Sunteți pe pagina 1din 180

TEORII I DOCTRINE

ALE
INTEGRRII EUROPENE






Cercettor pr. 1, dr. Petre Prisecaru
IEM, Academia Romn




2


Petre Prisecaru este cercettor tiinific principal I (din anul 1990) i ef al sectorului de
Integrare European (din anul 2000) la Institutul de Economie Mondial (IEM) din cadrul
Academiei Romne.
A absolvit Facultatea de Comer Exterior din cadrul Academiei de Studii Economice din
Bucureti n anul 1969, iar n anul 1994 a obinut titlul de doctor n tiine economice.
A publicat peste 300 de articole n reviste de specialitate de prestigiu i a contribuit la
elaborarea a peste 140 de studii de cercetare n domeniul economiei mondiale, integrrii
europene, energiei, petrolului i produselor chimice.
n calitate de coordonator i coautor a publicat n Editura Economic lucrrile: Reforma
constituional i instituional a UE, 2003; Politici comune ale UE,2004; Procesul de
convergen instituional, vol. I i II, 2008, 2009, iar n Editura Academiei, n calitate de
coautor a publicat n anii 2003 i 2005 lucrarea n dou volume intitulat Dezvoltarea
economic a Romniei.
Ca unic autor a publicat lucrrile: Teoria Integrrii Economice Europene, Editura Sylvi,
2001 i Guvernana UE, Editura Economic, 2005.
Conduce un program de master de integrare european n cadrul Universitii Gheorghe
Cristea i este profesor asociat la programul de master: Strategii n afaceri internaionale
din cadrul Universitii Petrol Gaze din Ploieti.

3

Petre Prisecaru












TEORII I DOCTRINE
ALE
INTEGRRII EUROPENE






















Editura Universitii Petrol-Gaze din Ploieti
2010

4
Colecia
STRATEGII N AFACERI INTERNAIONALE
Coordonator colecie: Irina Gabriela Rdulescu







Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

Teorii i doctrine ale integrrii europene / Petre Prisecaru

ISBN 978-973-719-334-6






Redactor: erban Vasilescu
Coordonatori tiinifici: Irina Gabriela Rdulescu
Andrei Dobrescu
Coperta: Kredo image










Copyright 2010 EDITURA UNIVERSITII PETROL-GAZE DIN PLOIETI
Toate drepturile asupra acestei ediii sunt rezervate editurii


ISBN 978-973-719-334-6

5






Prefa


Cartea Teorii i Doctrine ale Integrrii Europene reprezint o premier n
peisajul publicistic romnesc a unui specialist cu experien n domeniul cercetrii
economiei mondiale i care n ultimii 10 ani s-a axat pe studiul fenomenului
complex al integrrii europene, care necesit o abordare interdisciplinar bazat
nu numai pe tiinele economice, dar i pe cele politice, juridice, sociale. Am
colaborat cu autorul, cercettor principal I n cadrul Institutului de Economie
Mondial al Academiei Romne, n elaborarea unor studii i proiecte care au
analizat problematica pieei interne unice a UE, cea a politicilor comune i cea a
convergenei economice i instituionale i am remarcat pasiunea i rigoarea
tiintific a autorului, precum i preuirea i sprijinul acordat colaboratorilor si din
Sectorul de Integrare European, pe care l conduce de mai muli ani.
Autorul a realizat numeroase studii i a publicat mai multe cri pe tema integrrii
europene, unele servind drept cursuri universitare i a ncercat n aceast ultim
carte s analizeze ntr-un mod original i ntr-un stil elevat problematica teoriilor i
doctrinelor integrrii europene, care poate face obiectul de studiu n cadrul unui
program de master dedicat integrrii europene. Remarc curajul autorului de a
intra pe un teren extrem de dificil, cel al teoriilor i doctrinelor relaiilor
internaionale i integrrii europene, domenii nrudite, dar care impun un studiu
aprofundat al numeroaselor lucrri i articole publicate de prestigioi autori, unii
laureai ai premiului Nobel pentru economie (cum sunt cei din coala
neoinstituionalist). Spre meritul lui autorul nu s-a oprit doar la analiza
principalelor teorii i doctrine consacrate n perioada postbelic ci a ncercat s
trateze i problemele complexe i mai recent abordate n literatura de specialitate,
cum sunt cele ale guvernanei comunitare i ale guvernanei globale, precum i
metodele i principiile de guvernan comunitar, concept care s-a impus n
literatura de specialitate din ultimele dou decenii, pentru a avea o imagine ct
mai complet asupra dinamicii i tendinelor, a fenomenologiei procesului de
integrare. Bogata i ndelungata experien de cercettor din mediul academic i-
au permis autorului s surmonteze dificultile unei astfel de demers tiinific i s
realizeze o lucrare valoroas i original, care poate contribui la progresul
cercetrii din domeniul studiilor europene din Romnia. Autorul s-a format ca
specialist n integrare european nu numai n cadrul Academiei Romne, dar i n
cadrul Institutului European din Romnia, precum i n cadrul unor universiti
private, unde a nfiinat faculti i programe de master de studii europene, ceea
ce demonstrez capacitatea sa de a mbina n mod fericit cercetarea tiinific cu
activitatea didactic n acest domeniu relativ nou pentru ara noastr.
6
Comparativ cu multe alte cri i manuale pe tema integrrii europene, care au
inundat publicistica romneasc n ultimii ani, prezenta carte este un exemplu de
analiz i sintez de nivel calitativ ridicat i de utilitate practic n domeniul
universitar, pentru care autorul merit felicitri i ncurajri de a continua
eforturile sale de a adnci i perfeciona cercetrile sale din domeniul integrrii
europene.


Academician Aurel Iancu
7






Cuvnt nainte


Aceast carte reprezint rezultatul unor studii i cercetri intense desfurate n
ultimii zece ani n domeniul integrrii europene pe toate aspectele i palierele
acestui proces unic, care i-a pus puternic amprenta i asupra societii
romneti. Ca economist i cercettor n cadrul Institutului de Economie Mondial
unde mi desfor activitatea de aproape 40 de ani, am constatat destul de
repede dificultatea de a analiza procesul integrrii europene apelnd doar la
mijloacele/instrumentele tiinei economice, pentru c amploarea i complexitatea
fenomenelor impun o abordare interdisciplinar, n care tiinele economice se
completeaz cu cele politice i juridice. Dup ce am analizat ntr-o serie de studii
i cri problematica pieei interne, a politicilor comune, a reformei constituionale
i instituionale, a guvernanei comunitare, a lrgirii UE, a integrrii flexibile sau
difereniate, a coeziunii economice i a convergenei instituionale mpreun cu
colegii mei din Sectorul de Integrare European din cadrul IEM, pe care-l conduc
de 10 ani, am ncercat n aceast ultim carte s investighez n mod amnunit
toate aspectele eseniale ce privesc problematica teoriilor i doctrinelor integrrii
europene, care poate face obiectul de studiu n cadrul unui master dedicat.
n afar de prezentarea succint sau concentrat a principalelor teorii i doctrine
consacrate n perioada postbelic am ncercat s analizez i problemele complexe
ale guvernanei comunitare i ale guvernanei globale, precum i metodele i
principiile de guvernan comunitar, concept care s-a impus tot mai mult n
ultimele dou decenii, pentru a avea o imagine ct mai cuprinztoare asupra
procesului de integrare. Cercetrile anterioare ntreprinse mpreun cu colegii mei,
dar i lectura a numeroase cri i articole ale unor autori strini reputai, cum
sunt: Helen i William Wallace, Mark Pollack, Jacques Pelkmans, Andrew
Moravcsik, Phillipe Schmitter, Tanya Brzel, Simon Hix, Joseph Weiler, Lisbet
Hooghe, Gary Marks, Beate Kohler-Koch, Edgar Grande, Dorette Corbey, Laura
Cram, Stephen George, Christian Joerges, Claudio Radaelli, Bob Jessop, Alexander
Somek, Edward Best, Paul Taylor, Daniel Kaufmann, Amie Kreppel, Simon Bulmer,
Bart Kerremans, Douglass C. North, Alvin Tffler, mi-au permis s surmontez
dificultile i obstacolele inerente aprute pe parcursul studiului i s realizez n
premier la noi o astfel de lucrare, pe care sper s o pot completa i mbunti
ntr-o nou ediie.
Aceast lucrare este, alturi de alte studii tiinifice anterioare i de eforturile
ntreprinse pentru nfiinarea unor faculti i mastere de studii europene, de
studiile i trainingurile efectuate n cadrul Institutului European din Romnia, de
comisiile de doctorat organizate de Academia de Studii Economice din Bucureti i
8
Academia Romn, o modest contribuie la aprofundarea studiului integrrii
europene n Romnia. Sper ca publicarea ei s contribuie la ridicarea nivelului
calitativ al studiilor din cadrul programului de master Strategii n Afaceri
Internaionale (SAI) din cadrul Universitii Petrol-Gaze din Ploieti coordonat de
conf. dr. ec. Irina Gabriela Rdulescu, dar i la progresul cercetrii fundamentale
academice i universitare, la crearea i dezvoltarea unei adevrate coli romneti
n domeniul studiilor europene, deziderat pe care Institutul European din Romnia
l-a susinut cu succes n prima parte a ultimului deceniu.


Autorul
9






Despre colecie


Aceast
























10

11






Preface


The book Theories and Doctrines of European Integration represents a premire
in the Romanian publishing environment of an experienced specialist in the field
of international economics who focused over the past ten years on the study of
complex phenomenon of European integration, that requires an interdisciplinary
approach based not only on economics but also on political, law and social
sciences. I had a fruitful collaboration with the author, first degree senior
research fellow at the Institute of World Economy of Romanian Academy, in
working out studies and projects that analysed the problems of single internal
market of EU, of common policies and of economic and institutional convergence
and I noticed the passion and scientific rigour of the author, also the appreciation
and the support granted to his fellows from Sector of European Integration,
which he had conducted for many years.
The author has carried out numerous studies and published many books on the
subject of European integration, some served as university courses and has tried
in this last book to explore in an original mode and in an elevated style the
problems of theories and doctrines of European integration, that may constitute
the study subject of a master in European studies. I remark the authors courage
to enter an extreme difficult field, that of theories and doctrines of international
relations and European integration, related fields, which impose a thorough study
of numerous papers and articles published by prestigious authors, some laureates
of Nobel Prize in economics (such as those of neoinstitutionalist school). For his
merit the author did not stop only to examine the main theories and doctrines
acknowledged in the post-war period but he attempted to treat also the complex
problems and recently addressed by domain literature, as those of European
governance and global governance, as well as the methods and principles of
European governance, a concept which prevails in the domain literature of the
last two decades, in order to have a complete image on dynamics and trends, on
phenomenology of integration process. His rich and long experience as academic
researcher has allowed the author to overcome the difficulties of such a scientific
step and to carry out a valuable and original work, which may contribute to the
progress of research within the European studies in Romania. The author was
formed as a specialist in European integration not only in the Romanian Academy
but also in some private universities, where he established faculties and masters
in European studies, which demonstrates his ability to combine in a propitious
way scientific research and didactic activity in this relatively new field for our
country.
12
Compared with many other books and textbooks on the subject of European
integration, which have flooded Romanian publicistic environment in the recent
years, this book is an example of high quality and practical utility analysis and
synthesis in the university field, for which the author deserves congratulations
and encouragements to continue his efforts for deepening and refinning his
research activity in the field of European integration.


Prof.dr. Aurel Iancu,
Member of Romanian Academy
13






Foreword


This book represents the result of intense studies and researches carried on in
the last ten years in the field of European integration in all aspects and sectors of
this unique process, that has strongly placed its mark on Romanian society too.
As an economist and researcher at the Institute of World Economics where I had
been working for almost 40 years, I realized pretty quickly the difficulty of
analyzing the process of European integration by calling only the means/tools of
economic science, because scale and complexity of phenomena require an
interdisciplinary approach, in which economic science is filled with political and
law sciences. After I had analyzed in a series of studies and books the issues of
internal market, common policies, constitutional and institutional reform,
European governance, the EU enlargement, flexible or differentiate integration,
economic cohesion and institutional convergence together with my colleagues
from European Integration Sector of the IWE, which I lead over the last 10 years,
I tried in this last book to investigate in detail all essential aspects relating to
issues of European integration theories and doctrines, which may be the subject
of study in a Master in European Studies.
Besides summarizing and focusing the main theories and doctrines enshrined in
the postwar period I tried to analyze the complex issues of European governance
and global governance and also the methods and principles of European
governance, concept which was imposed ever stronger in the last two decades, in
order to have a more comprehensive picture of the integration process. Previous
research undertaken with my colleagues as well as reading numerous books and
articles of renowned foreign authors such as Helen and William Wallace, Mark
Pollack, Jacques Pelkmans, Andrew Moravcsik, Philippe Schmitter, Tanya Brzel,
Simon Hix, Joseph Weiler, Lisbet Hooghe, Gary Marks, Beate Kohler-Koch, Edgar
Grande, Dorette Corbey, Laura Cram, Stephen George, Christian Joerges, Claudio
Radaelli, Bob Jessop, Alexander Somek, Edward Best, Paul Taylor, Daniel
Kaufmann, Amie Kreppel, Simon Bulmer, Bart Kerremans, Douglass C. North,
Alvin Tffler, allowed me to overcome inherent difficulties and obstacles arising
during the study and to produce for the first time such a work, which one can
hope to complement and enhance in a new edition.
This work is, among other previous scientific studies and efforts for establishing
faculties and masters of European studies, studies and trainings conducted in the
European Institute of Romania, PH.D. commissions organized by the Academy of
Economic Sciences and the Romanian Academy, a modest contribution to deepen
the study of European integration in Romania. I hope that its publication will
14
contribute to raising the quality of master studiesStrategies in International
Affairs in the Oil and Gas University of Ploiesti, coordinated by PH.D. associate
professor Irina Gabriela Rdulescu but also to the progress of academic and
university fundamental research, to the creation and development of a true
Romanian school in the area of European studies, goal that the European
Institute of Romania had tried to achieve in the first part of the last decade.


Author

15






Cuprins


Capitolul 1. Prezentarea principalelelor doctrine ale
integrrii europene 23
ntrebri recapitulative 26
Bibliografie 27

Capitolul 2. Federalismul european i evoluia sa 29
Teoriile federaliste i modelul federalist pentru Europa 29
Istoria ideii federaliste n Europa 32
Micarea federalist pan-european 33
Mentorii spirituali ai micrii federaliste postbelice 34
Impactul ideilor federaliste asupra Comunitii Europene 35
UE ca structur i entitate federal n devenire 37
Federalismul fiscal i UE 42
Ce fel de sistem federal este Uniunea European? 44
ntrebri recapitulative 46
Bibliografie 46

Capitolul 3. Funcionalismul i neofuncionalismul 49
Funcionalismul 49
Neofuncionalismul 52
Rdcinile sale i abordarea lui Haas 52
Actorii i mecanismele integrrii n viziunea neofuncionalist 53
Efectul de antrenare-pilonul teoriei neofuncionaliste 54
Revigorarea neofuncionalismului 56
Funcionalismul dialectic 57
Europenizare n loc de federalizare i sistem de guvernare
multinivel n loc de stat federal sau supranaional 59
ntrebri recapitulative 59
Bibliografie 60

Capitolul 4. Interguvernamentalismul 63
Interguvernamentalismul lui Stanley Hoffman 63
Interguvernamentalismul liberal al lui Andrew Moravcsik 65
Critica interguvernamentalismului (liberal) 66
Consolidarea interguvernamentalismului dup Maastricht 69
ntrebri recapitulative 70
Bibliografie 70
16

Capitolul 5. Supranaionalismul 73
Consideraii teoretice privind supranaionalismul 73
Supranaionalismul normativ versus supranaionalismul decizional 75
Alte concepte i viziuni legate de supranaionalismul european 76
Teoriile integrrii economice n explicarea supranaionalismului
european 79
ntrebri recapitulative 80
Bibliografie 81

Capitolul 6. Neoinstituionalismul i rolul instituiilor
europene prin prisma paradigmelor neoinstituionaliste 83
Neoinstituionalismul abordrile i paradigmele sale 83
Conceptul de guvernan n viziunea neoinstituionalismului 87
Natura schimbrilor instituionale din perspectiva
neoinstituionalismului 90
Rolul instituiilor europene prin prisma paradigmelor
neoinstituionaliste 92
ntrebri recapitulative 96
Bibliografie 97

Capitolul 7-Teoria sistemului de guvernare multinivel.
Principalii actori i reele. Reconsiderarea rolului
statului naional 101
Conceptul guvernanei multinivel 101
Principalii actori i reele 108
Reconsiderarea rolului statului naional n contextul
integrrii europene 112
ntrebri recapitulative 120
Bibliografie 121

Capitolul 8-Teoria metodelor de guvernan comunitar.
Principiile guvernanei comunitare. 123
Teoria metodelor de guvernan comunitar 123
Metoda comunitar 123
Metoda deschis de coordonare 130
Metoda interguvernamental sau cooperarea consolidat 134
Principiile guvernanei comunitare 138
Principiul subsidiaritii 138
Subsidiaritatea ca principiu de baz al federalismului economic 143
Principiul proporionalitii 146
Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii anexat Tratatului de la Lisabona 147
ntrebri recapitulative 150
Bibliografie 151

17

Capitolul 9. Teoria guvernanei globale i implicaiile ei
pe plan european 153
Conceptul guvernanei globale 153
Globalizarea i guvernana global 156
Dezvoltri recente pe linia guvernanei globale 159
Contribuia UE la guvernana mondial (global) 161
ntrebri recapitulative 168
Bibliografie 168

Capitolul 10. Procesul de europenizare i
convergena instituional 169
Conceptul de europenizare 169
Factorii de convergen instituional 174
ntrebri recapitulative 179
Bibliografie 179

18

19






Contents

Chapter 1. Introducing the main doctrines of
European integration 23
Problems 26
References 27

Chapter 2. European federalism and its evolution 29
Federalist theories and federalist model for Europe 29
History of federalist idea in Europe 32
Pan-European federalist movement 33
Postwar spiritual mentors of federalist movement 34
Impact of federalist ideas upon European Community 35
EU as a structure and federal entity in the making 37
Fiscal federalism and the EU 42
What kind of federal system is the European Union? 44
Problems 46
References 46

Chapter 3. Functionalism and neofunctionalismul 49
Functionalism 49
Neofunctionalism 52
Its roots and Haas's approach 52
The actors and mechanisms of integration in
the neofunctionalist vision 53
The spillover effect the pillar of neofunctionalist theory 54
Neofunctionalist revival 56
Dialectical functionalism 57
Europenization instead of federation and multilevel
governance rather than federal or supranational state 59
Problems 59
References 60

Chapter 4. Intergovernmentalism 63
Stanley Hoffmans intergovernmentalism 63
Liberal intergovernmentalism of Andrew Moravcsik 65
Criticism of (liberal) intergovernmentalism 66
The strengthening of intergovernmentalism after Maastricht 69
Problems 70
References 70
20

Chapter 5. Supranationalism 73
Theoretical considerations on supranationalism 73
Normative supranationalism versus decisional supranationalism 75
Other concepts and visions related to European supranationalism 76
Theories of economic integration in explaining
European supranationalism 79
Problems 80
References 81

Chapter 6. Neoinstitutionalism and the role of European
institutions in the light of neoinstitutionalist paradigms 73
Neoinstitutionalist: its approaches and paradigms 83
The concept of governance in the neoinstitutionalist vision 87
Nature of institutional changes in terms of
neoinstitutionalist approach 90
The role of European institutions in the light of
neoinstituionalist paradigms 92
Problems 96
References 97

Chapter 7. Theory of multilevel governance system.
The main actors and networks.
Reconsidering the role of the national state 101
The concept of multilevel governance 101
The main actors and networks 108
Reconsidering the role of national state in the context of
European integration 112
Problems 120
References 121

Chapter 8. The theory of Community governance methods.
Principles of Community governance 123
Theory of Community governance methods 123
Community method 123
The open method of coordination 130
Intergovernmental method or enhanced cooperation 134
Community governance principles 138
Subsidiarity principle 138
Subsidiarity as a basic principle of economic federalism 143
Proportionality principle 146
Protocol on the principles of subsidiarity and
proportionality annexed to the Treaty of Lisbon 147
Problems 150
References 151

21

Chapter 9. The theory of global governance and its
implications at European level 153
Concept of global governance 153
Globalization and global governance 156
Recent developments in global governance 159
EU contribution to global governance 161
Problems 166
References 166

Chapter 10-The process of Europeanization and institutional
convergence 169
The concept of Europeanization 169
The factors of institutional convergence 174
Problems 179
References 179

22

23






1

Prezentarea principalelelor doctrine
ale integrrii europene


Conceptele, teoriile, doctrinele integrrii europene s-au dezvoltat dup cel de-al
doilea rzboi mondial odat cu evoluia procesului de integrare din Europa de vest
i au ncercat s explice natura i dinamica procesului, factorii determinani
(endogeni i exogeni), principalele caracteristici i tendine, rolul i importana
principalilor actori, corelaiile cu alte fenomene i procese specifice capitalismului
contemporan i din cadrul economiei mondiale. Sunt doctrine, ca federalismul,
care au rdcini teoretice adnci, anterioare procesului de integrare, ncepnd cu
secolul XIX i continund cu prima parte a secolului XX, existnd unele contribuii
i n secolele anterioare, n schimb celelalte doctrine consacrate s-au dezvoltat n
a doua parte a secolului XX pe msur ce procesul de integrare a avansat i s-au
putut face unele clarificri de ordin teoretic. Procesul de integrare european are
la baz dorina de a depi efectele sau consecinele devastatoare ale celei de-a
doua conflagraii mondiale, precum i situaia de confruntare politico-militar din
Europa la care o contribuie nsemnat au avut-o nu numai regimurile totalitare
(fascist i comunist) ci i motenirea grea a trecutului istoric. Imediat dup rzboi
lideri politici marcani au ncercat s construiasc o nou Europ bazat pe
cooperare i nu pe confruntare care s permit refacerea continentului devastat
de rzboi, meninerea pcii i atenuarea confruntrii est-vest, edificarea unui nou
sistem politic i economic.
Diversitatea doctrinelor sau teoriilor pleac de la specificul abordrii i de la
metodologia de cercetare folosite, dei trebuie menionat c de regul ele au
apelat la instrumentarul tiinelor politice, sociale, economice, juridice, ceea ce
ndreptete concluzia unei abordri de tip interdisciplinar sau multidisciplinar. De
fapt orice investigare serioas a complexitii i specificitii procesului de
integrare european impune o abordare de tip interdisciplinar, care permite o
analiz aprofundat i de nivel tiinific ridicat. Dac unele teorii s-au axat pe
rezultatele cooperrii coala federalist i neofuncionalist, altele s-au
concentrat pe condiiile de fond necesare pentru stabilirea unei noi comuniti
politice transnaionale coala tranzacionalist/comunicaiilor, altele au avut n
vedere n principal rolul statelor coala interguvernamentalist i
interguvernamentalist liberal, altele s-au axat pe rolul actorilor principali ai
24
procesului de globalizare, firmele transnaionale coala interdependenelor,
altele pe rolul instituiilor n progresul integrrii i n cadrul guvernanei coala
neoinstituionalist. Fiecare dintre colile de gndire sau doctrinele/teoriile din
domeniul integrrii europene are meritele ei n explicarea procesului construciei
europene i n nelegerea complexitii i dinamicii sale.
Teoriile sau doctrinele au realizat o sistematizare a cunotinelor, au selectat
factori i fenomene relevante, au dat rspunsul la ntrebri eseniale legate de
dinamica i caracteristicile procesului, au permis identificarea unor tendine n
evoluia procesului. Din punct de vedere metodologic teoriile se pot clasifica n
dou categorii: a) teorii prescriptive, pe baz de cutume, care prezint
integrarea european ntr-o lumin favorabil i care ncearc s prescrie sau s
proiecteze strategii specifice integrrii; b) teorii descriptive, care ncearc s
descifreze, s explice i s previzioneze dinamica intern a proceselor integrative.
Principalele doctrine sau teorii ale integrrii europene, neofuncionalismul i
interguvernamentalismul, pun accentul pe rolul actorilor importani n cadrul
procesului elitele sau instituiile supranaionale, elitele sau guvernele (statele)
naionale. n schimb teoriile federaliste i supranaionaliste au ncercat s
defineasc Comunitatea European prin prisma unei entiti politice, adic a unui
potenial stat (con)federal sau supranaional. Contribuia tiinelor politice sau a
celor din domeniul relaiilor internaionale este fr ndoial esenial pentru o
analiz tiinific solid a fenomenului integrrii europene, n timp ce contribuia
tiinelor economice privete mai mult stadiile integrrii economice.
Dac ideile sau teoriile federaliste au cea mai mare vechime dar sunt contestate
pentru c Uniunea European nu este o entitate federal consacrat prin
prevederi constituionale sau tratate corespunztoare, cele mai recente sunt
teoriile neoinstituionaliste i constructiviste cu viziuni relativ diferite i chiar
originale asupra procesului de integrare. Teoria neofuncionalist care i-a tras
seva din funcionalismul lui David Mitrany i din contribuiile prinilor fondatori, n
frunte cu Jean Monnet, a fost prima doctrin important care i-a bazat analiza pe
primele realizri (economice) din domeniul integrrii, oper a unor politicieni
vizionari i a unor tehnocrai pragmatici. Lentoarea procesului i nemplinirile din
anii 60 i 70 au favorizat ascensiunea doctrinei interguvernamentalismului, care
punnd pe prim plan rolul statelor naionale i divergenele ntre acestea
reflectnd interesele lor diferite, ncerca s explice progresul dezamgitor al
integrrii europene. Pentru Mark Pollack (2005) abordrile teoretice iniiale s-au
axat pe studiul Comunitilor Economice Europene i au analizat progresul
integrrii europene prin prisma abordrilor din domeniul relaiilor internaionale.
Pentru Carole Webb (1977) dezbaterile i confruntrile ntre neofuncionalism i
interguvernamentalism au la baz abordri, ipoteze i implicaii diferite privind
natura procesului de elaborare a politicilor n cadrul Comunitii Europene.
n anii 80 dar mai ales n anii 90 au proliferat teoriile federaliste,
supranaionaliste, cea a interguvernamentalismului liberal, teoriile
neoinstituionaliste (alegerea raional), teoria sistemului de guvernan
multinivel, teoria constructivist. Pentru Mark Pollack este de notorietate
confruntarea ntre raionaliti i constructiviti nu numai pe tema problematicii
25
integrrii europene dar i pe cea a relaiilor internaionale. Pollack consider c:
studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaiilor internaionale, dar
sunt n multe cazuri avangarda teoriei n domeniul relaiilor internaionale, n
msura n care Uniunea European servete ca laborator de studiu pentru
procese precum globalizarea, instituionalizarea i socializarea.
n pofida progreselor evidente de ordin teoretic i a diversitii mari a abordrilor
i conceptelor introduse nu se poate vorbi de predominana vreunei teorii sau
doctrine sau de existena unui concept atotcuprinztor care s explice n mod
satisfctor dinamica i caracteristicile procesului de integrare, impactul factorilor
de influen endogeni i exogeni, rolul actorilor implicai, perspectivele integrrii.
Intruct termenii, definiiile, conceptele cu care opereaz diveri teoreticieni i
doctrine difer destul de mult, nu se pot asigura nterpretri sau explicaii unitare.
Teoriile integrrii europene ar avea dou slbiciuni fundamentale: a) nu pot
previziona corect dinamica procesului ntruct evoluia sa este extrem de
complex, complicat i imprevizibil; b) evoluia procesului, de tip stop and go,
cu faze de accelerare dup faze de stagnare, submineaz orice ncercare de
fundamentare a unei teorii atotcuprinztoare sau dezvoltarea corespunztoare n
timp a teoriilor existente.
Dup Maastricht, moment de vrf i de referin al procesului de integrare, s-au
produs o diversificare i o multiplicare a teoriilor integrrii fr s existe un
consens privind orientarea viitoare a procesului de integrare. Mark Pollack a
identificat dou tabere, una optimist i una pesimist. Cea optimist este a
neofuncionalitilor i constructivitilor, care subliniaz potenialul integrrii,
primii prin difuzare funcional i politic, ceilali prin schimbri graduale ale
identitilor i preferinelor elitelor i maselor n urma unei cooperri prelungite i
productive, folosind ca argumente dezvoltarea unor instituii i politici pe pilonii
doi i trei ai UE i utilizarea metodei deschise de coordonare (MDC) n domeniul
competenelor ce revin statelor membre i n unele domenii de competen
partajat. Tabra pesimist este cea a raionalitilor i interguvernamentalitilor
care au evideniat antreprenoriatul politic slab al Comisiei dup Maastricht i care
contest orientarea funcionarilor naionali ctre preferinele i identitile
europene (aseriuni discutabile), UE reprezentnd doar un regim politic de
echilibru n care nivelul integrrii instituionale i al politicilor urma s nu se
modifice substanial n ultimul deceniu. Tensiunile i dificultile create de lrgirea
UE ctre centrul i estul Europei, de ratificarea Tratatului Constituional i ulterior
a Tratatului de la Lisabona, de implementarea cadrului strategic de dezvoltare
economic i social (agenda Lisabona), de efectele crizei financiare i economice
nu pot justifica teoriile ultrapesimiste privind posibila dezintegrare a Uniunii
Europene.
Mark Pollack consider c dezbaterea tradiional ntre neofuncionaliti i
interguvernamentaliti s-a atenuat n anii 90 fiind oarecum estompat de
confruntarea ntre raionaliti i constructiviti, dezbaterea dintre cele dou
curente acoperind sfera mai extins a teoriei relaiilor internaionale. In timp ce
neoinstituionalitii alegerii raionale, unde pot fi gsii i adepii
interguvernamentalismului de talia lui Moravcsik, au o abordare bazat pe
26
costurile de tranzacie privind modul de constituire a instituiilor politice, actorii
alegnd sau concepnd instituii pentru a permite interaciunile ntre ei i a-i
asigura ctiguri reciproce, constructivitii insist pe faptul c agenii umani nu
exist independent de mediul lor social i sistemul cultural, preferinele actorilor
nefiind date i fixate exogen ci fiind endogene instituiilor. Comparativ cu
neoinstituionalitii alegerii raionale constructivitii cred c instituiile (oficiale i
neoficiale) influeneaz profund identitile, preferinele i comportamentul
indivizilor. n ultimul deceniu confruntarea teoretic ntre rationaliti i
constructiviti s-ar fi atenuat i s-ar fi produs o anumit reconciliere teoretic, prin
aderarea multor constructiviti la pozitivism (testarea i validarea empiric a
ipotezelor). n 2003 Jupin, Caporaso i Checkel considerau c cele dou teorii nu
sunt n opoziie ireconciliabil ci pot contribui mpreun la analiza integrrii
interacionnd prin patru modaliti distincte: testarea competitiv, abordarea
domeniului de aplicare, abordarea n succesiune, ncorporarea sau subsumarea,
dintre care predomina testarea competitiv, cu caracter empiric, acceptat de
ambele curente teoretice.
Sintetiznd, putem aprecia c abordarea federalist reprezint mai mult
o direcie strategic de realizare a unui scop comun dect o teorie care
explic n mod adecvat mecanismul forelor integratoare sau dinamica
integrrii europene, n timp ce neofuncionalismul pune accentul pe
fora motrice reprezentat de instituiile supranaionale(europene), pe
rolul elitelor politice i tehnocratice, pe importana efectului de
antrenare(spillover), interguvernamentalismul pe rolul statelor membre
i al cooperrii ntre acestea, neoinstituionalitii alegerii raionale pe
actorii raionali care construiesc instituii pentru a permite
interaciunile ntre ei, constructivitii pe rolul instituiilor n influenarea
identitilor i comportamentului indivizilor.

ntrebri recapitulative

1) Cnd s-au dezvoltat teoriile i doctrinele integrrii europene i ce
instrumentar folosesc ele ?
2) Care sunt cele dou categorii de teorii din punct de vedere metodologic ?
3) Pe ce pun accentul principalele doctrine ale integrrii europene?
4) Care sunt slbiciunile fundamentale ale teoriilor integrrii europene?
5) Ce susine tabra optimist i ce susine tabra pesimist din cadrul teoriilor
integrrii europene ?
6) In ce const confruntarea ntre raionaliti i constructiviti din ultimii 15 ani
i cum s-a atenuat ea?


27

Bibliografie

1) Joerges C., European Economic Law, the Nation-State and the Maastricht
Treaty, in Dehousse R.(ed.) Europe After Maastricht: An Ever Closer Union?,
Law Books in Europe, Munchen, 1994, p.20-60
2) Moravcsik A. Introduction: Integrating International and Domestic Theories
of International Bargaining, in Evans, Jacobson, Putnam(coord.), Double-
Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics, Bekeley:
University of Califfornia Press,1993, p.3-42
3) Pelkmans J., Integrare European. Metode i analiz economic, Ediia
doua, IER, Bucureti, 2003, p.2-28
4) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H.,Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p.15-24
5) Prisecaru P.Doctrine ale integrrii europene,Teoria Integrrii Economice
Europene, Editura Sylvi, 2001, p.73-102
6) Prisecaru P, Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N(coord.), Editura
Economic, 2003, p.179-209
7) Schmitter P.A Revised Theory of Regional Integration , Regional
Integration: Theory and Research (ed)Leon N.Lindberg i Stuart
A.Scheingold, Harvard University Press, Cambridge, Massachusets, 1971,
p.232-264
8) Webb C., Introduction: Variations on a Theoretical Themes, in Wallace
H.,Wallace W., Webb C. (coord.), Policy Making in the European
Communities, Chichester:Wiley, 1977, p.1-32
28
29






2

Federalismul european i evoluia sa


Teoriile federaliste i modelul federalist pentru Europa

Teoriile federaliste au ncercat s analizeze Comunitatea European prin prisma
unei entiti politice de tip federal, dar termenul federal a fost contestat mereu,
uneori vehement, pentru c Uniunea European nu s-a nscut ca o uniune politic
federal. Andrew Moravcsik (2001) consider c Uniunea European este o
federaie mai ngust i mai slab dect orice stat federal existent i c poate fi
descris mai bine drept o comunitate, o organizaie, o instituie internaional
axat pe promovarea comerului cu mrfuri i factori, pe coordonarea i
armonizarea reglementrilor naionale n domeniu. Definirea UE drept o
comunitate economic supranaional este evident mai corect dect cea a unui
stat federal, pentru c nu exist o ordine constituional sau o constituie care s
consfineasc acest lucru. Dei micarea federalist pan-european are deja n
spate un secol de activitate i iniiative i a fost animat de un puternic ideal
normativ (Mark Pollack, 2005), totui realizrile ei sunt modeste i nu s-au putut
concretiza n crearea unei federaii pan-europene din cauza opoziiei puternice a
guvernelor(statelor) naionale. In Europa naionalismul a fost n mod evident mult
mai influent i mai puternic dect federalismul, dovad fiind i destrmarea unor
federaii dup 1990 (URSS, Yugoslavia, Cehoslovacia). Exist n cadrul UE state
federale, cum sunt Germania, Austria, Belgia i exist state care au refuzat
modelul federal, cum sunt Marea Britanie, Italia, Spania. In afara UE exist n
Europa state federale cum sunt Elveia, Bosnia-Heregovina i Rusia, n America
de Nord sunt SUA i Canada, n America Latin sunt Mexic, Brazilia, Argentina,
Venezuela, n Asia sunt India, Pakistan, Malayezia, Nepal, Emiratele Arabe Unite i
mai recent Irakul (2005), Australia este de asemenea stat federal, n Africa
Nigeria, Etiopia, Sudan i Tanzania sunt state federale.
Integrarea european este un proces care a debutat pe plan economic i nu
politic, pentru c n faa rezistenei nverunate a guvernelor naionale la ideea
federalizrii, prinii fondatori ai Comunitii Europene, n frunte cu Jean Monnet
i Robert Schuman, au optat pentru o abordare economic sectorial i gradual
de tip funcionalist i nu pentru una politic de tip federalist, complet irealizabil
30
la vremea respectiv. Incepnd cu Actul Unic European i terminnd cu Tratatul
de la Maastricht integrarea a avansat sensibil n domeniul social i politic,
Comunitatea European cptnd trsturi specifice unei entiti federale,
ndeosebi prin instituiile de tip federal Curtea European de Justiie,
Parlamentul European, Banca Central European, ceea ce a sporit importana
teoriilor federaliste, care n afara idealului normativ promovat au asigurat i un
cadru teoretic important pentru explicarea i nelegerea funcionrii UE ca un
sistem politic.
Dac termenul federalism a fost subiectul multor dispute i definiii contradictorii
el se bazeaz pe un aranjament instituional specific n care autoritatea public
este divizat ntre guvernul central i guvernele statelor componente, fiecare nivel
de guvernan deine domenii de competen exclusiv, exist o curte federal
care soluioneaz disputele din cadrul federaiei (Daniel Kelemen, 2003). Exist
asemnri, dar i diferene pregnante ntre modelul federal anglo-saxon i cel
european continental, cum este cel german. Asemnrile in n principal de
structura de reprezentare parlamentar, existnd de regul dou camere, una
inferioar aleas n mod direct i reprezentnd cetenii sau alegtorii (interesele
populare) i una superioar, reprezentnd interesele unitilor sau statelor
componente, ai crei membri pot fi alei direct ca n cazul Senatului SUA (doi
membri de fiecare stat) sau pot fi numii de guvernele landurilor ca n cazul
Bundesratului german. Toate statele federale au regimuri parlamentare puternice,
dar n timp ce efii statelor au funcii de reprezentare n Europa, n SUA
preedintele este i prim ministru, iar n cazul Canadei i Australiei eful statului
este regina Marii Britanii (ambele fac parte din Commonwealth). Singurul stat
confederal este Elveia, care nu face parte din UE, fiind condus de un colegiu
prezidenial, cu preedintele ales prin rotaie. Dac n cazul SUA vorbim de un
federalism centralizat, Administraia i Congresul avnd puteri foarte mari de
decizie, n cazul statelor federale europene i al Canadei putem vorbi de un
federalism cooperativ, n care statele componente joac un rol important n
procesul decizional realizat prin cooperarea strns ntre guvernele statelor. Acest
federalism cooperativ este asociat unui federalism executiv, punerea n aplicare a
legislaiei federale fiind de competena exclusiv a statelor membre ale federaiei.
A. Sbragia face o distincie clar ntre federalism, care se refer la entiti politice
n care deciziile importante se iau la nivel central de instituii care nu sunt sub
controlul prilor componente, i confederalism, care ar fi o noiune opus
federalismului i apropiat interguvernamentalismului, ea referindu-se la grupri
de state unde prile componente dein o mare parte din controlul atribuiilor
cheie i unde puine atribuii sunt delegate la nivel central. Pe termen lung
confederaiile tind s se transforme n federaii din cauza faptului c nu pot
funciona corespunztor sau eficient din cauza disensiunilor aprute ntre membrii
ei, mai ales cnd numrul lor sporete sensibil (vezi cazul SUA).
Problema federalizrii Europei a fost legat mereu de modelul de stat federal avut
n vedere, existnd preferine pentru modelul german, elveian, nord-american
(SUA i Canada). Toate modelele au fcut obiectul unor critici i unor propuneri
de perfecionare i nici unul nu este considerat adecvat situaiei complexe din
31
Europa, mai ales c statele care au fcut parte din foste federaii comuniste, la
care se asociaz Marea Britanie, resping categoric orice ncercare de federalizare
a Uniunii Europene. Spre exemplu, pentru reforma sistemului comunitar de
guvernare s-au avansat n anii90 soluii care aveau n vedere forme
consacrate de guvernan politic, cum sunt sistemul colegial, sistemul
(neo)parlamentar, i sistemul (quasi)prezidenial. Sistemul colegial ar fi
sistemul practicat n Elveia, susinut de profesorul Jean Blondel de la
Universitatea din Florena care a invocat realismul i eficena soluiei i atitudinea
favorabil a opiniei publice. El ar implica constituirea unei confederaii de tip
elveian, cu Consiliul de Minitri n postura de colegiu guvernamental i Comisia
European n postura de executant al deciziilor, care are ns neajunsul major al
utilizrii excesive a referendumurilor precum i pe cel al rotaiei frecvente a
preedintelui Consiliului federaiei. Consiliul European a fost pn recent un organ
de decizie de tip confederal, preedinia fiind asigurat pe 6 luni de ara care
deinea preedinia Consiliului de Minitri (n prezent exist un preedinte ales pe
2 ani i jumtate) dar asta nu a nseamnat neaprat c totui Comunitatea
European era sau este o confederaie de un tip aparte, chiar dac Walter
Hallstein (primul preedinte al Comisiei CEE) credea acest lucru.
Sistemul neoparlamentar era o soluie agreat de muli politicieni francezi i
olandezi, dar i de fostul preedinte al Comisiei Europene, Romano Prodi. El ar fi
nsemnat un rol sporit al Parlamentului European, inclusiv alegerea Comisiei din
rndurile sale i ar fi presupus existena unui parlament bicameral de tipul statelor
federale (dup modelul SUA i cel i cel al RFG), Consiliul devenind a doua
camer care ar fi reprezentat statele membre. Totui o Comisie dependent de
parlament, unde nici un partid nu are majoritatea absolut, nu nseamn neaprat
un executiv puternic i eficient (vezi situaia din unele ri membre), implicit
aceasta ar afecta performanele guvernanei comunitare.
Simon Hix a fost susintorul sistemului prezidenial al UE, adic al alegerii unui
preedinte prin vot secret direct al cetenilor europeni, cu un cabinet reprezentat
sau nu de actuala Comisie, Consiliul UE devenind o a doua camer a PE, similar
cu Senatul SUA i nu cu cele europene, unde el este de regul o camer slab cu
puteri repetitive. Preedintele ar fi trebuit s fie o personalitate bine cunoscut,
consacrat la nivel european, propus de 5 partide politice din 5 state diferite i el
n-ar fi putut dizolva parlamentul dup cum nici parlamentul n-ar fi putut da vot de
nencredere preedintelui. Sistemul, similar cu cel din SUA, este ns greu aplicabil
n Europa, unde spectrul politic mai divers i specificitatea mai accentuat de
ordin etnic, religios, cultural i pune amprenta asupra poziiilor guvernelor
naionale la nivel comunitar. n SUA naionalismul este asociat unor simboluri
naionale, n Europa el are o dimensiune etnic foarte pronunat i de aici apare
dificultatea crerii unui model statal de tip american. Tratatul Constituional i
ulterior Tratatul de reform instituional de la Lisabona au inclus funcia de
preedinte permanent al Consiliului European, ales pe doi ani i jumtate cu
posibilitatea realegerii pentru un nou termen, cu majoritate calificat de ctre
Consiliul European, care va prezida summiturile Consiliului, se va implica n
trasarea direciilor strategice i n asigurarea continuitii strategiilor i politicilor
32
UE i va asigura reprezentarea extern a UE pe chestiuni legate de politica
comun extern i de securitate.
Propunerile avansate de specialiti consacrai n domeniul integrrii europene s-au
dovedit a fi excelente exerciii teoretice dar fr nici o finalitate practic, nici
mcar n lucrrile Conveniei privind viitorul Europei din perioada 2002-2003.
Concluzia ar fi c nu trebuie avansate soluii de reform pe baza ateptrilor
optimiste ci mai degrab ar trebui avute n vedere ateptrile pesimiste. De
asemenea o transformare radical a structurii instituionale comunitare i implicit
a guvernanei presupune fr ndoial integrare politic, care este respins fi
de adepii interguvernamentalismului. Pericolul pentru viitorul UE nu-l reprezint
Europa cu mai multe viteze ci disoluia posibil a Comunitii n cazul grbirii
procesului integrrii politice prin adoptarea unor soluii de genul celor menionate
mai sus.

Istoria ideii federaliste n Europa

Istoria Europei este una dominat de idei federaliste, mai ales n ultimele dou
secole, dar unificarea politic a fascinat din cele mai vechi timpuri muli lideri
politici i gnditori, ea mbrcnd forme diferite i apelnd la mijloace diferite. D.
Gusti afirma c Europa unit a fost realizat de mai multe ori i n diverse
feluri. Prima Europ a fost creaia vechii Grecii i a lui Alexandru cel Mare, a
doua a Romei prin Iulius Caesar i pax romana, a treia a fost a lui Carol cel Mare,
a patra a papei Inoceniu al III-lea, a cincea a fost visul parial i temporar
realizat a lui Napoleon Bonaparte. Aceste construcii au fost efemere pentru c s-
au bazat pe mijloace militare i n-au avut nimic n comun cu democraia cldit pe
principiile iluminitilor. Parafrazndu-l pe D.Gusti am putea spune c a asea
Europ a fost visul irealizabil al federalitilor europeni din secolul XIX i prima
jumtate a secolului XX, iar a aptea Europ ar putea fi Uniunea European de
azi, construit cu mijloace economice i democratice, dar i cu o ferm voin
politic.
Primul plan de organizare a Europei pe baze federaliste a fost propus n 1645 de
Maximillien de Bethune (Sully), ministru al regelui Henric al IV-lea, care dorea o
federaie cu 14 state, cu un principe conductor, o adunare electiv, 6 consilii
regionale i o armat de 75.000 de soldai. Anterior n lucrarea sa Politica
publicat n 1603, olandezul Johannes Althusius a pus chestiunea unirii ntr-o
federaie a oraelor i provinciilor din rile de Jos. n 1713 abatele Saint Pierre n
lucrarea sa Proiect de tratat pentru redarea pcii perpetuue n Europa vedea
implicaiile politice ale unificrii europene i avansa ideea unui senat care s
arbitreze relaiile dintre cele 22 de state membre ale federaiei, care s dispun
de o armat proprie i un buget separat. Proiectul abatelui Saint Pierre a atras
atenia unor gnditori i oameni politici, ca Voltaire, Rousseau, Leibnitz, Frederich
cel Mare. n lucrarea sa din 1795 Spre Pacea Etern Immanuel Kant a propus
crearea unei federaiii europene cu form de guvernare republican, n timp ce n
33
aceiai perioad (finele secolului XVIII) J.J. Rousseau susinea realizarea unei
confederaii, care sub influena ideilor sale s-a concretizat n SUA., iar J.Bertham
propunea nfiinarea unei Diete Europene, cu o curte de arbitraj i o armat
comun.
n ajunul Congresului de la Viena (octombrie 1814) Saint Simon a elaborat
mpreun cu Auguste Thierry un proiect de unificare european, pe baza unui
parlament comun al tuturor statelor i stabilirii unui nou tip de guvernare
federativ. n 1831 Mazzini a luat iniiativa realizrii unei mari federaii europene,
iar compatriotul su Cattaneo a susinut i el federalizarea statelor europene.
Ceva mai trziu pe baricadele revoluiei de la 1848 a fost lansat ideea
Statelor Unite ale Europei, preluat ulterior de Otto von Bismarck. n
efervescena revoluiei Victor Hugo vedea unirea statelor europene pe baza
votului universal, iar peste 15 ani Proudhon susinea n studiul su Despre
principiul federativ c Europa trebuie s fie o federaie a federaiilor.
Uniunea Vamal German (Zollverein) din perioada 1819-1851 a constituit primul
pas pe linia integrrii economice a statelor germane, faz premergtoare
integrrii politice. Germania comercial precede i prepar Germania politic
afirma E. Herriot. n 1871 s-a desvrit unificarea politic a statelor germane n
cadrul unei federaii, n care parlamentul deinea rolul politic principal. Alte uniuni
vamale, nfiinate n secolul XIX, au avut o participare limitat i efecte reduse
asupra integrrii economice i politice a statelor europene.
n 1878 Johann Kaspar Bluntschli a propus realizarea unei confederaii a statelor
europene cu un consiliu federal reprezentnd statele i un senat reprezentnd
parlamentele. Dup 11 ani Liga Internaional pentru Pace i Libertate a adoptat
la Lausanne un proiect de federaie european care urma a fi realizat dup
modelul SUA.

Micarea federalist pan-european

Micarea pan-european sau pan-europenismul debuteaz n anul 1900, cnd
juristul i sociologul Anatole Leroy Beaulieu prezint la Congresul tiinelor politice
de la Paris ideea de Comunitate European. Adepii Europei unite s-au grupat
n cadrul micrii pan-europene, al crei principal animator a fost nc
din 1920 contele austriac Richard Coudenhove Kalergi, cu lucrarea sa de
referin Paneurope. La Congresul Pan-European de la Berlin din 1930 el a
prezentat planul su de federalizare a Europei, care cuprindea patru capitole:
federaia european, obligaiile statelor, organele federaiei, finanele. Federaia
numit Statele Federale ale Europei era cldit pe baza Pactului Societii
Naiunilor i a Pactului Briand-Kellog (semnat la 27 august 1928), cetenii ei fiind
ceteni europeni i preconizndu-se o Curte Federal pentru rezolvarea
disputelor ntre state. Proiectul viza O nelegere Regional pentru realizarea
unei aliane eterne pentru pacea european i organizarea cooperrii politice,
economice i culturale n Europa.
34
La primul Congres Pan-European, desfurat la Viena n octombrie 1926, Francis
Delaisi punea o ntrebare istoric: Uniunea Economic European este ea
posibil? Rspunsul avea s-l dea Aristide Briand, ministrul de externe al
Franei i delegatul ei la Societatea Naiunilor, care pentru prima oar avansa
propunerea n numele unui guvern european (francez) de creare a unei structuri
federale n Europa. Astfel, la 1 mai 1930 el a prezentat Planul Briand sau
Memorandumul guvernului francez privind organizarea unei Uniuni Federale
Europene, care a fost urmat de un raport al Societii Naiunilor asupra
rezultatelor anchetei privind organizarea unui regim de uniune european.
Micarea pan-european a continuat activitatea sa prin congresele ad-hoc inute
la Basel (1932) i Viena (1935).
Alte contribuii notabile la ideea pan-european le-au avut: Max Waechter, care n
1924 a publicat Cum s abolim rzboiul: Statele Unite ale Europei; Eduard
Herriot cu cartea sa Europa aprut n 1925; Gaston Riou cu eseul Europa
patria mea din 1926 i cu suportul dat Uniunii Vamale Europene; Louis Loucheur,
care n 1927 preconiza constituirea unui cartel european al crbunelui i oelului
(care a luat fiin ulterior sub numele de Arbed); Pierre Mendes France, care n
1930 a publicat La Banque Internationale unde avansa ideea unei Bnci a
Reglementrilor Internaionale, ca principal mijloc de realizare a unificrii
economice europene; Einaudi care n anii 30 a criticat Liga Naiunilor i a susinut
ideea unei federaii europene.
Radu Carp a identificat trei mari coli de gndire federal n Europa interbelic
(Carp, 2007), prima condus de austriacul Richard Coudenhove Kalergi, a doua de
britanicii William Beveridge (fondatorul lui Federal Union Research Institute) i
Lionel Robbins, i cea francez inspirat de un curent filozofic, personalismul i
reprezentat de Emmanuel Mounier, Alexandre Marc, Denis de Rougemont.
coala francez a introdus termenul de personalism federalist, care ar nsemna un
tip de federalism european bazat pe forme de organizare statal ct mai
apropiate de nevoile persoanelor, familiilor, comunitilor.
La 10 septembrie 1930 au nceput lucrrile celei de-a XI-a Adunri Generale a
Societii Naiunilor sub preedinia lui Nicolae Titulescu. A fost alctuit o
comisie de studiu pentru Uniunea European, la care participau n
calitate de membri reprezentanii statelor europene. Ascensiunea
regimurilor totalitare din anii 30, naionalismul exacerbat, pactul Ribbentrop-
Molotov, al doilea rzboi mondial au mpiedicat unificarea Europei i au condus
chiar la devastarea ei. Dup rzboi, pe ruinele economiei europene au aprut
mugurii unificrii sale, dar aceasta presupunea noi structuri politice i economice,
precum i noi mentaliti i comportamente statale i umane.

Mentorii spirituali ai micrii federaliste postbelice

Dup cel de-al doilea rzboi mondial micarea federalist pan-european a avut
doi mentori spirituali: Altiero Spinelli i Wiston Churchill. Altiero Spinelli care
35
a rupt relaiile cu comunitii italieni n 1937 a lansat Ventotene Manifesto n
1941, n care prefigura noua Europ de dup rzboi i care a devenit un
document de baz al micrii federaliste europene. Federalitii din micarea de
rezisten au fost creatorii principali ai Uniunii Europene a Federalitilor (UEF) din
1947 i a Tinerilor Federaliti Europeni (JEF) din 1948. Comisar i apoi membru al
Parlamentului European din 1979, Altiero Spinelli a fost n perioada 1979-1984
preedintele Comisiei de Probleme Constituionale.
n viziunea lui Spinelli statele europene urmau s se uneasc ntr-o
federaie care s le asigure prosperitatea i securitatea, iar constituirea
acesteia impunea o autoritate puternic realizabil printr-un guvern
european unic i un parlament european unic. Dezideratul atingerii
prosperitii i securitii pe calea federalizrii prea acceptabil pentru multe ri
europene, n schimb constituirea unei autoriti statale la nivel european sau
supranaional nu era agreat de cele mai multe ri. Proiectul de tratat al Uniunii
Europene adoptat la 14 februarie 1984 de Parlamentul European sub influena
ideilor lui Altiero Spinelli viza transformarea Comisiei Europene n guvern i a
Consiliului de Minitri n camera superioar a Parlamentului European sub
denumirea de Consiliul Statelor. Rezultatul parial al acestui demers a fost Actul
Unic European i apoi Tratatul de la Maastricht, care au adncit integrarea
economic i au extins dimensiunile procesului (pilonii 2 i 3).
Winston Churchill a sprijinit mult timp unificarea politic a Europei, dovad
suportul dat planului lui Aristide Briand pentru Uniunea Federal European din
1930. n 1940 a propus realizarea unei uniuni politice cu Frana, iar n perioada
1942-1944 a menionat n repetate rnduri necesitatea unificrii postbelice n
cadrul unui Consiliu al Europei. In iulie 1945 el a vorbit n parlamentul belgian
despre Statele Unite ale Europei menite s unifice continentul i s asigure
prosperitatea, justiia i pacea, idee reluat la Zrich la 19 septembrie 1946.
Ideile federaliste ale unui lider de calibrul lui Winston Churchill au
influenat puternic coagularea micrii federaliste europene i au
condus la crearea Consiliului Europei. Totui acest forum n-a reuit s
transpun n practic ideile federalitilor, ceea ce l-a determinat pe Jean Monnet
s foloseasc principiile federaliste pentru a crea instituii supranaionale, care s
promoveze integrarea economic. In locul adoptrii unei constituii federale i
realizrii unificrii politice, irealizabile ntr-o Europ bntuit de spectrul
totalitarismului i de angoasele naionalismului postbelic, Jean Monnet a preferat
o abordare funcionalist (sprijinit fiind de Altiero Spinelli) prin crearea unor
instituii comune ca premise viabile ale unor viitoare structuri federale n Europa.

Impactul ideilor federaliste asupra Comunitii Europene

Dei divizat n atitudinea ei privind Comunitatea European micarea federalist
european a rmas o for puternic n Europa i a militat pentru o uniune
federal a statelor europene bazat pe primatul legii, pe impunerea i aplicarea
36
legii pentru toate statele i cetenii europeni, pe instituii comune independente
i democratice, pe responsabiliti definite constituional. Modele federale, de tip
centralizat (SUA) sau descentralizat (Elveia, Belgia), federalism constituional
anglo-saxon sau european, federalism social sau integral, federalism cooperativ i
executiv, federalism cascad, federalism parlamentar sau prezidenial exist
destule pentru a inspira un nou model european.
Ideile federaliste au influenat construcia instituional n cadrul Comunitii
Europene, dovad instituiile de tip federal existente, (Curtea European de
Justiie, Parlamentul European, Banca Central European) totui abordarea
federalist reprezint mai mult o direcie strategic de realizare a unui
scop comun dect o teorie care explic n mod adecvat mecanismul
forelor integratoare. Este greu de apreciat ct de fertile sau benefice au fost
ideile federaliste sau ct s-au diluat ele n construcia european. Combinarea
dimensiunii interguvernamentale cu cea supranaional caracteristic
UE nu se regsete n nici-un alt model federal. Putem sau nu s acceptm
afirmaia lui Walter Hallstein c totui Comunitatea Economic European era mai
mult dect o confederaie fr s fie o federaie, ns dac o acceptm atunci
concluzia fireasc este c realizarea unei federaii autentice presupune ajungerea
la un consens ntre statele membre i ntre cetenii acestora. Ceva mai recent
William Wallace a prezentat i el Comunitatea European ca o confederaie, ceea
ce ar impune o trimitere la prima constituie confederal american i o
comparaie logic cu modelele confederale din Europa, cum sunt cel olandez din
secolul XVII i cel elveian din secolul XX.
Maastrichtul n 1992 i Tratatul constituional din 2004 au reprezentat
pai importani ctre uniunea politic federal, dar pn la realizarea ei
mai este un drum de parcurs i mai sunt necesare aciuni ale micrii federaliste
europene. Aceste aciuni au fost impulsionate de cuvntarea pe care ministrul
german de externe a inut-o la Universitatea Humboldt din Berlin n mai 2000,
unde a propus realizarea unei Uniuni Europene Federale, cu un guvern i un
parlament federal. Viziunea federalist a lui Joschka Fischer, care a strnit reacii
ostile sau prudente la nivel guvernamental, pleac de la premisa c lrgirea UE
spre centrul i estul european implica o anumit unificare politic sub
forma federalismului, pentru a menine funcionalitea i eficiena UE.
Totui majoritatea guvernelor naionale, n frunte cu Marea Britanie, resping
deschis orice agend federalist i agreeaz o reform constituional i
instituional doar n cadrul interguvernamental tradiional, care s-a realizat
practic prin Tratatul de la Lisabona. Chiar i o personalitate de talia lui Helmut
Kohl, care a fost artizanul principal al reunificrii politice a Germaniei i care nu
putea fi suspectat de euroscepticism i anitifederalism, a respins conceptul de
State Unite ale Europei. Totui pe fondul unei atitudini ezitante sau oscilante a
Franei fa de federalism, Germania a fost principalul susintor al ideii de stat
federal, pe baza argumentului destul de convingtor c o Uniune European de
30 de state, previzibil pentru anul 2015, poate funciona n mod corespunztor
numai dac mbrac o form federal sau confederal.
37
Identitatea statului naiune este nc foarte puternic n Europa i ea i
pune amprenta asupra poziiei guvernelor naionale fa de integrarea
politic i fa de forele federaliste centralizatoare (Roderick Pace).
Rezistena fa de un stat federal centralizat va spori pe msur ce UE se va lrgi,
ntruct unele state candidate i viitoare membre au fost n cadrul unor federaii i
pentru c percepia unor fore politice i a cetenilor acestor state fa de factorii
de decizie comunitari i fa de aplicarea principiului subsidiaritii este oarecum
confuz i contestatoare. Un sistem de guvernare multinivel, cu
caracteristici att federale ct i confederale, poate oferi unele avantaje
i provocri fundamentale unui nou stat membru de mici dimensiuni, cu
condiia ca elementele federale sau supranaionale s nu fie de tip
centralizator. Noile state membre dar i multe state actuale membre vor s-i
pstreze identitatea naional i deci ar prefera un sistem de tip descentralizator,
bazat pe principiul subsidiaritii. Dac plecm de la premisa c sistemul de
guvernare multinivel din UE este de tip federal i descentralizator atunci el poate
asigura att bunstarea economic (Proudhon, David Mc. Kay) pentru statele mici
ct i securitatea i pacea (Kant, Mill, Montesquieu) pe continentul european. Din
punctul de vedere al sistemului de guvernare multinivel, UE ofer statelor mai
mici posibilitatea de a realiza bunstarea economic, de a-i asigura securitatea i
de a-i menine propria lor identitate naional. Federalismul de tip centralizator,
cum este cel reprezentat de SUA, nu asigur pstrarea identitii naionale i nici
cadrul actual al cooperrii interguvernamentale, prin urmare n-ar constitui o
alternativ convenabil pentru statele central i est-europene (Phillipe Schmitter,
1995).
UE este practic un stat federal, dar numai pe plan economic i cu
excepia politicii fiscale i a celei sociale. Aa cum remarca Jacques
Pelkmans(2003) n orice stat federal exist un anumit grad de descentralizare n
procesul integrrii economice, determinat de o combinaie de tradiii istorice,
fezabilitate politic, costuri i beneficii economice. De fapt federalismul ar
urmri realizarea unei combinaii optime ntre unitate i diversitate, ns
cerinele unei piee comune pot impune renunarea la diversitate. De asemenea
obiectivul coeziunii economice i sociale este specific att unei comuniti
economice ct i unei federaii politice i el implic implementarea unor politici
adecvate i redistribuirea de resurse. Dac politica monetar centralizat i
moneda unic sunt indispensabile pentru federalismul economic, n schimb
politica fiscal poate fi mai mult sau mai puin descentralizat.

UE ca structur i entitate federal n devenire

Numeroi teoreticieni ai federalismului, printre care Friedrich, Courchene, Riker,
Pinder, Schmitter au ncercat s demonstreze c UE este o entitate politic de tip
federal, principalul argument fiind acela c federalismul nseamn n primul
rnd politici i decizii comune. Multe aspecte de ordin economic i social din
UE s-ar regsi n statele federale, aa-numitul federalism economic cu
38
caracteristicile sale specifice este comun UE i unor federaii care nu fac parte din
UE. Watts aprecia recent c UE este o entitate hibrid cu caracteristici
predominant confederale, dar i cu unele caracteristici federale.
Complexitatea procesului de integrare european este evideniat de faptul c
totui componentele unor federaii din cadrul UE, cum sunt landurile germane,
sunt reprezentate nu numai n Comitetul Regiunilor ci i n Consiliile Ministeriale.
Exist ns i numeroase opinii contrare celor exprimate de adepii federalismului,
cum ar fi cea a lui Tanya Brzel i Madeleine Hosli (2003) care consider c
exist atribuii importante ce lipsesc Uniunii Europene pentru a o putea considera
o federaie: n primul rnd statele membre au o libertate deplin in ce privete
adoptarea, revizuirea sau denunarea tratatelor cu privire chiar la apartenena lor
la uniune, iar n al doilea rnd din punct de vedere fiscal uniunea nu are un
sistem propriu de impozite, n al treilea rnd executivul uniunii nu este
determinat direct i nici mcar indirect de ctre cetenii europeni.
Thomas Courchene consider c n UE principiul fundamental care st la
baza integrrii economice este cel al pieei unice, n timp ce n cadrul
NAFTA acioneaz principiul tratamentului naional. Abordarea bazat pe
principiul pieei unice implicnd reglementare la nivel comunitar i politici comune
confer un caracter cvasifederal UE, pe cnd rile NAFTA care aplic principiul
tratamentului naional pot avea propriile politici, ns cu caracter
nediscriminatoriu. Regiunile transfrontaliere sau euroregiunile sunt caracteristice
entitilor federale i dei conduc la descentralizare ele accentueaz asimetria la
nivel subnaional n cadrul federaiilor, ceea ce afecteaz conceperea i
implementarea politicilor federale. Care ar fi ns liantul care leag sau
apropie cetenii unei federaii i care totui nu poate aciona n UE?
Este vorba de limba comun care face posibil libera circulaie a forei de munc
i care face din capitalul uman cheia dezvoltrii economice i sociale. Accesul la o
educaie performant i deplasarea liber a forei de munc sunt elemente
eseniale pentru prosperitatea prezent i viitoare a oricrei federaii. De
asemenea fr o moned comun nu se poate concepe integrarea monetar i
stabilitatea unei economii att n cadrul unei federaii ct i n cadrul unei
comuniti (grupri) regionale avansat pe calea integrrii economice, or moneda
unic-euro nu a fost adoptat de toate statele membre ale UE.
Analiza structurii federative i a procesului de federalizare implic considerente de
ordin politic: subsidiaritate, alocarea puterilor, interguvernamentalism i
codeterminare, transferuri de resurse, dar i cerine economice; constrngeri
bugetare severe, competitivitate la nivel federal, uniune economic intern,
precum i considerente de ordin social/cetenesc; uniune social, mobilitatea
capitalului uman, participare i legitimitate democratic. Modelul federal este
foarte flexibil, dovad faptul c realizarea competitivitii economice i coeziunii
sociale este compatibil cu o gam larg de valori i norme sociale. Problematica
federalismului trebuie regndit prin prisma provocrilor i cerinelor noii ordini
economice mondiale. In acest context procesul de federalizare, caracteristic i UE,
trebuie privit nu numai n lumina mpririi puterilor (cadrul constituional) ci i n
ceea ce privete aspectele sale politice, instituionale, sociale. nlturarea
39
deficitului democratic, sporirea participrii cetenilor, creterea responsabilitii
instituiilor sunt teme de actualitate pentru procesul de federalizare i adncire a
integrrii. Implicarea sporit a cetenilor este menit a contribui la creterea
eficienei i performanelor structurilor federale.
Joseph Weiler a analizat federalismul prin prisma constituionalismului. El l
citeaz pe Daniel Elazar, care aprecia n 1979 Comunitatea European drept o
entitate federal. Federalismul este vzut ca un proces de natur politic
i juridic cu dou coordonate principale: a) realizarea unitii
componentelor statale; b) pstrarea autonomiei i respectul intereselor
legitime ale acestora. Compararea UE cu statele federale americane n privina
aranjamentelor instituionale relev caracterul supranaional al instituiilor
comunitare i rolul decisiv al guvernelor naionale n cadrul guvernanei
comunitare. Muli ani puterea Parlamentului European, instituie de tip federal, a
fost estompat de cea a Consiliului, instituie de tip interguvernamental i
confederal. Comisia European este un executiv de un tip special, dificil de
comparat cu executivul american sau cu cel canadian.
Aranjamentele constituionale au n schimb tangen mai mare cu experiena
statelor federale. Constituiile statelor federale au creat de regul o tripl ierarhie
vertical: o ierarhie de norme nrdcinat ntr-o ierarhie vertical a autoritii
normative care este ancorat ntr-o ierarhie a puterii reale. Caracteristic
federaiilor este concentrarea puterii constituionale i instituionale la
nivel federal. n opinia lui J.Weiler principiile coninute de tratate i cele
dezvoltate de Curtea European de Justiie au condus la un set de norme
constituionale care reglementeaz raporturile sau relaiile ntre UE i statele
membre, care-i gsesc similitudini cu normele constituionale din statele
federale. Diferena ar consta n aceea c n statele federale instituiile sunt incluse
ntr-un cadru constituional ce presupune existena unui demos constituional, a
unei singure puteri constituante, cu o autoritate suprem i n care aranjamentul
constituional specific este ancorat. Dei constituia federal garanteaz drepturile
statelor membre i federaia este o creaie a acestora i a popoarelor respective,
totui suveranitatea i autoritatea ngemnate ntr-o putere constituant sunt
deasupra oricror alte suveraniti i de aici autoritatea suprem a constituiei i
principiilor federale.
n Comunitatea European arhitectura constituional nu a fost validat de un
proces constituional implicnd un demos constituional european i prin urmare
disciplina constituional european nu are aceiai autoritate ca n statele
federale. Constituia UE a fost pn n 2003 o constituie fr elemente clasice de
constituionalism. A existat o ierarhie a normelor, normele comunitare fiind peste
cele naionale, dar ea nu a fost ancorat ntr-o ierarhie a autoritii normative sau
o ierarhie a puterii reale. Federalismul comunitar este construit pe o ierarhie
descendent a normelor i pe una ascendent a autoritii i puterii reale.
Aranjamentul constituional comunitar a conferit stabilitate politic sistemului de
guvernare comunitar i s-a bazat din start pe respingerea modelului politic
federal. Pe msur ce integrarea economic a avansat odat cu Actul Unic
40
European i cu Tratatul de la Maastricht federalismul a avansat pe plan economic
fr corespondent pe plan politic, unde puterea a rmas n mna statelor
membre. Aranjamentul constituional i instituional realizat de Convenia
European putea oare nsemna reconstruirea unei guvernane de tip federal
avnd n spate legitimitatea conferit de ntreg electoratul comunitar? Dezbaterile
din cadrul Conveniei i draftul final al tratatului constituional au nseamnat un
progres remarcabil pe linia adoptrii unei constituii europene dar nu i pe linia
integrrii politice sau federalizrii. Speranele pe care cercurile academice i
micarea federalist i le-au pus ntr-o nou ordine constituional sau ntr-o
veritabil constituie clasic de tip federal nu au fost ns confirmate de realitate.
Includerea Cartei Europene a Drepturilor Omului (partea a II-a) a reprezentat fr
ndoial un pas nainte, la fel i partea I a constituiei, unde erau prezentate
divizarea competenelor, principiile fundamentale i cadrul instituional.
Profesorul Gunther Frankenberg de la Universitatea din Frankfurt vedea beneficiile
procesului de adoptare a unei constituii europene prin prisma alianelor i
regruprilor din cadrul UE, a dezbaterilor democratice intense, a etosului civic i a
practicii sistemului de guvernare. Ali autori, gen Koen Lenaerts, considerau
constituia european drept un instrument eficace pentru a limita creterea
puterilor Comunitii Europene, care n timp a redus suveranitatea statelor
naionale la niveluri inacceptabile.
Constituia european urma a legitima constituional sistemul de guvernare
comunitar, a introduce disciplina constituional necesar funcionrii acestuia, a
elimina confuziile juridice i constituionale, precum i incertitudinile privind
viabilitatea aranjamentului constituional existent pn n 2003, a impune ca
autoritate suprem de ordin constituional textul tratatului ce urma a fi adoptat n
2004. Dac incertitudinile privind adoptarea tratatului constituional au fost n
mare parte risipite, dei acesta n-a fost ratificat n final i a fost nlocuit cu
Tratatul de la Lisabona, totui au persistat cele privind un viitor stat european
federal. Putem vorbi oare de un statu-quo n ceea ce privete federalismul
constituional european, cldit pe un set de norme juridice i valori politice, care
n-ar face neaprat necesar adoptarea unei constituii europene oficiale (Joseph
Weiler) sau putem vorbi de un progres notabil pe plan constituional realizat de
Convenia European, care a deschis poarta federalismului politic? Rspunsul la
aceast ntrebare nu poate fi dat fr a analiza i alte doctrine ale integrrii
europene. Totui dup o analiz sumar a textului draftului tratatului
constituional se poate concluziona c exista un statu-quo n privina cadrului
instituional i a raporturilor ntre statele membre i Uniune, de asemenea
autoritatea instituional constituional la nivel comunitar rmnea divizat ntre
Consiliul European, care ia deciziile, i Curtea European de Justiie, care ar fi
interpretat prevederile Constituiei Europene. Constituiile statelor naionale i
pstrau rolul i importana lor, fiind evident c puterea constituional i
instituional nu era concentrat la nivel comunitar ca n cazul federaiilor clasice.
Chiar n cadrul Conveniei Europene dezbaterile pe tema titlului I din partea I au
relevat controverse puternice i persistente privind coninutul articolului 1 unde
iniial se fcea o meniune la competenele comune bazate pe modelul federal.
41
Cel mai nverunat adversar al includerii oricrei meniuni referitoare la federalism
a fost reprezentantul guvernului britanic, Peter Hain, care a admis c termenul
federal pune probleme. El a relevat c exist un acord unanim asupra conceptelor
de Constituie European i Tratat Constituional, precum i asupra integrrii
Cartei Europene a Drepturilor Omului i asupra personalitii juridice a Uniunii, dar
existau dezacorduri asupra includerii termenului federal. Dar i reprezentani din
partea Portugaliei, Cehiei, Irlandei, Estoniei au respins acest termen, iar
reprezentantul parlamentului sloven a declarat c ara sa nu a prsit o federaie
pentru a intra n alta i c a votat da pentru Uniune i NATO dar nu pentru o
federaie.
Totui au existat partizani ai federalismului n cadrul Conveniei chiar mai
numeroi dect oponenii acestuia. Printre ei a fost i comisarul Michel Barnier
care s-a declarat n favoarea termenului federal considernd c Uniunea n care
vor intra rile candidate nu este comparabil cu federaiile din care ele au fcut
parte anterior. Reprezentantul parlamentului romn Adrian Severin i cel al
parlamentului polonez Proinsias de Rossa au susinut c: este timpul ca s le
spunem clar cetenilor notri c Uniunea la care vom adera are o vocaie
federal. n Romnia i dup terminarea lucrrilor Conveniei, Adrian Severin a
declarat c respingnd fi federalismul unele guverne europene nu in cont sau
nu reprezint n mod adecvat interesele popoarelor lor. Reprezentantul guvernului
olandez Gijs de Vries a spus: nu trebuie s ne ghidm dup presa de scandal
britanic, termenul federal nensemnnd crearea unui superstat european ci
gestionarea anumitor competene delegate la un nivel supranaional, iar
reprezentantul parlamentului austriac Caspar Einem a considerat c oponenii
termenului federal ar dori suprimarea semnificaiei sale reale, constnd n
transferul de competene la nivelul Uniunii. Vicepreedintele Conveniei Jean Luc
Dehaene a concluzionat:dac considerm neutilizarea termenului federal trebuie
n acelai timp s precizm n mod clar c exist un mod special de gestionare a
competenelor transferate de statele membre ctre Uniune.
Dei majoritatea membrilor Conveniei a agreat termenul federal aceasta nu a
putut asigura succesul partizanilor federalismului, dovad c el nu a fost inclus
deloc n textul Tratatului Constituional; rezultatul nu are legtur cu democraia
bazat pe votul majoritar ci cu caracterul consensual al procesului de luare a
deciziei pe probleme de ordin constituional la nivelul UE, trstur specific
guvernanei multinivel. In confruntarea dintre federaliti i interguvernamentaliti,
vizibil i n cadrul Conveniei Europene, ultimii au avut ctig de cauz prin
poziiile de for adoptate de Marea Britanie i Frana, care au pus accent pe rolul
de prim rang al instituiilor reprezentnd statele naionale, Consiliul European i
Consiliul de Minitri. Reluarea multor prevederi ale Tratatului Constituional
neratificat din cauza Franei i Olandei n cadrul noului Tratat de reform
instituional a UE (intrat n vigoare la 1 decembrie 2009), ndeosebi pe linia
partajrii competenelor ntre nivelul comunitar i nivelurile naionale, reprezint
fr ndoial un progres notabil ctre federalizarea constituional a UE, dar mai
rmn muli pai importani dificil de realizat ctre acest obiectiv. Totui crearea
funciilor de preedinte al Consiliului European i cea de Inalt Reprezentant pentru
42
Politica Extern, care va prezida Consiliul Afacerilor Externe, ar putea fi
interpretat ca o consolidare a interguvernamentalismului n detrimentul
federalismului n cadrul UE. Primul preedinte al Consiliului European, fostul prim
ministru belgian Herman Van Rompuy, s-a declarat un federalist convins, fr ns
s fie un fundamentalist, ceea ce pare normal pentru o personalitate care a
condus un stat federal.

Federalismul fiscal i UE

Termenul de federalism fiscal este asociat adesea cu interaciunea de ordin fiscal
ntre diferitele niveluri ale guvernanei, deci cu conceptul guvernanei multinivel.
Pentru William Oates (1999, 2002) conceptele avansate n legtur cu
federalismul fiscal se refer la repartizarea funciilor n domeniul finanelor
federale ntre diferitele niveluri ale guvernanei, proiectarea sistemelor de
impozitare i a alocrilor interguvernamentale. Oates introduce n discuie
msurile de stabilizare macroeconomic, cum ar fi cele privind masa monetar,
creditul, cursul de schimb, cele anticiclice de ordin fiscal i cele de redistribuire a
veniturilor care sunt mai eficient realizate la nivel central.
n cazul UE exist o banc central european (n cadrul uniunii monetare) care
reglementeaz masa monetar i creditul, dar funcia de stabilizare fiscal nu
poate fi realizat similar unui stat naional. Statele membre au i ele dificulti n
ceea ce privete stabilizatorii automai i msurile discreionare din cauza datoriei
publice i a altor constrngeri bugetare, ceea ce mrete vulnerabilitatea lor n
faa ocurilor externe (vezi cazul recentei crize financiare i economice). Nivelul
comunitar dei este implicat n politicile de macrostabilizare din punct de vedere a
elaborrii lor (vezi marile linii directoare de politic macroeconomic) nu are
mijloacele de a realiza funcia de macrostabilizare. Bugetul comunitar este prea
mic pentru a asigura msuri eficace de redistribuire a veniturilor, care rmn n
responsabilitatea statelor membre. Dar competiia n domeniul fiscal i mobilitatea
transfrontalier crescnd a forei de munc pot exercita constrngeri serioase
asupra programelor de redistribuire la nivel naional. Studiile privind redistribuirea
veniturilor la nivel statal i local n cazul SUA au indicat c msurile de acest gen
sunt ineficace i contracarate de mobilitatea forei de munc i a capitalului.
Problema descentralizrii fiscale i a eficienei acesteia este una esenial
conexat cu federalismul fiscal. Descentralizarea fiscal n cazul unei federaii sau
a unui stat naional nu exclude necesitatea unor constrngeri bugetare severe
(Ronald McKinnon, 1997). Descentralizarea fiscal a fost asociat adesea cu
influena negativ exercitat asupra autoritilor fiscale de ctre politicienii locali
i cu transferul inadecvat de fonduri de la nivel naional la nivelurile subnaionale.
Cheltuieli excesive la nivel regional (provincial) i local, risipa i deturnarea
fondurilor publice mpreun cu transferurile generoase acordate de guvernele
centrale au fost caracteristice multor state emergente, inclusiv Romniei.
Finanarea cheltuielilor i programelor acestor autoriti ar trebui realizat n mare
43
msur prin impozitele i taxele percepute de acestea, iar transferurile de la nivel
central ar trebui s aib un caracter limitat pentru c acumularea de datorii
publice uriae poate nsemna o povar teribil pentru generaiile urmtoare.
Experiena SUA i Canadei demonstreaz c transferurile de la nivel federal au
ncurajat majorarea cheltuielilor statelor i autoritilor locale. Mobilizarea
suplimentar de fonduri prin emiterea de obligaiuni i/sau apelarea la
mprumuturi bancare poate impune o disciplin fiscal mai sever acestor
autoriti.
Statele federale i n general cele dezvoltate s-au caracterizat printr-un proces de
descentralizare fiscal (evident mai ales n perioada postbelic) spre deosebire de
centralizarea ineficient i risipitoare a statelor emergente. Centralizarea excesiv
presupune transferuri nsemnate dar creeaz i obstacole serioase n calea
dezvoltrii economice prin decizii eficiente i responsabile la nivelurile inferioare
ale guvernanei. Descentralizarea impune stabilirea unui sistem adecvat i bine
dezvoltat de taxe locale, instituii de colectare i administrare a lor, depirea
unor dificulti inerente acestui proces, asigurarea transparenei taxrii i alocarea
eficient a fondurilor n beneficiul celor taxai. Descentralizarea fiscal ar trebui n
principiu s reduc corupia n sectorul public i s asigure o guvernan mai
eficient, dar William Oates consider c n ecuaie ar trebui introdui i ali
factori (variabile) de ordin economic i politic. Utiliznd un model bazat pe
regresia multipl Raymond Fisman i Roberta Gatti (2002) au examinat raportul
ntre descentralizarea fiscal i corupie lund n considerare un numr de
variabile importante, cum ar fi venitul, mrimea populaiei, gradul de deschidere,
factori politici, ajungnd la concluzia c nivelul corupiei este influenat negativ i
semnificativ de descentralizarea fiscal (concluzia este deplin aplicabil situaiei
din Romnia).
Centralizarea politicii monetare i descentralizarea fiscal au redus rolul
guvernelor naionale din cadrul Uniunii Europene, ceea ce ar ridica chestiunea
implicaiilor economice i a performanelor sectorului public. Nivelul comunitar nu
a putut prelua atribuiile guvernelor naionale n domeniul macrostabilizrii, unde
exist prevederile Pactului de Stabilitate i Cretere i marile linii directoare i n
domeniul redistribuirii fondurilor i veniturilor. Structura fiscal federal ar
reprezenta un ntreg n opinia lui Oates (2002), la care contribuie fiecare nivel al
guvernanei prin funciile, instrumentele, practicile i deciziile sale. Factorii de
decizie trebuie s coreleze atent veniturile fiscale cu costurile programelor sau
politicilor iniiate i implementate. Procesul de luare a deciziilor trebuie s aib n
vedere mereu constrngerile bugetare severe i mai ales cheltuirea responsabil a
banilor publici.
Jacques Pelkmans consider c este preferabil de utilizat teoria economic a
guvernrii multinivel sau multistratificate dect termenul de federalism economic
n privina UE. Pentru a putea aplica cu succes teoria economic a subsidiaritii
ar trebui s fie explicitat n mod clar mediul constituional i economic existent.
Spre deosebire de federaii politice consacrate unde acioneaz logica
descentralizrii economice, n UE exist o logic a integrrii care presupune un
proces de centralizare, cum este uniunea monetar i cum ar putea fi palierul
44
funciilor redistributive. Prevederile constituionale n domeniul pieei unice pot
ridica probleme, vezi cazul Canadei sau dificultile create de prevederile
articolului 295 din Tratatul CE (fostul articol 222 din Tratatul CEE) pe linia
proprietii intelectuale. In UE mobilitatea transfrontalier a forei de munc sau
libera circulaie a acesteia a fost mpiedicat de existena funciei redistributive la
nivel naional, dar i de ali factori (limba i dimensiunea cultural). Spre
deosebire de federaiile consacrate uniunea monetar nu este deplin n UE,
nivelul comunitar nu are dreptul de a percepe impozite, UE are o politic extern
i una de aprare slab dezvoltate. Teoria economic a federalismului invoc unele
justificri economice legate de economiile de scar, externaliti, solidaritate
pentru atribuirea competenelor respective nivelului federal. In acest context
Jacques Pelkmans apreciaz UE drept o entitate pre-federal, mai ales c Uniunea
nu are un guvern federal. Diferena ntre guvernana comunitar i un guvern
federal s-ar traduce prin aa-numitul deficit democratic, pe care ultimele trei
tratate nu l-au putut depi sau compensa. Mai pot fi aduse n discuie aspecte
cum ar fi legitimitatea politic a autoritii federale, cu excepia PE nici o alt
instituie nu este aleas, programul politic al mandatului Comisiei destul de
limitat, precum i aplicarea efectiv a dreptului federal, dreptul comunitar fiind
limitat la dispute sau conflicte privind piaa intern i politicile comune.

Ce fel de sistem federal este Uniunea European?

Dac statele membre sunt reprezentate la nivel european de ctre Consiliul
European i Consiliul de Minitri, atunci cetenii europeni i interesele lor sunt
reprezentate de ctre Parlamentul European, n plus moneda unic i BCE,
precum i Curtea de Justiie a UE completeaz cadrul instituional specific unui
sistem federal. Similar sistemelor federale consacrate apare chestiunea distribuiei
puterilor ntre nivelul federal i cel statal de guvernare. Pe baza modelelor
economice tradiionale de federalism fiscal se poate trage concluzia c funciile
de stabilizare macroeconomic i de distribuie sunt exercitate mai eficient la nivel
federal dect la nivelul statelor, ceea ce se explic prin argumente logice i
puternice de ordin economic. In cele mai multe federaii guvernul federal are un
rol important n domeniul fiscal, pentru a atenua ocurile asimetrice dintre state i
pentru a asigura redistribuirea veniturilor sau fondurilor de la statele dezvoltate
spre cele mai puin dezvoltate (Brzel i Hosli, 2003). Pentru Helen Wallace
(2000) opiunea ctre un sistem federal/multinivel sau ctre un sistem
naional/statal depinde de o multitudine de factori contextuali, funcionali,
motivaionali i instituionali. Helen Wallace vede amploarea mare a oscilaiei ntre
nivelul federal i cel statal similar micrii unui pendul. Pentru Mark Pollack
mprirea puterii ntre cele dou niveluri este realizat pe plan constituional, ns
alocrile constituionale ale autoritii sunt adesea formulate n termeni vagi,
guvernul federal i cele statale avnd o jurisdicie concurent i nu exclusiv n
cele mai multe domenii. In cazul UE nu putem vorbi de o constituie propriu-zis,
dei Tratatul Constituional putea fi considerat similar unei constituii federale,
45
specialiti consacrai ca Pelkmans, Tsoukalis, Wallace vorbesc despre o constituie
de ordin economic asigurat prin prevederile tratatelor Comunitii Europene.
Similar constituiei SUA Tratatul CE prevede la articolul 95 (fostul articol 100a al
Tratatului CEE) posibilitatea reglementrii comerului interstatal prin acte
legislative adecvate atingerii obiectivelor fundamentale ale Comunitii
Economice.
Pentru Mark Pollack, Helen Wallace, Joseph Weiler i ali analiti ai federalismului,
ciclul federalist are faze ascendente, n care nivelul federal i sporete puterea i
autoritatea, dar i faze descendente n care statele membre (nivelul naional)
ncearc s-i consolideze puterile i s echilibreze raportul de fore cu nivelul
federal. In cazul UE fazele ascendente sunt cele din perioada 1957-1968 i din
perioada 1986-1992, iar cele descendente sau stagnante din perioada 1968-1986
i 1992-2008. Totui aseriunea c progresul integrrii europene ar fi similar unui
proces oscilatoriu de tip federal, structurat n mod constituional, este oarecum
exagerat, pentru c Tratatul CE nu poate fi asimilat unei constituii federale.
n cazul UE nu putem vorbi de federalism fiscal ci de predominana federalismului
de reglementare (Majone, Kelemen, Pollack). In cele mai multe sisteme federale
exist transferuri fiscale importante ntre state operate la nivel federal, dar
aceast funcie de redistribuire nu este pregnant pentru UE unde bugetul
comunitii este doar de 1,27% din PIB-ul UE, redistribuirea fiind realizat mai
mult la nivel naional. Bugetul UE este direcionat mai mult spre PAC i Politica de
Coeziune, statele mai puin dezvoltate, inclusiv noii membri, fiind beneficiari nei.
Neputndu-se angaja ntr-o redistribuire substanial sau n stabilizarea
macroeconomic prin politica fiscal, UE este profilat mai mult pe activiti de
reglementare. Pentru crearea unei pieei interne unice, pe latura cererii, s-au
adoptat (de ctre Consiliul UE i Parlamentul European) reglementri comune sau
armonizate pentru a potena cele patru liberti fundamentale, iar pe latura
ofertei s-a manifestat rolul antreprenorial al Comisiei n domeniul politicilor
comune i cadrului strategic de dezvoltare economic i social. Jacques Pekmans
(2003) consider c subsidiaritatea se aplic unei game vaste de domenii
reglementate din economia european, prezentnd importan scopul
reglementrii, nivelul de guvernan la care ea se realizeaz, modul de
reglementare. Exist o terie economic normativ a reglementrii care vede
guvernul ca promotor al interesului public i teoria pozitiv a reglementrii care
separ guvernul n legiuitori, birocrai i autoriti de reglementare. Exist grupuri
de interese care pot influena activitatea de reglementare i pot chiar captura
autoritile de reglementare n favoarea lor.
Pentru Thomas Ash singurul organ executiv al UE este n viziunea federalitilor
Comisia European, motor al integrrii i promotor al intereselor generale ale
comunitii, care alturi de Parlamentul European consolideaz puterile i
atribuiile la nivel comunitar. Planul lui Gerhard Schrder din noiembrie 2001
prevedea ntrirea rolului Comisiei Europene i Parlamentului European, ultimul
urmnd a avea o camer de reprezentare a statelor. Dei activitatea de
reglementare s-a extins i la alte domenii dect cele prevzute iniial prin Tratatul
de la Roma, totui aplicarea principiului subsidiaritii a frnat centralizarea
46
excesiv i a meninut puterile nivelurilor naionale i subnaionale n domeniul
reglementrii, mai ales prin utilizarea Metodei Deschise de Coordonare. De fapt
viziunea federalist asupra UE a fost ntotdeauna legat de existena unei
autoriti centrale relativ reduse controlnd un numr limitat de domenii, celelalte
revenind statelor membre pe baza principiului subsidiaritii.

ntrebri recapitulative

1) Care sunt principalele modele de federalism politic?
2) Ce semnificaie au federalismul cooperativ i federalismul executiv?
3) Cnd a fost lansat ideea Statelor Unite ale Europei i cine a susinut-o?
4) Cine a fost animatorul micrii federaliste pan-europene n perioada
interbelic?
5) Care sunt cele trei mari coli de gndire federal din Europa interbelic
identificate de Mihai Carp?
6) Care este contribuia Societii Naiunilor sub preedinia lui Nicolae
Titulescu la ideea de unificare a Europei?
7) Care sunt mentorii spirituali ai micrii federaliste postbelice?
8) Care sunt instituiile de tip federal existente n UE i ce reprezint n fond
abordarea federalist a integrrii europene?
9) Care sunt cele dou coordonate principale ale federalismului ca proces de
natur politic i juridic?
10) A reprezentat Tratatul Constituional un progres notabil pe linia federalizrii
UE i prin ce s-a manifestat el?
11) Prin ce se caracterizeaz descentralizarea fiscal n cazul unei federaii, care
sunt aspectele pozitive i negative?

Bibliografie

1) Brzel T.A., Hosli M., Brussels between Bern and Berlin. Comparative
Federalism meets the EU, Department of Political Science. Working Paper
No. 02/2002, Vrije Universiteit Amsterdam, 2002, p. 1-21
2) Carp R., Integrarea european i teoriile ei(III): federalismul, Adevrul,
25.04.2007, p. 3
3) Courchene T., Banting K.G., Brown D.M., The Future of Fiscal Federalism,
School of Policy Studies, Institute of Intergovernmental Relations, John
47
Deutsch Institute for the Study of Economic Policy, Queenss University
Press, 1994, p. 156-189
4) Elazar D., The Ends of Federalism: Notes Toward a Theory of Federal
Political Arrangements, Center for the Study of Federalism, Temple
University, 1976, p. 1-42
5) Hix S.,The study of the European Community: the challenge to comparative
politics, West European Politics 17, 1994, p. 1-30
6) Lenaerts K., Van Nuffel P., Bray R., Constitutional Law of the European
Union, (ed.R.Bray), Sweet &Maxwell, London,1999, p. 545-576
7) Lueders H., Federalism! What federalism? Questions about European
Cultural Governance, European Commission Governance Hearing, Brussels,
16 martie 2001, p. 1-10
8) McKinnon R.,The order of Economic Liberalization: Financial Control in the
transition to a market Economy, John Hopking University Press, 1997,
p. 84-92, 113-120
9) Moravcsik A. Federalism in the EU: Rhetoric and Reality, in Nicolaidis and
Howse(coord.) The Federal Vision : Legitimacy and levels of Governance in
the EU, Oxford University Press, 2001, p.161-187
10) Oates E.W., Fiscal federalism and European Union: Some Reflections,
Societa italiana di economia pubblica, Dipartimento di economia pubblica e
teritoriale, Universita di Pavia, 4-5 octombrie 2002, p.36-53
11) Pace R., Small States and the Internal Balance of the European Union: The
Perspective of Small States, in Gower Jackie and Redmond John (eds.),
Enlarging the European Union: The Way Forward, Ashgate, 2000, p.120-
123
12) Pelkmans J., Integrare European. Metode i analiz economic, Ediia
doua, IER, Bucureti, 2003, p. 2-28
13) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H.,Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p.27-32
14) Prisecaru P.,Doctrine ale integrrii europene,Teoria Integrrii Economice
Europene, Editura Sylvi, 2001, p.74-80
15) Prisecaru P, Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N(coord.), Editura
Economic, 2003, p.179-209
16) Schmitter P.Alternatives for the future European Polity: Is Federalism the
only answer, in Democratie et Construction Europenne (ed. Tello), M. ULB,
Brussels, 1995, p. 223-245
48
17) Weiler J.Does Europe Need a Constitution? Reflections on Demos, Telos
and the German Maastricht Decision Europe Law Journal, 1/2,1995, p.219-
258
18) Weiler J.,Federalism and Constitutionalism, Europes Sonderweg, Duncker
und Humblot, Berlin, 1999, p. 1-5, 10-16
19) Wallace W.Europe as a Confederation: the Community and the National
State, Journal of Common Market Studies,20/1-2, p.57-68
49






3

Funcionalismul i neofuncionalismul


Funcionalismul

Funcionalismul, cu toate variantele sale, nu este o teorie a integrrii europene, ci
una a relaiilor internaionale, dar influena sa asupra procesului de integrare i a
ncercrilor ulterioare de conceptualizare a acestuia a fost destul de mare.
Exponentul cel mai cunoscut al funcionalismului a fost David Mitrany, care prin
opera sa Un sistem de pace funcional, publicat n 1943, 1966 i 1968 a propus o
soluie universal i nu regional la problema fundamental a generaiei sale,
aceea de a suda mpreun interesul comun fr a interfera exagerat cu cile
particulare ale fiecruia. David Mitrany, care s-a opus direct proiectului de
integrare regional european, i-a exprimat opoziia fa de naionalism i
organizarea teritorial existent, n care vedea o ameninare potenial la adresa
pcii, considernd c forma de organizare n state divizate pe plan internaional
reprezint amputri politice arbitrare i c pacea nu poate fi asigurat dac lumea
este direcionat pe calea divizrii. In cutarea unei construcii globale panice,
liber consimit, David Mitrany a apreciat c nu trebuie nlocuit naionalismul de la
nivelul statelor naionale cu cel de la nivel european, concept dificil de definit
pentru c nu este prea utilizat, cum sunt cele de model european, valori
europene, cultur european, spirit european.
n lucrarea sa Un sistem de pace funcional David Mitrany a abordat limitele
federalismului european avnd n vedere complexitatea conceptului i utilizarea sa
frecvent ca potenial soluie de prevenire a conflictelor europene. Mitrany
credea c tensiunile ntre statele (vest)europene se atenuaser dup rzboi, n
pofida divizrii politico-militare a Europei, dar ele ar fi putut reapare din nou n
cazul oricrei ncercri de realiniere teritorial, putndu-i manifesta natura lor
conflictual. David Mitrany era de acord cu federalitii pe tema cooperrii pentru
binele comun, dar considera c aceast cooperare nu trebuie asociat cu o
autoritate teritorial, problema avnd dimensiuni mondiale i deci numrul de
activiti necesare susinerii ei este evident insuficient, iar soluiile federale
avansate aveau un caracter limitat din punct de vedere teritorial i ideologic, n
plus fiind nevoie de garanii suplimentare pentru realizarea consensului politic
necesar crerii cadrului instituional impus de o federaie. Prin natura sa o
50
federaie ar avea un caracter dual similar altor organizaii politice, pe de o parte
realiznd o anumit unificare politic, iar pe de alt parte consfinind o anumit
divizare teritorial raportat la scena politic mondial.
Pentru nelegerea viziunii funcionaliste a lui David Mitrany trebuie analizat
distincia pe care el o fcea ntre cooperarea politic/constituional i cooperarea
tehnic/funcional n pledoria sa pentru o nou ordine politic internaional,
pentru care ar fi trebuit valorificate n cel mai nalt grad oportunitile i factorii de
cooperare i evitat sensibilizarea punctelor latente de conflict sau de
confruntare. Intruct pe calea cooperrii politice/constituionale nu s-a putut
realiza aceast ordine, lucru demonstrat de experiena interbelic nefericit n
domeniul pactelor de pace, tratatelor bi i multilaterale, organizaiilor
internaionale (gen Liga Naiunilor), David Mitrany a pledat pentru dezvoltarea
organizaiilor internaionale tehnice, structurate pe baza principiilor funcionale.
Funcia ce ar urma s fie ndeplinit de organizaie ar determina selectarea
tipologiei celei mai adecvate, iar aceast autodeterminare tehnic ar nsemna c
nu este necesar stabilirea prealabil a unui cadru constituional al autoritii i
puterii.
Pentru David Mitrany regulile, experii i autodeterminarea tehnic erau
preferabile i mai importante dect structurile teritoriale i politicienii naionali n
atenuarea conflictelor politice i ideologice, ponderarea naionalismului i
dezvoltarea cooperrii panice la scar mondial. Nu era vorba de definirea
raporturilor ntre state ci de promovarea cooperrii unificatoare, ce presupunea
cedarea unor prerogative de suveranitate. David Mitrany nu s-a opus unei
anumite forme de uniune internaional formal n viitor, dar a considerat calea
politic prea ambiioas i ineficient, exprimndu-i temerea c abordarea
politic/constituional putea chiar mpiedica progresul ctre un sistem funcional
internaional. Cooperarea n cadrul unor organizaii tehnice/funcionale ar fi fcut
posibil dezvoltarea unor instrumente i deprinderi durabile pentru promovarea
integrrii, ceea ce ar facilita sau chiar ar exclude aciunea politic/constituional.
Destul de vag n privina mecanismului prin care calea funcional ar duce la
crearea unei largi comuniti internaionale, David Mitrany a apreciat c
dezvoltarea unor deprinderi i interese ca efect al cooperrii internaionale ar fi
atenuat divizrile ideologice persistente i emergente i c instaurarea unui sistem
de pace funcional ar conduce la nlocuirea naionalismului agresiv cu loialitatea
fa de comunitatea internaional. Funcionalitii au identificat o baz raional
pentru alegerea politic. Ctigurile sau pierderile de bunstare sau indicele
comun al necesitii al lui David Mitrany determin selectarea sau nu a unei
anumite politici (David Mitrany, 1966).
David Mitrany era deci adeptul unei integrri la scar mondial, idee greu
realizabil datorit efectelor constrngtoare ale identitilor naionale asupra
integrrii. Pentru Mitrany reconcilierea tendinei ctre segregarea politic cu cea
ctre cooperarea material reprezenta o problem major pentru decidenii
politici (Mitrany, 1948). Reorientarea loialitilor dinspre palierul naional spre cel
internaional era conexat de Ronald Inglehart cu procesul de schimbare a
generaiilor (Ronald Inglehart, 1970). Studii relativ recente ale unor analiti ai
51
integrrii europene, cum sunt Carey, Hooghe i Marks, McLaren, Hermann,
Brewer, Risse, au relevat c identitatea naional rmne un factor constrngtor
puternic asupra preferinelor privind nivelul integrrii europene. Lisbet Hooghe i
Gary Marks vd identitatea naional conectat la a doua dimensiune de conflict
din cadrul societilor occidentale, cea care opune pe tradiionaliti i naionaliti
celor care susin integrarea i deschiderea ctre exterior, de sorginte liberal.
Primii consider c integrarea submineaz suveranitatea naional, dar pericole
poteniale sunt reprezentate i de influenele culturale externe, de elitele
cosmopolite, de ageniile internaionale i de imigrani.
Funcionalismul a susinut inevitabilitatea gradualismului socio-economic i
supremaia bunstrii i tehnologiei asupra politicii puterii (Pentland, 1975). Se
presupune c necesitile funcionale au consecine evidente pentru amploarea,
nivelul i caracterul organizaiei regionale i pe msur ce integrarea d roade,
tehnocraii i beneficiarii ei sesizeaz c ea poate fi extins la alte necesiti
practice, existnd o anumit automaticitate a procesului. David Mitrany a
argumentat c succesul integrrii necesit consens privins scopurile practice i
abinerea de la politica puterii. James Caporaso a observat c funcionalitii cred
n posibilitatea de a defini anumite aspecte nepolitice ale cerinelor umane, n
contextul n care consensul asupra lor este la un nivel nalt, iar domeniile
respective sunt etichetate drept tehnice sau orientate ctre bunstare. Rezultatul
ar fi o comunitate n care interesele i activitile sunt congruente i n care
politica este nlocuit cu rezolvarea problemelor (James Caporaso, 1972).
Funcionalitii structurali, cu reprezentantul de marc Talcott Parsons, s-au axat
pe studiul structurilor instituionale i structurilor sociale n cadrul societii, pe
interrelaionarea lor i pe efectele lor constrngtoare asupra actorilor.
Aplicabilitatea funcionalismului structural a fost vizibil prin teoria funcional a
stratificrii, stratificarea referindu-se la poziiile sociale i la modul n care indivizii
sunt plasai n poziii adecvate. Teoria lui Parsons este construit pe 4 imperative
funcionale: a) funcia adaptativ, prin care un sistem se adapteaz mediului su;
b) funcia de atingere a scopului sau cum un sistem i definete i atinge
scopurile; c) funcia integrativ sau reglementarea componentelor sistemului; d)
funcia de meninere a structurii sau cum sunt stimulate motivarea i dimensiunile
culturii care creeaz i susin motivarea. Robert Merton a ncercat s corecteze
unele slbiciuni ale funcionalismului structural prin luarea n considerare a
disfuncionalitilor, funcionalitilor i nefuncionalitilor, stabilind i niveluri
variate ale analizei funcionale.
Funcionalismul lui David Mitrany a avut o anumit importan n construcia
integrrii europene, prin influena exercitat asupra personalitilor fondatoare de
talia lui Jean Monnet i Robert Schuman, care au folosit metoda funcionalist la
debutul integrrii europene fr s se ralieze viziunii privind disoluia autoritilor
naionale. Jean Monnet i Robert Schuman au aplicat n practic conceptul
cooperrii tehnice/funcionale i au evitat dezbaterile politice privind delegarea de
competene sau de suveraniti de la nivel naional la nivel european cnd s-au
stabilit structurile instituionale cu caracter regional. Cooperarea cu caracter
economic era doar prima etap n realizarea uniunii politice sau statului federal,
52
obiectiv mai ndeprtat i oricum diferit de cel avut n vedere de David Mitrany.
Incercarea de trecere la cooperarea politic fcut n 1952 prin constituirea
Comunitii Europene de Aprare i a Comunitii Politice Europene de ctre rile
membre CECO s-a soldat cu un eec din cauza disputelor privind cedarea de
suveranitate i a votului negativ din Adunarea Naional Francez (parlamentul
francez).

Neofuncionalismul

Rdcinile sale i abordarea lui Haas

Inspirat de ideile prinilor fondatori ai Comunitii Europene i de funcionalismul
lui David Mitrany, care se opunea naionalismului i organizrii statale clasice i
vedea dezvoltarea unei noi comuniti mondiale ca un proces organic obiectiv,
neofuncionalismul consider c integrarea economic are la baz motivaii
politice i poate avea consecine de ordin politic. Neofuncionalismul a fost
dezvoltat pentru a remedia deficienele teoriei funcionaliste i ca o abordare
critic a colii realiste, care a dominat studiul relaiilor internaionale n secolul XX.
El s-a bazat pe principiile colii comunicaiilor i pe cele ale colii federaliste i a
ncercat s explice pentru prima oar procesul de integrare european,
mecanismele sale i actorii implicai.
Principalul exponent al neofuncionalismului este Ernst B.Haas cu lucrarea sa
publicat n 1958 The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces
1950-1957. Esena analizei neofuncionaliste se bazeaz pe sistemul statelor
teritoriale i pe rolul actorilor politici naionali care sunt implicai n delegarea de
prerogative i activiti politice ctre un nou centru de putere sau noi instituii la
nivel european. n opinia lui Haas n procesul de integrare este nevoie de un
guvern central european ca un element esenial de ordin instituional i de o
contiin european ca un element esenial de ordin social, filiaia
neofuncionalismului cu coala federalismului i cea a comunicaiilor fiind astfel
evident. Spre deosebire de funcionalismul lui David Mitrany, care nu vedea cu
ochi buni crearea structurilor sau a autoritilor supranaionale teritoriale,
abordarea neofuncionalist a lui Ernst Haas pune accent pe maximizarea
puterilor instituiilor supranaionale ca element important de formare a unei
comuniti politice regionale. Aceste instituii au un rol cheie ca ageni poteniali
ai integrrii, facilitnd transferul intereselor elitelor politice naionale ctre nivelul
european i avnd un important rol de factor modulator n procesul de luare a
deciziilor ce implic guvernele naionale cu opinii divergente.
n 1970 Ernst Haas recunotea rolul colii comunicaiilor i ndeosebi a liderului ei
Karl Deutsch n introducerea unor concepte de baz pentru studiul integrrii
europene. Mai recent un analist al doctrinelor de talia lui Laura Cram (2001),
analiznd procesul de europenizare a statelor membre ale UE, evidenia meritele
53
acestuia n definirea unor termeni i n analiza procesului de integrare, care a
implicat mentaliti i identiti, a avut tangene cu naionalismul i valorile sale,
a antrenat schimbri n preferine, obiceiuri, simboluri (instituii informale).

Actorii i mecanismele integrrii n viziunea neofuncionalist

La fel ca i funcionalismul, neofuncionalismul pune accent pe rolul jucat de
actorii sociali i de tehnocrai n procesul de integrare, cu deosebirea c nu-i
consider pe acetia neutri politic, cu nsrcinri doar de ordin tehnic/funcional i
fr a fi implicai n viaa politic. Mai realist, abordarea neofuncionalist a lui
Haas recunoate importana elitelor politice naionale, care sprijin puternic
procesul de integrare pe msur ce contientizeaz beneficiile aduse de acesta.
Ca atare valorile naionale sufer unele schimbri i reorientri, iar interesele
naionale sunt redefinite n termeni regionali. Neofuncionalismul atribuie un rol
cheie nu numai factorilor politici naionali direct interesai n dinamica procesului
de integrare ci i factorilor politici supranaionali care militeaz pentru potenarea
procesului.
Haas a analizat raporturile i interaciunile ntre cele dou categorii de elite
naionale i supranaionale precum i modul n care acestea faciliteaz
transferul de prerogative i atribuii dinspre autoritile naionale spre structurile
supranaionale. Acest transfer are un rol major n interpretarea procesului de
integrare de ctre neofuncionalism, ns n 1970 Haas recunoate dificultatea de
msurare a transferului, precum i contribuia lui Lindberg i Scheingold la
dezvoltarea teoriei neofuncionaliste, autori care au relevat importana gradului
de transfer al autoritii de decizie de la nivel naional la nivel european. Acest
grad de transfer ar putea reprezenta un indicator de cuantificare a progresului
integrrii pe linia realizrii unei comuniti regionale. In afara gradului de transfer
un alt criteriu identificat de Haas pentru evidenierea integrrii politice l
reprezint deplasarea sau reorientarea intereselor i loialitilor elitelor politice
naionale ctre nivelul european, aspect esenial pentru progresul procesului de
integrare i pentru formarea i consolidarea instituiilor supranaionale. Chiar i
elitele care au la nceput o atitudine negativ fa de rolul instituiilor
supranaionale i par ireconciliabil opuse integrrii pieelor i politicilor pot fi
convinse n timp s-i modifice poziia. In opinia lui Haas fora motrice a
procesului de integrare o reprezint mai mult convergena unui ansamblu
eterogen de interese ctre stabilirea unei comuniti regionale i mai puin
aderarea n mas la doctrina europenismului.
Neofuncionalitii consider c presiunile funcionale sunt necesare dar nu i
suficiente pentru a schimba amploarea, nivelul i caracterul integrrii regionale i
au conceptualizat trei procese definitorii pentru acest fenomen. Efectul de
antrenare funcional are loc cnd un el integrativ poate fi atins numai prin
integrarea ntr-un domeniu nrudit funcional. Externalizarea se refer la presiunea
asupra membrilor unui regim regional pentru a adopta o singur i integrativ
54
politic fa de teri. Politicizarea descrie un proces prin care integrarea regional
devine un subiect major disputat n rndul unui cerc larg de actori politici. In
opinia lui Philippe Schmitter politica nu este o frn n calea integrrii ci un
ingredient esenial (Philippe Schmitter, 1969). Funcionalitatea ctigurile Pareto
decurgnd din integrare reprezint motorul, iar politicizarea, domeniu n privina
cruia opiniile neofuncionalitilor coincid cu cele ale funcionalitilor, este
arborele de antrenare(motor) o variabil decisiv de intervenie- determinnd
dac, unde i cnd presiunile funcionale conduc la integrare regional.

Efectul de antrenare-pilonul teoriei neofuncionaliste

Pentru a explica mai bine dinamica i natura procesului de integrare
neofuncionalitii au introdus conceptul de efect de antrenare sau propagare
(spillover effect) sau al bulgrelui de zpad (snowball effect). Antrenarea
poate fi politic, sectorial/funcional i geografic. Procesul de
antrenare politic ar consta din convergena ateptrilor i intereselor elitelor
politice naionale ca rspuns la influena i activitatea instituiilor supranaionale,
care se concretizeaz ntr-un transfer de loialitate (transferul legitimitii
autoritii) de la nivel naional la nivel european sau n redirecionarea activitilor
politice ale elitelor naionale n favoarea noilor politici supranaionale. Acest
concept al antrenrii politice reprezint un progres major fa de funcionalismul
lui David Mitrany, care vedea integrarea ca un proces organic i la scar
mondial, bazat pe extinderea cooperrii dintr-un domeniu spre alte domenii.
Ernst Haas a recunoscut importana antrenrii tehnice/funcionale care s-ar baza
pe o logic oarecum diferit de cea a antrenrii politice n sensul c integrarea
sectorial d natere unui impuls ctre extinderea integrrii spre toate sectoarele
economiei, chiar n absena unor lobbyuri specifice. In procesul antrenrii
sectoriale sau tehnice/funcionale atingerea unui obiectiv ntr-un anumit sector
este condiionat de progresul cooperrii sau integrrii n alte sectoare. De aici
viziunea neofuncionalismului privind legturile funcionale ntre diverse politici
sau sectoare i concluzia logic c dac integrarea ntr-o anumit politic
sectorial este mpiedicat de neintegrarea n domenii adiacente atunci trebuie
nlturate obstacolele existente n calea integrrii.
Antrenarea poate fi i geografic, de la o comunitate de 6 state s-a ajuns la una
de 9 state, apoi de 12 state i n 1995 de 15 state, ca n 2004 s existe 25 de
state, iar n 2007 un numr de 27 de state. Cele dou procese de antrenare,
sectorial i geografic, s-au manifestat n paralel dar s-au bazat pe antrenarea
politic i pe rolul inerent expansiv al instituiilor comunitare.
Milward i V.Sorensen consider c n abordrile sale neofuncionalismul s-a axat
pe rolul actorilor naionali neguvernamentali, pe rolul de organizator al Comisiei
Europene i pe rolul catalizator al grupurilor de interese, statelor membre i
guvernelor naionale revenindu-le un rol pasiv, acela de a indeplini ambiiile sau
dorinele unor diveri actori sociali. Leon Lindberg i Stuart Scheingold au apreciat
55
c grupurile de interese dintr-un sector au impulsionat integrarea altor sectoare i
astfel s-a activat potenialul integraionst comunitar. In acest context Haas a
prezis apariia unui stat supranaional (pe care federalitii l resping n mod
categoric) sau a unei noi comuniti politice suprapus peste cele preexistente.
Adepii neofuncionalismului vd UE ca o entitate deasupra i dincolo de statul
naional (Pentland, 1972). In decursul deceniilor procesul de integrare a devenit
tot mai controversat, aa cum a prezis Philippe Schmitter, iar consensul permisiv
al lui Leon Lindberg s-ar fi transformat n opusul su n opinia lui Olsen, Hix,
Hooghe and Marks, s.a. Mobilizarea grupurilor de interese, micrilor sociale,
uniunilor patronale, firmelor i autoritilor subnaionale confirm aseriunea
neofuncionalist privind stimulii creai de procesul de integrare asupra grupurilor
de interese private de a-i promova i proteja interesele la nivel european.
Problematica integrrii europene i gsete rdcini adnci n partidele politice,
agregatorii primari ai intereselor politice n democraiile occidentale, i chiar n
opinia public. Pe plan economic divizarea politic stnga/dreapta se refer la
redistribuirea economic, bunstare i reglementarea guvernamental a
economiei. Pe plan ecologic, cultural, religios exist o alt divizare ntre GAL
(verzi, alternativi, libertarieni) i TAN (tradiionaliti, autoritarieni, naionaliti)
fcut de analiti de talia lui Hooghe, Marks, Wilson (2002).
Evoluia procesului de integrare european confirm conceptul de antrenare, dei
stagnarea din anii 70 a dat o grea lovitur adepilor neofuncionalismului i i-a
fcut pe Robert Keohane i Stanley Hoffman s afirme c proporiile efectului de
antrenare n-au fost cele ateptate. n pofida legturilor funcionale ntre sectoare
(sau politici) procesul de integrare economic i de unificare politic nu s-a
accelerat. Rezistena manifestat de unele guverne naionale a ntrziat progresul
integrrii i a fcut ca ntre propunerea iniial i realizarea ei s treac un
interval mare de timp, ceea ce ar ridica semne de ntrebare privind justeea
aseriunilor neofuncionaliste. Analiti ca Alan Philip pun n discuie rolul i
atitudinea pro-european a grupurilor de interese, ceea ce nseamn c guvernele
au fost mai puin influenate de acestea dect cred neofuncionalitii. Stanley
Hoffman crede c punctul nevralgic al teoriei neofuncionaliste este neglijarea
contribuiei i motivaiilor statelor naionale, actori principali i autonomi n
procesul integrrii. De aici caracterul elitist i tehnocratic al neofuncionalismului i
inabilitatea sa de a analiza evoluia n timp i rezultatele previzibile ale procesului
de integrare, inclusiv n domeniul politic.
Philippe Schmitter (2004) a apreciat c nici-o alt teorie a integrrii europene nu
a fost greit neleas, caricaturizat, blamat, respins, considerat incorect
cum a fost neofuncionalismul. Pentru Lee McGowan abordarea neofuncionalist
a fost seductoare datorit caracterului ei dinamic (n cutarea explicrii
transformrii politice n timp) i caracterului predictiv (n explicarea progreselor
viitoare ale integrrii ca o consecin endogen a integrrii iniiale). Totui
neofuncionalismul vizionar a fost subiectul criticilor de la nceputul su datorit
dubiilor privind utilitatea sa, erorilor n teoretizare i inaplicabilitii sale ca teorie
a integrrii europene. Cele mai mari critici au vizat suportul teoretic, spre exemplu
Andrew Moravcsik (2005) a descris cadrul su teoretic ca fiind prea ambiios i
56
unilateral, ncercnd s explice schimbrile dinamice pe termen lung fr
fundamentarea teoretic a preferinelor statice, a negocierii i a delegrii
instituionale. Pe plan empiric i teoretic neofuncionalismul ar fi n opinia lui
Moravcsik inutil i de neneles, mai ales c el s-a axat asupra cauzelor endogene
n loc s acorde atenia cuvenit factorilor exogeni.

Revigorarea neofuncionalismului

Stagnarea procesului de integrare din perioada 1968-1985 i criza declanat de
preedintele Franei Charles de Gaulle n 1965 au determinat reconsiderri
serioase ale teoriei neofuncionaliste, cum sunt cele fcute de Leon Lindberg n
1966 i de Ernst Haas n 1968, care au recunoscut unele deficiene, printre care i
atenia redus acordat contextului internaional. Noua abordare a deschis
drumul ctre un model de analiz care mbin accentul pus pe constrngerile
interne i regionale exercitate asupra autonomiei guvernelor naionale cu accentul
pus pe constrngerile internaionale.
n 1970 Leon Lindberg i Stuart Scheingold au publicat o versiune revizuit a
neofuncionalismului, bazat pe teoria sistemelor a lui David Easton. Inspirai de
succesele notabile ale procesului de integrare european, concretizate prin
programul pieei unice i tratatul UE, autori ca Paul Taylor i Stephen George au
susinut viabilitatea teoriei neofuncionaliste. Conexiunea cu neofuncionalismul s-
a fcut prin doi factori determinani ai procesului de integrare: a) rolul Comisiei
Europene ca factor birocratic central care manipuleaz circumstanele n direcia
progresului integrrii (vezi personalitatea de excepie a lui Jacques Delors);
b) rolul jucat de interesele firmelor transnaionale, care au contribuit la atitudinea
constructiv a guvernelor naionale fa de realizarea pieei unice i a UEM.
Adepi ai neofuncionalismului ca Taylor, George, Sandholtz, Zysman au relevat
rolul extrem de important al Comisiei n lansarea i realizarea programului pieei
unice. In afara rolului de lider politic al Comisiei trebuie evideniat rolul jucat de
marii lideri industriali n sprijinirea programului. n 1989 Giovanni Agnelli, patronul
Fiatului compara situaia din 1957 cnd politicienii au conceput i lansat ideea
pieei comune peste obieciile comunitii de afaceri cu cea din anii 80 cnd
antreprenorii i corporaiile exercitau presiuni asupra politicienilor pentru a depi
sfera ngust a intereselor naionale i locale n favoarea intereselor comunitare.
Tot n 1989 Sandholtz i Zysman ncearc s explice adoptarea Actului Unic
European ca un eveniment constituional n procesul integrrii prin prisma
abordrii neofuncionaliste. Desigur, Comisia European a jucat un rol de
antreprenor politic, dar ea a fost susinut de o coaliie a firmelor transnaionale
(rolul grupurilor de interese). Conform opiniei celor doi neofuncionalismul s-a
axat prea mult pe nivelul naional i cel regional, neglijnd nivelul internaional,
iar explicaia succesului programului pieei unice rezid n schimbrile profunde
din structura mediului internaional care au constituit oportuniti pentru
antreprenorii politici. Recunoscnd rolul catalizator jucat de schimbrile din
57
mediul internaional i utiliznd elemente ale abordrii politicilor interne Sandholtz
i Zysman au concluzionat c situaiile structurale ceeaz contextul opional i o
multitudine de probleme ce trebuie rezolvate dar ele nu dicteaz deciziile i
strategiile de urmat. Problemele globale necesit abordri la nivel global i
regional, mai puin la nivel naional.
Spre sfritul anilor90 lucrrile lui Stone-Sweet, Sandholtz i Fligstein i teoria lor
asupra supranaionalismului sunt considerate o form mai rafinat i mai
modern a neofuncionalismului. Ei au adoptat o abordare raionalist care nu
pune n discuie realitatea c guvernele sunt actori cheie ai integrrii europene,
fiind mai critici la adresa automaticitii procesului, dar acceptnd n schimb
ireversibilitarea i unidirecionalitatea sa. Dac guvernele statelor membre sunt o
parte a ecuaiei integrrii, pentru a nelege originile i dezvoltarea Comunitii
Europene este necesar investigarea activitilor, agendelor i motivelor att ale
instituiilor supranaionale ct i ale actorilor neguvernamentali cu care ele
interacioneaz, cum sunt grupurile private de interese, ONG, reprezentanii
consumatorilor.

Funcionalismul dialectic

Funcionalismul dialectic combin elemente ale unor diverse doctrine ale integrrii
dar rmne n esen o completare la teoria neofuncionalist, susinnd c
influena efectului de antrenare ar trebui reconsiderat iar statele i-ar proteja
suveranitatea n domeniile care nu sunt funcional legate de domeniile integrate.
n opinia lui Dorette Corbey funcionalismul dialectic ofer posibilitatea nelegerii
UE ca o nou form de guvernan, ceea ce nu confirm aprecierea c integrarea
este un joc cu sum nul; Comunitatea restrnge autonomia oficial a statelor
membre dar ncurajeaz intervenia public n sectoare sau domenii adiacente.
Cei trei actori principali sunt Comunitatea, statele membre i grupurile de
interese, iar interaciunea dintre ele este esenial pentru nelegerea procesului.
Trebuie de asemenea fcut distincia ntre integrarea pozitiv stabilirea de
politici comune i cea negativ stabilirea de reglementri comune care restrng
politicile naionale i intervenia autoritilor naionale. Influena efectului de
antrenare ar trebui nuanat n sensul c statele naionale nu doresc ntotdeauna
integrarea domeniilor adiacente i ncearc s-i protejeze suveranitatea. Dovad
c dup desfiinarea barierelor tarifare i realizarea uniunii vamale (n 1968)
statele membre au recurs la ajutorul de stat, compensaii sociale i bariere
netarifare. O interpretare dialectic a conceptului de antrenare care ia n
considerare reaciile statelor membre conduce la concluzia c legturile
funcionale acioneaz mai mult la nivel naional dect la nivel european.
Intervenionismul unor state determin reacii de rspuns din partea altor state,
ceea ce conduce n final la un proces de convergen a politicilor i la intervenia
Comisiei Europene pentru a impulsiona procesul integrrii. Aceasta ar explica
58
caracterul stagnant al procesului din unele perioade i necesitatea dinamizrii lui
la nivel comunitar i ar conferi o tipologie stop-and-go integrrii europene.
Funcionalismul dialectic consider c statele membre i instituiile europene sunt
actorii determinani, nesubordonai unii altora dar fr a fi complet autonomi.
Instituiile comunitare, mai ales Comisia, sunt vzute drept actori cheie, dar nu
independeni de statele membre, care la rndul lor sunt influenate de instituii.
Autori ca Wendt, Hollis i Smith cred c interaciunea reciproc constrnge i
motiveaz fiecare actor implicat. Influena grupurilor de interese se poate conexa
cu intervenionismul guvernelor i cu politica integraionist a instituiilor
comunitare. Grupurile afectate negativ de integrare fac lobby la nivel european i
formeaz coaliii transnaionale, cele implicate n domenii adiacente supuse
intervenionismului fac lobby la nivel naional, influena unor grupuri implicate n
domenii adiacente asupra guvernelor poate conduce la stagnare n ce privete
unele politici sectoriale i la necesitatea interveniei autoritilor comunitare.
ntrebarea fireasc ar fi dac UE este o nou form de guvernan i unde s-ar
situa ea ntre statul supranaional i regimul interguvernamental. n optica lui
Philippe Schmitter ea este o nou form avnd n vedere structura dinamic a
competenelor naionale i comunitare i faptul c spre deosebire de un stat
supranaional guvernana comunitar nu afecteaz existena statelor naionale
dar n contrast cu aseriunile interguvernamentalismului ea influeneaz politicile
statelor membre. Guvernana comunitar exercit un anumit impact n 4 moduri:
a) Integrarea limiteaz rivalitile politice prin restrngerea intervenionismului
statelor naionale i prin obligarea lor la armonizarea politicilor;
b) Comunitatea stimuleaz schimbarea politicilor statelor membre, permind
unele excepii sau neintegrarea unor domenii adiacente, ceea ce impune
utilizarea unor noi instrumente de ctre guvernele naionale;
c) Comunitatea permite i apoi interzice competiia pe planul politicilor
naionale, ceea ce conduce la convergena politicilor i la revigorarea
integrrii;
d) Comunitatea influeneaz configuraia grupurilor de interese, unele i pierd
puterea, altele ctig putere, dar n cadrul unei noi runde integraioniste
ctigtorii pot deveni perdani, acest proces conduce la o nou dinamic a
politicilor naionale.
n interaciunea lor cu Comunitatea statele membre i menin poziiile i deci
procesul integrrii este funcional pentru acestea, iar integrarea limitat i
treptat este mai funcional dect constituirea unui stat (federal sau
supranaional) sau dect alternativa disoluiei Comunitii. Un stat supranaional
ar putea asigura soluii funcionale la competiia contraproductiv n materie de
politici dar ar terge avantajele competitive conferite statelor naionale de
diferenele specifice. Constituirea unui stat supranaional este foarte dificil din
cauza diversitii economice i politice din cadrul UE. Alternativa unui regim
interguvernamental relaxat sau a disoluiei Comunitii nu ar aduce avantaje certe
atta timp ct comportamentul i interesele statelor nu pot fi corect anticipate.
59

Europenizare n loc de federalizare i sistem de guvernare
multinivel n loc de stat federal sau supranaional

Plecnd de la conceptul de politicizare a integrrii, Lisbet Hooghe i Gary Marks
(2005) consider c acesta a constrns arhitectura politic european. Logica
funcional a integrrii regionale s-a meninut puternic, dar strategia
instituional s-a schimbat n sensul n care n locul unui set de politici viznd
constituirea un stat federal european s-a optat pentru o disociere sporit ntre
noiunea de teritoriu i cea de funcie. In loc de stat federal avem un sistem de
guvernare multinivel, iar n loc de federalizare avem un proces de europenizare.
Neofuncionalitii practicieni de talia lui Jean Monnet au dorit o Europ unit n
absena spiritului european, plecnd de la premisa c pe msur ce efectele
pozitive ale integrrii deveneau evidente procesul de transfer al loialitilor i de
europenizare se intensifica. Strategia integrrii s-a bazat pe transferul treptat de
competene de la nivelul statelor naionale la nivel european, cu scopul final de a
direciona arhitectura politic ctre modelul federal.
Supranaionalismul a fost respins categoric de lideri politici de talia lui Charles de
Gaulle i Margaret Thatcher, iar elul politic al unui stat federal s-a confruntat cu
opoziia acerb a naionalitilor populiti. In pofida europenizrii pe scar larg
naionalismul i opoziia sa fa de supranaionalismul european nu s-au atenuat,
dimpotriv lrgirea UE din 2004 i 2007 a exacerbat accentele naionaliste precum
i unele tendine separatiste. Beneficiile cooperrii funcionale transnaionale sunt
evidente i ele nu trebuie s afecteze identitatea naional. Extinderea cooperrii
se poate face nu numai pe baza metodei deschide de coordonare i a cooperrii
consolidate (ntrite) ci i pe baza ageniilor europene independente, care acoper
multe domenii de interes reciproc.
Philippe Schmitter (1966) vedea ca alternative la proiectul statului federal
confederaia sau consoriul, dar mai apropiat de conceptul sistemului de
guvernare multinivel rmne conceptul de condominium, unde att unitile
teritoriale ct i sarcinile funcionale variaz pentru a crea multiple regimuri
specializate, flexibile i suprapuse. Diversitatea nu este teritorial sau geografic,
rigid i inflexibil, ci este una a cooperrii multiinstituionale i a diversitii
creatoare, Europa nu aparine centrului birocratic ci unitilor sau organizaiilor
descentralizate apropiate de cetean.

ntrebri recapitulative

1) Cine este exponentul cel mai cunoscut al funcionalismului i care este
contribuia sa?
2) Care sunt fundamentele teoriei funcionalismului structural?
60
3) Care este principalul exponent al neofuncionalismului i care este esena
analizei sale?
4) Care sunt cele trei procese definitorii pentru integrarea european n
viziunea neofuncionalitilor?
5) Care este pilonul teoriei neofuncionaliste i cum este definit el?
6) Care sunt punctele nevralgice ale teoriei neofuncionaliste n viziunea
teoreticienilor interguvernamentalismului?
7) Care este contribuia lui Leon Lindberg i Stuart Scheingold la revigorarea
neofuncionalismului?
8) A avut Comisia European un rol important sau nu n progresul integrrii
europene i n ce a constat el?
9) Care este contribuia funcionalismului dialectic i ce impact exercit
guvernana comunitar n optica lui Philippe Schmitter asupra principalilor
actori ai integrrii?
10) Care este semnificaia conceptului condominium asociat celui de guvernan
multinivel n cazul UE?

Bibliografie

1) Caporaso J., Regional integration theory: understanding our past and
anticipating our future,Journal of Public Policy, 5(1),1998, p.1-16
2) Corbey D.,Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European
Integration, Stagnation means progress: the dialectics of European
Integration, University of Leiden, 1993, p.255-284
3) Cram L.,The Politics of EU Policy-Making: Conceptual Lenses and the
Integration Process, Routledge, Londra, 1997, p.10-50
4) Cram L, Theories of Integration n J.Richardson(ed) Policy-Making in the EU,
second edition,Routledge, Londra, 2001, p.40-60
5) Haas E. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-
1957, Stevens, London, 1958, p.55-75
6) Haas E.,International Integration: The European and the Universal Porcess,
Institute of International Organization 15,1961, p. 366-392;
7) Hooghe L. and Marks G., The Neofunctionalists Were (almost) Right:
Politicization and European Integration, Webpapers on Constitutionalism &
Governance beyond the State, No.5, 2005, p. 2-15
8) Inglehart R., Public Opinion and Regional Integration, in Regional
Integration: Theory and Research, ed. by Leon N.Lindberg and Stuart
A.Scheinglod, Cambridge: Harvard University Press, 1970, p.160-191
61
9) Lindberg L., Scheingold S., Europes Would-Be Polity: Patterns of Change in
the European Community, Prentice-Hall, London, 1970; p. 205-215
10) Mitrany D.,A Working Peace System, Chicago: Quadrangle Books, 1966,
p.123-163
11) Pelkmans J., Integrare European. Metode i analiz economic, Ediia
doua, IER, Bucureti, 2003, p.2-28
12) Pentland Ch., Functionalism and Theories of International Political
Integration in Functionalism: Theory and Practice in International
Relations, ed by A.J.R Groom and Paul Taylor, University of London Press,
1975, p.9-24
13) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H., Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p.15-24
14) Prisecaru P.,Doctrine ale integrrii europene, Teoria Integrrii Economice
Europene, Editura Sylvi, 2001, p.84-91
15) Prisecaru P, Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N(coord.), Editura
Economic, 2003, p.179-209
16) Sandholz W., Zysman J.1992: Recasting the European Bargain, World
Politics 42, octombrie 1989, p.5-128
17) Schmitter Ph., Niemann A., Neofunctionalism , in European Integration
Theory, ed. Antje Wiener and Thomas Diez, Oxford University Press, iunie
2009, p.30-50
18) Schmitter Ph., Examinig the Present Europolity with the Help of Past
Theories, in Governance in the European Union ed. Gary Marks, Fritz
Scharpf, Philippe Schimtter and Wolfang Streeck, Thousand Oaks: Sage,
Londra, 1996, p.121-150
19) Stone-Sweet A.,Sandholz W., Fligstein N.The Institutionalization of
Europe, Oxford University Press, 2001, p. 35-110
20) Taylor P., Functionalism and International Relations in Functionalism:
Theory and Practice in International Relations, ed. By A.J.R Groom and Paul
Taylor, Univeristy of London Press, 1975, p.1-7
62

63






4

Interguvernamentalismul


Interguvernamentalismul lui Stanley Hoffman

Avnd rdcinile att n coala (neo)realist a relaiilor internaionale, ale crei
idei de baz s-au axat pe faptul c distribuirea de capabiliti ntre statele
membre induce diferene de putere ct i pe neoliberalism, care s-a axat pe
interaciunea intereselor statelor, interguvernamentalismul a ncercat s explice
stagnarea procesului de integrare i UE ca o entitate situat nu deasupra statelor
ci n mijlocul lor, cu rolul de a le asista n adaptarea la cerinele procesului de
globalizare i de cretere economic (William Wallace). Principalul exponent al
interguvernamentalismului este Stanley Hoffman, care dei a recunoscut carenele
abordrii realiste, mai ales legate de caracterizarea statelor naionale ca actori
unitari, a atacat neofuncionalismul pe tema rolului elitelor naionale i a
transferului de competene de la nivel naional la nivel supranaional.
Interguvernamentalismul nu accept aseriunea neofuncionalist a rolului
determinant al elitelor naionale i al grupurilor de interese n progresul integrrii
i n influenarea poziiei guvernelor naionale, apreciind c statele naionale sunt
actorii principali iar guvernele naionale sunt unicele deintoare de putere pentru
c posed suveranitate juridic i legitimitate politic.
n 1964 Hoffman fcea aprecierea corect c, dei n sfera economic i social
unele grupuri de interese i tehnocraii au jucat fr ndoial un rol major n
promovarea integrrii, totui guvernele au luat deciziile importante bazate nu
numai pe lobbyul grupurilor de interese ci i pe anumite calcule sau considerente
de ordin politic. Guvernele vor accepta sporirea puterii instituiilor supranaionale
numai dac aceasta va fi n interesul statelor naionale i cu ct vor fi n joc mai
multe interese vitale ale statelor cu att procesul integrrii devine mai complex i
mai dificil.
S-ar putea spune c abordarea interguvernamentalist propune o analiz ceva
mai sofisticat a proceselor integraioniste comparativ cu abordarea neorealist i
cu cea neofuncionalist, lund n considerare importana mediului internaional i
rolul guvernelor naionale n sistemul global. n opinia, destul de discutabil, a lui
Hoffman, pentru guvernele naionale importana politicilor regionale
64
(integraioniste) este mai puin pregnant dect cea a politicilor naionale i
globale (internaionale), iar n cadrul sistemului internaional global sistemele
regionale au doar o autonomie redus. Hoffman a susinut natura accidental a
oricrei cooperri transnaionale i dei a acceptat posibilul ei caracter extensiv a
opinat c nu exist vreo garanie c procesul e ireversibil.
Criticnd logica neofuncionalist a metodei comunitare sau metodei Jean
Monnet, metod frecvent menionat n documentele oficiale ale UE, Hoffman a
relevat prevalarea logicii diversitii i limitele obiective ale efectului de antrenare,
precum i faptul c n domeniul intereselor naionale vitale guvernele menin un
control strict asupra procesului de decizie i nu accept compensaii sau
transferuri de prerogative. n abordarea critic a neofuncionalismului Hoffman
face distincie ntre sfera low politics politici economice i sociale i sfera high
politics politici externe, de securitate i aprare.
Ambiguitatea implicit a logicii neofuncionaliste a integrrii ar putea prea
acceptabil guvernelor naionale cnd iau decizii n domeniul politicii comerciale
sau n domeniul politicii agricole, dar n sfera high politics scopurile clare i
consistente reprezint o cerin esenial pentru orice guvern responsabil. n
sfera low politics grupurile de interese pot influena mai mult aciunile i politicile
guvernelor naionale, dei nu sunt singurii factori de influen.
Concepia interguvernamentalist a lui Hoffman susine c guvernele naionale au
mai mult autonomie n procesul integrrii dect n viziunea neofuncionalismului,
n sensul c ele sunt actori politici independeni, i c procesul avanseaz doar n
msura n care guvernele sunt dispuse s-l sprijine i c apar influene restrictive
ale factorilor exogeni, din cadrul sistemului internaional global, asupra
autonomiei guvernelor naionale.
Viziunea interguvernamentalist a prevalat n state ca Frana i Marea Britanie,
care au considerat c controlul proiectului european trebuie s rmn ferm n
minele guvernelor naionale, ceea ce ar nsemna pe plan instituional un rol
puternic al Consiliului European i al Consiliului de Minitri, n timp ce Comisia
European i Parlamentul European ar avea un rol secundar.
Interguvernamentalitii s-au pronunat adesea pentru slbirea calitii de executiv
a Comisiei Europene, care ar trebui s fie un fel de serviciu civil nsrcinat cu
iniiative, sugestii i implementarea de msuri. Parlamentul European ar fi trebuit
s devin un simplu organ legislativ care ar adopta legislaie secundar i ar
urmri implementarea ei, organ care ar putea avea i o a doua camer
reprezentnd regiunile i acionnd pentru aplicarea principiului subsidiaritii
mpreun cu parlamentele naionale. Prevederile Tratatului de la Lisabona, de
reform instituional nu consolideaz vdit dimensiunea interguvernamental a
UE, poate cu excepia preedintelui Consiliului European i a ministrului de
externe (Inalt Reprezentant pentru Afaceri Externe).



65

Interguvernamentalismul liberal al lui Andrew Moravcsik

Criticnd fundamentele neofuncionalismului de pe poziiile
interguvernamentalismului Andrew Moravcsik aduce n dezbatere dou concepte
opuse care ncearc s explice progresul integrrii europene. Primul este cel al
instituionalismului supranaional, specific logicii neofuncionaliste, n care
presiunea instituiilor comunitare, cum sunt PE i CEJ, lobbyul firmelor
transnaionale i antreprenoriatul politic al Comisiei Europene ar fi determinat
progresul integrrii europene. Acest model testat de Moravcsik pe baza dovezilor
empirice furnizate de lansarea programului pieei unice (AUE) l-a fcut s pun n
discuie realismul teoriei neofuncionaliste, observnd c PE n-a avut nici un rol,
firmele transnaionale i-au fcut simit prezena relativ trziu dup realizarea
consensului ntre guvernele naionale, iar Cartea Alb a Comisiei Jacques Delors
ar reprezenta mai mult mandatul acordat de statele membre dect iniiativa unui
antreprenor politic. Pentru Moravcsik progresul integrrii este vzut prin prisma a
trei factori interes economic, puterea relativ (de negociere), angajamente
credibile- ceea ce ar veni n contradicie cu viziunea lui Jean Monnet i a
neofuncionalitilor, care au vzut integrarea ca un proces tehnocratic reflectnd
imperativele planificrii economice moderne, consecinele deciziilor anterioare,
antreprenoriatul experilor supranaionali (Moravcsik, 1998). Dac puterea de
negociere determin rezultatul negocierilor i are tangen cu teoriile generale
privind negocierea i tranzacionarea, angajamentele credibile sunt legate de
transferul de suveranitate i reflect eforturile guvernelor de a se constrnge i
controla reciproc i au tangen cu teoria jocurilor.
Al doilea concept este cel al instituionalismului interguvernamental, care
pune accentul pe fora de negociere a statelor, cu precdere a puterilor
economice vest-europene Germania, Frana, Marea Britanie ceea ce ar
reprezenta o abordare de tip realist structural a formrii i meninerii regimurilor
internaionale. Puternic influenat de abordarea politicilor interne, Moravcsik pune
accentul pe capacitatea de negociere a statelor, pe convergena intereselor
naionale i pe limitele transferului de suveranitate.
Alte contribuii la interguvernamentalismul liberal le-au adus autori ca Putnam,
Ruggie, Keohane. Principalii contributori ai acestei coli au utilizat tratatele
Comunitii Europene ca o variabil independent i sistemul european de
guvernare ca o variabil dependent, iar explicarea procesului de integrare a fost
conexat cu factorii care au condus la tratatele CE.
Moravcsik a introdus conceptul de interguvernamentalism liberal i a avut
poziii comune cu Hoffman n critica incapacitii neofuncionalismului de a explica
n mod corect dinamica integrrii europene. Comportamentul statelor ar reflecta
aciunile raionale ale guvernelor constrnse la intern de importante presiuni ale
forelor sociale iar la extern de cerinele strategice ale mediului internaional.
Atitudinea i poziia guvernelor n cadrul negocierilor internaionale sunt
66
determinate de mixul de factori endogeni i exogeni, dintre care se detaeaz
presiunea grupurilor de interese i forelor sociale care influeneaz politica
intern (formarea preferinelor interne sau cererea de politici). In viziunea lui
Moravcsik predominana intereselor economice este evident. Cnd interesele
acestora sunt ambigue i divizate guvernele sunt mai puin constrnse i
politicienii au mai multe opiuni n negocierea strategiilor i poziiilor lor. Cutnd
s-i maximizeze spaiul de manevr, guvernele naionale folosesc instituiile
europene ca parte a unui joc la dou niveluri, pe de o parte pentru a-i spori
autonomia lor politic n funcie de interesele interne, iar pe de alt parte pentru
a primi sprijinul necesar depirii opoziiei interne.
Negocierea ntre state sau oferta de politici este considerat important de ctre
Moravcsik care a afirmat c acordurile la nivel interguvernamental ar fi rezultatul
unei interdependene asimetrice sau ar reflecta rezultatele negocierii la nivel
internaional ntre state determinate de preferinele interne i de puterea de
negociere a lor. Ar exista trei factori determinani ai puterii de negociere a
statelor: a) alternativele politice unilaterale care pericliteaz acordurile; b)
coaliiile alternative care prezint pericole de excludere; c) compromisul i
conexarea problemelor. In opinia interguvernamentalitilor liberali instituiile
supranaionale pot contribui la facilitarea cooperrii ntre state prin reducerea
costurilor de negociere a tranzaciilor pe baza stabilirii unor proceduri utilizabile
ulterior i prin asigurarea unei mai mari autonomii a guvernelor naionale n
raport cu cetenii din statele respective.
Simon Hix a sintetizat abordarea lui Moravcsik prin aseriunea c a existat o
cerere pentru integrare din partea actorilor economici i sociali cu interese
specifice promovate de guvernele naionale n cadrul procesului de decizie la nivel
european, dar a existat i o ofert de integrare asigurat prin negocieri
interguvernamentale concretizate n tratate i acorduri bugetare, cu un rol minor
al instituiilor supranaionale.
O alt abordare de tip interguvernamental aparine lui Putnam, care a analizat
integrarea prin prisma conceptului de guvernan vizualiznd-o ca un joc la dou
niveluri al statelor membre, la nivel naional factorii guvernamentali au constituit
coaliii ntre grupurile interne de interese, la nivel european ei au negociat n
modaliti care le-au permis consolidarea poziiei lor la nivel naional prin
satisfacerea sau promovarea cerinelor grupurilor de interese.

Critica interguvernamentalismului (liberal)

Dar i interguvernamentalitii s-au aflat sub tirul criticilor neofuncionalitilor. n
1993 Sandholtz a criticat prezentarea dezbaterii pe tema integrrii europene ca o
dihotomie ntre abordarea interguvernamentalist i cea instituional
(neofuncionalist). Dei la nivel comunitar deciziile sunt luate de o instituie
interguvernamental (Consiliul UE), iar procesul de negocieri interguvernamentale
este extrem de important, totui preferinele i poziiile guvernelor naionale fa
67
de politicile comunitare sunt la rndul lor influenate de instituiile i legislaia
comunitar. Subliniind natura endogen a formrii preferinelor Sandholtz ader
la opiniile lui Ernst Haas, care susinea c participarea la Comunitatea European
schimb percepiile pe care elitele naionale le au despre propriile interese.
Sandholtz pune accentul pe dezvoltarea de structuri de comportament, norme i
identiti comune n contextul regimului internaional exemplificat de Sistemul
Monetar European. Moneda unic i politica monetar unic realizabile doar n
condiii de convergen a indicatorilor macroeconomici i consacrate prin tratatul
de la Maastricht ar demonstra legtura puternic ntre participarea la regimul
politicii comunitare i formarea preferinelor guvernelor naionale.
Andrew Moravcsik a fost criticat pentru eecul de analiza corect raportul dintre
factorul supranaional i cel naional, i n principal de a evidenia rolul jucat de
firmele transnaionale n realizarea pieei unice. Moravcsik a avut n vedere teoria
interdependenelor n prezentarea legturilor transnaionale ntre state, dar s-a
referit ndeosebi la legturile dintre actorii neguvernamentali care nu implic
guvernele. Aceti actori se pot constitui n reele care pot prezenta poziii comune
sau armonizate guvernelor naionale n domeniul politicii publice. Coordonarea
poziiei actorilor naionali implicai n legturi (reele) transnaionale explic mai
bine reorientarea definirii intereselor naionale ale marilor puteri economice, dect
analiza interguvernamentalist a lui A. Moravcsik, care trateaz fiecare stat ca un
sistem politic nchis i care vede posibil integrarea doar prin coincidena
intereselor statelor membre. De ce reelele transnaionale sprijin politica
integraionist dac interesele lor coincid cu cele ale instituiilor comunitare?
Rspunsul este dat de rolul esenial al Comisiei Europene n realizarea reelelor
transnaionale i n promovarea soluiilor integraioniste la problemele comune,
ceea ce confirm justeea teoriei neofuncionaliste privind rolul Comisiei ca motor
al integrrii.
ntr-o lucrare pe care A.Moravcsik a prezentat-o la American Political Science
Association n 1994 i care a fost publicat de Harvard University Center for
European Studies a analizat impactul calitii de membru al Comunitii Europene
asupra politicii interne a unui stat membru, mai precis efectul cooperrii
internaionale asupra redistribuirii resurselor interne ale puterii ntre stat i
societate. Concluzia ar fi c efectul internaionalizrii chestiunilor de politic
intern ar consta n consolidarea puterii executive naionale comparativ cu ali
actori interni. Moravcsik a identificat patru factori care determin guvernele s fie
beneficiarii calitii de membru: iniiativa, instituiile, informaiile, ideile. Puterea
executiv poate iniia negocieri, poate ajunge la acorduri care sunt inevitabil
ratificate de puterea legislativ, are acces la informaii politice i tehnice care-i
confer posibilitatea manipulrii opiniei publice, poate gsi justificri ideologice
pentru o anumit politic.
Stephen George profesor la Departamentul de tiine Politice al Universitii
Sheffield i adept al neofuncionalismului aprecia relativ recent c analiza lui
Moravcsik se bazeaz pe o list incomplet de resurse i conine o anumit
ambiguitate privind puterea executiv. El l citeaz pe Rod Rhodes care a indicat o
list diferit de resurse disponibile participanilor la o reea politic: resurse
68
constituional-juridice, organizaionale, financiare, politice, informaionale. Puterea
executiv nu este clar definit de Moravcsik, fiind probabil vorba de Consiliul de
Minitri (miezul sau inima executivului), iar resursa financiar nu este luat n
considerare de Moravcsik, ceea ce ar reprezenta o omisiune semnificativ dac
se are n vedere sprijinul acesteia pentru unele politici comune, cum sunt
dezvoltarea regional (sau coeziunea economic i social) i cercetarea
tiinific. George prezint o definiie a lui Martin Smith care vede miezul
executivului ca nite reele suprapuse i interconectate prin care diveri actori
schimb resursele. Chestiunea ar fi urmtoarea: care ministere sau departamente
sunt ntrite de calitatea de membru al UE? Unul din beneficiari este Ministerul de
Finane care are controlul asupra tuturor cheltuielilor publice i ca atare s-a
produs un proces de europenizare a prioritilor politicilor sectoarelor finanate.
Schimbarea prioritilor politicii bugetare a UE poate afecta executivele naionale
n ce privete alocarea unor resurse (comunitare i interne-cofinanare) i poate
conduce la reducerea autonomiei acestora, contrar opiniei lui Moravcsik
O alt critic adresat interguvernamentalismului este oarecum similar cu cea
adresat neofuncionalismului, aceea c ar fi mai mult o abordare dect o teorie
consolidat (Wincott, 2001), ntruct Moravcsik nu a reuit s defineasc
circumstanele n care interguvernamentalismul ar putea fi combtut temeinic pe
baz empiric. Abordarea lui Moravcsik nu ar fi reuit s susin elaborarea
curent a politicilor n contextul n care nu negocierea reprezint regula i nici s
explice satisfctor interaciunea ntre instituii i impactul calitii de membru
(Pollack, 2001). Nu numai interesele economice ar predomina ci i cele politice,
ele nu pot fi separate i deci trebuie analizate n corelaie. Moravcsik nu ar putea
explica apatia public n formarea preferinelor naionale (interne) manifestat
prin participarea redus a cetenilor la alegerile europene, la referendumurile de
ratificare a tratatelor, cunoaterea insuficient a activitii, legislaiei i
guvernanei comunitare.
Nugent (2002) este un critic serios al operei lui Moravcsik pe care-l vede prea
selectiv n referinele empirice menite a demonstra validitatea analizei sale a
procesului integrrii. Un alt repro vizeaz concentrarea pe deciziile istorice n
detrimentul celor de rutin, ceea ce ar sublinia rolul esenial al guvernelor
naionale jucat prin intermediul Consiliului European. Moravcsik ar fi neglijat rolul
integrrii informale n favoarea celei oficiale sau formale prin prisma importanei
exagerate acordat actorilor naionali. Pentru Nugent este evident subestimarea
rolului actorilor supranaionali, cum sunt Comisia European i Curtea European
de Justiie. De asemenea Nugent il citeaz pe Forster care spunea ca politica nu
este ntotdeauna raional, ceea ce ar nsemna c procesul politic la nivel naional
nu are neaprat fundamente raionale solide care s justifice un comportament
adecvat al statelor n mod permanent. Este adevrat c uneori comportamentul i
atitudinile unor lideri politici naionali par greu de neles sau chiar mbrac forme
aberante, explicaiile innd de particularitile personalitii acestora sau de
interesele personale ascunse pe care acetia le au.

69

Consolidarea interguvernamentalismului dup Maastricht

Jan Wouters, profesor de drept la Universitatea din Leuven, vede o renatere sau
chiar o consolidare puternic a interguvernamentalismului n UE citndu-l pe
Douglas Hurd care a observat c dup Maastricht Uniunea a progresat pe baz
interguvernamentalist, Consiliul UE ctignd teren, iar Comisia European
pierznd influen. n acest sens un argument substanial l constituie rolul
important jucat de Consiliul European n coordonarea politicilor economice i
sociale i n chestiuni de ordin strategic (aprare). Consiliul European are o gam
extrem de larg de activiti i o poziie dominant n raport cu celelalte instituii
comunitare. n schimb Comisia European s-a situat pe o poziie descendent din
cauza managementului defectuos, a absenei reformelor interne, lipsei de viziune
i comunicrii deficitare, n timp ce Curtea European de Justiie a fost sufocat
de numeroasele cazuri ce trebuiau rezolvate. Jan Wouters se ntreab dac nu
cumva instituiile comunitare au devenit un soi de dinozauri din cauza
dimensiunilor lor i a procedurilor greoaie de luare a deciziilor, iar n acest fel
guvernele naionale sunt cele ce rezolv practic problemele UE.
Dei tratatele de la Amsterdam i Nisa au adus progrese modeste pe linie
constituional i instituional totui ele sunt considerate de
interguvernamentalitii liberali ca o confirmare a poziiei decisive a guvernelor
naionale n promovarea intereselor lor pe baza comparrii costurilor i beneficiilor
politicilor comunitare pentru grupuri specifice de interese i opinia public
(Moravcsik i Nicolaidis).
ntr-adevr tratatul de la Nisa a adus unele modificri ale cadrului instituional n
perspectiva lrgirii UE, dar ele nu erau revoluionare. Wouters credea c ntre
instituionalismul minimalist de la Nisa i constituionalismul radical (?) al
Conveniei Europene ar trebui aleas o cale de mijloc menit s sporeasc att
eficiena ct i legitimitatea instituiilor comunitare. Cei mai muli specialiti au
acceptat necesitatea unei autentice ordini constituionale legale, pe care
Convenia European a propus-o i pe care Constituia European ar fi trebuit s-o
consfineasc. Rmne de vzut n ce msur propunerile repetate de reform a
guvernanei europene ale Comisiei Europene precum i noul cadru constituional
i instituional impus de Tratatul de reform de la Lisabona pot conduce la
creterea funcionalitii, eficienei, transparenei i legitimitii instituiilor
europene.





70

ntrebri recapitulative

1) Care este principalul exponent al interguvernamentalismului i care este
contribuia sa?
2) Care sunt cele dou concepte aduse n discuie de Andrew Moravcsik?
3) Ce susine conceptul interguvernamentalismului liberal i care sunt factorii
determinani ai puterii de negociere a statelor?
4) Care sunt factorii care determin guvernele s fie beneficiarii calitii de
membru n viziunea lui Andrew Moravcsik?
5) Care sunt criticile aduse interguvernamentalismului (liberal) de ctre
neofunctionaliti?
6) Cum s-a consolidat interguvernamentalismul dup Maastricht?

Bibliografie

1) Cram L.,The Politics of EU Policy-Making: Conceptual Lenses and the
Integration Process, Routledge, Londra, 1997, p.85-110
2) George S., Politics in the EU, Oxford University Press, Oxford, 1991, p.25-89
3) Hoffman S. Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the
Case of Western Europe, Daedalus, 1966, p.826-915
4) Hoffman S.,Reflections on the Nation-State in the Western Europe Today,
Journal of Common Market Studies 21, sept-dec. 1982, p.33-35
5) Hix S.,The study of the European Community: the challenge to comparative
politics, West European Politics 17, 1994, p.1-30
6) Joerges C., Neyer J., From Intergovernmental Bargaining to Deliberative
Political Process: The Constitutionalisation of Comitology, European Law
Journal 3, 1997, p.273-299
7) Moravcsik A., Why the European Community Strenghtens the State:
Domestic Politics and International Cooperation, Center for European
Studies Working Paper, Harvard University, 1994, p.3-12
8) Moravcsik A., Preferences and power in the European Community: A Liberal
Intergovernmentalist Approach, Journal of Common Market Studies 31,
1993, p.473-524
9) Nugent N., The Government and Politics of EU, Palgrave Macmillan, Londra,
2002, p.78-89
71
10) Pelkmans J., Integrare European. Metode i analiz economic. Ediia
doua, IER, Bucureti, 2003, p. 2-28
11) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H.,Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p.17-18
12) Prisecaru P.,Doctrine ale integrrii europene,Teoria Integrrii Economice
Europene, Editura Sylvi, 2001, p.91-94, 96-100
13) Prisecaru P, Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N(coord.), Editura
Economic, 2003, p.179-209
14) Sandholz W., Choosing Union: Monetary Politics and
Maastricht,International Organization, 47, 1993, p.1-40
15) Wallace H., National Governments and the European Communities, Chatam
House, Londra, 1973, p.122-137

72

73






5

Supranaionalismul


Consideraii teoretice privind supranaionalismul

Termenul supranaional are o conexiune destul de ambigu cu termenul naional,
ns similar termenilor internaional i transnaional el este asociat cu relaiile
dintre state i mai puin ntre naiuni. Statele, naionale sau federale, sunt entiti
unde autoritatea politic exercit o anumit suveranitate asupra teritoriului i
populaiei respective. n 1993 Paul Taylor a dat o definiie complex i
cuprinztoare naionalismului. Desigur ordinea politic i economic mondial se
bazeaz pe state naionale libere i independente, ns organizaiile
supranaionale au ca el s neutralizeze competiia ntre statele naionale i s
asigure pacea i prosperitatea. Supranaionalismul poate chiar s nege importana
naiunilor i a relaiilor dintre acestea i cetenii lor. Astfel supranaionalismul s-
ar transforma ntr-un fel de supernaionalism (sau naionalism comunitar) ceea
ce ar nsemna un rol minor al naiunilor n cadrul unei noi comuniti sau
superstat.
Supranaionalismul este deci o doctrin despre o metod de reglementare a
relaiilor internaionale, menit s extind i s apropie relaiile dintre state i
care este mai mult sau mai puin opus naionalismului. Supranaionalismul ar fi
conexat cu metoda de decizie n organizaiile internaionale unde puterea este
deinut de oficialiti independente numite de statele participante sau de
reprezentani alei de organismele legislative sau de cetenii statelor membre. Se
poate afirma c orice organizaie internaional bazat pe cooperarea ntre state
are o dimensiune supranaional, dar termenul este mai corect utilizat cnd se
refer la transferul de competene dinspre statele membre spre autoritatea
supranaional sau la procesul de luare a deciziei, cnd procedura are caracter
interguvernamental fiecare stat are drept de veto, dar cnd ea are caracter
supranaional deciziile sunt obligatorii pentru statele membre. Guvernele naionale
dein puterea n cadrul organizaiilor internaionale, dar trebuie s-o mpart cu ali
actori, iar deciziile luate cu majoritate i nu cu unanimitate implic respectarea
sau aplicarea lor de ctre toate statele membre, ceea ce nseamn posibilitatea ca
un stat membru s fie forat de celelalte state s accepte o decizie neagreat sau
nedorit. Spre deosebire de statele federale statele membre ale organizaiei
74
supranaionale au suveranitate deplin i particip n mod voluntar la o astfel de
cooperare, fiind subiect al guvernrii supranaionale numai n calitate de membri.
Metoda alternativ de decizie n organizaiile internaionale este
interguvernamentalismul sau unanimitatea.
Puine organizaii internaionale opereaz astzi pe baza supranaionalismului,
exemplele cele mai notabile fiind Uniunea European i Comunitatea Naiunilor
Sud-Americane, care grupeaz Mercosur i Comunitatea Andin i este axat mai
mult pe comerul liber, ambele ncorpornd att elemente interguvernamentale
ct i elemente supranaionale. Unele elemente de supranaionalism exist i n
alte organizaii internaionale, cum este chiar ONU, unde deciziile n probleme de
securitate sunt rezolvate de Consiliul de Securitate i au caracter obligatoriu
pentru statele membre ONU. Faptul c unele state nemembre ale Consiliului de
Securitate (unde exist membri permaneni i nepermaneni) refuz s se
conformeze acestor decizii este o alt problem, n timp ce marile puteri membre
pot recurge la dreptul de veto.
ONU i ageniile specializate din cadrul ei nu au reuit s implementeze o
guvernan global eficient; iat de ce adepii unei forme ipotetice de federalism
i supranaionalism mondial, cum ar fi Guvernul Mondial Federal sau Federaia
Mondial a Statelor, ar dori un organism sau o structur care s elaboreze,
interpreteze i s aplice legile internaionale, deci s aib un caracter
supranaional evident pe care actualele instituii sau organizaii internaionale nu-l
au i care se reflect n calitatea i eficiena guvernanei globale.
Dorette Corbey a sesizat antagonismul ntre supranaionalism i
interguvernamentalism i complexitatea procesului de luare a deciziei la nivel
comunitar, care reflect un compromis ntre cele dou dimensiuni. Compromisul
ar fi facilitat ndeosebi de Comisia European, instituia pregnant supranaional i
singura cu iniiativ legislativ. Trgndu-i seva din neofuncionalism i subliniind
rolul metodei comunitare n redefinirea intereselor naionale ale statelor membre,
supranaionalismul accept un anumit rol al statelor membre dar care ar fi relativ
minor i estompat de dinamica procesului comunitar de decizie. Statele naionale
sunt decideni, dar nu au un rol decisiv n procesul de luare a deciziei. Pentru
Rafael Leal-Arcas abordarea guvernanei europene prin prisma
interguvernamentalismului, bazat pe teoria relaiilor internaionale, poate fi
opus abordrii supranaionale, bazat pe constituionalismul comparativ. Prima
ar implica luarea n considerare a rolului negocierii i diplomaiei, a doua ar fi mai
structurat i mai pronunat juridic.
Comunitatea European s-a nfiinat prin asocierea unor state naionale cu scopul
i de a depi tensiunile create de naionalismul postbelic i de a mpiedica
izbucnirea unor noi rzboaie. Natura Comunitii Europene ca entitate statal sau
politic a fost tot timpul subiectul unor dezbateri aprinse: este ea o confederaie,
o federaie sau un nou aranjament politic, fundamental diferit de un stat modern?
n funcie de cele 3 tipuri de entiti politice s-ar putea vorbi de trei tipuri de
supranaionalism:
75
a) supranaionalism complementar naionalismului, folosit ca un instrument de
atenuare a efectelor sale negative;
b) supranaionalism ca neo-naionalism, UE ar fi o naiune potenial i am
putea vorbi de naionalism european;
c) supranaionalism ca post-naionalism, UE ar fi o entitate ntre o organizaie
internaional i o federaie, un stat reea (Castells) opus statului modern
ierarhizat, cu suveraniti mprite i cu o structur a puterii mai complex
dect triunghiul instituional clasic, incluznd actori de genul politicienilor,
experilor, funcionarilor, lobbytilor, cu postura dual i conflictual a
guvernelor naionale (ca actori individuali i actori colectivi n Consiliu).

Supranaionalismul normativ versus supranaionalismul
decizional

Analiznd teoriile supranaionalismului Rafael Leal-Arcas ajunge la trei categorii.
Prima ar fi supranaionalismul normativ versus supranaionalismul decizional. A
doua ar fi aceea a teoriilor integrrii pariale. A treia ar fi aceea a teoriilor
integrrii economice. Referitor la prima categorie Joseph Weiler n The Dual
Character of Supranationalism vede dou faete ale supranaionalismului
european, dei acestea ar caracteriza i alte sisteme supranaionale:
a) supranaionalismul normativ: relaiile i ierarhia care exist ntre politicile
comunitare i legislaia comunitar pe de o parte i politicile naionale i
legislaia naional pe de alt parte, care implic o abordare juridic;
b) supranaionalismul decizional: cadrul instituional i luarea deciziei prin care
politicile comunitare i legislaia comunitar sunt iniiate, dezbtute,
formulate, promulgate i n final aplicate, care implic o abordare politic.
n UE ar exista un proces continuu de adncire a supranaionalismului normativ,
iar Joseph Weiler aduce n discuie trei aspecte principale care au tangen cu
dreptul comunitar: doctrina efectului direct, doctrina supremaiei, principiul
preempiunii, consacrate de Curtea European de Justiie prin deciziile date n
cazuri consacrate. Doctrina efectului direct (cazul Ven Gend en Loos din 1963)
nseamn c legislaia comunitar are efecte directe asupra raporturilor dintre
persoanele fizice i statele membre. Doctrina supremaiei se refer la faptul c
exist o ierarhie a normelor, adic dreptul comunitar este superior celui naional
(cazul Costa v. ENEL din 1964). Principiul preempiunii nseamn c n domeniile
n care Comunitatea European are competene exclusive statele membre nu pot
s adopte legislaie contrar dreptului comunitar.
n domeniul preempiunii, CEJ a ncercat s asigure un echilibru ntre dorina de a
promova politici comune i necesitatea pragmatic de reglementare n domenii n
care Comunitatea European nu poate din diverse motive s fac acest lucru,
deciznd c statele membre pot ntreprinde activitile respective. In celebrul caz
76
al Acordului European de Transport Rutier (ERTA) Cazul Comisia v. Consiliu din
1971 Curtea European de Justiie a decis c o chestiune deja reglementat de
instituiile europene nu poate fi abordat la nivel internaional fr participarea
nivelului comunitar. Se apreciaz c s-a manifestat o schimbare a abordrii CEJ
de la cea conceptualist-federalist la cea pragmatic. In domeniile n care
Comunitatea European are puterea de a adopta legislaie intern ea are
competene de a intra n acorduri internaionale.
Pe baza prevederilor tratatelor puterile Comunitii Europene pot fi divizate n
puteri explicite i implicite, aici apare teza paralelismului ntre competenele
externe i competenele interne ale nivelului comunitar i nivelului naional.
Domenii extrem de importante ca aprarea, educaia i politica fiscal au rmas n
afara sferei comunitare de competene. Guvernele naionale sunt responsabile
att pentru procesul de decizie la nivel naional ct i la nivel supranaional prin
instituiile de tip interguvernamental. Prevederile Tratatului de la Roma asigur un
sistem n care guvernele naionale joac un rol cheie n completarea cadrului
normativ, n Comunitatea European existnd o structur hibrid de decizie i nu
una de tip clasic federal care promoveaz interesele generale ale Comunitii n
pofida rolului puternic al statelor membre.
A existat un proces de diminuare a supranaionalismului decizional, care are de a
face cu condiiile reale de coordonare i cooperare asociate cu statele membre, n
raport cu supranaionalismului normativ, care vizeaz relaiile oficiale, partajarea
competenelor i rezolvarea conflictelor.

Alte concepte i viziuni legate de supranaionalismul
european

Christian Joerges utilizeaz conceptul de supranaionalism deliberativ n
conexiune cu rolul dreptului comunitar, care ar avea principii i reguli acceptabile
pentru toate sistemele de guvernare naionale. Supranaionalismul deliberativ
conceput ca o alternativ la structurile juridice ierarhice vede integrarea ca un
proces continuu de reglementare i n care structurile guvernanei transnaionale
se dezvolt dup o logic proprie i n care actorii sociali naionali se adapteaz
acestei noi realiti. Aceste structuri mbrac forma aciunii interguvernamentale i
a deciziei supranaionale ntr-un cadru instituional asigurat de dreptul comunitar.
UE era considerat de unii autori drept o pia fr organizare statal, iar pentru
desvrirea integrrii era nevoie de o constituie economic supranaional, de
ali autori drept un stat reglementator (Majone), cu un rol important al ageniilor
de reglementare, iar de unii autori drept un sistem de guvernare bazat pe o
economie europenizat, asociat cu termenul comitologie (Joerges, Neyer, Vos).
Alexander Somek consider c analiza modelului vest-european de integrare
este indispensabil pentru nelegerea supranaionalismului. El sesizeaz 2 viziuni,
una aparinnd lui Giandomenico Majone i alta lui Joseph Weiler. Prima susine
c supranaionalismul este un sistem perfect de negociere ntre guvernele
77
naionale i c instituirea cooperrii supranaionale nu duneaz legitimitii
democratice. Sfera de suveranitate i plaja politicilor naionale se extind i nu
conduc la un deficit democratic ntruct parlamentele naionale sunt implicate n
procesul de luare a deciziei. Delegarea de autoritate ctre nivelul supranaional ar
fi raional deoarece guvernele i iau angajamente politice pe termen lung dar i
prudent pentru c evit vicisitudinile create de procesul legislativ naional i
transfer o parte a responsabilitilor la alt nivel.
A doua pleac de la premisa c supranaionalismul nu urmrete unitatea politic
i abandonarea statului naional ci doar subordonarea politicilor naionale unei noi
discipline a solidaritii. Autolimitarea suveranitii i competenelor statelor
naionale pentru promovarea valorilor comunitare ar fi benefic cetenilor
europeni. Supranaionalismul este vzut drept un gardian al frontierelor statelor
naionale, n primul rnd al frontierelor externe i deci al prevenirii rzboaielor; n
al doilea rnd ca un gardian al frontierei ntre naiune i stat impiedicndu-l pe
acesta din urm s manipuleze indivizii i puterea ctre regimuri nedemocratice
sau totalitare; n al treilea rnd ca un gardian al frontierei sociale, al prevenirii
discriminrilor fa de strini i minoriti.
Alexander Somek propune o alt viziune a supranaionalismului, cea n care
trecerea la supranaionalism dincolo de statul naional presupune dezintegrarea
pe plan constituional a acestuia i impunerea a trei tipuri de noi constituii: una a
antidiscriminrii, una a libertii (administrarea justiiei) i una a includerii
(eliminarea riscurilor excluderii sociale). Cele trei principii menionate de Somek
se regsesc ns n cadrul constituional existent i n cel creat de Tratatul
Constituional neratificat dar preluat n mare msur n prevederile Tratatului de
reform instituional (Lisabona). Dac analizele lui Majone i Weiler sunt destul
de ancorate n practica integrrii europene viziunea lui Somek are mai mult un
caracter speculativ, considernd c totui cele trei constituii menionate i
aparinnd structurilor constituionale naionale nu se pot impune dect la nivel
supranaional.
Edward Best face o distincie clar ntre transferul de drepturi suverane i
transferul de suveranitate, primul fiind recunoscut de multe constituii naionale
conexat cu rolul organizaiilor internaionale. Un compromis doctrinar a aprut
treptat n Comunitatea European privind exercitarea n comun de suveranitate.
Exercitarea puterilor suverane poate avea o dispersie orizontal ntre instituiile
centrale dintr-un stat, dar i vertical n sensul n care instituiile sau autoritile
subnaionale pot participa sau pot delega atribuii instituiilor europene.
Exercitarea puterilor n comun la nivel comunitar este prevzut de multe
constituii naionale, ceea ce limitez n mod obiectiv suveranitatea statelor
membre ale UE. Se poate face deci o distincie clar din punct de vedere
conceptual i al percepiei ntre ideea partajrii de suveranitate ntre ri i ideea
cedrii de suveranitate ctre un nivel supranaional. Pentru factorii politici i
pentru opinia public partajarea de suveranitate pare mult mai acceptabil dect
cedarea, iar politicienii i tehnocraii care susin progresul integrrii regionale
trebuie s in cont de acest lucru.
78
Edward Best consider c partajarea competenelor ntre nivelul naional i cel
supranaional este mai degrab regula dect excepia i aceasta reflect
interaciunea strns ntre autoritile (instituiile) naionale i supranaionale.
Dincolo de ordinea juridic supranaionalismul se oglindete n luarea deciziei,
monitorizare i aplicare. Exist dou tipuri de aranjamente supranaionale:
gruparea de suveranitate i delegarea de puteri unor instituii autonome. In
termenii gradului de legalizare, acordurile supranaionale conin un grad nalt de
obligare pentru statele membre i un grad nalt de delegare ctre instituii
autonome, dar nu neaprat un grad nalt de precizie. O grupare sau un sistem
regional ar necesita o capacitate ridicat de rezolvare a problemelor i de
stabilizare, adecvate specificitii problemelor generate n cursul procesului de
integrare, dar trebuie s aib i o adecvare nu numai la cerinele de ordin regional
ci i la cerinele de ordin istoric, social, cultural din fiecare stat membru.
Edward Best pune n discuie cteva dimensiuni importante ale
supranaionalismului, cum ar fi asigurarea resurselor financiare proprii i rolul
instituiilor politice direct alese de ceteni, cum este Parlamentul European. In
anii70 Comunitatea European i-a creat un sistem de resurse proprii, iar rolul
Parlamentului European s-a mrit continuu i aceasta a consolidat pozitiv sistemul
comunitar de guvernare prin implementarea gradual a principiului
reprezentativitii democratice la nivel european. Principala provocare ar fi legat
de sprijinul popular pentru instituia supranaional menit s democratizeze
sistemul instituional comunitar, participarea tot mai redus la alegerile europene
indicnd o ncredere sczut n politicieni, inclusiv n cei de la nivelul european. A
doua provocare ar fi legat de influena pe care parlamentarismul la nivel
supranaional ar putea-o avea asupra structurrii unui sistem autentic de partide
politice europene. A treia provocare ar fi conexat cu necesitatea de a regndi i
explica raportul viitor ntre dou feluri de agregare a intereselor la nivel
supranaional, ntre cel al Comisiei ca iniiator legislativ pe baza metodei
comunitare i cel al partidelor politice pe baza ideologiilor diverse, precum i a
raportului ntre diferitele feluri de legitimitate democratic din cadrul UE.
Pentru Peter Lindseth constituionalizarea ordinii juridice supranaionale rmne
un termen destul de vag, instituiile europene fiind cldite pe fundamentele
guvernanei administrative, ranforsate prin ascensiunea tehnocrailor i
beneficiind de o legislaie comunitar permisiv, care nu a mpiedicat dezvoltarea
legislaiei nationale ci a facilitat delegarea de putere normativ ctre instituiile
europene. La nivel european a fost creat un mecanism judiciar important pentru
ca actorii implicai s-i respecte angajamentele, prin stabilirea unui organism
(instituie) care s vegheze la revizuirea legalitii normelor comunitare i la
conformarea legislaiilor naionale cu elurile integrrii stabilite n tratate. In
aproape 5 decenii Curtea European de Justiie s-a ocupat de constituionalizarea
instituiilor supranaionale. In viziunea CEJ instituiile supranaionale comunitare
reprezint autoritatea unei noi comuniti politice autonome de tip supranaional
(deasupra statelor membre), superioar instituiilor naionale.
Dac pe plan constituional instituiile europene ar fi independente, n schimb pe
plan administrativ ele sunt dependente de structurile guvernamentale naionale,
79
iar pe planul legitimitii ele sunt slabe comparativ cu instituiile naionale.
Robert Dahl se refer la un fel de legitimitate tehnocratic pe baza capacitii de
a genera politici eficace suplimentat de o legitimitate juridic derivat din limitele
delegrii de putere.

Teoriile integrrii economice n explicarea
supranaionalismului european

Dac Christian Joerges crede c nici-o singur teorie nu poate explica
corespunztor procesul de integrare european i nu poate asigura un cadru
coerent i un model normativ atractiv pentru a contura viitorul politic ale Europei
(Christian Joerges, 1994), fiind nevoie de identificarea problemelor i de gsirea
unor strategii diverse pentru rezolvarea lor, el pune accentul pe importana pieei
unice care ar fi deznaionalizat economiile statelor membre i ar fi europenizat
legislaia economic. Christian Joerges aduce n discuie teoriile integrrii care
explic procesul prin prisma fenomenelor i legislaiei economice.
Extinderea legislaiei economice comunitare s-a fcut treptat, i s-a intensificat
odat cu Actul Unic European i apoi cu Tratatul de la Maastricht. Curtea
European de Justiie a jucat un rol important prin deciziile luate pe baza
prevederilor Tratatului CE, care au permis nivelului comunitar s abordeze
chestiuni de competena nivelului naional, ceea ce ar fi afectat coerena
sistemelor juridice naionale i autonomia decidenilor politici. Tensiunea creat
ntre dreptul comunitar i cel naional s-a manifestat de asemenea ntre regimul
supranaional i democraiile naionale, ceea ce ar reflecta viteza procesului de
integrare care depete posibilitile sau capabilitile instituiilor europene i
naionale de a susine procesul.
Christian Joerges a analizat cele trei teorii ale integrrii europene: teoria politicii
economice neoliberale, teoria vizualizrii UE ca asociaii ale integrrii funcionale
cu un scop special, teoria structurii duale supranaionale i interguvernamentale a
UE. Teoria politicii economice neoliberale ar fi de sorginte german i ar fi util
pentru a nelege dreptul (legislaia) comunitar i perspectiva general a
procesului de integrare. Renunarea la prerogativele (suveranitatea) naional
favorizeaz procesul de dezvoltare a dreptului comunitar i de realizare a
integrrii, care este bazat pe piaa unic. Similar altor autori reputai (Jacques
Pelkmans, Loukas Tsoukalis, Helen i William Wallace), care apreciau tratatele
drept o constituie economic a UE, Christian Joerges consider legislaia primar
ca un drept constituional economic, iar prin Tratatul de la Roma unde s-au impus
cele patru liberti fundamentale s-ar fi creat un regim economic liberal.
Teoria vizualizrii UE ca asociaii ale integrrii funcionale cu un scop special a lui
H.P. Ipsen nu pune accentul pe dreptul comunitar ci pe sarcinile administrative
care revin birocraiei supranaionale, ceea ce reprezint o abordare de ordin
funcional. Pentru Ipsen Comunitatea European se situeaz undeva ntre un
80
sistem juridic federal i unul al organizaiilor internaionale, iar teoria sa face o
distincie ntre atribuiile tehnice apolitice i celelalte feluri de atribuii.
Teoria structurii duale supranaionale i interguvernamentale a UE este legat de
contribuiile lui Joseph Weiler care a sesizat dihotomia existent ntre evoluia
ascendent a dreptului comunitar i a structurii constituionale a UE i crizele
politice prin care a trecut Comunitatea European. Pentru Joseph Weiler influena
statelor membre asupra procesului decizional politic la nivel comunitar este una
legitim, necesar pentru a se asigura stabilitatea sistemului i pentru
promovarea identitilor naionale. Numai c aceast influen foarte mare, care
determin dimensiunea interguvernamental a UE, conduce la confruntri i
tensiuni politice ntre statele membre la nivelul comunitar, atenund influena
dimensiunii supranaionale i implicit eficiena instituiilor europene.
Teoria integrrii pariale a lui W. Wils pleac de la premisa c piaa unic trebuie
s acioneze ca un contrapunct ntre dorina de intervenie guvernamental
regulatorie la intern i cea de realizare a integrrii, de limitare a influenei
guvernelor naionale, i nu ca un contrapunct ntre sarcinile tehnice i cele
politice. Pieele naionale pot avea efecte antiintegraioniste sau obstrucioniste
prin influena exercitat asupra activitilor productive la nivel european, iar odat
cu progresul integrrii aceste efecte s-ar potena. Aici ar aprea interaciunea
ntre reglementarea la nivel naional i cea la nivel supranaional, care depinde de
sfera competenelor, delimitat mai precis de Tratatul de reform instituional, i
de modul de manifestare a guvernanei multinivel n cadrul UE. Dar de multe ori
reglementarea la nivel naional o reflect pe cea la nivel supranaional, cum ar
cazul transpunerii directivelor comunitare, ns extinderea domeniilor supuse
reglementrilor comunitare a micorat sfera reglementrilor naionale. Efectele
antiintegraioniste sau obstrucioniste ar trebui privite mai mult prin prisma
climatului concurenial i a politicii firmelor transnaionale, care migreaz cu
activitile productive n funcie de nivelul profitului realizat pe o pia.

ntrebri recapitulative

1) Ce fel de doctrin este supranaionalismul, n ce const esena sa?
2) n ce const antagonismul ntre supranaionalism i interguvernamentalism
n viziunea lui Rafael Leal-Arcas?
3) Care sunt cele trei tipuri de supranaionalism?
4) Care sunt cele dou faete ale supranaionalismului european n viziunea lui
Joseph Weiler?
5) La ce se refer conceptul de supranaionalism deliberativ al lui Christian
Joerges?
6) Care sunt cele dou viziuni identificate de Alexander Somek privind
supranaionalismul?
81
7) Care este concepia lui Edward Best privind supranaionalismul?
8) Care este concepia lui Peter Lindseth privind supranaionalismul?
9) Care sunt cele trei teorii ale integrrii europene analizate de Christian
Joerges?
10) n ce const teoria integrrii pariale a lui W.Wils?

Bibliografie

1) Best E., Supernational Institutions and Regional Integration, European
Integration online Papers, martie 2005, p.1-45
2) Beyers J., Where Does supranationalism come from? Ideas floating through
the working groups of the Council of the EU, European Integration online
Papers, vol. 2, 1998, p.1-25
3) Corbey D.Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European
Integration, Stagnation means progress: the dialectics of European
Integration, University of Leiden, 1993, p.255-284
4) Cram L.,The Politics of EU Policy-Making: Conceptual Lenses and the
Integration Process, Routledge, Londra, 1997, p.50-80
5) Hix S.,The study of the European Community: the challenge to comparative
politics, West European Politics 17, 1994, p.1-30
6) Joerges C., Deliberative Supranationalism A Defence, European
Integration online Papers, vol.5, 4.7.2001, p.1-10
7) Joerges C., European Economic Law, the Nation-State and the Maastricht
Treaty, in Dehousse R.(ed.) Europe After Maastricht: An Ever Closer Union?,
Law Books in Europe, Munchen, 1994, p.38
8) Leal-Arcas R., Theories of Supranationalism in the EU, Harvard Law School,
Berkeley Electronic Press Legal Series, Paper 1790, 2006,
http://law.bepress.com/expresso/eps/1790, p.1-23
9) Lindseth P., The Contradictions of Supranationalism: Administrative
Governance and Constitutionalization in European Integration since the
1950s, University of Connecticut School of Law, Articles and Working
Papers, 2004, p.2-45
10) Majone G.,The European Community: An Independent Fourth Branch of
Government, Verfassungen fr ein ziviles Europa, ed. Gert Brggemeier,
1994, p. 23
11) Pelkmans J., European Integration-Method and Economic Analysis, Addison
Wesley Longman Ltd., 1997, p. 2-28
82
12) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H., Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p.15-24
13) Prisecaru P.,Doctrine ale integrrii europene, Teoria Integrrii Economice
Europene, Editura Sylvi, 2001, p.73-90
14) Prisecaru P., Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N (coord.), Editura
Economic, 2003, p.179-209
15) Somek A., On Supranationality, European Integration online Papers, vol.5,
nr.3, 2001, p.1-15
16) Taylor P., Political Geography: World Economy, Nation State and Locality,
Addison Wesley Longman, Harlow,1993, p.55-89
17) Tsebelis G., Garrett G., The Institutional Determinants of Supranationalism
in the EU, in European Union Studies Association (EUSA), Biennial
Conference, Pittsburgh PA, (6th), June 2-5, 1999, p. 1-48
18) Weiler J., Does Europe Need a Constitution? Reflections on Demos, Telos
and the German Maastricht Decision, Europe Law Journal, 1/2,1995, p.219-
258
19) Weiler J., The Community System: the Dual Character of Supranationalism,
Y.E.L.,1981, p.268-306
20) Wils W., The Search for the Rule in Article 30 EEC: much to do about
nothing?, 18 E.L.Rev., 1993, p.475
83






6

Neoinstituionalismul i rolul instituiilor europene
prin prisma paradigmelor neoinstituionaliste


Neoinstituionalismul abordrile i paradigmele sale

Instituionalismul este o coal de gndire la grania tiinelor politice, sociale,
juridice, economice, care a recunoscut importana instituiilor i structurilor
instituionale i care a nceput s se dezvolte la sfritul secolului XIX i nceputul
secolului XX i a evoluat considerabil n ultimele trei decenii. Teoreticienii
instituionalismului consider c economia de pia i capitalismul nu pot evolua
fr instituii consolidate i eficiente. Instituionalitii clasici (economiti, sociologi,
filozofi) cum au fost: M. Weber, T. Veblen, J.R. Commons, E. Durkheim, W.
Mitchell, K. Polanyi, D. Davidson, R. Rorty, A. Sen, D. McCloskey, W. Samuels, D.
Bromley, EJ Mishan, Y. Ramstad au ncercat s ofere o alternativ la teoria
economic neoclasic, n strdania de a explica viziunea asupra lumii, asupra
oamenilor ca actori economici, asupra tranzaciilor economice i a costurilor
acestora. Spre deosebire de economitii neoclasici, instituionalitii apreciaz c
exist o lume imperfect, n care actorii economici iau decizii pe baza unei
raionaliti limitate i a unor informaii reduse, iar tranzaciile au costurile lor.
ntre instituionalitii clasici i neonstituionalitii de dup 1970 reprezentai de
R.Coase, D.North, O.Williamson, E.Ostrom toi laureai ai premiului Nobel pentru
economie, exist deosebiri importante de abordare interdisciplinar. Iniial
instituionalitii clasici au introdus n abordarea instituiilor din perspectiva
tiinelor economice argumente din cadrul tiinelor juridice i politice.
Neoinstituionalitii au reintrodus conceptele tiinei economice n cadrul analizei
bazate pe tiinele juridice i politice, prin focalizarea asupra comportamentului
indivizilor (persoane fizice), care poate fi descris utiliznd microeconomia i teoria
jocurilor. Noile abordri neoinstituionaliste nu se concentreaz exclusiv asupra
instituiilor oficiale (de tip administrativ) ci includ i pe cele neoficiale.
n contextul creat de progresul considerabil de ordin politic, economic, social, de
fenomenele noi din cadrul economiei mondiale, cum sunt integrarea regional i
globalizarea, i de confruntrile acerbe ntre adepii pieei libere (neoliberali) i cei
ai intervenionismului (neokeynesiti) s-a produs o diversificare a teoriei
84
instituionaliste i au aprut numeroase abordri i paradigme neoinstituionaliste,
care toate au ca numitor comun rolul important, esenial jucat de instituii n
economie i societate. Dac se compar principalele trsturi sau caracteristici ale
instituionalismului clasic cu cele ale neoinstituionalismului, se relev c din punct
de vedere al orientrii teoretice instituionalismul clasic a evoluat de la tiinele
juridice i politice spre cele economice, n timp ce neoinstituionalismul a evoluat
de la tiinele economice spre cele juridice i politice. Din punct de vedere al
metodei de analiz sau metodologiei folosite instituionalismul clasic s-a bazat pe
metoda inductiv i pe metodele tiinelor sociale, n timp ce neoinstituionalismul
se bazeaz pe metoda deductiv i metodele microeconomiei i teoriei jocurilor.
Instituionalismul clasic i-a concentrat atenia pe instituiile oficiale i pe aciunea
colectiv pe cnd neoinstituionalismul a focalizat pe instituiile neoficiale i pe
indivizii independeni.
Neoinstituionalismul nu este un curent de gndire unitar ci are cteva paradigme
principale, cum sunt neoinstituionalismul alegerii raionale (M. Brington, V. Nee,
J. Knight, I. Sened), neoinstituionalismul istoric (D. North, S. Steinmo),
neoinstituionalismul sociologic sau organizaional (H-J. Chang, P. Evans, Hall,
Taylor), ultimul cunoscut mai mult sub denumirea de instituionalism normativ
ntruct reflect o viziune normativ. Pentru a nelege asemnrile i deosebirile
ntre principalele paradigme neoinstituionaliste trebuie analizate rdcinile
teoretice, modul de construcie a instituiilor, funciile acestora, actorii
instituionali, interaciunile i schimbrile instituionale, nivelul de analiz (vezi
tabelul 6.1.)
Tabelul 6.1.
Asemnrile i deosebirile ntre abordrile neoinstituionaliste
Tipul
abordrii
Alegerea raional Istoric Sociologic/
organizaional
(normativ)
Rdcini
teoretice
Economia neoclasic Economia politic marxist
i weberian
Psihologia
cognitiv i
fenomenologia
Construcie
instituional
Reglementri
Definiie ngust i
agregat
Reglementri i proceduri
oficiale i neoficiale
Definiie ngust i
difereniat
Reglementri
oficiale i norme
culturale
Definiie larg i
integrativ
Funciile
instituiilor
Creeaz stabilitate
Permit interaciunea
actorilor
Stabilesc agenda
aciunilor colective
Creeaz stabilitate
Asigur stimulente
Definesc percepia i
comportamentul actorilor
Construiesc
identitatea
actorilor
Actorii Homo Economicus,
actor raional limitat
Homo Economicus, cu
raionalitate limitat,
indivizi, grupuri de interese,
grupuri ghidate de norme i
percepii subiective
Homo
Sociologicus
85
Legarea
instituiilor i
actorilor
Actorii construiesc
instituii pentru a
permite interaciunile
ntre ei, preferinele
actorilor nu sunt
definite sau
influenate de
instituii
n primul rnd actorii
construiesc instituii, care
apoi definesc realitatea
perceput de actori i
influeneaz
comportamentul lor.
Prin interaciunea lor actorii
pot schimba instituiile
Instituiile
creeaz realitatea
perceput de
actori
Schimbarea
instituional
Cu scopul de a
maximiza beneficiile,
actorii
reeexamineaz
situaia i construiesc
noi instituii
Schimbarea este un proces
determinat de traseu sau
dependent de cale,
continuu sau punctual,
rezultatul eforturilor
actorilor de a adapta
instituiile noilor condiii,
noilor cunotine
Actorii schimb
instituiile n timp
ce ncearc s
mbunteasc
legitimitatea n
societate, nu
maximizarea
profiturilor lor
Nivelul
analizei
Microanalitic Macroanalitic economiile
politice naionale
Cmpuri
organizaionale i
populaie
Subabordri Teoria drepturilor de
proprietate, teoria
ageniei, teoria
costurilor de
tranzacie
Teoria dependenei de cale Abordri
cognitive
Sursa: W. Seibel (1992), H. Schulze (1997), J.L. Campbell (2004), R. Schweickert, I.
Melnykovska, A. Gawrich, A. Franke (2007).

Adepii neoinstituionalismului istoric predomin comparativ cu cei care prefer
celelalte abordri, pentru c el este considerat cel mai adecvat cercetrii cadrului
instituional al rilor aflate n dezvoltare i n tranziie, pentru c acesta acord
importan dimensiunii temporale a dezvoltrii instituionale. Dezvoltarea
instituional este vzut att ca o variabil exogen care contribuie la
performana economic, ct i ca o variabil endogen determinat de variabile
economice. n opinia lui Douglass C. North (1990), considerat autoritatea
indiscutabil a curentului neoinstituionalist (istoric), schimbrile instituionale i
pun amprenta asupra evoluiei societilor n timp i aceasta ar fi cheia de
nelegere a schimbrilor istorice. O alt abordare introdus recent de un anumit
numr de autori este cea de instituionalism constructivist (Berger i Luckman)
sau instituionalism discursiv (Paul DiMaggio i Walter Powell) pentru a descrie
rolul important al ideilor i discursului n politic n paralel cu o viziune mai
dinamic asupra schimbrilor instituionale comparativ cu cele trei abordri mai
sus menionate.
K.Thelen i S.Steinmo, dar i ali teoreticieni neoinstituionaliti fac o distincie
clar ntre instituiile oficiale i cele neoficiale, primele bazate pe constituii, legi,
decrete, reglementri i contracte, ultimele bazate pe etic, norme politice, coduri
de conduit, cutume, tradiii, obiceiuri, practici. mprirea instituiilor dup gradul
de formalitate (oficiale i neoficiale) ar fi prima grup de clasificare. n viziunea lui
86
D.North (1990), instituiile reprezint un cadru de interaciune uman cu anumite
forme de constrngere, unele fiind reglementri oficiale, altele fiind norme,
obiceiuri, cutume, tradiii. Dar i instituiile oficiale i neoficiale pot fi mprite n
cteva subgrupe. Cele oficiale au fost difereniate pe baza costului schimbrii, iar
cele neoficiale au fost clasificate de North (1997) n convenii pentru rezolvarea
problemelor coordonrii, n norme generale de comportament n familie, coal,
loc de munc, n restricii autoimpuse sau impuse de parteneri i de teri. Cine
completeaz pe cine? Instituiile oficiale pe cele neoficiale sau invers? Rspunsul
la aceast ntrebare nu poate fi dat dect apelnd la opiniile unor autori
consacrai, cum sunt: A. Schmeller (1923) i C. Menger (1969), care susin c
instituiile oficiale completeaz pe cele neoficiale existente, n timp ce North
(1992) vede instituiile neoficiale drept restricii, extensii i expansiuni ale celor
oficiale.
Autori ca B.R. Weingast, (1979), J.G. March i J.P. Olsen (1989), ODonnell
(1996), H-J. Lauth (2000), M. Collins (2002) au ncercat s dezvolte o tipologie a
instituiilor neoficiale, care s se preteze explicrii raporturilor lor cu instituiile
oficiale. Lauth (2000) distinge trei tipuri de raporturi ntre instituiile oficiale i cele
neoficiale: complementare, substituente i conflictuale. Ceilali autori menionai
au apreciat c instituiile neoficiale pot avea un rol funcional, n sensul asigurrii
de soluii la problemele interaciunii i coordonrii sociale, sau un rol disfuncional,
crend probleme de genul corupiei, clientelismului politic, patrimonialismului,
care submineaz performanele instituiilor publice oficiale (Helmke G., Levitsky

S., 2003). S-a pus problema convergenei sau divergenei rezultatelor instituiilor
oficiale i neoficiale.
Pentru a nelege mai bine rolul instituiilor neoficiale trebuie analizat eficiena
instituiilor oficiale relevante, adic msura n care reglementrile i procedurile
oficiale sunt aplicate sau puse n practic. Instituiile neoficiale
complementare pot reprezenta un fundament solid pentru cele oficiale, prin
crearea sau consolidarea de stimulente de conformare cu reglementrile oficiale.
Instituiile neoficiale de sprijin creeaz stimulente pentru un comportament
care modific efectele de substan ale reglementrilor oficiale, ele contrazicnd
spiritul dar nu litera acestora i putnd mri stabilitatea instituiilor oficiale. Rolul
instituiilor neoficiale substituente se manifest acolo unde reglementrile
oficiale nu sunt aplicate, iar structurile statului sunt slabe i lipsite de autoritate,
ca atare ele tind s se substituie instituiilor oficiale.
Din punct de vedere al dezvoltrii i convergenei instituionale ne intereseaz mai
mult instituiile oficiale, pentru c ele pot fi nfiinate, reformate, consolidate de
stat, pentru c au un rol important pe planul politicilor specifice, pentru c
impactul lor n economie i societate este evident i pentru c afecteaz fiecare
membru al societii, n timp ce instituiile neoficiale nu sunt supuse controlului
statului sau influenei factorilor politici, nu sprijin neaprat instituiile oficiale, dar
pot juca un rol semnificativ n cadrul sectorului privat i n implementarea
politicilor. n timp ce instituiile oficiale sunt create de sus n jos de ctre cei care
au puterea i pot fi schimbate rapid prin aciuni politice, instituiile neoficiale sunt
87
dezvoltate de jos n sus cu consensul larg al ntregii societi i nu pot fi
schimbate foarte uor.
n contrast cu clasificarea lui North, O. Williamson (2000), recent laureat al
premiului Nobel pentru economie, a propus o clasificare bazat pe niveluri
ierarhice diferite, nivelurile superioare impunnd constrngeri asupra celor
inferioare, dar existnd i reacii i influene din partea acestora din urm. Nivelul
1 ar fi al instituiilor legate de structura social a societii, instituii neoficiale ca
tradiii, norme, obiceiuri, care definesc modul n care o societate se conduce i
care reprezint variabile exogene (creterii economice). Frecvena schimbrii ar
acoperi un orizont de timp foarte ndelungat, dar ocurile, crizele, revoluiile pot
atrage schimbri mai rapide. Nivelul 2 ar fi cel al instituiilor care stabilesc regulile
jocului, reprezentnd reglementri oficiale privind drepturile de proprietate i
sistemul juridic, care definesc cadrul instituional general i care se schimb n
perioade relativ lungi de timp. Ele pot fi variabile exogene sau endogene. Nivelul
3 este cel al instituiilor legate de reglementrile privind structura guvernanei i
raporturile contractuale, care conduc la construcie instituional (autoriti
publice naionale i locale, agenii guvernamentale, ONG-uri) i care se pot
schimba pe termen mediu, reprezentnd variabile endogene. Nivelul 4 este cel al
instituiilor legate de alocarea resurselor, implicnd controlul fluxurilor comerciale
i de capital, sistemele de securitate social i care se pot schimba rapid pe
termen scurt i reprezint variabile endogene. Clasificarea lui O. Williamson este
menit a facilita nelegerea mai bun a interaciunii ntre instituii, ntre acestea i
dezvoltarea economic i social, a ritmului schimbrilor instituionale i a
impactului acestora.
O alt clasificare fcut de literatura de specialitate este legat de aria de
activitate i analiz, incluznd patru categorii: instituii economice, instituii
politice, instituii juridice, instituii sociale. Instituiile economice sunt asociate cu
procesul de producie, alocarea resurselor, distribuirea bunurilor i serviciilor,
supravegherea pieelor etc. Instituiile politice sunt asociate cu alegerile,
reglementrile electorale, sistemul politic, sistemul de partide, puterile n stat i
controlul lor, echilibrul i stabilitatea politic. Instituiile juridice sunt asociate cu
tipul de sistem juridic, definirea i aplicarea drepturilor de proprietate, respectarea
i aplicarea contractelor. Instituiile sociale acoper de regul reglementrile
privind sntatea, educaia, securitatea social etc.

Conceptul de guvernan n viziunea neoinstituionalismului

Clasificarea instituiilor permite o nelegere mai bun a rolului lor n economie i
societate, a mecanismelor de nfiinare, modificare i desfiinare a instituiilor, a
factorilor care determin schimbrile de ordin instituional, a raporturilor ntre
instituii i a raporturilor lor cu populaia sau societatea civil. Pentru a msura
dezvoltarea instituional i a monitoriza construcia instituional la nivel naional
s-a impus la mijlocul anilor 90 conceptul de guvernan, care se bazeaz pe
88
fundamentele teoretice ale neoinstituionalismului istoric. Conceptul de
guvernan are o natur interdisciplinar, multe interpretri sau definiii i este
greu de descifrat toat complexitatea i amploarea sa. n opinia lui R.Rhodes
(1996), tiinele sociale atribuie conceptului de guvernan ase nelesuri
diferite : statul minimal, guvernana corporativ, noul management public, buna
guvernan, sisteme social-cibernetice, reele autoorganizate.
Guvernana la nivel statal sau naional nseamn comportamentul i performana
autoritilor publice, mai ales centrale. Unii autori restrng guvernana la sfera
guvernului, ministerelor i ageniilor guvernamentale, dar aceasta reprezint o
abordare ngust i limitat, pentru c la orice sistem de guvernare sau
guvernan particip i autoriti publice neguvernamentale, cum sunt autoritile
publice nesubordonate guvernului, autoritile regionale i locale. Conceptul de
guvernan acoper de regul nu numai actorii publici ci i pe cei privai, nu
numai moduri tradiionale de guvernare sau diverse tipuri de structuri ierarhice ci
i reele de actori publici i/sau privai, precum i diverse aranjamente de
exercitare a puterii sau autoritii.
n opinia lui D. Kaufmann (1999), guvernana ar reprezenta tradiiile (instituii
neoficiale) i instituiile oficiale care exercit autoritatea ntr-o ar. Aceasta
nseamn c autoritile publice centrale trebuie s formuleze i s implementeze
politici i strategii, dar acest proces ar trebui s implice actori privai (grupuri de
interese) i societatea civil, prin aranjamente de ordin instituional i prin
implicarea consistent a lor n guvernarea economic i social. Tot Daniel
Kaufmann (2003) vede un decalaj major n reformarea guvernanei, n sensul
unei divergene crescnde ntre abilitatea tehnocratic a factorilor de decizie
politic de a implementa politici economice tradiionale i inabilitatea sau lipsa de
voin de a realiza reforme ale guvernanei care necesit schimbri instituionale
i de politici radicale. In acest fel ar exista un deficit al guvernanei n multe ri,
creterea economic i a veniturilor nedepinznd de calitatea guvernanei. Pentru
Daniel Kaufmann este evident progresul lent sau contraperformana guvernanei
n cele mai multe ri i regiuni, ceea ce ar impune o regndire a sa ndeosebi pe
linia rolului sectorului privat n sprijinirea autoritilor publice pentru
perfecionarea managementului i politicilor publice.
Definiiile Bncii Mondiale i Comisiei Europene sunt poate cele mai potrivite
pentru a nelege i caracteriza conceptul de guvernan, Banca Mondial (1994)
definind guvernana ca maniera n care puterea se exercit n managementul
resurselor economice i sociale, iar Comisia European (2001) caracteriznd
guvernana european multinivel drept un ansamblu de reglementri, procese,
comportamente care afecteaz puterile exercitate n cadrul UE, dar i drept un
sistem complex de interaciuni ntre instituii comunitare i instituii naionale
(nivel vertical), ntre actori publici i privai (nivel orizontal). Principiile bunei
guvernane la nivel comunitar definite n Cartea Alb a Guvernanei Europene din
2001 sunt: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea, coerena, ele
fiind aplicabile n primul rnd instituiilor europene.
89
Guvernana este deseori asociat managementului resurselor publice, dar totui
sfera ei este, fr ndoial, mai cuprinztoare i orice definiie nu este perfect i
nu poate acoperi toate aspectele acestui concept. n funcie de nivelul
performanelor, guvernana poate fi caracterizat drept performant sau bun i
drept neperformant sau proast. Sunt mai multe criterii de apreciere a
performanelor, inclusiv ndeplinirea criteriilor de aderare la UE (cele patru seturi).
Buna guvernan are, conform Comisiei Economice i Sociale a ONU, urmtoarele
caracteristici: participarea direct sau indirect a populaiei sau societii civile la
guvernare, domnia legii sau aplicarea imparial a legii de ctre autoriti
independente, transparena sau accesibilitatea informaiilor, disponibilitatea
instituiilor fa de solicitri, atingerea unui consens larg pe problemele eseniale
i pe perspectivele de dezvoltare pe termen lung, echitatea i incluziunea social,
eficacitatea i eficiena, rspunderea sau responsabilitatea fa de ceteni,
parteneri, alte organizaii sau instituii.
Proasta guvernan reflect interveniile exagerate ale guvernului n domeniul
economic i social, reglementrile excesive, ineficiente sau prefereniale, lipsa de
transparen i rspundere, corupia i folosirea n interes personal a autoritilor
statului, politici i strategii ineficace, frnarea reformelor instituionale i politice,
distorsionarea climatului concurenial i afectarea performanelor economice. Un
concept introdus de M.Olson (1965, 1982) capturarea statului indic o
anumit dimensiune a corupiei, pe care BERD a definit-o drept influenarea
reglementrilor oficiale de ctre firme private, n favoarea lor, prin mituirea unor
oficiali guvernamentali i funcionari publici. ntr-o perioad de tranziie buna
guvernan se reflect n viteza, calitatea i profunzimea reformelor economice i
instituionale, n consolidarea structurilor pieei libere, n performana economic
i social, n creterea nivelului de trai. Dac construcia instituional conduce la
o bun guvernan, ea ar trebui s se reflecte n calitatea politicilor, strategiilor,
reglementrilor promovate de instituii, n impactul acestora asupra economiei,
societii, populaiei. J.Ahrens (2002) identific patru componente ale construciei
instituionale:
creterea capacitii de guvernare i a competenelor statului privind
protejarea drepturilor de proprietate, respectarea condiiilor contractuale,
implementarea reformelor economice;
stabilirea limitelor pentru autoritatea statului, cu scopul de a evita
comportamentul abuziv i distorsionant;
constituirea de capabiliti i de competene de ordin tehnic, administrativ,
politic pentru implementarea politicilor i reformelor;
crearea instituiilor economice pentru susinerea i consolidarea pieelor.
Dac construcia i dezvoltarea instituional stau la baza bunei guvernane,
atunci schimbrile de ordin instituional sunt extrem de importante pentru orice
stat sau structur de guvernare. n cazul economiilor n tranziie, aplicarea
conceptului bunei guvernane permite evaluarea calitii activitii guvernului i a
eficienei politicilor economice i sociale. Indicatorii calitii instituionale sau ai
bunei guvernane au fost dezvoltai pentru a surprinde impactul pe care l are
90
sistemul de guvernare asupra dezvoltrii economice i sociale. Indicatorii au
valoarea sau utilitatea lor n pofida disputelor legate de deficienele de ordin
metodologic, tehnic i conceptual. Filtrarea indicatorilor prin prisma criteriilor de
aderare la UE pentru a evidenia decalajul de ordin instituional permite unele
aprecieri critice privind gradul de relevan al indicatorilor i impune mprirea lor
n trei grupe: politici, economici i juridici. ndeplinirea criteriul economic
economie de pia funcional i competitiv cuplat cu criteriul reformei
administraiei publice nseamn construcie de instituii economice sau
administrative, dar i absorbia acquis-ului comunitar impune nfiinarea i
reformarea multor instituii, unele specifice numai UE, pentru a elabora i
implementa numeroase politici sectoriale, unele concepute la nivel comunitar.

Natura schimbrilor instituionale din perspectiva
neoinstituionalismului

Pentru a evalua mai bine natura convergenei instituionale i factorii determinani
trebuie analizat natura schimbrilor instituionale, din perspectiva
neoinstituionalismului. Adepii neoinstituionalismului, de talia lui D. Rodrik, H-J.
Chang, P. Evans, M. Grindle, R. Hall, R. Taylor, P. Pierson, T. Skocpol, R. Coase
au analizat fenomenul schimbrilor instituionale pe care l-au legat de eficiena
schimburilor economice, de conflictele din jurul puterii i de dimensiunea
cultural. Modelarea instituiilor n funcie de circumstanele specifice dintr-o ar
conduce la concluzia c orice reform de ordin instituional care ignor condiiile
particulare locale poate fi inadecvat sau chiar duntoare (D. Rodrik, 2002).
Curentele neoinstituionaliste ofer explicaii, surse i forme relativ diferite pentru
schimbrile instituionale. Pentru Nikolai Wenzel (2005) schimbrile instituionale
reflect nu doar luptele pentru putere, conflictele de interese i jocul cooperrii
ntre actorii direct implicai, ci i influenele de ordin ideologic, cum este cea a
postmodernismului. n viziunea lui Douglass North (1994) istoria demonstreaz c
ideile, ideologiile, miturile, dogmele i prejudecile conteaz, iar modul n care
ele evolueaz permite nelegerea progresului de ordin instituional n consonan
cu schimbrile sociale. Indiferent de definiia dat ideologiilor este evident c ele
i pun amprenta asupra mediului social i asupra schimbrilor instituionale.
Neoinstituionalitii alegerii raionale au introdus noiunea costurilor de tranzacie
n analiza economic, reducerea acestora contribuind la creterea eficienei
economice i fiind realizabil i pe calea schimbrilor instituionale. Reducerea
costurilor de tranzacie este legat de economiile de scar, de creterea
potenialului pieei, de impactul construciei instituionale. n sfera politicului,
schimbarea instituional este un mijloc de a rezolva dilema aciunii colective (de
exemplu, dilema prizonierului). n ultimele decenii instituiile au trebuit s se
adapteze rapid unor schimbri n mediul economic i social, s fac fa unor noi
provocri, comportamente, atitudini, s caute noi soluii, motivaii i concepii
pentru managementul instituional, s se racordeze la procesul de nvare i
concuren instituional. Creterea complexitii interaciunilor intra i
91
interinstituionale pe fondul unei anumite rezistene la schimbare a limitat
posibilitile coreciilor i consolidrilor instituionale prin procesele de nvare i
mecanismele feedback-ului. Neoinstituionalismului economic sau alegerii
raionale i se reproeaz lipsa perspectivei temporale sau istorice i limitele n
privina nelegerii dinamicii complexe a schimbrilor instituionale.
Atenia acordat specificitilor, contextelor, configuraiilor i distinge pe
neoinstituionalitii istorici de ceilali adepi ai neoinstituionalismului. Instituiile
vzute ca macrostructuri istorice, cu interaciuni complexe i dinamice, cu procese
evolutive permanente sunt rezultatul sau produsul unei lupte continue pentru
putere ntre actori inegali, pentru administrarea resurselor i promovarea
intereselor lor (Pierson i Skocpol, 2002). Instituiile reflect asimetriile de putere
ntr-o societate ntre diferite grupuri i colectiviti, ele se schimb datorit
contextului de provocri, contestri i conflicte pe tema controlului resurselor i
procesului de luare a deciziilor. n aceast dinamic, care se ntinde pe perioade
lungi de timp, indivizii se manifest prin intermediul instituiilor neoficiale,
promovnd idei, concepte, simboluri cu impact asupra instituiilor oficiale i
dezvoltrii instituionale. Decisiv pentru dezvoltarea instituional ar fi
interaciunea nivelului macro cu cel micro, precum i natura orientrii i
activitilor statului. Schimbrile n structurile de putere pot explica schimbrile n
orientarea statului i unele modificri n instituiile politice.
Dimensiunea cultural este adus n discuie de neoinstituionalismul sociologic, n
sensul contribuiei ideilor, valorilor, tradiiilor, simbolurilor la construcia
instituional i la funcionarea instituiilor. Apar ntrebri legitime legate de cum
i de ce se schimb preferinele populaiei i dac ele au impact asupra instituiilor
i de ce instituiile se schimb sau se transform fr o influen cultural
evident. Dac instituiile se schimb datorit schimbrilor n dimensiunea
cultural, apare ntrebarea: ce determin aceste ultime schimbri? n viziunea
neoinstituionalitilor sociologici, schimbrile instituionale rezult dintr-o logic a
adecvrii sociale n contrast cu o logic a instrumentalitii (Campbell J., 1995).
Fora motrice a schimbrilor instituionale ar fi sporirea legitimitii culturale
valorizat social, iar autoritatea care asigur legitimitatea unui anumit tip de
instituie ar fi modelat cultural. Conform H-J. Chang i P. Evans (2000),
schimbrile instituionale nu sunt doar un proiect material ci i unul cultural, n
sensul n care ele impun cerina unor schimbri n viziunea cultural (modelul
mental) a agenilor implicai.
n conexiune cu cercetrile din domeniul managementului instituional, un rol
important n schimbrile instituionale l are leadership-ul care ocup poziii de
putere n cadrul unei instituii i care poate spori eficacitatea structurilor de
aplicare a reglementrilor de ordin instituional. Managementul instituional este
n principal opera liderilor care conduc instituia, care promoveaz strategii,
utilizeaz diferite resurse instituionale, sintetizeaz cunoaterea intern i
extern, genereaz opinii, percepii i soluii inovatoare. Sub influena leadership-
ului i a unor procese sau fenomene externe instituiile pot fi schimbate, nu
neaprat n structura lor ci n modul de funcionare, de interaciune, n potenarea
capacitii lor de elaborare i implementare a politicilor/strategiilor. Dac
92
reglementrile privind o anumit instituie i structura acesteia se pot schimba
sub influena unor factori exogeni sau a mediului extern, n schimb performanele
unei instituii sau organizaii depind de calitatea managementului instituional. Nu
se poate discuta serios despre convergen instituional fr a lua n considerare
problematica managementului instituional.

Rolul instituiilor europene prin prisma paradigmelor
neoinstituionaliste

Anterior lansrii conceptului de guvernan multinivel de la nceputul anilor90,
autori ca Bert Rockman i Kent Weaver se ntrebau ce rol au instituiile n cadrul
guvernanei, mai ales n conceperea politicilor, care este importana evoluiei lor i
care este aportul lor strategic; dac instituiile au un impact deosebit pe planul
mutaiilor sau transformrilor radicale sau joac doar un rol de factor de influen
al unor aciuni de ordin strategic. Din punct de vedere al teoriei constructiviste
instituiile pot influena elurile i interesele actorilor implicai, iar din punct de
vedere al teoriei raionaliste ele doar stabilesc regulile jocului i i foreaz pe
actori s-i schimbe strategiile pentru a-i atinge mai bine elurile.
Amie Kreppel (2000) consider c n afara definirii corecte a unei instituii trebuie
construit o teorie privind raporturile dintre diversele tipuri sau niveluri
instituionale, adic stabilit o ierarhie instituional. Intruct nu toate instituiile
au aceiai capacitate de a influena deciziile sau politicile trebuie delimitat corect
influena sau impactul lor asupra rezultatelor guvernanei. Structurile instituionale
sunt destul de complexe, ntruct includ i organizaii care au un anumit rol
instituional dar care nu pot fi definite uor drept instituii. In ce msur instituiile
sunt independente, interdependente, au raporturi oficiale i neoficiale, au
potenial egal de influen, au influene conflictuale ? La aceste ntrebri se poate
rspunde doar definind corect instituiile politice, stabilind rolul lor n cadrul
politicilor, precum i potenialul conflictual cu alte instituii n domenii specifice.
Existena instituiilor poate fi formalizat prin constituii, tratate, legi, dar poate
mai important este implicarea lor i consistena rolului lor politic. In cazul UE
exist prevederi explicite n Tratatul CE referitoare la instituiile europene, dar i
norme sau principii dezvoltate n timp (prin acorduri interinstituionale i decizii
ale CEJ) care se refer la structura instituional comunitar, la funcionarea
acestora i la raporturile dintre ele, unele explicite altele implicite. Organizaiile
care influeneaz doar pe termen scurt rezultatele unor politici dar care nu
influeneaz deloc aciunile i planificarea pe termen lung cu greu pot fi definite
drept instituii funcionale. O instituie autentic este una durabil, cu impact
semnificativ asupra procesului politic i elaborrii politicilor, i care are raporturi
de colaborare cu alte instituii i un anumit grad de reprezentativitate i
legitimitate.
Neofuncionalismul care a fundamentat conceptul de guvernan este cel ce ofer
o metodologie cercetrilor privind guvernana comunitar, dei nu este o teorie
93
unitar, avnd variantele ei. El se ndeprteaz de abordrile constituional-
juridice ale guvernanei lund n considerare zone mai puin oficializate ale
spectrului politic i aspecte mai largi ale guvernanei. March i Olsen au asociat
instituiile neoficiale cu valori specifice- convingeri, paradigme, coduri, culturi i
cunotine. Tratatele fac referire la rolul i atribuiile instituiilor comunitare dar
funcionarea acestora nu este explicitat n cadrul lor. Neoinstituionalismul are
meritul c pune accentul pe sistemul de guvernare ns mparte domeniul politic
n trei componente separate: arta guvernrii (politica), sistemul de guvernare,
politicile specifice. Instituiile ar juca un rol mediator esenial i ar include nu
numai pe cele oficiale ci i pe cele neoficiale, ar ncorpora norme i simboluri dar
i instrumente de politic i proceduri. Sistemul de guvernare i pune amprenta
asupra contribuiei forelor politice, economice i sociale i are un impact notabil
asupra rezultatelor politicilor promovate, iar la rndul lor forele menionate sunt
la punctul de plecare al oricrei guvernane, fie ea i comunitar.
Instituiile posed o anumit autonomie i au o influen sesizabil asupra
dinamicii procesului politic, neputnd fi considerate arene neutre pentru actorii
politici. Acccesul acestor actori la procesul politic se face prin instituii, iar
resursele, regulile, normele, simbolurile instituionale modeleaz comportamentul
actorilor respectivi. Instituiile pot ele nsele s reprezinte o for motrice pentru
schimbarea politicilor, deci s fie un fel de antreprenor politic, care s depeasc
rolul de mediator instituional, aa cum o demonstreaz exemplul elocvent al
Curii Europene de Justiie, prin principiile de guvernare i jurisprudena creat, i
cel al Comisiei Europene, prin iniiativele i agenda stabilit pentru progresul
integrrii.
Instituionalismul istoric reprezint o abordare care include interpretarea rolului
instituiilor, iar Simon Bulmer (1994) a identificat n conexiune cu
instituionalismul istoric patru trsturi specifice ale guvernanei comunitare:
schimbrile sistemice, structurile guvernanei, evoluia politicilor, rolul valorilor i
normelor .
Teoriile sau doctrinele integrrii europene s-au concentrat n special pe
schimbrile la nivel macro, cu accent pe rolul instituiilor supranaionale i pe
dezvoltarea statalitii Comunitii Europene, neofuncionalitii subestimnd rolul
statelor naionale iar interguvernamentalitii supraevalund rolul nivelului naional
i statului naional. Lindberg i Scheingold, doi adepi de vaz ai
neofuncionalismului, au pus accentul n analiza sistemului de guvernare
comunitar pe rolul transformrilor sistemice ale instituiilor comunitare i pe
calitatea managementului instituional i strategic al acestora (Lindberg L.,
Scheingold S., 1970). Neofuncionalitii nu au vzut n statul naional o for
motrice a integrrii europene ci i-au conferit mai mult un rol pasiv, n schimb
interguvernamentalitii reprezentai de Stanley Hoffmann au apreciat fenomenul
integrrii drept o variabil dependent de evoluia statului naional. Ulterior
interguvernamentaliti de talia lui Andrew Moravcsik i Alan Milward au avansat
noi idei privind rolul statului naional, mai ales al marilor puteri economice
europene. Rolul statului naional nu este deloc simplu, el fiind negociator,
coregulator, implementator i finanator (contribuie la bugetul comunitar dar i
94
cofinaneaz unele proiecte). ntrebarea este dac el are resurse suficiente de a
ndeplini aceste funcii, mai ales pe cele financiare. Totui statul naional este i
un intermediar ntre nivelul supranaional i cel subnaional, iar politica de
reglementare la nivel supranaional i naional este i un mijloc de a elimina
tensiunile sau conflictele din domeniul unor politici specifice.
Instituionalismul istoric pune accentul pe rolul instituiilor oficiale i neoficiale
unde au loc schimbrile sistemice i nu pe postura de ctigtori sau perdani a
statelor naionale. Pentru Simon Bulmer este relevant modul n care negocierile
conduc la anumite rezultate n procesul de reconstrucie a statului, care ar
reprezenta un fenomen multinivel i de aici concluzia c nu exist un joc cu sum
nul ntre statele naionale i UE. Procesul de integrare european ar implica
reconstrucia activitilor i responsabilitilor statului la niveluri multiple. Simon
Bulmer l citeaz pe Wolfgang Wessels care consider UE un produs firesc al
sistemului statal european, soluiile supranaionale fiind menite s rezolve
problemele de management ale statelor naionale ntr-o Europ unde
interdependenele au sporit continuu. Wolfgang Wessels a folosit termenul de
fuziune pentru a explicita convergena puterii statelor i a luat n considerare
nivelurile multiple de guvernan. Marks, Hooghe i Blank au susinut cu
argumente temeinice conceptul de guvernan multinivel, care are puternice
similitudini cu abordarea instituionalismului istoric, n afara instituiilor
interguvernamentale fiind examinate i cele supranaionale i subnaionale. Un
exponent al instituionalismului istoric este Paul Pierson care corecteaz analiza
interguvernamentalismului prin evidenierea schimbrilor evolutive la nivel
sistemic. Meritele instituionalismului ar consta pe de o parte n explicarea
implicrii instituiilor i actorilor cheie n transferul de competene n circumstane
sau conjuncturi speciale ale procesului de integrare, iar pe de alt parte n
explicarea schimbrii sistemice ntre perioadele critice al integrrii, schimbrile
avnd un caracter evolutiv i o form juridico-normativ (Weiler, Dehousse,
Pierson).
Instituionalismul istoric a examinat nu doar schimbarea sistemic ci i structurile
guvernanei, punnd accentul pe impactul diferitelor configuraii instituionale
(ntre sistemele politice sau ntre subsistemele politice) asupra capacitii
guvernanei. Exist diverse moduri de a msura performanele guvernanei
precum i structura sistemului de luare a deciziei, care influenez aceste
performane. Actul Unic European i Uniunea Economic i Monetar reprezint
dou programe specifice care au potenat performanele guvernanei, primul
bazndu-se pe un program legislativ, al doilea pe indicatori macroeconomici i pe
introducerea monedei unice. Succesul celor dou programe a ridicat
performanele i capacitatea guvernanei comunitare. Un alt domeniu de interes
abordat de William Wallace i Helen Wallace este cel al performanelor UE n
domeniul diverselor politici sectoriale, unde instituionalismul istoric depisteaz
rezultate diferite pe baza unor aranjamente instituionale diferite, introducnd
termenul de regimuri ale guvernanei. Este evident c nu toate politicile sectoriale
sunt elaborate n mod uniform i implementate la fel, existnd unele nuane
95
specifice n privina lurii deciziei i a cadrului instituional (sau aranjamentelor)
implicat n acest proces.
Instituionalismul istoric a ncercat s explice natura procesului de elaborare a
politicilor comunitare, contatnd c opiunile iniiale i-au pus amprenta asupra
evoluiilor ulterioare, influennd dinamica politicii respective. Poate i datorit
acestui aspect unele politici comune, cum sunt PAC i cea structural, au trebuit
reformate ulterior. n privina PAC decidenii au reuit un aranjament instituional
separat, care a ndeprtat aceast politic de cerinele politicii publice, mai ales
ale celei bugetare, ceea ce a ranforsat caracterul ei supranaional i posibilitatea
de a-i spori continuu resursele financiare, chiar dac pe socoteala
contribuabilului comunitar. Pn n 1988 cheltuielile PAC n-au putut fi optimizate
i probabil a existat o anumit risip i ineficien n efectuarea acestora.
Investignd procesul specific de elaborare i implementare a politicilor sectoriale
instituionalismul istoric a observat c el are un caracter repetat i incremental i
c experiena acumulat n procesul integrrii poate conduce la noi opiuni
strategice. Fiecare pas sau progres important pe calea integrrii sporete
performanele i capacitatea guvernanei comunitare pe linia politicilor comune i
a cadrului strategic de dezvoltare. Astfel imediat dup Programul Pieei Unice a
urmat Uniunea Economic i Monetar, iar dup introducerea monedei unice
(euro) a fost lansat Strategia de la Lisabona.
Abordnd chestiunea regimurilor guvernanei n cadrul politicilor comunitare se
observ rolul de iniiator al Comisiei Europene, rolul consultativ al grupurilor de
interese, rolul de legislator al oficialilor naionali, dar i al parlamentarilor
europeni, rolul de implementare al autoritilor naionale, rolul de a dezvolta
norme juridice i a crea jurispruden al Curii Europene de Justiie. Experiena
legislativ i instituional acumulat favorizeaz evoluia ulterioar a politicii
respective ntr-o manier structurat de capacitatea instituional a UE i de
regimul specific de guvernan. Instituionalismul susine caracterul evolutiv al
politicilor, neputnd nega momentele de progres substanial sau mutaiile
survenite n dinamica integrrii. Desigur politicile nu pot fi separate de
performanele administraiei publice (care au devenit criteriu de aderare pentru
statele candidate), experiena acumulat de aceasta permite intrarea n noi cicluri
de dezvoltare a politicii respective.
Mai cu seam n domeniul Comunitilor Economice activitatea legislativ a fost
legat de jurisprudena CEJ (activiti complementare), dreptul comunitar fiind la
temelia pilonului 1. Diputele implicnd persoanele fizice i juridice, instituiile
comunitare i autoritile naionale au condus la stabilirea unor principii
importante de drept comunitar dar i de politic economic.
Instituiile determin procesul de elaborare a politicilor, unele fiind mai influeniale
dect altele i promovnd interese specifice nu ntotdeauna convergente. Spre
exemplu n cazul PAC interesele agriculturilor au fost mult vreme promovate n
detrimentul intereselor consumatorilor i ale contribuabililor, a cror activitate de
lobby a fost mai puin vizibil i mai puin performant. Instituiile comunitare nu
au doar rol de arbitru sau mediator ci sunt i actori cheie, care ofer soluii,
96
stabilesc agenda de lucru, traseaz liniile directoare strategice. Configuraia
instituiilor comunitare i gama atipic a instrumentelor de politic folosite
constrnge UE la anumite tipuri de aciuni dar limiteaz i amploarea altora din
cauza bugetului comunitar limitat i a posibilitilor restrnse de transferuri
financiare.
James March i Johan Olsen i-au adus o contribuie major la neoinstituionalism
prin evidenierea importanei normelor si valorilor specifice asociate instituiilor i
care modeleaz aciunile i comportamentul oficialilor instituionali. Structura
instituional este important ns analiza microinstituional se concentreaz pe
norme, simboluri, valori din cadrul instituiilor. Aa-numita comitologie,
caracteristic Consiliului UE, Comisiei Europene i chiar Parlamentului precum i
alte trsturi specifice de ordin organizatoric explic rezultatele politicilor, ns
March i Olsen au pus accentul pe cultura administrativ, creat de norme i
valori instituionale acumulate n timp i care confer o anumit stabilitate
sistemului politic. Cultura exprimat prin anumite norme i valori este specific
pentru fiecare instituie dar exist i norme comune. Spre exemplu exist practica
votului neoficial n Consiliul de Minitri menit a facilita consensul i a evita
opoziia minoritilor semnificative, precum i o cultur i practici specifice n
cadrul Directoratelor Generale ale Comisiei, unde diferite norme i valori
consolideaz rolul organizaional al acestora. Dar i ideile joac un rol important
n abordarea instituionalismului istoric, iar anumite configuraii instituionale pot
facilita rspndirea ideilor n domeiul politicilor comunitare. Liderii de opinie i
tehnocraii pot promova prin intermediul studiilor i analizelor idei care s
influeneze cultura administrativ.

ntrebri recapitulative

1) Ce este neoinstituionalismul?
2) Care este deosebirea ntre instituionalismul clasic i neoinstituionalism?
3) Care sunt cele patru paradigme principale ale neoinstituionalismului?
4) Care este distincia fcut de neoinstituionaliti ntre instituiile oficiale i
cele neoficiale?
5) Care sunt categoriile de instituii neoficiale identificate de
neoinstituionaliti?
6) Prezentai clasificarea lui O. Williamson a instituiilor bazate pe niveluri
ierarhice.
7) Care sunt cele patru categorii principale de instituii?
8) Ce este conceptul de guvernan i care sunt cele ase nelesuri diferite ale
sale?
9) Cum apreciaz Daniel Kaufmann conceptul de guvernan i reforma sa?
97
10) Care sunt definiiile date guvernanei de Banca Mondial i Comisia
European?
11) Definii buna guvernan i proasta guvernan.
12) Care sunt cele patru componente ale construciei instituionale?


Bibliografie

1) Bednar, Jena and Scott E.Page, Culture, Institutional Performance and Path
Dependence, University of Michigan, 2 februarie 2006, p. 1-40
2) Brzel, T., Towards Convergence in Europe?, Journal of Common Market
Studies, 37/4, 1999, p. 573-596
3) Brington, M.C, and Nee, V. (eds.), The New Institutionalism in Sociology.
New York: Russel Sage, 1998., p. 157-168
4) Bulmer S., The Governance of the European Union: A New Institutionalist
Approach, Journal of Public Policy 3(4) ,1994, p. 351-380
5) Campbell, John. L, Institutional Change and Globalization. Princeton and
Oxford: Princeton University Press, 2004, p. 234-267
6) Campbell, John.L, Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political
Economy, in Theory and Society, Springer Netherlands , vol.27,nr.3, iunie
1998, p. 377-409
7) Chang Ha-Joon, An Institutionalist Perspective on the Role of the State:
Towards an Institutionalist Political Economy, in L. Burlamaqui, A. Castro &
H-J. Chang (eds), Institutions and the Role of the State, Cheltenham:
Edward Elgar, 2000, p. 3-26
8) Coase, Ronald, The New Institutional Economics, The American Economic
Review, 88:2, 1998
9) David, Paul, Why are Institutions theCarriers of History.Path Dependence
and the Evolution of Conventions, Organizations and Institutions, Structural
Change and Economic Dynamics 5(2), p. 205-220
10) Hall, Peter A. and Taylor, Rosemary C. R., Political Science and the Three
New Institutionalisms, Discussion Paper 96/6, Max-Planck-Institut fur
Gesellschaftsforschung, 1996. p. 1-32
11) Hare, P. G., Institutional Change and Economic Performance in the
Transition Economies. Working Paper, presented in the UNECE Spring
Seminar, Geneva, 2001, p. 1-25
98
12) Havrylyshyn, O., and R. Van Rooden, Institutions Matter in Transition, but
so do Policies. Working Paper WP/00/70. International Monetary Fund,
Washington D.C, 2000, p. 1-30
13) Held, D., McGrew, A., Goldblatt, D., Parraton, J., Transformri Globale,
Editura Polirom, Bucureti, 2004, p. 30-35
14) Helmke, Gretchen and Levitsky, Steven, Informal Institutions and
Comparative Politics: A Research Agenda, Working Paper 307, septembrie
2003, p. 1-33
15) Hirst, Paul i Thompson, Grahame, Globalizarea sub semnul ntrebrii,
Editura Trei, Bucureti, 2002, p. 20-35
16) Kaufmann, D., Governance Redux: The Empirical Challenge, World Bank
Institute, Washington D.C., 2003, p. 10-120
17) Kaufmann, D. And A.Kraay, Growth Without Governance, Economia 3 (1),
2002, p. 169-215
18) Knill, C., Lehmkuhl, D., How Europe matters: Different Mechanisms of
Europenization, European Journal of Political Research, vol. 41, 2002, p.
255-280
19) Kreppel A., A Theory of Institutional Hierarchy, Institutionalism and The
European Union: Beyond International Relations and Comparative Politics,
University of Washington, Seattle Washington, 24-25 martie 2000, p. 1-25
20) Lindberg L., Scheingold S., Europes Would Be Polity: Patterns of Change in
the European Community, Prentice-Hall, Londra, 1970, p. 205-215
21) March, J.G., Olsen, J.P., The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life, European Union Politics, 2/1,1984, p. 103-121
22) March, J. G.and Olsen, J. P., Rediscovering Institutions: The Organizational
Basis of Politics, New York: Free Press, 1989, p. 56-89
23) Margolis, Stephen E., Liebowitz, S.J., Path Dependence, Lock-In, and
History, Journal of Law, Economics and Organization, 11, 1995, p. 1-15
24) North, D.C., The Contribution of the New Institutional Economics to an
Understanding of the Transition Problem, WIDER Annual Lectures 1,
Helsinki, 1997, p. 1-19
25) North, D.C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 34-98
26) North, D.C., The Role of Institutions in Economic Development, Gunnar
Myrdal Lecture, United Nations, New York, 2003, p. 110-135
27) Olsen, John. P., The Many Faces of Europenization, Arena Working Papers,
UIO, 2002, p. 1-20
99
28) Pierson, Paul and Skocpol Theda, Historical Institutionalism in Contemporary
Political Science, in Ira Katznelson and Helen Milner (eds), Political Science:
The State of the Discipline, New York & London: Norton, 2002, p. 57-78
29) Raiser, M., Informal Institutions, Social Capital and Economic Transition:
Reflections on a Neglected Dimension, Working Paper 25, European Bank for
Reconstruction and Development (EBRD), London, 1997, p. 5-24
30) Williamson O.E, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking
Ahead. The Journal of Economic Literature, vol.38, no.3, 2000, p. 595-613
100

101






7

Teoria sistemului de guvernare multinivel.
Principalii actori i reele.
Reconsiderarea rolului statului naional


Conceptul guvernanei multinivel

Descris de unii autori drept o construcie atipic i original, Comunitatea
European se caracterizeaz printr-o form unic, revoluionar de guvernan,
care necesit utilizarea unor concepte noi, capabile s defineasc complexitatea i
particularitile acestui nou sistem de guvernare. n 1993 Gary Marks lanseaz
conceptul de guvernan multinivel, la care i-au adus o contribuie notabil i
autori ca: Hooghe, Grande, Scharpf, Kohler-Koch, Leibfried, Pierson,
Jachtenfuchs, Hritier, Benz, Eberlein, J. Peterson, J. Weiler, Peters, Pierre.
Scharpf aprecia n 1999 c acest concept, n contrast cu teoria neofuncionalist i
cu cea a interguvernamentalismului liberal, relev problemele eseniale pentru
guvernana comunitar: a) legitimitatea democratic a procesului politic
comunitar; b) distribuirea puterii i capacitatea de rezolvare a problemelor de
ctre factorii de decizie (policy makers) comunitari.
Pentru a analiza mai detaliat rolul instituiilor n sistemul de guvernare comunitar
s-au folosit i alte concepte, am putea spune nrudite cu cel al sistemului de
guvernare multinivel. Unul dintre ele este cel al guvernanei tip reea folosit de
Brzel n 1997, cu variantele de stat reea (Castells 1998), tipologie reea a
guvernanei (Kohler-Koch 1999), sistem de guvernare n form de (tip) reea
(Ansell 2000). n pofida unor mici nuanri inerente, toate abordrile respective
subliniaz faptul c arhitectura instituional i procesul de elaborare a politicilor
n UE sunt caracterizate de dou dimensiuni: a) dimensiunea politic, UE fiind
dominat de un mod neierarhic de luare a deciziilor (de politic), iar actorii de la
nivelurile inferioare naional i subnaional constituie o parte integrant a
procesului de decizie la nivel supranaional; b) dimensiunea social,
participarea la luarea deciziei se extinde dincolo de birocraii ndreptii s-o fac,
iar actorii privai lobbiti, grupuri de interese, ONGuri joac un rol proeminent
n elaborarea politicilor publice. Totui trebuie precizat c actori de genul
lobbitilor i grupurilor de interese nu pot fi asimilai cu uurin aa-numitei
102
societi civile, cum sunt de exemplu ONG-urile i sindicatele. n privina
importanei rolului jucat de acetia opiniile sunt destul de divergente, cu solide
argumente pro i contra, n funcie de politicile comunitare luate n discuie.
Chris Ansell consider c un sistem de guvernare tip reea este o structur n care
att organizarea statal ct i cea societal este dezagregat vertical i orizontal,
ca n pluralism dar conexat prin schimb cooperativ, ca n corporatism (Ansell,
2000). n logica acestui tip de guvernan st reunirea unor actori diferii n jurul
unor proiecte specifice orientate ctre soluii instituionale. Aceste echipe de
proiect ar depi limitele de ordin organizaional i graniele dintre interesul
public i cel privat. Actorii guvernamentali cu o poziie central n pienjeniul
conexiunilor interorganizaionale vor asigura o conducere (leadership) adecvat n
alctuirea i ghidarea acestor echipe de proiect. Dei aceste trsturi ale
guvernanei tip reea se ntlnesc i la nivel naional, unde nu sunt ierarhii ideale
i unde grupurile de interese sunt un factor important n procesul de elaborare a
politicilor, totui n cazul UE ele sunt eseniale pentru relevarea specificului
guvernanei comunitare.
Conceptul guvernanei tip reea aplicat UE are i unele minusuri, dintre care cel
mai important ar fi neglijarea variabilelor de ordin instituional. Rolul instituiilor n
procesul de elaborare i implementare a politicilor a fost relevat de promotorii
(neo)instituionalismului n cadrul tiinelor politice, economice, sociale (March,
Olson, Hall, Taylor), care consider c instituiile nu sunt doar locuri unde-i
desfoar activitatea actorii politici ci joac un rol deosebit de activ prin stabilirea
de reguli i norme, prin alocarea de resurse i exercitarea unei anumite autoriti,
prin structurarea oportunitilor pentru aciunea politic. Conceptual
instituionalismul se poate aplica foarte bine studiului instituiilor europene i
procesului de integrare european (Bulmer, Kerremans, Pierson, Jactenfuchs,
Pollack), iar aspectele instituionale au fost bine evideniate de teoreticienii
sistemului de guvernare multinivel.
Partizanii conceptului de guvernare tip reea ca i cei ai sistemului de guvernare
multinivel au, n pofida unor deosebiri, i opinii comune privind sistemul de
guvernare comunitar i aspectele procesului politic comunitar, n special legate de
fragmentarea i descentralizarea puterii, interdependena ntre actori i instituii,
dar i privind eficacitatea, puterea de decizie i responsabilitatea de ordin
democratic (Grande, 2001). Un sistem de guvernare tip reea sau multinivel
trebuie analizat prin prisma funcionrii sale eficiente, a celor care au puterea de
decizie i a beneficiarilor politicilor, a complexitii i diferenierii sale, a
responsabilitii democratice a instituiilor sau actorilor implicai.
Simon Bulmer a acceptat ideea c n explicarea ecuaiei sistemului de guvernare
sau guvernanei comunitare n afara conceptelor de reea i multinivel i-au adus
contribuia concepte sau teorii de genul neoinstituionalismului,
interguvernamentalismului liberal a lui Moravcsik, teza fuziunii a lui Wessels
(Bulmer, 2004).
Conceptul de guvernan multinivel i trage seva din analiza cadrului instituional
al elaborrii politicilor comunitare i al procesului politic comunitar i pleac de la
103
prezumia c sistemul de guvernare comunitar are un grad nalt de difereniere i
integrare att vertical ct i orizontal. Puterea politic este distribuit peste
diverse niveluri teritoriale i peste diverse sfere funcionale de luare a deciziei,
depind jurisdiciile formale, fiind constituit dintr-un mare numr de actori
juridic independeni i funcional interdependeni, instituii i sfere de luare a
deciziei. Chris Ansell consider c guvernana multinivel este focalizat pe
interptrunderea unor reele suprapuse care acioneaz simultan n sfere
funcionale multiple i la scri geografice multiple (Ansell, 2000) Diferenierea
instituional se regsete n organizaii ierarhice, dar nu orice sistem multinivel
este neaprat ierarhic.
UE se deosebete de alte organizaii internaionale de tip instituional nu prin
diferenierea intern sau prin faptul c este un sistem multinivel ci pentru c
reprezint un tip distinctiv de sistem multinivel cu trei caracteristici principale
(Marks, Hooghe i Grande).Evitnd cu grij abordrile de tip doctrinar i
exprimarea preferinei pentru vreuna din teoriile fundamentale ale integrrii
europene, Comisia European este preocupat de analiza guvernanei
comunitare i a modalitilor de perfecionare a sa. Ea a definit ntr-o comunicare
recent a sa guvernana european drept un set de principii i instrumente pentru
procesul de luare a deciziei pe fondul existenei unor straturi multiple de actori i
decideni n cadrul UE: instituiile europene la nivel supranaional (comunitar),
guvernele i parlamentele naionale la nivel naional (statelor membre),
autoritile regionale i locale la nivel subnaional, dar i actori ca grupurile de
interese i societatea civil. Totui actorii i decidenii majori sunt instituiile
comunitare i statele membre, care au rolul i influena cea mai mare n cadrul
guvernanei europene. n cazul specific al UE Comisia consider c guvernana
multinivel sau multistratificat nseamn coexistena i mpletirea ctorva niveluri
de guvernan.
Abordrile doctrinare consacrate federalism, neofuncionalism i
supranaionalism, interguvernamentalism sunt focalizate mai pregnant pe
dinamica procesului de integrare, factorii de influen, actorii implicai i rolul lor,
raporturile ntre statele naionale i instituiile comunitare, dar mai puin pe
particularitile sistemului de guvernare comunitar. Spre exemplu Caporaso i
Keller, doi adepi ai interguvernamentalismului au recunoscut c structura
instituional existent i modificrile acesteia influeneaz politicile i procesele
de luare a deciziei din cadrul Comunitii Europene, implicit funcionarea
sistemului de guvernare comunitar. Teoreticienii federalismului ncearc s
gseasc unele analogii ntre federalismul clasic i neofederalismul comunitar pe
baza teoriei sistemului de guvernare multinivel sau multistratificat. Indiferent c s-
au identificat sau nu cu o anumit doctrin analitii sistemului de guvernare
comunitar au ncercat s scoat n relief rolul vital al instituiilor europene n
stabilirea direciilor sau cadrului strategic de dezvoltare economic, n elaborarea
politicilor i n implementarea legislaiei i politicilor comunitare. n anii 90 J.
Peterson a ajuns la concluzia c o singur teorie sau doctrin nu poate explica n
mod satisfctor sistemul de guvernare al UE, iar Simon Hix a fcut o distincie
104
clar ntre procesul politic din cadrul instituiilor europene i procesul politic al
integrrii europene.
Dup Maastricht procesul de integrare a depit sfera low politics (economic i
social) intrnd n sfera high politics (politica extern, de aprare, justiie i afaceri
interne pilonii 2 i 3 ai UE). Deja termenul de Europ unit este asociat nu
numai unei comuniti economice supranaionale ci i integrrii politice, militare,
sociale, culturale, n pofida opoziiei acerbe a naionalitilor deghizai n
antieuropeni, suveraniti, antifederaliti. Iar Europa unit nu nseamn doar o
comunitate regional limitat geografic ci i o comunitate pan-european care s
nglobeze o mare diversitate de popoare i naiuni, culturi i religii. Unitate prin
diversitate, aceasta pare a fi lozinca cluzitoare pentru cei ce vor o Europ unit,
ns acest principiu a fost implementat cu succes i n SUA.
Conceptul de guvernan multinivel a fost introdus relativ recent n strns
legtur cu teoria instituionalist i pentru a contracara minusurile teoriei
neofuncionaliste i ndeosebi ale celei interguvernamentaliste, care au subestimat
rolul unor actori i au supraevaluat rolul altora. Gary Marks, Liesbet Hooghe i
Edgar Grande au evideniat trei trsturi principale ale guvernanei multinivel:
a) arhitectur instituional neierarhizat, ceea ce nseamn c
actorii i domeniile nu sunt ierarhizate ca n cazul relaiilor sau organizaiilor
interguvernamentale tradiionale. Edgar Grande apreciaz c instituiile
supranaionale nu sunt superioare ierarhic statelor membre, iar acestea din urm
i regiunile din cadrul lor nu sunt subordonate instituiilor supranaionale.
Raporturile dintre diferitele niveluri i domenii sunt caracterizate printr-un grad
nalt de interdependen instituional i funcional. Aceast interdependen
ntre UE, statele membre i regiunile din cadrul lor reprezint o strns cuplare
instituional ntre instituiile supranaionale i cele naionale, care are la baz i
dou principii structurale eseniale ale dreptului comunitar: a) principiul cooperrii
ntre UE i statele membre; b) principiul repartizrii competenelor, unde regsim
i subsidiaritatea.
n opinia lui Scharpf actorii i instituiile supranaionale i naionale formeaz un
sistem integrat de luare a deciziei, ceea ce nseamn c actorii naionali sunt
omniprezeni n negocierea i luarea deciziilor la nivel comunitar, ns actorii
naionali i cei subnaionali au i un rol decisiv n implementarea
deciziilor(politicilor) luate la nivel supranaional. O coordonare a politicilor
naionale se face la nivel supranaional prin metoda deschis de coordonare i
marile linii directoare, nemaivorbind de politicile comune unde autoritatea
nivelului supranaional pe lina elaborrii i supravegherii implementrii lor este
evident. Indiferent c sunt implicate competene exclusiv comunitare, partajate
n comun, exclusiv naionale exist deci o interaciune puternic ntre diferitele
niveluri de guvernan n procesul de luare a deciziei. Intrebarea fireasc este
dac i nivelul subnaional are un rol important n procesul decizional la nivel
comunitar. Peters i Pierre consider c actorii regionali i locali (nivelul
subnaional) pot ocoli nivelul naional pentru a-i promova interesele la nivel
supranaional, avnd un rol consultativ prin cele dou instituii specifice, Comitetul
105
Economic i Social i Comitetul Regiunilor, n timp ce grupurile de interese,
societatea civil, ali actori recurg la o activitate intens de lobby la nivel
european.
b) caracterul neierahic al procesului de luare a deciziilor, proces
care se bazeaz pe negocieri ntre actorii principali i pe principiul consensului i
al votului nemajoritar. n cazul unei aranjament instituional integrat caracterul
ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor i ar ridica sensibil costul implementrii
lor. n deciziile sau domeniile de importan major se ajunge de regul la un
acord pe baza consensului. Beate Kohler-Koch vede sistemul comunitar ca unul
nemajoritar bazat pe negocieri cuprinztoare cu implicarea att a instituiilor
comunitare ct i a actorilor economici i sociali, guvernele naionale i executivul
UE (Comisia) nereprezentnd culmea ierarhic n luarea deciziilor ci doar
mediatori n arbitrarea unor interese concurente i catalizatorii proiectrii
politicilor comune. Andrew Moravcsik conexeaz caracterul neierarhic cu rolul
major al guvernelor naionale n procesul de luare a deciziei la nivel supranaional
(vezi importana Consiliului European i a Consiliului de Minitri), sistemul
multinivel al UE bazndu-se pe negociere, n care competena i calificarea
determin rezultatele i nu puterea ierarhic.
Impunerea votului cu majoritate calificat n Consiliul de Minitri i chiar n
Consiliul European ridic chestiunea caracterului consensual al lurii deciziilor,
care se menine n domeniile de mare importan i mai ales pentru Consiliul
European. Votul cu majoritate calificat suplimenteaz acest caracter consensual
i faciliteaz luarea mai rapid a deciziilor printr-o majoritate reprezentativ i
relevant. Desigur c eterogenitatea de ordin economic, social, cultural
caracteristic UE i accentuat de valurile succesive de lrgire ar fi trebuit s
constituie o barier n calea extinderii votului cu majoritate calificat, dar
realitatea a demonstrat c aceast procedur este deosebit de eficient i
necesar pentru progresul mai rapid al integrrii i pentru asigurarea operativitii
lurii deciziilor n domenii extrem de importante de politic sectorial.
n analiza guvernanei multinivel sau multistratificate J.Peterson face o distincie
clar ntre tipurile de decizie luat, ntre cele constituionale i strategice pe de o
parte i cele curente pe de alt parte. Primele implic mai mult Consiliul European
iar ultimele mai mult Consiliul de Minitri i Parlamentul European. Abordri
doctrinare de tipul neofuncionalismului i interguvernamentalismului sunt utile
pentru explicarea deciziilor istorice majore n cadrul UE, ns mai puin pentru
deciziile legate de procesul de elaborare a politicilor comune.
c) dispersia dinamic a autoritii, competenele de luare a deciziei
sunt mprite ntre actori situai la diverse niveluri teritoriale (Marks i Hooghe,
2000). Edgar Grande afirm c guvernana multinivel ar avea un caracter dinamic
datorit faptului c funciile i competenele la diferite niveluri nu au fost i
probabil nici nu vor fi fixate precis, iar Beate Kohler-Koch (1999) nu vede
guvernana european drept o structur stabil, ci una variabil n timp i n
funcie de domeniile de politic mplicate. Pentru c interaciunile ntre diferitele
niveluri ale guvernanei (multinivel) nu sunt disciplinate de norme constituionale
106
ar exista o puternic concuren pentru competene, care confer dinamism
guvernanei (Grande, Maynitz, Peters, Pierre). Pentru a ilustra aceast concuren
pentru competene a fost dat ca exemplu funcionarea pieei interne, unde
autoritatea statelor membre ar fi una limitat sau ngrdit, iar pe baza
prevederilor articolului 95 al tratatului instituiile comunitare au armonizat
legislaia statelor membre pentru stabilirea i funcionarea pieei unice. Trebuie
totui precizat c tratatul constituional redactat de Convenia European n
perioada martie 2002-iulie 2003 i finalizat de Conferina Interguvernamental n
2004 a ncearcat o delimitare mai precis a competenelor ntre nivelul comunitar
i cel naional, lucru care s-a reflectat pozitiv n coninutul Tratatului de la
Lisabona.
Pentru a nelege mai bine dispersia dinamic a autoritii sau caracterul dinamic
al guvernanei diveri autori fac trimitere la dinamica sistemelor politice federale,
care provine din coexistena i interaciunea diferitelor niveluri ale guvernanei. n
opinia lui Daniel Elazar autoritatea constituional, care poate schimba
reglementrile oficiale privind puterile n materie de luare a deciziilor, este n cazul
guvernanei federale divizat ntre autoriti aflate la diferite niveluri. Totui
interaciunile ntre diferitele niveluri sunt disciplinate de norme constituionale, or
n cazul UE, dei exist tratate i jurisdicii, relaiile i interaciunile ntre diferitele
niveluri ale guvernanei sunt mult mai variabile i mai flexibile, iar conflictele de
ordin instituional legate de distribuirea competenelor sunt permanente i acute.
Maynitz a apreciat c suprapunerea de jurisdicii i puterile partajate au condus la
aceast concuren acerb pentru competene, sarcini i resurse ntre diferitele
niveluri ale guvernanei comunitare.
Dispersia dinamic a autoritii a fost analizat n corelaie cu aranjamentele
jurisdicionale. Gary Marks i Liesbet Hooghe, investignd alocarea jurisdicional
a autoritii (Hooghe, Marks, 2001), au focalizat pe numrul de jurisdicii asupra
persoanelor fizice pe un anumit teritoriu, puterea fiscal, relaiile de putere
oficiale i neoficiale ntre jurisdicii. Numrul de jurisdicii nu este relevant n
privina alocrii competenelor n materie de politici. Autori ca Marks, Hooghe,
Schmitter, Lindberg, Scheingold, Deutsch, Polack au analizat alocarea autoritii
n domeniul politicilor i ndeosebi rolul autoritilor comunitare i cel al
autoritilor naionale.
ntr-un sistem de guvernare multinivel puterea exercitat asupra resurselor,
ndeosebi fiscale, este extrem de important, iar msurarea precis a rolului fiscal
al unei jurisdicii se poate face prin intermediul nivelului veniturilor i cheltuielilor
fiscale (nainte i dup transferuri), prin influena jurisdiciei asupra definirii bazei
de impozitare sau impunerii de impozite prin caracterul obligatoriu sau
discreionar, condiionat sau necondiionat al transferurilor ctre i dinspre alte
jurisdicii.
Pentru a nelege mai bine complexitatea i natura lurii deciziei ntr-o guvernan
multinivel trebuie analizat interaciunea sau raporturile dintre diferitele jurisdicii,
care pot fi de ordin ierarhic, de dependen reciproc sau asimetric, de
independen relativ, cu caracter oficial sau neoficial. Un analist al federalismului
107
de talia lui William Riker a sesizat destul de corect c ntr-o guvernan multinivel
de tip federal sistemul centralizat al partidelor politice influeneaz luarea deciziei
la diferite niveluri i confer guvernanei un caracter mai centralizat dect apare
n mod oficial. n cazul UE partidele politice sunt mai influente la nivel naional
dect la nivel supranaional, grupurile politice din Parlamentul European exercit
o anumit tutel politic asupra partidelor din rile membre, dar sistemul nu este
comparabil cu cel din SUA sau Canada.
ntr-o guvernan multinivel de tip federal sau comunitar dispersia autoritii
peste jurisdicii multiple este mai eficient i normativ superioar monopolului
statului naional centralizat. Tipul de guvernan multinivel n care dispersia
autoritii este limitat la un anumit numr de jurisdicii nesuprapuse pentru un
numr limitat de niveluri, jurisdicii care se evideniaz a fi permanente sau stabile
i cu sarcini multiple, este specific att statelor federale ct i Comunitii
Europene. Guvernana comunitar este un sistem multinivel cu particulariti
distincte n care autoritatea n materie de decizie i/sau politic specific este
dispersat sau mprit pe cele trei niveluri teritoriale: comunitar, naional i
subnaional dar i pe un spectru larg de actori (publici i privai).
n condiiile integrrii europene i regionalizrii se ridic chestiunea rolului
(autoritii) statului naional n luarea deciziei, mai ales n domeniul politicilor
economice i sociale. Un anumit transfer al autoritii acestuia la nivel
supranaional (comunitar) i subnaional este evident, dar rolul autoritilor
guvernamentale naionale se menine deosebit de important n cadrul Comunitii
Europene prin prisma interguvernamentalismului reprezentat de Consiliul
European i Consiliul de Minitri. Dei fenomene majore, cum sunt globalizarea i
integrarea regional, diminueaz autoritatea statului naional, acesta continu s
joace un rol cheie n guvernana naional, comunitar i global, iar disoluia sa
pe continentul european este greu de anticipat ntr-un viitor previzibil. Robert
Keohane i Joseph Nye nu vedeau nlocuirea statului naional ca instrument
esenial al guvernanei naionale, comunitare i globale ci doar acompanierea sa
de ali actori semnificativi ai acestei guvernane.
n viziunea lui Edgar Grande cele trei caracteristici ale guvernanei multinivel a UE
au unele consecine importante asupra sistemului de guvernare. Astfel ar exista o
cerin imperioas pentru coordonarea politicilor, att n ceea ce privete
diversele instituii cu competene oficiale ct i privind gama larg de actori sociali
implicai ntr-un anumit domeniu (de politic). De asemenea se constat o
redistribuire parial a puterii n cadrul organizaiilor implicate n favoarea actorilor
care acioneaz la interfaa dintre nivelurile i domeniile de luare a deciziei. Se
observ i o cretere sensibil a numrului de opiuni strategice pentru actorii
implicai prin oferirea mai multor oportuniti pentru organizarea i mobilizarea
coaliiilor de susinere, prin oferirea unor canale suplimentare pentru
participarea politic i prin oferirea de noi jocuri strategice. O alt consecin ar fi
creterea importanei efectelor interaciunii ntre diferite niveluri i domenii de
luare a deciziei, care pot fi i negative i pozitive. O chestiune important este cea
a legitimitii democratice pe fondul lipsei de deschidere i transparen a
108
sistemelor de negociere i a deficienelor structurale n procesul de control
democratic al lurii deciziilor rezultnd din diferenierea puterii de luare a deciziei.

Principalii actori i reele

Evidenierea caracterului supranaional al guvernanei comunitare
ridic chestiunea mpririi puterii ntre principalii actori att la nivel
vertical ct i la nivel orizontal. n primul caz nivelul comunitar nu poate
funciona fr aceast repartizare a puterii la alte niveluri. mprirea puterii ntre
UE i guvernele naionale este vizibil n cazul Consiliului European, Consiliului de
Minitri i puzderiei de comitete interguvernamentale din cadrul celor trei piloni.
Ea este caracteristic nu doar fazei legislative (procesului de elaborare a
politicilor) ci i fazei prelegislative, n care au loc consultri neoficiale ntre
funcionarii civili naionali i experii Comisiei, dar este valabil i pentru faza de
execuie a politicii care implic diverse ipostaze ale comitologiei, termen folosit
pentru a reliefa rolul i importana tuturor comitetelor asociate instituiilor
comunitare, n principal Consiliului UE i Comisiei Europene. n plus UE se
bazeaz n mare msur pe guvernele naionale (ministere i agenii) pentru a
transpune i implementa politicile i dreptul comunitar (sau aa-numitul acquis
comunitar). Dar i nivelul subnaional intervine n acest proces complex, ceea ce
fundamenteaz temeinic teoria guvernanei multinivel. n ce msur nivelul
subnaional este implicat n conceperea i implementarea politicii structurale, de
exemplu, rmne de analizat, dei unii autori au rezerve serioase n acest caz.
La nivel orizontal mprirea puterii nu implic doar instituiile ci i diverse alte
fore politice, cum sunt grupurile de interese i societatea civil, organizate la
nivel comunitar. Partidele politice, att la nivel naional ct i la nivel comunitar, i
societatea civil s-au preocupat intens de chestiuni de ordin constituional,
domeniu unde de multe ori mass-media a recurs la manipulri i mistificri
grosolane. n chestiuni de luare a deciziilor, care privesc aspecte regulatorii ale
integrrii pieelor, grupurile de interese s-au organizat foarte bine la nivel
comunitar i i-au promovat interesele mpreun cu guvernele naionale n cadrul
dezbaterilor organizate de instituiile comunitare. Dac Comisia a promovat
interesele generale ale Comunitii, Consiliul i Parlamentul au susinut interese
specifice i de multe ori contradictorii. De aceea se poate afirma c procesul de
elaborare a politicilor este influenat de reele orientate spre politici sau probleme,
care au att o existen neoficial ct i una instituionalizat.
Instituiile comunitare sunt asociate cu valori i norme, care au evoluat treptat n
decursul timpului prin acumularea de experien i care sunt influenate prin
schimbri sau decizii de ordin politic. Programul pieei unice a ranforsat valorile
neoliberale, tratatul de la Maastricht principiul subsidiaritii, iar tratatul de la
Amsterdam cetenia european i integrarea flexibil sau difereniat
(cooperarea ntrit), toate aceste dezvoltri punndu-i amprenta asupra
structurii guvernanei comunitare.
109
Exist anumite dimensiuni ale guvernanei comunitare pe care orice teorie sau
doctrin serioas trebuie s le releve, cum ar fi caracterul ei politic i juridic,
diferitele tipuri de schimbri specifice acestui sistem, ncadrarea structurilor
guvernanei la nivelul politicilor n cadrul unei structuri sistemice mai
cuprinztoare, dimensiunea normativ a guvernanei (Bulmer, 2004). Toate
aceste dimensiuni sunt abordate de ctre neoinstituionalism.
Exist o multitudine de actori n cadrul guvernanei europene (politici,
economici, sociali, culturali, instituionali i extrainstituionali) i exist dou reele
principale: una teritorial/vertical implicnd instituiile publice naionale i
supranaionale i funcional/orizontal implicnd actorii publici i privai,
prezentate n figurile 7.1. i 7.2.
Figura 7.1.
Sistemul de guvernare multinivel n UE
A-reea teritorial/vertical

Sursa: Prisecaru P., Guvernana UE, Editura Economic, 2005
Figura 7.2.
Sistemul de guvernare multinivel n UE
B-reea funcional/orizontal

Sursa: Prisecaru P., Guvernana UE, Editura Economic, 2005
UE - Instituii Comunitare
State naionale- Guverne i Parlamente
Nivel subnaional: Autoriti Regionale i Locale
Actori publici Actori privai
Instituii comunitare
Autoriti naionale
Autoriti regionale
Autoriti locale
Grupuri de interese:
Patronate
Sindicate
Fermieri
Femei
Consumatori
ONG-uri
Ali actori
Comuniti
de politici
Reele pe
subiect
Parteneriate
Comitologie
110

Principalii actori publici cu un rol important n elaborarea politicilor comunitare
i n reconfigurarea politicilor naionale sunt: ministerele, departamentele i
ageniile guvernamentale din fiecare stat, Consiliul de Minitri(al UE) i n cadrul
acestuia COREPER, Directoratele Generale ale Comisiei Europene i cabinetele
comisarilor, numeroasele comitete, subcomitete i grupuri de lucru asociate
Comisiei, parlamentele naionale i regionale, Parlamentul European, Consiliul
European, Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor, alte organizaii
europene. Acest cadru instituional extrem de complex confer att avantaje ct
i dezavantaje promovrii intereselor actorilor privai (grupurilor de interese).
n ceea ce privete principalii actori privai studiile elaborate de autori ca:
Schmitter, Streeck, Greenwood, Mazey, Richardson, Schendelen, Eising, Kohler-
Koch, Georges, Grande, Wallace, Young, Aspinwall, Peschke, au ajuns la concluzia
c arhitectura instituional a elaborrii politicilor comunitare modeleaz formarea
i articularea intereselor private. Conform teoriei neofuncionaliste stabilirea
nivelului comunitar de decizie i transferul de competene i resurse dinspre
nivelul naional spre cel comunitar a impulsionat formarea grupurilor de interese
la nivel european (Eurogrupuri), iar Comisia European a sprijinit n mod activ
acest proces, acordndu-le un acces privilegiat la nivel comunitar. Odat cu
programul pieei unice a fost potenat i formarea acestor grupuri. Analizele
empirice au relevat c fa de grupurile de interese la nivel naional acestea
posed anumite particulariti organizaionale care privesc calitatea de membru ,
resursele lor, structurile lor interne, domeniile lor de organizare.
n ceea ce privete apartenena la Eurogrupuri trebuie menionat c ele cuprind
de regul organizaii, peste 2/3 cuprind federaii de grupuri i numai 1/3 cuprind
persoane fizice i juridice. Principalele organizaii (de vrf) la nivel european sunt
ale fermierilor COPA (Comitetul Organizaiilor Agricole), lucrtorilor ETUC
(Confederaia Sindicatelor Europene), oamenilor de afaceri UNICE (Uniunea
Confederaiilor Industriale i Patronale Europene), consumatorilor BEUC (Biroul
European al Uniunii Consumatorilor), fiind de fapt federaii ale grupurilor de
interese naionale. ntruct procesul de integrare a cuprins societi industriale
avansate, formarea grupurilor de interese la nivel european s-a bazat pe
organizaiile naionale existente, implicnd un transfer de puteri organizaionale
de la nivel naional la nivel comunitar. Organizaiile naionale au manifestat
rezerve privind transferul de resurse spre nivelul european, n funcie de statutul
lor oficial sau neoficial. Iat de ce Eurogrupurile s-au bazat pe taxele
participanilor, pe contribuiile voluntare i pe sprijinul financiar al Comisiei
Europene. Bugetele anuale reduse (sub 100.000 ) afecteaz capacitatea
organizatoric i numrul personalului permanent. Exist practica ca
reprezentana Eurogrupului s fie finanat de una din organizaiile membre.
Aproximativ din grupurile de afaceri europene au un personal de pn la cinci
membri.
Se remarc n privina structurii interne lipsa aproape complet de autonomie i
implicit capacitatea strategic i tactic extrem de limitat (Scharpf). Ele nu au
111
mandat pentru declaraii politice i nici mandat de a negocia cu instituiile
europene, fiind din punct de vedere organizaional i al activitii sub controlul
strict al organizaiilor membre. n anii 90 dup Maastricht, UNICE i ETUC i-au
schimbat regulile privind delegarea mandatului de negociere i acceptarea
rezultatelor negocierilor pentru a consolida puterea nivelului european. n pofida
acestor schimbri influena organizaiilor naionale s-a meninut destul de ridicat.
n afara organizaiilor de vrf care grupeaz largi categorii profesionale exist i
organizaii sectoriale constituite din membrii aceluiai sector (persoane fizice
i/sau juridice), cum ar fi productorii chimici, productorii de autoturisme. n
ceea ce privete domeniile organizaionale se poate observa caracterul strict
specializat al apartenenei i activitilor. n domeniul tiinei i tehnologiei exist
un mare numr de Eurogrupuri de interese strict specializate, organizate pe baza
unor criterii variate, cum ar fi tipul cercetrii (fundamental, aplicativ,
industrial), statutul juridic al organizaiei (universiti, academii) sau discipline
academice.
Datorit faptului c totui cele mai multe Eurogrupuri au fost formate pe baza
organizaiilor naionale, din cauza diversitii acestora s-au accentuat diversitatea
i fragmentarea la nivel european. Datorit acestui fenomen din cadrul arhitecturii
sistemului multinivel, agregarea intereselor la nivel european este slab, nu
urmeaz o logic funcional ci una teritorial, iar rezultanta este un sistem n
care coexist Euroorganizaii tip umbrel ale unor organizaii naionale puternice
care au interese de ordin general cu Euroorganizaii strict specializate ale unor
grupuri naionale de interese. Eurogrupurile sunt numeroase dar slabe, ceea ce a
condus n anii 90 la un proces de fragmentare i transformare a reprezentrii
intereselor. Au aprut metode de reprezentare a intereselor mai rapide, mai
flexibile, mai puin costisitoare, mai eficace. Grupurile i asociaiile naionale au
nceput s acioneze direct la nivel comunitar ignornd Euroorganizaiile umbrel,
fenomen ce s-a concretizat prin reprezentanele deschise la Bruxelles i prin
contactele directe cu instituiile supranaionale. S-a preferat calea unui lobby
direct dect prin intermediul unui Eurogrup. Dar i firmele trasnaionale i-au
direcionat tot mai mult lobbyul lor direct ctre instituiile comunitare, stabilind
reprezentane la Bruxelles i promovnd cu succes interesele lor n cadrul
procesului de elaborare ale politicilor comune ale UE; practic ele au reuit s
ajung actori politici majori ai procesului de decizie la nivel comunitar.
Anumite interese de afaceri specifice au fost promovate de organizaii neoficiale,
transsectoriale, destul de influente, de genul micilor cluburi, meselor rotunde sau
coaliiilor ad-hoc. Printre ele se pot meniona Masa Rotund a Industriailor
(1983), Comitetul UE al Camerei de Comer Americane (1985), Masa Rotund a
Industriei Europene bazat pe Tehnologia Informaiei (1981), Dialogul de Afaceri
Transatlantic (1995). Aceste grupuri neoficiale au fost extrem de pretenioase n
selectarea membrilor i axate pe obiective specifice, nu au necesitat transfer de
resurse i puteri organizaionale i au reuit s promoveze eficient interese de
grup la nivel comunitar.
112
Tot n anii 90 numrul i importana lobbitilor profesioniti, cum sunt
reprezentanii de afaceri publice, firmele de avocatur, firmele de contabilitate,
consultanii specializai, au sporit considerabil la Bruxelles, acetia asigurnd o
consultan specializat i un lobby profesionist n domenii specifice cu costuri
relativ reduse.

Reconsiderarea rolului statului naional n contextul
integrrii europene

Adepii neoinstituionalismului au luat n considerare nu numai rolul instituiilor
comunitare ci i rolul statelor naionale care s-a modificat substanial sub
influena integrrii regionale, a globalizrii, a evoluiilor managementului
economic (mai ales pe linia activitii regulatorii) i a impunerii noului
management public (pentru perfecionarea activitilor administrative). Beate
Kohler Koch consider c a fost afectat rolul statului, nivelul de aciune, regulile
comportamentale, structura interaciunii. Totui n privina rolului jucat de statele
naionale(comunitare) putem distinge dou fenomene majore. Primul este cel al
transferului de prerogative ale suveranitii sau de competene de la nivel naional
la nivel supranaional (aa-numita integrare pozitiv) care n opinia lui Tanya
Brzel i Thomas Risse (2000) implic agregarea i/sau transformarea intereselor
naionale ale statelor membre. Agregarea intereselor naionale prin adoptarea de
reglementri comunitare este mai dificil de realizat pe baza unor decizii luate prin
consens sau n unanimitate la nivel european. Transformarea intereselor naionale
pentru a se obine armonizarea lor i convergena cu interesul comunitar conduce
la creterea interdependenelor ntre rile membre i se realizeaz prin influena
determinant a nivelului supranaional (Marina, 2003). Sistemul de consultri i
dezbateri n cadrul comitetelor de pe lng instituiile comunitare contribuie la
acest proces de transformare a intereselor naionale. Al doilea fenomen este legat
de reforma unor politici comune din ultimii 20 ani, care a consacrat aplicarea
principiului subsidiaritii i un anumit grad de descentralizare a deciziei i de
eficientizare a politicilor respective. Subsidiaritatea este conceptul care
sprijin poate cel mai bine teoria sistemului de guvernare multinivel,
care ncearc s explice repartizarea competenelor i interaciunea
ntre nivelurile guvernanei.
UE se bazeaz pe o guvernan multinivel i reprezint fr ndoial un punct de
cotitur n transformarea statalitii n Europa. Pentru a reconsidera rolul statului
n cadrul acestui tip particular de guvernan i de controversat entitate politic
s-au folosit unele abordri sau teorii, cum sunt abordarea relaional strategic,
abordarea centrat pe stat (interguvernamentalism i supranaionalism),
abordarea centrat pe guvernan (guvernan multinivel sau sistem de
guvernare tip reea).
Abordarea relaional strategic vizeaz structura i strategia la diverse paliere
ale vieii sociale i fiind aplicat statului ea nu-l consider pe acesta un subiect
113
politic unitar i nici un instrument pasiv ci reprezentnd mai degrab o relaie
social complex. n aceast viziune statul ar fi un ansamblu de instituii,
organizaii, fore sociale i activiti organizate n scopul adoptrii unor hotrri
colective obligatorii pentru o anumit colectivitate politic. Metoda relaional
strategic subliniaz interdependena material a aparatului de stat i a practicilor
statului cu alte aranjamente(sisteme) instituionale i practici sociale. Lumea
contemporan este divizat n diferite tipuri de state i societi, tipologie care are
efecte asupra procesului politic i eficienei puterii statului.
Legat de aceast abordare a fost introdus conceptul de selectivitate
strategic, care se refer la modul n care statul ca ansamblu social are un
impact specific, difereniat asupra abilitii diferitelor fore politice de a-i
promova interesele i strategiile n contexte spaio-temporare specifice prin
controlul sau accesul la anumite capaciti ale statului, capaciti a cror
eficacitate depinde de legturile cu forele i puterile existente i operaionale
dincolo de frontierele oficiale (Jessop, 2003). Statul trebuie examinat deci ntr-un
cadru politic mai larg, n raporturile sale cu alte sisteme instituionale i
funcionale, cu societatea civil. Exercitarea puterilor statului depinde de echilibrul
de fore relaionat cu aparatul de stat i selectivitatea sa strategic. Concluzia de
ordin metodologic ar fi c puterea statului trebuie analizat nu numai n termenii
structurii sale de baz, arhitecturii instituionale i formelor organizatorice
specifice ci i din punct de vedere al capacitilor sale strategice. Abordarea
relaional strategic nu examineaz statul n izolare, ca o variabil independent,
ci n termenii cuplrii structurale i evoluiei acompaniatoare cu o gam larg de
instituii i practici sociale.
Constituionalizarea i centralizarea puterii statului d posibilitatea atribuirii
responsabilitii oficiale unor organisme i oficialiti. Circulaia puterii se
realizeaz prin intermediul unor relaii sociale mai largi i mai complexe n cadrul
statului i dincolo de el, aceasta conteaz acolo unde puterea statului sufer
transformri majore i i pierde unele atribuii ierarhice i constituionale.
Guvernana este vzut ca un fenomen general care implic mai mult chestiuni de
coordonare strategic dect probleme specifice de stat i ea se refer la
mecanisme i strategii de coordonare adoptate n contextul unor interdependene
reciproce complexe ntre actori, organizaii i sisteme funcionale autonome.
Guvernana este prezent n toate domeniile sociale i ea cuprinde o gam larg
de mecanisme i strategii, incluznd piee, reele, aliane, parteneriate, carteluri,
asociaii, state. Ea este identificat cu un mod specific de coordonare:
autoorganizarea bazat pe dialog continuu i mprirea resurselor ntre actori
independeni pentru a dezvolta proiecte comune reciproc avantajoase i a rezolva
contradiciile i dilemele inevitabil aprute.
Abordarea centrat pe stat pleac de la statul naional suveran ca punct de
referin i examineaz UE n dou moduri. Primul ar fi acela c n condiiile
supranaionalismului n ascensiune statele naionale ncearc s-i promoveze
propriile interese, ca atare prevaleaz relaiile interguvernamentale i nu se
ntrevede o nou form statal. Aceast abordare ar fi caracteristic
114
interguvernamentalismului liberal (Andrew Moravcsik). Un alt mod de examinare l
reprezint constatarea translatrii formei tradiionale a statului de la nivel naional
la nivel supranaional, care ar culmina pn la urm cu o form statal
supranaional. Autori ca Pinder, Taylor, Weiler consider c realocarea puterilor
de decizie oficiale conduce la o form mai mult sau mai puin complex de
guvernan multinivel sub autoritatea general a unui superstat supranaional,
conceput doar din punct de vedere teoretic pentru c practic el este complet
irealizabil n condiiile specifice din Europa.
Pentru interguvernamentaliti statele naionale rmn actorii cheie ai spaiului
politic european, ele nu abandoneaz suveranitile i au un mandat
constituional consistent n contrast cu puterile limitate ale UE. Interaciunile
dintre ele iau forma relaiilor internaionale orientate spre promovarea intereselor
naionale, iar prin unirea suveranitilor se promoveaz interesele comune.
Andrew Moravcsik (1998) crede c integrarea regional mrete puterea i
autoritatea statelor naionale, aseriune care este combtut cu argumente
temeinice de adepii neofuncionalismului i supranaionalismului.
Supranaionalitii vd n schimb un proces de tranziie n care statele naionale
militeaz pentru formarea statului supranaional, care implic redistribuirea
teritorial a puterii politice. Apariia statului supranaional (superstatului) pe calea
lrgirii teritoriale a Comunitii Europene presupune un accord ntre statele
naionale independente pe linia cedrii suveranitii lor i transferului acesteia
ctre o autoritate mai nalt, precum i transformarea statelor respective n uniti
administrative subordonate noului stat.
Dezvoltarea guvernanei multinivel ar reprezenta un efect temporar al tranziiei
ctre glisarea suveranitii, ar reflecta relaii ntre un superstat (sau stat
supranaional) emergent, incomplet realizat i statele naionale existente. Dac
acest superstat ar mbrca o form federal, raporturile ntre nivelurile
guvernanei ar putea fi analizate prin prisma teoriilor federaliste, dei n cazul UE
se vehiculeaz tot mai mult conceptul de neofederalism care implic unele
nuanri fa de federalismul clasic dezvoltat ncepnd cu secolul XIX. n cazul
relaiilor internaionale tradiionale guvernana multinivel poate fi asociat cu
trsturile distinctive ale aranjamentelor instituionale interguvernamentale
stabilite de statele naionale i/sau ale strategiilor de guvernan specifice
promovate de ele n decursul timpului. n timp ce nivelul UE are importana sa
nodal n exerciiul total al puterii statale, statele naionale continu s joace rolul
dominant. Dat fiind complexitatea puterii statului, n astfel de circumstane ar fi
adecvat definirea existenei acestei guvernane multinivel sub cupola
guvernanelor naionale.
Emergena unui superstat european ar nsemna o armat european, o poliie
european, o politic european extern i de securitate axat pe interesele de
ansamblu ale Europei, o constituie european explicit, un sistem monetar
european, un sistem fiscal i financiar european, un mare buget centralizat.
Federalitii susin c UE are toate aceste trsturi, unele n mod sigur, iar
interguvernamentalitii (liberali) c ele lipsesc n mare msur. Adevrul este c
115
UE are o politic extern i de securitate comun pe baze interguvernamentale,
este o uniune monetar bazat pe o moned unic i o uniune economic bazat
pe o pia unic, dar i lipsesc celelalte trsturi menionate pentru a putea spune
cu temei c avem de a face cu un stat supranaional sau un nou tip de stat
federal. Interguvernamentalitii susin c UE este o aren unde statele naionale
suverane concureaz ntre ele pentru a influena politicile comunitare, politica UE
i regimurile politice. Ambele tabere fetiizeaz trsturile juridice i
constituionale oficiale i ignor capacitile de facto ale statului de a guverna i
modalitile de exercitare a puterii statului.
Este greu de gsit un model statal adecvat pentru a analiza construcia statal a
UE, n nici un caz nu poate fi vorba de statul liberal idealizat din secolul XIX ci mai
curnd ar putea fi statul de la sfritul secolului XX bazat pe concuren,
reglementare, bunstare, coeziune social. Din punct de vedere al democraiei
politice sistemul de guvernare al UE nu poate fi comparat nici cu statul liberal, nici
cu cel intervenionist, nici mcar cu statul postbelic al bunstrii inspirat de ideile
lui Keynes. Statul de la sfritul secolului XX este unul autoritar, cu executiv
puternic, democraie bazat pe parlament i pe referendumuri, partide politice de
mas cu autoritate i influen pe scena politic. Deficitul democratic, dac exist
un astfel de deficit n UE, poate fi legat de forma contemporan a statalitii,
deficitele la diferite paliere potenndu-se reciproc, ceea ce conduce la ideea c
ncercrile de a dezvolta forme mai democratice de reprezentare i de sporire a
rspunderii democratice sunt destul de dificile i presupun o nelegere diferit a
naturii i fezabilitii democraiei.
Schimbrile din cadrul UE pot fi interpretate i ca mutaii n reorganizarea i
reorientarea statalitii contemporane, dar trebuie analizat organizarea mai larg
a sistemului politic i modul n care schimbrile la nivel comunitar contribuie la
reorganizarea mai general a puterii statului. UE n-ar fi o form fix de statalitate
ci una flexibil, legat de un cadru instituional specific i de un nou echilibru de
fore ntre principalii actori politici.
Abordarea centrat pe guvernan pune accentul pe tendina de
destatalizare a politicilor (sau de deierarhizare a statului) dect pe cea de
deznaionalizare a statalitii i ea subliniaz rolul sporit al autoorganizrii n
rezolvarea problemelor complexe care implic o gam larg de parteneri sau
acionari din cadrul statului i din afara sa. n contrast cu caracterul ierarhic al
statului, cu activitile sale clar definite i delimitate teritorial, cu coordonarea sa
imperativ, guvernana se bazeaz pe autoorganizare (reele, negocieri,
coordonare) i pe managementul interdependenelor funcionale.
Pe baza acestei abordri UE este perceput ca avnd o guvernan implicnd o
pluralitate de state i de actori nestatali la diferite niveluri care ncearc s-i
coordoneze activitile n jurul unei game largi de probleme funcionale.
ntrebarea ar fi cum reuesc actorii statali i nestatali s-i organizeze interesele
lor comune pe cteva niveluri teritoriale sau pe o gam de domenii funcionale.
Cele dou dimensiuni vertical i orizontal - ale guvernanei multinivel sunt
evidente. Actorii statali coopereaz ca parteneri de negocieri ntr-o reea
116
complex, prin gruparea autoritii lor suverane i altor capaciti distincte pentru
a atinge n colectiv eluri i obiective n numele reelei.
Suveranitatea statelor este asimilat unei resurse nu neaprat dominant ci mai
mult simbolic i/sau material. Din perspectiva guvernanei multinivel
suveranitatea este mai bine interpretat ca o serie de capaciti statale specifice
(legislative, fiscale, coercitive) dect drept o trstur definitorie a statului.
Implicarea statului naional devine mai puin ierarhic, mai puin centralizat i
mai puin ndrumtoare. i ali parteneri contribuie cu alte resurse simbolice
i/sau materiale (fonduri, capaciti organizaionale, informaii, expertiz,
legitimitate) pentru a realiza n colectiv elurile i obiectivele convenite. n
contrast cu ierarhia clar a puterilor teritoriale ale statului naional (suveran)
guvernana multinivel implic ierarhii mai puin clare i interdependen
complex. UE funcioneaz mai puin ca un aparat statal supranaional ci mai
mult ca un punct nodal ntr-un pienjeni de operaiuni ale guvernanei menite s
orchestreze politica economic i social n cadrul i pe multe paliere de aciune
cu participarea unei game largi de actori oficiali, cvasioficiali, privai i
reprezentani ai societii civile.
n privina caracterizrii sistemului politic al statului european, ar fi trei abordri
importante conexate n special la conceptul de reea. Corelat cu chestiunea
sistemului politic este ns problema eecurilor guvernanei multinivel i rspunsul
unor actori la acestea prin angajarea n diferite forme de metaguvernan (Bob
Jessop, 2003). n acest context se ridic chestiunea compatibilitii sau
incompatibilitii relative a regimurilor diferite de guvernan implicate pentru
unitatea proiectului european i pentru statalitatea european. Procesul de
coordonare general a interdependenelor complexe a suferit unele schimbri
importante, ceea ce s-a reflectat n disputele privind dinamica procesului integrrii
europene i a formrii statului european; problematica aceasta a fost chiar pe
agenda UE ndeosebi legat de etapele integrrii i s-a reflectat prin recurgerea
crescnd la parteneriate, comitologie, dialog social, mobilizarea ONG-urilor i
micrilor sociale. Strategia de la Lisabona cu pledoaria pentru extinderea Metodei
Deschise de Coordonare i Cartea Alb a Guvernanei Europene sunt doar dou
etape n cutarea unor mecanisme adecvate ale metaguvernanei.
n ce msur un sistem de guvernare tip reea rmne ancorat n termenii
teritorialitii? Mai recent Philippe Schmitter (1992) a reluat analiza sa privind
proiectul federalizrii sau uniunii politice, identificnd 4 scenarii posibile pentru
apariia sistemului european de guvernare (Europolity) bazate pe dou dimensiuni
ale formrii regimului politic: a) o form de organizare teritorial de tip esenial
westfalian fa de forma neo-medieval; b) reprezentarea funcional eterogen
i flexibil fa de una pregnant ordonat i stabil. Scenariile cele mai
interesante i mai plauzibile implic flexibilitatea din a doua dimensiune, ele fiind
condominium - sistem statal neo-medieval cu caracter flexibil al reprezentrii
funcionale i elaborrii politicilor i consortium o Europ a patriilor,
interguvernamental cu reprezentare funcional i elaborare a politicilor de tip
policentric i flexibil. Un stat de tip westfalian la nivel european (forma clasic a
statului naional) ar echivala cu un superstat supranaional european, iar o
117
confederaie ar echivala cu un aranjament teritorial de tip neo-medieval, ambele
scenarii de integrare politic nu erau ns plauzibile n opinia lui Philippe
Schmitter.
Concluzia pe care o trage Bob Jessop este c studiul guvernanei multinivel nu
trebuie s ignore problema organizrii statale teritoriale i c chestiunile
metaguvernanei multinivel au dobndit o importan deosebit att din punct de
vedere practic ct i teoretic. O alt concluzie tras se leag de ntrebarea dac
actorii politici din UE pot fi limitai teritorial la statele membre i funcional la
interese i micri organizate din spaiul politic controlat de UE i statele membre.
Este evident pentru oricine c evoluia guvernanei comunitare este strns
conexat cu evoluia statului capitalist contemporan i a guvernanei sale, fiind
vorba de procese care se mpletesc i se influeneaz reciproc. Totui
complexitatea celor dou procese ridic gradul de dificultate a analizei lor
indiferent de metodologia adoptat. n opinia lui Weiler i Wessels (1988), e drept
exprimat cu 22 de ani n urm, investigarea sistemului de guvernare al UE
reflect prea multe studii de caz, prea multe lecii ad-hoc i prea puin abordare
teoretic. Totui ncepnd cu anii 90 asistm la o adevrat explozie a
conceptelor i analizelor teoretice privind guvernana comunitar, care au ncercat
s surprind tocmai complexitatea dezvoltrii sistemului european de guvernare,
care reflect i complexitatea i dinamismul guvernanei la nivel naional, unde
aceasta are structuri eterogene n funcie de intervenia statului, natura
domeniilor de politic, schimbarea echilibrului de fore n cadrul i n afara
statului.
Pe fondul acestei interdependene Bob Jessop a identificat trei tendine sau
fenomene caracteristice evoluiei statelor naionale comunitare care sunt strns
legate de dezvoltarea economiei capitaliste europene. Prima ar fi
deznaionalizarea statalitii teritoriale prin transferarea puterilor de decizie
i reglementare ctre nivelul supranaional (integrarea pozitiv) i
descentralizarea autoritii n favoarea nivelurilor teritoriale subordonate, cu
efectul unei proliferri instituionale n luarea deciziei, creterii complexitii
legturilor ntre actori i al unei mari varieti de relaii transnaionale. A doua ar
fi destatalizarea sistemului politic, care implic translaia de la guvern la
guvernan la diverse paliere teritoriale i pentru variatele domenii funcionale,
rolul central al aparatului de stat se atenueaz n favoarea parteneriatului ntre
organizaiile guvernamentale, alte organizaii publice i organizaii
neguvernamentale. Guvernana implic arta complex de a dirija agenii, instituii
i sisteme autonome operaional dar i cuplate structural prin diverse forme de
interdependen reciproc. Se remarc deci un rol sporit al guvernelor n
metaguvernan, care nseamn proliferarea formelor de coordonare i a
diferitelor forme de autoorganizare. A treia tendin ar fi internaionalizarea
regimurilor politice, factori i procese extrateritoriale i transnaionale au
impact asupra aciunii statelor. Politicile interne sunt influenate sensibil de
regimurile internaionale consolidate, dar i actori strini, ndeosebi instituii i
firme transnaionale, influeneaz proiectarea politicilor interne i implementarea
lor. Politicile economice i sociale pun accentul tot mai mult pe competitivitatea la
118
nivel internaional, dat fiind constrngerile i consecinele transnaionalismului
putem spune c i condiiile de aciune ale statului sufer modificri substaniale.
S-au dezvoltat reele globale de politic public i s-au armonizat regimurile
politicilor n multe domenii. Statul naional este tot mai implicat n modelarea
regimurilor internaionale i n modul n care acestea sunt implementate.
Redefinirea rolului statului naional este necesar prin prisma nivelurilor diferite
de organizare economic i politic i a interaciunii lor complexe. Pn cnd
organizarea politic transnaional nu dobndete puteri guvernamentale i
legitimitate democratic popular, dei acest lucru pare foarte greu de realizat,
statul naional rmne actorul politic cheie i rolul su depinde att de matricea
instituional n schimbare ct i de modificarea echilibrului de fore datorat
globalizrii, regionalizrii, dezvoltrii guvernanei locale. Poate cel mai important
rol al statului naional ar fi implicarea lui n metaguvernan, adic n coordonarea
diferitelor forme de guvernan i asigurarea unei minime coerene ntre ele.
Bob Jessop consider c n perioada postbelic statul capitalist european a
evoluat pe baza a dou modele, unul inspirat de Keynes, altul de Schumpeter
(Jessop,1990). In anii 50 i 60, ani de avnt economic, statul a avut un rol
important in politica macroeconomic, n promovarea iniiativei private i crearea
de locuri de munc, n asigurarea reproducerii forei de munc i n politica
social, n combaterea eecurilor pieei. Acest tip de stat s-ar apropia de statul
naional keynesian al bunstrii sociale, care a avut ca obiective combaterea
omajului i angajarea forei de munc prin politici axate pe latura cererii
(demand side policies) i prin dezvoltarea puternic a infrastructurilor, asigurarea
prosperitii tuturor cetenilor, promovarea consumului colectiv ca motor al
creterii economice bazat pe producia de mas. Statul keynesian s-a
caracterizat prin faptul c politicile economice i sociale au fost aplicate n
matricea istoric specific a economiei naionale, a statului naional i a societii
respective, de aici i un anumit grad de protecionism economic. Statul naional
teritorial a fost responsabil cu dezvoltarea i ghidarea politicilor keynesiene de
bunstare social, actorii regionali i locali acionnd ca tafete pentru aceste
politici iar regimurile internaionale de dup cel de-al doilea rzboi mondial au
urmrit restaurarea stabilitii economice i relansarea creterii economice a
statelor naionale. n statul keynesian instituiile statului la diferite niveluri
suplimentau i corectau forele pieei ntr-o economie mixt n care creterea
economic era asociat integrrii sociale.
Dup perioada de criz 1973-1983 statul keynesian a fost nlocuit de regimul
post-naional schumpeterian al ocuprii sociale, care promoveaz inovaia i
flexibilitatea permanent n tipul de economie deschis, liberal, cu intervenii pe
latura ofertei (supply-side policies) i cu obiectivul competitivitii globale,
subordonnd politica social cerinelor privind flexibilitatea forei de munc,
angajrii acesteia i concurenei internaionale (cu accent pe reducerea continu a
costului forei de munc i creterea productivitii). Statul a ncercat s gseasc
parteneri pentru activitile inovative, potenarea cunotinelor antreprenoriale,
dezvoltarea economiei flexibile. Teritoriul naional nu mai este aa de important
din punct de vedere economic, politic, social, cultural i acest stat post-naional
119
este asociat trecerii de la guvern la guvernan i apoi la metaguvernan.
Politicile neoliberale cu caracter monetarist au prevalat n ultimii 25 de ani n
detrimentul celor neokeynesiste cu caracter intervenionist, dar i politicile axate
pe cerere (demand-side policies) n detrimentul celor axate pe ofert (supply-side
policies), ceea ce a contribuit n mare msur la declanarea crizei financiare i
economice din 2008-2009.
Sistemul de guvernare european este coincident cu deznaionalizarea statului,
destatalizarea politicii i internaionalizarea regimurilor politice. Patrick Ziltener a
detaliat fazele dezvoltrii sistemului de guvernare european (Europolity), la
nceput integrarea vest-european a fost menit s promoveze reconstrucia
postbelic i s integreze Europa de vest n circuitul politic i economic al
capitalismului produciei de mas (de tip american). Modelul de integrare al lui
Jean Monnet urmrea crearea unei stataliti keynesiene de tip corporatist la nivel
european care s asigure condiii proprice dezvoltrii capitalismului produciei de
mas pentru statele membre, dar strategiile (divergente) de dezvoltare i de
rspuns la crizele economice au produs o stagnare a integrrii europene, cu
momente de criz acut. A urmat apoi proiectul pieei unice i dezvoltarea unor
noi moduri de coordonare economic i politic care au condus la noul model de
tip schumpeterian de integrare i coordonare axat pe promovarea competitivitii
structurale a UE ntr-o economie mondial globalizat bazat pe cunoatere.
Acest model conturat de Strategia de la Lisabona s-a bazat ntradevr pe politici
axate pe ofert, dar rezultatele obinute nu au fost la nivelul ateptrilor iniiale
foarte optimiste.
nc de la inceputul procesului de integrare conflictul dominant a fost ntre
supranaionaliti sau neofuncionaliti i interguvernamentaliti, iar proiectul pieei
unice este o ncercare euat de restaurare a modelului keynesian bazat pe
supranaionalism. Trecerea la modelul schumpeterian este asociat cu schimbarea
n linia dominant de conflict n jurul formelor adecvate de guvernan multinivel
i de sistem de guvernare de tip reea. Guvernele naionale joac un rol major n
toate aspectele metaguvernanei, implicndu-se n reproiectarea pieelor, n
schimbarea constituional i reglementarea juridic a formelor i obiectivelor
organizaionale, n asigurarea condiiilor pentru autoorganizare. Statul este unul
din participani ntr-un sistem pluralistic, unde exist o gam de reele,
parteneriate, de modele de guvernan economic i politic. Continuitile i
discontinuitile n dezvoltarea UE sunt legate de transformarea structural i
reorientarea strategic a statalitii ntr-o lume unde exist o guvernan global.
Pentru UE metaguvernana multinivel poate fi vzut ca o instan supranaional
major n raport cu o gam larg de probleme complexe i nrudite. ntruct
amploarea problemelor depete spaiul UE, care trebuie s joace un rol
important i complex n sistemul emergent, hipercomplex i oarecum ineficace al
guvernanei sau metaguvernanei globale, s-au cutat soluii adecvate i de aceea
UE a dezvoltat Strategia de la Lisabona ca un instrument de racordare la cerinele
acesteia. Cartea Alb a Guvernanei Europene publicat de Comisia European n
iulie 2001 precum i dezbaterile pe tema tratatului constituional au pus n
120
discuie viitorul guvernanei europene i ajungerea la o form de compromis a
metaguvernanei multinivel pe fondul trecerii la forma post-naional a statalitii.
Plecnd de la analiza metodei deschise de coordonare Tel i Jessop consider c
exist o divizare sinergic a metaguvernanei ntre Consiliul European, Consiliile
de Minitri specializate i Comisia European. Consiliul European este reeaua
politic de metaguvernan a primilor minitri i preedinilor care decide asupra
dezvoltrii politicii generale implicnd obiective economice i sociale, de
asemenea jucnd un rol cheie pe plan interguvernamental i de monitorizare.
Comisia European deine un rol cheie n metaguvernan prin organizarea
reelelor paralele de putere, asigurarea de expertiz i recomandri, prin
dezvoltarea de etaloane, monitorizarea progresului, schimbul celor mai bune
practici, promovarea nvrii reciproce, asigurarea continuitii i coerenei
activitii preediniilor Consiliului. Comisia este asociat cu proliferarea reelelor
n domeniul vechilor i noilor politici la nivel european ct i extinderea gamei de
fore politice, economice, sociale angrenate n consultarea multinivel, formularea
politicilor i implementarea lor. Consiliile de Minitri specializate asigur
coordonarea unor politici specifice i utilizarea eficient a reelelor respective
implicate, iar Consiliul Afacerilor Generale era actorul principal n metaguvernan
care coordona celelalte consilii i activitatea lor mpreun cu preedinia
Consiliului.
Scott i Trubek apreciaz c au fost dezvoltate noi metode ale guvernanei
multinivel ntr-un sistem complex al metaguvernanei, aplicate la alte politici
importante aflate tradiional sub competena autoritilor naionale i
subnaionale: nvmnt, reform structural i pia intern, inovare
tehnologic i societate informaional, cercetare i protecie social. Din
perspectiva abordrii relaional strategice aceasta implic o schimbare n
selectivitile strategice ale modurilor de guvernan i metaguvernan din UE.
Dei constituit pe structurile anterioare ale interguvernamentalismului liberal i ale
efectului de antrenare neofuncionalist procesul de integrare are particularitile
sale i se evideniaz deja un recul al formelor mai ierarhice de coordonare, fie
interguvernamentale fie supranaionale, ceea ce implic i schimbri suplimentare
n selectivitile strategice ale statelor naionale i nivelurile subordonate de
guvernan, solicitnd noi forme de coordonare strategic i noi forme de
(meta)guvernan pe o gam larg de politici.

ntrebri recapitulative
1) Cine a lansat conceptul guvernanei multinivel i ce probleme eseniale
relev el?
2) Prin ce dimensiuni se caracterizeaz arhitectura instituional i procesul de
elaborare a politicilor n UE?
3) Care sunt cele trei trsturi principale ale guvernanei multinivel evideniate
de Gary Marks i Edgar Grande?
121
4) Care sunt actorii publici i cei privai din cadrul guvernanei multinivel?
5) Care este reeaua vertical i cea orizontal a guvernanei multinivel?
6) Ce sunt Eurogrupurile i organizaiile (de vrf) la nivel european ?
7) Ce reprezint abordarea relaional strategic legat de reconsiderarea
rolului statului?
8) Ce reprezint abordarea centrat pe stat legat de reconsiderarea rolului
statului?
9) Ce semnific abordarea centrat pe guvernan legat de reconsiderarea
rolului statului?
10) Care sunt cele trei tendine sau fenomene caracteristice evoluiei statelor
naionale comunitare n viziunea lui Bob Jessop?
11) Care sunt cele dou modele principale pentru statul capitalist contemporan
din perioada postbelic?

Bibliografie

1) Ansell C., The Networked Polity: Regional Development in Western Europe,
Governance 13(3), 2000,p. 303-333
2) Brzel T., Risse T., Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in K.
Featherstone and C Radaelli (ed.), The Politics of Europeanization, Oxford:
Oxford University Press, p. 57-80
3) Bulmer S, New Institutionalism,The Single Market and EU Governance,
ARENA Working Papers, WP 97/25, Internet, 20.07.2004, p. 1-15
4) Grande E., Institutions and Interests: Interest Groups in the European
System of Multi-Level Governance, European Integration online Papers, mai
2001, p. 1-10
5) Hix S.,The study of the European Community: the challenge to comparative
politics, West European Politics 17, 1994, p. 1-30
6) Hooghes L., Marks G.,Types of Multilevel Governance, European Integration
online Papers, 2000, p. 1-20
7) Jessop B., The Future of the Capitalist State, Polity Press, Cambridge,
2002, p. 250-275
8) Jessop B., Multilevel Governance and Multilevel Metagovernance, European
Integration On-Line Papers, Internet, 2003, p. 1-20
9) Koch B.K., Interdependent European Governance, Linking EU and National
Governance, Oxford University Press, 2003, p. 1-23
122
10) Marina L., Sistemul de guvernare al UE, Editura Luceafrul, Bucureti,
2003,p. 25-35
11) Moravcsik A., The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from
Messina to Maastricht, Cornell University Press, 1998, p. 120-150
12) Pelkmans J., Integrare European. Metode i analiz economic. Ediia
doua, IER, Bucureti, 2003, p. 2-28
13) Pollack M., Elaborarea politicilor UE- teoretizri, Elaborarea Politicilor n UE,
de Wallace H.,Wallace W., Pollack M, Ediia a cincea, IER, Oxford University
Press, 2005, p. 15-24
14) Prisecaru P., Sistemul de guvernare multinivel. Abordri conceptuale,
Guvernana UE, Ed.Economic, 2005, p. 46-72
15) Prisecaru P, Guvernana european i doctrinele integrrii, Reforma
constituional i instituional, Prisecaru P i Idu N(coord.), Editura
Economic, 2003, p. 179-209
16) Schmitter P., Scharpf F., Streeck W., Marks G., Governance in the European
Union, Sage Publications, 1996, p. 130-145
17) Schmitter P.C., Representation and the Future Euro-Polity, Staats-
wissenschaften und Staatspraxis 3(3), 1992, p. 379-405
18) Scott J., Trubek D.M., Mind the Gap: Law and New Approaches to
Governance in the European Union, European Law Journal 8 (1),2002, p. 1-
18
19) Tel M., Governance and Government in the European Union: The Open
Method of Coordination, in M.J.Rodrigues(ed) The New Knowledge Economy
in Europe, Cheltenham:Edward Elgar, 2002, p. 242-272
20) Weiler J., Wessels A., EPC and the Challenge of Theory, European Political
Cooperation in the 1980s a CFP for Western Europe?, Dordrecht Martinus
Nijhoff, 1988, p. 229-258
21) Ziltener P., Strukturwandel der europischen Integration, Mnster:
Westfliches Dampfboot, 2001, p. 10-25
123






8

Teoria metodelor de guvernan comunitar.
Principiile guvernanei comunitare


Teoria metodelor de guvernan comunitar

Sistemul de guvernare sau guvernana UE sau se bazeaz pe trei metode: metoda
comunitar clasic, metoda deschis de coordonare, metoda interguvernamental
sau cooperarea consolidat (ntrit). Dac primele dou sunt tratate explicit de
literatura de specialitate, cea de-a treia metod este conexat cu conceptul
integrrii flexibile sau difereniate vehiculat mai intens n anii90 i a jucat un rol
marginal n cadrul guvernanei UE.

Metoda comunitar
Metoda comunitar de guvernare i trage seva din ideile lui Jean Monnet i a fost
pus n aplicare odat cu nfiinarea CECO, prima comunitate european stabilit
prin tratatul de la Paris din 1951, dar s-a impus treptat dup tratatul de la Roma
din 1957. Jacques Ziller (2004) consider c ea s-ar caracteriza prin patru
elemente, care sunt inseparabile pentru a nelege progresul integrrii europene.
Primul element ar fi guparea suveranitilor/puterilor/competenelor la nivel
regional, adic administrarea sau managementul n comun al unor resurse cu
scopul de a reglementa mai bine funcionarea unor piee. Tratatul de la Roma
aduce n discuie integrarea pieelor naionale prin abolirea barierelor n calea
liberei circulaii a inputurilor (capital, for de munc) i outputurilor (bunuri,
servicii) i prin crearea unui sistem de management al pieei regionale. Gruparea
suveranitilor, concept care deriv din gruparea resurselor, are o valoare
simbolic puternic pentru c implic pstrarea identitii i independenei
statelor membre, principalii actori ai procesului de integrare.
Al doilea element ar fi triunghiul instituional specific Comunitii Europene,
alctuit din Consiliul UE, Parlamentul European, Comisia European. Instituiile
comunitare reprezint un mix ntre modelul ageniei specific unor organizaii
internaionale cu caracter predominant tehnic i modelul democratic specific
unor organizaii regionale, de genul Consiliului Europei.
124
Al treilea element este influena pregnant a ideilor funcionaliste, adic
abordarea pragmatic a construciei europene pe calea integrrii treptate pe plan
economic, n care se manifest aa-numitul efect de antrenare sau propagare
(spill over), care nseamn c integrarea ntr-un sector atrage integrarea n alte
domenii. Astfel realizarea cu succes a programului pieei unice a creat premisele
favorabile trecerii la stadiul superior de integrare economic, cel al Uniunii
Economice i Monetare. Teoria neofuncionalist bazat pe abordarea pragmatic
a integrrii de tip sectorial ar fi opus abordrii ideologice menit s promoveze
integrarea politic, dar limitele sale sunt relevate de reticena unor state privind
cedarea de noi atribute ale suveranitii ctre nivelul comunitar i de numrul
relativ limitat de sectoare unde interesul comun susine progresul integrrii.
Al patrulea element este rolul pe care l-a jucat dreptul comunitar, al crui sistem
are trei trsturi eseniale. Prima este aceea c o gam specific de instrumente
juridice a fost stabilit pentru a combina omogenitatea reglementrilor cu
flexibilitatea implementrii acestora. A doua este existena unei curi juridice la
nivelul comunitar (CEJ) accesibil actorilor guvernamentali i neguvernamentali,
publici i privai. A treia este posibilitatea oricrei curi naionale de a dialoga cu
CEJ prin intermediul mecanismului audierilor preliminare i de a asigura
respectarea i implementarea dreptului comunitar pe baza principiilor i
jurisprudenei stabilite de CEJ.
n 1976 n cartea sa Memories Jean Monnet a prezentat metoda comunitar i
rezultatele obinute prin aplicarea ei: Dup o perioad de tatonri, ea a devenit
un dialog permanent ntre un organism european responsabil de a propune soluii
la problemele comune i guvernele naionale care exprim puncte de vedere
naionale. Aceast metod este cu totul nou. Ea nu comport un guvern central.
Dar ea a dus la decizii comune n snul Consiliului de Minitri, n special pentru c
propunerea de soluii la dificultile comune de un organism european
independent permite ndeprtarea valabil a obligaiunii unanimitii. Parlamentul
i Curtea de Justiie subliniaz caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceast
metod este veritabilul federator al Europei.
Comisia European accept teoria sistemului de guvernare multinivel sau
multistratificat dar s-a referit la guvernana comunitar mai mult prin prisma
metodei comunitare a crei paternitate aparine lui Jean Monnet. ntr-una din
Crile Albe recent publicate (iulie, 2001) Comisia preciza:Metoda comunitar
garanteaz eficacitatea i diversitatea Uniunii, asigurnd un tratament echilibrat
tuturor rilor membre, ea aplicndu-se pieei unice i politicilor comune i
bazndu-se pe un important corp de legislaie secundar, care completeaz
legislaia primar reprezentat de tratate. De asemenea, aceast metod
furnizeaz o modalitate de a arbitra ntre diverse interese prin intermediul a dou
filtre succesive: filtrul interesului general (la nivelul Comisiei) i, respectiv, cel al
reprezentrii democratice, europene i naionale, la nivelul Parlamentului i
Consiliului, care constituie, mpreun, puterea legislativ a Uniunii.
Conform acestei definiii dac executivul l reprezint Comisia European, care are
monopolul iniiativelor legislative i promoveaz interesele generale ale
125
Comunitii Europene, dar nu este totui un guvern, legislativul este reprezentat
de Consiliul de Minitri (UE) i Parlamentul European, primul promovnd i
armoniznd interesele statelor naionale, i utiliznd ca procedur de decizie n
principal majoritatea calificat i n secundar unanimitatea, n timp ce al doilea
promoveaz interesele cetenilor reflectate printr-o anumit opiune politic,
avnd o putere egal cu Consiliul n cadrul procedurii de codecizie, extins la
majoritatea domeniilor de politic. Metoda comunitar nseamn un rol major
jucat de instituiile europene, instituii intercorelate i complementare, care
asigur funcionarea eficient a unui sistem de guvernare pe cteva niveluri.
Tratatul de la Roma stipula competenele sau puterile instituiilor comunitare,
compoziia i structura lor, instrumentele lor, sistemul de vot sau procedurile de
luare a deciziei, iar tratatele ulterioare au adus modificri i mbuntiri cadrului
instituional comunitar, care este n prezent mai dezvoltat i mai eficace n cadul
guvernanei multinivel. Articolul 3 al Tratatului Uniunii Europene (TUE) prevedea
c exist un cadru instituional unic care asigur consecvena i continuitatea
activitilor derulate n vederea atingerii obiectivelor, n condiiile respectrii i
fundamentrii acquisului comunitar. Acquisul comunitar reprezint tot ce s-a
hotrt i s-a convenit de la stabilirea Comunitilor pn n prezent, indiferent de
forma sub care se prezint, fie c este obligatoriu din punct de vedere juridic sau
nu, i el se refer la corpul de reguli i reglementri ce guverneaz
Comunitile n orice domeniu de activitate i care este i rezultatul
metodei comunitare de guvernare.
Statele membre nu au o poziie marginal sau oarecum pasiv n cadrul metodei
comunitare, ele i promoveaz interesele prin intermediul Consiliului UE
principalul organ legislativ, i sunt implicate n implementarea politicilor
comunitare mpreun cu Comisia European, asistat de comitetele de funcionari
publici din rile membre.
O instituie comunitar cu un rol important n rezolvarea disputelor ntre instituiile
europene, statele membre, persoanele juridice i fizice, n rezolvarea reclamaiilor
Comisiei Europene pe tema eecurilor de implementare, n interpretarea
prevederilor tratatelor i legislaiei secundare, n respectarea dreptului comunitar
este Curtea European de Justiie, care ar putea fi definit drept puterea juridic
a Comunitii Europene.
Metoda comunitar permite gruparea (sau transferul) suveranitilor statelor
membre i promovarea intereselor comune ale acestora sau a intereselor generale
ale UE. Comparativ cu modul n care acioneaz organizaiile internaionale clasice
metoda comunitar ofer avantajul c aciunile factorilor de decizie sunt
ghidate de reglementri legale clare, procesul de decizie e transparent i include
dezbateri publice n PE, procedurile juridice transparente garanteaz
responsabilitatea actorilor implicai, se asigur reprezentarea unic a statelor
membre n raporturile cu terii ceea ce permite aciuni rapide i eficace, se d
prioritate interesului general al Comunitii pe baza tratamentului egal i cu
protejarea intereselor minoritarilor, Comisia asigur echilibrul ntre diferite politici
sectoriale (sau agregarea intereselor sectoriale) i consistena aciunilor cu
principiile sistemului, iar n calitatea sa de gardian al tratatelor i CEJ n calitate de
126
gardian al dreptului comunitar asigur c procesul de decizie garanteaz
certitudinea juridic pentru agenii economici i persoanele fizice. Metoda
comunitar previne: frmiarea excesiv a iniiativei n domeniul legislativ i al
politicilor i dominarea procesului de un numr limitat de state, aplicarea
mijloacelor metodei interguvernamentale prea puin ghidate de dreptul comunitar
i care ar accentua deficitul democratic, deteriorarea echilibrului interinstituional
i a eficacitii procesului decizional la nivel comunitar, diminuarea controlului
judiciar asupra puterilor publice (proces existent n cazul pilonilor 2 i 3),
reducerea ncrederii reciproce ntre statele membre n absena unui actor neutru
de talia Comisiei.
Dinamismul metodei comunitare nseamn c ea a fost ajustat i
perfecionat n timp, ndeosebi prin schimbrile aduse cadrului instituional, cum
ar fi extinderea rolului PE n procesul legislativ i bugetar, extinderea majoritii
calificate la votul din cadrul Consiliului de Minitri, creterea sensibil a rolului i
implicrii Consiliului European, ceea ce a afectat echilibrul interinstituional i a
diminuat oarecum rolul jucat de Consiliul de Minitri. La Amsterdam, n 1997,
utilizarea metodei comunitare a fost extins la o mare parte a pilonului 3 - justiie
i afaceri interne. Astfel s-a realizat comunitarizarea complet n domeniul
cooperrii vamale (articolul 135, titlul X TCE) i a proteciei intereselor financiare
ale Comunitii sau luptei mpotriva fraudei (articolul 280 TCE), inclusiv prin
aplicarea procedurilor de luare a deciziei specifice pilonului 1. De asemenea s-a
realizat o comunitarizare parial prin noul titlu IV TCE n domeniile legate direct
de libera circulaie a persoanelor: vizele i controlul la frontiere, azilul, imigrarea i
cooperarea juridic n chestiuni civile.
Dezbaterile din anii90 i din deceniul care a urmat pe tema reformei
constituionale i instituionale a UE au vizat consolidarea, aplicarea corect i
extinderea metodei comunitare n cadrul guvernanei UE. Comisia European i-a
exprimat poziia sa prin intermediul unor documente de referin, cum sunt
Cartea Alb a Guvernanei Comunitare din 25 iulie 2001, Comunicarea privind
viitorul UE din 5 decembrie 2001, Comunicarea privind un proiect pentru UE, din
22 mai 2002. Aceastea sunt puncte de vedere cu caracter mai mult tehnic dect
politic, dar ele sunt similare cu opiniile exprimate de personaliti politice
proeminente din cadrul UE. Absena unei definiii precise a metodei comunitare,
inclusiv n cadrul tratatului CE, explic persistena unor neclariti i nenelegeri
privind sfera de cuprindere i elementele sale, precum i raporturile sale cu alte
metode ale guvernanei, ndeosebi cu metoda interguvernamental.
n conformitate cu prevederile sau propunerile fcute de Comisia European n
Cartea Alb a Guvernanei Comunitare, UE ar trebui s combine mai eficient
diverse instrumente de politic public (exemplu: legislaia, dialogul social,
finanarea structural i programele de aciune), ceea ce ar conduce la
consolidarea metodei comunitare care garanteaz eficacitatea i diversitatea
Uniunii, asigurnd un tratament echilibrat tuturor rilor membre. Pe linia
promovrii interesului general s-a propus o deschidere mai mare a procesului de
elaborare a politicilor comunitare, cu scopul de a asigura o participare mai larg a
cetenilor i organizaiilor neguvernamentale la conceperea i aplicarea acestora
127
i pentru a ncuraja o deschidere i o responsabilizare crescut a tuturor celor
implicai. Astfel, cetenii trebuie s perceap mai clar modul n care rile
membre, acionnd n comun n interiorul UE, sunt n msur s rspund mai
eficient preocuprilor lor. Unul din mesajele eseniale ale Crii Albe era acela c
aciunile instituiilor comunitare trebuiau s fie echilibrate i proporionate n
raport cu obiectivele politice preconizate. Comisia European a apreciat c la
fundamentul unei bune guvernane i a perfecionrilor propuse n Cartea Alb
trebuie s stea un numr de cinci principii: deschiderea, participarea,
responsabilitatea, eficacitatea i coerena, principii, care sunt specifice
sistemului democratic i statului de drept din rile membre i care se aplic la
toate tipurile de guvernan, respectiv global, european, naional, regional i
local.
Cele cinci principii evideniate n Cartea Alb sunt principii de baz pentru
realizarea unei guvernane mai democratice i mai eficiente, dar Comisia
European a apreciat c ele nu pot fi transpuse n practic prin aciuni separate ci
este nevoie de o abordare integrat a lor. Aplicarea acestor principii trebuie s se
regseasc n maniera de concepere i implementare a politicilor comunitare, care
nu pot fi eficiente pe plan economic i social fr o guvernan transparent,
participativ i responsabil. Aplicarea celor 5 principii urmrete i consolidarea
celor dou principii fundamentale i specifice guvernanei comunitare: principiul
subsidiaritii i principiul proporionalitii. Principiul subsidiaritii
consacrat de AUE limiteaz aciunile instituiilor comunitare la competenele i
obiectivele stabilite de Tratat, intervenia acestora ine cont de faptul c anumite
sarcini sau aciuni nu pot fi ndeplinite n mod eficient de statele membre, iar
principul proporionalitii are n vedere dozarea instrumentelor folosite
proporional cu obiectivele propuse. nainte de lansarea unei iniiative sau
ntreprinderea unei aciuni publice la nivel comunitar trebuie constatat
necesitatea acesteia, trebuie stabilit dac nivelul UE este cel mai adecvat pentru
realizarea ei i dac instrumentele preconizate sunt proporionale cu obiectivele
propuse.
Instrumentele propuse de Comisie pentru reformarea guvernanei comunitare
sunt:
creterea gradului de participare a actorilor la elaborarea i
implementarea politicilor UE, mai ales a celor neguvernamentali;
politici i reglementri mai bune prin creterea flexibilitii legislaiei
comunitare, sporirea ncrederii n opiniile experilor, combinarea
instrumentelor de politic n vederea obinerii unor rezultate mai bune,
simplificarea dreptului comunitar, implicarea sporit a ageniilor de
reglementare, perfecionarea aplicrii legislaiei comunitare la nivel naional;
contribuia sporit a UE la guvernana global prin creterea
legitimitii i ameliorarea eficacitii reglementrilor la nivel mondial,
modernizarea i reformarea instituiilor internaionale i multilaterale,
constituirea de parteneriate (strategice)cu alte ri, consolidarea
reprezentrii i rolului jucat de UE n forurile internaionale i regionale, mai
128
ales n domenii cum ar fi guvernana economic i financiar, mediul,
dezvoltarea i politica concurenei;
refocalizarea politicilor, care nseamn identificarea mai clar a
obiectivelor de dezvoltare pe termen lung i perfecionarea instrumentelor
de realizare a lor i refocalizarea instituiilor UE care presupune o
revitalizare a metodei comunitare i concentrarea fiecrei instituii asupra
sarcinilor sale eseniale, fiind necesare modificri ale modului de funcionare
a instituiilor, cu scopul creterii eficienei activitii acestora.
Tratatul de la Lisabona nu a revoluionat metoda comunitar de guvernare ci doar
a perfecionat-o prin modificrile de ordin instituional i neinstituional. O
contribuie consistent a sa este accentul pe care-l pune pe respectarea
principiilor fundamentale ale guvernanei comunitare. Referitor la principiile
fundamentale care stau la baza guvernanei comunitare, se poate specifica c
utilizarea competenelor Uniunii este guvernat de principiile subsidiaritii i
proporionalitii. Pe baza principiului conferirii Uniunea va aciona n
limitele competenelor conferite de statele membre n constituie pentru a atinge
obiectivele stabilite n aceasta. Competenele neconferite Uniunii prin tratat rmn
statelor membre. Conform principiului subsidiaritii, n domeniile care nu cad sub
competena exclusiv a sa Uniunea va aciona numai dac i n msura n care
obiectivele aciunii nu pot fi atinse suficient de statele membre, ori la nivel central
ori la nivel regional i local, dar care pot fi realizate mai degrab, din motive de
amploare i efecte ale aciunii propuse la nivelul Uniunii. Instituiile comunitare
vor aplica principiul subsidiaritii pe baza prevederilor protocolului de aplicare a
principiilor subsidiaritii i proporionalitii anexat la tratatul de la Lisabona. Pe
baza principiului proporionalitii, amploarea i forma aciunii Uniunii nu vor
depi ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatului. Instituiile
comunitare vor aplica principiul proporionalitii pe baza prevederilor protocolului
anexat.
n protocolul pentru aplicarea celor dou principii se stabilesc condiiile de aplicare
a acestora i un sistem de monitorizare a aplicrii lor de ctre instituiile
comunitare. Fiecare instituie trebuie s asigure respectarea constant a
principiilor. nainte de a propune acte legislative Comisia va ntreprinde largi
consultri, iar cnd va fi cazul va lua n considerare dimensiunea regional i
local a aciunii respective, doar n cazuri excepionale de urgen Comisia poate
s nu ntreprind consultri, dar va oferi motivaia deciziei n propunerea sa.
Comisia va nainta toate propunerile legislative i cele amendate parlamentelor
naionale ale statelor membre concomitent cu prezentarea lor instituiilor
legislative comunitare. Parlamentul European i Consiliul vor trimite hotrrile
legislative i poziiile comune ctre parlamentele naionale ale statelor membre.
Comisia European trebuie s justifice propunerile sale n raport cu principiile
subsidiaritii i proporionalitii, fiecare propunere legislativ trebuind s conin
o declaraie detaliat pentru aprecierea conformrii cu principiile respective, de
asemenea o evaluare a impactului financiar, iar n cazul legislaiei cadru a
implicaiilor pentru reglementrile puse n practic de statele membre, inclusiv
129
legislaia regional. Motivaiile pentru concluzia c un obiectiv comunitar poate fi
realizat mai bine la nivelul Uniunii trebuie s fie argumentate prin indicatori
calitativi i, dac este posibil, prin indicatori cantitativi. Comisia trebuie s ia n
considerare necesitatea ca orice povar financiar sau administrativ, suportat
de Uniune, guvernele naionale, autoritile regionale i locale, agenii economici
i ceteni, s fie minimizat i potrivit cu obiectivele ce urmeaz a fi atinse.
Orice parlament naional sau camer a acestuia poate, n decurs de ase
sptmni de la data transmiterii propunerii legislative a Comisiei, trimite
preedinilor PE, Consiliului i Comisiei o opinie fundamentat care s specifice de
ce propunerea nu este conform cu principiul subsidiaritii. Atunci cnd este
necesar orice parlament naional sau camer a acestuia poate consulta
parlamentele regionale cu puteri legislative. PE, Consiliul i Comisia vor lua n
considerare opiniile fundamentate emise de parlamentele naionale sau de
camerele acestora. Parlamentele unicamerale vor avea dou voturi, iar cele
bicamerale cte un vot de camer. Cnd opiniile privind neconformarea cu
principiul subsidiaritii reprezint cel puin 1/3 din toate voturile alocate
parlamentelor naionale i camerelor lor Comisia i va revizui propunerea sa.
Acest prag va fi de cel puin o ptrime n cazul unei propuneri a Comisiei sau unei
iniiative emanat de la un grup de state membre pe baza prevederilor articolului
privind aria de libertate, securitate i justiie.
Comisia poate decide meninerea, amendarea sau retragerea propunerii sale,
oferind motivaia deciziei sale. Este evident c noua procedur de luare a
deciziilor sau de adoptare a legislaiei secundare confer un caracter mai legitim i
mai democratic activitii legislative comunitare, cu riscul amplificrii birocraiei
deja existente i ncetinirii procesului decizional. In disputele de ordin juridic pe
tema aplicrii principiului subsidiaritii arbitrul va fi Curtea European de Justiie,
care va avea jurisdicia de a audia aciuni pe temeiul nclcrii principiului de ctre
un act legislativ, aciuni intentate conform reglementrilor stabilite n articolul 230
al TUE de statele membre sau notificate de ele conform ordinii lor juridice n
numele parlamentelor naionale sau al unei camere a lor. Conform prevederilor
aceluiai articol Comitetul Regiunilor poate intenta aciuni privind actele legislative
a cror adoptare necesit consultarea sa.
Comisia European va nainta n fiecare an un raport Consiliului European, PE,
Consiliului de Minitri, parlamentelor naionale ale statelor membre, raport care va
fi prezentat i Comitetului Regiunilor i Comitetului Economic i Social.
Competenele exclusive ale nivelului comunitar se refer la regulile de
concuren pe piaa intern, politica monetar, politica comercial comun,
uniunea vamal, conservarea resurselor biologice marine n cadrul politicii
comune a pescuitului, acordurile internaionale prevzute de actele legislative
comunitare. Competenele partajate se refer la piaa intern, aria de libertate,
securitate, justiie, agricultur i pescuit, transport i reele trans-europene,
energie, politic social, coeziune economic i social, mediu, protecia
consumatorului, sntate public (siguran), cercetare, dezvoltare tehnologic i
spaiu, cooperarea n domeniul dezvoltrii i ajutorul umanitar. Uniunea poate
130
ntreprinde aciuni de sprijin, coordonare, complementare n domeniul
industriei, proteciei i mbuntirii sntii umane, educaiei, instruirii
profesionale, tineretului i sportului, culturii, turismului, proteciei civile, cooperrii
administrative. Actele juridice adoptate de Uniune n aceste domenii nu pot
impune armonizarea legilor i reglementrilor statelor membre. Un articolul se
refer exclusiv la competenele UE n privina politicii externe i de securitate
comune care va fi sprijinit activ i fr rezerve de statele membre ntr-un spirit
de loialitate i solidaritate reciproc, abinndu-se de la aciuni contrare
intereselor Uniunii.
Pe plan instituional tratatul de la Lisabona nu aduce modificri eseniale
privind triunghiul instituional clasic i atribuiile instituiilor comunitare ci doar
unele schimbri menite s creasc eficiena activitii lor n contextul lrgirii
Comunitii cu 10+2 membri. Astfel se poate meniona poziia de preedinte al
Consiliului European ales cu majoritate calificat pe o perioad de 2 ani i
jumtate (putnd fi reales); troica prezidenial la Consiliul de Minitri;
majoritatea calificat cu dou praguri ( 55% din numrul de state membre i 60%
din populaia UE); ministrul de externe numit de Consiliul European(Inalt
Reprezentant pentru Afacerile Externe) i avnd funcia de vicepreedinte al
Comisiei; cei 27 membri ai Comisiei (20 anterior), al cror numr va fi redus cu
1/3 dup actualul mandat; lrgirea puterilor PE prin extinderea codeciziei, prin
puterea de a amenda legi i de a adopta legi, prin supravegherea exercitat
asupra Comisiei i Consiliului UE; curile specializate din cadrul CEJ.

Metoda deschis de coordonare

Dei recunoscut ca un instrument explicit al guvernanei comunitare de
summiturile Consiliului European de la Cardiff, Kln i Luxemburg din anii90,
totui metoda deschis de coordonare nu este explicitat ca un nou mod de
guvernan la summitul de la Lisabona, care a lansat-o i consacrat-o n mod
oficial. Nici tratatul constituional i nici tratatul de la Lisabona nu fac vreo referire
expres la MDC ci doar la coordonarea politicilor economice i sociale. Toi cei
care au investigat aceast metod accept concluzia c dei caracteristicile MDC
au fost definite la summitul de la Lisabona, totui ea i trage rdcinile din
Strategia European de Ocupare a Forei de Munc de la Luxemburg (decembrie
1997), care a fost la rndul ei inspirat de mecanismele stabilite la Maastricht
(1992) privind coordonarea politicilor macroeconomice i supravegherea
multilateral a acestora.
Strategia de la Lisabona a reprezentat un progres major pe linia guvernanei
comunitare, prin noua metod avansat - MDC, care a permis lrgirea agendei
europene cu chestiuni delicate i dificile. Consiliul European (martie, 2000) a
asigurat i indicaiile metodologice pentru stabilirea caracteristicilor/coninutului
MDC. Astfel MDC are elul s ajute statele membre s-i dezvolte treptat propriile
lor politici i ea implic 4 elemente centrale:
131
fixarea de linii directoare pentru UE combinate cu orare specifice
de realizare a scopurilor fixate pe termen scurt, mediu i lung;
stabilirea de indicatori de performan (cantitativi i calitativi) i
de etaloane pentru sectoare i statele membre comparativ cu cele
mai bune practici de pe plan mondial;
transpunerea liniilor directoare n politici naionale i regionale
prin stabilirea de inte specifice i adoptarea de msuri, cu luarea
n considerare a diferenelor de ordin naional i regional;
monitorizarea, evaluarea i analiza atent, realizate periodic i
organizate ca un proces de nvare reciproc
Tot Consiliul European de la Lisabona a definit cadrul i funcionarea MDC pe baza
unei abordri de tip descentralizat, n concordan cu principiul subsidiaritii,
ceea ce nseamn implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor -
instituii comunitare, guverne naionale, autoriti regionale i locale, societate
civil. O metod de elaborare a celor mai bune practici privind managementul
schimbrii urma a fi conceput de Comisia European mpreun (n cadrul
reelelor) cu diferii furnizori i utilizatori, adic partenerii sociali, firmele
comunitare i ONG-urile.
Liniile directoare sau orientrile generale ale politicilor economice ale statelor
membre sunt elaborate sub form de proiect de Consiliul UE la recomandarea
Comisiei i sunt naintate spre analiz i dezbatere Consiliului European. Pe baza
concluziilor Consiliului European Consiliul UE adopt o recomandare privind aceste
orientri i informeaz Parlamentul European. n domeniul politicilor ocuprii
forei de munc Consiliul European examineaz un raport anual comun al
Consiliului i Comisiei i adopt concluzii, iar pe baza lor Consiliul UE, la
propunerea Comisiei, adopt n fiecare an pentru statele membre liniile directoare
privind ocuparea forei de munc, dup consultarea PE, Comitetului Regiunilor,
Comitetului Economic i Social i Comitetului pentru Ocuparea Forei de Munc,
compatibile cu orientrile generale de politic economic. Liniile directoare sau
orientrile generale ale politicii economice i cele ale ocuprii forei de munc
sunt adoptate practic de un triunghi instituional alctuit din Comisie (propune),
din Consiliul UE (adopt liniile i supravegheaz implementarea politicilor) i
Consiliul European (analizeaz i recomand), Parlamentul European avnd doar
un rol consultativ.
Dei unii autori consider c MDC are o form destul de sofisticat, ea se bazeaz
pe cteva componente eseniale, cum sunt liniile directoare, etalonarea i
mprirea celor mai bune practici, supravegherea multilateral, indicatori,
procesul repetativ, implementare prin legislaie i politici interne (nefiind necesar
legislaia comunitar). Exist un mare numr de studii privind MDC, majoritatea
bazate pe analiza empiric i investignd trsturile MDC i politica ocuprii forei
de munc. Summitul de la Lisabona al Consiliului European a consacrat utilizarea
MDC, dar coordonarea politicii n diverse domenii a nceput anterior. Autori cum
sunt Radaelli, Hodson, Maher, Goetschy, Trubek, Mosher, Ferrera, Matsaganis,
Sacchi au analizat astfel de domenii: politica macroeconomic (Marile Linii
132
Directoare de Politic Economic), ocuparea forei de munc (Strategia
European de Ocupare), includerea social (legislaie neobligatorie), impozitarea
afacerilor (cod de conduit). n opinia autorilor menionai caracteristicile MDC ar
varia considerabil n funcie de domeniul politicii implicate, iar MDC nu se bazeaz
pe o formul fix sau general, coordonarea politicilor nsemnnd practic un
reetar extrem de variat. Definirea MDC ca nou mod de guvernan, care a aprut
n anii 90 i s-a impus n acest deceniu se bazeaz pe ase caracteristici ale
metodei (Radaelli,2003).
1. Rolul mai limitat al dreptului comunitar, diferit de cel jucat n
cadrul metodei comunitare (Scott i Trubek). Nu exist o demarcaie real ntre
elaborarea i implementarea reglementrilor n cadrul MDC i rspunderea juridic
n faa unor curi.
2. O nou abordare a rezolvrii problemelor. MDC funcioneaz prin
repetare, cooperare multilateral (guvern, actorii publici i privai), stabilire de
standarde. A fost pus n discuie natura nvrii n rezolvarea problemelor din
cadrul MDC, dac ea se face de sus n jos, statele membre implementnd liniile
directoare stabilite la nivel comunitar, cum susine Jacobsson, sau de jos n sus,
cum susin autori ca Trubek, Cohen i Sabel ? Ultimii autori menionai opineaz
c MDC se conexeaz bine cu conceptul de guvernan tip reea, iar concluziile
summitului de la Lisabona confirm natura dual a nvrii, fcnd referire la
obiective, convergen i linii directoare pentru statele membre, dar i la
nvarea reciproc i dezvoltarea independent a politicilor interne.
3. Participarea i mprirea puterii ntre autoritile comunitare,
guvernamentale (naionale) i societatea civil este esenial pentru c
ea confer legitimitate i eficacitate. Jonathan Zeitlin vede MDC ca un radar
care detecteaz beneficiile cunoaterii i experimentrii locale. Participarea nu
trebuie limitat la actorii care opereaz la nivelul comitetelor comunitare, trebuind
s fie extins la nivelul actorilor locali.
4. Diversitatea i subsidiaritatea sunt inseparabile. MDC se bazeaz
pe recunoaterea diversitii, plecnd de la premisa c modelele diferite de
dezvoltare capitalist au propriile lor soluii la problemele cauzate de factorii care
determin complexitatea i competitivitatea. Modurile tradiionale de guvernan,
cum este metoda comunitar, pun n schimb accentul pe armonizare.
5. Noi moduri de a produce cunoatere util. MDC acioneaz ca o
reea ce caut cunoaterea util la toate nivelurile. Instrumentele specifice sunt
coerente cu scopul nvrii, cel puin n principiu. Etalonarea, analiza riguroas de
un comitet de experi (peer review), supravegherea multilateral, tabelele de
inventariere, evalurile de trenduri i alte mecanisme sunt folosite pentru
difuzarea transnaional a politicilor. Este ns mai puin evident dac MDC
conine instrumente specifice i coerente pentru procesul de nvare de jos n
sus.
6. nvarea politicilor. MDC are un potenial considerabil n domeniul
nvrii politicilor. Prin nvarea din cunoaterea local i prin generarea difuzrii
133
transnaionale factorii de decizie n materie de politici i pot mbunti
performanele.
ncorporarea MDC n Strategia de la Lisabona cu elul de a transforma economia
comunitar n cea mai competitiv economie a lumii pune n eviden contradicia
ntre competitivitatea economic i modelul social european. MDC este
considerat drept un instrument potenial eficace n lupta de promovare a
competitivitii. Dar ea este n acelai timp un instrument de edificare a Europei
sociale. n principiu, cursa pentru asigurarea competitivitii i
recalibrarea statului bunstrii sociale nu se exclud reciproc (Ferrera,
Hemerijck, Rhodes) ns pot s apar conflicte ntre politica ocuprii, politica
social, politica pensiilor i cea fiscal pe de o parte i politicile intind
competitivitatea pe de alt parte.
MDC reprezint o nou metod de guvernan care const in caracterul
neobligatoriu i descentralizat al reglementrilor, n flexibilitatea i
deschiderea lor, n pluralitatea actorilor implicai. Prin caracteristicile sale
MDC contrasteaz n mod evident cu metoda comunitar, care implic transferul
de suveranitate dinspre nivelul naional spre cel comunitar, adoptarea politicilor
comune de triunghiul instituional clasic reprezentnd combinarea
interguvernamentalismului cu supranaionalismul, rolul central jucat de instituia
supranaional - Comisia n elaborarea i implementarea politicilor comune i n
supravegherea implementrii reglementrilor obligatorii de ctre statele membre,
rolul CEJ n rezolvarea cazurilor de nclcare a dreptului comunitar. MDC a debutat
n domeniul ocuprii forei de munc n 1997 i s-a extins treptat la domeniul
includerii sociale, pensiilor, ngrijirii sntii, nvmntului i trainingului,
mediului, imigrrii i azilului, devenind n acelai timp un instrument esenial de
accelerare a tranziiei spre economia bazat pe cunoatere i a reformelor
economice structurale.
Aplicat unui spectru relativ larg de domenii, implementarea MDC prezint
diferene semnificative n ceea ce privete elurile, modurile de funcionare i
bazele juridice. Obiectivele pot fi stabilite pe termen scurt, mediu i lung, cu inte
cantitative i calitative, mai mult sau mai puin specifice, fixate la nivel comunitar
sau specificate la nivel naional. Monitorizarea la nivelul Comisiei Europene,
procedurile detaliate de implementare, ritmul de evaluare a proceselor
caracteristice MDC variaz destul de mult. De asemenea exist diferene majore
n ceea ce privete rolul jucat de diverii actori politici i sociali n fiecare proces
(instituii comunitare, state membre, regiuni, parteneri sociali, societate civil).
Doar dou domenii de implementare a MDC, ocuparea forei de munc
(Amsterdam,1997) i coordonarea politicilor macroeconomice
(Maastricht, 1992) beneficiau de o baz juridic asigurat de tratat.
Mai ales n domeniul social i al ocuprii forei de munc, unde obstacolele n
calea integrrii au fost dificil de depit, MDC reprezint o nou metod de
reglementare pe linia crerii i dezvoltrii unui model social european, fiind
complementar celorlalte instrumente folosite n cadrul guvernanei comunitare:
legislaia, acordurile colective i dialogul social, fondurile structurale, programele
134
de sprijin, procesele de integrare a diferitelor domenii de politic, analiza i
cercetarea.

Metoda interguvernamental sau cooperarea consolidat

n opinia lui Michel Barnier i Antonio Vitorino (European Convention, 2002),
foti comisari europeni i reprezentani ai Comisiei Europene n cadrul Conveniei
privind viitorul Europei, metoda interguvernamental implic luarea deciziilor pe
baza unor negocieri diplomatice ntre state suverane, ceea ce permite prezervarea
complet a suveranitii statelor comunitare, implementarea unor forme mai
flexibile de cooperare i asigurarea poteciei intereselor naionale n paralel cu
dezvoltarea unor iniiative coordonate n domenii sensibile. Metoda
interguvernamental ar permite cooperarea statelor membre ale UE n domenii n
care progresul integrrii a fost destul de modest. Nu ar exista concuren i
incompatibilitate ntre metoda interguvernamental i cea comunitar, iar
argumentul ar fi legat de faptul c UE funioneaz pe baza unui melanj ntre
supranaionalism i interguvernamentalism.
Compararea celor dou metode implic analiza eficienei i legitimitii
democratice a acestora. Realizarea unanimitii sau dreptul de veto caracteristic
metodei interguvernamentale este mai puin eficient dect decizia luat pe baza
majoritii calificate, aproape generalizat n cadrul metodei comunitare. n
privina legitimitii democratice implicarea PE - reprezentant al cetenilor
europeni - n procesul de codecizie alturi de Consiliul UE sporete gradul de
legitimitate n cazul metodei comunitare. Realitatea a demonstrat c metoda
comunitar poate coexista n mod fericit cu alte metode de guvernan, cum este
i cea interguvernamental. De multe ori criticile adresate lipsei de eficacitate a
UE au vizat domeniile n care s-a folosit metoda interguvernamental, adic pilonii
2 i 3.
n anii 90 integrarea flexibil sau difereniat a fost considerat drept
un instrument adecvat pentru a depi piedicile din calea progresului
integrrii vest-europene. Europa la carte, Europa cu dou-trei viteze, Europa
cu geometrie variabil, Europa cercurilor concentrice sunt concepte vehiculate
intens n anii 90 i la nceputul secolului XXI. Cooperarea ntrit sau consolidat,
introdus oficial prin tratatul de la Amsterdam, dar demarat n afara prevederilor
tratatului prin acordul Schengen, era vzut mai degrab ca un instrument folosit
n circumstane excepionale sau pentru testarea unor iniiative mai ndrznee,
fiind deschis tuturor statelor, inclusiv celor care iniial nu particip dar ulterior
sunt atrase de beneficiile acestei cooperri. Desigur, cooperarea ntrit ar
accentua diversitatea i complexitatea Uniunii, i ar putea conduce la agravarea
aa-numitului deficit democratic, care dup Maastricht a devenit o tem central
de dezbatere n UE. Cooperarea ntrit ar fi putut introduce o important
legislaie secundar care ar fi afectat sistemul juridic comunitar (dreptul
comunitar), reglementri comunitare diferite aplicndu-se n ri diferite. Dac
135
flexiblitatea devenea regula i nu excepia atunci exista riscul fragmentrii
Comunitii, deoarece rile membre nu mai aveau obiective i valori comune.
Riscurile erau totui atenuate de prevederile clare ale tratatului de la Amsterdam.
Comisiei Europene i s-a conferit un rol cheie n reglementarea utilizrii cooperrii
ntrite prin decizia sa privind viabilitatea i adecvarea unei cereri de cooperare
ntrit, dar i prin faptul c propunea forma acestei cooperri. n cazul
respingerii unei iniiative opinia sa era considerat a fi final. Tot Comisia putea
decide asupra cererii unui stat de a participa ulterior la o iniiativ de cooperare
ntrit. n principiu Comisia ar fi trebuit s sprijine cooperarea ntrit pentru a
favoriza progresul integrrii cu condiia respectrii condiiilor stabilite de tratate,
dreptului comunitar sau ordinii juridice comunitare, integritii instituiilor
comunitare, ndeplinirii obiectivelor strategice comune.
La Amsterdam, n 1997, s-au conturat dou tabere, una favorabil cooperrii
ntrite alctuit din: Frana, Germania, Italia, Benelux, Finlanda, iar alta mai
reticent sau sceptic format din: Marea Britanie, Suedia, Danemarca,
Portugalia, Spania, Grecia. Compromisul rezultat s-a tradus prin luarea deciziei
iniiale n Consiliul de Minitri prin majoritate calificat, dar din raiuni importante
de ordin naional un stat membru putea folosi frna de urgen pentru a bloca
iniiativa, iar Consiliul UE putea hotr prin majoritate calificat dac chestiunea
urma a fi tranat de Consiliul European prin unanimitate. Dar utilizarea vetoului
era riscant prin efectele sale asupra mass-media i cetenilor europeni.Tratatul
de la Amsterdam prevedea posibilitatea abinerii constructive pe pilonul II, unde
cooperarea ntrit era exclus (articolul 23 TUE), mecanism bazat pe 3 reguli.
Prima era declaraia oficial a statului care se abinea (n cadrul Consiliului UE)
prin care accepta c decizia angajeaz Uniunea, dar nu i statul respectiv. A doua
era angajamentul statului de a se abine de la aciuni care intr n conflict sau
mpiedic aciunea Uniunii. A treia era legat de faptul c dac statele care se
abineau reprezentau peste 1/3 din voturile ponderate decizia nu era adoptat.
Sfera abinerii constructive acoperea toate deciziile de pe pilonul II ale Consiliului
UE luate n unanimitate, incluznd cele cu caracter militar.
Dat fiind sfera sa limitat, condiiile i procedurile stricte, cooperarea ntrit era
greu de pus n practic i de aici a aprut necesitatea ca urmtoarea Conferin
Interguvernamental, premergtoare tratatului de la Nisa s revad cadrul
legislativ i procedural. Tratatul de la Nisa a introdus posibilitatea folosirii
cooperrii ntrite pe pilonul II (articolul 27b TUE), dar numai pentru
implementarea unei aciuni sau poziii comune decis de Consiliul UE n
unanimitate, excluznd domeniul militar sau aprarea. Cooperarea ntrit nu
trebuia s submineze piaa intern, precum i coeziunea economic i social
(articolul 43 TUE). Ea putea fi utilizat doar ca o soluie ultim ntr-o perioad
rezonabil de timp i cu respectarea acquisului comunitar i a drepturilor i
competenelor rilor neparticipante (articolul 43 TUE), fr a se mai meniona
nediscriminarea cetenilor. Procedura a fost relaxat, prevzndu-se minimum 8
state participante. Pe pilonii I i III posibilitatea frnei de urgen a fost eliminat,
fiind nlocuit cu sesizarea Consiliului European, dup care Consiliul UE se putea
pronuna prin majoritate calificat asupra oricrei propuneri. Dac domeniul
136
implicat comporta procedura de codecizie era nevoie de acordul PE, dac nu,
atunci PE putea fi doar consultat. Pe pilonul II era necesar autorizarea Consiliului
UE dup primirea opiniei din partea Comisiei, cu informarea PE, dar se meninea
posibilitatea frnei de urgen. ns i dup Nisa folosirea cooperrii ntrite
rmnea restricionat n multe privine i erau necesare reforme substaniale ale
prevederilor tratatului privind sfera sa, procedurile i condiionalitile.
Prevederile tratatului constituional n materie de cooperare ntrit au adus n
plus aplicarea acestei cooperri pe ntreg spectrul politicii externe i de aprare a
UE i abolirea dreptului de veto. Crearea Ageniei Europene de Armament,
Cercetare i Capaciti Militare deschis tuturor membrilor de ctre Consiliul UE
prin majoritate calificat era o alt noutate a tratatului. Pn la stabilirea unei
politici comune de aprare urma a exista o cooperare ntrit pe chestiunile
aprrii mutuale prin strns cooperare cu NATO, iar o for multilateral putea fi
creat pentru a sprijini politica comun de securitate i aprare. Existau doar
dou proceduri, una pentru PESC, alta pentru alte chestiuni, procedura special
pentru al treilea pilon fiind abolit. Posibilitatea iniial de participare la aciuni de
cooperare ntrit depindea nu numai de dorina expres ci i de capacitatea rii
respective de a participa. Condiiile de participare erau aceleai pentru primele
ri i pentru celelalte ri, fiind reglementate strict de Comisie sau Consiliul UE
pentru PESC.
Articolul I-43 se referea la unanimitate i majoritate calificat (3/5 din populaia
statelor participante sau 2/3 din voturi i 3/5 din populaie cnd nu exist o
propunere a Comisiei sau o iniiativ a ministrului de externe al UE). Era la
latitudinea statelor membre de a recurge la votul majoritii calificate i la
codecizie n anumite domenii. Numrul minim de 1/3 din statele membre putea
nsemna o cretere a pragului stabilit la Nisa la 8 membri.
Giovanni Grevi (2004) de la European Policy Centre considera c totui
condiiile restrictive privind cooperarea ntrit au fost relaxate de tratatul de la
Nisa i de tratatul constituional, interpretrile juridice ale textelor rmnnd
oarecum problematice, ceea ce ar fi creat ferestre mai largi de oportunitate
pentru aceast metod de guvernan sub auspiciile cadrului stabilit de tratate.
Printre inovaiile introduse de tratatul constituional se numrau i rolul jucat de
ministrul afacerilor externe pe chestiunile legate de PESC i posibilitatea utilizrii
votului majoritii calificate. Atribuiile i responsabilitile precise ale instituiilor
comunitare, Comisia i Consiliul UE, de a analiza, aproba i concretiza iniiativele
de cooperare ntrit, inclusiv pe linia asigurrii coerenei i consistenei acestora,
precum i modalitatea de a realiza cooperarea ntrit confereau transparen,
eficien i legitimitate acestei metode de guvernan.
Cooperarea ntrit ar fi fost o form cuprinztoare de integrare flexibil, intind
direct consolidarea procesului de integrare prin realizarea obiectivelor Comunitii
i prezervarea intereselor sale. Cooperarea ntrit este singura form de
integrare flexibil nzestrat cu o puternic dimensiune normativ, ceea ce i-ar fi
conferit att for ct i anumite limite. Ea ieea din tiparele clasice ale metodei
comunitare de guvernare i ncearca s valorifice iniiative sau opiuni care ineau
137
de diversitatea sau de diferenele existente ntre rile membre, dar nu putea
asigura progrese politice majore. Exist i n cazul ei condiionaliti i limitri,
posibilitatea unor interpretri diferite, dificultatea realizrii unor acorduri pe
proiecte mai ambiioase, un numr relativ limitat de domenii pretabile iniiativelor,
ndeosebi pe sfera competenelor ce revin rilor membre. Unele domenii din
sfera socialului i a fostului pilon III sunt poate cele mai pretabile unor aciuni de
cooperare ntrit.
n afar de acordul Schengen cooperarea ntrit sau consolidat a mai fost
folosit n cazul, discutabil de altfel, al Uniunii Europei Occidentale, protocolului
privind politica social de la Maastricht, Uniunii Economice i Monetare, dar ea
avea n principiu perspective de aplicare i n domeniul politicii fiscale, politicii
mediului, aprrii, PESC, ariei de libertate, securitate i justiie. Cooperarea
consolidat este menionat i de tratatul de la Lisabona, dar succesul oricrui
proiect depinde mai mult de voina politic i de competena actorilor implicai.
Accentuarea disparitilor sau decalajelor n UE lrgit i reforma oarecum
incomplet i inconsistent de ordin instituional propus de tratatul de la
Lisabona pot favoriza procesul de integrare flexibil, mai ales n contextul creat de
eecul ratificrii tratatului constituional prin referendumuri naionale, care a
relevat cu claritate limitele interaciunii ntre supranaionalism i
interguvernamentalism.
Chestiunea nucelului dur sau a avangardei de state comunitare doritoare s
extind i s accelereze integrarea n unele domenii, pe baza prevederilor
tratatului sau n afara acestora rmne un subiect discutat i disputat. Este
metoda interguvernamental eficient pentru domenii din afara sferei celor
economice? Experiena a demonstrat c ndeosebi pe pilonul 2 progresele au fost
limitate i lente, doar pe pilonul 3 s-au nregistrat unele progrese mai notabile. O
chestiune important ar fi cea a iniiativei proiectelor de cooperare ntrit, un
grup de state, Consiliul European, alte instituii comunitare ar putea avea
iniiative, care pot varia ca amploare, instrumente, proceduri.
O alt problem este cea a raportului ntre cooperarea ntrit i coeziunea
economic i social, ultima reprezentnd un element fundamental al uniunii
economice. Procesul de coeziune este unul de durat, care nu poate elimina
diversitatea i eterogenitatea din cadrul UE pe termen scurt i mediu, fenomene
ce ar favoriza n teorie cooperarea ntrit sau integrarea flexibil. UE a fost
confruntat cu o perioad de criz n primul deceniu al mileniului trei datorat
eecurilor n ratificarea tratatului constituional i relansrii greoaie a tratatului de
la Lisabona, nenelegerilor pe tema bugetului comunitar i a reformrii unor
politici comune, gen PAC, divergenelor pe tema politicii externe a UE,
dificultilor de ndeplinire a prevederilor Pactului de Stabilitate i Cretere i de
realizare a obiectivelor Strategiei de la Lisabona, dificultilor majore de ordin
economic create de criza financiar i economic, iar n acest context ea trebuie
nu doar s-i reevalueze modelul de dezvoltare economic i social, ci s-i
caute un model de uniune politic, care poate implica i schimbri majore n cazul
guvernanei comunitare i a metodelor sale.
138

Principiile guvernanei comunitare

Principiul subsidiaritii

Dac principiul subsidiaritii este pentru prima oar enunat n cadrul bisericii
catolice, el a fost preluat n documente oficiale ale UE, mai precis menionat la
Maastricht i detaliat n cadrul protocolului anexat la Tratatul de la Amsterdam
pentru a reglementa exercitarea competenelor exclusive conferite Uniunii, ale
celor partajate i a celor revenind exclusiv statelor membre, departajare fcut de
tratatul Constituional i ulterior de Tratatul de reform instituional (de la
Lisabona). Legat de aceasta se observ c toate cererile de descentralizare sau
de autonomie din UE se bazeaz pe principiul subsidiaritii, principiu care se
numr printre conceptele de baz ale Comunitii Europene. n susinerea
acestui principiu se pleac de la ideea c fiecare set de probleme trebuie rezolvat
de ctre autoritatea competent de cel mai mic nivel, eliminndu-se astfel
intervenia necesar a autoritilor superioare (Frentz, 1999). In consecin
nivelul comunitar ar deine o funcie subsidiar, ocupndu-se doar de
problemele care nu pot fi tratate la nivel naional, regional, local.
Subsidiaritatea constituie unul din elementele de baz ale federalismului, ns n
cadrul legislativ al Uniunii Europene subsidiaritatea reprezint principiul conform
cruia Uniunea poate aciona doar n domeniile i n cazurile n care rile membre
cad de acord ca aciunea lor individual nu este suficient (Fuerea, 2002). Acest
principiu a fost introdus prin intermediul Tratatului de la Maastricht din 1992 i
era coninut i n propunerile Conveniei Europene pentru tratatul constituional al
UE (tratat euat n urma referendumurilor negative din Frana i Olanda).
Instituiile Uniunii Europene urmau a-i desfura activitatea cu respectarea
protocolului privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, iar
parlamentele naionale urmau a fi implicate n respectarea lor n conformitate cu
procedura prevzut n protocol (Fuerea, 2002).
Carta European a Guvernrii Locale este un alt document european n care apare
principiul subsidiaritii, ea fiind adoptat sub auspiciile Consiliului Europei n 15
octombrie 1985. n acest context Carta a solicitat prilor semnatare s garanteze
independena politic, administrativ i financiar a autoritilor locale. O alt
solicitare este legat de principiul autoguvernrii locale, care urma s fie
recunoscut n legislaia intern. Prevederile de mai sus din cadrul legislaiei
europene nu oblig nici un stat membru la acordarea de autonomii pe criterii
etnice. Spania a acordat o autonomie lrgit pentru Catalonia i ara Bascilor. Pe
de alta parte Frana refuz s ia n considerare principiul subsidiaritii ca un
argument pentru a acorda autonomie prii catalane care se afla sub autoritatea
sa. La fel i n Italia, unde tendinele centrifuge ale Ligii Nordului - susinute tot
pe baza principiului subsidiaritii - nu au dus la apariia unor noi forme de
autonomie sau organizare regional.
139
Potrivit unor abordri consacrate, subsidiaritatea este un principiu central al
dreptului european supranaional, jucnd un rol esenial att n sistemul proteciei
europene a drepturilor omului, ct i n cel al dreptului comunitar european. Ideea
care fundamenteaz acest principiu este c toate competenele trebuie exercitate
la un nivel ct mai apropiat de ceteni. Conform acestui principiu consacrat de
art. 5 alin. 2 al TCE n domeniile care nu sunt de competena exclusiv a Uniunii,
ea intervine numai dac obiectivele urmrite nu pot fi atinse ntr-o msur
suficient pe plan naional de ctre statele membre sau datorit dimensiunilor sau
efectelor aciunii vizate aceasta poate fi realizat mai bine la nivel comunitar. Se
poate susine opinia c Europa este una a colectivitilor locale descentralizate, o
zon unde se pune accentul pe descentralizare n vederea dezvoltrii de
atribuii/competene pe care statul hipercentralizat nu le-ar fi promovat i pe care
oricum, nu le-ar fi putut tolera. Se poate afirma c descentralizarea este unul
dintre drumurile care duc la un fel de normalitate european i c ea particip la
realizarea acestui scop. Trebuie menionat c, dei aceast idee respect tradiia
politic i juridic a mai multor ri europene, n mod particular a celor de cultur
germanic, fcnd i obiectul discuiilor preliminare semnrii Tratatului privind
Uniunea European, ea a fost acceptat i de rile care doreau ca UE s devin o
federaie precum i de cele care solicitau respectarea deplin a autonomiei
statelor componente.
Din textul tratatului citat anterior rezult dou caracteristici principale ale acestui
principiu care reglementeaz exercitarea competenelor acordate prin tratat:
a) limitarea sau abinerea interveniei comunitare atunci cnd problema poate
fi rezolvat satisfctor de ctre statele membre;
b) realizarea unei aciuni comunitare atunci cnd aceasta este necesar
datorit dimensiunilor problemelor sau incapacitii nivelurilor inferioare de
a o rezolva.
n mod evident comunitile locale sunt alctuite din cetenii care locuiesc n
zona respectiv. Comunitatea local este susinut de identitatea nscut din
apartenena ei la localitatea respectiv i de comunitatea de interese legat de
ea. Comunitatea local este, de fapt, o comunitate autonom, exercitndu-i
autonomia de fiecare dat n baza principiului subsidiaritii. n mod firesc o parte
a atribuiilor autoritii publice a comunitii locale autonome este delegat de
ctre administraia central, cealalt parte ns, apare ca o cerin necesar
ndeplinirii competenelor legate de gestionarea treburilor publice locale (Fuerea,
2002). Delegarea puterii i descentralizarea au fost ntotdeauna i vor fi
chestiuni politice delicate, mai ales ntr-o ar cu o putere statal att de mult
centralizat cum este statul naional romn. Majoritatea blocajelor, a tensiunilor i
a crizelor periodice aprute n ultimii douzeci ani n procesul de reform a
administraiei publice se datoreaz tocmai lipsei aplicrii subsidiaritii sau altfel
spus a lipsei culturii i practicii descentralizrii.
Elementele de noutate pe care le aduce Tratatul de la Maastricht sunt: n primul
rnd ideea de uniune politic vest-european, iar n al doilea rnd introducerea
unei monede comune europene i realizarea uniunii monetare cel mai trziu n
140
1999, la care se adaug drepturile civice europene, noile competene ale
Comunitii Europene, intensificarea proteciei comunitare a consumatorilor,
politica de coeziune etc. Unul dintre punctele cele mai delicate ale construciei
europene este, ntr-adevr, gsirea celui mai bun criteriu de repartizare a
competenelor ntre diferitele niveluri de guvernare, adic ntre instituiile
comunitare europene i cele ale statelor i regiunilor care le compun, criteriul fiind
fr ndoial cel al subsidiaritii. Tratatul de la Maastricht nscrie principiul
subsidiaritii mai nti n articolul B din Dispoziiile comune, artnd:
1. Hotrrea statelor membre de a continua procesul de creare a unei Uniuni
tot mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile s fie luate ct mai
aproape posibil de ceteni, conform principiului subsidiaritii, iar apoi
i mai ales conform articolului 3 B din Tratatul Comunitii Europene.
2. n domeniile ce nu in de competea sa exclusiv, Comunitatea nu intervine,
conform principiului subsidiaritii, dect dac i n msura n care
obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate suficient de statele
membre i pot deci, datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii avute n
vedere, s fie mai bine realizate la nivel comunitar. Aciunea Comunitii nu
depete ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele tratatului.
3. Comunitatea, spre deosebire de state, dispune de competene numite "de
atribuire", definite astfel de tratatul de constituire. Obiectivele la care
Carta European a Guvernrii Locale face referire sunt exprimate ntr-o
manier relativ general n articolul 2 i 3 din tratat: s introduc n tratat
reguli clare de repartizare a competenelor ntre Comunitate i statele
membre, s permit gsirea unui echilibru, la nivelul Comunitii, ntre acele
aciuni prin care se urmrete s se avanseze n procesul de integrare i
cele organiznd o cooperare sau o coordonare ntre statele membre; s
stimuleze elaborarea de texte comunitare mai puin complexe i o
autolimitare a puterii instituiilor comunitare; s concentreze efortul
legislativ asupra unor subiecte ce necesit o intervenie a Comunitii pentru
raiuni de integrare sau de eficacitate; s ncerce asocierea ceteanului la
luarea deciziilor fixnd la nivel comunitar acele orientri care vor fi puse n
practic de fiecare stat membru dup proceduri care-i sunt proprii i care i
vor permite s integreze diversitile culturale i sociale sau regionale
specifice fiecruia dintre statele membre.
4. Desigur obiectivele fixate prin tratat nu au un caracter constrngtor. n
acest sens articolul 235 permitea Comunitii s acioneze ori de cte ori o
aciune a acesteia apare ca necesar, cu respectarea procedurii prevzute.
5. Din termenii alineatului 2 rezulta c principiul subsidiaritii nu se aplic
domeniilor depinznd de competena exclusiv a Comunitii. n aceste
domenii, Comunitatea este obligat s respecte competenele sale, s
realizeze obiectivele care i sunt fixate prin tratat. Este esenial aceast
restricie, evitndu-se astfel posibilitatea de a aduce atingere competenelor
comunitare.
141
6. Definiia reinut de Tratatul de la Maastricht intereseaz numai domeniile
care nu erau de competena exclusiv a Comunitii, adic acele domenii n
care transferul competenelor ctre Comunitatea European era parial. n
aceste domenii Comunitatea, n exercitarea competenelor sale i cu
respectarea obiectivelor care-i erau fixate, trebuia s respecte principiul
subsidiaritii i s asigure complementaritatea aciunilor sale cu cele ale
statelor membre.
7. Textul alineatului 2 fixa un dublu criteriu - corolar care s ghideze aciunea
comunitar i anume: constatarea c statele nu sunt n msur s realizeze
de o manier suficient obiectivele aciunii i c, n consecin, acestea vor
fi mai bine realizate printr-o aciune comunitar, datorit dimensiunilor i
efectelor acestei aciuni.
8. Principiul subsidiaritii aprea, sub diferite forme, n capitolul stabilind noi
competene. Astfel Comunitatea sprijin i completeaz aciunea statelor
membre respectnd deplin responsabilitile acestora n domeniul educaiei,
culturii, santii, formrii profesionale. Comunitatea nu va aciona pe cale
de directive sau de regulamente de ordin general, ci se va limita la msuri
complementare. n unele capitole se precizeaz chiar c unele msuri de
coordonare exclud orice armonizare a dispoziiilor legislative i
reglementrilor statelor membre.
n cazul n care se consider c principiul subsidiaritii figura explicit n Tratatul
de la Maastricht, aceasta se datora faptului c acest principiu este strns legat de
deficitul democratic i el ncearc s-l reduc reglementnd exercitarea
competenelor. n acest sens, el reprezint un principiu regulator urmrind s
elimine unele excese n materie de legislaie (Fuerea, 2002). Dup Maastricht s-a
pus un accent deosebit pe aplicarea /respectarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii. Pentru clarificarea aplicrii lor i implementarea adecvat a
acestora s-au ncheiat acorduri interinstituionale (ntre Comisie, Consiliu,
Parlament) i a fost anexat la Tratatul de la Amsterdam un protocol privind
principiile subsidiaritii i proporionalitii. Protocolul privind principiile
subsidiaritii i proporionalitii anexat Tratatului de la Amsterdam detalia pentru
prima oar aspectele referitoare la cele dou principii fundamentale ale
guvernanei comunitare, la modul de aplicare a acestora, ns principiul
subsidiaritii, legat de descentralizarea deciziilor i atribuiilor, reprezenta o sabie
cu dou tiuri, trebuind respectat att de instituiile comunitare ct i de statele
membre. El nu se aplica competenelor exclusive ale Comisiei Europene i nu
acoperea deci o parte nsemnat a propunerilor sale. n cazul n care el acoperea
propunerile sale Comisia putea aciona doar n msura n care obiectivele aciunii
propuse nu puteau fi atinse suficient de ctre aciunile statelor membre (articolul
5- TCE) sau nu puteau fi atinse mai eficient prin aciuni din partea Comunitii
(punctul 5 protocolul asupra subsidiaritii) .
Aplicarea celor dou principii a nsemnat o diminuare a numrului de propuneri
ale Comisiei n anii 90 sau retragerea unor proiecte de propuneri. n plus s-a
acordat o atenie sporit creterii calitii propunerilor pentru o transpunere mai
142
facil a lor n legislaia naional (dup adoptarea lor) i pentru o implementare
mai eficient a actelor legislative. Prin Declaraia privind Calitatea Proiectelor de
Legislaie Secundar anexat Tratatului de la Amsterdam erau stabilite liniile
directoare ce urmau s ghideze instituiile comunitare n adoptarea actelor
normative, fie n etapa primei versiuni, fie n aceea a amendrii acesteia n cursul
procesului legislativ.
Subsidiaritatea a fost prevzut i n cadrul Tratatului de la Nisa, aflat n vigoare
n primul deceniu al mileniului trei pn la ratificarea definitiv a Tratatului de la
Lisabona, n cadrul articolului 5 stipulndu-se astfel: "Comunitatea va aciona n
cadrul limitelor de putere conferite prin prezentul tratat i pentru obiectivele care
i-au fost astfel atribuite. n domeniile care nu se afl n competena sa exclusiv
Comunitatea va aciona n conformitate cu principiul subsidiaritii, doar dac
obiectivele respectivei aciuni nu pot fi ndeplinite suficient de ctre statele
membre. Nici o aciune a Comunitii nu poate depi ceea ce este necesar
pentru a atinge obiectivele prezentului Tratat" (principiul proporionalitii).
Articolul 9 al Constituiei Europene (neratificat) arta: "Conform principiului
subsidiaritii, n domeniile care nu se afl n competena sa exclusiv Uniunea va
aciona doar dac i n msura n care obiectivele respectivei aciuni nu pot fi
atinse suficient de ctre statele membre, fie la nivel central fie la nivel local, dar
care pot fi atinse ntr-o mai bun msur la nivelul Uniunii".Tratatul de reform
instituional de la Lisabona, prelund aproape integral prevederile Constituiei
Europene, consacr subsidiaritatea ca principiu fundamental al guvernanei
comunitare i introduce avizul de conformitate al parlamentelor naionale pentru
cele dou principii fundamentale(subsidiaritatea i proporionalitatea).
Subsidiaritatea rmne un principiu fundamental de guvernare pentru evoluia
viitoare a Comunitii ntruct asigur o delimitare a sarcinilor ntre Comunitate i
membrii si, iar transpunerea n via a acestui principiu este esenial dac se
vrea o dezvoltare a Comunitii cu sprijinul nemijlocit al cetenilor si. De aceea
toate instituiile comunitare trebuie s acorde prioritate unei astfel de abordri.
Subsidiaritatea nu este numai o cale prin care o persoan uman i promoveaz
prin intermediul prticiprii politice demnitatea sa natural, ct mai ales un mod
de a nelege i organiza puterea, un principiu dup care statul nsui este invitat
s funcioneze. Subsidiaritatea nu este doar un ornament al moralei sau o
trstur printre altele a justiiei distributive. Principiul subsidiaritii este prghia
prin care societatea se elibereaz de sub tutela statului, este modul prin care
cetenii convin s-i articuleze i s-i promoveze interesele i n acelai timp s
supravegheze puterea statului n aa fel nct acesta s nu mai fie n situaia de a
nutri el nsusi ambiia de a-i dirija i controla cetenii. Ca o concluzie pentru
aplicarea principiului subsidiaritii, responsabilitile i deciziile nu trebuie s
fie localizate la un nivel mai nalt dect este necesar. Ca atare, aciunile i deciziile
luate la un nivel superior de decizie sunt justificate n msura n care satisfac cele
dou criterii eseniale:
criteriul necesitii (obiectivele propuse nu pot fi realizate n mod
corespunztor la un nivel de decizie inferior);
143
criteriul eficienei (obiectivele pot fi realizate mai bine, n mod mai eficient,
la un nivel superior).
n guvernarea axat pe subsidiaritate, descentralizarea nu se poate
produce numai n domeniul administrativ i fiscal, ci trebuie s
angajeze, n egal msur, i domeniul legislativ. ntr-un cuvnt,
principiul subsidiaritii s-ar putea traduce prin formula : mai puin stat
i mai mult societate.

Subsidiaritatea ca principiu de baz al federalismului economic

n cazul UE nu putem vorbi de federalism fiscal ci de predominana federalismului
de reglementare (Majone, Kelemen, Pollack). In cele mai multe sisteme federale
exist transferuri fiscale importante ntre state ca oper a nivelului federal, dar
aceast funcie de redistribuire nu este pregnant pentru UE unde bugetul
comunitii este doar de 1,27% din PIB-ul UE, redistribuirea fiind realizat mai
mult la nivel naional. Bugetul UE este direcionat mai mult spre PAC i Politica de
Coeziune, statele mai puin dezvoltate, inclusiv noii membri, fiind beneficiari nei.
Neputndu-se angaja ntr-o redistribuire substanial sau n stabilizarea
macroeconomic prin politica fiscal, UE este profilat mai mult pe activiti de
reglementare. Pentru crearea unei pieei interne unice, pe latura cererii, s-au
adoptat (de ctre Consiliul UE i Parlamentul European) reglementri comune sau
armonizate pentru a potena cele patru liberti fundamentale, iar pe latura
ofertei s-a manifestat rolul antreprenorial al Comisiei n domeniul politicilor
comune i cadrului strategic de dezvoltare economic i social. Pentru Thomas
Ash singurul organ executiv al UE este n viziunea federalitilor Comisia
European, motor al integrrii i promotor al intereselor generale ale comunitii,
care alturi de Parlamentul European consolideaz puterile i atribuiile la nivel
comunitar. Planul lui Gerhard Schrder din noiembrie 2001 prevedea ntrirea
rolului Comisiei Europene i Parlamentului European, ultimul urmnd a avea o
camer de reprezentare a statelor. Dei activitatea de reglementare s-a extins i
la alte domenii dect cele prevzute iniial prin Tratatul de la Roma, totui
aplicarea principiului subsidiaritii a frnat centralizarea excesiv i a meninut
puterile nivelurilor naionale i subnaionale n domeniul reglementrii, mai ales
prin utilizarea Metodei Deschide de Coordonare. De fapt viziunea federalist
asupra UE a fost ntotdeauna legat de existena unei autoriti centrale relativ
reduse controlnd un numr limitat de domenii, celelalte revenind statelor
membre pe baza principiului subsidiaritii.
Jacques Pelkmans i ali autori leag problematica subsidiaritii de teoria
economic a federalismului, implicit de guvernana multinivel sau multistratificat.
Procesul de integrare nu trebuie automat s impun o centralizare excesiv la
nivel comunitar, care este suboptimal i complet irealizabil. Principiul
subsidiaritii nseamn c raportul strns ntre politica public i preferinele
alegtorilor presupune alocarea unor funcii sau competene publice guvernrii
144
locale. Funciile economice publice trebuie atribuite nivelurilor superioare doar n
msura n care sunt ndeplinite anumite criterii relevante pentru asigurarea
eficienei i operativitii politicii din domeniul respectiv (vezi tabelul 8.1).
Tabel 8.1
Criterii de alocare a funciilor economice publice
Criteriu Natur Exemple
1. externaliti pozitive reduce eficiena regional creterea cheltuielilor unei
economii foarte deschise, n
mod unilateral (cursuri de
schimb date)
2. externaliti
negative
politici de srcire a
vecinului, ostile fa de
economiile adiacente
poluarea aerului sau apei
protecie comercial
3. economii de scar Costuri fixe ridicate ale
aprovizionrii sau
indivizibilitii
aprare
dezvoltare aviaie militar
modern
accelerator de particule n
fizica nuclear
Sursa: Jacques Pelkmans, Subsidiaritatea i funciile economice ale Uniunii, n Integrare
European. Metode i Analiz Economic, Ediia doua, IER, Bucureti, 2003.

Abordarea economic a subsidiaritii pleac de la premisa beneficiilor
centralizrii, pe baza criteriilor relevante, politicilor sau reglementrilor necesare,
eficienei i operativitii dorite. Un argument puternic n favoarea centralizrii
este cel al realizrii pieei interne, bazat att pe integrarea pozitiv ct i pe cea
negativ. Centralizarea nu nseamn neaprat transferul complet al anumitor
competene la nivelul comunitar, care ar reprezenta o abordare politizat, ci i
modaliti sau variante intermediare cu proporii cost/beneficiu diferite. Cele trei
criterii menionate n tabelul de mai sus sunt considerate de Jacques Pelkmans
cele mai importante, dar exist i alte criterii, cum ar fi uniformitatea dreptului
comunitar, inclusiv jurisprudena, asigurarea mpotriva ocurilor macroeconomice
specifice unei anumite ri, prin gruparea unei pri a ajutoarelor de omaj ale
statelor membre, diferenierea politicilor centrale n funcie de preferinele sau
circumstanele naionale.
O atenie special ar trebui acordat puterii de negociere comune pe palierul
competenelor exclusiv comunitare, unde poate s apar o combinaie de
externaliti negative i economii de scar, cu consecina ca sporirea bunstrii
unora s se fac pe seama altora. n ce privete obiectivul sau principiul
solidaritii de care s-a fcut atta caz, insuficienta omogenitate politic duce la
un decalaj evident ntre solidaritatea declarat i cea efectiv. Transferurile de
competene fiscale, de reglementare i de politic economic/social de la nivel
regional naional la nivel comunitar trebuie s aib n vedere costurile centralizrii,
145
minimizarea acestora i maximizarea beneficiilor. n locul transferului sau
centralizrii excesive se poate accepta soluia cooperrii sau coordonrii voluntare
cu grad suficient de obligativitate i suficiente ctiguri suplimentare pentru toi
participanii. Nivelul centralizrii poate depi nivelul comunitar, cum este cazul cu
protecia mediului, care implic mai mult palierul guvernanei globale, dar poate
necesita i o sfer mai redus, de genul unor grupe de ri sau regiuni.
Aplicarea subsidiaritii n cadrul federaiilor politice mplic analiza alocrii
funciilor economice publice, cum sunt cele alocative legate de funcionarea
pieelor sau alocarea factorilor pentru anumite obiective, a celor redistributive prin
impozitare i transferuri sociale, a celor de stabilizare macroeconomic prin
inflaie sczut i omaj redus dar cu cretere economic. Funciile alocative revin
ambelor niveluri, federal i statal, n ipoteza liberei circulaii a mrfurilor i
factorilor. Reglementarea sau alte intervenii alocative sunt justificate de eecurile
pieei sau de obiective politice, trebuind s fie gsit gradul optim de reglementare
sau de intervenie comun (Pelkmans, 2003). Prin Actul Unic European s-a
consolidat pe plan legislativ i am putea spune constituional fundamentarea
pieei interne, la care au contribuit i deciziile CEJ (cazul Dassonville din 1974).
Instituirea pieei unice limiteaz drastic redistribuirea la nivel naional care ar
putea distorsiona grav mobilitatea factorilor de producie. Asigurarea stabilizrii
macroeconomice presupune stabilitatea cursurilor de schimb prin coordonare, dar
i o moned i o politic monetar unic. In opinia lui Pelkmans deprecierea
competitiv ar reprezenta o politic de srcire a vecinilor, dar ea poate pune
probleme cu nivelul ratei inflaiei, criteriu de intrare n uniunea monetar.
Jacques Pelkmans consider c este preferabil de utilizat teoria economic a
guvernrii multinivel sau multistratificate dect termenul de federalism economic
n privina UE. Pentru a putea aplica cu succes teoria economic a subsidiaritii
ar trebui s fie explicitat n mod clar mediul constituional i economic existent.
Spre deosebire de federaii politice consacrate unde acioneaz logica
descentralizrii economice, n UE exist o logic a integrrii care presupune un
proces de centralizare, cum este uniunea monetar i cum ar putea fi palierul
funciilor redistributive. Prevederile constituionale n domeniul pieei unice pot
ridica probleme, vezi cazul Canadei sau dificultile create de prevederile
articolului 295 din Tratatul CE (fostul articol 222 din Tratatul CEE) pe linia
proprietii intelectuale. In UE mobilitatea transfrontalier a forei de munc sau
libera circulaie a acesteia a fost mpiedicat de existena funciei redistributive la
nivel naional, dar i de ali factori(limba i dimensiunea cultural). Spre deosebire
de federaiile consacrate uniunea monetar nu este deplin n UE, nivelul
comunitar nu are dreptul de a percepe impozite, UE are o politic extern i una
de aprare slab dezvoltate. Teoria economic a federalismului invoc unele
justificri economice legate de economiile de scar, externaliti, solidaritate
pentru atribuirea competenelor respective nivelului federal.
Neputndu-se angaja ntr-o redistribuire substanial sau n stabilizarea
macroeconomic prin politica fiscal, UE este profilat mai mult pe activiti de
reglementare. Pentru crearea unei pieei interne unice, pe latura cererii, s-au
adoptat (de ctre Consiliul UE i Parlamentul European) reglementri comune sau
146
armonizate pentru a potena cele patru liberti fundamentale, iar pe latura
ofertei s-a manifestat rolul antreprenorial al Comisiei n domeniul politicilor
comune i cadrului strategic de dezvoltare economic i social. Jacques
Pelkmans (2003) consider c subsidiaritatea se aplic unei game vaste de
domenii reglementate din economia european, prezentnd importan scopul
reglementrii, nivelul de guvernan la care ea se realizeaz, modul de
reglementare. Exist o terie economic normativ a reglementrii care vede
guvernul ca promotor al interesului public i teoria pozitiv a reglementrii care
care separ guvernul n legiuitori, birocrai i autoriti de reglementare. Exist
grupuri de interese care pot influena activitatea de reglementare i pot chiar
captura autoritile de reglementare n favoarea lor.

Principiul proporionalitii

Propunerile i iniiativele legislative ale Comisiei Europene trebuie s in cont i
de principiul proporionalitii, adic aciunile propuse sau ntreprinse s fie
proporionale cu obiectivele urmrite. Aciunile trebuie s fie pe ct de simple
posibil, s poat realiza n mod satisfctor obiectivul urmrit i s existe nevoia
unei aplicri efective (punctul 6 protocolul asupra proporionalitii anexat
Tratatului de la Amsterdam). Directivele ar trebui preferate regulamentelor, iar
directivele cadru msurilor detaliate, iar spaiul de aciune la nivel naional trebuie
s fie corespunztor (punctul 7 protocol). n practic Comisia a inut cont de
aceste prevederi prin recurgerea la recomandri, apoi la directive i n caz de
nevoie imperioas la regulamente. n cazul competenelor exclusive au fost
preferate regulamentele, n cazul celor partajate directivele, iar n cazul
competenelor exclusiv naionale i/sau al competenelor doar de coordonare la
nivel comunitar au fost preferate recomandrile. n consultrile preliminare cu
statele membre propunerile de proiect sunt evaluate din perspectiva cerinelor
aplicrii principiului proporionalitii.

Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii anexat Tratatului de la Lisabona

Articolul 3b al Tratatului de reform instituional(Lisabona) prevede:
(1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii.
Exercitarea acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii i
proporionalitii.
(2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele
competenelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru
realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competen care nu este
atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre.
147
(3) n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena
sa exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii
preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel
central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii
preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.
Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul
privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Parlamentele
naionale asigur respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu
procedura prevzut n respectivul protocol.
(4) n temeiul principiului proporionalitii, aciunea Uniunii, n coninut i form,
nu depete ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.
Instituiile Uniunii aplic principiul proporionalitii n conformitate cu Protocolul
privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii
Protocolul conine urmtoarele prevederi:
NALTELE PRI CONTRACTANTE,
DORIND s acioneze astfel nct deciziile s fie luate la un nivel ct mai apropiat
de cetenii Uniunii;
HOTRTE s stabileasc condiiile de aplicare a principiilor subsidiaritii i
proporionalitii prevzute la articolul 3b din Tratatul privind Uniunea European
i s instituie un sistem de control al aplicrii respectivelor principii,
AU CONVENIT cu privire la dispoziiile urmtoare, care se anexeaz la Tratatul
privind Uniunea European i la Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene:
Articolul 1
Fiecare instituie asigur n permanen respectarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii definite la articolul 3b din Tratatul privind Uniunea European.

Articolul 2
nainte de a propune un act legislativ, Comisia procedeaz la consultri extinse.
Dup caz, aceste consultri trebuie s aib n vedere dimensiunea regional i
local a aciunilor preconizate. n caz de urgen excepional, Comisia nu
procedeaz la consultrile menionate. Comisia i motiveaz decizia n cadrul
propunerii.
Articolul 3
n nelesul prezentului protocol, proiect de act legislativ nseamn propunerile
Comisiei, iniiativele unui grup de state membre, iniiativele Parlamentului
European, cererile Curii de Justiie, recomandrile Bncii Centrale Europene i
cererile Bncii Europene de Investiii privind adoptarea unui act legislativ.


148
Articolul 4
Comisia transmite parlamentelor naionale proiectele sale de acte legislative i
proiectele sale modificate, n acelai timp n care le transmite organului legislativ
al Uniunii.
Parlamentul European transmite parlamentelor naionale proiectele sale de acte
legislative, precum i proiectele sale modificate.
Consiliul transmite parlamentelor naionale proiectele de acte legislative emise de
un grup de state membre, de Curtea de Justiie, Banca Central European sau
Banca European de Investiii, precum i proiectele modificate.
La adoptarea acestora, rezoluiile legislative ale Parlamentului European i poziiile
Consiliului se transmit de ctre acestea parlamentelor naionale.
Articolul 5
Proiectele de acte legislative se motiveaz n raport cu principiile subsidiaritii i
proporionalitii. Orice proiect de act legislativ ar trebui s cuprind o fi
detaliat care s permit evaluarea conformitii cu principiile subsidiaritii i
proporionalitii. Fia menionat anterior ar trebui s cuprind elemente care s
permit evaluarea impactului financiar al proiectului n cauz i, n cazul unei
directive, evaluarea implicaiilor acesteia asupra reglementrilor care urmeaz s
fie puse n aplicare de statele membre, inclusiv asupra legislaiei regionale, dup
caz. Motivele care conduc la concluzia c un obiectiv al Uniunii poate fi realizat
mai bine la nivelul Uniunii se bazeaz pe indicatori calitativi i, ori de cte ori este
posibil, pe indicatori cantitativi. Proiectele de acte legislative au n vedere
necesitatea de a proceda astfel nct orice obligaie, financiar sau administrativ,
care revine Uniunii, guvernelor naionale, autoritilor regionale sau locale,
operatorilor economici i cetenilor s fie ct mai redus posibil i proporional
cu obiectivul urmrit.
Articolul 6
n termen de opt sptmni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ n
limbile oficiale ale Uniunii, orice parlament naional sau orice camer a unui
parlament naional poate adresa preedintelui Parlamentului European, al
Consiliului i, respectiv, al Comisiei un aviz motivat n care s se expun motivele
pentru care consider c proiectul n cauz nu este conform cu principiul
subsidiaritii. Dup caz, fiecrui parlament naional sau fiecrei camere a unui
parlament naional i revine sarcina de a consulta parlamentele regionale cu
competene legislative.
n cazul n care proiectul de act legislativ n cauz este emis de un grup de state
membre, preedintele Consiliului transmite avizul guvernelor respectivelor state
membre.
n cazul n care proiectul de act legislativ este emis de Curtea de Justiie, de
Banca Central European sau de Banca European de Investiii, preedintele
Consiliului transmite avizul instituiei sau organului n cauz.
149

Articolul 7
(1) Parlamentul European, Consiliul i Comisia, precum i, dup caz, grupul de
state membre, Curtea de Justiie, Banca Central European sau Banca
European de Investiii, n cazul n care proiectul de act legislativ european este
emis de acestea, in seama de avizele motivate adresate de parlamentele
naionale sau de o camer a unuia dintre aceste parlamente naionale.
Fiecare parlament naional dispune de dou voturi, repartizate n funcie de
sistemul parlamentar naional. n cadrul unui sistem parlamentar naional
bicameral, fiecare dintre cele dou camere dispune de un vot.
(2) n cazul n care avizele motivate privind nerespectarea de ctre un proiect
legislativ a principiului subsidiaritii reprezint cel puin o treime din totalul
voturilor atribuite parlamentelor naionale n conformitate cu alineatul (1) al doilea
paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Acest prag este de o ptrime n cazul unui
proiect de act legislativ prezentat n temeiul articolului 61 1 din Tratatul privind
funcionarea Uniunii Europene referitor la spaiul de libertate, securitate i justiie.
n urma acestei reexaminri, Comisia sau, dup caz, grupul de state membre,
Parlamentul European, Curtea de Justiie, Banca Central European sau Banca
European de Investiii, n cazul n care proiectul de act legislativ este emis de
acestea, pot hotr fie s menin proiectul, fie s l modifice, fie s l retrag.
Aceast decizie trebuie motivat.
(3) De asemenea, n cadrul procedurii legislative ordinare, n cazul n care avizele
motivate privind nerespectarea de ctre un proiect de act legislativ a principiului
subsidiaritii reprezint cel puin o majoritate simpl din voturile atribuite
parlamentelor naionale n conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf,
proiectul trebuie reexaminat. Ca urmare a unei astfel de reevaluri, Comisia poate
hotr fie s menin propunerea, fie s o modifice, fie s o retrag.
n cazul n care decide meninerea propunerii, Comisia va trebui s justifice,
printr-un aviz motivat, motivele pentru care consider c propunerea este
conform cu principiul subsidiaritii. Acest aviz motivat, precum i avizele
motivate ale parlamentelor naionale, vor trebui prezentate organului legislativ al
Uniunii, pentru a putea fi luate n considerare n cadrul procedurii:
a) nainte de ncheierea primei lecturi, organul legislativ (Parlamentul European
i Consiliul) examineaz compatibilitatea propunerii legislative cu principiul
subsidiaritii, innd seama n special de motivele invocate i mprtite de
majoritatea parlamentelor naionale, precum i de avizul motivat al
Comisiei;
b) n cazul n care, cu o majoritate de 55% a membrilor Consiliului sau cu o
majoritate a voturilor exprimate n Parlamentul European, organul legislativ
consider c propunerea legislativ nu este compatibil cu principiul
subsidiaritii, aceasta nu va mai fi examinat.

150

Articolul 8
Curtea de Justiie a Uniunii Europene este competent s se pronune cu privire la
aciunile referitoare la nclcarea principiului subsidiaritii de ctre un act
legislativ, formulate, n conformitate cu normele prevzute la articolul 230 din
Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene, de un stat membru sau transmise
de acesta n conformitate cu dreptul su intern n numele parlamentului su
naional sau al unei camere a acestuia.
n conformitate cu normele prevzute la articolul menionat, astfel de aciuni pot
fi formulate i de Comitetul Regiunilor mpotriva actelor legislative n vederea
adoptrii crora Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene prevede
consultarea respectivului comitet.
Articolul 9
n fiecare an, Comisia prezint Consiliului European, Parlamentului European,
Consiliului i parlamentelor naionale un raport privind aplicarea articolului 3b din
Tratatul privind Uniunea European. Respectivul raport anual se transmite, de
asemenea, Comitetului Economic i Social i Comitetului Regiunilor.

ntrebri recapitulative

1) Care sunt cele patru elemente ale metodei comunitare de guvernare?
2) Care sunt cele trei trsturi eseniale ale dreptului comunitar?
3) Cum a prezentat Jean Monnet metoda comunitar?
4) Cum a definit Comisia European metoda comunitar n Cartea Alb a
Guvernanei Europene din iulie 2001?
5) Care sunt avantajele metodei comunitare i n ce domenii se aplic ea?
6) Care sunt principiile bunei guvernane i instrumentele propuse de Comisie
pentru reformarea guvernanei comunitare?
7) Care sunt modificrile cadrului instituional al UE aduse de Tratatul de la
Lisabona?
8) Care sunt cele patru elemente eseniale ale metodei deschise de
coordonare?
9) Care sunt cele ase caracteristici ale MDC n viziunea lui Claudio Radaelli?
10) La ce domenii se aplic MDC?
11) Cnd a fost introdus oficial cooperarea ntrit i cnd a demarat ea?
12) Ce instituii joac rolul principal n cooperarea ntrit i n ce domenii a fost
ea utilizat?
151
13) La ce se refer principiul subsidiaritii?
14) La ce se refer principiul proporionalitii?

Bibliografie

1) Bertozzi F., Bonoli B., Europeanisation and the convergence of National
Social and Employment Policies: What Can the OMC Achieve?, ECPR
Workshops, Torino, 22-27 martie 2002, p. 1-15
2) Biaggi M., The Impact of European Employment Strategy on the Role of
Labour Law and Industrial Relations, International Journal of Comparative
Labour Law and Industrial Relations 16(2), 2000, p. 155-173
3) De Burca G., Zeitlin J., Constitutionalising the Open Method of
Coordination, What Should the Convention Propose?, CEPS Policy Brief
No.31, martie 2003, p. 1-10
4) M.Ferrera, A.Hemerijck, M.Rhodes, The Future of the EuropeanSocial
Modelin the Global Economy, Journal of Comparative Policy Analysis,
3(2)August:2001, p. 163-190
5) Frentz G.i Nica N., Un instrument al politicii de coeziune economic i
social, Mesagerul economic nr. 47/28.11.1999
6) Fuerea, A., Instituiile Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, Bucureti,
2002, p. 20-35
7) Grevi G., Flexible Means to Further Integration, Integrating Europe,
Multiple Speeds One Direction?, EPC Working Paper No.9, Bruxelles,
aprilie 2004, p. 38-62
8) Monnet J., Memories, William Collins and Son Ltd., Londra, 1976
9) Pelkmans J., Subsidiaritatea i funciile economice ale Uniunii, n Integrare
European. Metode i Analiz Economic, Ediia doua, IER, Bucureti, 2003,
p. 48-64
10) Prisecaru P, Cadrul strategic de dezvoltare al UE. Metoda deschis de
coordonare.Guvernana UE, Editura Economic, 2005, p. 111-136
11) De la Porte C., The Soft Method of Coordination in Social Protection,
European Trade Union Yearbook, 2002
12) Radaelli C., The OMC: A New Governance Architecture for the EU? Swedish
Institute for European Policy Studies, 2003, p. 1-11
13) Scharpf F.W., The European Social Model: Coping with the Challenges of
Diversity, Journal of Common Market Studies 40(4), 2002., p. 645-670
14) Trubek D.M., Mosher J., New Governance, Employment Policy and the
European Social Model, Governing Work and Welfare in a New Economy:
152
European and American Experiments, Oxford University Press, Oxford,
2003, p. 55-78
15) F. Vandenbrouke, The EU and Social Protection: What Should the European
Convention Propose? Kln, 17 iunie 2002, p. 1-12
16) Ziller J., The Challenge of Governance in Regional Integration:Key
Experience From Europe, Second Annual Conference of ELSNIT, Florena,
2004, p. 1-6
17) Commission of the European Communities, European Governance, A White
Paper COM(2001) 428 final , Bruxelles 25 iulie 2001
18) Consiliul European, Concluziile summitului de la Lisabona, martie 2000
19) European Convention, Contribution from Mr.Barnier and Mr.Vitorino: The
Community method, Bruxelles, septembrie, 2002
20) Enciclopedia Uniunii Europene, Ediia a II a, Ed. Meronia, Bucureti, 2006
21) IER, Tratatul de instituire a unei constituii pentru Europa, Bucureti,
decembrie 2004
153






9

Teoria guvernanei globale i implicaiile ei
pe plan european


Conceptul guvernanei globale

Termenul de guvernan global sau mondial a fost vehiculat mai mult dup
sfritul rzboiului rece datorit creterii importanei globalizrii cu toate
componentele sale, diminurii rolului statului naional prin transferul la nivel
global al unor atribuii specifice de reglementare, accentuarea importanei i
impactului problemelor globale, cum sunt cele privind protecia mediului, protecia
biodiversitii, resursele energetice, apa, alimentaia, creterea demografic i
migraia populaiei, terorismul. Dar acest concept relativ nou a fost legat i de
conturarea i intensificarea conflictelor privind corelaiile i standardele din
domeniul comerului i mediului, comerului i drepturilor sociale, comerului i
sntii publice care au evideniat necesitatea abordrii la nivel global pe baza
unor principii i instituii de arbitraj, precum i de contestarea de ctre rile aflate
n dezvoltare i de ctre societatea civil a standardelor internaionale, a
instituiilor globale, a sistemului guvernanei internaionale, a dominanei statelor
dezvoltate n cadrul instituiilor internaionale.
Dei asociat adesea cu conceptul de guvernare, autoritate politic, instituii
publice i controlul acestora, conceptul de guvernan implic instituii politice
oficiale care coordoneaz i controleaz relaiile ntre actorii sociali, pot aplica
decizii i politici, au o autoritate recunoscut i intr n raporturi cu alte paliere de
guvernan. n cadrul sistemului internaional unde nu exist practic o autoritate
public dominant se utilizeaz termenul de guvernan pentru a defini
reglementarea relaiilor de interdependen, precum i termenul de politici publice
globale. Adil Najam a definit guvernana global ca management al proceselor
sau fenomenelor globale n absena unui guvern global, iar Thomas Weiss
consider c guvernana global se refer la aranjamentele concrete de rezolvare
a problemelor globale care implic nu numai ONU i ageniile specializate dar i
ali actori nestatali. Thomas Weiss i Ramesh Thakur au definit guvernana
global drept un complex de instituii oficiale i neoficiale, mecanisme, raporturi,
procese ntre i dintre state, piee, ceteni, organizaii, att cu caracter
154
interguvernamental ct i neguvernamental, prin care interesele colective sunt
articulate pe plan global, prin care se stabilesc drepturile i obligaiile actorilor i
prin care sunt mediate divergenele i conflictele ntre ei.
Stabilirea unui sistem al guvernane globale nu nseamn numai reglementarea i
limitarea puterii individuale a statelor cu efecte perturbatoare asupra statu-
quoului internaional ci i stabilirea unui sistem de reglementare a numeroaselor
interaciuni care ies din sfera jurisdiciei statelor. Proliferarea democraiei i
liberalismului economic pe plan mondial a condus la un proces de omogenizare
politic i a facilitat stabilirea unui sistem al guvernanei globale. In schimb
procesul de globalizare nu este vzut ca un factor de omogenizare ci dimpotriv
ca unul care a accentuat diferenele sau decalajele ntre state, de aici opoziia
acerb a unor micri i organizaii civice, precum i dezbaterile intense i aprinse
privind aspectele pozitive i negative ale procesului. Problematica guvernanei
globale este conexat cu impactul pe care probleme globale l au asupra omenirii
i implicit asupra economiei mondiale. Problemele globale necesit soluii globale
i aciuni colective, de la integrarea la nivel regional s-a trecut la cea la nivel
global, care implic i o solidaritate crescnd ntre ceteni i ntre state,
vorbindu-se de un nou model de reprezentare i manageriat al
interdependenelor.
Problema eficienei sau crizei prin care trece guvernana global poate fi vzut i
prin prisma impactului recentei crize financiare i economice, care s-a propagat
din SUA n toat economia mondial din cauza interdependenelor crescnde ntre
economiile i pieele naionale Deciziile la nivel global ar trebui s-i demonstreze
eficacitatea i eficiena, s-i arate beneficiile pentru state i ceteni, s probeze
utilitatea i legitimitatea instituiilor internaionale, s reflecte capacitatea statelor
de a face compromisuri i de a-i armoniza interesele. Jean Pisani-Ferry i
Laurence Tubiana vd guvernana global minat de criza obiectivelor sau
elurilor, de minusurile activitii i managementului instituiilor internaionale, de
decalajul creat ntre natura problemelor abordate i arhitectura instituional care
nu reflect prioritizarea adecvat a problemelor globale, de lipsa autoritii politice
care s asigure aplicarea deciziilor comune, a standardelor i normelor
internaionale, implementarea politicilor publice globale, reformarea structurilor
instituionale. Problemele globale, cum este cea a proteciei mediului, care ar
trebui s reprezinte prioritatea numrul 1, reprezint preocuparea unor reele de
actori construite pentru a suplini absena unui guvern mondial. Sunt autori care
consider c mai important dect instituiile globale sau guvernul mondial este
consensul realizat asupra unor principii, norme, practici ntre diveri actori
participani voluntar la rezolvarea sau soluionarea unor probleme globale, dintre
care se detaeaz ageniile/instituiile internaionale, guvernele naionale, firmele
transnaionale, organizaiile societii civile.
Instituiile internaionale sunt analizate de unii autori prin prisma deficitului
democratic i de legitimitate, care i-ar pune amprenta asupra eficienei lor,
asupra capacitii de a rezolva problemele globale, de a reduce decalajele i
srcia pe glob, dei resursele financiare insuficiente i interaciunea deficitar cu
nivelul guvernanei naionale ar constitui poate explicaii mai temeinice pentru
155
ineficacitatea guvernanei globale. O recent analiz a asistenei financiare pentru
dezvoltare oferit statelor africane a relevat c un procentaj de aprox. 90% din
volumul asistenei a fost deturnat de oligarhia politico-militar care conduce
aceste state, ceea ce evideniaz nu numai calitatea extrem de redus a
guvernanei naionale datorit reformelor amnate, ntrziate sau nerealizate la
nivelul autoritilor publice dar i interaciunea necorespunztoare ntre palierul
guvernanei globale i cel al guvernanei naionale, faptul c instituiile
internaionale cum sunt FMI i Banca Mondial controlate de statele dezvoltate
impun reglementri i politici inadecvate pentru statele aflate n dezvoltare.
ONU i ageniile sale specializate nu sunt organizate i conduse n mod eficient,
dovad este faptul c nu au reuit s prevad i s previn crizele de la nceputul
secolului XXI i nici s abordeze corespunztor problemele globale. Exist
numeroase reglementri, norme(inclusiv de drept), convenii, declaraii, carte,
principii (legitimitate, cetenie, competen i eficacitate, cooperare i
parteneriat) care ar trebui respectate de actorii implicai pentru a putea vorbi de o
nou guvernan global. Reforma guvernanei globale nu poate fi disociat de
cea a guvernanei naionale, care implic n primul rnd reforma aparatului de
stat i a sectorului public, o participare crescnd a cetenilor (societii civile) i
altor actori publici i privai la procesul de luare a deciziei. Confruntarea ntre
adepii pieei libere, nereglementate i cei ai intervenionismului i reglementrii
s-a manifestat att la nivel naional ct i la nivel global, deficienele ambelor
paliere ale guvernanei economice au fost sesizabile i evideniate din plin de criza
financiar care a afectat puternic economia mondial. Reglementarea i
supravegherea oricrei piee, mai ales a celei financiare, nu nseamn
distorsionarea climatului concurenial sau a mecanismelor sale ci protejarea
intereselor consumatorilor i populaiei de practicile incorecte i deficienele
managementului corporativ.
Problema raporturilor i cooperrii actorilor implicai n guvernana global este
conexat cu interaciunile nivelurilor de guvernan menite a realiza o anumit
coeziune social prin decizii adecvate la toate nivelurile, dar i cu reconsiderarea
rolului statului naional pe care Robert Cooper l vede ca depind sfera ngust a
granielor sale, prin deschidere, transparen, interdependen, interaciune,
intercomunicare, promovare a dialogului i renunare la for, cedare de
suveranitate i atribuii. Pentru Pierre Calame i Gustavo Marin redefinirea rolului
statului naional este esenial pentru arhitectura guvernanei globale. Dac Bob
Jessop scoate n eviden referitor la statul naional cele trei tendine -
deznaionalizarea statalitii teritoriale, destatalizarea sistemului politic,
internaionalizarea regimului politic Harold James (1999) concepe globalizarea
ca un proces integrator transnaional sub presiunea cruia se produce dizolvarea
statului naional. Acest proces ar trebui neles nu n sensul desfiinrii teritoriale a
statului naional ci n sensul pierderii rolului su conductor pe plan intern i
internaional n favoarea altor paliere ale guvernanei (regionale i globale).


156

Globalizarea i guvernana global

Harold James consider liberalizarea comerului mondial drept o component
principal a globalizrii asociat cu cealalt component-liberalizarea fluxurilor de
capital. In timp ce comerul internaional a traversat o perioad de cretere
remarcabil, liberalizarea sa a ntmpinat mari greuti i dificulti n cadrul
sistemului multilateral, iar liberalizarea fluxurilor de capital a fost mai pregnant n
ultimele dou decenii, dar a fost acompaniat de intensificarea activitilor
speculative i de creterea volatilitii pieelor financiar-valutare. Liberalizarea
comerului internaional s-a manifestat prin diminuarea considerabil a taxelor
vamale, eliminarea restriciilor cantitative, reducerea progresiv a restriciilor la
produsele sensibile, reglementarea drepturilor de proprietate intelectual,
realizarea unui acord pe servicii (GATS), n timp ce liberalizarea fluxurilor de
capital s-a produs prin eliminarea restriciilor la operaiunile de cont curent n
peste 150 de ri (articolul VII al statutului FMI) i liberalizarea contului de capital
i a tranzaciilor valutare n multe economii emergente.
Pentru John Naisbitt globalizarea reprezint o tranziie de la economia naional la
economia mondial, fiind de fapt o megatendin de integrare economic a
rilor i comunitilor naionale, prin care economiile naionale n principiu
independente devin o parte a unei economii globale interdependente. El
apreciaz globalizarea ca un proces de trecere de la economia naional la
economia mondial global sau la satul global planetar. John Naisbitt i Alvin
Tffler asociaz globalizarea cu revoluia informaional, care a avut un impact
deosebit asupra economiei. Pentru Alvin Tffler globalizarea nseamn un nou
sistem de creare a bogiei i de mondializare a produciei realizat de corporaiile
transnaionale, dar i transformarea interdependenelor internaionale dintre ri
n interdependene interconexiuni cu contribuia tehnologiilor de vrf, precum i
dislocarea naiunii sub presiunea integrrii la nivel global i a descentralizrii la
nivel regional i local(subnaional).
Crizele care s-au succedat n ultimii ani n economia mondial cea a alimentelor,
cea a petrolului, criza financiar, criza economic precum i agravarea
problemelor globale legate de protecia mediului, insuficiena resurselor naturale,
creterea demografic nesustenabil, accentuarea decalajelor economice i a
inechitilor sociale, rspndirea pandemiilor, au accentuat importana
guvernanei globale, a rolului pe care trebuie s-l joace instituiile internaionale
n supravegherea i reglementarea pieelor globale, n promovarea progresului
economic, tehnologic, social, ecologic, n asigurarea unei distribuiri echitabile a
resurselor i bogiei. Odat spulberat mitul pieei complet libere, al autoreglrii i
corectrii mecanismelor sau forelor pieei, apare cerina gsirii unor soluii
viabile, pragmatice pe calea cooperrii i solidaritii internaionale, pe calea
formulrii unor obiective realiste pentru guvernana global(cum este cel al
dezvoltrii durabile), pe calea reformrii radicale a instituiilor internaionale, mai
157
ales a celor financiare, pe calea democratizrii tuturor societilor sau statelor, pe
calea recunoaterii i impunerii rolului dreptului internaional.
Pentru Pascal Lamy globalizarea, caracterizat prin accentuarea
interdependenelor, nu are doar o dimensiune economic i doar aspecte pozitive,
ea reprezentnd o realitate care impune cerina eficienei guvernanei globale i a
unor noi forme ale acesteia. Soluionarea problemelor globale prin mijloace
adecvate impune o guvernan global eficace i extins, nu neaprat un guvern
mondial i nici implicarea unor organizaii secrete sau discrete. Definirea i
asumarea unor valori la nivel global, implicarea unor actori cu legitimitate i
responsabilitate, intronarea unor mecanisme eficiente de guvernan sunt
elemente eseniale pentru gestionarea problemelor globale. Chestiunea valorilor
colective, recunoscute la nivel regional i universal, este legat de bunurile
comune care trebuie promovate i protejate la nivel global, chestiunea actorilor
legitimi i responsabili privete implicarea structurilor parlamentare i a
organizaiilor societii civile, reprezentarea tuturor grupurilor de interese
relevante, problema mecanismelor guvernanei este conexat cu autonomia
decizional i dreptul de initiaiv al instituiilor/organizaiilor internaionale, care
ar trebui s joace un rol mai important i s dispun de mijloace, instrumente i
responsabiliti politice corespunztoare, de asemenea ea se refer la modul de
arbitrare a disputelor sau conflictelor legate de valori sau de interese i a modului
n care se respect sau aplic dreptul internaional i deciziile luate de instanele
de arbitraj.
O expresie a globalizrii o reprezint intensificarea schimburilor comerciale i
implicit a interdependenelor economice ntre state, iar OMC care administreaz
practic sistemul comercial multilateral este un actor important al guvernanei
globale. Sistemul comercial multilateral ar fi un bun public internaional, iar OMC
ar fi singurul instrument ce poate fi folosit pentru a asigura acest bun public.
Valoarea de baz promovat de OMC este deschiderea pieelor, care asigur o
diviziune internaional avantajoas a muncii i o alocare adecvat a resurselor.
Sistemul de comer administrat de GATT/OMC a contribuit la creterea eficienei
economice i la reducerea costurilor prin principiile importante introduse:
nediscriminarea, transparena, sporirea certitudinii relaiilor comerciale,
diminuarea corupiei i a proastei guvernane. Abaterea de la deschiderea sau
accesul pe pia a fost acceptat pe baza valorilor moralei publice, proteciei
sntii, securitii, conservrii resurselor naturale. Fiecare stat membru OMC
este liber s determine valorile crora le acord prioritate i nivelul de protecie
considerat adecvat pentru ele. In ce privete actorii, n afara statelor membre, se
remarc participarea Comunitii Europene prin intermediul Comisiei Europene, a
reprezentanilor societii civile i a ONG-urilor. In privina mecanismului
guvernanei din cadrul sistemului comercial multilateral se poate meniona
mecanismul de reglementare a disputelor, care se bazeaz pe obligativitatea
regulilor i reglementrilor stabilite de GATT/OMC, pe necesitatea acceptrii
deciziilor luate de specialiti, pe sanciunile ce pot fi impuse n cazul
neconformrii. OMC a ncercat s menin un anumit echilibru ntre valorile
comerciale i cele necomerciale, iar n unele cazuri aciunea guvernelor naionale
158
a fost necesar pentru protejarea valorilor necomerciale, dar exist o Curte a
OMC care poate decide dac msurile adoptate sunt necesare i nu sunt prea
restrictive sau distorsionante.
n viziunea lui Pascal Lamy, OMC dispune de o autonomie redus ca organizaie
internaional, deciziile se iau prin consens dar trebuie ratificate la nivel naional,
nu exist structuri instituionale care s iniieze schimbri legislative, Secretariatul,
Consiliile i Comitetele OMC neputnd impune regulamente sau norme n afara
tratatelor. OMC a promovat unele principii, cum sunt: cel al dezvoltrii durabile,
care include i alte valori n afara celor de pia, cum sunt protecia mediului,
drepturile omului, protecia social, cel al prohibirii aciunilor unilaterale ale
statelor membre, orice violare a obligaiilor internaionale ale unui stat nu poate
justifica contramsuri ci trebuie s fac obiectul procesului de reglementare a
disputelor din cadrul OMC, cel al apartenenei OMC la sistemul global, care
include mai multe obligaii i drepturi, exclude prioritatea normelor OMC i
izolarea organizaiei, implic asigurarea unei coerene globale n interpretarea
tuturor valorilor, drepturilor i obligaiilor.
Statele dezvoltate au beneficiat mai mult de liberalizarea comerului i de sistemul
multilateral dect statele n curs de dezvoltare, dar distribuia diferit a
beneficiilor ntre state a fost acompaniat i de o distribuie inegal sau
inechitabil la nivel naional, de aici necesitatea cooperrii mai strnse i mai
coerente a OMC cu alte organizaii internaionale n interesul unei guvernane
globale mai bune. Deschiderea pieelor a implicat ns i costuri mari de ajustare
pentru rile n curs de dezvoltare i cele aflate n tranziie. Deschiderea pieelor,
liberalizarea comerului i globalizarea au att impact pozitiv ct i negativ, de aici
reacia diferit a ctigtorilor i pierdanilor. In ce msur ele contribuie la
promovarea dezvoltrii durabile i la eradicarea srciei se poate discuta numai
avnd n vedere contribuia guvernanei globale la atingerea celor dou obiective.
Dac liberalizarea comercial i economic afecteaz negativ unele zone sau state
atunci efectele ei trebuie contracarate prin msuri sau programe de sprijinire a
dezvoltrii economice, cum sunt cele de ajutor/asisten economic. Guvernana
global trebuie s vizeze atenuarea decalajelor sau dezechilibrelor create de
globalizare i s sprijine mbuntirea guvernanei naionale. Globalizarea impune
o nou viziune asupra guvernanei globale prin promovarea cooperrii
internaionale extinse, prin voin politic, prin negociere a unor obiective
comune, prin implementarea de politici adecvate la nivel global, prin reformare
instituional complex i rapid.
Guvernana global nu presupune un guvern mondial sau o autoritate dominant
care s reglementeze societatea mondial, s asigure promovarea i aplicarea
unor norme internaionale pentru toate statele lumii. La nivel internaional
constrngerile reflect presiunea partenerilor, mai ales a marilor puteri, care
modeleaz comportamentul actorilor implicai i care se reflect n justificarea
aciunii lor prin referirea la principii normative. Dup al doilea rzboi mondial s-a
dezvoltat treptat cadrul normativ al relaiilor internaionale manifestat printr-un
proces de multilaterializare a politicilor mondiale, cu accent pe protejarea
drepturilor omului, evitarea conflictelor, promovarea cooperrii, ntrirea
159
instituiilor multilaterale. Carta ONU a universalizat principiul suveranitii n
articolul 2 asociat cu principiul neinterveniei n afacerile interne ale unui stat.
Suveranitatea trebuie ns nsoit de responsabilitatea statelor de a-i proteja
cetenii i drepturile lor. Instituiile internaionale s-au implicat puternic n
promovarea democraiei i n protecia drepturilor omului pe plan mondial.
Rzboiul mpotriva terorii a dus n discuie dreptul de a folosi fora n combaterea
terorismului, inclusiv prin intervenii militare n alte state, ceea ar putea slbi
normele care reglementeaz ordinea i justiia n relaiile internaionale. UE
sprijin multilateralismul, rolul instituiilor internaionale i al marilor puteri n
promovarea securitii, justiiei i valorilor democratice, n rezolvarea pe cale
panic a disputelor ntre state pe calea cooperrii, consultrii i consensului.

Dezvoltri recente pe linia guvernanei globale

Criza financiar i economic din perioada 2008-2009 a pus cu acuitate
chestiunea necesitii perfecionrii guvernanei globale, mai ales n domeniul
financiar-bancar. Ea a adus n discuie deficienele modelului capitalist de
dezvoltare economic care s-a impus la nivel global dup 1990. Pe baza acestui
model s-a realizat o cretere economic remarcabil dar s-au evideniat i
slbiciuni legate de excesul de masa monetar, de creditul ieftin, de risipa de
resurse. Politica dobnzilor reduse a potenat investiiile riscante i speculaiile pe
pieele de capital i a ncurajat achiziiile imobiliare n condiii de risc ridicat.
Stabilitatea economiei mondiale este dat de suma politicilor macroeconomice la
nivel naional (Mandelson, 2009), neexistnd un mecanism care s armonizeze
politicile, cel puin n privina contracarrii riscurilor sistemice. Similar la nivel
naional reglementarea i supravegherea financiar sunt menite a asigura
stabilitatea pieelor naionale, care nu asigur automat stabilitatea pieelor
internaionale pentru c suntem n epoca pieelor regionale i globale n care
interdependenele dintre economiile i pieele naionale s-au intensificat apreciabil
i au potenat riscurile crizelor globale. In cadrul marilor puteri economice
decidenii de politic economic i financiar nu au avut n vedere impactul
acestor politici asupra altor economii sau asupra economiei mondiale. Modelele de
cretere economic axate pe export (Asia de est) i-au demonstrat deja limitele
fiind nevoie de reconsiderarea rolului cererii interne, la fel i politicile axate pe
stimularea excesiv a cererii (SUA), care au condus la mari deficite comerciale i
la datorii externe uriae.
Interdependenele accentuate dintre economiile naionale demonstreaz cerina
unei guvernane globale mai performante, implicnd mai muli actori, cum sunt:
ONU, FMI, Banca Mondial, OMC, G20. Dup G8-forumul celor 8 naiuni puternic
industrializate, s-a impus ca un nou for de coordonare economic global G20,
care include i marile economii emergente. La ntrunirea din septembrie 2009 din
SUA s-a decis ca rile emergente s aib mai mult putere de decizie n cadrul
FMI i Bncii Mondiale, dar nu s-a pus problema unei alte monede de rezerv care
s nlocuiasc eventual dolarul american. Fluctuaia mare a cursului dolarului
160
imprim o instabilitate pregnant sistemului financiar mondial i are consecine
negative asupra economiei mondiale. S-a pus i chestiunea modului n care sunt
remunerai managerii corporaiilor bancare, care primesc bonusuri imense chiar
dac banca ajunge n faliment, dar problema performanelor guvernanei
corporative este una mai complex i necesit o abordare mai cuprinztoare.
Implicarea marilor economii emergente n guvernana financiar global este
necesar, la fel i implicarea rilor n curs de dezvoltare n alte domenii ale
guvernanei globale pentru c regulile i reglementrile n domeniul comercial i
n alte domenii nu trebuie fcute i impuse doar de cteva state dezvoltate.
Dac instituii ca FMI trebuie s devin mai puternice i mai eficace, mai ales pe
linia supravegherii i recomandrii de politici pentru a acoperi toate riscurile
sistemice i a coordona mai bine reglementrile de ordin financiar, alte
instituii/organizaii, inclusiv din cadrul ONU, au nevoie de mai mult legitimitate
prin participarea reprezentanilor parlamentelor naionale i a reprezentanilor
societii civile (ONG).
Pe de alt parte fragmentarea guvernanei globale datorit intereselor divergente
i viziunilor diferite impune recunoaterea interdependenelor mari ntre state dar
i ntre problemele globale. Declaraia Mileniului Dezvoltrii din 2000 a avut
obiective ambiioase i realiste dar greu de atins, mai ales n condiiile crizei
economice, cnd asistena oficial pentru dezvoltare acordat statelor srace s-a
restrns inevitabil i cnd recesiunea a provocat o anumit recrudescen a
protecionismului comercial. Pentru Herman Van Rompuy primul preedinte al
Consiliului European, 2009 este primul an al guvernanei globale prin stabilirea lui
G20 ca forum de abordare a crizei financiare, iar summitul de la Copenhaga pe
mediu demarat la 7 decembrie reprezint un pas important ctre un management
global al planetei. Astfel preedintele UE se altur preedintelui SUA, Barack
Obama, n demersul ctre instaurarea unei guvernri mondiale.
Dup Protocolul de la Kyoto din 1997 semnat de 161 de state i care prevedea
reducerea emisiilor de bioxid de carbon cu 5,2% n perioada 2008-2012 n
comparaie cu 1990, statele UE i Japonia au fcut unele progrese, dar SUA nu au
vrut s aplice reducerea de 7%, iar din urm au venit ca mari poluatori Rusia,
China, India i alte state n curs de dezvoltare. Summitul de la Copenhaga ar fi
trebuit s impun obiective mai ambiioase pentru toate statele lumii, SUA
anunnd reduceri de 17%, iar UE de 30% pn n anul 2020. Blamnd statele
dezvoltate pentru contribuia lor imens la emisiile de bioxid de carbon de-a
lungul dezvoltrii lor istorice, China s-a erijat ntr-un aprtor al intereselor rilor
n curs de dezvoltare i a argumentat necesitatea de a-i continua dezvoltarea sa
industrial.
n pofida disensiunilor marcante ntre statele dezvoltate pe de o parte i cele n
curs de dezvoltare i chiar ntre statele dezvoltate (vezi criticile adresate de
Sarkozy lui Obama) totui s-a ajuns la un acord final cu caracter declarativ ntre
cele 191 de state participante, dar care a risipit n bun msur i iluziile
ecologitilor, ntruct el nu prevede obligaii legale i sanciuni pentru semnatari.
Secretarul de stat american Hillary Clinton a propus crearea pn n 2020 a unui
161
fond de 100 mrd. dolari destinat rilor n curs de dezvoltare pentru reducerea
emisiilor i trecerea la tehnologiile verzi. Pltitorii de taxe din rile industrializate
care s-au angajat s finaneze fondul nu vor fi ns foarte ncntai de acest
transfer uria de fonduri, pentru c exist pericolul unor fraude financiare dificil
de controlat n rile n curs de dezvoltare. Este greu de presupus c va avea loc o
aciune concertat a tuturor statelor participante pentru aplicarea dispoziiilor
acordului. Cele mai multe guverne naionale n frunte cu SUA i China se
mpotrivesc crerii unei autoriti supranaionale care s controleze i s
sancioneze abaterile de la acord. Modelul permisiv al Protocolului de la Kyoto
care se poate aplica i acordului de la Copenhaga demonstreaz c eficiena
guvernanei globale n domeniul mediului este destul de redus.

Contribuia UE la guvernana mondial (global)
Uniunea European a avut i are o contribuie remarcabil la guvernana global,
att n domeniul comerului internaional ct i n domeniul altor probleme
globale, mai ales n domeniul dezvoltrii durabile i proteciei mediului.
UE a militat pentru liberaliarea pieelor sau libera circulaie a mrfurilor i
factorilor la scar global, vezi agenda globalizrii i liberalizrii din cadrul OMC.
UE i-a propus ca obiectiv asigurarea unui comer liber i echitabil, a unui sistem
comercial multilateral n cadrul cruia toate rile s fac comer pe baze egale i
n absena barierelor protecioniste. Pentru aceasta UE a propus un set de patru
msuri: deschiderea pieelor de ctre toi partenerii, eliminarea gradual a
obstacolelor, rezolvarea amiabil a disputelor comerciale, stabilirea unor reguli
comerciale acceptate de toi participanii. UE este ea nsi cel mai bun exemplu
de liberalizare comercial i de liber circulaie a mrfurilor i factorilor n cadrul
pieei unice.
Comisia European i-a intensificat n ultimul deceniu dialogul cu actorii
guvernamentali i neguvernamentali din rile tere, temele abordate
fiind utilizarea noilor instrumente la nivel mondial, pentru completarea
legislaiei internaionale obligatorii i promovarea unei dezbateri asupra
manierei n care UE poate contribui la o reform global a organizaiilor
multilaterale.
La seminarul internaional Comerul, Guvernana i Dezvoltarea Durabil de la
Bruxelles din 24-25 iunie 2002, dezbaterile cu reprezentanii rilor tere au
relevat c participarea guvernelor, industriei i societii civile din aceste ri la
procesul deliberativ din UE este legitim sau dezirabil. Argumentul principal n
favoarea lurii n considerare a opiniilor reprezentanilor rilor tere, n timpul
procesului deliberativ al UE, este acela c opiniile respective ar putea contribui la
adoptarea celor mai bune decizii i ar conferi mai mult for i credibilitate
aciunii comunitare. Reprezentanii UE i cei ai rilor tere au acceptat,
ns, existena unei frontiere ntre procesul deliberativ i cel decizional.
Conform angajamentului asumat n una din Crile Albe, Comisia a examinat
diverse aspecte ale problemei legislaiei internaionale neobligatorii i a tras
162
concluzia c mediul mondial i politicile la nivel internaional sunt mai puin
sigure i mai puin transparente dect mediul comunitar i politicile UE, avnd,
deci, mai mult nevoie de o legislaie obligatorie. Cu toate acestea, Comisia a
considerat c instrumentele legislative neobligatorii ar putea fi
considerate complementare i nu drept un substituient al legislaiei
obligatorii.
innd cont de direciile de aciune formulate n Cartea Alb, Comisia a fost activ
i pe linia contribuiei UE la reforma global a instituiilor multilaterale i la
ameliorarea cooperrii ntre acestea. Astfel, Comisia a pus la punct o abordare de
ordin general i strategic, att pentru pentru UE, ct i pentru relaiile cu
sistemul ONU i cu instituiile de la Bretton Woods. De asemenea, Comisia a
propus consolidarea progresiv a reprezentrii UE n instituiile create de acordul
de la Bretton Woods (Fondul Monetar Internaional i Banca Mondial) i a
susinut necesitatea unei coerene politice ntre ONU, Organizaia Mondial a
Comerului i instituiile de la Bretton Woods. UE avea n vedere participarea
inadecvat a rilor n curs de dezvoltare la activitatea organizaiilor
internaionale, a cror legitimitate este pus, deseori, sub semnul
ntrebrii de ctre aceste ri.
Comisia a avut n vedee revizuirea reprezentrii internaionale a UE, iar ntr-o
prim comunicare destinat Conveniei Europene i intitulat Un
proiect pentru Europa (Comisia European, 2002), Comisia a subliniat faptul
c exercitarea responsabilitilor UE ca putere mondial reprezint (alturi de
consolidarea modelului UE de dezvoltare economic i social i edificarea UE ca o
zon larg de libertate, securitate i justiie) unul din cele trei obiective
fundamentale ale proiectului menionat mai sus. Unele din propunerile Comisiei se
refereau la ameliorarea reprezentrii internaionale a UE: cooperarea mai strns
ntre naltul Reprezentant PESC i Comisie, consolidarea rolului politic al
delegaiilor externe ale Comisiei i participarea comun, la anumite lucrri, a
Comisiei i Consiliului.
Pentru a exercita responsabilitile sale de putere mondial i a contribui mai
eficient la guvernana mondial, UE ar trebui, n opinia Comisiei, s vorbeasc mai
des pe o singur voce, ceea ce ridic chestiunea intereselor i poziiilor diferite
ale marilor puteri europene n raport cu SUA i alte ri i zone geostrategice.
Reformele instituionale realizate de Tratatul de la Lisabona, n principal
preedintele Consiliului European i ministrul de externe al UE (nalt Reprezentant
pentru Afacerile Externe) sunt menite a poziiona mai bine UE pe arena
internaional, dei statele membre nu vor renuna uor la prerogativele lor de
politic extern. Ce trebuie remarcat este c n domeniul problemelor globale i al
guvernanei globale UE a fost de multe ori n opoziie clar cu SUA, care i-a
retras o parte a sprijinului financiar acordat ONU i ageniilor sale, a respins
Protocolul de la Kyoto, a ncercat s elimine Curtea Penal Internaional, a
refuzat s ratifice unele tratate ncheiate sub egida ONU, cum sunt cele de control
al armelor. In figura 9.1 este prezentat contribuia UE la guvernana global.

163
Figura 9.1
UE i guvernana global

Sursa: Prisecaru P., Guvernana UE, Editura Economic, 2005

n ultimii 10 ani UE a avut contribuii notabile la abordarea problemelor globale
att de ordin teoretic ct mai ales de ordin practic. UE a sprijinit consolidarea i
reformarea instituiilor internaionale pe linia creterii transparenei, eficienei,
legitimitii lor, prioritatea fiind acordat ONU i OMC, primei legat de chestiunile
securitii pe plan mondial, celei de-a doua legat de importana problemelor
comerciale pentru rile n curs de dezvoltare. UE a sprijinit extinderea reelelor
globale de politici publice i a bunurilor publice globale, a acordat asisten i
sprijin cooperrii i integrrii regionale n alte pri ale lumii, a militat pentru
impunerea celor mai bune practici n raporturile cu societatea civil internaional
i cu implicarea ei structurat instituional n guvernana global.
Un exemplu concret de implicare a UE l reprezint Un parteneriat mondial
pentru o dezvoltare durabil (Comisia European, 2002). n aceast
comunicare din 2002 se preciza c UE a elaborat deja o strategie pentru
dezvoltarea durabil, adoptat de Consiliul European de la Gteborg din luna iunie
2001. n comunicare, Comisia punea accentul pe deficienele sau eecurile
guvernanei mondiale. Dei au fost fcute unele progrese pe linia unei guvernane
mai eficiente, cum sunt acordurile de la Bonn i Marrakech (referitoare la
schimbrile climatice), protocolul de la Kyoto i programul pentru dezvoltare
lansat la Doha, n aceste cazuri UE jucnd un rol determinant, totui pentru
asigurarea unei globalizri durabile ar trebui realizat un echilibru mai bun ntre
mecanismele pieei mondiale, pe de-o parte, i instituiile care au atribuii n
domeniul problemelor politice i n cel al guvernanei mondiale, pe de alt parte.
Ameliorarea guvernanei mondiale, considerat o urgen de ctre Comisie,
trebuia realizat pe baza participrii largi a tuturor actorilor interesai i la toate
Contribuia UE la guvernana global
Cadrul instituional:
ONU i ageniile
specializate;
OCDE;
OMC;
alte instituii
(OSCE).
Probleme
globale:
comer;
dezvoltare;
mediu;
agricultur i
alimentaie;
demografie;
securitate.
Instrumente:
tratative i acorduri
bilaterale i
multilaterale;
politici i
reglementri la
nivel global.
164
nivelurile. UE era bine plasat pentru a deschide drumul spre o dezvoltare
durabil la nivel mondial, dat fiind faptul c, n afara iniiativelor avute,
ea era principalul furnizor mondial de ajutor pentru dezvoltare, cel mai
important partener comercial i o surs major de investiii private
directe.
Contribuia UE la dezvoltarea mondial durabil era evideniat printr-un
ansamblu complet i integrat de aciuni care completeaz strategia adoptat de
Consiliul European de la Gteborg i care vizeaz nu numai cele trei dimensiuni
interdependente ale dezvoltrii durabile (economic, social i ecologic), dar i
alte elemente importante, cum ar fi coerena mai mare a politicilor comunitare, o
guvernan mai bun la toate nivelurile i resurse financiare sporite n vederea
implementrii politicilor necesare.
Printre domeniile guvernanei globale managementul politicii ecologice este poate
cel mai urgent i mai necesar ntr-o perioad n care schimbrile climatice pot
avea consecine catastrofale i pe termen lung asupra umanitii. UE a neles cel
mai bine necesitatea unor aciuni colective i ferme n direcia crerii unui cadru
instituional i strategic care s permit o abordare eficace i msuri la nivel
global. Au fost ncheiate mai multe acorduri internaionale n ultimele decenii, dar
implementarea lor rmne o chestiune extrem de dificil. S-a discutat foarte mult
de necesitatea nfiinrii unei organizaii care s se ocupe de toate problemele
proteciei mediului, cum ar fi Organizaia Mondial a Mediului, propunere sprijinit
ndeosebi de UE (mai ales de Frana i Germania). Programul pe Mediu al
ONU(UNEP) a jucat un anumit rol, destul de limitat, la fel i Institutul
Internaional pentru Dezvoltare Durabil. Ultimul a propus o reform a
guvernanei globale a mediului pe baza unui consens asupra obiectivelor eseniale
: leadership de nalt nivel, politic ecologic bazat pe cunoatere, coeziune i
coordonare eficient, management instituional performant, includerea
obiectivelor ecologice n alte politici i aciuni.
De analiza problemelor guvernanei globale s-au preocupat numeroase structuri
instituionale, inclusiv centre specializate de cercetare, cum sunt European Policy
Centre i Centrul de Studii pe Guvernan Global al Universitii din Leuven, care
colaboreaz strns i cu instituiile comunitare.
Rspunsurile la provocrile globalizrii (Comisia European, 2002) au fost
analizate ntr-o alt comunicare, unde Comisia s-a concentrat pe dou aspecte
principale: discuia asupra arhitecturii monetare i financiare internaionale ca
rspuns la crizele financiare mondiale i, respectiv, finanarea i promovarea
dezvoltrii, ca modalitate de diminuare a inegalitii mari existente pe plan
mondial. Progresul integrrii economice regionale, intensificarea
interdependenelor economice, industrializarea, au contribuit decisiv la mrirea
substanial, n ultimii 50 de ani, a venitului mediu mondial pe locuitor. n pofida
unei creteri generale a bunstrii i a progreselor pe linia crerii unor instituii i
foruri internaionale care susin guvernana mondial economic i financiar au
sporit, totui, decalajele ntre rile mai bogate i rile mai srace, ca i
acelea ntre segmentele mai bogate i segmentele mai srace ale
165
populaiei din diverse ri. n seciunea referitoare la sistemul monetar i
financiar ntr-o lume globalizat, Comisia a fcut propuneri de reform grupate n
4 categorii: modaliti de prevenire a crizelor i management, iniiative n vederea
diminurii abuzurilor n sistemul financiar internaional, cooperarea regional i
mondial i reforma cadrului instituional. Dar Comisia European a acionat rapid
n condiiile declanrii crizei financiare globale prin Planul de redresare
economic, procedura de urgen privind ajutoarele de stat i alte mijloace, cum
este i Directiva nr8/2008, care se refer la guvernana corporativ i anume la
comitetele de audit i la raportul Consiliului de Administraie cu auditorul, vzut
ca un exemplu de armonizare a reglementrilor i de racordare la cerinele
globalizrii n materie de standarde globale pentru firme. Cerinele mari n materie
de guvernan, risc, conformare, impun o abordare strategic a acestora,
integrarea lor n politica i structura firmei, construirea de programe i
dezvoltarea unei matrice de risc, realizarea evalurii de risc, reducerea verigilor de
control i armonizarea procedurilor de afaceri.
Declanarea crizei financiare i a celei economice n 2009 au condus la
intensificarea preocuprilor i a dezbaterilor pe tema guvernanei globale. La
conferina pe guvernan global organizat la Bruxelles pe 12 mai 2009
preedintele Comisiei Europene Jos Manuel Duro Barroso a apreciat c totui
criza financiar reprezint un moment de cotitur n guvernana global, att din
punct de vedere politic ct i psihologic, apariia lui G20 fiind un exemplu n acest
sens. Legat de criz i de reforma sistemului financiar global Comisia a propus o
poziie comun a UE, adoptat de Consiliul European la summitul din luna martie
2009. Comisia a venit cu trei pachete de propuneri viznd guvernana corporativ
din domeniul financiar-bancar.
UE a organizat numeroase ntruniri i dezbateri n ultimii ani pe tema aspectelor
guvernanei globale, cum a fost i cea cu reprezentanii rilor i regiunilor din
toat lumea organizat pe 11-12 mai 2009 de Directoratul General pe Dezvoltare
Regional pentru a dezbate dimensiunea regional a guvernanei ntr-o lume
globalizat.
UE pune accent pe multilateralism i intensificarea cooperrii internaionale, este
mpotriva izolaionalismului, protecionismului i naionalismului, susine instituiile
multinaionale i reglementrile globale. Barroso crede c este nevoie de mai
mult globalizare (la nivel normativ) i nu de mai puin globalizare, dar pe baza
unor principii i valori promovate de UE i acceptabile pentru ceilali parteneri.







166

ntrebri recapitulative

1) Care sunt principalele probleme globale?
2) Cum a fost definit guvernana global de diveri autori?
3) Care sunt principalele instituii/organisme internaionale implicate n
guvernana global?
4) Care este rolul statului naional n contextul guvernanei globale?
5) Cum definesc diveri autori procesul de globalizare?
6) Cum vede Pascal Lamy raportul ntre globalizare i guvernana global?
7) Care este rolul OMC n cadrul guvernanei globale?
8) Ce reprezint forumul G20?
9) Care este contribuia UE la guvernana global?

Bibliografie

1) Calame P., Gusatavo M., Main Points for the Discussion with the United
Nations Secretariat, under The Reforming the UN and Redefining Global
Governance, http://www.alliance21. org/2003, p. 1-10
2) Jacquest P., Pisani-Ferry J., Tubiana L.,A la recherche de la governance
mondiale, http://www.pisani-ferry.net/base/papiers/re-03-REF-
gouvernance.pdf, p. 349-373
3) James H., Is Liberalization Reversible? Finance and Development,
December, 1999, p. 12
4) Jessop B., Multilevel Governance and Multilevel Metagovernance, European
Integration On-Line Papers, Internet, 2003, p.1-20
5) Lamy P., Towards Global governance? WTO, 21 octombrie 2005,
http://www. wto.org/ english/news_e/spple/sppl12_e.html, p.1-17
6) Mandelson P.,We need Greater Global Governance, The Wall Street Journal,
19 iunie 2009, p.1-2
7) Naisbitt J., Megatendine.Zece noi direcii care ne transform viaa, Colecia
idei contemporane. Ed. Politic, 1989, p.25-35
8) Prisecaru P., Reforma guvernanei europene n viziunea Comisiei Europene,
Guvernana UE, Ed. Economic, Bucureti, 2005, p.164-168
9) Tffler A., Al treilea val, Ed. Antet i Lucman, Bucureti,1999, p.123-147
167
10) Tffler A., Tffler H., Avuia n micare, Ed. Antet, Bucureti, 2006, p.25-56
11) Weiss T. i Thakur R.,The UN and Global Governance: An Idea and Its
Prospects, Indiana University Press, http://www. globalgov.html, p.1-25
12) Communication de la Commission au Parlament Europen, au Conseil, au
Comit conomique et social et au Comit des rgions Vers un parteneriat
mondial pour un dveloppement durable - COM (2002) 82 final
13) Communication from the Commission to the Council, the European
Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the
Regions Responses to the Challenges of Globalisation: A Study on the
International Monetary and Financial System and on Financing for
Development COM (2002) 81 final
14) Communication from the Commission A project for the European Union-
COM (2002) 247 final

168

169






10

Procesul de europenizare i
convergena instituional


Conceptul de europenizare

Procesul de europenizare este definit ca unul de adoptare sau preluare a unui
anumit model politic i economic dezvoltat n cadrul Uniunii Europene. Prin
urmare el poate fi privit sau analizat prin prisma tiinelor politice, economice,
sociale, dar de regul el implic o dimensiune cultural pregnant. Europenizarea,
ca proces care vizeaz statele noi membre, candidate la aderare i vecine ale UE,
presupune nu numai asumarea identitii i culturii europene, ci mai ales
preluarea treptat a modelului politic, economic, social, de guvernare
predominant n UE, asimilarea politicilor, structurilor economice, organizaionale, a
acquisului comunitar, redefinirea identitilor naionale, regionale, locale n raport
cu identitatea european.
Europenizarea nu are deci un singur neles, fiind un concept utilizat pentru a
descrie o varietate de fenomene i procese (Olsen, 2002). Studiul europenizrii
implic nelegerea rolului instituiilor la diferite niveluri, comparaii ntre dinamica
dezvoltrii instituionale i comparaii ntre dinamica sistemelor de guvernare,
ntre eficiena politicilor, nelegerea procesului de integrare politic, economic,
social, nelegerea nu numai a procesului de asimilare ci i a celui de export a
valorilor i normelor europene, precum i a procesului de unificare politic a
Europei. Studiul europenizrii a mbogit pe cel al integrrii europene prin
problematica abordat ndeosebi n domeniul implementrii interne a politicilor
europene, n schimbarea logicii organizaionale a politicilor naionale i a realizrii
politicilor (Ladrech, 1994, Brzel, 1999). Radaelli (2000) se refer la conceptul de
europenizare ca unul de construcie, difuzare, instituionalizare de reguli oficiale i
neoficiale, proceduri, paradigme politice, stiluri, moduri de a face lucruri i de a
mprti credine i norme, consacrate la nivel european. Dup Radaelli
europenizarea n-ar trebui confundat cu convergena, armonizarea sau integrarea
politic, pentru c totui convergena apare dup integrare, armonizarea
reprezint un el al integrrii, integrarea politic nseamn transferul de
prerogative sau de suveranitate. Exist opinia c europenizarea nu trebuie
170
restrns doar la sfera UE i la impactul UE asupra terilor. Pentru a evalua
impactul politicilor, reglementrilor i normelor europene asupra politicii i
politicilor interne analitii europenizrii au recurs la instrumentarul
neoinstituionalismului. Neoinstituionalismul sociologic i cel al alegerii raionale
sunt considerate a oferi dou viziuni contrastante asupra europenizrii bazate pe
logica adecvrii i logica consecvenei, oferind explicaii asupra diferitelor faze ale
schimbrii interne. Teoreticienilor europenizrii li se reproeaz c pierd din
vedere ansamblul procesului de integrare prin concentrarea excesiv pe
diferenele dintre procesele de schimbare din cadrul rilor europene. Preluarea
reglementrilor i structurilor organizaionale europene este conexat cu
europenizarea consistent (instituionalismul sociologic) i legat de teoriile
supranaionalismului. Vizualizarea europenizrii sub forma schimbrii structurilor
de oportunitate prin care actorii se adapteaz strategic la noile circumstane este
conexat cu europenizarea slab (instituionalismul alegerii raionale) i legat de
teoriile interguvernamentalismului.
n opinia unor autori, cum sunt F. Schimmelfenning i U. Sedelmeier (2005),
europenizarea este un proces n care statele (potenial) candidate la aderarea la
UE adopt reglementrile i standardele comunitare, definiie care are tangen
cu ndeplinirea criteriului al treilea de aderare, cel al absorbiei acquis-ului
comunitar. Europenizarea ar putea fi mai bine definit ca un proces de
modernizare complex, inclusiv pe plan instituional, pe baza modelului UE i sub
presiunea instituiilor europene i a altor factori exogeni i endogeni. Cerinele de
modernizare reies att din prevederile Acordurilor Europene (de Asociere) ct i
din coninutul final al capitolelor de negociere a acquis-ului comunitar (31 n cazul
Romniei). Transformrile din cadrul acestui proces nu sunt doar rezultatul
presiunii instituiilor comunitare, la ele contribuind i fore politice i sociale
interne, precum i instituii i organizaii din cadrul guvernanei globale.
Europenizarea vizeaz statele europene i n special pe cele candidate la aderare,
iar procesul poate fi analizat prin prisma celor trei modele de adoptare a
reglementrilor comunitare prezentate de Schimmelfenning i Sedelmeier (2005).
n primul rnd este modelul de nvare social, care se refer la adoptarea de
legi, norme, standarde n rile respective dup modelul celor din UE. El se
bazeaz pe logica adecvrii, paradigm dezvoltat de neoinstituionaliti de talia
lui J. March i M. Olsen (1989) n analiza procesului de dezvoltare instituional i
care faciliteaz nelegerea fenomenului de mimetism n domeniul reglementrilor
i n alte domenii (inclusiv instituional) din rile candidate la aderare. Al doilea ar
fi modelul leciilor nvate singur sau al adoptrii de reforme i reglementri
considerate adecvate cerinelor i provocrilor interne, fr consideraii legate de
influene sau presiuni externe. Al treilea este modelul stimulentelor externe, care
este de fapt impus sub presiunea negocierilor cu UE, i care poate fi subordonat
logicii consecinelor. Modelul se bazeaz pe asistena tehnic i financiar precum
i pe legturile instituionale promovate de UE, care a sprijinit prin condiionaliti
procesul de pregtire a aderrii. Apropierea instituional de UE, acceptarea
condiiilor impuse de aceasta, chestiunea echilibrului intern n materie de putere i
relaii de negociere, analiza costurilor de oportunitate legate de adoptarea
171
reglementrilor comunitare sunt doar cteva aspecte importante ale acestui
model.
Procesul de europenizare poate fi racordat la cel al guvernanei externe a UE,
menit s promoveze n imediata apropiere sau vecintate parteneriate, ordine i
stabilitate, performan instituional. Principiile bunei guvernane comunitare
menionate n Carta Alb a Guvernanei Europene sunt aplicabile i guvernanei
globale, ceea ce poate nsemna c strategia de europenizare pentru rile
potenial candidate ar reprezenta o parte din politica responsabilitii globale a
UE. Europenizarea nu este doar un instrument al dezvoltrii i convergenei
instituionale ci i o modalitate de a aborda reforma instituiilor prin prisma
adoptrii de norme, valori, principii consacrate de practica instituional din UE.
Prin europenizare, indiferent de modalitatea sa de realizare, se remodeleaz
instituiile, se redefinesc relaiile de putere i interaciune ntre diveri actori, se
pune n discuie capacitatea de intervenie sau funcionalitate a statului.
Pentru John Olsen (2002) europenizarea presupune nu numai lrgirea UE i
crearea unei Europe unite i puternice, ci i dezvoltarea instituional la nivel
european, reforma instituiilor europene, propagarea modelului instituional
european prin reglementri, structuri, norme, forme de organizare i guvernan
comunitar. T. Risse, M. Cowles i J. Caporaso (2001) vd europenizarea ca un
proces de consolidare instituional la nivel european, care poate nsemna i
posibilitatea de a alege ntre diferite forme de organizare i guvernare. Desigur c
alternativele sau opiunile de dezvoltare instituional la nivel comunitar trebuie s
aib n vedere att costurile lor (inputurile) ct mai ales efectele sau rezultatele
lor (outputurile). Orice aranjament instituional trebuie sprijinit de toate statele
membre, nu numai de ctre cele mari, i trebuie s fie n mare msur avantajos
pentru acestea.
n termenii convergenei instituionale, europenizarea nseamn propagarea
valorilor instituionale europene, adic rspndirea modelelor vest-europene de
organizare i guvernare, fr a ignora tradiiile instituionale i experiena istoric
a fiecrei ri. Totui unii neoinstituionaliti neag sau pun sub semnul ntrebrii
existena unor modele tipic europene de organizare i guvernare i focalizeaz
mai mult pe impactul globalizrii pe linia extinderii unor modele universale, cum
ar fi cel american. Mai ales n Marea Britanie exist o atracie pentru modelul
american de organizare, inovare i adaptabilitate. Analizele comparative ntre
identitatea european i cea american, ntre modurile de organizare, ntre gradul
de civilizaie, libertate i dezvoltare economic au vizat cu precdere teme ca
federalismul, legtura ntre eficiena economic i justiia social, rezistena la
cultura societii de consum.
UE reprezint un model de integrare regional pe plan economic, tinde ctre un
model social i nu reuete nc s creeze un model politic. Totui influena UE
att la nivel global ct mai ales la nivel pan-european este puternic, evident i
benefic. Rspndirea formelor de organizare i guvernare european, a
principiilor i valorilor europene se bazeaz pe atractivitate, acceptare,
condiionalitate, sprijin tehnic i financiar. Procesul de europenizare nseamn
172
modernizarea guvernanei la nivel naional n consonan cu cerinele impuse de
UE, precum i reconsiderarea rolului jucat de statul naional. Procesul implic
reele de actori i de resurse, ultimele folosite pentru a traduce n practic
principiile europenizrii i a promova formele moderne de guvernan.
T. Risse, M. Cowles i J. Caporaso (2001) au analizat legtura de cauzalitate ntre
europenizare i structurile instituionale din statele membre, care poate aciona n
ambele sensuri, existnd o relaie de condiionare reciproc. Se poate spune c n
UE sistemele de guvernan naionale se influeneaz i se poteneaz reciproc,
procesul fiind dificil de monitorizat i consecinele greu de estimat. Complexitatea
schimbrilor pe plan instituional i al guvernanei este relevat de interaciunile i
influenele reciproce ntre nivelurile locale, regionale, naionale, comunitare,
globale. Procesul de armonizare induce un grad ridicat de interdependen ntre
diferitele niveluri ale guvernanei i instituiile aferente. Dinamica transformrilor
mbrac diverse forme de adaptare reciproc a instituiilor la diferitele niveluri i
domenii ale guvernanei comunitare. Modelarea i coordonarea adecvat a
schimbrilor de ordin instituional este menit a diminua diferenele i a atenua
divergenele ntre guvernanele naionale, fr a afecta stabilitatea cadrului
instituional. Impune sau nu procesul de europenizare gsirea unor modele de
guvernan, care s aib n vedere variabile de genul gradului de interaciune, de
interdependen, de cooperare, de competiie? Rspunsul ar fi c putem vorbi de
un proces dinamic, de continu adaptare, schimbare, reformare sub presiunea
factorilor endogeni i exogeni, care ar putea conduce pe termen lung i la un
proces de unificare politic a Europei.
Bache i Jordan au fcut distincie ntre europenizarea direct bazat pe impactul
intit al iniiativelor comunitare, i europenizarea indirect bazat pe impactul
neintenionat al iniiativelor comunitare. Cei doi fac distincie ntre europenizarea
voluntar, realizat de actorii cheie interni prin adoptarea acquisului comunitar
ntr-un anumit domeniu i europenizarea coercitiv, creia i se opun actorii cheie
interni i reprezint adoptarea forat a unor politici/practici comunitare.
Prin prisma procesului de adaptare i armonizare, europenizarea se poate realiza
att prin cunotinele dobndite din experiena sau practica experimental, ct i
prin cunotinele obinute prin selecia competitiv. Schimbrile instituionale pe
baza practicii experimentale sunt un rspuns la formele alternative ale organizrii
i guvernanei naionale i au n vedere experiena de succes a unor state n
domeniul respectiv. Modelele de reform instituional bazate pe selecia
competitiv sunt expresia procesului de schimbare propriu zis, numai cele mai
eficiente instituii reuind s reziste n faa schimbrilor. Se poate vorbi de
compatibilitatea aranjamentelor instituionale la nivel comunitar cu cele la nivel
naional, unde exist o diversitate structural evideniat de condiiile de
guvernare relativ diferite i de modele instituionale difereniate.
ntrebarea care se poate pune este urmtoarea: ct de rezistente sunt la
schimbare modelele instituionale naionale i cum reacioneaz ele fa de
schimbrile i presiunile de la nivel european? March i Olsen (1995) consider c
guvernele i sistemele administrative din statele membre s-au adaptat diferit la
173
presiunile pe linia reformei instituionale, n funcie de resursele i tradiiile proprii
(dependena de cale). H. Sjursen (2001) crede c europenizarea nu se limiteaz
doar la schimbri de natur structural i politic ci se extinde i asupra sistemului
de norme i valori i asupra identitilor naionale. Valorile europene sunt filtrate
prin prisma tradiiilor interne, a instituiilor existente, identitilor naionale,
resurselor disponibile, influennd gradul de convergen i omogenizare.
La identificarea mecanismelor europenizrii o contribuie semnificativ au adus-o
Brzel (1999) i Cowles (2001), care au analizat gradul de compatibilitate ntre
instituiile naionale i politicile comunitare, determinat de factori cum sunt
modelul european, reglementrile comunitare, structura guvernanei naionale.
Prin transpunerea sau adoptarea modelului european se nelege adaptarea
structurilor interne la cerinele impuse de UE prin reglementrile specifice
politicilor comune - integrare pozitiv i/sau prin eliminarea unor bariere naionale
- integrare negativ (Knill i Lehmkuhl, 1999). Exist presiunea adoptrii i
armonizrii pentru statele membre din partea UE, care se manifest prin
obligativitatea unor reglementri sau prin forme flexibile de coordonare i
integrare (MDC).
Interaciunea ntre dinamica politicilor comunitare i structura macropolitic este
unul din aspectele importante ale europenizrii. Cercetarea empiric
demonstreaz c europenizarea a dus la schimbarea sistemelor politice
independent de macro-caracteristici, spre exemplu Uniunea Economic i
Monetar a produs schimbri similare n ri relativ diferite. Impactul politicilor
comune i impactul reglementrilor comunitare s-au manifestat pe planul
liberalizrii economice i al reformelor de ordin economic i instituional. Politicile
de reform economic erau elaborate i implementate de statele membre n
conexiune cu obiectivele Strategiei de la Lisabona i cu prevederile Pactului de
Stabilitate i Cretere. Procesul schimbrii poate fi guvernat de politicieni, elite
tehnocrate, structuri administrative, manageri, n funcie de specificul politicii sau
domeniului respectiv. Transpunerea i implementarea politicilor, reglementrilor,
acquis-ului presupune un management performant, structuri administrative
consolidate, un cadru strategic clar i bine fundamentat.
Criteriul reformei administraiei publice a fost ndeplinit i prin noile proceduri
introduse la presiunea UE i care au implicat schimbri de natur administrativ la
nivel naional i regional. Procesul implic o independen crescnd a aparatului
administrativ fa de presiunile discreionare ale puterii politice, datorit i
reglementrilor comunitare care limiteaz aceste presiuni i modeleaz sistemul n
direcia rezolvrii problemelor specifice fiecrui domeniu. Procesul de modernizare
i reformare instituional se propag treptat dinspre centru spre nivelurile
periferice.




174

Factorii de convergen instituional

n afara europenizrii considerat un factor determinant esenial al integrrii, un
factor principal al convergenei instituionale l-a reprezentat
ndeplinirea criteriilor impuse de UE n vederea aderrii: politice,
economice, de absorbie a acquis-ului, de reform a administraiei
publice. Modul n care au fost ndeplinite criteriile, inclusiv pe planul construciei
i modernizrii instituionale a fost analizat de Comisia European n rapoartele
anuale de evaluare anterior aderrii. Pregtirea aderrii s-a suprapus pe tranziia
la economia de pia, realizabil pe calea unor reforme structurale - privatizare,
restructurare, liberalizare - i a macrostabilizrii, procese sprijinite de instituiile
financiare, gen FMI i Banca Mondial. Aceste reforme i procese au condus la
construcie instituional, la dezvoltarea unor instituii de sprijin i supraveghere a
pieei i a sectorului privat, condiii sine qua non pentru asigurarea unei tranziii
eficiente. Criteriile de aderare la UE au fost considerate de muli specialiti ca fiind
de sorginte liberal, iar UE a primit ca membre numai acele state care au
ndeplinit respectivele criterii, n primul rnd prin preluarea modelului politic,
economic i social european. Transpunerea i implementarea acquis-ului
comunitar reprezint un proces cvasi mecanic, bazndu-se pe proceduri i condiii
standard ce trebuie respectate de statele candidate. n acest proces complex era
nevoie de un nou cadru instituional funcional, care s contribuie la respectarea
obligaiilor asumate pe linia armonizrii cu acquis-ul comunitar, s evalueze
costurile aderrii i s promoveze interesele naionale n cursul negocierilor de
aderare.
Se poate afirma c al doilea factor determinant al convergenei
instituionale a fost constituit de sprijinul, condiionalitile i presiunea
instituiilor financiare internaionale, cu un rol major n cadrul guvernanei
globale, pentru realizarea reformelor economice. rilor aflate n tranziie nu li s-
a impus un anumit model economic i social sau o anumit cale a tranziiei. Ele au
optat pentru modelul capitalist i economia de pia, pentru o terapie de oc sau
una gradual. n funcie de terapia aleas, de viteza i profunzimea reformelor,
de modul n care s-a neles rolul statului n economie i procesul de consolidare a
guvernanei naionale s-a desfurat i procesul de dezvoltare i convergen
instituional.
Au existat dezbateri pe tema modului n care se face dezvoltarea instituional,
dac ea trebuie s precead procesele i reformele din economie, s le nsoeasc
sau s le urmeze. Dac North i ali neoinstituionaliti cred c instituiile
evolueaz i se schimb ntr-o perioad relativ lung de timp, ali autori consider
c instituiile evolueaz odat cu economia i societatea, iar n anumite perioade
de timp ele se pot schimba destul de rapid. Experii Bncii Mondiale au sugerat ca
unele instituii s fie create la nceputul tranziiei, ele putndu-se schimba odat
cu implementarea unor reforme specifice, n timp ce alte instituii ar putea fi
dezvoltate la sfritul tranziiei. n prima categorie ar intra instituii
175
guvernamentale care aplic legile i instituii orientate spre pia, iar n a doua
instituii legate de privatizare, activitatea sectorului privat, protecia drepturilor de
proprietate i a mediului concurenial. Referitor la aceste consideraii se impun
dou observaii. Prima rezult din faptul c opinia experilor Bncii Mondiale este
controversat i contestabil pentru c pleac probabil de la prioritatea acordat
macrostabilizrii n detrimentul procesului de ajustare structural, ceea ce denot
nenelegerea interaciunii specifice ntre nivelul macro i cel microeconomic n
perioda de tranziie. Experiena a demonstrat c ntrzierea privatizrii i
restructurrii specific terapiei graduale a avut efecte negative asupra indicatorilor
macro i asupra duratei tranziiei. A doua observaie care se poate face este c nu
exist o reet general valabil de construcie instituional, ntruct dependena
de cale individual (determinismul de traseu) i pune amprenta asupra acestui
proces.
Dac toate statele foste comuniste au o motenire comun legat de tarele
sistemului comunist n materie de funcionalitate i eficien instituional
(dependena de cale sistemic), totui dependena de cale individual,
considerat i ea drept un factor determinant al dezvoltrii i
convergenei instituionale, explic gradul mare de eterogenitate pe plan
instituional. De ce dezvoltarea i convergena instituional au fost un succes mai
evident n rile central-europene comparativ cu rile est-europene, inclusiv
Bulgaria i Romnia? Utilizarea terapiei de oc i nu a celei graduale mpreun cu
ndeplinirea mai timpurie a criteriilor de aderare ar fi una din explicaiile
progresului instituional mai rapid. Autori ca: E. Berglf, P. Bolton, G. Roland
ajung la o concluzie similar pe baza unor studii care utilizeaz indicatorii de
guvernan ai BIRD i BERD i anume c dinamica procesului de construcie
instituional s-a bazat pe standardele UE. Cu ct o ar a fost mai capabil s
mbunteasc rapid i semnificativ calitatea i funcionalitatea instituiilor cu att
reformele sale politice, economice, sociale au avut mai mult succes. Cu ct
populismul, corupia, capturarea statului, clientelismul politic, cutarea de rente,
prevalena unor reguli sau instituii neoficiale s-au manifestat mai pregnant cu
att dezvoltarea instituional a fost mai lent i mai puin eficient.
North i ceilali teoreticieni ai neoinstituionalimului istoric susin importana
dependenei de cale ca factor determinant al dezvoltrii instituionale. Este vorba
de dependena de cale individual, de influena condiiilor iniiale de dezvoltare,
care difer n funcie de o multitudine de factori sau variabile, de perioada de
timp luat n discuie, de ali parametri. Sunt condiii iniiale date, de ordin
geografic i istoric, cu o influen mai pregnant, dar i condiii iniiale ce pot s
se schimbe, cum sunt regimul politic, gradul de industrializare, care au o influen
ceva mai redus. Jena Bednar i Scott E. Page de la Universitatea din Michigan au
prezentat un model al dependenei de cale instituional i cultural. El poate fi
descris astfel: instituiile favorizeaz apariia unor regulariti n comportamentul
oamenilor care ajung s fie integrai cultural, dar aceste regulariti
comportamentale influeneaz viitoarele opiuni pentru instituii, pentru c
factorul cultural este unul important pentru alegerile pe care le fac indivizii n
societate. Aceast interaciune ntre elementul cultural i alegerile pe care le fac
176
oamenii n plan instituional creeaz ceea ce autorii numesc dependena de cale
cultural i instituional (2006).
O taxonomie a sensurilor conceptului dependenei de cale, lansat de Paul David
(1985), a fost realizat de S. Margolis i S. Liebowitz (1995) n funcie de criteriul
rezultatelor eficiente sau ineficiente din punct de vedere economic i social ale
dependenei de cale. Cei doi autori au identificat trei grade ale dependenei de
cale, primul care se manifest printr-un element de persisten i durabilitate n
decizie, al doilea care se manifest n condiii de cunoatere imperfect a
condiiilor de aciune i al treilea care se refer la un mod de aciune al
indivizilor/instituiilor ce poate conduce la un rezultat ineficient cunoscut i
evitabil, dar preferabil din anumite motive. Are sau nu dependena de cale efecte
benefice asupra dezvoltrii instituionale i asupra creterii economice? Rezistena
la schimbare a instituiilor n perioada de tranziie i de preaderare poate fi pus
pe seama influenei negative a dependenei de cale. Comparativ cu vestul Europei
rile balcanice, de exemplu, au cunoscut o dezvoltare instituional mai trzie, cu
multe sincope i cu multe influene negative legate de tradiiile culturale.
Instituiile au reprezentat de multe ori forme fr fond, ca s l citm pe Titu
Maiorescu, iar impunerea regimului comunist a accentuat aceast trstur
extrem de nefavorabil pentru dezvoltarea economic i social a statelor
respective. n opinia lui R. Putnam (1988), contextul istoric i social, reflectat de
situaia instituiilor neoficiale i de nivelul calitativ al resurselor umane sau al
capitalului social, a avut o influen profund asupra dezvoltrii instituionale. n
rile balcanice dependena de cale a fost un factor care a frnat dezvoltarea i
convergena instituional, procese realizabile mai degrab sub influena i
presiunea unor factori externi, numii de unii autori i ancore externe din cauza
dependenei create ntre ei i statele respective.
Globalizarea poate fi considerat un alt factor determinant al dezvoltrii
i convergenei instituionale. Integrarea pieelor i liberalizarea fluxurilor de
mrfuri i factori, internaionalizarea produciei i firmelor, creterea importanei
problemelor globale au impus cooperarea guvernelor naionale la nivel global,
sporirea performanelor guvernanei la toate nivelurile, crearea i dezvoltarea de
instituii adecvate i adaptate cerinelor globalizrii. Fenomene specifice
globalizrii, cum sunt creterea puterii i influenei firmelor transnaionale,
internaionalizarea pieelor i firmelor, dezvoltarea reelelor globale, reducerea
rolului regulator al statelor naionale i chiar cedarea de prerogative/suveraniti
naionale au condus la impunerea de reguli i norme globale la nivel naional.
Deschiderea pieelor i intensificarea concurenei au impus noi cerine pentru
politicile i strategiile promovate de instituiile naionale i europene.
Dar principalul impact al globalizrii asupra atribuiilor sau puterilor instituiilor
statului l reprezint cedarea de suveranitate. D. Held, A. McGrew, D. Goldblatt, J.
Parraton (2004) i pun ntrebarea dac globalizarea este asociat cu dispariia,
renaterea sau transformarea puterii statului, dar rspunsurile lor nu sunt dect
simple afirmaii nesusinute de argumente temeinice de ordin politic, economic,
social. n ce msur suveranitatea este erodat de cedarea unor atribuii sau
prerogative naionale unor instituii sau organisme supranaionale i
177
internaionale? n chestiunea cedrii suveranitii se disting dou poziii adverse,
prima ar fi aceea c suveranitatea constituie dreptul inalienabil al statului
naional, a doua c suveranitatea este alienabil i deci poate fi cedat parial.
n ce privete prima poziie, David Held i Anthony McGrew (2004) vd
globalizarea economic ca un set de procese care, pe de o parte genereaz o
multitudine de legturi ce transced statele i societile, iar pe de alt parte se
produce o intensificare a interdependenelor ntre statele suverane. Concluzia ar fi
c statele naionale i pstreaz suveranitatea n contextul globalizrii, concluzie
pe care o adopt i Paul Hirst i Grahame Thompson (2002), care susin c
suveranitatea reprezint o revendicare politic distinct - controlul strict al unui
teritoriu determinat. Cei doi autori cred c, dei capacitile de guvernare ale
instituiilor statului s-au schimbat, iar managerii macroeconomici naionali i-au
pierdut considerabil din atribuii, totui acestea rmn instituii de baz, mai ales
pentru o guvernan global eficient. Prin crearea unei noi relaii ntre putere i
teritoriu - posesiunea exclusiv - i prin faptul c i determin natura politicilor
interne i externe statele actuale ar fi state suverane. Totui nu se poate nega c
unele atribuii n materie de guvernare ale statului s-au modificat, mai ales cele
legate de managementul macroeconomic, trecnd la agenii economici, ndeosebi
la companiile transnaionale.
n privina celei de-a doua poziii, potrivit creia suveranitatea ar fi alienabil,
scindat sau limitat, ea se conexeaz cu ideea c unele atribuii ale instituiilor
statului sunt cedate att marilor firme ct i unor instituii internaionale. Chiar
susintori ai ideii de suveranitate ca drept inalienabil, de genul lui Paul Hirst i
Grahame Thompson, recunosc caracterul alienabil al suveranitii cnd analizeaz
procesul de integrare european, care a presupus restrngeri sau cedri de
suveraniti din partea instituiilor naionale n favoarea instituiilor europene.
Moneda unic, politica comercial, uniunea vamal, stabilirea regulilor privind
concurena pe piaa unic sunt doar cteva domenii unde atribuiile instituiilor
naionale au trecut n totalitate n sarcina celor europene. n opinia lui Ulrich Beck
suveranitatea ar trebui neleas ca o putere scindat, perceput disociat de un
ntreg ir de actori naionali, regionali i internaionali, limitat i nctuat de
aceast pluralitate imanent (Beck, 2003) Analiznd relaia ntre suveranitate i
diferite instituii internaionale Vasile Stnescu (2005) apreciaz c statul pierde
din suveranitate pe trei ci: a) fie prin trecerea anumitor atribuii ale suveranitii,
n mod voluntar, pe seama unor organisme suprastatale; b) fie, involuntar, prin
fora de ptrundere a mijloacelor i condiiilor companiilor transnaionale; c) fie
prin organizaiile internaionale, de regul ONU, dar nu numai, a cror putere de
aciune oblig statele naiune s li se subordoneze. Interesele statelor naionale i
cele ale companiilor transnaionale sunt de multe ori divergente, iar suveranitatea
statului este subminat de acestea prin diverse modaliti, cum ar fi forma subtil
de evaziune fiscal a preurilor de transfer.
Poziiile controversate asupra suveranitii din perspectiva globalizrii provin din
abordarea acesteia pe dou planuri diferite, primul ar fi cel al dimensiunii politice -
suveranitatea fiind un drept politic inalienabil consfinit ca atare n documentele
internaionale, al doilea ar fi dimensiunea economic - suveranitatea fiind
178
alienabil, scindat sau limitat prin cedarea unor atribuii de politic economic
unor organisme supranaionale, care pot promova mai bine interesele statelor
naionale pe arena internaional sau le pot apra mai bine de aciunile
duntoare ale companiilor transnaionale.
Un alt factor determinant al convergenei instituionale este capacitatea
statului de a asigura funcionalitatea sistemului democratic, de a redefini
rolul instituiilor sale, de a mbunti interaciunile cu ali actori, de a pune n
concordan reformele administrative cu transformrile sistemului politic. Puterea
statului poate fi exercitat cu sprijinul altor actori, grupuri de interese i al
societii civile, sau n mod discreionar. Raporturile ntre stat, ali actori publici i
actorii privai n cadrul guvernanei naionale sunt destul de complexe, se bazeaz
pe negocieri i pe autonomia participanilor, pe orientri strategice stabilite de
guvern i pe independena sa n raport cu grupurile de interese, pe necesitatea
promovrii intereselor generale ale societii.
Stein Rokkan a sesizat existena a patru dimensiuni relevante pentru cadrul
instituional naional i evident pentru capacitatea de aciune a statului n
contextul integrrii europene: instituii de reglementare, care reprezint un
aparat administrativ i militar menit a controla micarea populaiei, securitatea
teritoriului i sigurana granielor externe; instituii de socializare, care prin
educaie i socializare dezvolt o identitate teritorial i cultural, un sens al
apartenenei i un set de valori comune; instituii pentru susinerea
democraiei, care mbrac forma partidelor politice i a forumurilor civice;
instituiile bunstrii, care apr drepturile sociale i economice ale cetenilor
europeni.
Unii cercettori fac distincie ntre capacitile politice i cele administrative ale
statului. Primele privesc posibilitatea de a elabora i implementa politici de interes
general, iar ultimele se refer la abilitatea de a implementa politici specifice.
Eficiena redus a structurilor adminstrative sau birocratice sub influena elitelor
politice i a unor grupuri oligarhice a pus ntr-o lumin nefavorabil capacitatea
statului i gradul lui de autonomie n raport cu ali actori. n domeniul
administraiei, eficiena statului se verific prin modul n care sunt nfiinate
instituii publice crora trebuie s li se asigure resursele i competenele necesare
pentru a elabora i implementa anumite politici i prin modul n care statul
rmne un actor autonom n faa presiunii unor grupuri specifice sau de interese
(B. Cummings i R. Norgaard).
Este adus n discuie conceptul de cooperare a elitelor pentru a explica procesul
de transformare a structurilor instituionale i de asigurare a unor schimbri
adecvate cerinelor procesului de democratizare i de integrare n UE. Din
nefericire o parte a elitelor politice i economice provine din sistemul comunist i
tinde s formeze grupuri oligarhice i s captureze statul, care astfel devine unul
de tip oligarhic i mafiot. S-au format structuri oculte de putere i s-au impus
reguli i relaii neoficiale care submineaz autoritatea, legitimitatea i eficiena
statului, creeaz insecuritate i instabilitate, afecteaz rolul i imaginea instituiilor
publice. Clientelismul politic, corupia, incompetena, lipsa de respect fa de lege
179
i autoritatea public sunt trsturi specifice ale statului postcomunist cu o
capacitate i o autonomie reduse n cadrul sistemului de guvernare, cu instituii
publice slabe i ineficace, cu performane reduse pe planul guvernanei. Apare
chestiunea interaciunii ntre instituiile neoficiale i cele oficiale sau a modului n
care reguli neoficiale viciaz eficiena instituiilor oficiale sau a faptului c instituii
oficiale slabe nu pot contracara practici i comportamente ilegale. Un stat de tip
oligarhic, care tolereaz corupia i practicile de tip mafiot poate avea un sistem
juridic compatibil cu normele europene, dar care nu aplic legile i care
diminueaz apreciabil calitatea instituiilor i implicit descurajeaz investiiile
strine. Concluzia ce rezult din aceasta ar fi c nu este suficient s asimilezi
reglementri i instituii europene ci trebuie s ai instituii cu performane
comparabile cu cele din UE.

ntrebri recapitulative

1) Cum este definit europenizarea?
2) Care sunt cele dou viziuni principale asupra europenizrii?
3) Cum este analizat europenizarea prin prisma celor trei modele de adoptare
a reglementrilor comunitare?
4) Prezentai cteva opinii ale unor autori consacrai privind europenizarea.
5) Care este principalul factor determinant al convergenei instituionale?
6) Ce reprezint dependena de cale individual i sistemic?
7) Este globalizarea un factor determinant al convergenei instituionale i de
ce?
8) Care sunt n opinia lui Stein Rokkan cele patru dimensiuni relevante pentru
cadrul instituional naional?
9) Este europenizarea un factor determinant al convergenei instituionale i de
ce?

Bibliografie

1) Beck U., Ce este globalizarea?, Editura Trei, Bucureti, 2003, p. 25-45
2) Bednar J., Page S.E., Culture, Institutional Performance and Path
Dependence, Institute of Governmental Studies, 2006, p. 1-40
3) Brzel T., Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to
Europeanization in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies,
39/4, 1999, p. 573-596.
180
4) Bache I., George S., Politics in the European Union, Oxford University Press,
2nd Edition, 2006, p. 180-210
5) David, Paul, Why are Institutions theCarriers of History Path Dependence
and the Evolution of Conventions, Organizations and Institutions, Structural
Change and Economic Dynamics 5(2), p. 205-220;
6) Held D., McGrew A, Goldblatt D., Parraton J., Transformri Globale, Editura
Polirom, Bucureti, 2004, p. 156-190
7) Hirst P. i Thompson G., Globalizarea sub semnul ntrebrii, Editura Trei,
Bucureti, 2002, 58-87
8) Knill C., Lehmkuhl D., How Europe matters: Different Mechanisms of
Europeanization, European Integration Online Papers, vol 3, 1999, p. 1-25
9) March J.G., Olsen J.P., Democratic Governance, New York, 1995, p. 58-98
10) Margolis S.E., Liebowitz S.J., Path Dependence, Lock-In, and History,
Journal of Law, Economics and Organization, noiembrie 1995, p. 1-15
11) Olsen J. P, The Many Faces of Europeanization, Arena Working Papers, UIO,
2002, p. 1-20
12) Prisecaru P., Procesul de convergen instituional, vol.I Ed. Economic,
Bucureti, 2008- 2009, p.139-157
13) Putnam, R. (1988), Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-level
Games, International Organisation, 42:3, 427-460.
14) Radaelli C.M.The Europeanization of Public Policy, in The Politics of
Europeanization, K. Featherstone and C. Radaelli (ed.). Oxford: Oxford
University Press, 2003
15) Risse T, Cowles M. i Caporaso J., Europeanization and Domestic Change:
Introduction, Transforming Europe, Cornel University Press, 2001, p. 1-20
16) Rokkan S., State Formation, Nation-Building and Mass Politics in Europe,
The Theory of Stein Rokkan, ed. By Flora p. With Kuhnle, S. And Urwin
D.,Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 125-160
17) Stnescu V., Stiina Globalizrii, Editura All Beck, 2005, p. 68-90
18) Sjursen H., The Common Foreign and Security Policy: Limits of
Intergovernmentalism and the Search for the Global Role in S. Andersen
and K. A. Eliassen (eds) Making Policy in Europe, London: Sage
Publications, 2001, p. 187-205
19) Wallace, W.,Collective Governance: The EU Political Process, in H. Wallace
and W. Wallace (eds) Policy-Making in the European Union, third edition,
Oxford University Press 2000, p. 439-460
20) Wallace, H. 2000, Europeanisation and globalisation: Complementary or
contradictory trends? New Political Economy 5 (3): 369-382