Teoria Actului administrativ 08.10.

2012
Actele administrative individuale pot fi revocate cu unele exceptii. Doctrina spune
categoriile de acte exceptate. Dintre toate institutiile dreptului administrativ, teoria actului
administrativ a cunoscut cele mai putine schimbari dupa 1989.
! 2"#200$ privind solutionarea petitiilor
u! 2"#200$ privind aprobarea tacita a autori%atiei &tacerea fiind un raspuns po%itiv'
Toate aceste acte normative conduc spre necesitatea refundamentarii teoriei actului
administrativ. problema importanta este aceea a delimitarii actelor administrative de
celelalte acte (uridice, de actele exclusive politice si operatiunile administrative sau
faptele materiale (uridice.
De esenta actului administrativ se leaga producerea de efecte (uridice, adica nasterea,
modificarea sau stingerea unor raporturi (uridice. )rin actul administrativ se schimba ceva
din ordinea (uridica existenta.
Operatiunile administrative nu nasc efecte (uridice dar intervin in procedura de
elaborare a unui act administrative &experti%e, avi%e, procese verbale, etc.'.
Faptele materiale (uridice nu concreti%ea%a o vointa (uridica dar legea leaga de ele
producerea unor efecte (uridice &decesul contravenientului stinge raspunderea
contraventionala'.
Actele cu caracter exclusiv politic emana de la autoritatile administratiei centrale si nu
produc efecte (uridice.
*n cadrul teoriei actului administrativ se anali%ea%a si contractul administrativ ce imbina
elemente specifice actului administrativ cu elemente specifice actului civil.
Actele puterii executive in raporturi cu cetatenii se impart in+ acte de autoritate
acte de gestiune
Acte de autoritate sunt acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative
competente prin care se crea%a situatii (uridice noi in dreptul public.
Acte de gestiune sunt acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative prin care
se crea%a situatii (uridice cu caracter patrimonial supuse regimului de drept public sau
privat.
Actele de gestiune repre%inta contracte administrative sau contracte civile.
*n doctrina se delimitea%a intre actele administrative tipice &in ca% de litigiu, conduc
spre un contencios administrativ potrivit legii contenciosului administrativ sau altor legi
speciale' sau atipice &datorita unor considerente, ratiuni politice sau circumstante
exceptionale, nu se supun controlului instantelor (udecatoresti'. ,xemplu de acte
administrative exceptate este in articolul 12-, alin. - al .onstitutiei.
Definitia si trasaturile actului administrativ
Actul administrativ repre%inta forma (uridica principala de activitate a autoritatilor
administratiei publice si, in secundar, a autoritatilor publice ce consta intr/o manifestare
unilaterala de vointa, facuta in scopul de a produce efecte (uridice in reali%area puterii
publice aflata in principiu sub controlul instantei de contencios administrativ.
Trasaturi
$ conditii+ / act (uridic cu efecte (uridice
/ manifestare unilaterala de vointa
/ emis in reali%area prerogativelor de putere publica
Actul administrativ repre%inta forma (uridica principala de activitate a autoritatilor
administratiei publice. Actul administrativ repre%inta una din formele cu semnificatie
(uridica prin care autoritatile administratiei publice isi reali%ea%a competenta si sarcinile
ce le revin.
Actul administrativ repre%inta o vointa (uridica unilaterala. .aracterul unilateral
repre%inta acea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis fara participarea
sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care
generea%a drepturi si obligatii.
Drept Administrativ 29.10.2012
.urs 0 &presupun'
.ontractul Administrativ
*n perioada interbelica s/a apreciat ca administratia in sens larg actionea%a in unele
ca%uri prin acte contractuale incheiate cu particulari. Astfel, au fost identificate
contracte de van%are/cumparare, inchiriere, arendare, locatiune de servicii,
imprumuturi, donatii. Contractele incheiate de administratie cu particulari, in
scopul de a colabora la realizarea unui serviciu public, sau pentru realizarea
unor lucrari publice in care se urmareste indeplinirea unui interes general
sunt contracte administrative. ,le se supun unui regim special ce se
concreti%ea%a in forme speciale necesare incheierii lor dar si prin principii speciale
privind executarea lor.
Teoria contractelor administrative a fost preluata si de%voltata ca influenta
france%a si a (urisprudentei .onsiliului de 1tat france% &.onseil d2 ,tat'. *n cau%e
determinate a identificat contracte administrative supuse unui regim de drept
administrativ si unui control al (ustitiei administrative.
3egimul (uridic distinct aplicabil contractelor administrative consta in faptul ca
regulile privind incheierea ,executarea si desfiintarea lor sunt diferite partial de
cele specifice dreptului privat. Doctrina franceza defineste contractul
administrativ ca fiind contractul incheiat de o persoana publica si supus unui
regim de drept public.
4atura administrativa a contractului poate fi stabilita potrivit doctrinei france%e de
legiuitor sau (urisdictie &de catre (udecator'. *n 3omania, teoria contractelor
administrative a aparut si s/a de%voltat in epoca interbelica datorita aparitiei unor
raporturi (uridice intre administratie si particulari, raporturi ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrari publice. Au existat autori care au intampinat cu reserve,
astfel in doctrina actuala avem $ po%itii privind contractul administrativ+
I De acceptare a teoriei contractelor administrative in sens restrans
II De respingere a oricarei teorii a contractelor administrative
III De acceptare a teoriei in sens larg
* )orneste de la ideea conform careia concesiunea este un contract de drept public,
privind un serviciu public sau un contract administrativ propriu %is. 1ustinatorii
po%itiei apreciau ca aceste contracte se deosebesc de contractile de drept privat
prin faptul ca sunt supuse unui regim de drept public iar solutionare litigiilor
revine instantelor speciale.
** 5nii au negat existenta contractelor administrative pornind de la distinctia intre
acte de autoritate si de gestiune, apreciind ca actele de gestiune sunt acte
contractuale supuse dreptrului privat. )rofesorul 4egulescu a va%ut in concesiune
un act mixt, combinand reguli de drept public cu reguli de drept privat, continand
clause regulamentare impuse de administratie.
*** Au existat autori care au considerat ca toate contractile incheiate de
administratie sunt contracte administrative. *n epoca postbelica, teoria contractelor
administrative a ca%ut in desuetudine. *n anii 2"0, profesorul 6alentina !inescu a
identificat in legislatia vremii contractul de speciali%are universitara ca fiind un
contract administrativ.
Definitia contractului administrativ
*n doctrina actuala contractul administrativ e definit ca repre%entand un acord de
vointa dintre o autoritate publica pe o po%itie de superioritate (uridica pe de/o parte
si alte subiecte de drept pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui
interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice
sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.
)arteneriat )ublic/)rivat+ administratia pune un bun la dispo%itia unei societati
private care urmea%a sa/l de%volte7
Trasaturi
1. 3epre%inta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau
alt subiect autori%at de o autoritate a administratiei publice pe de/o parte si
un particular pe de alta parte7
2. )artile trebuie sa accepte clause de natura regulamentare stabilite prin lege
sau in ba%a legii prin 8otarare de !uvern7
$. *n interesul public &sau cand particularul nu si/a indeplinit din culpa
obligatia sau cand executarea e prea impovaratoare', cere re%ilierea
unilaterala a contractului7
0. 1olutionarea conflictelor revine instantelor speciali%ate de contencios
administrativ7
9a legea contenciosului administrativ &9.A' sunt asimilate 0 tipuri de contracte
administrative actelor administrative pentru a le putea supune controlului
(udecatoresc administrativ. Acestea sunt+
1. .ontractele incheiate de autoritatile publice ce au ca obiect punerea in
valoare a bunurilor publice7
2. .ontractele ce au ca obiect executarea lucrarilor de interes public7
$. .ontractele ce au ca obiect prestarea serviciilor publice7
0. .ontractele ce au ca obiect achi%itiile publice7
)rin legi speciale pot fi calificate drept contracte administrative si alte tipuri de
contract.
.ontrolul asupra administratiei publice
Control Parlamentar
Control Administrativ
Control Judiciar &(udecatoresc'
Administratia publica se pre%inta ca un ansamblu sistemati%at de organe
structurate dupa competenta materiala si teritoriala. *n raport cu !uvernul
distingem organe subordinate direct &:inistere, agentii, etc.' si indirect &Autoritati
Administrative Autonome .entrale precum 13*, 1*,, ;43' acestuia. Avem si
autoritati administrative autonome locale &primarul, .onsiliul <udetean' controlate
prin intermediul )refectului.
*n doctrina avem criterii de clasificare a controlului asupra administratiei publice+
a' dupa natura autoritatilor publice care il exercita avem+
/ .ontrol exercitat de )arlament7
/ de autoritatile administratiei publice7
/ controlul (udecatoresc7
b' dupa regimul procedural aplicabil avem+
/ control contencios &exercitat de instantele (udecatoresti si .urtea
.onstitutionala a 3omaniei'
/ control necontencios &exercitat de )arlament, autoritati supraordonate
ierarhic si Avocatul )oporului'
Controlul Parlamentar poate fi control traditional &preva%ut de art 112 si 11$ din
.onstitutie' sau control modern &exercitat de autoritati precum Avocatul
)oporului'.
9a controlul traditional avem motiuni simple si de urgenta si anga(arile de
raspundere.
Controlul administrativ
*n logica sistemului constitutional exista un control al !uvernului asupra celorlalte
autoritati ale administratiei publice &autoritati autonome sunt controlate prin
raportul annual ce trebuie pre%entat )arlamentului'. .ontrolul facut de
administratie asupra ei insasi este numit control administrativ. .ontrolul
administrativ poate fi un control intern cand e reali%at de persoane din interiorul
autoritatilor controlate sau un control extern, reali%at de structure speciali%ate din
afara autoritailor controlate.
.ontrolul poate fi ierarhic, de supraveghere generala, de tutela administrativa
&exercitat de prefect' sau specializat.
*n lege se delimitea%a in ce priveste recursul administrativ intre cel gratios &la
autoritate emitenta' si ierarhic &la autoritatea ierarhic superioara, conditia fiind sa
existe o autoritate superioara'.
1e admite in doctrina actuala existenta unor autoritati ale administratiei publice cu
atributii (urisdictionale care, in exercitarea acestor atributii si pe ba%a legii, emit
acte administrative (urisdictionale pentru solutionarea conflictului cu care fusesera
sesi%ate. Teoria actelor administrativ/(urisdictionale a fost de%voltata in perioada
postbelica, actul administrativ/(urisdictional fiind actul emis cu respectarea
principiilor independeti si a contradictorialitatii, actul respectiv urmarind
solutionarea unui litigiu la nivelul administratiei ca urmare a contestatiei depuse de
un particular.
1/a admis in doctrina ca actul administrativ/(urisdictional trebuie motivat, el
facand parte din categoria actelor administrative individuale, exceptate de la
principiul revocabilitatii.
*nainte de 1990 actul administrativ/(urisdictional avea putere de lucru (udecat si
era definitive si executor. 9egea 29#1990, prima 9ege a .ontenciosului
Administrativ &9.A', a introdus in art 0 posibilitatea atacarii actelor administrativ
(urisdictionale dupa epui%area cailor de atac &derulate in temeiul legislatiei
specifice' la .urtea 1uprema de <ustitie in termen de 1= %ile de la comunicare.
Desi norma imperativa, in practica in mod constant instanta suprema a trimis
asemenea actiuni pentru a fi solutionate in fond la curtile de apel pentru
solutionarea fondului, cu eventualitatea unui recurs la .urtea 1uprema.
3evi%uirea .onstitutiei din 200$ a completat art 21 &accesul liber la (ustitie' cu o
dispo%itie potrivit careia (urisdictiile administrative sunt facultative si gratuite.
*ntroducerea dispo%itiei in textul .onstitutiei pana la adoptarea unei noi 9egi a
.ontenciosului Administrativ &9.A' a permis in practica sa fie atacate acte
administrative, fara a se mai parcurge procedura administrativ (urisdictionala,
direct la instanta de contencios administrativ, chiar daca o reglementare speciala
prevedea o procedura administrativ (urisdictionala, de regula in 2 etape.
9egea ==0#2000 &actuala 9.A' de%volta in art - regimul (uridic aplicabil actelor
administrativ (urisdictionale &considera doamna Tofan ca e cel mai neclar text din
toata legea', ce se intampla cand nu se urmea%a procedura administrativ
(urisdictionala sau, dimpotriva, cand e declansata procedura administrativ
(urisdictionala dupa care partea intelege sa renunte, declansand actiunea in
instanta.
Atributiile (urisdictionale ale .urtii de .onturi au fost inlaturate prin revi%uirea
.onstitutiei din anul 200$.
)rin u! 20#200- a fost infiintat .41. &.onsiliul 4ational de 1olutionare al
.ontestatiilor', cu atributii (urisdictionale in material achi%itiilor publice.
9egea actuala defineste actul administrativ (urisdictional ca fiind actul emis de o
autoritate administrative investita, prin lege organica, cu atributii de (urisdictie
administrativa speciala. 9a litera e' e definita (urisdictia administrativa speciala ca
fiind activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii
organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un
act administrativ dupa o procedura ba%ata pe principiile contradictorialitatii,
asigurarii dreptului la aparare si independenta activitatii administrativ
(urisdictionale.
Consideratii privind insitutia contenciosului administrativ
.ontenciosul administrativ repre%inta o forma de aparare a drepturilor si
intereselor persoanelor fi%ice sau (uridice contra abu%urilor administratiei publice.
*n doctrina s/a de%voltat un sens larg al notiunii de contencios administrativ ca
reglementand totalitatea litigiilor de competenta instantelor (udecatoresti dintre
autoritati publice si particulari.
*n sens restrans, contenciosul administrativ repre%inta totalitatea litigiilor din
instantele de contencios administrativ.
.ontinutul si sfera contenciosului administrativ ca fenomen (uridic au variat de la
tara la tara, perioada la perioada si autor la autor. 1ub aspectul dreptului comparat,
in 5, se gasesc 2 sisteme ale controlului (udiciar asupra activitatii administratiei
publice.
Avem modelul france% al (ustiei administrative distincte &structurata pe Tribunal
Administrativ, .urte de Apel Administrativa si .onsiliul de 1tat, creat in 1"99 de
4apoleon'
Avem modelul anglo/saxon, caracteri%at prin controlul in instanta ordinara a
litigiilor dintre stat si particulari.
Drept Administrativ curs - 12.11.2012
9egea .ontenciosului administrativ &9.A' reia in art 1, alin *, textul articolului
=2, alin * din .onstitutia republicata. *n art 2, consacrat definirii unor termini,
actul administrativ e definit ca fiind actul administrativ unilateral, actul individual
sau normativ emis de o autoritate publica in regim de putere publica, in vederea
organi%arii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere,
modifica sau stinge raporturi (uridice.
9egea asimilea%a actelor administrative contractele incheiate de autoritatile
publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica,
executarea lucrarilor de interes public, achi%itii publice si prestarea serviciilor
publice.
)ot fi preva%ute si alte categorii de contracte administrative supuse contenciosului
administrativ.
alta problema priveste distinctia dintre actele administrative individuale si normative.
*n legislatia anterioara din 1ocialism, actele administrative normative erau in totalitate
exceptate de la controlul contencios administrativ. 9egea 29#1990 a utili%at notiunea de
act administrativ fara a face vreo delimitare. Au existat mai multi autori care au sustinut
in continuare, pana la 9egea .ontenciosului Administrativ &9.A' actuala, ca doar actele
individuale pot fi controlate in contencios administrativ.
)unctul de vedere potrivit caruia si actele administrative normative pot fi atacate in
instanta de contencios administrativ a fost sustinut de .urtea .onstitutionala a 3omaniei
si de *nalta .urte de .asatie si <ustitie. 4elegalitatea si neconstitutionalitatea actelor
administrative poate fi cen%urata doar in instanta de contencios administrativ.
*dentificarea concreta a actului administrativ e o operatie de apreciere si investigare a
vointei autoritatii emitente, a formei pe care o imbraca, din partea (udecatorului
administrativ. *n practica s/a pus problema delimitarii actului administrativ de adrese sau
circulare. ,xista si in pre%ent unele inscrisuri numite adresa, certificate, circulara,
adeverinta, care nu produc prin ele insele efecte (uridice, fiind simple operatiuni.
.onform legii actuale, instanta e competenta sa se pronunte asupra legalitatii
operatiunilor administrative care au stat la ba%a emiterii actului supus (udecatii.
<udecatorul va trebui sa verifice daca actiunea are in vedere un act administrativ extern,
intern, preparatoriu al unui act administrativ sau adrese si note cu caracter tehnico/
administrativ.
Actele preparatorii sunt controlate doar impreuna cu actul principal iar adresele si notele,
operatiuni administrative, nu pot fi cen%urate in instanta de contencios administrativ.
*n ce priveste refu%ul ne(ustificat de solutionare a unei cereri, ca specie a actului
administrativ, acesta s/a regasit traditional in legislatie si a fost acceptat in (urisprudenta
administrativa. A fost expres reglementat in >ranta in 1900, fiind preluat la noi in legile
din 190= si 1912 privind reorgani%area institutiilor supreme. *n legea speciala din 192=,
in ba%a .onstitutiei din 192$, se utiliea%a ?reaua vointa a administratiei de a re%olva
cererea@.
)rivind drepturi ce puteau fi invocate, practica (udecatoreasca a stabilit 2 exceptii+ refu%ul
de a re%olva cereri privind drepturi contractuale si refu%ul administratiei de a executa o
hotarare (udecatoreasca, pe considerentul ca nu este un act de autoritate. *n timp ce prima
exceptie a fost apreciata de specialisti ca intemeiate, a doua exceptie a fost criticata,
doctrina considerand ca administratia e obligata sa puna in executare hotararea definitive
a instantei (udecatoresti.
*n ca%ul tacerii administratiei, instanta anali%ea%a fondul cererii si daca e intemeiata va
obliga administratia sa satisfaca solicitarea si nu doar sa raspunda solicitantului in sens
afirmativ sau negativ.
*nstantele de contencios administrativ au admis actiuni considerand ca refu%ul e
ne(ustificat in situatii ca+
3efu%ul primarului de a inctomi un proces verbal de evaluare a unei gospodarii demolate
abu%iv7
3efu%ul unui ministru de a reincadra o persoana pe postul din care fusese abu%iv
inlaturata7
3efu%ul unei autoritati de a inscrie sume de bani in bugetul de stat7
3efu%ul unei autoritati de a elibera o adeverinta cu formularea ceruta de petent7
** Conditia ca actul atacat sa apere un drept sau interes legitim
*n ce priveste aceasta conditie, pana la revi%uirea constitutionala, vechiul art 08 se referea
doar la un drept recunoscut de lege, fiind necesara coroborarea acestui text constutional
cu art 21 ce consacra accesul liber la (ustitie, referindu/se la drepturi, libertati si interese.
5na din completarile art =2 au fost consacrarea expresa alaturi de criteriul incalcarii unui
drept si criteriul incalcarii unui interes legitim.
1ub aspectul evolutiei reglementarii, criteriul incalcarii interesului legitim fusese prima
oara mentionat in legea din 18-0 pentru infiintarea .onsiliului de 1tat, legislatia
ulterioara referindu/se exclusiv la incalcarea unui drept recunoscut de lege. 1/a revenit la
notiunea de interes abia in actuala lege ==0, in ba%a dispo%itiilor constitutionale revi%uite.
actiune impotriva unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de
lege repre%enta in subsidiar si o actiune pe ideea incalcarii unui interes legitim.
9egea actuala defineste dreptul vatamat ca orice drept preva%ut de constitutie, lege si alt
act normativ caruia * se aduce o atingere printr/un act administrativ.
)rivind considerarea unui interes ca legitim, in doctrina s/a sustinut ca e necesar sa aiba
i%vor intr/o norma scrisa sau cutumiara. )ot fi valorificate in instanta doar interesele
directe, personale si actuale. Dupa lege, interesul legitim poate fi public sau privat.
*nteresul legitim privat consta in posibilitatea de a pretinde o anume conduita in
considerarea reali%arii unui drept subiectiv, viitor si previ%ibil prefigurat &contencios
subiectiv'.
*nteresul public vi%ea%a ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea
drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare si reali%area nevoilor autoritatilor publice &contencios obiectiv'.
***. Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica
1pre deosebire de legea 1#19-", despre organele administratiei de stat, legea din 1990 a
introdus notiunea de autoritate administrativa, categorie in care erau incluse atat
autoritatile administratiei publice centrale cat si locale, dar si regiile autonome si
institutiile publice. Art 08 din .onstitutie, un an mai tar%iu, a introdus notiunea de
autoritate publica, largind astfel sfera autoritatilor publice ale caror acte administrative
puteau fi controlate in instanta de contencios administrativ.
1emnificatia notiunii de autoritate administrativa trebuie raportata la notiunea de
autoritate publica preva%uta de art 08.
8otararile )arlamentului sunt adoptate in ba%a unei legi.
4otiunea de autoritate publica are un inteles mai larg in lege, ?orice organ de stat sau al
unitatilor administrativ/teritoriale care actionea%a in regim de putere publica pentru
satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilata autoritatii publice persoana
(uridica de drept privat autori%ata sa preste%e un serviciu public fundamental@.
*6 Conditia ca procedura prealabila sa fie indeplinita
Doctrina distinge intre recursul gratios la autoritatea emitenta si cel ierarhic, la autoritatea
ierarhic superioara, daca ea exista. 9egea actuala, preluand modelul vechii legislatii, a
stabilit un caracter obligatoriu pentru procedura prealabila, reglementata in art ", de la
care a enumerat cateva exceptii+
*n esenta, procedura prealabila consta intr/o solicitare, plangere pe care reclamantul are
obligatia sa o introduca la autoritatea emitenta sau ierarhic superioara, daca exista, inainte
de a introduce actiunea in contencios administrativ, solicitand revocarea actului sau
modificarea acestuia in termen de $0 de %ile de data comunicarii acestuia.
*n ca%ul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi formulata oricand.
)langerea prealabila trebuie solutionata in termen de $0 de %ile de la inregistrarea cereii
daca legea nu prevede alt termen. 9egea prevede si posibilitatea introducerii plangerii
prealabile de persoana vatamata printr/un act administrativ individual adresat altui
subiect de drept in termen de - luni din momentul in care au luat cunostinta de existenta
acestuia.
1unt exceptate de la procedura prealabila actiunile prefectului contra actelor autoritatilor
publice locale, ale avocatului poporului, ministerului public, A4>) sau al celor prividn
actiunile ce privesc cererile celor vatamati de ordonante declaracte neconstitutionale.
6 Conditia ca actiunea sa fie introdusa in termen
)entru acte administrative individuale, termenul e de - luni iar pentru normative dreptul
la actiune e imprescriptibil.
Dr. Administrativ .urs " 19.11.2012
Actele exceptate de la controlul contencios administrativ
Aparitia categoriei actelor exceptate de la control isi are originea in (urisprudenta
administrativa france%a. *nca de inceputul activitatii sale, .onsiliul de 1tat &.onseil
d2,tat' a idetinficat o serie de acte care pentru ratiuni superioare nu puteau fi controlate
sau anulate de instantele de contencios administrativ. Astfel, pe ba%a evolutiei
(urisprudentei, doctrina france%a a identificat categoria actelor de guvernamant exceptate,
fara a exista definitia legala. .onstitutia 3omaniei din 192$, preluand modelul france%,
desi a dat ?in caderea puterii (udecatoresti@ si nu a unor instante speciali%ate controlul
actelor administrative, a stabilit 2 categorii de exceptii + acte de guvernamant si acte de
comandament militar.
*n ba%a dispo%itiilor constitutionale, legea speciala din 192=, prima 9ege a
.ontenciosului Administrativ, a enumerat in art. 2 mai mult tipuri de acte administrative
incluse in categoria actelor de guvernamant, in care a inclus din eroare acte de
comandament cu caracter militar. *n esenta, e vorba de acte emise in circumstante
exceptionale si actele ce priveau siguranta nationala. Dupa al Doilea 3a%boi :ondial,
teoria actelor de guvernamant a fost inlocuita cu teoria circumstantelor exceptionale si a
puterii discretionare.
*n perioada socialista, legea 1#19-" a largit sfera actelor exceptate. 9egea 29#1990 a
imbinat actele exceptate dupa vechea lege din 192= dar si legea 1#19-" in materia actelor
exceptate. Dupa intrarea in vigoare a .onstitutiei din 1991, pe 8 decembrie, dispo%itiile
legii 29#1990, sub unele aspecte, au fost considerate implicit modificate in sensul
restrangerii. *n pre%ent, delimitarea actelor exceptate se face dupa doctrina traditionala
intre acte exceptate datorita naturii lor si acte exceptate datorita existentei unui recurs
paralel.
)rivind actele exceptate datorita naturii lor speciale, acestea au capatat o consacrare
constitutionala cu oca%ia revi%uirii din 200$ in art 12-, alin. - din .onstitutie. Acestea
sunt actele ce privesc relatia cu )arlamentul si actele de comandament cu caracter militar.
*n doctrina administrativa pana la adoptarea legii ==0#2000, s/a sustinut ca nu mai pot
exista alte categorii de acte exceptate.
>ata de aceste dispo%itii constitutionale, legea ==0 a introdus in art. =, consacrat actelor
exceptate dar si limitelor controlului, alte 2 categorii de exceptii adaugate celor 2
consacrate constitutional. 9egea ==0#2000 defineste expres actele care privesc raporturile
cu )arlamentul ca fiind actele emise de o autoritate publica in reali%area atributiilor sale
preva%ute de .onstitutie sau de o lege organica in raporturile de natura politica cu
)arlamentul. *n practica e vorba despre actele )resedintelui in raport cu )arlamentul si
actele !uvernului.
Actele de comandament cu caracter militar sunt o categorie de acte exceptate traditional,
cu originea in al Doilea 3a%boi :ondial, datorita ideii de disciplina, subordonare,
prestigiu si autoritate a superiorilor din armata fata de soldati. *ntentia initiala in
(urisprudenta a fost aceea de a excepta de la control actele de comanda cu caracter militar
reali%ate de ofiteri in ra%boi, in ce priveste concentrarea trupelor, directia de atac etc. Au
fost preva%ute si in legea speciala din 192=, fiind preluate ca atare in legea din 1990. Desi
in mod evident aceasta categorie nu semnifica toate actele administrative emise la nivelul
autoritatilor militare, in 1990 ministrul apararii nationale un ordin ce stabilea ca toate
actele administrative la nivelul armatei intra in aceasta categorie, ordin ilegal abrogat in
200=. 9a nivelul armatei pot fi emise o serie de acte precum cele de inaintare in grad,
sanctionare, acte care sunt supuse controlului, neputand fi exceptate.
9egea .ontenciosului Administrativ &LCA' actuala, preluand aceeasi formulare,
defineste aceasta categorie de acte ca repre%entand acte referitoare la problemele strict
militare ale activitatii din cadrul fortelor armate specifice organi%arii militare care
presupune dreptul comandantilor de a da ordine in aspecte privitoare la conducerea trupei
in pace sau ra%boi, ori, dupa ca%, la indeplinirea serviciului militar.
)rivind celelalte categorii de acte exceptate datorita naturii lor speciale, art = le/a preluat
restrictive din vechea lege in ba%a art =2, alin 2. )otrivit legii actuale, e vorba de acte
emise in circumstante exceptionale, potrivit art = alin $, care pot fi controlate in instantele
de contencios administrativ doar pentru exces de putere, fiind vorba de control limitat.
.u toate acestea, .urtea .onstitutionala &CC', prin deci%ia $02#2011, a admis exceptia
de neconstitutionalitate a art = alin $ din legea ==0#2000, constatand ca sintagma ?cele
care privesc apararea si securitatea nationala@ cuprinsa de acestea este neconstitutionala,
contravenind art 12- alin - din .onstitutie. Aceasta sintagma este neconstitutionala fiindc
adauga la ce stabileste .onstitutia.
Art = alin $ enumera actele administrative pentru aplicarea regimului starii de ra%boi, de
asediu sau a celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice precum si pentru inlaturarea consecintelor
calamitatilor naturale si a epidemiilor care pot fi atacate doar pentru exces de putere,
definit in art 2 al legii ca repre%entand exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor
publice prin incalcarea limitelor competentei preva%ute de lege sau incalcarea drepturilor
si libertatilor cetatenilor.
Actele administrative exceptate datorita unui recurs paralel
*n legislatie, doctrina si (urisprudenta a fost recunoscuta existenta unei categorii de acte
exceptate de la controlul in instanta de contencios administrativ datorita existentei unei
alte proceduri stabilite de legiuitor, nu datorita naturii actului. , vorba de acte care nu pot
fi supuse controlului speciali%at al instantei de contencios administrativ dar se supun
controlului in instanta de drept comun. problema aparuta in doctrina ca urmare a
recunoasterii acestei teorii a fost aceea daca e vorba doar despre un control al altei
instante (udiciare sau intra in aceasta categorie si controlul administrativ (urisdictional.
*nstantele (udecatoresti au interpretat, ca regula, ca e vorba despre orice actiune cu
caracter (urisdictional, nu doar cele inaintate instantelor. 9egea 1#19-" a preva%ut expres
2 categorii de acte exceptate, actele administrativ (urisdictionale si actele pentru controlul
carora se prevedea o alta procedura (urisdictionala decat cea stabilita prin legea 1#19-".
9egea 29#1990 va introduce pentru prima data posibilitatea unui control in instantele
administrative asupra actelor administrativ (urisdictionale, mentinand exceptia datorata
teoriei recursului paralel cu privire la actele administrative pentru desfiintarea sau
modificarea carora se prevede prin lege speciala o alta procedura (udiciara. Actuala 9.A
a mentinut teoria recursului paralel in art = alin 2, stabilind expres ca nu pot fi atacate in
contencios administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora
se prevede prin lege organica o alta procedura (udiciara.
Aceasta specificatie a ridicat probleme in doctrina cu privire la reglementarile speciale ce
stabilesc o alta procedura (udiciara care nu au caracter organic precum ordonanta
!uvernului 2#2001.
Dincolo de aceste aspecte sunt autori in literatura de specialitate care sustin ca nu ar fi
necesara mentinerea expresa a acestei categorii de acte exceptate in 9.A atata vreme cat
alte reglementari speciale prevad pentru actele administrative in discutie procedura
(udiciara ce trebuie respectata.
!rocedura de Contencios
*n doctrina administrativa procedura in contencios e delimitata in $ etape+
*. 1esi%area instantei de contencios administrativ
**. <udecata in fond si solutiile ce pot fi date
***. <udecata in recurs si executarea hotararii
prima problema priveste posibilitatea de sesi%are a instantelor de contencios
administrativ. )otrivit constitutiei si legii, orice persoana fi%ica sau (uridica care se
considera vatamata intr/un drept sau interes legitim poate actiona in contencios
administrativ. 9egea defineste persoana vatamata ca fiind orice persoana titulara a unui
drept sau interes legitim vatamata de o autoritate publica printr/un act administrativ sau
nesolutionarea in termenul legal al unei cereri. 1unt asimilate persoanei vatamate si
grupul de persoane fi%ice fara personalitate (uridica titulari a unor drepturi subiective sau
interese legitime private precum si organismele sociale care invoca vatamare prin actul
administrativ atacat, a unui interes legitim public sau a drepturilor si intereselor legitime
ale unor persoane fi%ice determinate.
9egea actuala stabileste expres controlul de legalitate al prefectului asupra actelor
autoritatilor locale in art $, titlul marginal fiind tutela administrativa. )rin legea din 200",
dispo%itiile exprese din aceasta materie au fost abrogate expres. Tot in art $, legea
instituie posibilitatea unei actiuni in contencios administrativ declansata de A"F!
&Asociatia 4ationala a >unctionarilor )ublici', organ de specialitate al administratiei
centrale sub :A*, controlul lor poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale
privind functia publica, in conditiile 9.A si legii 188#1999 privind functia publica. *n
ambele ca%uri, introducerea actiunii atrage suspendarea de drept a actului atacat.
)rivind controlul de legalitate al prefectului, art $ trimite la art 11 alin 1 in privind
termenului in care poate fi introdusa actiunea, fiind vorba termenul de - luni care incepe
sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect &pentru ambele tipuri de act
administrativ'.
Dr. Administrativ .urs 8 2-.11.2012
.ontrolul in .ontencios
Avocatul )oporului, in urma controlului reali%at dupa legea sa organica, $=#199", daca
aprecia%a ca ilegalitate actului sau refu%ul autoritatii administrative de a/si reali%a
atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin (ustitie poate sesi%a instanta de contencios
competenta de la domiciul petentului. )etitionarul ia de drept calitatea de reclamant,
urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu/si insuseste actiunea formulata
de Avocat la primul termen de (udecata, instanta anulea%a cererea.
:inisterul )ublic, atunci cand in urma exercitarii atributiilor preva%ute in legea sa
organica aprecia%a ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale
persoanelor se datorea%a existentei unor acte administrative individuale unilaterale ale
autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesi%ea%a
instanta de contencios administrativ de la domiciul persoanei fi%ice sau sediul persoanei
(uridice vatamate.
)etitionarul ia de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. .and
:inisterul )ublic aprecia%a ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un
interes legitim public sesi%ea%a instanta de contencios administrativ competenta de la
sediul autoritatii emitente.
5n element de noutate e consacrarea posibilitatii ca actiunea sa fie introdusa de
autoritatea emitenta a actului administrativ unilateral nelegal care poate sa solicite
instantei anularea acestuia in situatia in care actul nu mai poate fi revocat deoarece a
intrat in circuitul civil si a produs efecte (uridice. *nstanta se va pronunta la cerere si
asupra actelor (uridice incheiate in ba%a actului nelegal si al efectelor produse de acestea.
Actiunea poate fi introdusa in termen de 1 an de la emiterea actului. Actele administrative
normative pot fi revocate oricand.
1ubiecte de sesi%are a instantei+
/ persoana vatamata
/ )refectul cu control de legalitate
/ A4>)
/ Avocatul )oporului
/ :inisterul )ublic
/ Autoritatea publica emitenta in conditiile legii
)rintr/o dispo%itie expresa a legii in partea finala se preci%ea%a ca actiunile introduse de
persoanele de drept public si de orice autoritate publica in apararea unui interes public si
cele introduse contra actelor administrative normative nu mai pot fi retrase cu exceptia
situatilor in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor si intereselor legitime de
care pot dispune persoanele fi%ice sau (uridice de drept privat.
9egea .ontenciosului Administrativ &LCA' contine un articol distinct consacrat
controlului actelor administrativ (urisdictionale, cu respectarea principiilor consecrate in
art 21 din .onstitutie. )ornim de la premise caracterului facultativ al (urisdictiei
administrative speciale, legea reglementand pe de/o parte situatia in care reclamantul
ataca direct direct un act administrativ in instanta de contencios administrativ, sarind
peste procedura administrativ (urisdictionala, iar pe de alta parte situatia in care
reclamantul a declansat procedura administrativ (urisdictionala dar a renuntat ulterior la
ea.
Art - actele administrative susceptibile dupa lege organica sa faca obiectul unei (urisdictii
speciale administrative pot fi atacate la instanta de contencios administrativ cu
respectarea dispo%itiilor privind procedura prealabila daca partea intelege sa nu exercite
procedura administrativ (urisdictionala. Actul administrativ (urisdictional pentru care prin
lege organica speciala se prevede o cale de atac in fata unei alte (urisdictii administrative
speciale poate fi atacat direct la instanta de contencios administrativ in termen de 1= %ile
de la comunicare daca partea intelege sa renunte la calea administrativ (urisdictionala de
atac.
Daca partea care a optat pentru (urisdictia administrativa speciala sau pentru calea de atac
la un alt organ administrativ (urisdictional intelege sa renunte la aceasta in timpul
solutionarii litigiului e obligata sa notifice deci%ia de renuntare organului administrativ
(urisdictional in cau%a. )artea sesi%ea%a instanta de contencios in 1= %ile de la notificare
iar in aceasta situatie, procedura prealabila nu se mai efectuea%a.
)rivind obiectul actiunii in contencios acesta poate fi+
/ un act administrativ unilateral
/ 4esolutionarea in termenul legal al unei cereri
/ 3aspuns nesatisfacator
/ Absenta unui raspuns
/ .ontrolul asupra u! este reglementat in art 9 privind actiunile impotriva
!uvernului
)ersoana vatamata intr/un drept sau interes legitim prin ordonante sau dispo%itii din
ordonante introduce actiunea la instanta de contencios administrativ insotite de exceptii
de neconstitutionalitate. *nstanta de contencios administrativ, daca aprecia%a ca exceptia
indeplineste conditiile preva%ute de legea privind organi%area si functionarea ..3,
sesi%ea%a prin incheiere motivate ..3 si suspenda solutionarea cau%ei pe fond.
Dupa pronuntarea ..3 instanta de contencios administrativ repune cau%a pe rol si da
termen cu citarea partii. Daca ordonanta sau o dispo%itie a ei e neconstitutionala instanta
de contencios solutionea%a fondul cau%ei. .ontrar, actiunea se respinge ca inadmisibila.
*n ca%ul in care prin deci%ia curtii s/a constatat neconstitutionalitatea ordonantei oricine
poate introduce cereri de despagubire in limitele termenului de 1 an de la data publicarii
deci%iei. 1i legea actuala, ca legea veche, prevede posibilitatea chemarii in instanta pentru
a raspunde material a functionarului sau a persoanei care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau incheierea actului vatamator.
Judecata in fond si solutiile ce pot fi date
Din lege re%ulta ca reclamantul poate solicita+
Anularea actului si obligarea la plata unei despagubiri
Anularea actului
Despagubiri
9.A stabileste expres posibilitatea solicitarii unor daune materiale dar si morale, de catre
instanta de contencios administrativ. )rivitor la instanta competenta, sub aspect material
potrivit art 10 din lege, se solutionea%a in fond de tribunalele administrativ/fiscale iar cele
privind actele administrative emise sau incheiate de autoritati centrale si cele care privesc
taxe si impo%ite mai mari de =0 000 34 se solutionea%a in fond la sectiile de
administrativ si fiscal ale curtilor de apel.
*nstanta competenta teritorial dupa legea actuala, reclamantul se poate adresa instantei de
la domiciliul sau sau de la domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanta
de la domiciliul paratului nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.
)rocedura are ca specific caracterul urgent al (udecarii cau%elor, caracterul public si
caracterul accesibilitatii in ce priveste taxele. .ererile adresate instantelor se (udeca de
urgenta si in sedinta publica, cu complet stabilit de lege si hotararile redactate si motivate
in maxim $0 de %ile. *n fond e 1 (udecator si in recurs $.
)rivind taxa de timbru se face trimitere la legea 10-#199- privind taxele de timbru. *n ce
priveste suspendarea actului administrativ 9.A a introdus o procedura speciala prin art
10 care reglementea%a situatia in care poate fi solicitata suspendarea executarii actului
chiar odata cu declansarea procedurii prealabile, daca sunt indeplinite 2 conditii
cumulativ+
/ existenta unor ca%uri bine/(ustificate
/ riscul producerii unor pagube iminente
Daca s/a decis suspendarea, potrivit unei completari din 200", in ca%ul in care persoana
vatamata nu introduce actiunea de anulare a actului in -0 de %ile, suspendarea incetea%a
de drept fara formalitate. 1uspendarea poate fi solicitata odata cu cererea de anulare a
actului administrativ respectiv in conditiile art 1= din lege.
Termenul de introducere al actiunii este de - luni pentru actul administrativ individual.
Actele administrative normative pot fi atacate oricand.
1olutiile in fond sunt urmatoarele+
*nstanta poate sa anule%e in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea
publica sa emita un act administrativ, sa elibere un alt inscris sau sa efectue%e o
operatiune administrativa. 1e poate pronunta asupra legalitatii operatiunilor si instanta
poate acorda despagubiri materiale pentru daunele materiale si morale cau%ate.
3ecursul in contencios administrativ poate fi introdus la 1= %ile de la comunicarea
hotararii, el suspenda executarea si se (udeca de urgenta.
*n ca%ul admiterii recursului instanta modifica sau casea%a sentinta si re(udeca litigiul in
fond daca nu sunt motive de casare cu trimitere. .and hotararea primei instante a fost
pronuntata fara a (udeca fondul, cau%a se va trimite o singura data la aceasta instanta.
,xceptia de nelegalitate A pe modelul exceptiei de neconstitutionalitate A consta intr/o
aparare pe care o parte o poate face in fata unei instante (udecatoresti invocand
nelegalitatea unui act administrativ care are incidenta in cau%a respectiva. ,a se
solutionea%a de catre instanta de contencios administrativ competenta intr/o procedura de
urgenta, iar solutia instantei speciali%ate in care se constata nelegalitatea actului
administrativ in discutie isi produce efecte intre parti.
Domeniul Public
Din toate timpurile a existat necesitatea de a se scoate de sub incidenta regulilor dreptului
privat o categorie de bunuri care fiind destinate folosintei tuturor persoanelor urmau sa
fie conduse de reguli speciale, formand domeniul public. 4otiunea de domeniu are
originea in Bdominium2, proprietate. *n doctrina s/a admis ca bunurilor din domeniul
public li se aplica regim (uridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun. Doctrina
privind domeniul public a incercat sa raspunda unor probleme precum stabilirea naturii
(uridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care il compun, stabilirea sferei de
cuprindere a domeniului punlic si a caracterului bunurilor apartinand domeniului public.
*n dreptul roman bunurile erau in patrimoniu &res in patrimonium' si in afara
patrimoniului, formate la randul lor din res communes, res publicae, res universitatis
&bunurile unei colectivitati' si res divini iuris &lucruri sacre'. Toate aceste bunuri se
considera ca sunt afectate u%ului public prin efectul unei folosinte directe imediate sau
utili%area ca o consecinta a destinatiei lor.
*n vechiul drept france%, in monarhie, domeniul public nu putea fi conceput separate de
cel privat al monarhului, ambele fiind proprietatea regelui. .a o contrapondere a puterii
regala absolute a fost consacrat printr/o ordonanta din 1=-- principiul inalienabilitatii
domeniului public. .onsacrarea acestuia a fost o masura regala pentru conservarea
patrimoniului lor.
Dupa 3evolutie, regale a fost deposedat, natiunea fiind proprietarul domeniului public.
9egea din 1"90, .odul Domenial, a trecut proprietatea asupra domeniului public la
natiune a trecut in domeniu national toate proprietatile producatoare de venituri alaturi de
bunurile afectate folosintei tuturor. Domeniul national forma o unitate fata de care nu
conta diferenta intre domeniu public si privat. *n 18$0, autorul france% )rud2homme a
subliniat in premiera caracterul relative al inalienabilitatii domeniului public.
4 teorii din perioada interbelica
1pre finele secolului C*C, doctrina france%a si cea romaneasca au fost preocupate de
stabilirea criteriilor bunurilor apartinand domeniului public si al dreptului pe care statul il
exercita asupra acestora. ,xista 0 teorii+
* Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate
Aceasta teorie avea la ba%a criteriul afectarii acestor bunuri u%ului public, considerandu/
se ca din domeniul public fac parte bunuri afectate folosintei tuturor si asupra carora
administratia nu are drept de proprietate. Teoria a fost criticata ca restrictiva deoarece nu
are in vedere bunuri cu alta destinatie dar care fac parte din domeniul public iar pe de alta
parte a fost criticata pentru ca nu admite ideea unui drept de proprietate al administratiei
asupra acestor bunuri.
** Teoria dreptului de proprietate
1ustinatorii apreciau ca administratia are drept de proprietate asupra bunurilor
domeniului public, fiind alcatuit din bunuri afectate u%ului tuturor, considerate
inalienabile si imprescriptibile. A fost considerata restrictiva deoarece se referea doar la o
parte a bunurilor domeniului public. .riteriul de delimitare e acelasi pentru ambele teorii.
Difera doar dreptul statului &administratiei' asupra acestor bunuri.
*** Teoria serviciului public
Aceasta teorie tine cont de criteriul reali%arii unui serviciu public, apreciindu/se ca
apartin domeniului public toate bunurile afectate reali%arii unui serviciu public,
inalienabile si imprescriptibile. A fost criticata ca fiind prea larga fiindca multe bunuri ce
contribuie la reali%area unui serviciu public nu apartin domeniului public.
*6 Teoria interesului general
)rin aceasta teorie s/a apreciat ca toate bunurile afectate unui interes general sunt bunuri
ale domeniului public supuse unui regim de drept public, exorbitant.
Dr. Administrativ .urs 9 0$.12.2012
Delimitarea domeniului public de privat
3eflectarea ideii de bun domenial
rice societate a(unsa intr/un anume stadiu de organi%are presupune ca element al vietii
sociale recunoasterea inafara de bunurile particulare a unor bunuri ce apartin
colectivitatii. Acestea s/au delimitat in+
/ bunuri ce apartin colectivitatii asemeni celor detinute de particulari, si asupra
carora autoritatile publice exercita aceleasi drepturi ca particularii, fiind vorba de
domeniul privat al statului7
/ bunurile avand o mai mare importanta pentru interesele societatii, supuse unor
restrictii pentru a se impiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau,
formand domeniul public7
3espectarea intereselor societatii se opune ca bunurile domeniului public sa poata fi
instrainate, de aici caracterul lor de inalienabilitate.
*n doctrina interbelica, domeniul public si privat formau domeniul administratiei, format
din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de stat, (udete, commune si
stabilimente publice.
1pre deosebire de domeniul administratiei, domeniul civil era constituit din totalitatea
bunurilor apartinand particularilor, aflate in comert, formand obiectul unei proprietati
civile.
>ata de o asemenea delimitare, domeniul public era totalitatea bunurilor mobile si
imobile destinate prin natural or sau printr/o dispo%itie legala in mod permanent pentru
folosirea locuitorilor, destinate u%ului public si scoase din circuitul civil.
Domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile si imobile detinute de stat,
(udete sau commune si alte persoane (uridice cu titlu de proprietate. Desi simpla aparent,
delimitarea bunurilor domeniului public de cel privat si al domeniului civil, a cau%at in
practica statala aparitia unor controverse legate de continutul notiunilor si al regimului
(uridic aplicabil. Diversitatea ideilor exprimate cu privire la institutia domeniului public,
cu efecte in (urisprudenta, a condus la identificarea unei sfere mai largi sau restranse a
continutului acestuia &bunurile compunatoare'.
9a controversele create se adauga si inconsecventa legislative datorata utili%arii unor
notiuni variate &bun public, domeniu public, proprietate de stat, proprietate publica'.
Evolutia ideii de bun domenial in legislatia romaneasca
3egulamentele organice sunt primele acte (uridice ce se apropie de o consacrare a ideii de
bun public fara ca notiunea de domeniu public sa fie expres utili%ata.
9a .u%a, reglementarile despre autoritatile comunale si cele (udetene au stabilit existenta
domeniului public (udetean si communal. De atunci avem prima reglementare despre
expropriere pentru cau%a de utilitate publica.
.onstitutia din 18-- a folosit notiunile de proprietate publica si proprietate privata cat si
de domeniu public.
.onstitutia din 192$ contine o reglementare mai ampla privind proprietatea publica si
domeniul public, dispo%itiile .onstitutiei din 1991 fiind practice inspirate din cele din
192$.
.onstitutia din 19$8 va prelua substanta reglementarii anterioare in domeniul proprietatii,
lasand sa se inteleaga ca domeniul public si proprietatea publica au aceeasi cuprindere.
.omunistii au renuntat la domeniu public, consacrand proprietatea de stat, bun al
poporului. *n dreptul socialist, domeniul public a devenit desuet, proprietatea publica
fiind atotcuprin%atoare cu titular statul, nemaiavand distinctie intre proprietatea publica si
privata. 4icio constitutie socialista nu a retinut la proprietatea de stat bunurile pe care
regimurile constitutionale anterioare le/au inclus in domeniul public.
1/a format teoria dreptului real de administrare operative directa de care dispuneau
unitatile socialiste de stat, detinatoarele bunurilor proprietate de stat.
4otiunea de domeniu public va fi reabilitata dupa 1989 prin diverse acte normative
precum legea fondului funciar, legea administratiei publice locale dar si prin acte
ulterioare intrarilor in vigoare a .onstitutiei. *n schimb, .onstitutia in varianta initiala si
actuala utili%ea%a exclusiv notiunile de proprietate publica in titlul 0, art 1$- si in titlul 2,
art 00.
>undamentele constitutionale ale proprietatii publice
Art 1$- avand ca titlu proprietatea contine 0 categorii de dispo%itii ce privesc structura de
ba%a a proprietatii, po%itia statului fata de proprietatea publica si titularii ei, regimul
(uridic aplicabil proprietatii publice si caracteristica esentiala a proprietatii private
&caracterul inviolabil'.
Art 1$- consacra cele doua forme de proprietate &publica#privata' dupa care preci%ea%a ca
proprietatea publica e garantata si ocrotita prin lege si stabileste titularii dreptului de
proprietate publica, enumera exemplificativ bunuri proprietate publica apoi mentionea%a
expres caracteristica esentiala a bunurilor proprietate publica de a fi inalienabile si
regimul (uridic aplicabil acestora pentru a stipula in final principiul inviolabilitatii
proprietatii private.
.onstitutia initiala a re%olvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate
publica, stabilind ca unici titulari statul &pentru proprietatea publica de interes national' si
unitatile administrativ teritoriale &#AT' pentru proprietatea publica de interes orasenesc,
comunal sau (udetean. ,ste vorba de o fictiune (uridica pentru care a optat legiuitorul
constituant, in realitate in numele statului sau al 5AT actionea%a autoritati ale
administratiei publice centrale si locale, identificate de legiuitorul organic.
)otrivit art 1$- alin $ bogatiile de interes public al subsolului, spatiului aerian, apele cu
potential energetic valorificabil de interes national, pla(ele, marea teritoriala, resursele
naturale ale %onei economice exclusive si platoul continental, precum si alte bunuri
stabilite prin lege organica fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.
)roprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera expres art 1$- alin $, unele
fiind nominali%ate, altele identificate prin criteriu generic &interes public pentru subsol,
interes national' iar altele stabilite prin lege organica. 1ub aspect tehnico/(uridic sunt
u%ate $ procedee in constitutie+
,numerare concreta &art 1$- alin $'7
.riteriu generic7
4orma de trimitere7
Dintre caracterele specifice proprietatii publice art 1$- alin 0 consacra expres
inalienabilitatea din care decurg celelalte &insesi%abilitatea, imprescriptibilitatea'. )rivind
regimul (uridic aplicabil bunurilor proprietate publica, potrivit art 1$- alin 0 pot fi date in
administratia regiilor autonome sau institutiilor publice ori pot fi concesionate si
inchiriate. De asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate
publica.
,xercitarea prerogativului dreptului de proprietate publica poate fi directa cand titularii
dreptului prin autoritatile administratiei publice desemnate de legiuitorul organic exercita
nemi(locit posesia, folosinta si dispo%itia si indirecta prin constituirea de drepturi reale
&administrarea, concesiunea si folosinta gratuita' si drepturi de creanta &inchiriere' asupra
bunurilor publice, moment in care prerogativele sunt exercitate de titularii dreptului.
Dreptul de administrare asupra bunurilor proprietate publica se constituie in conditiile
legii organice, fiind drept real principal opo%abil erga omnes, mai putin titularului
dreptului de proprietate publica. 3egiile autonome si institutiile publice &titularii dreptului
de administrare' actionea%a ca subiecte de drept public si privat in raporturi (uridice
civile.
Dreptul de concesiune se naste odata cu contractul de concesiune, avand natura (uridica a
unui drept real si avand dispo%itia, folosinta si posesia cu caracter temporar &u!
=0#200-, textul legal'.
Dreptul de folosinta gratuita se naste prin actul administrativ al autoritatii administratiei
publice, fiind drept real opo%abil erga omnes cu titlu gratuitD, intuitu personae, in
favoarea unor persoane (uridice de drept privat fara scop lucrativ.
*nchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatia publica, titularul dreptului
de folosinta fiind o persoana (uridica sau fi%ica romana sau straina. 1e aproba de
autoritatile desemnate prin lege organica.
Dupa anali%a dispo%itiilor constitutionale re%ulta caracterul de exceptie al proprietatii
publice. )roprietatea publica vi%ea%a o sfera limitata de bunuri scoase din circuitul civil
care formea%a domeniul public, sintagma subinteleasa fara a fi u%ata explicit in
.onstitutie. )roblema esentiala pentru doctrinari a fost de stabilire a raportului dintre
bunurile domeniului public si bunurile proprietatii publice in sensul identificarii sferei
bunurilor celor doua categorii sau in sensul stabilirii unui raport de la intreg la parte.
*n problema corelatiei, cu toata varietatea de opinii de dupa 1990, pot fi identificate =
teorii.
*. .ele 2 notiuni sunt echivalente &E'.
**. Domeniul public &ansamblu de bunuri' e obiectul exclusiv al dreptului
de proprietate publica, teorie care se identifica cu prima.
***. 1tabilirea raportului de la intreg la parte in sensul ca notiunea de
domeniu public e mai larga decat proprietatea publica, inclu%and pe
anumite consideratii anumite bunuri proprietate privata pe langa toate
bunurile de proprietate publica.
*6. 1tabilirea inversa a raportului intreg/parte, considerandu/se ca
proprietatea publica e mai larga decat domeniul public, inclu%and si
domeniul privat &proprietatea publica E domeniu publicFprivat'.
6. *dentificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public,
corespun%ator te%ei $ si un sens restrans corespun%ator primelor 2
teorii, cu echivalenta.
Definitia dreptului de proprietate publica
Daca pana recent legea 21$#1998 constituia reglementarea cadru in material proprietatii
publica, fiind consacrata regimului (uridic aplicabil proprietatii publice, modificarile si
completarile prin legea "1#2011 pentru punerea in aplicare a 4.. incepand cu 1
octombrie 2011 atrag un nou sediu al materiei, cel din titlul - din 4.., proprietatea
publica. 9egea "1#2011 a abrogat o parte substantiala din legea 21$#1998, schimbandu/i
si titlul in lege privind bunurile proprietate publica.
)otrivit art 8=8 4.. avand ca titlu definirea dreptului de proprietate publica+ proprietatea
publica este dreptul de proprietate ce apartine statului sau 5AT &5nitatilor administrativ/
teritoriale' asupra bunurilor care prin natural or sau declaratia legii sunt de u% ori interes
public, cu conditia sa fie dobandite prin unul dintre modurile preva%ute de lege.
.onstatam ca in continutul explicatiei se reia notiunea care se doreste a fi definita fiind
vorba despre o definitie de inspiratie civilista ce enunta 2 elemente specifice regimului
(uridic aplicabil proprietatii publice.
Titularii dreptul de proprietate publica si sfera bunurilor apartinand proprietatii
publice stabilita pe baza criteriilor de domenialitate publica
5n text similar se regaseste in titlul * 4.., bunurile si drepturile reale in general. )otrivit
art ==0 alin 1, bunurile statului si ale 5AT care prin natural or sau declaratia legii sunt de
u% sau interes public formea%a obiectul proprietatii publice insa numai daca au fost legal
dobandite de acestea. )otrivit alin 2, daca legea nu prevede altfel, dispo%itiile aplicabile
dreptului de proprietate privata se aplica si dreptului de proprietate publica dar numai in
masura in care sunt compatibile cu cel din urma.
biectul proprietatii publice
)otrivit art 8=9 4.., obiectul proprietatii publice, delimitarea de domeniul privat+
constituie obiect exclusiv al proprietatii publice bogatiile de interes public al subsolului
Gsi aici enumerarea continua cu celelalte parti, spatiul aerian, zona economica exclusiva,
marea teritoriala etc.H precum si alte bunuri stabilite prin lege organica. .elelalte bunuri
care apartin statului sau 5AT fac parte dupa ca% din domeniul public sau cel privat al
acestora insa numai daca au fost la randul lor dobandite prin unul dintre modurile
preva%ute de lege. 1e face o trecere de la notiunea de proprietate publica de rang
constitutional la cele de domeniu public si privat de rang legal.
Textul legal nu se refera exclusiv la bunuri proprietate publica care apartin doar
domeniului public, introducand si notiunea domeniu privat ce repre%inta bunuri
proprietate privata ce apartin statului si 5AT asemeni oricarui alt proprietar.
!fera bunurilor domeniului public
*n art $ alin 1 al legii 21$#1998, ramas in vigoare, sunt identificate urmatoarele $
categorii de bunuri ce alcatuiesc domeniul public. ,ste vorba despre bunuri preva%ute in
art 1$- alin $ din .onstitutie care apartin proprietatii publice. ,ste vorba despre bunurile
stabilite in anexa legii, in al doilea rand, bunuri care apartin domeniului public al statului
sau al 5AT. *n al treilea rand, pot fi adaugate domeniului public orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de u% sau uinteres public si sunt dobandite de stat
sau 5AT prin modurile preva%ute de lege.
1e distinge apoi intre domeniul public al statului, (udetean si cel comunal sau orasenesc.
*n raport cu aceasta modalitate de pre%entare a sferei bunurilor domeniului public
constatam ca legiuitorul u%ea%a sintagma domeniu public pentru a se referi la bunurile
enumerate de .onstitutie ce apartin proprietatii publice, apoi se au in vedere bunurile
enumerate exemplificativ in anexa apoi bunurile stabilite prin lege ca apartinand
proprietatii publice potrivit unor criterii de domenialitate publica, utili%andu/se norme de
trimitere.
Desi legea priveste bunurile proprietate publica, in titlul listei anexate se u%ea%a notiunea
domeniu public, in consecinta, intrepretand continutul art $ din legea 21$#1998, in raport
cu art 1$- din .onstitutie, a(ungem la conclu%ia ca sfera bunurilor domeniului public e
identica cu sfera bunurilor proprietatii publice. 9egea operea%a cu notiunea de domeniu
public pentru a identifica bunuri care, potrivit .onstitutiei, sunt obiect al proprietatii
publice, de unde conclu%ia conform careia orice bun al proprietatii publice este si al
domeniului public.
Alin 1 si 2 din art 8-0 4.. sunt complementare art $ din legea 21$#1998 la care se face
trimitere.
;unurile enumerate in art 1$- alin $ sunt proprietate publica a statului insa in anexa
exista exemple cand pla(ele pot apartine domeniului public (udetean.
Dr. Administrativ curs 10 1".12.2012
)roprietatea )ublica &cont.'
Criterii de domenialitate publica" domeniul privat
*n privinta diferentierii dintre domeniul public si privat s/a incercat delimitarea. )roblema
e de a sti daca unul sau mai multe dintre criteriile de domenialitate poate functiona
independent pentru a stabili daca e de domeniul public.
5n criteriu a fost natura bunului, determinanta in delimitarea celor 2 domenii, ca urmare
a existentei unor categorii de bunuri ce nu puteau apartine unui particular ci doar
domeniului public.
Alt criteriu ce stabileste apartenenta la domeniul public e al afectarii bunului unui
serviciu public, criteriu ce nu poate fi utili%at singur fiindca extinde ne(ustificat sfera
bunurilor domeniului public, fiind multe bunuri afectate serviciilor publice care nu
apartin domeniului public &invatamant, transport etc.'.
,xista si criteriul u%ului direct si general al bunului public, considerat prea restrictiv in
raport cu sfera bunurilor apartinand domeniului public.
#egislatia
Art 8=8 4.. a mentinut criteriile preva%ute in art 1 al legii 21$#1998 a proprietatii
publice, natura lor sau declaratia legii, in functie de care bunurile sunt de u% sau interes
public.
Desi folosite constant pentru definirea dreptului de proprietate publica si a domeniului
public, notiunile de u% si interes public nu sunt definite legislativ, repre%entand concepte
(uridice nedeterminate &autoritatea administratiei publice poate aprecia cu largi puteri
de apreciere in astfel de cazuri'.
*n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau 5AT &unitati administrativ
teritoriale' repre%inta regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor acestuia fiind
exercitate de autoritatile administratiei publice centrale sau locale. )otrivit art 0, alin 1
din legea 21$#1998, domeniul privat al statului#5AT este facut din bunuri aflate in
proprietatea lor dar care nu fac parte din domeniul public.
Art 0 alin 2 spune ca asupra acestor bunuri statul#5AT au drept de proprietate privata.
Caracterul dreptului de proprietate publica
*n problema particularitatii dreptului de proprietate publica si a domeniului public a
existat mereu o po%itie comuna in doctrina7 axul principal al regimului (uridic aplicabil
proprietatii publice il constituie principiul inalienabilitatii adoptat la (umatatea secolului
C*C. Durata sa e limitata, insa, doar la perioada in care bunul face parte din domeniul
public, durata afectarii7 odata de%afectat de caracterul public, bunul poate fi instrainat.
.onsecinta a inalienabilitatii, dreptul de proprietate asupra bunurilor domeniului public e
imprescriptibil, ele neputand fi dobandite prin u%ucapiune sau posesie de buna/credinta la
bunuri mobile.
*nsesi%abilitatea se opune urmaririi lor silite. )otrivit art 8-1 4.., alin 1, 2+ bunurile
proprietate publica sunt inalienabile, imprescriptibile si insesi%abile. )roprietatea asupra
lor nu se stinge prin neu% si nu poate fi dobandita de terti prin u%ucapiune sau efectul
posesiei de buna credinta asupra bunurilor mobile.
*mprescriptibilitatea a fost interpretata ca operand sub aspect achi%itiv si extinctiv.
.aracterul insesi%abil decurge din inalienabilitate, inter%icand executarea silita si
constituirea de garantii asupra bunurilor proprietate publica.
Acestea $ sunt trasaturi generale si comune pentru toate bunurile proprietate publica. Art
8-2 4.. consacra limitele exercitarii dreptului de proprietate publica. Dreptul de
proprietate publica e susceptibil la orice limite reglementate de lege sau de pre%entul .od
pentru dreptul de proprietate privata, in masura in care acestea sunt compatibile cu u%ul
sau interesul public caruia ii sunt destinate bunurile afectate.
*ncompatibilitatea se constata prin acordul dintre titularul proprietatii publice si persoana
interesata sau pe cale (udecatoreasca. *n aceste ca%uri, persoana interesata are dreptul la
(usta si prompta despagubire de la titularul proprietatii publice.
$oduri de dobandire ale dreptului de proprietate publica
Art 8-$ 4.., ca%urile de dobandire ale dreptului de proprietate publica enumera,
preluand partial art " din legea 21$#1998, urmatoarele modalitati de a lua dreptul de
proprietate publica+
a' prin achi%itie publica in conditiile legii
b' prin expropriere pentru cau%a de utilitate publica in conditiile legii
c' prin donatie sau legat acceptat in conditiile legii daca bunul prin natura lui sau
vointa dispunatorului devine de u% sau interes public
d' prin conventie cu titlu oneros daca bunul prin natura lui sau vointa dobanditorului
devine de u% ori interes public
e' prin transferul unui bun din domeniul privat al statului in domeniul public al
acestuia &la fel pt 5AT' in conditiile legii
f' prin alte moduri stabilite de lege
1pre deosebire de art " din legea 21$#1998 ce prevede ca prima modalitate calea naturala,
4.. renunta sa o prevada. *n doctrina se aprecia%a ca in realitate poate exista in
continuare fiind specifica bogatiilor subsolului in stare de %acamant, apelor maritime
interioare, fale%ei si pla(ei marii asupra carora actionea%a evolutie naturala ce face
posibila extinderea suprafetei.
Achi%itiile publice sunt supuse u! $0#200-.
,xproprierea e reglementata de legea $$#1990 privind exproprierile precum si de legea
2==#2010 privind exproprierea necesara reali%arii unor obiective de interes national,
(udetean sau local. 1e face distinctia intre lucrarile de interes national si local, legea din
2010 urmarind simplificarea si accelerarea procedurii de expropriere.
Transferul bunurilor dintr%un domeniu in altul
)rivind transferul sunt aplicabile dispo%itiile legii 21$#1998, potrivit art 8 trecerea
bunurilor din domeniul privat al statului#5AT in domeniul public al acestora se face dupa
ca% prin 8!, a .< sau .!:; sau a .9. *n ca% de litigiu art 8 alin 2 stabileste competenta
instantei de contencios administrativ in a carei ra%a teritoriala se afla bunul. )otrivit art 9
din lege trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al 5AT se
face la cererea .<#.9#.!:;, dupa, ca%, prin 8!.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei 5AT in domeniul public al statului se face
la cererea guvernului prin hotararea .9, .< sau .!:;. Art 10 stabileste regimul (uridic
al trecerii unui bun din domeniul public in domeniul privat pornind de la premise ca
inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absoluta, ea provenind din ordinea civila
care se poate schimba.
)otrivit art 10 alin 2, trecerea din domeniul public in domeniul privat se face prin 8!,
hotarare de .9, .< sau .!:; daca prin .onstitutie sau lege nu se dispune altfel. *n art
10 alin $ se face trimitere la art 8 alin 2, in ce priveste actiunea in (ustitie contra hotararii
de trecere a bunului in domeniul privat.
!tingerea dreptului de proprietate publica
.omplementar dispo%itiile legii 21$#1998 privind transferul bunurilor domeniale, 4..
reglementea%a modalitatile de stingere a dreptului de proprietate publica. )otrivit art 8-0,
dreptul de proprietate publica se stinge daca bunul a pierit ori a fost trecut in domeniul
privat, daca a incetat u%ul sau interesul public cu respectarea conditiilor preva%ute de
lege.
Apararea dreptului de proprietate publica
)otrivit art 8-= 4.., obligativitatea apararii in (ustitie a proprietatii publice revine
titularului. Titularii dreptului de proprietate publica sunt obligati+
a' sa/l informe%e pe proprietar cu privire la orice tulburare adusa dreptului de
proprietate publica
b' sa/l introduca in proces pe titularul dreptului de proprietate publica in conditiile
preva%ute de .). potrivit art 12 alin = din legea 21$#1998, in litigiile privind
dreptul de administrare. 1tatul e pre%entat de :inisterul >inantelor )ublice iar
5AT de .<, .!:; sau .9 care dau mandate scris in fiecare ca% presedintelui .<
ori primarului. Acesta poate desemna un alt functionar sau un avocat care sa/l
repre%inte.
Inventarierea bunurilor proprietate publica
)otrivit art 18 din legea 21$#1998, existenta contabil/financiara a bunurilor ce alcatuiesc
domeniul public al statului si 5AT se tine distinct in contabilitate potrivit normelor
metodologice elaborate de :inisterul >inantelor )ublice si aprobate prin 8!. )otrivit art
20, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se intocmeste de ministere,
celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si celelalte autoritati
care au in administratie asemenea bunuri. .entrali%area inventarului se reali%ea%a de
:inisterul >inantelor )ublice si se supune spre aprobare !uvernului.
)otrivit art 21, inventarierea bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al 5AT se
intocmeste de comisii special constituite conduse de presedintele .< si primari.
*nregistrarea operatiunilor de modificare a regimului (uridic al bunurilor din domeniul
public al statului sau 5AT revine ministerelor, celorlalte organe de specialitate,
autoritatilor publice centrale, .<, .!:; si .9 dupa ca%. )otrivit art 120 din 21=#2001
privind administratia publica locala, apartin domeniului public de interes local sau
(udetean bunurile care potrivit legii sunt de u% sau de interes public si nu sunt declarate
prin lege de u% sau interes public national.
Desi legea 21=#2001 nu mentionea%a expres legea 21$#1998, se intelege ca pe aceasta o
vi%ea%a primar. 9egea 21$#1998 a adoptat solutia unei anexe care nominali%ea%a la
punctual 1 bunurile domeniului public al statului, punctual 2 bunurile domeniului public
(udetean iar la $, bunurile domeniului public comunelor, oraselor si municipiilor.
$odalitati de exercitare a dreptului de proprietate publica &non in liber#nu e in manual'
Art 1$- alin 0 din .onstitutie enumera modalitatile de punere in valoare a bunurilor
proprietate publica ulterior consacrarii caracterului alienabil al acestora. Dispo%itiile
constitutionale preluate in legea 21$#1998 au fost abrogate prin legea "1#2011, regimul
(uridic aplicabil acestora regasindu/se in capitolul 2 numit Drepturi reale corespun%atoare
proprietatii publice din titlul $ consacrat proprietatii publice continut de cartea $ 4...
)otrivit art 8-- 4.. numit drepturi reale corespun%atoare proprietatii publice, acestea
sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune si dreptul de folosinta cu titlu gratuit.
Din enumerarea constitutionala lipseste inchirierea, calificata de dreptul civil ca drept de
creanta.
Darea in administrare
*n 4.., potrivit art 8-", dreptul de administrare se constituie prin 8! &daca e vorba de
un bun al statului', hotarare a .<, .!:; sau .9, aceste autoritati fiind si cele care
controlea%a modul de exercitare a dreptului de administrare. Dispo%itia legala
complementara privind bunurile proprietate publica a statului se regaseste in legea
90#2001, art 1 alin =, potrivit caruia guvernul exercita functia de administrare a
proprietatii statului prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a
statului. Dispo%itiile legale complementare privind bunurile proprietate publica a 5AT se
regasesc in legea 21=#2001. .9 exercita atributiile privind administrarea domeniului
public si privat al comunei, orasului sau municipiului, o dispo%itie similara existand
pentru .9 ale sectoarelor municipiului ;ucuresti care exercita dreptul de administrare pe
ba%a hotararii .!:;. .< dispun de atributiile privind gestionarea patrimoniului
(udetului.
)otrivit art 1= din ! =$#2002 privind statutul/cadru al 5AT, prin statut se stabilesc
criteriile pe ba%a carora bunurile aflate in proprietate publica a 5AT pot fi date in
administrare regiilor autonome sau institutiilor publice.
*n unele acte normative speciale sunt identificate institutiile publice ce pot beneficia de
darea in administrare cum ar fi institutiile si statiunile de cercetare si productie publica,
universitati de stat, etc.
)otrivit art 8-8 4.., titularul dreptului de administrare poate dispune si folosi bunul dat
in administrare in conditiile stabilite de lege si de actul de constituire.
Dreptul de administrare are natura (uridica a unui drept real principal opo%abil erga
omnes mai putin titularului dreptului de proprietate publica prin hotararea caruia a fost
constituit. .onfera titularului prerogativele posesiei si folosintei corespun%atoare
dreptului.
1tingerea dreptului de administrare e reglementata in art 8-9 4.., potrivit caruia drept
de administrare incetea%a odata cu incetarea dreptului de proprietate publica sau prin
actul de revocare emis in conditiile legii, daca interesul o impune, de organul care l/a
constituit.
Concesiunea &oI in manual, cica'
)oate sa revina oricarei persoane fi%ice sau (uridice romane sau straine. .u titlu de
exceptie in ca%ul anumitor bunuri proprietate publica, concesionarii pot fi doar persoane
(uridice. 1ediul materiei se regaseste in u! =0#200- privind concesiunea bunurilor
proprietate publica.
)otrivit art 8"1 4.., concesionarul are dreptul si obligatia de exploatare a bunului in
schimbul unei redevente si pentru o durata determinate cu respectarea conditiilor legii si a
contractului de concesiune.
)rocedura de concesionare precum si incheierea, executarea si incetarea contractului de
concesiune sunt supuse conditiilor preva%ute de lege.
Inchirierea
)otrivit art 10 din legea 21$#1998, inchirierea bunurilor proprietate publica a statului sau
5AT se aproba prin 8!, hotararea .<, .!:; sau .9 iar contractul de inchiriere va
cuprinde clause de natura sa asigure exploatarea bunului inchiriat dupa specificul
acestuia. .ontractul de inchiriere poate fi incheiat cu orice persoana fi%ica sau (uridica,
romana sau straina de titularul dreptului de proprietate sau administrare.
)otrivit art 19, inchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatie publica in
conditiile legii iar sumele incasate din inchirierea bunurilor proprietate publica se face
venit la bugetul de stat sau local.
*n raport cu specificul bunului, calitatea beneficiarului si ratiunea legiuitorului exista mai
multe exceptii de la regula de atribuire a contractului de inchiriere prin licitatie
&locuintele de necesitate, vilele de protocol, locuintele sociale etc.'
Darea in folosinta gratuita
)otrivit art 8"0 4.., dreptul de folosinta gratuita asupra bunurilor proprietate publica se
acorda cu titlu gratuit pe termen limitat pentru institutii de utilitate publica. *n lipsa unor
dispo%itii contrare, titularul beneficia%a de fructele civile ale bunului. Dispo%itiile privind
constituirea si incetarea dreptului de administrare se aplica corespun%ator.
)articularitatile dreptului consta in caracterul sau intuitu persoane, temporar si cu titlu
gratuit. Titularii acestui drept sunt persoanele (uridice de drept privat fara scop lucrativ si
institutiile de utilitate publica. Darea in folosinta gratuita poate fi dispusa de titularul
dreptului de proprietate prin autoritatea administratiei publice competente. 9egea nu
stabileste tipul de act administrativ in ba%a caruia se acorda si aproba folosinta gratuita.
Doctrina %ice ca ar fi necesar un 8!, hotarare a .< sau .9.
Actul de inchiriere urmea%a sa stabileasca conditiile de exercitare a dreptului de folosinta
gratuita, drepturile si obligatiile partilor.
)rofesoara ne indeamna sa citim din carte regimul (uridic aplicabil domeniului public,
definitia si trasaturile domeniului public si sensul restrans.
Dr. Administrativ .urs 11 0".01.201$
3egimul concesiunii
.oncesiunea bunurilor publice
Evolutia institutiei concesiunii
*deea concesionarii unui bun public a aparut in dreptul roman dar fundamentele au fost
puse in ,vul :ediu pentru bunurile private, concesionarea bunurilor publice fiind o sursa
de venituri pentru monarhi si mod de rasplatire a loialitatii.
*n doctrina interbelica concesiunea a fost definita ca o forma de exploatare a unui serviciu
public in care un particular persoana fi%ica sau (uridica ia asupra riscul exploatarii in
schimbul dreptului de a lua taxe pentru serviciile prestate.
*ndiferent de opiniile privind natura concesiunii ea a fost privita ca o ocupare temporara a
domeniului public, mereu revocabila si rascumparabila. *n interbelic, concesiunea
bunurilor publice a fost va%uta ca un contract de arenda, politienesc, act (uridic complex
cu parte regulamentare si o parte contractuala.
4egulescu definea concesiunea ca un act mixt, combinatie de dispo%itii regulamentare
impuse de stat si contractuale. *n doctrina france%a contractul de concesiune cu cel de
lucrari publice a fost calificat ca un contract administrativ.
*n interbelic concesiunea a fost reglementata prin legea pentru organi%area si
administrarea pe ba%e comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice din 1929 si legea
contabilitatii publice din 1929. ;unurile domeniului public puteau fi concesionate pe $0
de ani iar cele ale domeniului privat pe maxim =0.
*n postbelic, notiunea de concesiune a devenit desueta.
*n pre%ent, notiunea are consacrare constitutionala, fiind mentionata expres in art 1$- alin
0+ bunurile proprietate publica pot fi concesionate. :entiunea apare si in multe acte
normative ca legea administratiei publice locale 21=#2001, legea =0#1991 despre
autori%area executarii constructiilor, 18#1991 a fondului funciar, 2$8#2000 a petrolului,
etc.
)rima lege speciala in materie, 219#1998, a fost inlocuita prin 5! =0#200- aprobata
prin legea 22#200". 3eglementea%a doar concesiunea bunurilor proprietate publica.
Definitie& obiect si parti
Definitie
.ontractul de concesiune de bunuri proprietate publica e contractul in forma scrisa prin
care autoritatea publica numita concedent transmite pe o perioada determinata unui
concesionar, care actionea%a pe riscul si raspunderea sa, drepturile si obligatiile de
exploatare a unui bun in schimbul unei redevente.
*n ca%ul contractului de concesiune sunt avute in vedere bunurile publice ale statului sau
5AT potrivit .onstitutiei si reglementarii in materie &exemplele din .onstitutie, cele
inventariate dupa criteriile legii cu u% si interes public, etc.'.
3edeventa e plata concesiunii, venit la bugetul de stat sau cele locale, dupa ca%.
)artile concesiunii, potrivit art =, au calitatea de concedent in numele statului sau 5AT
ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale &dar bunurile
apartin statului' precum si .<, .9, .!:; si institutiile publice de interes local pentru
bunurile proprietate publica a (udetului, orasului sau comunei.
.alitatea de concesionar o poate avea orice persoana fi%ica sau (uridica, romana sau
straina.
Durata contractului de concesiune nu poate depasi 09 de ani, cu posibilitatea, insa, a
prelungirii cu (umatate prin acordul partii. .oncesiunea are loc la initiativa concedentului
sau ca urmare a unei propuneri insusite de acesta. *nitiativa concesionarii trebuia sa aiba
la ba%a un studiu de oportunitate iar aprobarea concesiunii se face pe ba%a studiului prin
8! sau hotararea .9, .< sau .!:; &nivel central#local'.
Procedura concesionarii bunurilor publice
.oncedentul are obligatia de a atribui contractul de concesionare de bunuri publice prin
licitatie, definita ca procedura la care persoana fi%ica sau (uridica interesata are dreptul de
a depune oferta. .u exceptie, se poate recurge la negociere directa, procedura prin care
concedentul negocia%a clau%ele contractuale cu participantii la procedura de atribuire a
contractului.
.oncedentul are obligatia de a preci%a in ca%ul procesului de atribuire orice cerinta,
criteriu, regula necesara pentru a asigura ofertantului o informare completa, corecta si
explicita cu privire la modul de atribuire al concesiunii.
)rocedura de licitatie se desfasoara doar daca dupa anuntul de licitatie sunt cel putin $
oferte valabile. Daca dupa publicarea anuntului nu sunt depuse minim $ oferte valabile,
concedentul trebuie sa organi%e%e o licitatie noua. .oncedentul are dreptul de a aplica
procedura negocierii directed oar in situatia in care dupa repetare nu apar oferte valabile.
.riteriul de atribuire al concesiunii e cel mai mare nivel al redeventei dar concedentul
poate tine seama de capacitatea economica a ofertantilor, protectia mediului sau conditii
impuse de natura bunului concesionat.
Incetarea contractului de concesiune &= moduri'
a' la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune7
b' cand interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de
concedent cu plata unei despagubiri (uste si prealabile in sarcina acestuia, in ca%
de de%acord fiind competenta instanta de (udecata7
c' cand concesionarul nu respecta obligatiile contractuale se re%ilia%a si
concesionarul plateste despagubiri7
d' cand concedentul nu respecta obligatiile contractuale concesionarul re%ilia%a si
concedentul plateste despagubiri7
e' la disparitia bunului concesionat in ca% de forta ma(ora sau la imposibilitatea
obiectiva a concesionarului de a/l exploata, incetarea se face prin renuntare fara
plata unei despagubiri7
9a incetarea contractului de concesiune, concesionarul e obligat sa restituie in deplina
proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat. 9itigiile sunt re%olvate de instanta
de contencios administrativ.
aspunderea administrativa
,xista $ forme de raspundere+ administrativ/disciplinara, administrativ/patrimoniala si
administrativ/contraventionala.
Contraventionala
.ontraventia tinea de penal in trecut.
Evolutia legislatiei si aspecte de drept comparat
Domeniul contraventiilor constituie un domeniu cu implicatii profunde si complexe in
viata cotidiana si, implicit, in practica administrativa a autoritatilor cu atributii in materie.
*n profida semnificatiei sociale, legislatia romaneasca e departe de a fi sistemati%ata si de
a fi de%voltat un punct de vedere unitar cu privire la natura (uridica a contraventiei si a
raspunderii contraventionale.
9a origine, contraventiile erau penale, ilicitul contraventional fiind recunoscut in
tripartitul ilicitului penal de crime, delicte si contraventii. .onsacrarea ilicitului
contraventional ca ilicit penal cu cel mai mic grad de pericol social a fost o regula
mentinuta pana a%i, exceptional acceptandu/se ca unele contraventii sa fie preva%ute si
sanctionate prin acte ale autoritatilor administratiei publice.
Avand o natura penala in trecut, dispo%itiile cu privire la contraventie s/au regasit in
.odul )enal din 18-= si in .odul )enal din 19$-, care identifica tripartitul ilicitului
penal. Dupa 19=0, a fost declansat procesul de de%incriminare a contraventiilor, calificate
ca abateri de natura administrativa. Decretul 180#19=0 pentru reglementarea sanctionarii
contraventiilor a abrogat dispo%itiile din .odul )enal privind sanctionarea contraventiilor,
fiind trecute la abateri cu caracter administrativ.
1ub aspectul modului de reglementare al contraventiilor s/a recurs la 2 modalitati, fie a
fost adoptat un cod al contraventiilor care sa contina pe langa regimul (uridic aplicabil si
principalele contraventii &precum in )olonia sau 3ep. :oldova' iar a doua metoda a fost
sa se adopte o lege cadru in materie contraventionala, urmand ca legi speciale sa
stabileasca prevederi si sanctiuni.
3eglementarile din 19=0 au stabilit regulile privind constatarea contraventiei, aplicarea
sanctiunii, exercitarea cailor de atac si executarea sanctiunii. 1/a introdus cu titlu de
exceptie posibilitatea sanctionarii persoanelor (uridice.
9egea $2#19-8 privind stabilirea contraventiilor a abrogat vechea reglementare, urmarind
prin dispo%itiile sale sa intareasca legalitatea, reduca numarul de acte normative ce
prevedeau contraventii sis a stabileasca mai (udicious faptele pentru care autorul urma sa
fie tras la raspundere administrativa.
)aradoxal, fata de ideea de reducere a documentelor ce prevedeau contraventii, in anii
urmatori sfera ilicitului contraventional a crescut. 1/au adoptat si reglementari derogatorii
de la legea $2, cea mai importanta fiind un decret din 19"0 care stabilea contraventii la
reguli de convietuire sociala, unele fiind continuate cu legea -1#1991.
9egea 180#2002 aproba ! 2#2001, dreptul comun in materie contraventionala.
Definitia si trasaturile contraventiei
:a(oritatea specialistilor considera contraventia o institutie de drept administrativ cu
trasaturi specifice, unii propunad crearea unui drept contraventional ca ramura distincta,
de aici si formularea de raspundere contraventionala.
.ontraventia e institutia dreptului administrativ care priveste activ persoanele fi%ice dar si
a autoritatilor administratiei publice, de agenti economici si institutii publice, indiferent
daca au caracter statal.
! 2#2001 a preluat vechea definitie a contraventiei, renuntand la delimitarea
contraventiei de infractiune dupa criteriul gradului de pericol social.
)otrivit art 1 din !, legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite
de legea penala. .onstituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si
sanctionata ca atare prin lege, ordonanta, 8! sau, dupa ca%, prin hotararea .9 comunei,
orasului, municipiului sau sectorului municipiului ;ucuresti, hotararea .< sau .!:;.
)e de/o parte a fost introdusa preci%area privitoare la legislatia contraventionala iar de pe
alta parte s/a introdus printre actele normative de stabilire si sanctionare contraventionala
si ordonanta.
Rezulta 2 trasaturi din definitie+
1' .ontraventia este o fapta savarsita cu vinovatie, avand caracter ilicit, atacand
valori sociale ocrotite de lege, altele decat cele ocrotite de legea penala. 6inovatia
e starea subiectiva a autorului faptei ilicite. *licitul contraventional poate consta
intr/o actiune sau inactiune legata indisolubil de o anume atitudine psihica a
autorului fata de consecintele negative produse. .a si in dreptul penal, vinovatia
are 2 forme$ intentia si culpa.
2' A doua trasatura priveste actele normative prin care pot fi stabilite si sanctionate
contraventiile. )ot fi stabilite contraventii prin legi, ordonante sau 8! in toate
domeniile de activitate, fiind competenta materiala generala. 4u au dreptul de a
adopta reglementari in materie contraventionala ministerele si celelalte autoritati
publice centrale decat daca acest drept le e conferit expres. )rin hotararile ale
autoritatilor administratiei publice locale si (udetene, .9 si .<, se stabilesc si
sanctionea%a contraventii in toate domeniile de activitate pentru care acestora le
sunt stabilite atributii prin lege in masura in care in domeniile respective nu sunt
stabilite contraventii prin legi, ordonante sau 8!.
1/au introdus dispo%itii exprese privind administratia publica a municipiului ;ucuresti.
.9 sectoriale pot stabili si sanctiona contraventii in mai multe domenii expres enumerate
precum salubritate, intretinerea parcurilor si locurilor ver%i, etc.
.!:; poate stabili si alte domenii de activitate din competenta .9 sectoriale in care
acestea pot stabili contraventii. )rin legea de aprobare a ! s/a preva%ut expres ca
hotararile .9, .< sau sectoriale prin care s/au stabilit contraventii cu incalcarea
principiilor ! sunt nule de drept iar nulitatea se constata de instanta de contencios
administrativ competenta la cererea oricaror persoane interesate.
)otrivit art $ din !, actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde
obligatoriu descrierea faptelor si sanctiunea aplicabila. *n ca%ul sanctiunii cu amenda se
vor stabili limita minima si maxima sau cote procentuale din anumite valori.
Actele normative prin care se stabilesc si sanctionea%a contraventii intra in vigoare dupa
$0 de %ile de la publicare. *n procedura de urgenta pot intra in vigoare mai devreme, dar
nu mai devreme de 10 %ile.
Actele autoritatilor locale &art 09. alin 2, legea 21=#2001' potrivit caruia actele normative
ale autoritatilor locale intra in vigoare la = %ile de la data comunicarii oficiale catre
prefect.
Sanctiunile contraventionale
)rin aplicarea sanctiunii se urmareste restabilirea ordinii de drept si repararea
pre(udiciului creat prin incalcarea unei valori sociale ocrotite de norma (uridica.
1anctiunile sunt preva%ute in reglementarea cadru si alte legi speciale. ! 2#2001
distinge intre sanctiuni principale si sanctiuni complementare.
%anctiunile principale sunt avertismentul, amenda contraventionala si prestarea unei
activitati in folosul comunitatii.
1anctiunile complementare sunt confiscarea bunurilor destinate, folosite sau re%ultate din
contraventii, suspendarea sau anularea avi%ului, acordului sau autori%atiei de exercitare a
unei atributii, inchiderea unitatii, suspendarea agentului economic etc.
Art = prevede proportionalitatea sanctiunii cu gradul de pericol social al faptei.
1anctiunile complementare se aplica dupa natura si gravitatea faptei, pentru una si
aceeasi contraventie fiind doar o sanctiune principala si mai multe sau una
complementara. Decide agentul constatator ce va aplica.
Avertismentul este exemplul tipic de act administrativ in forma orala. .onsta in
atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei
impreuna cu recomandarea de a respecta legea. 1e aplica sic and nu e preva%ut expres. 1e
aplica faptelor cu gravitate redusa. *n doctrina se spune ca are caracter moral si se
propune eliminarea avertismentului verbal.
Amenda contraventionala are caracter administrativ, diferentiindu/se de amenda penala
prin autoritatea care o aplica si subiectul amen%ii. Amenda e o sanctiune pecuniara, fiind
micsorarea silita a patrimoniului celui care a savarsit fapta. 9imita minima e de 2= lei iar
cea maxima nu poate depasi+
a' 100 000 lei in ca%ul contraventiilor stabilite prin lege sau !
b' =0 000 lei in ca%ul contraventiilor stabilite prin 8!
c' = 000 lei in ca%ul contraventiilor stabilite prin 8.< sau 8.!:;
d' 2 =00 lei in ca%ul contraventiilor stabilite prin 8.9
3ecidiva nu e reglementata contraventional, existand insa situatii in care dispo%itii
speciale prevad ma(orarea amen%ii sau dublarea ei daca se constata a doua incalcare a
legii. 1umele din amen%i aplicate persoanelor (uridice se fac venit la bugetul de stat cu
exceptia celor aplicate dupa lege de autoritatile administratiei publice locale si amen%ile
privind circulatia pe drumurile publice, venit integral la bugetele locale. 1umele din
amen%ile aplicate persoanelor fi%ice se fac venit integral la bugetele locale.