabile, la nivelul administraiei publice; - o analizare detaliat a documentelor considerate relevante n domeniul asigurrii egalitii de anse, egalitii de tratament i nediscriminrii, n scopul identificrii acelor elemente ce necesit preluare distinct n legislaia privind normele de conduit; - crearea unei funcii specifice destinate exercitrii de atribuii n domeniul facilitrii aplicrii dispoziiilor legale (consiliere, asisten, intervenie n etapele premergtoare adoptrii de msuri administrative, etc.), precum i monitorizrii i controlului modalitilor de aciune n cadrul autoritilor i instituiilor publice, n Impact 1
Economic Din punct de vedere al resurselor bugetare, implementarea prezentei variante presupune: - pe termen scurt, creterea alocrii de resurse publice pentru activiti de analiz, reglementare, planificare i/sau organizare de instruiri specializate, informare i consultare, conform estimrilor bugetare; - pe termen mediu i lung, diminuarea alocrii de resurse publice pentru activiti de consiliere, informare, coordonare metodologic i acordare de asisten i suport n desfurarea de activiti specifice, monitorizare, control, evaluare, raportare.
Pentru finanarea activitilor pe termen scurt se intenioneaz utilizarea cu prioritate a resurselor aprobate prin proiectul Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, iniiat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici n parteneriat cu Agenia Naional de Integritate, cu un buget total de 9.430.755,00 RON (din care 1.414.613,25 RON valoarea cofinanrii).
Pentru finanarea activitilor pe termen mediu i lung, cheltuielile vor fi suportate din bugetul autoritilor i instituiilor publice direct implicate (i care finaneaz n prezent desfurarea activitilor specifice). Buget estimat 1
9.860.000 RON 12
12 Buget aprobat pentru proiectul Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, la care se adaug, fr a presupune alocarea de resurse suplimentare, cheltuieli estimate cu desfurarea activitilor specifice de ctre personalul propriu al autoritilor i instituiilor publice direct implicate n realizarea activitilor de analiz, reglementare, planificare i/sau organizare de instruiri specializate, informare i consultare Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
7 domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate; - dezvoltarea unui cadru normativ i procedural secundar, destinat operaionalizrii funciei/structurii nou-create, respectiv detalierii modalitilor de desfurare a activitilor specifice; - organizarea i desfurarea de programe de formare specializat adaptate nevoilor grupului-int format din persoanele ocupnd funciile nou-nfiinate (pe modelul actualelor programe de formare specializat organizate de A.N.F.P. pentru ocuparea a diferite categorii de funcii); - adaptarea tuturor activitilor destinate atingerii celorlalte obiective specifice la particularitile noului sistem (inclusiv din perspectiva creterii nivelului de responsabilitate i rspundere instituional i individual n ndeplinirea obligaiilor proprii). Din punct de vedere al eficienei (vzut ca raport ntre rezultatele obinute i eforturile depuse n vederea obinerii respectivelor rezultate) i al eficacitii (vzut ca raport ntre rezultatele estimate i cele efectiv obinute), varianta descris: - este n msur a conduce la atingerea scopului propunerii de politic public, o legislaie unificat i un management unitar n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public, diminund considerabil riscurile asociate unei abordri secveniale, n care atribuii i activiti specifice aceluiai domeniu i circumscrise acelorai obiective sectoriale sunt exercitate/desfurate n mod diferit i fr (sau cu o minim) legtur ntre ele; - corespunde obiectivelor i direciilor de aciune asumate prin documente de planificare strategic relevante, precum Programul de Guvernare pentru perioada 2013-2016 (aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 45/2012), Strategia naional anticorupie (aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 215/2012) i Strategia naional de implementare a
Social
Din punct de vedere al impactului social, se estimeaz c varianta prezentat, n situaia implementrii, va conduce la o cretere a calitii serviciului public, o mai bun administrare n realizarea interesului public, precum i diminuarea ntr-o msur relevant a birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. De asemenea, implementarea propunerilor prezentate va contribui ntr-o mai mare msur la crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte, precum i la meninerea prestigiului instituiilor, funciei publice i al funcionarilor publici. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
8 msurilor de prevenire i combatere a discriminrii (aprobat prin Ordinul Preedintelui Consiliului Naional pentru Combaterea Discriminrii nr. 286/2007), faciliteaz implementarea recomandrilor externe n domeniul respectrii drepturilor omului i prevenirii corupiei, i integreaz n cea mai mare msur opiniile exprimate de partenerii de dialog social, respectiv de beneficiarii direci ai normelor 8 ; - permite o mai bun gestionare a activitii de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit, n primul rnd prin redefinirea ordinii de prioritate la exercitarea atribuiilor specifice (fiind funcie specific, scopul postului va fi definit n mod corespunztor, spre deosebire de situaia curent, unde consilierul de etic deine o funcie cu scop determinat, la atribuiile asociate acestuia adugndu-se ulterior i cele n legtur cu domeniul supus discuiei) i crearea premiselor pentru uniformizarea practicilor instituionale; - implic o serie de costuri asociate crerii noului sistem, costurile de funcionare nediferind substanial de cele actuale 9 . Din punct de vedere al fezabilitii administrative, principalele riscuri implicate de implementarea variantei descrise i care pot conduce la neobinerea rezultatelor estimate sunt generate de: - necesitatea coiniierii msurilor preconizate, pornind de la competenele difereniate stabilite prin lege pentru autoritile i instituiile publice implicate n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i
8 La evaluarea eficienei/eficacitii i emiterea concluziilor au fost avute n vedere inclusiv modificrile contextului politico-administrativ, aa cum sunt acestea reflectate de prevederile OUG nr. 96/2012 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale i pentru modificarea unor acte normative. De asemenea, msurile propuse nu presupun modificarea competenelor instituionale n sensul transferului de atribuii i/sau competene de la o instituie public la alta, ci doar o completare corespunztoare a ariei de competen n materie de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit (spre exemplu, completarea explicit a domeniului norme de conduit cu aspecte ce in de conflictul de interese nu se prezum a avea ca efect transferul de competene dinspre A.N.I. nspre A.N.F..P./autoritile i instituiile publice, rolul fiecruia dintre actorii indicai fiind unul diferit n cadrul sistemului administrativ vzut n ansamblul su, ns este de ateptat ca o atare completare s aib ca punct de referin i intervenie diferenele dintre modalitatea de definire a conflictului de interese conform cadrului general i, respectiv, conform normelor aplicabile exclusiv n situaii determinate ce in de sistemul funciei publice). 9 Excedentul generat de salarizarea unei funcii specifice a fost considerat drept acoperit prin nsumarea finanrii desfurrii activitilor specifice domeniului prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate de ctre mai multe persoane, fiecare cu atribuiile i competenele proprii, cu deducerea cheltuielilor administrative rezultate din diminuarea prezumat a cercetrilor jurisdicionale avnd ca obiect sesizri privind nerespectarea legii in domeniul supus discuiei. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
9 lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public, ntr-un context instituional i legislativ instabil i nedefinitiv 10 ; - numrul mare de acte normative coninnd prevederi n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non- etice i lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public, i care, pentru respectarea normelor de tehnic legislativ i evitarea suprapunerilor, ar trebui modificate corespunztor; - constrngerile de natur financiar i la nivel de resurse umane ale autoritilor i instituiilor publice 11 . Varianta 2
Meninerea abordrii difereniate pe categorii de personal i tipuri de competene instituionale, cu actualizarea cadrului legal privind normele de conduit n exercitarea funciilor publice i modificarea substanial a statutului, rolului i modalitilor de exercitare a atribuiilor consilierului de etic
Practic, prin raportare la obiectivele generale i obiectivele specifice propuse, implementarea acestei variate de soluionare ar presupune: - o reanalizare a tuturor documentelor considerate relevante n domeniile anticorupie i, respectiv, asigurarea egalitii de anse, egalitii de tratament i nediscriminrii, n scopul identificrii acelor elemente ce in de latura de prevenie, ce necesit preluare distinct n legislaia privind normele de conduit i care ar putea fi incluse n mod explicit n aria de competen a consilierului de etic; - o actualizare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici (cu meniunea c, Impact 2
Economic Din punct de vedere al resurselor bugetare, implementarea prezentei variante presupune: - pe termen scurt, creterea alocrii de resurse publice pentru activiti de analiz, reglementare, planificare i/sau organizare de instruiri specializate, informare i consultare, conform estimrilor bugetare; - pe termen mediu i lung, diminuarea alocrii de resurse publice pentru activiti de consiliere, informare, coordonare metodologic i acordare de asisten i suport n desfurarea de activiti specifice, monitorizare, control, evaluare, raportare.
Pentru finanarea activitilor pe termen scurt se intenioneaz utilizarea cu prioritate a resurselor aprobate prin proiectul Buget estimat 2
9.640.000 RON 17
10 Spre exemplu, la data finalizrii prezentului document procesul de reorganizri instituionale asociat aplicrii prevederilor OUG nr. 96/2012 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale i pentru modificarea unor acte normative nu s-a finalizat, iar iniierea formal a msurilor specifice i prezumate a avea impact inclusiv asupra domeniului supus discuiei din Programul de Guvernare pentru perioada 2013-2016 (cum ar fi, spre exemplu, reforma sistemului de funcie public, ori msurile aferente obiectivelor descentralizrii) nu a nceput 11 Au fost avute n vedere aici ndeosebi limitrile pentru alocarea de resurse financiare n contextul economico-social actual, pentru crearea de activiti i funcii suplimentare, respectiv limitrile referitoare la crearea i ocuparea de posturi n administraia public. 17 A se vedea meniunea de la pct. 12 din notele de subsol ale prezentului document Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
10 pentru asigurarea eficienei la aplicarea normei, se recomand o iniiativ similar a autoritii de reglementare n ceea ce privete cel puin prevederile Legii nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual); - dezvoltarea unui cadru normativ i procedural secundar, destinat facilitrii ndeplinirii atribuiilor specifice n domeniul consilierii etice, monitorizrii i controlului respectrii normelor de conduit, respectiv detalierii modalitilor de exercitare a acestora; - organizarea i desfurarea de programe de formare specializat adaptate nevoilor grupului-int format din consilierii de etic din cadrul autoritilor i instituiilor publice (pe modelul actualelor programe de formare specializat organizate de A.N.F.P. pentru ocuparea a diferite categorii de funcii); - adaptarea tuturor activitilor destinate atingerii celorlalte obiective specifice la particularitile noului sistem (inclusiv din perspectiva creterii nivelului de responsabilitate i rspundere instituional i individual n ndeplinirea obligaiilor proprii). Din punct de vedere al eficienei (vzut ca raport ntre rezultatele obinute i eforturile depuse n vederea obinerii respectivelor rezultate) i al eficacitii (vzut ca raport ntre rezultatele estimate i cele efectiv obinute), varianta descris: - este n msur a conduce la atingerea scopului propunerii de politic public, o mai bun definire a rolului, competenelor i modalitilor de exercitare a atribuiilor specifice n domeniul consilierii etice, monitorizrii i controlului respectrii normelor de conduit fiind susceptibil a genera la persoanele direct vizate un nivel mai dezvoltat de asumare i responsabilizare, reflectate inclusiv ntr-un caracter mai proactiv al abordrii acestora n exercitarea atribuiilor proprii; - corespunde obiectivelor i direciilor de aciune asumate prin documente de planificare strategic relevante, precum Programul de Guvernare pentru Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, realizat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici n parteneriat cu Agenia Naional de Integritate, cu un buget total de 9.430.755,00 RON (din care 1.414.613,25 RON valoarea cofinanrii).
Pentru finanarea activitilor pe termen mediu i lung, cheltuielile vor fi suportate din bugetul autoritilor i instituiilor publice direct implicate (i care finaneaz n prezent desfurarea activitilor specifice).
Social
Din punct de vedere al impactului social, se estimeaz c varianta prezentat, n situaia implementrii, va conduce la o cretere a calitii serviciului public, o mai bun administrare n realizarea interesului public, precum i diminuarea ntr-o msur relevant a birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. De asemenea, implementarea propunerilor prezentate va contribui ntr-o mai mare msur la crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte, precum i la meninerea prestigiului instituiilor, funciei publice i al funcionarilor publici. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
11 perioada 2013-2016 (aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 45/2012), Strategia naional anticorupie (aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 215/2012) i Strategia naional de implementare a msurilor de prevenire i combatere a discriminrii (aprobat prin Ordinul Preedintelui Consiliului Naional pentru Combaterea Discriminrii nr. 286/2007), faciliteaz implementarea recomandrilor externe n domeniul respectrii drepturilor omului i prevenirii corupiei, integreaz ntr-o msur relevant opiniile exprimate de partenerii de dialog social, respectiv de beneficiarii direci ai normelor 13 i are n vedere inclusiv rezervele exprimate de alte autoriti i instituii publice cu privire la amploarea schimbrilor implicate de atingerea scopului i obiectivelor prezentei propuneri de politic public; - permite o mai bun gestionare a activitii de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit, n primul rnd prin nlturarea unor bariere identificate n urma analizrii sistemului actual, respectiv indicate att de consilierii de etic, ct i de beneficiarii activitilor acestora (modalitatea de desemnare a consilierilor de etic, cea de desfurare a activitii acestora, cea de facilitare a accesului la serviciile oferite de aceasta categorie socio-profesional, etc.) i crearea premiselor pentru uniformizarea practicilor instituionale; - implic o serie de costuri asociate crerii noului sistem, costurile de funcionare nediferind substanial de cele actuale 14 ; de asemenea, nu implic alocarea de resurse financiare i umane suplimentare fa de cele necesar a fi prevzute n prezent n bugetele, respectiv statele de funcii ale autoritilor i instituiilor publice. Din punct de vedere al fezabilitii administrative, principalele riscuri implicate de implementarea variantei
13 A se vedea meniunea de la pct. 8 din notele de subsol, precum i unele date statistice prezentate n Anexa la prezentului document 14 Excedentul generat de modificarea rolului, statutului i modalitilor de exercitare a atribuiilor consilierului de etic a fost considerat drept acoperit prin deducerea cheltuielilor administrative rezultate din diminuarea prezumat a cercetrilor administrative avnd ca obiect sesizri privind nerespectarea normelor de conduit. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
12 descrise i care pot conduce la neobinerea sau, dup caz, obinerea parial a rezultatelor estimate sunt generate de: - necesitatea acordrii unei perioade tranzitorii pentru acomodarea, att a consilierilor de etic, ct i a conducerii autoritilor i instituiilor publice, respectiv funcionarilor publici, ca beneficiari direci, i cetenilor, ca beneficiari indireci ai normelor stabilite prin Codul de conduit; - existena unui tratament difereniat generat de norme distincte n materie de conduit pentru categorii de personal ce i desfoar activitatea n comun (funcionarii publici i personalul contractual) 15 ; - constrngerile de natur financiar i la nivel de resurse umane ale autoritilor i instituiilor publice 16 . Varianta 3
Actualizarea cadrului legal privind normele de conduit n exercitarea funciilor publice prin eliminarea prioritar a deficienelor privind forma reglementrii, cu meninerea abordrii difereniate pe categorii de personal i tipuri de competene instituionale, respectiv cu pstrarea modalitilor actuale de definire a statutului i rolului consilierului de etic, nsoit de o clarificare/detaliere corespunztoare a normelor referitoare la activitatea acestuia
Practic, prin raportare la obiectivele generale i obiectivele specifice propuse, implementarea acestei variate de soluionare ar presupune: - o reanalizare a modalitilor de definire a atribuiilor instituiilor implicate, conform dispoziiilor Capitolului III - Coordonarea, monitorizarea i controlul aplicrii normelor de conduit profesional - din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat (cu meniunea c, pentru asigurarea Impact 3
Economic Din punct de vedere al resurselor bugetare, implementarea prezentei variante presupune: - pe termen scurt, creterea alocrii de resurse publice pentru activiti de analiz, reglementare, planificare i/sau organizare de instruiri specializate, informare i consultare, conform estimrilor bugetare; - pe termen mediu i lung, diminuarea alocrii de resurse publice pentru activiti de consiliere, informare, coordonare metodologic i acordare de asisten i suport n desfurarea de activiti specifice, monitorizare, control, evaluare, raportare.
Pentru finanarea activitilor pe termen scurt se intenioneaz utilizarea cu prioritate a Buget estimat 3
9.580.000 RON 20
15 Cu titlu de exemplu, principalul aspect avut n vedere din aceast perspectiv este lipsa unor mecanisme de facilitare a aplicrii normelor (consiliere, monitorizare, control) 16 Au fost avute n vedere aici ndeosebi limitrile pentru alocarea de resurse financiare n contextul economico-social actual, pentru susinerea de activiti-suport destinate prestrii de servicii publice conform misiunii organizaionale, la standarde calitative corespunztoare ateptrilor beneficiarilor. 20 A se vedea meniunea de la pct. 8 din notele de subsol, precum i unele date statistice prezentate n Anexa la prezentului document Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
13 eficienei la aplicarea normei, se recomand o iniiativ similar a autoritii de reglementare n ceea ce privete capitolul corespondent din Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual); - redefinirea i/sau completarea cadrului normativ i procedural secundar, destinat facilitrii ndeplinirii atribuiilor specifice n domeniul consilierii etice, monitorizrii i controlului respectrii normelor de conduit, respectiv detalierii modalitilor de exercitare a acestora; - organizarea i desfurarea de programe de formare continu adaptate nevoilor grupului-int format din consilierii de etic din cadrul autoritilor i instituiilor publice; - adaptarea tuturor activitilor destinate atingerii celorlalte obiective specifice la particularitile actualului sistem, n forma sa revizuit (inclusiv din perspectiva creterii nivelului de responsabilitate i rspundere instituional i individual n ndeplinirea obligaiilor proprii). Din punct de vedere al eficienei (vzut ca raport ntre rezultatele obinute i eforturile depuse n vederea obinerii respectivelor rezultate) i al eficacitii (vzut ca raport ntre rezultatele estimate i cele efectiv obinute), varianta descris: - este n msur a conduce la atingerea scopului propunerii de politic public, o definire mai clar i mai detaliat a modalitilor de exercitare a atribuiilor specifice n domeniul consilierii etice, monitorizrii i controlului respectrii normelor de conduit fiind susceptibil a genera la persoanele direct vizate o capacitate mai ridicat de aplicare a legii n spiritul i litera acesteia; - corespunde obiectivelor i direciilor de aciune asumate prin documente de planificare strategic relevante, precum Programul de Guvernare pentru perioada 2013-2016 (aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 45/2012) i Strategia naional anticorupie (aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. resurselor aprobate prin proiectul Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, realizat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici n parteneriat cu Agenia Naional de Integritate, cu un buget total de 9.430.755,00 RON (din care 1.414.613,25 RON valoarea cofinanrii).
Pentru finanarea activitilor pe termen mediu i lung, cheltuielile vor fi suportate din bugetul autoritilor i instituiilor publice direct implicate (i care finaneaz n prezent desfurarea activitilor specifice).
Social
Din punct de vedere al impactului social, se estimeaz c varianta prezentat, n situaia implementrii, va conduce la o cretere a calitii serviciului public, o mai bun administrare n realizarea interesului public, precum i diminuarea ntr-o msur relevant a birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. De asemenea, implementarea propunerilor prezentate va contribui ntr-o mai mare msur la crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte, precum i la meninerea prestigiului instituiilor, funciei publice i al funcionarilor publici. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
14 215/2012), integreaz o serie de opinii exprimate de partenerii de dialog social, respectiv de beneficiarii direci ai normelor 18 i are n vedere inclusiv unele rezerve exprimate de alte autoriti i instituii publice cu privire la amploarea schimbrilor implicate de atingerea scopului i obiectivelor prezentei propuneri de politic public; - permite o mai bun gestionare a activitii de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit, n primul rnd prin clarificarea unor aspecte ce in de organizarea i desfurarea acesteia i crearea premiselor pentru uniformizarea practicilor instituionale; - implic o serie de costuri asociate revizuirii actualului sistem, costurile de funcionare nediferind substanial de cele actuale. Din punct de vedere al fezabilitii administrative, principalele riscuri implicate de implementarea variantei descrise i care pot conduce la neobinerea sau, dup caz, obinerea parial a rezultatelor estimate sunt generate de: - intervenia minimal (clarificare, urmat de detaliere) asupra unora dintre aspectele sesizate de reprezentani ai tuturor prilor interesate ca reprezentnd bariere n atingerea scopului reglementrii unor norme de conduit i a unui sistem de facilitare a respectrii acestora, i neintervenirea asupra altor aspecte considerate de aceleai categorii de persoane drept importante; - existena unui tratament difereniat generat de norme distincte n materie de conduit pentru categorii de personal ce i desfoar activitatea n comun (funcionarii publici i personalul contractual) 19 . Procesul de consultare Organizaii/instituii consultate: Rezultatul consultrii:
18 A se vedea meniunea de la pct. 8 din notele de subsol ale prezentului document 19 Cu titlu de exemplu, principalul aspect avut n vedere din aceast perspectiv este lipsa unor mecanisme de facilitare a aplicrii normelor (consiliere, monitorizare, control) Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
15 a) autoriti i instituii publice Ministerul Afacerilor Interne 21
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice 22
Ministerul Justiiei Secretariatul tehnic pentru monitorizarea implementrii Strategiei Naionale Anticorupie pentru perioada 2012-2015 Agenia Naional de Integritate Consiliul Naional pentru Combaterea Discriminrii 7 consilii judeene i 15 primrii de municipii b) reprezentani ai societii civile: Asociaia Romn pentru Transparen Societatea Academic Romn Centrul de Resurse Juridice Uniunea Consiliilor Judeene din Romnia Asociaia Municipiilor din Romnia Asociaia Oraelor din Romnia Asociaia Comunelor din Romnia Coaliia Anti-discriminare (Asociaia ACCEPT, Centrul Euroregional pentru Iniiative Publice, Roma Education Fund, Centrul pentru Jurnalism Independent, Centrul de Dezvoltare Curriculara si Studii de Gen: FILIA, Centrul Parteneriat pentru Egalitate, Institutul pentru Politici Publice, Liga Pro Europa, Agenia de Dezvoltare Comunitar mpreun, Asociaia Sens Pozitiv) n urma consultrilor succesive, baza de fundamentare a propunerii a fost mbuntit 23 . Urmare a mbuntirii bazei de fundamentare, precum i a rezultatului consultrilor directe, obiectivele si variantele de soluionare propuse au fost redefinite astfel nct s se asigure un rspuns ct mai relevant problemelor care au condus la necesitatea iniierii politicii publice. De asemenea, rezultatul consultrilor directe a permis i realizarea unei evaluri mai realiste a fezabilitii propunerilor naintate cu titlu de variante de soluionare, respectiv de variant recomandat. Varianta de soluionare recomandat Varianta 2
Prezentarea variantei Meninerea abordrii difereniate pe categorii de personal i tipuri de competene instituionale, cu actualizarea cadrului legal privind normele de conduit n exercitarea funciilor publice i modificarea substanial a statutului, rolului i modalitilor de exercitare a atribuiilor consilierului de etic Termene preconizate de realizare
Conform planului de aciuni Buget estimat
9.640.000 RON
(dintre care 8.016.141,75 RON finanare european pentru proiectul cu cod SMIS 27519 i 1.623.858,25 finanare de la bugetul naional 1.414.613,25
21 Cu meniunea c la data procesului de consultare instituia menionat era organizat i funciona sub denumirea de Ministerul Administraiei i Internelor, iar structurile direct interesate au fost identificate prin raportare la atribuiile existente anterior intrrii n vigoare a O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale i pentru modificarea unor acte normative 22 n varianta instituional ulterioar intrrii n vigoare a O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale i pentru modificarea unor acte normative 23 A se vedea informaiile preluate cu titlu de exemplu din evaluri ale altor entiti cu privire la modalitile de percepie, definire i/sau aplicare a legii, din Anexa la prezentul document Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
16
Beneficii/riscuri Fiecare dintre cele 3 variante de soluionare prezentate a fost evaluat prin prisma 6 criterii distincte, varianta recomandat fiind selectat n urma corelrii rezultatelor obinute, dup cum urmeaz:
Criteriu de evaluare Apreciere calitativ pe o scal de la 1 (=minim) la 3 (=maxim) Costuri (financiare, de resurse umane, informaionale i de timp) varianta ideal este cea marcat distinct i care corespunde valorii 1 3 2 1 Eficien varianta ideala este cea marcat distinct i care corespunde valorii 3 2 3 1 Eficacitate varianta ideal este cea marcat distinct i care corespunde valorii 3 3 2 1 Fezabilitate administrativ varianta ideal este cea marcat distinct i care corespunde valorii 3 1 2 3 Sustenabilitate varianta ideal este cea marcat distinct i care corespunde valorii 3 3 2 1 Riscuri generate de capacitatea de implementare a iniiatorului varianta ideal este cea marcat distinct i care corespunde valorii 1 3 2 1
Varianta 1, dei prezint cel mai nalt nivel de eficien i eficacitate, este discutabil din perspectiva costurilor implicate, fezabilitii administrative i riscurilor generate RON cofinanarea pentru proiectul cu cod SMIS 27519 i 209.245 RON cheltuieli interne ale autoritii de implementare) Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
17 de capacitatea de implementare a iniiatorului. Varianta 3, dei prezint nivelul cel mai redus de costuri de implementare i de riscuri generate de capacitatea de implementare a iniiatorului, respectiv nivelul cel mai ridicat de fezabilitate administrativ, este discutabil din perspectiva eficienei, eficacitii, i sustenabilitii. Astfel, ntruct variantele 1 i 3 de soluionare sunt situate n egal msur la extreme, ca variant recomandat a fost selectat varianta 2, unde beneficiile (avantajele) considerate au fost: - Din punct de vedere al costurilor, acestea sunt n mare msur exclusiv administrative, i preponderent (cel puin pentru faza iniial, de creare a sistemului i a mecanismelor-suport) generate la iniiator 24 . Mai mult, n ipoteza iniierii implementrii proiectului Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, acoperirea a circa 98% din necesar este asigurat prin acesta. - Raportat la costuri, dei nu se situeaz la nivelul maxim n ceea ce privete eficacitatea, fezabilitatea administrativ i sustenabilitatea, msurile preconizate sunt considerate de natur a conduce la atingerea scopului propunerii odat cu trecerea perioadei de acomodare la noul sistem, la ndeplinirea obiectivelor odat cu finalizarea fiecreia dintre etapele intermediare i la rezolvarea, ntr-o msur relevant, a problemelor identificate. De menionat este i faptul c n situaia prelurii recomandrilor privind iniierea unei actualizri corespunztoare a cadrului normativ i insituional aferent conduitei personalului contractual, calitatea rezultatelor preconizate va fi substanial i direct proporional mbuntit. - Prin prisma experienei de reglementare, monitorizare, evaluare i control al aplicrii legislaiei n domeniul funciei publice (normele de conduit incluse), A.N.F.P. deine expertiza i competenele necesare att
24 A se vedea meniunea de la pct. 14 din notele de subsol ale prezentului document, precum i informaiile prezentate n seciunea Variante de soluionare/Impact 2 Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
18 modificrii cadrului general privind normele de conduit a funcionarilor publici i completrii cadrului normativ i procedural subsecvent, ct i acordrii de coordonare i suport n implementare corect a noilor reguli Pentru aceeai variant 2, principalele riscuri (dezavantaje) considerate au fost: - Rspuns parial la nevoile exprimate i inventariate, nsoit de o cretere a gradului de nencredere i/sau dezacord din partea persoanelor/instituiilor n a cror opinie varianta recomandat s-ar fi impus s fie una dintre cele dou aflate la extreme varianta 1 sau varianta 3. - Diminuarea potenialului/capacitii de conformare a subiecilor vizai, urmare a generrii de instabilitate suplimentar n ceea ce privete sistemele instituionale de management al eticii i integritii.
Impact detaliat Din punct de vedere al resurselor bugetare, implementarea prezentei variante implic finanarea de activiti att pe termen scurt (12 luni, pentru parcurgerea tuturor etapelor corespunztoare crerii i implementrii unui nou sistem), ct i pe termen mediu i lung (n perioada post- implementare, cnd se ateapt ca autoritile i instituiile publice s susin, fiecare n parte i n mod similar sistemului actual, din resurse proprii, att activitile de consiliere etic i monitorizare a respectrii normelor de conduit, ct i activitile-suport destinate formrii i informrii pe de o parte a consilierilor de etic, iar pe de alt parte, a beneficiarilor activitilor de consiliere). ntr-o faz iniial, circa 98% din costurile aferente fundamentrii procesului decizional, respectiv organizrii i derulrii formrilor i informrilor pe categorii de grupuri- int vor fi acoperite din fonduri special prevzute n acest scop (proiectul cu cod SMIS 27519, cu un buget total de 9.430.755,00 RON fr TVA, din care 1.414.613,25 RON valoarea cofinanrii, fiind deja aprobat i n faza de Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
19 ateptare a finanrii prin Programul Operaional Sectorial pentru Dezvoltarea Capacitii Administrative). Ulterior, sumele aferente cheltuielilor bugetare vor fi calculate i incluse n bugetele autoritilor responsabile cu implementarea noilor dispoziii, o estimare la nivel general apreciind c eventualele diferene de costuri fa de cheltuielile actuale pot fi acoperite, pornind de la premisa eficientizrii laturii de prevenie n domeniul supus discuiei, de diferenele generate de cheltuielile administrative mai mici cu finanarea cercetrilor administrative avnd ca obiect sesizri privind nerespectarea normelor de conduit. Pe cale de consecin, concluzia care se impune este aceea c implementarea variantei nu va genera costuri suplimentare relevante pentru administraia public n ansamblul su.
n plan social, pornind de la cele menionate n cadrul seciunii dedicate prezentrii variantelor de soluionare, pe lng mbuntirea calitii reglementrii, iniiativa se preconizeaz a conduce la o cretere a gradului de conformare a subiecilor de drept cu ateptrile tuturor prilor interesate de aplicarea legii (autoriti i instituii publice, funcionari publici, consilieri de etic, parteneri de dialog social, ceteni), ceea ce va conduce inclusiv la modificarea modalitilor de relaionare dintre acetia din urm i, implicit, la mbuntirea modului n care este perceput/apreciat calitatea serviciilor primite. Actualizarea i completarea cadrului curent de aplicare a legii se va face cu respectarea cerinelor de simplificare a procedurilor administrative i orientare ctre cetean/beneficiar, ceea ce se presupune, de asemenea, a conduce pe termen mediu i lung la o mbuntire semnificativ a imaginii administraiei i serviciilor publice, precum i a modalitilor de percepie a relaionrii dintre funcionarii publici i public (n sens larg), respectiv dintre autoritile i instituiile publice i contribuabili (n sens larg). Mai mult, domeniul supus discuiei fiind unul care prin nsi natura lui aparine politicilor de prevenie, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
20 este de ateptat ca atingerea scopului prezentei propuneri de politic public s genereze, n timp, o scdere constant a aciunilor sancionatorii, destinate combaterii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate n rndul personalului din administraia public.
Grupuri vizate Implementarea prezentei variante de politic public vizeaz: personalul care deine funcii publice/funcionarii publici fiind stabilite prin lege, funcionarii publici vor fi obligai la respectarea noilor dispoziii, n caz contrar fiind pasibili de atragerea rspunderii disciplinare, civile sau penale, dup caz; de asemenea, n vederea facilitrii conformrii, grupul vizat va beneficia de asistena specializat a consilierilor de etic (n cazul funcionarilor publici, cel puin), respectiv de formare i informare privind modificrile aduse i modalitile de aplicare corespunztoare a legii (personalul autoritilor i instituiilor publice, indiferent de categoria de apartenen); conductorii autoritilor sau instituiilor publice fiind stabilite prin lege, conductorii autoritilor sau instituiilor publice vor fi obligai la asigurarea msurilor financiare i administrative destinate aplicrii noilor dispoziii (conform rolurilor stabilite de legiuitor); consilierii de etic fiind stabilite prin lege, consilierii de etic vor fi obligai la exercitarea corespunztoare a atribuiilor specifice, avnd, conform legii, dreptul de a solicita i primi att asisten specializat din partea A.N.F.P., ct i posibilitatea de a-i mbunti abilitile i competenele necesare exercitrii respectivelor atribuii; Agenia Naional a Funcionarilor Publici n calitate de instituie responsabil cu reglementarea i monitorizarea aplicrii legii, respectiv de beneficiar al finanrii pentru proiectul Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519, instituia va trebui s-i prevad i s aloce resursele necesare Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
21 coordonrii sau, dup caz, asigurrii parcurgerii fiecreia dintre etapele necesare implementrii prezentei propuneri; cetenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, vor constitui prin reprezentare (formal sau prin eantionare), pe parcursul implementrii politicii publice, grup-int pentru activiti de evaluare a percepiei i/sau satisfaciei, informare, educare, contientizare, etc.; de asemenea, prin raportare la rolul administraiei publice i al serviciilor publice, acetia vor constitui, la finalul implementrii, beneficiarii finali ai atingerii scopului propunerii de politic public.
Modaliti i termene de monitorizare/evaluare Implementarea propunerii de politic public va fi monitorizat/evaluat dup cum urmeaz: - n primele 24 luni de la demararea activitilor, pe baza procedurilor specifice corespunztoare sistemului de monitorizare/evaluare a implementrii proiectelor finanate din fonduri europene (conform Manualului de implementare a proiectelor finanate din Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative, Cap. 4 Monitorizarea implementrii proiectelor); - semestrial, pe baza sistemului A.N.F.P. de monitorizare a normelor de conduit, standardelor etice i implementrii sanciunilor disciplinare (aplicat conform Ordinului Preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nr. 4500/2008); - anual, pe baza sistemului de monitorizare a implementrii Strategiei Naionale Anticorupie pentru perioada 2012-2015 (Anexa 2 la Hotrrea Guvernului nr. 215/2012). Rezultatele i concluziile evalurii finale se vor obine prin analiza comparativ, la momente succesive, a datelor i informaiilor specifice fiecruia dintre cele 3 sisteme de monitorizare indicate.
Indicatori de performan Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
22 Conform particularitilor fiecruia dintre sistemele de monitorizare indicate, indicatorii urmrii vor fi:
Sistem de monitorizare utilizat ca termen de referin Indicatori Sistemul de monitorizare a implementrii Strategiei Naionale Anticorupie pentru perioada 2012-2015 - Numr de edine de consultare - Numr de angajai care au beneficiat de consiliere etic - Numr de spee, difereniate pe tipologii de dileme etice - Gradul de cunoatere de ctre angajai a normelor privind consilierul etic (chestionar de evaluare) - Gradul de popularizare a rolului consilierului de etic - Numr de activiti de formare - Numr de persoane care au fost instruite prin intermediul aciunilor de formare profesional Sistemul A.N.F.P. de monitorizare a normelor de conduit, a standardelor etice i a implementrii sanciunilor disciplinare - Gradul de responden (numrul autoritilor i instituiilor publice care au transmis rapoarte validate / numrul total de autoriti i instituii publice la nivel naional) - Gradul de relevan al raportrii (numrul funcionarilor publici ncadrai n autoritile i instituiile publice care au transmis rapoarte validate / numrul total al funcionarilor publici la nivel naional) - Gradul de sesizare a comisiilor de disciplin privind nerespectarea normelor de conduit (numrul funcionarilor publici ale cror fapte au fost sesizate comisiei de disciplin / numrul funcionarilor publici ncadrai n autoritile i instituiile publice care au transmis rapoarte) - Indicele sesizrilor comisiilor de Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
23 disciplin privind nerespectarea normelor de conduit (numrul sesizrilor adresate comisiei de disciplin / numrul funcionarilor publici ncadrai n autoritile i instituiile publice care au transmis rapoarte) - Proporia pe categorii de persoane care au formulat sesizri adresate comisiilor de disciplin privind nerespectarea normelor de conduit - Numrul i tipul de sanciuni disciplinare dispuse de ctre persoana care are competena legal de aplicare, pentru nclcarea normelor de conduit - Raportul dintre numrul sesizrilor privind nclcarea normelor de conduit adresate comisiilor de disciplin i numrul sanciunilor disciplinare aplicate conform legii pentru nclcarea normelor de conduit - Numrul de cazuri n care au fost sesizate organele de cercetare penal Sistemul specific de monitorizare/evaluare a implementrii proiectelor finanate din FSE/PODCA - Numr cereri de rambursare aprobate pentru proiectul cu cod SMIS 27519 - Numr rapoarte tehnice (R1, R2, R3) aprobate pentru proiectul cu cod SMIS 27519 - Numr de zile participant la instruire n cadrul proiectului cu cod SMIS 27519 - Grad de respectare a planificrile iniiale n cadrul proiectului cu cod SMIS 27519 (numr notificri i/sau acte adiionale avnd ca obiect modificarea graficului de implementare a activitilor descris n Cererea de finanare/numr total notificri i acte adiionale). Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
24
PLAN DE ACIUNI PENTRU IMPLEMENTAREA VARIANTEI RECOMANDATE
Activitate necesar implementrii Termen de realizare Responsabil Buget Rezultate Raport de monitorizare Raport de evaluare Implementarea proiectului Dezvoltarea unui sistem integrat i unitar de integritate n funcia public, cod SMIS 27519 24 de luni ncepnd cu data semnrii contractului de finanare A.N.F.P. n parteneriat cu A.N.I. (conform cererii de finanare aprobat) 9.430.755,00 RON - 1 analiz diagnostic privind considerarea aspectelor de etic n administraia public din Romnia precum i la nivelul Uniunii Europene (incluznd i rezultatele administrrii de chestionare tematice ctre minim 1.500 de ceteni i 750 de funcionari publici din cel puin 15 instituii publice preponderent locale) - 2 sisteme de integritate definite att pentru funcionarii publici ct i pentru autoritile i instituiile publice i publicate sub form de brouri tiprite n 10.000 de exemplare - 1 sistem informatizat specializat de gestiune a datelor privind etica i integritatea n administraia public - 1 campanie de contientizare Fii etic, fii integru n vederea diseminrii rezultatelor ctre administraia public, 5 articole despre etic i integritate n funcia public publicate, 1 spot TV elaborat i difuzat de 60 de ori - 8 conferine regionale organizate - 1 brour de diseminare a leciilor nvate i experienei acumulate tiprit i distribuit n 1000 de Raport tehnic de progres R1 - trimestrial
Raport tehnic de progres R2 - la fiecare cerere de rambursare
Raport final R3 - la finalul proiectului Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
25 exemplare - baz de date comun privind funcionarii publici participani la programul de formare, ce va monitoriza inclusiv evoluia acestora n cadrul formrii - 1.180 de funcionari publici instruii n domeniul eticii i integritii in funcia public (400 funcionari publici de conducere i/sau execuie, 750 funcionari publici cu atribuii de consiliere etic i monitorizarea respectrii normelor de conduit, 30 de funcionari publici inspectori de integritate i persoane cu atribuii de monitorizare i control n domeniul eticii i integritii - din cadrul A.N.F.P. i A.N.I.) - 1 program de formare dezvoltat n domeniul eticii i integritii n funcia public (curricul, suport de curs, prezentri, studii de caz), 1.180 de exemplare din materialele i pachetele de formare distribuite participanilor la instruiri - 1 program de formare de formatori n domeniul n domeniul eticii i integritii n funcia public, destinat unui numr de 20 de funcionari publici, 20 de exemplare ale materialelor de formare distribuite participanilor - 1 vizit de studiu organizat i desfurat pentru un numr de 25 de funcionari publici din cadrul A.N.F.P. i A.N.I. care vor beneficia de exemplele pozitive ale altor instituii similare Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
26 - 1 anun informativ publicat ntr- un ziar dedicat att administraiei publice ct i cetenilor, 2 comunicate de pres, 4.500 de brouri de promovare a proiectului, 4.500 de afie tematice i alte echipamente i materiale de publicitate i informare tiprite i diseminate la nivelul administraiei publice - echipamente IT specifice, necesare implementrii proiectului, achiziionate Modificarea i completarea cadrului normativ general aplicabil n domeniul conduitei funcionarilor publici
12 luni ncepnd cu data adoptrii propunerii de politic public
A.N.F.P. 209.245 RON
- 1 analiz a nevoilor de reglementare - 1 proiect de act normativ de modificare i completare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici elaborat i transmis spre avizare, respectiv prezentat spre adoptare - 3 proiecte de acte normative constituind legislaie secundar adoptate - 1 avnd ca obiect de reglementare modalitatea de organizare i desfurare a activitilor de consiliere etic, 1 avnd ca obiect de reglementare sistemul de monitorizare a respectrii normelor de conduit i a implementrii procedurilor disciplinare i 1 avnd ca obiect de reglementare instruirea consilierilor de etic
Not: n funcie de rezultatele analizei nevoilor de reglementare, rezultatele indicate n ceea ce privete legislaia secundar pot Raport semestrial Raport anual Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
27
Conform sumelor prevzute anual n bugetele autoritilor publice
Conform sumelor prevzute anual n bugetele suferi modificari cantitative 25 sau pot include aspecte particulare ale obiectului de reglementare 26 ce implic inclusiv recomandri de modificare a altor acte normative Crearea sau, dup caz, modificarea mecanismelor- suport de aplicare a noului cadru normativ 12 luni ncepnd cu data intrrii n vigoare a cadrului normativ general aplicabil n domeniul conduitei funcionarilor publici, modificat i completat
A.N.F.P.
Autoritile i instituiile publice
Consilierii de etic din cadrul autoritilor i instituiilor publice - 1 sistem pilot de audit al diversitii - 1 analiz a necesarului de intervenie la nivel instituional pentru asigurarea implementrii cerinelor referitoare la accesul egal la servicii i funcii publice - 2 ghiduri tematice destinate mbuntirii i uniformizrii practicilor instituionale n domeniul prevenirii corupiei, a comportamentelor non-etice i lipsite de integritate (1 pentru facilitarea activitii consilierilor de etic i 1 pentru formarea/informarea potenialilor beneficiari ai serviciilor de consiliere etic) - infrastructura de comunicare n cadrul reelei de consilieri de etic - crearea unei platforme colaborative (sau alt instrument IT generator de faciliti similare) destinat comunicrii/colaborrii ntre diferitele categorii de persoane direct interesate de domeniul etic i integitate n funcia public (sub Raport semestrial Raport anual
25 Spre exemplu, se poate decide elaborarea legislaiei secundare n form unitar, cu titlu de norme de aplicare a legii, rezultatul fiind un singur proiect de act normativ, ori se poate decide separarea sistemului de monitorizare a implementrii normelor de conduit de cea a monitorizrii implementrii procedurilor disciplinare. 26 Spre exemplu, n cadrul analizei va fi avut n vedere inclusiv legtura dintre definirea, monitorizarea i controlul respectrii normelor de conduit, modalitatea/potenialul de valorificare a aplicrii art. 41 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare i implementarea Standardului 4 Funcii sensibile definit de O.M.F.P. nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinznd standardele de control intern/managerial la entitile publice i pentru dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, republicat, cu modificrile ulterioare. De asemenea, tot cu titlu de exemplu, n cadrul analizei va fi avut n vedere i legtura dintre definirea, monitorizarea i controlul respectrii normelor de conduit, modalitatea/potenialul de valorificare a aplicrii art. 41 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare i necesitile de intervenie rezultate din evoluiile n domeniul aplicat al psihologiei organizaionale (cum ar fi cele rezultate din introducerea conceptului de mobbing, cu activitile asociate prevenirii i/sau combaterii acestui tip special de hruire psihologic exercitat la locul de munc). Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
28 autoritilor publice rezerva identificrii i atragerii de resurse suplimentare, din surse externe) Monitorizarea aplicrii cadrului normativ modificat i completat, i a mecanismelor- suport asociate Permanent, pn la finalul anului 2015 A.N.F.P.
Autoritile i instituiile publice
Consilierii de etic din cadrul autoritilor i instituiilor publice - 6 rapoarte semestriale de monitorizare a normelor de conduit, standardelor etice i implementrii sanciunilor disciplinare - 2 rapoarte anuale privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici, cu un capitol distinct alocat prezentrii de informaii relevante asociate dezvoltrii de standarde etice n sistemul administraiei publice Raport semestrial Raport anual Evaluarea implementrii politicii publice Semestrul II 2016 A.N.F.P. - 1 raport de evaluare, coninnd analiza principalelor modificri efectiv realizate, rezultatele obinute pn la data evalurii prin raportare la scopul i obiectivele politicii publice, precum i eventuale propuneri de mbuntire ulterioar a sistemului - Septembrie 2016
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice, Viceprim ministru, Ministrul dezvoltrii regionale i administraiei publice
Nicolae - Liviu DRAGNEA
Agenia Naional a Funcionarilor Publici Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici
Eugen COIFAN
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice Agenia Naional a Funcionarilor Publici Propunere de politic public Dezvoltarea standardelor etice n sistemul administraiei publice
29
Avizm favorabil,
Ministerul Finanelor Publice Viceprim ministru, Ministrul finanelor publice,
Daniel CHIOIU
Ministrul delegat pentru buget,
Liviu VOINEA
Prim ministru al Guvernului Romniei, Ministerul Justiiei, Ministrul interimar al justiiei,
Victor Viorel PONTA
Aviz conform,
Secretariatul General al Guvernului, Secretarul General al Guvernului,