Politici publice și

administraţie publică
Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn

Introducere în
politicile publice
Traducere:
Ana Cătănea
Andreea Vasile

EDITURA TREI
 Editori
MARIUS CHIVU
SILVIU DRAGOMIR
VASILE DEM. ZAMFIRESCU

Coperta:
Cristian Claudiu Coban

Tehnoredactarea computerizată:
Cristian Claudiu Coban

Lucrare apărută cu sprijinul

Comisiei Europene
Programul Tempus

Partea I
O abordare a analizei politicilor

© Editura Trei, 2000

ISBN 973-9419-56-9
 1
Un cadru pentru analiză

1.1 Cadrul teoretic al cărţii

Semnificaţia sintagmei „analiza politicilor“ este o problemă care lasă

loc multor controverse. Distincţia dintre descriere (cum sunt elaborate
politicile) și prescriere (cum ar trebui să fie elaborate politicile) este nece-
sară, dar poate fi dusă prea departe; noi considerăm că nici una dintre
opţiuni nu trebuie exclusă din procesul de pregătire, atât academică cât
și profesională, în domeniul analizei politicilor. Abordarea noastră este
foarte apropiată de cea a lui Harold Lasswell (1970) în ce privește pre-
ocuparea acestuia pentru cunoașterea procesului de elaborare a politi-
cilor atât din interior cât și din exterior. Dacă am fi nevoiţi să indicăm
totuși o prioritate, ar trebui să spunem că, după părerea noastră, carac-
teristica definitorie a analizei politicilor, ca și noutatea și valoarea aces-
teia, constau în natura sa prescriptivă. Ceea ce ne-a atras la analiza politi-
cilor — așa cum a atras mulţi alţi cercetători din domeniul știinţelor
sociale din Statele Unite și Marea Britanie în anii 1960 și 1970 — a fost
tocmai natura aplicată a acesteia, relevantă din punct de vedere social,
multi-disciplinară, integrativă și orientată către probleme. Înclinaţia
către analiza prescriptivă — către analiza care vizează „îmbunătăţirea“
procesului de elaborare a politicilor și a politicilor însele — influenţează
cu siguranţă abordarea pe care o adoptăm în această carte. Cu toate aces-
tea, aplecarea noastră asupra analizei prescriptive are în vedere faci-
litarea capacităţii studenţilor de a analiza prescrierile, mai degrabă decât
prezentarea unui singur mod valid de a elabora politici după propriul
proiect.
Cadrul teoretic al acestei cărţi, care stă la baza capitolelor din Partea
a doua, poate fi descris ca un „cadru mixt“. Încercăm în cele ce urmează
să explicităm presupoziţiile acestui cadru teoretic, ca și ceea ce acesta
nu presupune.

1.1.1 UN CADRU TEORETIC PROPICE ATÂT PENTRU DESCRIERE

CÂT ȘI PENTRU PRESCRIERE

Primul sens în care trebuie înţeles caracterul „mixt“ al acestui cadru

teoretic este că el poate reprezenta un cadru atât pentru descriere cât și
8 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
pentru prescriere. Ca și majoritatea analiștilor, considerăm util ca pro-
cesul de elaborare a politicilor să fie analizat ca o sumă de etape prin
care poate trece o anumită chestiune. Prezentăm mai jos o listă a aces-
tor etape, pe care le considerăm necesare în scopul prezentării tipurilor
de analiză care se pot aplica unei chestiuni, admiţând că aceasta nu
reprezintă o listă definitivă (și că, în anumite contexte, noi înșiși o vom
modifica):
(1) A decide să decizi (identificarea chestiunilor sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum să decizi (sau filtrarea chestiunilor)
(3) Definirea chestiunii
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective și priorităţi
(6) Analiza opţiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea și controlul politicilor
(8) Evaluarea și revizuirea
(9) Menţinerea, succesiunea și încheierea politicilor
Trebuie specificat că această listă nu înfăţișează un proces aplicabil
oricărei chestiuni; mai degrabă ea constituie un cadru pentru organi-
zarea înţelegerii noastre asupra a ceea ce se întâmplă — și a ceea ce nu
se întâmplă (vezi capitolul 4). Procesul de elaborare a politicii, aplicabil
unei chestiuni date, poate fi în practică unul trunchiat (e.g. opţiunea
aleasă poate fi aceea de a nu se acţiona în nici un fel). Liniile de demar-
caţie dintre diferitele activităţi sunt artificiale și este puţin probabil ca
autorii politicilor să le parcurgă în mod conștient, sau în ordinea logică
implicată de acestea. Ca să luăm doar două exemple, în primul rând, sta-
bilirea obiectivelor pe care programul își propune să le atingă nu se rea-
lizează în unele cazuri decât în faza implementării; în al doilea rând, se
constată adesea în faza evaluării că activitatea de definire a chestiunii
vizate de program, cu necesitate iniţială din punct de vedere logic, nu a
fost desfășurată ori, poate, consensul asupra naturii chestiunii a fost doar
presupus și nu a existat niciodată cu adevărat. În ciuda acestor limitări,
studenţii, chiar și cei care sunt ei înșiși practicanţi, consideră acest set
de etape folositor, ca un mod de organizare a cunoștinţelor prealabile
despre felul cum sunt elaborate politicile.
În ce privește aspectele prescriptive ale modelului, acest cadru asig-
ură un sprijin pentru înţelegerea felului cum diferite tipuri de analiză
pot fi utilizate în etape diferite ale procesului de înfăptuire a politicilor.
Trebuie specificat că modelul promovat aici nu este unul simplist: efec-
tuarea analizei relevante pentru faza 1; finalizarea fazei 1; efectuarea
analizei relevante pentru faza 2; finalizarea fazei 2; etc. Sunt două motive
importante pentru care o astfel de abordare ar fi neadecvată. (1) În primul
rând, cadrul subliniază importanţa analizării implicaţiilor fiecărei etape
Introducere în politicile publice 9
înainte de parcurgerea acesteia. Pressman și Wildavsky (1973) ne-au
atras atenţia asupra importanţei luării în considerare a eventualelor
probleme de implementare a unei politici în faza proiectării acesteia (vezi
și Wolman, 1981). Hogwood și Peters (1983) subliniază importanţa luării
în calcul a posibilităţii unei viitoare înlocuiri sau încheieri a politicii la
momentul alegerii iniţiale a acesteia. A amâna analiza până atunci când
procesul ajunge la etapa în care aceasta este „relevantă“ ar fi în multe
cazuri lipsit de folos, de vreme ce analiza, sau opţiunile sugerate prin
aceasta, pot fi excluse prin deciziile luate în fazele anterioare ale proce-
sului. De exemplu, îmbunătăţirile aduse „implementării“ pot implica
schimbări ale politicii asupra căreia s-a decis deja. Poate fi imposibil ca
un program să fie evaluat dacă în faza de proiectare a programului nu a
fost prevăzută evaluarea sa. Se poate de asemenea să fie dificil sau chiar
imposibil ca un program să fie înlocuit sau să se decidă renunţarea la
acesta, dacă această posibilitate nu a fost luată în calcul la elaborarea
iniţială a politicii. (2) Al doilea motiv pentru care ar fi greșit să consi-
derăm analiza o simplă alternare a etapelor este acela că procesul ana-
lizei este adesea iterativ: e.g. definirea preliminară a unei chestiuni este
necesară pentru a efectua etapa iniţială a identificării chestiunii; definirea
mai amănunţită a chestiunii ulterior poate determina revenirea la iden-
tificarea chestiunii; identificarea chestiunii și definirea acesteia implică
adesea prognozarea, etc.
1.1.2 ALEGEREA MODULUI ADECVAT DE ANALIZĂ
Al doilea sens major în care trebuie înţeles caracterul „mixt“ al cadru-
lui este că acesta nu se conformează nici uneia dintre extremele oferite
de modelul sinoptic raţional-comprehensiv sau de cel al abordării incre-
mentale (a lui „văzând și făcând“- vezi capitolul 4). Abordarea noastră nu
este atât o „cale de mijloc“, cât mai degrabă o recunoaștere a faptului că
cel mai adecvat mod de analiză și de luare a deciziei va fi întotdeauna
ales în funcţie de chestiune și de contextul chestiunii. Este astfel o abor-
dare contingentă, care recunoaște pe de o parte limitarea resurselor —
ce nu permite analizarea în profunzime a tuturor chestiunilor — și pe de
altă parte existenţa factorilor politici care fac câteodată inutile încercările
unei analize „obiective“. Cadrul nostru insistă asupra luării în conside-
rare și alegerii explicite a modului sau modurilor adecvate de analiză încă
din fazele iniţiale ale procesului de elaborare a politicilor, preferabil pe
baza unor criterii explicite. În cazul unora dintre chestiuni, va fi nece-
sară o analiză detaliată și costisitoare, bazată pe o serie de tehnici can-
titative sofisticate; în cazul altora, va fi nevoie de un singur politician
care să ia o decizie imediată, pe baza unor resurse limitate.
10 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Accentul în acest cadru se pune în special pe abordările „raţionale“,
deși mai degrabă pe raţionalitatea din modelul prescriptiv al lui Simon
decât pe modelul „raţional-comprehensiv“ elaborat de Lindblom (vezi
capitolul 4). Acest accent se reflectă de asemenea în abordarea contin-
gentă din acest cadru, la care ne-am referit deja. După Dror (1968), abor-
darea noastră este de asemenea una „raţională din punct de vedere eco-
nomic“, având în vedere că argumentăm în favoarea derulării analizei
numai în măsura probabilităţii acesteia de a produce beneficii — printr-o
mai bună informare în procesul de luare a deciziilor — cel puţin comen-
surabile cu costurile analizei. Din nou după Dror, noi acordăm judecăţii
calitative un rol important în cadrul analizei și putem merge mai departe
argumentând că însăși dezbaterea politică poate reprezenta o formă adec-
vată de „analiză“.
1.1.3 TEHNICILE ȘI PROCESUL
Ajungem în final la sensul ultim în care se poate înţelege caracterul
„mixt“ al cadrului: acesta are de a face atât cu aplicarea tehnicilor cât și
cu procesul politic. Într-adevăr, ceea ce trebuie să distingă analiza politi-
cilor de, să spunem, „știinţele manageriale“, este tocmai acest accent pus
pe utilizarea analizei în contextul politic. Contextul politic si instituţional
ne ajută să stabilim dacă anumite tehnici sau proceduri sunt viabile și
dacă acestea afectează cumva modul în care rezultatele analizei sunt
asimilate de către decidenţi; accentuarea anumitor tehnici poate avea la
rândul ei consecinţe (deseori implicite) asupra procesului politic (e.g.
gradul de centralizare a sistemului politic). Utilizarea tehnicilor în ana-
liza politicilor este rareori lipsită de încărcătură valorică. Multe dintre
tehnici conţin presupoziţii inerente dar ne-explicite despre valori. În alte
cazuri o anumită tehnică poate fi folosită în scopuri politice, pentru a
ridica o problemă sau pentru a proteja o organizaţie împotriva interfe-
renţelor externe, mai degrabă decât în scopuri pur analitice. Unele pro-
cese sunt în mod inerent încărcate valoric: definirea chestiunii, care, con-
siderăm noi, trebuie efectuată într-un stadiu iniţial al analizei, este ade-
sea o activitate preponderent politică, mai degrabă decât tehnică, care
modelează toate etapele ulterioare ale analizei.
Rolul analizei politicilor, așa cum îl vedem noi, nu este de a înlocui ci
de a completa demersul politic. După cum afirma Wildavsky (1980):
Scopul analizei politicilor nu este să elimine sprijinul politic ci să ridice
nivelul argumentaţiei dintre părţile reprezentând interese rivale… Rezul-
tatul final, în cazurile fericite, ar trebui să fie calitatea sporită a dezba-
terilor și, poate, o mai bună cunoaștere a alternativelor puse în balanţă
în contextul alegerii publice.
Introducere în politicile publice 11
Cadrul nostru nu presupune (așa cum, în mod discutabil, alte modele
de luare a deciziei o fac) că ar exista un singur actor interesat să comande
o analiză sau să o folosească. Aceasta înseamnă că modul „adecvat“ de
analiză poate varia de la un actor la altul și că eventualele critici aduse
analizei tehnice pot constitui puncte ale dezbaterii politice. Accesul la
analiza politicilor poate deveni el însuși o resursă politică cu o distribuţie
inegală. Cartea de faţă poate asigura o instruire în astfel de „contra-ana-
lize“.
Trebuie să fie clar că abordarea noastră nu asigură o integrare rapidă
și facilă a analizei politicilor în cadrul întregului complex, format ade-
sea din problemele greu de soluţionat ale unei societăţi industrializate
dezvoltate, și nici nu reprezintă o metodă sigură pentru mariajul tehni-
cilor analitice cu procesele democratice și cele participative. El nu oferă
„calea cea mai bună“ de urmat pentru luarea deciziilor, și nici nu con-
stituie un instrument de măsură pentru conţinutul deciziilor. Ceea ce
sperăm că oferă acest cadru este un context structurat pentru explorarea
chestiunilor, care cere cititorilor să se confrunte cu nevoia ca, la fiecare
etapă, să ia o decizie explicită în privinţa felului cum trebuie analizată
o chestiune.
1.2 Analiza în procesul de elaborare a politicilor
Reţinând aceste consideraţii, conturăm mai jos, pe scurt, relevanţa
analizei în fiecare dintre etapele enumerate în secţiunea 1.1. Fiecare din-
tre capitolele din Partea a II-a va surprinde în detaliu câte una dintre
aceste etape.
1.2..1 A DECIDE SĂ DECIZI (IDENTIFICAREA CHESTIUNILOR SAU
STABILIREA AGENDEI)
Această etapă implică identificarea și anticiparea problemelor sau
oportunităţilor care relevă nevoia de a întreprinde o acţiune. Unul din-
tre aspectele cel mai puţin cercetate ale procesului de luare a deciziilor
din viaţa reală în Marea Britanie este cum anumite chestiuni ajung în
„agenda“ politică pentru a fi discutate și soluţionate, în timp ce altele nu.
Este câteodată dificil să credem că derulăm această acţiune de o impor-
tanţă crucială, numită câteodată „identificarea problemelor“ (problem
search) sau, cum preferăm să o numim aici, „identificarea chestiunilor“
(issue search) într-o manieră întreprinzătoare sau fiind în posesia unui
număr suficient de informaţii. Unele probleme și oportunităţi nu pot fi
prevăzute, altele însă pot fi identificate în stadii destul de incipiente, prin
12 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
metode îmbunătăţite de scanare a orizontului unei „agenţii“ în vederea
identificării unor indicatori relevanţi. Demersurile în acest sens includ
dezvoltarea unor „indicatori sociali“ și a diferitelor tipuri de analize ale
nevoilor, prognoze legate de cerere, prognoze tehnologice etc.
1.2.2 A DECIDE CUM SĂ DECIZI (SAU FILTRAREA CHESTIUNILOR)
Odată identificată o problemă sau o oportunitate și odată conștien-
tizată necesitatea luării unei decizii, se ridică întrebarea cum trebuie
luată acea decizie: chestiunea în cauză trebuie lăsată să urmeze un pro-
ces politic și administrativ obișnuit sau trebuie selectată pentru o ana-
liză mai profundă și mai „obiectivă“? Această etapă este adesea neglijată
în procesul curent de elaborare a politicilor, însă una dintre abordări,
cunoscută sub numele de „filtrare a chestiunilor“ impune asumarea unei
alegeri în mod conștient, pe baza unor criterii explicite, cu privire la care
dintre chestiuni trebuie să fie tratate prin utilizarea capacităţii analitice
disponibile într-o organizaţie.
1.2.3 DEFINIREA CHESTIUNII
După identificarea unei probleme sau a unei chestiuni, este necesar în
mod normal ca acestea să fie definite. Aceasta se poate face în termeni
foarte subiectivi, de natură politică, sau prin elementele analizei „obiec-
tive“. Adesea ceea ce se definește drept „o problemă“ este de fapt o combi-
naţie de probleme, și diferitele elemente trebuie să fie identificate și se-
parate. Acolo unde este posibil, problemele (și oportunităţile) pot fi măsurate
și identificate, iar adesea cuantificarea lor reprezintă un avantaj. Totuși,
nu este suficient să se identifice doar existenţa unei probleme sau a unei
oportunităţi; trebuie de asemenea să încercăm să explicăm cum au apărut
acestea și ce combinaţie de cauze și efecte pare să stea la baza lor. Se poate
ca printre simptomuri să identificăm un sindrom, dar în orice caz, trebuie
să evităm confundarea simptomelor cu cauzele. Modalitatea de definire a
chestiunii adoptate este crucială pentru derularea etapelor ulterioare ale
procesului de elaborare a politicilor. Este adesea dificil ca definiţia dată
să nu fie ambiguă, însă acest fapt nu minimizează rolul analizei.
1.2.4 PROGNOZA
Este adesea posibil și necesar să prognozăm modul în care va evolua
o anumită situaţie. Poate fi de asemenea util să facem speculaţii privind
Introducere în politicile publice 13
posibilele alternative de viitor, date fiind presupoziţii diferite privind
evoluţia atât a problemelor cât și a politicilor. Este important să fim
conștienţi de avantajele și limitările teoretice și practice ale gamei vari-
ate de tehnici, care se întinde de la modelare până la judecăţi subiective.
1.2.5 STABILIREA DE OBIECTIVE ȘI PRIORITĂŢI
Stabilirea explicită a obiectivelor este adesea evitată sau cel puţin
făcută într-un mod echivoc în procesul de elaborare a politicilor. O abor-
dare mai analitică ar încuraja ridicarea următoarelor întrebări: ce încer-
căm să facem și cum vom ști când am făcut ceea ce doream? De vreme
ce de obicei există un decalaj între viitorul așteptat și cel dorit, este nece-
sar să fie identificate principalele constrângeri și factori limitativi.
Extrapolând, în cazul organizaţiilor sau programelor cu mai multe direcţii,
poate exista nevoia de a examina prioritatea relativă a diverselor obiec-
tive care concurează pentru un fond limitat de resurse.
1.2.6 ANALIZA OPŢIUNILOR
Există în general mai multe trasee posibile prin care se poate atinge
obiectivul (sau setul de obiective) unei politici date. Una dintre criticile
aduse modalităţii curente de elaborare a politicilor este că numai acele
opţiuni care au susţinători înăuntrul organizaţiei vor fi luate în consi-
derare; prin urmare, o analiză independentă ar ajuta la identificarea unei
arii mai largi. În evaluarea și compararea opţiunilor, de asemenea, se
poate pune accentul fie pe lobby fie pe tipul de analiză efectuată, de exem-
plu, prin studii privind raportul cost-eficienţă, analiza cost-beneficii, ana-
liza deciziei, Analiza și Revizuirea Programelor (ARP) etc.
1.2.7 IMPLEMENTAREA, MONITORIZAREA ȘI CONTROLUL
POLITICILOR
Atunci când din etapa anterioară rezultă o „opţiune preferată“, este
de obicei necesar ca politica rezultată astfel să fie elaborată și comuni-
cată, iar programele asimilate acesteia să fie realizate în detaliu. Imple-
mentarea trebuie văzută ca o parte a procesului de înfăptuire a politi-
cilor, de vreme ce interacţiunea între elaborarea politicilor și imple-
mentarea acestora este adesea foarte complexă. Pentru o implementare
eficientă a politicilor, este necesar ca problemele potenţiale să fie luate
în considerare înainte de implementarea propriu-zisă și ca procedurile
14 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
adecvate să fie cuprinse în program. Odată ce o politică și programele
componente acesteia sunt lansate, se fac de obicei încercări de monito-
rizare a derulării acestora și de verificare a concordanţei performanţelor
obţinute cu așteptările exprimate anterior. În practică, monitorizarea
poate fi foarte nestructurată și nespecifică, sau poate dimpotrivă să fie
mult mai riguroasă și analitică. Abordările mai analitice implică com-
pararea stadiului curent cu planurile și calendarele detaliate, elaborate
în stadiile anterioare: i.e. specificarea detaliilor de implementare în ela-
borarea iniţială a unui program este o condiţie necesară pentru posibil-
itatea efectuării controlului. Atunci când analiza demonstrează că pro-
gramul nu se derulează potrivit planului, poate fi necesară întreprinderea
de acţiuni de remediere — ca de exemplu alocarea de resurse suplimentare
acelor elemente deficitare ale programului.
1.2.8 EVALUARE ȘI REVIZUIRE
La anumite momente (predeterminate sau nu) se pot efectua revizuiri
mai profunde ale unei politici. Acestea vor implica evaluarea succesului
unei politici din perspectiva obţinerii rezultatelor dorite (spre deosebire
de asigurarea produselor dorite, care constituie esenţa implementării,
monitorizării și controlului). Posibilitatea de a efectua o astfel de evalu-
are depinde desigur de identificarea iniţială a rezultatelor dorite și, de
asemenea de elaborarea programului în așa fel încât să permită folosirea
uneia sau mai multor tehnici de evaluare; altfel va fi foarte dificil sau
chiar imposibil să se determine dacă o politică „merge“ așa cum a fost
prevăzut iniţial. Evaluarea trebuie de asemenea să ia în considerare posi-
bilitatea existenţei unor competitori pentru aceleași resurse în cadrul
organizaţiei și să analizeze dacă politica în cauză merită încă să își
păstreze prioritatea sau dimpotrivă, trebuie retrogradată, ori dacă este
necesar ca aceasta să fie chiar încheiată.
1.2.9 MENŢINEREA, SUCCESIUNEA ȘI ÎNCHEIEREA POLITICILOR
Rezultatele procesului de evaluare și de revizuire nu se aplică de la
sine. Este adesea dificil ca o politică să fie înlocuită sau încheiată, chiar
atunci când există o „decizie“ explicită în acest sens. Șansele de succes
în ce privește continuarea sau încheierea unei politici cresc în măsura în
care în politica iniţială s-a preconizat de la bun început posibilitatea
înlocuirii sau încheierii politicii la un anumit moment în viitor. Deși nu
avem la dispoziţie tehnici prea simple pentru rezolvarea acestor pro-
bleme, merită luate în considerare posibilităţile și limitările implicate de
Introducere în politicile publice 15
„Legile de apus“1, design-ul organizaţional (e.g. organizaţii de tip matrice)
precum și utilizarea unor unităţi specializate în realocarea resurselor
pentru alte obiective.
1.3.Relaţia dintre etape
Am prezentat la începutul acestui capitol o viziune generală asupra
cadrului pentru că este util de știut de la bun început modul în care
fiecare dintre etapele analizei se raportează la celelalte. Deși, în scopul
clarităţii expunerii, considerăm util ca fiecare dintre etape să fie ana-
lizată la rândul ei, trebuie să reţinem că aceste etape nu sunt în totali-
tate autonome: procesul de înfăptuire a politicilor va „naviga“ adesea
printre etape (e.g. identificarea și definirea chestiunii), odată cu deru-
larea analizei. Mai mult, anumite tehnici (e.g. indicatorii sociali) sunt
relevante în mod potenţial pentru mai multe dintre etapele procesului
de înfăptuire a politicilor. Astfel de „interferenţe“ între etape vor fi sem-
nalate în capitole separate.
Înainte de a încerca să arătăm rolul analizei în fiecare dintre etapele
procesului de înfăptuire a politicilor, ar fi util să avem o idee clară cu
privire la ceea ce se înţelege prin termenii „politici“ și „analiza politicilor“
și de asemenea cu privire la motivul pentru care a existat o creștere a
interesului pentru abordarea activităţilor guvernamentale din perspec-
tiva politicilor. Aceste teme vor fi tratate în capitolele 2 și 3. Capitolul 4,
care va prezenta modele de elaborare a politicilor, este destinat să ajute
cititorii să identifice presupoziţiile modelelor implicite sau explicite uti-
lizate de analiștii sau practicanţii din sfera politicilor publice.
1 Este vorba despre acele programe de agenţii guvernamentale a căror revizuire
periodică este stipulată de la bun început și condiţioneată existenţa în timp
a acestora. (N. t.)

2 tămână, și consemnând frecvenţa cu care apare și varietatea contextelor
Analiza politicilor publice
2.1 Aduce analiza politicilor ceva nou?
Analiza politicilor este atât ceva vechi cât și ceva nou. Este veche
deoarece se bazează pe discipline care au analizat mulţi ani activităţile
guvernului, și pe tehnici care au fost dezvoltate în sprijinul elaborării
politicilor în afara sferei guvernamentale. Este nouă pentru că, indu-
bitabil, în ultimii douăzeci de ani, a existat un interes crescut pentru
punerea accentului pe analiza politicilor (spre deosebire de plasarea
accentului în zona disciplinară sau profesională). Acest interes mărit a
fost însoţit atât de afirmaţii pretenţioase potrivit cărora „știinţa politi-
cilor“ poate îmbunătăţi capacitatea luării deciziilor și calitatea pro-
duselor guvernamentale, cât și de redefinirea mimetică a unor acţiuni
tradiţionale ale guvernului și administraţiei publice ca „politici publice“.
Un studiu privind originile dezvoltării acestui interes ne poate ajuta să
înţelegem statutul actual al analizei politicilor și perspectivele sale în
viitor. Vom discuta dezvoltarea acestei „orientări către politici“ în capi-
tolul 3.
Faptul că vorbim despre „orientare“ sugerează mai degrabă o ten-
dinţă decât o mișcare organizată, iar această abordare pare adecvată, de
vreme ce majoritatea persoanelor care au ajuns să îmbrăţișeze analiza
politicilor au pornit din puncte diferite și au fost determinate de motive
diferite. Dacă această diversitate a fost benefică pe de o parte, ea a pro-
dus pe de altă parte și multe confuzii, chiar în ce privește utilizarea ter-
menilor de bază. Termenul de „politici“ este într-adevăr unul folosit foarte
curent atât în mediul academic cât și în rândul practicanţilor, dar este
utilizat într-o varietate de sensuri. Capitolul de faţă va începe deci cu o
discuţie privind utilizarea acestui termen, urmând ca în capitolul 3 să
analizăm originile orientării către politici, statutul actual al analizei
politicilor precum și perspectivele de dezvoltare a acesteia.
2.2 Diferitele întrebuinţări ale termenului „politici“
Un exerciţiu simplu și util pe care îl poate face un student este să
descopere varietatea modurilor în care este întrebuinţat cuvântul „politi-
ci“ căutând acest termen în paginile unui ziar de calitate, timp de o săp-
Introducere în politicile publice 17
în care este utilizat. Ulterior, studentului i se poate cere să restrângă la
câteva categorii toate modurile de utilizare găsite. Prezentăm în cele ce
urmează o astfel de posibilă schemă de categorii.
2.2.1 „POLITICI“ CA ETICHETE ALE UNOR DOMENII DE ACTIVITATE
Utilizarea cel mai frecvent întâlnită se regăsește în contextul afir-
maţiilor de natură generală privind „politicile economice“, „politicile
sociale“ sau „politica externă“ a unui guvern. Înăuntrul acestor clasificări
generale pot exista referinţe mai specifice cu privire la politica guver-
nului privind industria naţionalizată, să spunem, sau privind politica
locuinţelor ori politica vis-a-vis de Africa de Sud. Ceea ce este descris aici
pare să reprezinte „domeniile“ activităţii și implicării guvernamentale.
Un concept mai abstract dar folositor este cel de „arie a politicii“. Acest
concept poate fi folosit pentru a ilustra modul în care aria unei politici
tinde să devină din ce în ce mai „aglomerată“ în timp, prin multitudinea
intervenţiilor guvernamentale și a interacţiunilor din ce în ce mai com-
plexe dintre acestea. Astfel, mare parte din dezvoltarea în timp a politicii
de menţinere a veniturilor a implicat acoperirea spaţiului marginal al
politicilor sociale, relativ neocupat. Până în anii 80, guvernele s-au impli-
cat în toate domeniile potenţiale ale politicii de menţinere a veniturilor.
Se poate afirma că procesele viitoare de elaborare a politicilor în acest
domeniu larg vor implica integrarea prevederilor existente și eliminarea
anomaliilor create de efectele neprevăzute ale interacţiunilor dintre inter-
venţiile trecute (vezi capitolul 13; de asemenea vezi Heidenheimer, Heclo
și Adams, 1975, 220). Putem compara diferitele arii ale politicilor din
punctul de vedere al gradului de aglomerare a acestora: de ce, spre exem-
plu, domeniul recreerii și petrecerii timpului liber reprezintă o arie quasi
neocupată din punctul de vedere al implicării autorităţilor centrale? Poate
continua această stare de fapt?
Cu toate că utilizarea politicii ca etichetă pentru un domeniu al activ-
ităţii sau implicării guvernamentale este foarte frecventă și aparent
foarte justificată, aceasta nu poate reprezenta decât un punct de pornire.
De exemplu, aceasta interpretare acoperă activităţi trecute, curente și
potenţiale — nu face distincţie între politica ca deziderat și politica ca
înfăptuire — și nici nu distinge între politica ca acţiune și politica ca
inacţiune. Pe un plan mai practic, va deveni în curând evident că limba-
jul cotidian care vorbește de „domenii“ sau „arii“ sugerează un tip de
definire limitativă și de auto-suficienţă care se dovedesc ineficiente atunci
când încercăm să trasăm graniţe precise între, spre exemplu, politica eco-
nomică, politica apărării și cea externă.
18 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
2.2.2 POLITICILE CA EXPRESIE A SCOPULUI GENERAL SAU A
STĂRII DE FAPT DORITE
Printre alte declaraţii privind „politicile“ conservatoare, Manifestul
Conservator din 1983 conţine și următorul pasaj privind inflaţia:
In mandatul care urmează, vom încerca să reducem și mai mult nivelul
inflaţiei. Scopul nostru ultim este de a avea o societate cu preţuri stabile.
Aceasta este o modalitate destul de tipică pentru exprimarea unei
„politici“, în sensul că arată scopul general (sau finalitatea) unei acti-
vităţi guvernamentale într-un anumit domeniu și, pe de altă parte, descrie
starea de fapt care va fi atinsă odată cu realizarea scopului propus.
Este desigur foarte ușor ca astfel de declaraţii să fie criticate la un
nivel polemic. Chiar și la un nivel mai analitic, se poate spune că ele
reprezintă mai degrabă „retorica“ decât „realitatea“ unei politici. Capi-
tolul 9 se va ocupa de unele dintre problemele mai tehnice cu privire la
identificarea „obiectivelor“ și relaţia acestora cu practica. Aceste pro-
bleme sunt adesea ignorate chiar și de comentatorii din mediul academic.
De exemplu, una dintre lucrările de bază privind economia politicilor
sociale (Le Grand și Robinson, 1976) își începe fiecare capitol prin descrierea
„obiectivului societăţii“. Astfel, obiectivul societăţii în ce privește abor-
darea problemei regionale este descris ca „echilibru regional“. Dincolo de
întrebarea dacă „societatea“ ca atare poate avea obiective și dacă, în cazul
în care este așa, acestea privesc abstracţii de genul „echilibrului“, această
perspectivă ignoră pe de o parte identificarea instanţei (dacă există) care
a definit astfel obiectivele politicii și, pe de altă parte, utilitatea acelei
abordări prin care analiza se derulează după stabilirea obiectivelor, în
cercetarea evoluţiei politicilor.
Pe de altă parte, așa cum vom vedea în secţiunea 2.3, mulţi dintre
autori insistă asupra faptului că orice politică, pentru a își merita acest
nume, trebuie să conţină anumite elemente de orientare către scopuri
(în același fel cu analiștii organizaţionali care includ în definiţia „orga-
nizaţiilor formale“ existenţa unor scopuri sau obiective implicite). Există
riscul argumentării circulare în cadrul acestei abordări, și ne vom întoarce
la discuţia privind obiectivele în mai multe locuri din această carte (vezi
în special capitolul 9). Pentru moment, am vrea doar să subliniem că
„intenţia“ autorilor politicilor nu este întotdeauna reflectată de „conţi-
nutul“ politicilor. De asemenea, argumentarea „raţională“ în favoarea
definirii clare a obiectivelor din cele mai timpurii etape ale procesului de
elaborare a politicilor ne poate face să nu mai conștientizăm realitatea
întâmplătoare a obiectivelor care sunt inventate retrospectiv ca mijloace
de a „raţionaliza“ procesul anterior.
Introducere în politicile publice 19
2.2.3 POLITICILE CA PROPUNERI SPECIFICE
În căutarea diverselor utilizări ale termenului „politici“ în paginile
ziarelor, găsim foarte adesea descrierea unor acţiuni specifice pe care
organizaţiile politice (grupuri de interese, partide, Cabinetul însuși) ar
dori să le vadă realizate de către guvern. Iată un exemplu din Manifes-
tul Conservator din 1983:
Vom da membrilor sindicali dreptul:
– de a organiza alegeri pentru structurile de conducere ale sindi-
catelor
– de a decide periodic dacă sindicatele pe care le reprezintă trebuie
sau nu să dispună de fonduri din partea unor partide politice
De asemenea vom elimina imunitatea juridică a sindicatelor privind orga-
nizarea grevelor fără aprobarea prealabilă a celor implicaţi, printr-un vot
corect și secret.
Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi în mod necesar legate de alte
propuneri, sau pot constitui „mijloacele“ pentru obţinerea „scopurilor“ de
care am vorbit la punctul 2.2.2 de mai sus.
2.2.4 POLITICILE CA DECIZII ALE GUVERNULUI
Abordarea prin studii de caz, îmbrăţișată adesea în mediul știinţelor
politice, tinde să pună accentul pe anumite „decizii“, în special cele rezul-
tate din „momentele de alegere“ din cazuri celebre (și prin urmare atipice?)
cum ar fi criza Canalului de Suez. Analiștii politicilor sunt la fel de sus-
ceptibili ca alţii de a fi fascinaţi de astfel de decizii de importanţă cru-
cială. Cu toate acestea ei ar trebui, poate, să lărgească procesul elaborării
politicilor, în primul rând în sensul căutării unui model mai general,
aplicabil și unor decizii similare și, în al doilea rând, în sensul luării în
considerare a unei perioade mai lungi de timp care să se extindă cu sig-
uranţă și după „momentul alegerii“ și să cuprindă problemele legate de
implementare și de rezultatele actuale.
Probabilitatea ca o „decizie“ guvernamentală să fie adoptată ca le-
gislaţie sau cu alte cuvinte să primească autorizarea oficială diferă în
funcţie de structura politică: guvernele formate din partide majoritare
din Marea Britanie pot conta în mod normal pe o ratificare mai mult sau
mai puţin automată din partea Parlamentului, în timp ce președintele
Statelor Unite, oricare ar fi partidul din care provine sau oricare ar fi
componenţa Congresului, trebuie să lupte pentru a mobiliza sprijinul în
favoarea „deciziilor“ sale.
20 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
2.2.5 POLITICILE CA AUTORIZARE OFICIALĂ
Atunci când se spune că guvernul „are o politică“ în ce privește un
anumit subiect, referirea se face adesea la un anume decret parlamen-
tar sau instrument statutar care îngăduie sau solicită derularea unei
activităţi. Sau, de asemenea, se poate spune că atunci când legislaţia în
domeniu a intrat în vigoare, politica a fost deja implementată. Aceste
lucruri pot fi foarte derutante, de vreme ce tot ce s-a petrecut în acea
etapă a fost semnarea unei foi de hârtie. Este foarte probabil ca, înainte
de începerea propriu-zisă a activităţilor prevăzute în decretul respectiv,
să fie necesară alocarea și cheltuirea unor fonduri precum și, probabil,
angajarea de personal nou. Nu intenţionăm să sugerăm prin aceasta că
adoptarea legilor ar fi lipsită de importanţă; dimpotrivă, aceasta este o
etapă legitimatoare foarte importantă în procesul de înfăptuire a politi-
cilor. Dar nu ne spune nimic despre ceea ce se întâmplă după aceea. În
anul 1974, de exemplu, a fost adoptat decretul privind controlul asupra
poluării, însă intrarea sa în vigoare a coincis cu o reducere drastică a
cheltuielilor, și prin urmare anumite secţiuni importante din cadrul său
nu au fost implementate nici până astăzi.
2.2.6 POLITICILE CA PROGRAME
Mai puţin familiară pentru studenţii britanici decât pentru cei ame-
ricani, care folosesc termenul în mod curent, este ideea de program — o
sferă de activitate guvernamentală definită și relativ specifică, care
implică existenţa unui pachet anume conţinând legislaţie, organizare și
resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind mesele asigurate
în școli, care implică legislaţie specifică, resurse variate, și forţa de muncă
necesară pentru implementarea programului. Politica guvernamentală
privind locuinţele (politica ca etichetă) poate să constea, de pildă, în mai
multe programe, cum ar fi asigurarea de locuinţe subvenţionate, un pro-
gram de îmbunătăţire a calităţii locuinţelor, un program de credite ipote-
care etc. Programele sunt privite de regulă ca mijloace prin care guver-
nele încearcă să atingă niște scopuri mai generale (vezi capitolul 2.2.2
de mai sus). Acest lucru este probabil adevărat în multe cazuri, însă există
și cazuri în care programele — în special cele mai slab definite — își iden-
tifică propriile obiective. Unele dintre proiectele privind dezvoltarea comu-
nitară, din 1970, pot fi edificatoare în acest sens.
2.2.7 POLITICILE CA PRODUSE
În acest caz politicile sunt văzute ca ceea ce guvernul oferă, spre deose-
bire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaţiei. Ast-
Introducere în politicile publice 21
fel de produse pot lua mai multe forme — plata de beneficii, livrarea de
bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite.
Forma acestor produse diferă de la o un domeniu al politicilor la altul.
Este dificil de hotărât câteodată care este „produsul“ final al unei
politici guvernamentale într-un anumit domeniu. În cazul serviciilor de
sănătate, de pildă, există o tendinţă de a considera ca produse ale politi-
cilor menite să îmbunătăţească calitatea serviciilor medicale mai multe
fonduri, un număr mai mare de personal pregătit sau creșterea număru-
lui de paturi. De fapt, acestea sunt condiţii necesare, dar nu suficiente,
pentru îmbunătăţirea serviciilor medicale: ele trebuie să fie privite ca
factori importanţi pentru obţinerea produsului dorit, și nu ca produsul
însuși. Acestea ar putea fi probabil descrise ca „produse intermediare“
mai degrabă decât produsul final sau „ultim“.
În practică, se poate ca produsele să nu se conformeze intenţiilor
declarate. De exemplu, ultimul guvern laburist a inclus în Legea Dome-
niului Public (Community Land Act) un program privind transferarea
unor terenuri în proprietatea comunităţilor. Totuși, cu excepţia Ţării
Galilor, foarte puţine terenuri au trecut în proprietatea publică, în spe-
cial pentru că autorităţile locale nu au fost interesate în implementarea
acestei legi. Acest fapt pune problema măsurii în care este semnificativ
să vorbim despre transferul terenurilor către proprietatea publică ca
despre o „politică“, când în fapt lucrul acesta nu s-a petrecut.
2.2.8 POLITICILE CA REZULTATE
Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al rezul-
tatelor acestora, adică a ceea ce este practic obţinut. Distincţia dintre
produse (activităţile guvernului la momentul livrării) și rezultate (impactul
acestor activităţi) este adesea trecută cu vederea și, câteodată, este difi-
cil de făcut în practică, dar este una foarte importantă. Abordarea politi-
cilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta să evaluăm dacă
scopul declarat al acelei politici pare să fie reflectat de ceea ce se obţine
efectiv în urma implementării politicii. De exemplu, dacă se constată că
efectul politicilor etichetate drept politici regionale este să subvenţioneze
companiile aflate în declin, atunci este foarte justificat să descriem acele
politici ca „politici sociale“, mai degrabă decât politici „economice“ sau de
„mobilizare a resurselor“.
Concentrarea asupra impactului politicilor ne ajută de asemenea să
ne reamintim că livrarea unei politici și impactul acesteia pot fi rareori
văzute ca înscriindu-se pe relaţia liniară dintre un instrument sau o orga-
nizaţie care interacţionează cu mediul pentru a produce un impact clar.
De cele mai multe ori sunt mai multe organizaţii care activează în cadrul
aceluiași domeniu al politicilor, producând impact asupra acelorași ţinte,
22 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
și producând astfel și efecte de interacţiune. Rezultatul general va fi un
complex al produselor tuturor acestor organizaţii raportate la efectul pe
care îl produc asupra mediului și unele asupra altora. Acest complex ce
determină impactul nu reprezintă neapărat însumarea scopurilor orga-
nizaţiilor sau decidenţilor în cauză. Unele aspecte ale impactului pot fi
complet neintenţionate. Un bun exemplu în acest sens este evoluţia „cap-
canei sărăciei“1 în Marea Britanie, ca o consecinţă a dezvoltării sistemului
de impozitare individuală pe de o parte și a unui mare număr de instru-
mente de politici menite să sprijine persoanele sărace, pe de altă parte.
2.2.9 POLITICILE CA TEORIE SAU MODEL
Toate politicile implică anumite presupoziţii cu privire la ceea ce poate
un guvern să facă și care sunt consecinţele acţiunilor sale. Aceste pre-
supoziţii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implică o
teorie (sau un model) privind relaţia cauză-efect. În forma sa cea mai
simplă, o astfel de teorie ar fi „Dacă X, atunci Y“. Un astfel de exemplu
de politică privită ca o teorie, ale cărei presupoziţii sunt într-o anumită
măsură explicite, se poate regăsi în Discursul Reginei din 15 mai 1979:
Prin reducerea greutăţii taxării directe și prin restrângerea revendicărilor
sectorului public din resursele naţiunii, aceasta va începe să restaureze
stimulentele, să încurajeze eficienţa și să creeze un climat în care comerţul
și industria să înflorească. În acest fel, se va asigura o bază sigură pentru
investiţii, productivitate și mărirea gradului de angajare a forţei de muncă
pe tot teritoriul Marii Britanii.
Dacă privim o politică din perspectiva simplei relaţii cauzale expri-
mată de teoria „Dacă X, atunci Y“, putem observa că eșecul unei politici
poate proveni fie din nereușita guvernului de a asigura în totalitate X,
fie pentru că X nu are consecinţele așteptate potrivit teoriei. În practică,
lanţul cauzal implicat de o politică privită ca teorie este, de regulă, mult
mai complex. Vom reveni asupra acestei teme în capitolul 11. Una din-
tre sarcinile analistului politicilor este să separe teoriile care rezidă în
politici și să examineze consistenţa internă a modelului rezultat, odată
cu validitatea aparentă a presupoziţiilor acestuia.
2.2.10 POLITICILE CA PROCESE
Aspectul legat de politici pe care studentul care examinează presa
timp de o săptămână sau două are cele mai puţine șanse să îl identifice
1 Se referă la dificultatea de a ieși din sărăcie din cauza dependenţei de be-
neficiile sociale. (N. t.)
Introducere în politicile publice 23
este faptul că politicile implică un proces care se întinde pe o perioadă
lungă de timp. Multe dintre cele nouă moduri de întrebuinţare enume-
rate mai sus pot fi comparate cu niște fotografii statice — exprimarea
unui obiectiv, momentul luării unei decizii, transformarea unui document
într-un decret etc. Ceea ce ne trebuie, totuși, este echivalentul unui film
care să ne permită studiul desfășurat în timp al procesului complex de
elaborare a politicilor. În secţiunea 2.4 de mai jos, și mai pe larg în Partea
a II-a, vom încerca să dezvoltăm această abordare „procesualistă“ în stu-
diul politicilor publice și în înţelegerea contribuţiilor pe care le poate aduce
analiza politicilor. Mai întâi, totuși, va trebui să trecem de la comentarea
modului în care este utilizat termenul de „politici“ de către alţii la sarci-
na mai dificilă de a oferi o definiţie proprie a politicilor publice.
2.3 Definirea politicilor publice
Așa cum există multe utilizări cotidiene ale termenului, tot astfel
există și o varietate de definiţii academice ale „politicilor“. Unele analize
și critici ale acestor definiţii au fost deja publicate (e.g. Heclo, 1972). În
cele ce urmează vom încerca să conturăm propria noastră definiţie, prin
identificarea unor elemente și distincţii pe care le considerăm importante
în procesul de caracterizare a „politicilor publice“.
2.3.1 DISTINCŢIA NECESARĂ DINTRE POLITICĂ ȘI „DECIZIE“
După cum remarcam în paragraful 2.2.4 de mai sus, distincţia din-
tre „politică“ și „decizie“ este adesea trecută cu vederea în abordările coti-
diene. Viziunea noastră asupra acestei distincţii este următoarea:
(a) Politica este mai întinsă decât decizia. O politică implică adesea o
serie de decizii mai specifice, situate câteodată într-o succesiune
„raţională“ (e.g. a decide că există o problemă; a decide să se facă
ceva în privinţa ei; a decide care este cel mai bun mod de a face acest
lucru; a decide să se legifereze, etc). Chiar și când această succe-
siune este mai neregulată, o politică este de regulă generată de o
serie de interacţiuni între mai multe decizii, a căror legătură este
mai mult sau mai puţin conștientizată.
(b) Dacă una dintre deciziile din cadrul succesiunii este privită ca fiind
crucială — adesea este vorba de „momentul alegerii“, când se selectează
o anumită opţiune din mai multe competitoare — înţelegerea politicii
pe scară mai largă necesită studierea deciziilor anterioare și ulte-
rioare așa numitului moment „crucial“. Spre exemplu, cum (și de
24 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
către cine) au fost definite opţiunile în primul rând? Când opţiunea
aleasă a fost definită și pusă în aplicare au existat cumva probleme
neprevăzute în etapa implementării care să producă schimbări nota-
bile?
(c) Conceptul de „decizie“ este adesea asociat cu cel de „decident“. Aces-
ta din urmă poate reprezenta o persoană, un grup sau o organiza-
ţie anume. Din nou, studiul unei „politici“ implică totuși de cele mai
multe ori identificarea unor interacţiuni multiple între mai multe
persoane, mai multe grupuri, mai multe organizaţii. Întregul con-
cept de „decident“ poate fi controversat atunci când se pare că eveni-
mentele și mediul înconjurător au determinat o anumită direcţie a
politicilor în cadrul agenţiilor guvernamentale.
2.3.2 POLITICILE SUNT MAI GREU DE DISTINS DE „ADMINISTRARE“
Dacă unele distincţii (cum ar fi cea dintre politică și decizie) sunt în
mod obișnuit trecute cu vederea, alte distincţii sunt făcute, dar într-o
manieră, considerăm noi, mai puţin decât convingătoare. Un exemplu
este distincţia care se făcea — cel puţin pentru public — de către funcţionarii
publici din sectorul administrativ este cea dintre „politici“ și „adminis-
trare“ și, mai recent, dintre ambele și „management“. Desmond Keeling
(1972) a oferit un argument pertinent pentru teoria clasică a lui White-
hall conform căreia funcţionarii publici ar trebui doar să ofere consul-
tanţă miniștrilor în ce privește chestiunile cruciale ale unei politici, inclu-
siv în ce privește obiectivele și priorităţile fundamentale, balanţa ge-
nerală între revendicările existente și resurse și strategiile generale pen-
tru obţinerea scopurilor declarate ale guvernului. Odată ce politica este
elaborată, administratorii urmează să aibă o libertate considerabilă în
cadrul larg al politicii respective, în special în luarea acelor decizii impor-
tante, care creează un precedent, și care, la rândul lor, reprezintă linii
directoare sau „reguli“ pentru reprezentanţii de la nivelurile inferioare
de „management“.
Viziunea clasică este totuși deschisă controverselor, având în vedere
că modelul de elaborare a politicilor de sus în jos, cu obiective declarate
la nivelul cel mai de sus și cu implementarea care trece prin mai multe
niveluri de luare a deciziilor din ce în ce mai de rutină și mai detaliate,
tinde să fie mult mai puţin întâlnită în practică decât afirmă teoria. O
așa numită politică este adesea rezultatul cumulativ al mai multor decizii
operaţionale sau răspunsuri la probleme percepute mai întâi la nivelurile
relativ joase ale unei organizaţii. În special în domeniile tehnice, per-
sonalul destul de neexperimentat dar având aptitudini specializate poate
influenţa în mod disproporţionat elaborarea politicii. Celebra definiţie a
Introducere în politicile publice 25
vechiului funcţionar public ca fiind „locotenentul politicilor și mareșalul
de pe câmpul de luptă al tehnicilor“ (inclusiv tehnicile manageriale)
aparţinea unor vremuri mai simple, asta în cazul în care a putut fi vreo-
dată valabilă.
2.3.3 POLITICA IMPLICĂ ATÂT COMPORTAMENT CÂT ȘI INTENŢII
În analiza evoluţiei oricărei politici publice, un pas iniţial evident este
acela de a încerca să se definească ceea ce pare să fi constituit intenţiile
celui care a elaborat politica. Pe parcursul analizei, totuși, este adesea
dificil ca intenţiile declarate iniţial să fie în concordanţă cu comporta-
mentul observat. Aceasta se întâmplă fie pentru că afirmaţiile publice
au constituit dintotdeauna un ghid inadecvat pentru motivaţiile reale,
fie pentru că intenţiile iniţiale, chiar fiind sincere, au fost în timp uitate
sau degradate, fie pentru că evenimente ulterioare au condus la abateri
nedeclarate (sau câteodată chiar neconștientizate) de la comportamen-
tul „corespunzător“. Oricare ar fi motivul, studiul politicilor nu poate
ignora comportamentul celor care elaborează, implementează și reacţionează
la o politică.
2.3.4 POLITICA IMPLICĂ ATÂT ACŢIUNE CÂT ȘI INACŢIUNE
Comportamentul în cadrul politicilor include atât eșecul de a acţiona
cât și decizia deliberată de a nu acţiona. Astfel de „non-decizii“ includ
situaţiile în care o persoană sau un grup, în mod conștient sau nu, creează
sau întăresc barierele împotriva dezbaterilor publice cu privire la con-
flictele din interiorul politicilor (Bachrach și Baratz, 1962). Vom vorbi
despre importanţa stabilirii agendei în modelarea procesului de înfăp-
tuire a politicilor în capitolul 5.
După cum sugerează Heclo (1972), „o politică poate consta și în ceea
ce nu se face“. El nu oferă un exemplu în acest sens, dar un astfel de
exemplu îl poate constitui folosirea de către autorităţi a puterii lor „pe
termen lung“ în scopul determinării firmelor de a nu își plasa activitatea
să spunem în sud-estul Angliei și al persuadării acestora de a se situa în
Scoţia sau în nord-estul Angliei. Câteodată aceste puteri statutare nu au
fost deloc folosite sau au fost întrebuinţate într-o mică măsură, iar acest
tip de „inacţiune“ poate fi văzut ca un aspect al politicii privind localizarea
zonelor industriale. Dacă Parlamentul adoptă o lege, dar asigură resurse
insuficiente și, în general, nu se implică în implementarea sa, atunci
putem spune că politica guvernului este să nu își implementeze propria
lege. Politica ca inacţiune este, totuși, mult mai dificil de identificat și de
26 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
analizat decât politica ca acţiune. Ar fi oare prea cinic să sugerăm că
obligativitatea de a purta centurile de siguranţă ne va putea asigura
foarte curând un studiu de caz interesant privind echilibrul dintre acţiu-
ne și inacţiune?
2.3.5 POLITICILE AU REZULTATE CARE POT SA FI FOST PREVĂZUTE
SAU NU
Diferenţa dintre intenţii, produse și rezultate a fost deja discutată în
paragrafele 2.2.7 și 2.2.8 de mai sus, însă importanţa acestor concepte
merită să fie subliniată din nou. Pentru a îl cita încă o dată pe Heclo
(1972): „Termenul de politică trebuie să acopere atât intenţia cât și ceea
ce se produce ca rezultat al acelei intenţii; orice abordare care exclude
rezultatele neintenţionate…este una care se va dovedi curând foarte
săracă.“
2.3.6 POLITICA ESTE UN LANŢ DE ACŢIUNI ORIENTAT CĂTRE
UN SCOP, DAR SCOPURILE POT FI DEFINITE ȘI
RETROSPECTIV
Majoritatea autorilor din domeniul politicilor publice includ în definiţi-
ile lor necesitatea oricărei politici de a avea niște scopuri sau obiective
implicite sau explicite. De exemplu, Anderson (1975, 3) oferă următoarea
definiţie a politicii: „un lanţ de acţiuni orientate către un scop, parcurs
de un actor sau un grup de actori în tratarea unei probleme sau chesti-
uni de interes“. În majoritatea cazurilor este într-adevăr justificat să pre-
supunem existenţa unui obiectiv iniţial, chiar dacă, așa cum am obser-
vat deja, obiectivul se poate schimba sau poate fi parţial ignorat în timp.
Într-un anumit sens se poate spune — lucru care poate fi chiar un tru-
ism — că o politică lipsită în totalitate de scopuri este o contradicţie în
termeni. Câteodată totuși scopurile sunt definite retrospectiv pentru a
da un sens mai clar rolului strategic sau pentru a conferi un grad mai
mare de predictibilitate în ce privește rezultatele decât se poate oferi în
etapele mai timpurii ale procesului elaborării politicii. Cu alte cuvinte,
scopurile pot fi inventate ex post facto pentru a raţionaliza acţiunile tre-
cute, mai degrabă decât formulate ex ante pentru a oferi un ghid raţio-
nal pentru acţiunile viitoare. Politicienii, întocmai ca generalii de armată,
acţionează câteodată din instinct sau din nevoia de a fi văzuţi în acţiune:
acesta nu trebuie neapărat să fie un lucru rău iar, în orice caz, argu-
mentarea (și motivele) pot fi lăsate pentru autobiografiile scrise la pen-
sie.
Introducere în politicile publice 27
2.3.7 POLITICA SE NAȘTE DINTR-UN PROCES DESFĂȘURAT ÎN
TIMP
Aceasta nu face decât să rezume o mare parte din ceea ce am argu-
mentat mai sus și în secţiunea 2.2. Vom încerca în capitolele următoare
să expunem percepţia noastră faţă de acest proces și faţă de variatele
sub-procese pe care le include.
2.3.8 POLITICA IMPLICĂ RELAŢII INTRA- ȘI INTER-
ORGANIZAŢIONALE
Deciziile (vezi secţiunea 2.3.1 de mai sus) pot fi luate de o anumită
organizaţie, sau chiar de actori individuali; politicile însă implică de re-
gulă interacţiunea dintre mai mulţi actori sau organizaţii și rezultatele
provenite din complexa relaţionare a acestora. Nu există o distincţie
foarte precisă între analiza politicilor și analiza organizaţională (inclu-
siv inter-organizaţională), iar cea din urmă are multe observaţii de ofe-
rit primeia. Mai mult, atunci când trecem de la descriere la prescriere,
ne vom reaminti adesea de faptul că politicile concepute în mod abstract
sau cele care presupun un singur actor pot eșua în contextul organiza-
ţional și politic din lumea reală și că tehnicile care sunt aplicabile unei
organizaţii pot să fie greu de transferat alteia.
2.3.9 POLITICILE PUBLICE DEŢIN UN ROL CHEIE ÎN AGENŢIILE
PUBLICE, DAR EL NU ESTE SINGURUL
Distincţia dintre sectorul „public“ și cel „privat“ a fost abordată
foarte des în ultimii ani (vezi, spre exemplu, Barker, 1982, Dahl, 1970),
în special în contextul proliferării vizibile a agenţiilor quasi-publice
sau quasi-private (așa numitele „quangos“). Rezultă de aici că a devenit
și mai dificil să se poată face o distincţie tranșantă între politicile pu-
blice și, să spunem, politicile sectorului privat. Foarte puţine politici,
cel puţin în ce privește politicile interne (spre deosebire de politicile
externe sau de apărare) implică doar participarea agenţiilor guver-
namentale, chiar și atunci când termenul „guvernamental“ capătă o
definiţie foarte largă. Cum recunoaștem, atunci, o „politică publică“?
Aceasta trebuie să fie cel puţin tratată de către agenţiile publice, chiar
dacă aceasta înseamnă doar autorizarea sau ratificarea. Este posibil
ca o politică să nu fi fost dezvoltată în mod semnificativ de guvern dar
ea trebuie să fi fost cel puţin dezvoltată în interiorul cadrului guver-
namental.
28 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 29

2.3.10 POLITICA ESTE DEFINITĂ SUBIECTIV
Încrederea cu care vorbim adesea despre domeniile politicilor, pro-
cese, participanţi, scopuri și rezultate poate da impresia că acestea sunt
fenomene auto-definitorii sau cognoscibile în mod obiectiv. De regulă,
bineînţeles, ele nu sunt astfel. Observatorul individual este cel care per-
cepe graniţele, procesele (incluzând atât inacţiunea cât și acţiunea), influ-
enţele și relaţiile dintre diferiţii participanţi, „realitatea“ ca opusă sco-
purilor declarate și impactul (sau non-impactul) politicilor. Acesta nu le
poate percepe decât în mod subiectiv, iar percepţia sa poate diferi de cea
a unui alt observator, la fel de detașat și de riguros, al acelorași eveni-
mente. Pericolul poate fi mai mare în analiza politicilor decât în alte
domenii ale știinţelor sociale pentru că, așa cum remarca și Allison (1971),
cu toţii tindem să privim politicile și procesul de elaborare a acestora
prin propriile „lentile conceptuale“. Vom reveni asupra acestei teme în
capitolul 4, despre „Modele“.
2.3.11 CĂTRE O DEFINIŢIE A POLITICILOR PUBLICE
Să încercăm să rezumăm discuţia din secţiunea 2.3. Orice politică
publică este definită în mod subiectiv de un observator ca fiind într-un
anume fel, și este percepută de regulă ca incluzând o serie de reţele de
decizii inter-relaţionate la care au contribuit mai multe împrejurări și
influenţe personale, de grup sau organizaţionale. Procesul de elaborare
a politicilor include mai multe sub-procese și se poate întinde pe o perioadă
considerabilă de timp. Scopurile implicite ale unei politici sunt adesea
ușor identificabile în etapele timpurii ale procesului, dar ele se pot mo-
difica în timp și chiar, în unele cazuri, pot fi definite doar retrospectiv.
Rezultatele politicilor necesită studiul și, acolo unde este cazul, com-
pararea cu intenţiile celor care elaborează politici. O intenţie acciden-
tală sau deliberată poate contribui la obţinerea unui rezultat. Studiul
politicilor necesită înţelegerea comportamentului, în special a compor-
tamentului care implică interacţiunea inter sau intra organizaţională.
Pentru ca o politică să fie privită ca „politică publică“, ea trebuie să fi fost
într-o anumită măsură generată sau cel puţin tratată în interiorul cadru-
lui procedural, de influenţă si organizaţional guvernamental.
2.4 Analiza politicilor publice ca proces
Încă din capitolul I precum și din primele trei secţiuni ale acestui
capitol a devenit evident accentul pe care îl punem asupra studiului politi-
cilor ca proces. Structura descrisă în capitolul I cuprindea următoarele
etape:
(1) A decide să decizi (identificarea chestiunii sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum să decizi (sau filtrarea chestiunilor)
(3) Definirea chestiunii
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective și priorităţi
(6) Analiza opţiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea și controlul politicilor
(8) Evaluarea și revizuirea
(9) Menţinerea, succesiunea sau încheierea politicilor
Deși versiunile originare ale acestei structuri datează probabil cu
șaptesprezece ani în urmă (Gunn, 1966), nu revendicăm în mod special
originalitatea acestui model. Majoritatea încercărilor de a surprinde pro-
cesul de înfăptuire a politicilor trebuie să includă cel puţin o parte din
aceste etape. Exemplul ilustrat în figura 2.1 este inspirat din Rose (1973).
Folosirea unei astfel de structuri pentru definirea procesului are atât
avantaje cât și limitări. Surprindem în cele ce urmează unele dintre avan-
taje.
În primul rând, orice structură a procesului este dinamică. Am făcut
deja analogia acestei abordări cu derularea unui film, mai degrabă decât
colecţia de fotografii statice oferite de prea multe studii de caz ale vari-
etăţii „momentului alegerii“. Pe lângă mișcări înainte, se poate observa
în multe dintre punctele acestui proces și posibilitatea feedback-ului, ca
de pildă atunci când experienţa acumulată în etapele implementării duce
la redefinirea problemei sau atunci când monitorizarea programelor exis-
tente duce la modificarea obiectivelor declarate iniţial.
Starea iniţială a societăţii
Introducerea unei condiţii pe agenda politică
Direcţionarea cererilor către punctele relevante din structurile guverna-
mentale
Evaluarea resurselor și constrângerilor
Selectarea opţiunii
Legitimarea opţiunii
Implementarea, inclusiv generarea produselor
Impactul și evaluarea acestuia
Feedback
(a)către aceia care iniţiază și întreţin procesul
(b)efect asupra stării societăţii
FIG. 2.1 Etape ale procesului de înfăptuire a politicilor
30 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
În al doilea rând, așa cum se întâmplă și cu modelele sistemelor
politice, cu care acestea au o strânsă legătură, structurile proceselor se
pretează și la identificarea și studiul interacţiunilor, nu numai a celor
dintre diferitele etape ale procesului, ci și a celor dintre diferitele orga-
nizaţii participante pe de o parte, și dintre organizaţii și mediul mai larg,
social și economic (vezi Easton, 1979), pe de altă parte.
În al treilea rând, flexibilitatea structurii procesului reprezintă un
avantaj, în sensul că ne permite să sistematizăm cunoașterea existentă
fără să excludem posibilitatea integrării unor observaţii viitoare (privi-
tor la etape, influenţe, interacţiuni etc) în structură.
Abordarea procesuală nu este totuși lipsită de limitări și pericole, din-
tre care prezentăm mai jos câteva.
În primul rând, statutul oricărui model sau structuri trebuie să fie
foarte clar. În capitolul 4 vom discuta despre distincţia dintre tipul ideal,
modelul descriptiv și cel prescriptiv.
În al doilea rând, există pericolul ca această structură să degenereze
într-un model rigid: respectiv, o anume conceptualizare specifică a pro-
cesului politicii derivată din cercetări trecute ne poate duce la impunerea
unor evenimente viitoare dintr-o schemă explicativă care poate fi nea-
decvată sau poate induce in eroare.
În al treilea rând, există riscul ca folosirea unui model care dispune
de o definire foarte clară a succesiunii etapelor să ducă la raţionalizare,
termen folosit aici în sensul de „oferire a unei explicaţii sau justificări
raţionale ale acţiunilor trecute“ (The Penguin English Dictionary), chiar
dacă acţiunile în cauză nu se pretează unui astfel de tratament. A vedea
procesul de înfăptuire a politicilor ca pe o serie de etape poate duce la
concluzia că fiecare dintre episoadele politicii este mai mult sau mai puţin
autonom și cuprinde un ciclu ordonat de evenimente iniţiale, intermedi-
are și finale. In practică, desigur, politicile sunt adesea o reţea de inter-
acţiuni și ramificaţii. De asemenea, o mare parte din actul guvernării
constă în activităţi relativ de rutină (de „întreţinere“), în care iniţiativele
de politici sunt puţine la număr, iar atunci când există, ele se fac într-un
mod incremental sau nestructurat.
Cu condiţia de a reţine aceste riscuri, experienţa noastră ne spune
totuși că studenţii pot utiliza structura procesului cel puţin ca pe o
„poartă de intrare“ în analiza politicilor. Pe de altă parte, cursanţii care
au deja o experienţă în domeniu par să considere modelul valoros atât
ca modalitate de articulare a ceea ce știau deja despre elaborarea politi-
cilor cât și ca un sprijin pentru a își forma o gândire mai clară cu privire
la modul cum pot fi îmbunătăţite procedurile administrative și de ela-
borare a politicilor utilizate de ei înșiși cât și de superiorii acestora
(lăsăm deocamdată deoparte implicaţiile pe care le poate avea o atare
„îmbunătăţire“).
Introducere în politicile publice 31
2.5 Diferitele utilizări ale sintagmei „analiza politicilor“
Sintagme cum ar fi „analiza politicilor“, „știinţele politicilor“ și „stu-
diul politicilor“ sunt utilizate în diferite moduri de către diferiţi autori,
câteodată în mod interșanjabil, altă dată cu scopul de a impune un anu-
mit sens conferit unui anumit termen (vezi Gunn, 1976 și 1980; Gordon,
Lewis și Young, 1977; Rhodes, 1979a, 23-8).
Acest lucru se poate lesne demonstra prin simpla citare a diferitelor
moduri în care diverși autori au utilizat sintagma „analiza politicilor“
(vezi Gunn, 1980). Cu toate acestea, un mod mai fructuos de a proceda
este să sugerăm o posibilă clasificare a abordărilor analizei politicilor
publice. În practică, desigur, într-un studiu dat este foarte probabil să fie
utilizate mai multe abordări diferite, poate chiar fără ca analistul să
conștientizeze că trece de la una la alta.
2.5.1 STUDII PRIVIND CONŢINUTUL POLITICILOR
Acest tip de abordare a constituit caracteristica dominantă a studiilor
cu privire la politicile sociale și administraţia din Marea Britanie. Accen-
tul se pune pe originile, intenţiile și modul de operare în cazul politicilor
din domeniul locuirii, educaţiei, sănătăţii și serviciilor sociale (Gordon et
al., 1977, 28). Astfel de studii pot contribui la informarea studenţilor sau
a autorilor politicilor, însă rolul lor este unul în principal descriptiv, cu
toate că analiza, în unele cazuri, poate fi făcută la un nivel ridicat de
abstractizare.
2.5.2 STUDII PRIVIND PROCESUL DE ÎNFĂPTUIRE A POLITICILOR
Preocuparea în acest caz se referă la felul cum sunt elaborate politi-
cile în realitate, în sensul acţiunilor întreprinse de diverși actori în diverse
etape. Acestea pot consta în studii de caz individuale sau în încercări de
a formula recomandări generalizabile, dar în mare măsură descriptive,
privind natura procesului de elaborare a politicilor publice.
2.5.3 STUDII PRIVIND PRODUSELE POLITICILOR
Acestea încearcă de regulă să stabilească determinantele modelului
de distribuţie a cheltuielilor sau a altor indicatori ai produselor politi-
cilor. Astfel de studii implică adesea analize statistice complexe care
operează cu o serie de variabile legate de caracteristici economice, sociale
32 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 33

și politice ale autorităţilor locale (în Marea Britanie, lucrarea de refe- până la a deveni „avocaţii politicilor“, de vreme ce fac acest lucru pe seama
rinţă este cea a lui Boaden, 1971; pentru alte consideraţii utile vezi de standardelor academice ale obiectivităţii și detașării. Atunci când, pe de
asemenea Newton și Sharpe, 1977). altă parte, actori politici cum ar fi miniștrii sau funcţionarii publici supe-
riori se consideră analiști (sau convinși consumatori de analiză), atât ca-
2.5.4 STUDII DE EVALUARE litatea analizei rezultate cât și motivaţia care stă la baza acestei analize
sunt adesea puse sub semnul întrebării. Suspiciunea constă în faptul că
Aceste studii urmăresc să evalueze politicile din perspectiva gradu- politicienii și consilierii acestora sunt interesaţi doar de acele rezultate
lui în care prin rezultatele acestora s-au atins obiectivele politicilor. Spre ale analizelor care vin în sprijinul poziţiei pe care doresc să o adopte sau
deosebire de Statele Unite, în Marea Britanie se desfășoară un număr care justifică poziţii deja adoptate.
relativ mic de astfel de studii de evaluare. Studiile de evaluare pot avea
un scop descriptiv, prin îmbunătăţirea înţelegerii noastre cu privire la 2.5.8 ANALIZA ANALIZEI
factorii care conturează o politică, ca și prin furnizarea de informaţii care
pot fi folosite în procese viitoare de elaborare a politicilor (vezi capitolul O adevărată industrie secundară s-a dezvoltat recent sub forma unor
12). judecăţi critice privind presupoziţiile, metodologia și validitatea analizei
politicilor, în special în ce privește paragrafele 2.5.5-2.5.7 de mai sus (vezi
2.5.5 INFORMAŢII PENTRU PROCESUL DE ELABORARE A de exemplu Tribe, 1972). Măsura în care „faptele“ pot fi despărţite de
POLITICILOR „valori“ în procesul analizei este un subiect care trebuie discutat pe larg
(vezi 7.7). Se mai pune de asemenea și problema distincţiei dintre ana-
Aici ne referim la colectarea și analiza datelor în scopul precis de a liza ca descriere și analiza ca prescriere. Chiar dacă tipurile 1-7 de mai
veni în favoarea unei decizii sau de a atrage atenţia asupra implicaţiilor sus nu se încadrează într-un spectru ordonat, putem remarca că acestea
politicilor alternative. Un astfel de demers se poate întâlni în cadrul uni- variază de la activităţi în principal descriptive (2.5.1-2.5.4) la activităţi
versităţilor, institutelor independente de politici, comisiilor sau comitetelor prescriptive (2.5.5-2.5.7). Această distincţie, precum și relaţia dintre
de control, sau (cazul cel mai frecvent este Marea Britanie) chiar în inte- diferitele tipuri de analiză sunt ilustrate în Fig. 2.2 (cnf. Gordon et al.,
riorul organizaţiilor guvernamentale însele. Astfel de studii diferă de cele 1977).
de „conţinut“ prin aceea că sunt proiectate în mod explicit cu scopul de
a contribui la procesul de elaborare a politicilor.
INFOR- SUSŢINEREA SUSŢINEREA
MAŢII PROCESULUI POLITICII
2.5.6 SUSŢINEREA PROCESULUI
EVALUARE PEN-
STUDIUL STUDIUL STUDIUL
TRU
CONŢINU- PROCESU- PRODUSE-
Scopul analistului este în acest caz nu doar de a înţelege procesul de TULUI PO- LUI DE ÎN- LOR POLI-
ELABO-
elaborare a politicilor ci de a îl modifica — de cele mai multe ori în sen- LITICILOR FĂPTUIRE TICILOR
RAREA
sul de a îl face cumva mai „raţional“. Aceasta implică adesea acordarea POLITI-
A POLITI-
CILOR Analistul ca Actorul
unei valori mai mari unor abordări, proceduri și tehnici anume. Accen- CILOR
actor politic politic ca
tul se pune mai puţin pe ceea ce ar trebuie să însemne o anumită politică analist
și mai mult pe felul cum trebuie elaborate politicile.

2.5.7 SUSŢINEREA POLITICILOR

Aceasta implică utilizarea analizei în argumentarea în favoarea unei STUDII ALE POLITICILOR ANALIZA POLITICILOR
anumite politici. Merită aici făcută distincţia dintre (a) analistul ca actor (Cunoaștere a politicilor și a (Cunoaștere în interiorul
procesului de înfăptuire a politicilor procesului de înfăptuire a politicilor
politic și (b) actorul politic ca analist. Ambele roluri sunt supuse contro- - cunoaștere externă) - cunoaștere internă)
verselor. Thomas Dye (1972) adoptă o poziţie critică faţă de analiștii din
sfera academică care se implică în procesul de înfăptuire a politicilor FIG. 2.2. Tipuri de elaborare a politicilor publice
34 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
2.5.9 ROLURILE DIFERITELOR TIPURI DE ANALIZĂ
Opinia noastră este că fiecare dintre tipurile de analiză menţionate
mai sus are rolul său. Acceptăm interpretarea lui Lasswell potrivit căreia
știinţele politicilor au de a face atât cu o „cunoaștere a procesului de
înfăptuire a politicilor“ cât și cu o „cunoaștere în interiorul procesului
de înfăptuire a politicilor“ (Lasswell, 1970). Activitatea de pregătire în
domeniul analizei politicilor, fie că se adresează studenţilor fie practi-
canţilor, trebuie să încerce să dezvolte ambele tipuri de cunoaștere. Argu-
mentul în favoarea studiilor descriptive sau explicative constă, pe lângă
interesul intrinsec al acestora, în faptul că ele îl ajută pe analist să apre-
cieze complexitatea demersurilor prescriptive și constrângerile care se
exercită asupra acestora. Trebuie mai întâi să înţelegi ceea ce vrei să
schimbi. Analistul trebuie de asemenea să își dezvolte o capacitate cri-
tică în ce privește propriile presupoziţii și metode, iar „analiza anali-
zelor“ (paragraful 2.5.8 de mai sus) reprezintă, considerăm noi, o parte
importantă a pregătirii sale.
O ultimă observaţie privind terminologia. Sintagma „studii ale politi-
cilor“ este de regulă folosită pentru a indica un set de preocupări în mod
fundamental descriptive sau explicative (vezi 2.5.1-2.5.4 de mai sus). Sin-
tagma „analiza politicilor“ este adesea — dar nu întotdeauna — dedi-
cată activităţilor prescriptive (cunoașterea în interiorul procesului de
înfăptuire a politicilor, mai degrabă decât cunoașterea procesului de înfăp-
tuire a politicilor — vezi 2.5.4-2.5.7 de mai sus). Sintagma „știinţe ale
politicilor“ este folosită de unii autori ca fiind sinonimă cu analiza (pre-
scriptivă) a politicilor și de alţii ca acoperind atât studiile asupra politi-
cilor cât și analiza politicilor. Tindem să înclinăm în favoarea utilizării
„studiilor asupra politicilor“ pentru demersurile descriptive și a „ana-
lizei politicilor“ pentru exerciţii prescriptive, sub umbrela „știinţelor
politicilor“ ca acoperind ambele tipuri de demersuri.
2.6 Caracteristicile analizei politicilor
Unul dintre aspectele întâlnite la autorii de analize ale politicilor este
plăcerea acestora de a enumera caracteristicile analizei politicilor: vezi,
de exemplu, Rhodes (1979a, 27), Dror (1968,241-4), și aproape toate arti-
colele din ediţia inaugurală a Știinţelor Politicilor (Primăvară 1970). O
listă aproape standard ar include următoarele caracteristici ale analizei
politicilor:
Este mai degrabă aplicată decât pură analiză. Studiile privind politi-
cile, și mai ales analiza politicilor (așa cum este definită în paragraful
2.5 de mai sus) sunt mai degrabă aplicate decât pure, mai degrabă orien-
Introducere în politicile publice 35
tate către probleme decât oarbe faţă de acestea, în egală măsură descrip-
tive și prescriptive.
Interdisciplinară ca și multi-disciplinară. Analiza politicilor nu este
o disciplină, dar nici nu trebuie să reprezinte un ansamblu vag de disci-
pline. Dacă trebuie să lucreze cu probleme reale, multi-faţetate (cum ar
fi spre exemplu declinul urban), ea trebuie să dezvolte o abordare inte-
grată sau interdisciplinară, care să combine într-un mod sinergetic ele-
mente aparţinând mai multor discipline.
Planificare sensibilă din punct de vedere politic. Mulţi dintre analiștii
politicilor au argumentat în favoarea abordărilor mai „raţionale“ ale
elaborării de politici. Vom lăsa pentru capitolele următoare discutarea
implicaţiilor pe care le au astfel de abordări. In general, există o pre-
ocupare pentru dezvoltarea unor indicatori sofisticaţi pentru condiţii și
probleme sociale, a unor prognoze mai bune, ierarhii ale obiectivelor,
definirea și evaluarea mai bună a opţiunilor și așa mai departe. În această
privinţă, există o suprapunere evidentă între analiza politicilor și pla-
nificarea politicilor. Există totuși o conștientizare binevenită a faptului
că analiștii trebuie să fie pregătiţi atât în ce privește abilităţile politice
cât și tehnicile și abordările planificării. Un analist pregătit (fie el stu-
dent sau practician) ar trebui să dea dovadă de o conștientizare și înţelegere
profundă a naturii esenţialmente politice a procesului de înfăptuire a
politicilor. Aceasta nu este doar o necesitate intelectuală de vreme ce, în
termeni practici, orice analist trebuie să înţeleagă complexitatea și con-
strângerile sistemului politic, dacă dorește ca recomandările pe care le
face să aibă un impact.
Orientată către clienţi. Există controverse în ceea ce privește măsura
în care analiștii politicilor pot fi disponibili de a își oferi serviciile oricărui
beneficiar care poate să și-i permită. Una dintre abordări este că ana-
listul — în special dacă își desfășoară activitatea în mediul academic —
ar trebui să se adreseze unei audienţe mai extinse și să acţioneze ca un
agent al schimbării sociale, dedicat îmbunătăţirii societăţii. În ceea ce ne
privește, considerăm că analiștii politicilor ca indivizi nu trebuie să simtă
o obligaţie în a primi sarcini din partea agenţiilor guvernamentale sau
de altă factură; cu toate acestea este ceva neconvingător în analiza politi-
cilor care este realizată fără a avea un client, măcar potenţial, în vedere.
2.7 Folosiţi cu grijă
Ar trebui să fie clar după acest capitol că, în ciuda accentului pus pe
precizia unor tehnici de analiza politicilor, terminologia politicilor pu-
blice acoperă o varietate largă de preocupări și activităţi. Nu am încer-
cat prin acest capitol să impunem o anume semnificaţie restrictivă a aces-
36 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn

tor termeni, deși am propus propria noastră definiţie a politicilor publice 3

care, sperăm, cuprinde toate caracteristicile politicilor publice. La fel, nu
am încercat să sugerăm că numai anumite tipuri de analiză a politicilor Orientarea către politici
sunt valide. Lecţia de bază care ar trebui să fie reţinută după acest demers
în zona terminologiei este că întotdeauna trebuie să fie clar în care din-
tre multele sensuri ale cuvântului „politici“ este folosit termenul și de
asemenea că studentul sau practicantul trebuie să aibă o viziune foarte
clară asupra tipului de analiză pe care o întreprinde. 3.1 Originile orientării către politici

Este posibil ca noutatea interesului manifestat în ultima vreme pen-

tru orientarea către politici să fie exagerată. În definitiv, teoreticienii
știinţelor sociale au oferit timp de multe decenii resurse pentru elabo-
rarea de politici publice, iar publicarea lucrării Știinţe ale politicilor de
Lerner și Lasswell (1951) a marcat o creștere a interesului pentru ana-
liza axată pe politici. Cu toate acestea, abia în anii 60 s-a manifestat o
creștere susţinută a acestui interes în Statele Unite, ale cărei ecouri s-au
manifestat în Marea Britanie în anii 1960-1970, deși într-o măsură mult
mai mică.
Originile acestui interes pentru orientarea către politici rezidă atât
în partea reprezentând „cererea“ (perceperea inconsecvenţelor în cadrul
guvernului și în rândul răspunsurilor, prin politicile existente, la pro-
bleme cronice) cât și în sectorul „ofertei“ (insatisfacţiile și evoluţiile din
disciplinele academice).

3.1.1 CEREREA DE ANALIZĂ

În ceea ce privește sectorul cererii, multe dintre problemele sociale

au început să primească mai multă atenţie în anii 60 în Statele Unite
decât în perioada relativ satisfăcătoare a conducerii Eisenhower. Pro-
gramele „Noua Frontieră“ și „Marea Societate“ au reflectat o mai mare
disponibilitate a guvernelor federale de a interveni, în special pentru a
remedia problemele legate de sărăcie. Odată cu dezvoltarea acestor pro-
grame, totuși, a devenit foarte clar că nu erau decât foarte puţine răspun-
suri simple sau „de bun simţ“ la problemele complexe și interactive ale
societăţii urbane moderne. Într-adevăr, s-a dovedit că însăși diagnosti-
carea și definirea acestor probleme este dificilă. Natura acestor probleme
este una dinamică în orice caz: autorii politicilor trebuie să acţioneze în
condiţiile unei schimbări perpetue accelerate, determinată, cel puţin
parţial, de schimbarea tehnologiei și de alte împrejurări care scapă con-
trolului acestora.
A existat o anumită viziune în Statele Unite potrivit căreia tehnicile
și personalul din managementul afacerilor (vezi McNamara) și resurse-
38 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
le provenite din analizele academice pot contribui la rezolvarea pro-
blemelor și la creșterea eficienţei guvernelor. Aceasta era însoţită și de
disponibilitatea (într-un moment de creștere economică) de a aloca fon-
duri substanţiale pentru programe noi și pentru activităţile de cercetare
și analiză legate de acestea. În anii 80 se manifestă în Statele Unite scep-
ticismul (nu doar în rândurile teoreticienilor știinţelor sociale) cu privire
la măsura în care tehnicile din domeniul afacerilor și resursele din partea
știinţelor sociale pot asigura succesul programelor complexe de inter-
venţie socială. Absenţa creșterii economice determină de asemenea și o
reducere a fondurilor atât pentru programe cât și pentru analiză.
În Marea Britanie, „redescoperirea sărăciei“ de la mijlocul anilor 60
și creșterea gradului de conștientizare în privinţa declinului urban și
regional au reamintit faptul că legislaţia de după război a Marii Britanii
(legea asistenţei sociale, mult mai dezvoltată după cel de-al doilea război
mondial) nu a rezolvat problemele sociale și economice. La începutul
anilor 60 s-a observat creșterea unui „apetit pentru planificare“, reflec-
tat în raportul Plowden (1961), Cartea Albă din 1961 privind industriile
naţionalizate, politicile salariale, planificarea serviciilor de sănătate, pro-
grame privind forţa de muncă angajată în anumite sectoare, și multe
altele. Raportul Plowden în special a marcat începutul interesului oficial
pentru metode mai sistematice de ordonare a priorităţilor și de raportare
a cheltuielilor la resurse.
Anii 60 au cunoscut de asemenea în Marea Britanie o disponibilitate
mult mai mare de a pune sub semnul întrebării eficienţa și eficacitatea
instituţiilor publice, ca de pildă serviciile publice. Existau mult prea multe
exemple de răspunsuri necorespunzătoare la probleme, rezultate din
lipsa de previziune, nedefinirea obiectivelor, numărul redus al opţiunilor
și insuficienta pregătire a acestora, slaba implementare, și insuficienta
prevedere a activităţilor de monitorizare și evaluare a politicilor. Fiecare
poate invoca propriile exemple în acest sens, însă majoritatea listelor ar
include cu siguranţă fiasco-ul Concorde, problemele întâlnite în con-
struirea Tunelului pe sub Canalul Mânecii și în construcţia de noi ter-
minale pentru aeroporturile londoneze, previziunile incorecte în privinţa
transportului rutier sau a capacităţii numerice a închisorilor, lipsa cro-
nică de planificare a învăţământului superior, eșecul de a rezolva pro-
blema deșeurilor nucleare până la transformarea acestei probleme într-o
chestiune de polemică politică.
Un astfel de istoric pare să fi făcut Marea Britanie pregătită pentru
acele tipuri de analiză a politicilor căutată (dar nu întotdeauna și uti-
lizată) în Statele Unite. Dar, dacă guvernele britanice (în special cele con-
servatoare) erau pregătite să ia în considerare aplicabilitatea tehnicilor
din sectorul afacerilor, ele erau mult mai sceptice cu privire la valoarea
potenţială a analizei centrate pe politici, provenită din știinţele sociale
Introducere în politicile publice 39
(cu excepţia analizei economice). Într-o măsură mai mare decât în Statele
Unite, unde a existat un amestec de factori reprezentând și cererea și
oferta, dezvoltarea știinţelor politicilor în Marea Britanie a fost deter-
minată de ofertă. (Pentru o discuţie privind diferenţele de atitudine ale
guvernelor vis-a-vis de știinţele sociale în Marea Britanie și Statele Unite,
vezi Sharpe, 1975.)
3.1.2 INSATISFACŢIILE FAŢĂ DE ȘTIINŢELE SOCIALE
Întorcându-ne, deci, spre sectorul ofertei, observăm că a existat în
ultimii douăzeci și cinci de ani o insatisfacţie spasmodică, în unele cer-
curi academice, faţă de limitata contribuţie practică pe care o puteau
avea știinţele sociale la rezolvarea problemelor. Cercetarea și activităţile
de pregătire în domeniu au fost privite adesea ca „supra-academice“,
introvertite, preocupate mai degrabă de metodologie decât de substanţă
și irelevante pentru adevăratele probleme sociale. Având în vedere natu-
ra segmentată a știinţelor sociale, mare parte din aceste insatisfacţii au
apărut cu privire la unele discipline anume.
Știinţele politice. În special în Statele Unite, știinţele politice au fost
percepute ca luptându-se pentru atingerea unor niveluri din ce în ce mai
ridicate (ca în teoria sistemelor), îndepărtându-se astfel de problemele
„reale“; sau ca fiind mult prea preocupate de statutul lor „știinţific“, ast-
fel încât numai acele subiecte care puteau fi cuantificate au fost consi-
derate potrivite pentru a face obiectul cercetării (ducând uneori la enunţarea
unor răspunsuri foarte sofisticate la întrebări absolut neinteresante);
sau ca implicându-se în exerciţii goale de conţinut privind guvernarea
comparativă; și așa mai departe. A existat o reacţie în cadrul Asociaţiei
Americane de Știinţe Politice (AASP) în anii 60, cu privire la lipsa oricărei
contribuţii semnificative la (sau chiar lipsa interesului faţă de) practica
guvernamentală și soluţiile problemelor ca sărăcia, conflictele rasiale
sau declinul urban. Cu alte cuvinte, știinţele politice erau „nevăzătoare“
în ce privește problemele. De atunci, accentuarea politicilor publice în
cadrul AASP a crescut considerabil (Hansen, 1983). În Marea Britanie
știinţele politice au asimilat doar în mică măsură „revoluţia comporta-
mentală“, iar una dintre criticile mai curente care le-au fost aduse, privind
de asemenea și domeniul administraţiei publice, a vizat accentuarea exce-
siv instituţională, care a dus adesea la recomandări privind schimbarea
instituţională, lipsite de cunoașterea proceselor mai profunde și a dis-
tribuţiei puterii.
Administraţia publică. În Marea Britanie în ultimii ani administraţia
publică a avut de suferit de pe urma considerării sale ca o ramură a
știinţelor politice mai degrabă decât un subiect multidisciplinar, așa cum
40 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
este ea tratată în universităţile americane (adesea cu o înclinaţie pu-
ternică către aspectele de „management“). În primii ani de după război,
administraţia publică nu a fost luată în considerare, fiind privită ca o
preocupare pentru regulamente și servicii publice, pentru structuri mai
degrabă decât pentru procese, pentru proceduri mai degrabă decât com-
portamente, pentru decizii specifice (în puţinele studii de caz existente)
mai degrabă decât pentru elaborare de politici. Mare parte din această
caracterizare era desigur exagerată, dar conţinea și un sâmbure de ade-
văr. Pentru o critică mai echilibrată, vezi Stewart (1974).
Economia. Ca și știinţele politice, economia a părut de multe ori prea
preocupată de revendicarea statutului „știinţific“ și de construirea de
modele abstracte. De multe ori a fost ameninţată de posibilitatea divizării
în mai multe sub-discipline iar, până recent, încercările de a dezvolta
abordări mai integrate și mai orientate către politici — cum ar fi de pildă
„economie și politici publice“ — au fost privite fără prea multă conside-
raţie în cadrul acestei profesii. Se consideră adesea că economiștii sunt
de bună voie ignoranţi în ce privește celelalte discipline ale știinţelor
sociale (cum ar fi știinţele politice), a căror cunoaștere ar putea să-i pună
în temă cu privire la complexitatea procesului de elaborare și imple-
mentare a politicilor din lumea reală. După cum vom vedea (capitolul
13), prescripţiile oferite de economiști nu fac de cele mai multe ori dis-
tincţia între situaţiile în care guvernele trebuie să pornească o activitate
într-un nou domeniu și cele în care ceea ce se dorește este înlocuirea unei
politici deja existente.
Studiile de management. Studiile de management au reprezentat ade-
sea în Marea Britanie un sinonim pentru „studiul afacerilor“, iar unele
școli de specialitate s-au grăbit să presupună că oferta lor este aplicabilă
și sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat și, deși a exi-
stat o preocupare pentru „rezolvarea problemelor“, nu s-a acordat o atenţie
suficientă aspectelor legate de apariţia problemelor și de tratarea aces-
tora în cadrul „sistemului de management politic“ de la nivelul admi-
nistraţiei publice centrale și locale. Mulţi dintre lectorii din domeniul
afacerilor au criticat ei înșiși tendinţa de folosi „tehnicile“ în detrimen-
tul înţelegerii proceselor și comportamentelor mai profunde. În special
la niveluri superioare de experienţă, managerul are nevoie de studii inte-
grative; unele dintre acestea se lansează în prezent sub eticheta de „poli-
tici de afaceri“. Considerăm că, în contextul britanic, acestea se vor supra-
pune considerabil peste studiile politicilor publice.
Caracterizarea disciplinelor de mai sus nu se dorește a fi una com-
prehensivă sau echilibrată; însă, oricine a participat în ultimii zece-
douăzeci de ani la conferinţe cu teme desprinse din variatele domenii ale
știinţelor sociale a asistat probabil la același tip de criticism. O mani-
festare mai puţin evidentă, dar probabil mult mai semnificativă, a fost
Introducere în politicile publice 41
neliniștea exprimată în anumite cercuri cu privire la sanctitatea acestor
„discipline“ ca atare. Multe discipline anume sunt doar accidente istorice,
însă ele se perpetuează, în mare parte și din pricina dorinţei persoanelor
din mediul academic de a preda studenţilor ceea ce li s-a predat lor la un
moment dat. Pericolul este că mulţi dintre economiști sau specialiști în
știinţe politice ajung să își vorbească doar unul altuia și studenţilor lor
captivi, și par să nu aibă prea mult de spus practicanţilor din domeniul
afacerilor și administraţiei publice. Uneori problemele identificate în
cadrul mediului academic nu au prea mult de a face cu problemele iden-
tificate de practicanţi și viceversa. O parte din istoria modernă a studi-
ilor politicilor a reprezentat-o încercarea de a dezvolta abordări atât mai
aplicate cât și mai inter-disciplinare în ce privește cercetarea, pregătirea
academică și cea profesională, deși mai există încă un mare grad de frag-
mentare în cadrul studiilor politicilor (vezi Hogwood, 1984).
3.2 Statutul actual al analizei politicilor
Diferenţa dintre statutul analizei politicilor din Statele Unite și din
Marea Britanie dă naștere unor reflecţii interesante atât în ce privește
contrastul dintre structurile politice (vezi Jordan, 1981) cât și în ce privește
statutul mai general al știinţelor sociale în cele două ţări (vezi Sharpe,
1975).
Analistul politicilor din Marea Britanie poate privi cu invidie deschide-
rile pentru analiza politicilor determinate de „divizarea multiplă“ a fe-
deralismului. Atât autorităţile centrale și locale cât și Guvernul Fede-
ral din Washington asigură oportunităţi pentru analiștii politicilor, fie
full-time fie pe baza de contracte temporare, în vederea elaborării de
cercetări pe domenii specifice. La Washington analiștii se deplasează
între departamentele si agenţiile federale, institutele de cercetare și
comisiile, birourile și reprezentanţii individuali ai Congresului. Organi-
zaţia Studiilor Politicilor publică directoare care conţin liste ale per-
soanelor interesate de analiza politicilor, ale centrelor de cercetare în
domeniul politicilor și ale universităţilor care oferă programe de pregătire
în domeniul analizei politicilor. Totuși, corolarul acestor oportunităţi mul-
tiple pentru asimilarea analizei este că există o șansă mai redusă ca un
analist care lucrează pentru un anumit sponsor să își vadă rezultatele
analizei încorporate într-o decizie oficială decât în cazul în care analiza
ar fi acceptată de un departament guvernamental din Marea Britanie.
Oportunităţile potenţiale pentru analiză nu asigură totuși cu nece-
sitate faptul că tehnicile analitice vor fi acceptate, după cum o arată soar-
ta tuturor încercărilor de a introduce în cadrul Guvernului Federal tehni-
cile Sistemelor de Planificare, Programare și Bugetare (SPPB), Mana-
42 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
gement prin Obiective (MO), sau Bugetare cu Baza Zero (BBZ) (vezi Wil-
davsky, 1975, 1980; Rose, 1976b). Deși mare parte din analiza politicilor
din Statele Unite încearcă să abordeze probleme dificile în profunzime,
a existat o tendinţă a analizei de a se limita la tratarea problemelor speci-
fice, pre-definite, aproape tehnice (vezi Rhodes, 1979a).
Dacă specialiștii știinţelor sociale din Marea Britanie privesc câteo-
dată analiza politicilor din Statele Unite dintr-o perspectivă foarte favo-
rabilă — exagerând impactul iniţial și ignorând atât deziluziile sub-
secvente cât și slaba calitate a volumului mare de lucrări — nu există
totuși nici o îndoială că anvergura „industriei analizei politicilor“ și opor-
tunităţile pentru asimilarea produselor rezultate din ea sunt mult mai
extinse în Statele Unite decât în Marea Britanie. Într-un studiu privind
lucrarea lui Aaron Wildavsky „The Art and Craft of Policy Analysis“ (1980),
Rudolf Klein (1980) își amintește de participarea la un seminar organi-
zat în urmă cu șapte-opt ani de către Ambasada Statelor Unite la Lon-
dra, pentru a prezenta o serie de analiști de marcă ai politicilor din Ame-
rica unui grup de funcţionari publici și reprezentanţi ai mediului aca-
demic din Marea Britanie. Cei care au participat la seminarul menţio-
nat îi pot da probabil dreptate lui Klein când afirmă că a existat un anumit
grad de scepticism cât și o doză mare de interes în rândul publicului.
Pentru a cita din reprezentarea sa asupra reacţiilor britanice:
De ce să înfiinţăm departamente universitare speciale care să practice și
să predea analiza politicilor — cum a făcut Wildavsky la Berkeley — când
noi, în Marea Britanie, o practicăm deja, fără să punem etichete atrăgă-
toare și la modă unor activităţi tradiţionale? De ce să inventăm o nouă
disciplină când funcţionarii publici și reprezentanţii mediului academic
sunt deja implicaţi în activitatea de analiză a problemelor sociale și de
altă natură, și oferă de soluţii la aceste probleme pentru autorii politicilor?
Își continuă apoi argumentaţia:
Această reacţie de respingere s-a dovedit profetică. În final, analiza politi-
cilor ca o disciplină distinctă — care să implice printre alţii și economiști
și specialiști în știinţe politice — nu a fost acceptată în Marea Britanie.
Analiza politicilor nu se predă în universităţile britanice, sau cel puţin nu
sub acest nume; analiștii politicilor nu sunt o categorie recunoscută în
cadrul funcţionarilor publici, ca în Statele Unite ale Americii. Pierderea,
cred, este a Marii Britanii.
Unele aspecte din argumentarea acuzatoare a lui Klein par exage-
rate. De exemplu, unele universităţi britanice oferă acum cursuri în dome-
niul politicilor publice. Propunerile de programe universitare în dome-
niul studiilor politicilor apar într-un număr din ce în ce mai mare din
Introducere în politicile publice 43
partea colegiilor și facultăţilor tehnice. Colegiul pentru Funcţionari Pu-
blici a introdus componente privind politicile în multe dintre programele
sale de pregătire și a organizat la Sunningdale cursuri scurte pe pro-
bleme de analiză a politicilor pentru funcţionarii publici. Anumite depar-
tamente guvernamentale își exprimă de asemenea interesul pentru intro-
ducerea unor componente privind politicile în programele lor de pregătire.
În cadrul autorităţilor locale și în interiorul sistemului naţional de sănă-
tate analiza politicilor a atras de asemenea un anumit grad de interes și
sprijin, cel puţin în forma programelor de pregătire și consultanţei, ceea
ce arată că, într-adevăr, autorităţile locale și cele din domeniul sănătăţii
sunt mai deschise decât autorităţile centrale în privinţa luării în con-
siderare a valorii potenţiale a analizei politicilor.
Cu toate aceste rezerve, este totuși dificil să respingem argumentul
lui Rudolf Klein că în Marea Britanie „analiza politicilor nu este luată
în serios ca o activitate în sine“. Unul dintre simptome ar fi acela că foarte
puţini, sau nici unii dintre absolvenţii programelor de politici publice din
Marea Britanie nu vor să se numească „analiști ai politicilor“, nici chiar
dacă ar fi urmat aceeași programă cu cea utilizată la Berkeley. Un altul
este că oricum nu le-ar folosi, de vreme ce (după cum afirmă Klein) ca-
tegoria funcţionarilor publici nu recunoaște vreun astfel de grup profe-
sional, iar singura „recrutare“ de analiști ai politicilor, ca atare, se face
de un număr redus de autorităţi locale și din domeniul sănătăţii.
Natura relativ închisă a procesului decizional din Marea Britanie,
cuprinzând departamentele de la Whitehall și grupurile de interes care
negociază și fac schimb de informaţii, fără prea multe „interferenţe“ din
exterior, inclusiv Parlamentul, reduce potenţialele puncte de intrare pen-
tru analiza politicilor. În plus, foarte puţini dintre miniștrii sau membrii
parlamentului din Marea Britanie văd știinţele sociale ca având o con-
tribuţie valoroasă în procesul de înfăptuire a politicilor, iar aceia care
recunosc acest fapt tind „să se considere propriii specialiști în știinţe
sociale“ (Sharpe, 1975, 25). Și în cazul funcţionarilor publici britanici se
distinge, după Sharpe, „un sentiment mult mai puternic al auto-sufi-
cienţei“ decât la omologii lor americani, sprijinit fără îndoială și de absenţa
controalelor, cum ar fi necesitatea explicării și justificării politicilor în
faţa unor comisii puternice ale legislativului.
Când examinăm soarta planificării politicilor și a altor tehnici axate
pe politici din cadrul guvernului Britanic, observăm de asemenea eșecul
unor astfel de tehnici de a fi acceptate într-o manieră sistematică la White-
hall. Analiza și Revizuirea Programelor (ARP) a fost în mod oficial aban-
donată în 1979, după ce timp de mulţi ani se diminua treptat (vezi Gray
și Jenkins, 1983). Grupurile de planificare a politicilor din cadrul depar-
tamentelor guvernamentale nu au reușit să aibă un aport analitic sis-
tematic la procesul decizional (vezi Macdonald și Fry, 1980; Prince, 1983).
44 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Astfel de elemente de planificare a politicilor, așa cum au fost și cele
conţinute în abordarea PESC la procesul decizional privind cheltuielile
publice, s-au degradat într-un climat de creștere a inflaţiei și lipsă a
creșterii economice. The Central Policy Review Staff (CPRS), după ce
a jucat diferite roluri în diferitele stadii ale existenţei sale, a fost abolită
de Dna Thatcher în 1983, ca dovadă a preocupării mai mari a guvernu-
lui faţă de reducerea costurilor decât faţă de o sursă, câteodată provo-
catoare, de produse provenite din analiza politicilor (vezi Plowden, 1981).
Tabloul este mai puţin sumbru la nivelul autorităţilor locale, în ciuda
eșecului „planificării corporatiste“ de a se ridica la nivelul pretenţiilor
exagerate ce i se atribuiau. De exemplu, în câteva dintre structurile mai
mari ale administraţiei publice locale, planificatorii politicilor și-au găsit
un loc și o bază de lucru în Biroul Executiv (împreună cu finanţele, cer-
cetarea și alte funcţii obișnuite) sau printr-o altă formă de asociere strân-
să cu directorii de departamente. Confruntat cu influenţa și autonomia
departamentelor specializate din cadrul unei autorităţi locale, orice direc-
tor trebuie să-și dezvolte propriile resurse organizaţionale, iar o unitate
sau un departament de planificare a politicilor din diverse domenii poate
constitui o astfel de resursă.
3.3 Dușmanul dinăuntru?: anticipări pentru analiza politicilor
Acești factori, care au contribuit la conturarea procesului de dez-
voltare a analizei politicilor, trebuie să fie luaţi în considerare atunci când
se face evaluarea posibilităţilor viitoare ale orientării către politici. Poate
că primul lucru care trebuie subliniat este că factorii care au fost impor-
tanţi pentru trezirea interesului iniţial faţă de orientarea către politici
sunt valizi ca întotdeauna. Atât societatea americană cât și cea britanică
se confruntă cu o largă varietate de probleme, și se afirmă din ce în ce
mai mult că multe dintre aceste probleme provin din inadvertenţe ce au
caracterizat activităţi anterioare ale guvernului. Renunţarea la premiza
creșterii economice a eliminat o posibilă rezolvare ușoară a problemelor
sociale, arătând necesitatea unei analize mai profunde, pe baza căreia
să se ajungă la o utilizare mai eficientă a numărului limitat de resurse
(deși aceasta îl obligă de asemenea pe analist să justifice resursele con-
sumate de analiză).
Structura politică a guvernului britanic va continua să facă intrarea
abordărilor analitice la Whitehall un proces încet și parţial, cu retrageri
frecvente. Pe termen mediu, este probabil ca abordările bazate pe ana-
liza politicilor să își găsească locul mai repede în autorităţile locale,
autorităţile din domeniul sănătăţii și alte autorităţi, precum și în cadrul
„contra-analizei“ oferite de organizaţii care nu sunt integrate în tota-
Introducere în politicile publice 45
litate în „comunităţile politicilor“ din Whitehall formate din funcţionarii
publici și grupurile de interese (deși astfel de organizaţii externe vor
dispune foarte rar de resursele necesare pentru a utiliza tehnici analitice
mai costisitoare). Dacă analizele politicilor din exteriorul Whitehall-u-
lui se dovedesc a fi eficiente (în special dacă sunt folosite ca muniţie
pentru focurile îndreptate împotriva departamentelor din Whitehall),
atunci poate interesul Whitehall -ului faţă de analiza politicilor va fi
trezit.
Oricum, eșecul relativ al analizei politicilor de a intra în Whitehall
este de asemenea o reflecţie a „dispreţului cultural“ cu care este privită:
analiza politicilor nu se bucură de credibilitate în interiorul guvernului
britanic. Orice revendicare privind contribuţia unică și potenţial valoroasă
la procesul de elaborare a politicilor este privită cu mai mult scepticism
în Marea Britanie decât, se pare, în Statele Unite. Rezistenţa britanică
la analiza politicilor pare adesea să reflecte un refuz mai profund de a îi
accepta legitimitatea.
Acest gen de scepticism este desigur alimentat și de pretenţiile exage-
rate care se revendică în favoarea analizei politicilor, mai ales capaci-
tatea presupusă a acestora de a oferi soluţii raţionale, știinţifice, valide
și neîncărcate valoric. Această abordare de genul „viaţa, universul și
totul“ în ce privește „vânzarea“ politicilor nu face decât să trezească scep-
ticismul și să declanșeze o reacţie de reţinere din partea „consumato-
rilor“ și să pară a fi o vânătoare de slujbe pentru analiștii politicilor. Ade-
văraţii prieteni ai analizei politicilor ar face mai bine să recunoască că
este o cale lungă de la ceea ce Meltsner (1976) numea „un fundament
adecvat pentru cunoaștere și paradigmele teoretice aferente“ și că, în
absenţa unui interes public cognoscibil în mod obiectiv, nici analiștii nu
sunt imuni faţă de integrarea propriilor păreri subiective în definirea
problemelor, identificarea obiectivelor și evaluarea programelor.
Un alt motiv și mai serios de ameninţare la adresa orientării către
politici îl constituie probabil și faptul că acest subiect este unul „la modă“
în ultima vreme. Cursuri tradiţionale privind instituţiile guvernamen-
tale și administraţia publică din Marea Britanie au fost în unele cazuri
prezentate ca fiind cursuri „noi“ despre „procesul decizional“ și „imple-
mentare“, fără să își piardă însă nimic din orizontul disciplinar limitat
pe care îl aveau iniţial. După cum remarca și Rhodes (1979a, 23), „pro-
blema cu produsele etichetate ca noi este că, dincolo de ambalaj, produsul
este foarte similar cu cele de dinaintea lui“. Opinia pe care și noi o susţinem
cu tărie este că activităţile de formare în domeniul politicilor publice și
cursurile de analiza politicilor pot să aibă o contribuţie foarte valoroasă
atât la programele academice cât și la cele de pregătire profesională, dar
că această muncă nu trebuie făcută decât dacă este bine gândită și rea-
lizată cu seriozitate, și că o creștere excesivă a numărului cursurilor pur
46 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
și simplu redenumite va duce la degradarea statutului analizei politi-
cilor.
Reacţia la dificultăţile subliniate în acest capitol nu ar trebuie să fie
una de disperare ci una a unui scepticism sănătos, conștient în același
timp și de limitările analizei politicilor dar și de posibilităţile pe care le
oferă aceasta. Trebuie să acordăm atenţie selectării chestiunilor pentru
analiză și de asemenea contribuţiilor semnificativ diferite pe care ana-
liza poate spera să le aducă în diferite domenii ale politicilor. De exem-
plu, analiza poate avea puţin de spus în contextul dezbaterii politicilor
dintr-un domeniu cu un mare grad de valorizare cum ar fi de pildă legea
privind avorturile, dar probabil că ar putea crește nivelul dezbaterilor
privind sistemele alternative de armament, să spunem, sau în ce privește
câștigul obţinut din investiţiile în securitatea drumurilor. În capitolul 6
vom prezenta conceptul de „filtrare a chestiunilor“, prin care autorii politi-
cilor (sau studenţii în cadrul exerciţiilor) filtrează chestiunile care par
(1) să necesite și (2) să se preteze la analiză.
Dacă analiștii politicilor vor să câștige recunoaștere și să exercite
influenţă în procesul de înfăptuire a politicilor, trebuie în primul rând să
își exercite o parte din capacităţile de raţionare și de discernământ asupra
selectării chestiunilor care vor fi analizate. Atunci când domeniile și
chestiunile sunt bine alese, se poate demonstra că analistul (sau funcţionarul
de carieră pregătit ca analist) are o contribuţie modestă dar veritabilă
de adus la procesul de înfăptuire a politicilor.
4
Modele de elaborare a politicilor
4.1 Tipuri de modele și utilizarea lor
Cu toţii suntem niște constructori de modele, în sensul că simţim
nevoia să vedem un fel de paradigmă la baza lumii ce ne înconjoară și să
interpretăm evenimentele din perspectiva respectivei paradigme. Creăm
mai degrabă „realitatea“ decât să o observăm. După cum sugerează și
Graham Allison (1971), ducem cu noi „seturi de presupoziţii interre-
laţionate“ sau „cadre fundamentale de referinţă“, prin prisma cărora ne
întrebăm și răspundem la întrebări de genul: Ce s-a întâmplat? De ce s-a
întâmplat? Ce se va întâmpla de acum încolo? Astfel de modele descrip-
tive, explicative și predictive sunt, după formularea lui Allison, „lentilele
conceptuale“ prin care privim și încercăm să interpretăm lumea. În această
privinţă, oamenii mai pragmatici cum ar fi politicienii sau administra-
torii sunt tot la fel de mult prizonieri ai teoriei ca și orice specialist în
știinţe sociale din mediul academic. Remarca lui Keynes privind econo-
mia ar putea fi generalizată la toate aspectele politicilor publice:
Persoanele pragmatice, care se cred scutite de orice influenţe intelectuale,
sunt de regulă sclavii vreunui economist defunct. (1936, ch.24)
Totuși, specialiștii în știinţe sociale din mediul academic ar trebui să
fie mai conștienţi și, să sperăm, mai capabili de a face astfel de distincţii
dificile dar esenţiale ca cea dintre, să spunem, modelele descriptive și
prescriptive.
Cea mai simplă definiţie a modelului este: „o reprezentare a altceva,
construită cu un scop precis“ (Bullock și Stallybrass, 1977). Scopul poate
fi pur și simplu acela de a avea o imagine vizuală care să ne amintească
de ceva: de exemplu, un fost pilot poate păstra pe biroul său un model de
avion. Un model mai elaborat ar putea fi folosit pentru a simula perfor-
manţele unui avion în diferite condiţii, într-un tunel de vânt. Un astfel de
model poate folosi la formularea ipotezelor și la experimentare. Modelele
nu trebuie să fie neapărat de natură fizică, iar proiectanţii moderni de
avioane lucrează în special cu modele matematice în care variabilele și
relaţiile dintre ele sunt reprezentate în termeni abstracţi sau simbolici.
Scopurile construcţiei de astfel de modele abstracte rămân în sfera reprezen-
tării, simulării, explicării, predicţiei, experimentării și testării ipotezelor.
48 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Aceste modele esenţialmente descriptive pot deriva din fenomene
sociale complexe, ca și din obiecte materiale. Astfel, un model pentru
funcţionarea economiei va căuta să reprezinte interacţiunile dintre vari-
abile cum ar fi investiţiile, consumul, angajarea forţei de muncă și evoluţia
preţurilor. Cu cât sunt mai complexe fenomenele care trebuie reprezen-
tate, cu atât va fi mai mare tendinţa de selectivitate, de simplificare și
generalizare în elaborarea modelelor. Cu condiţia ca simplificarea să nu
producă distorsiuni prea mari, astfel de modele pot fi de folos în descriere,
explicare și înţelegere.
Limbajul colocvial ne poate oferi de asemenea câteva exemple de
utilizare a termenului de „model“, cum ar fi de pildă referirea la „băr-
batul model“ sau „satul model“. Sensul în care este folosit termenul în
acest context este de ceea ce este dezirabil sau se încearcă a fi imitat.
Astfel de modele sunt normative, sau prescriptive, mai degrabă decât
descriptive. Ele ridică întrebări cu privire la cum ar trebui să fie și nu
cum este.
În fine, mai există și o altă utilizare a termenului de „model“, mult
mai puţin comprehensibilă, care implică explorarea conceptelor. Acestea
includ dezvoltarea unor tipuri ideale sau constructe mentale care lucrează
cu entităţi ce nu există nicăieri în viaţa reală, dar care ne ajută să înţelegem
și să explicăm fenomene reale și să formulăm sau să rafinăm afirmaţii
privind ceea ce este dorit. Exemplele din știinţele naturale includ aici
motorul fără frecare sau vidul perfect. În știinţele sociale există astfel de
exemple bine cunoscute cum ar fi „autoritate carismatică“ (Weber, în Shils
și Finch, 1949), „competiţia perfectă“ în economie și „raţionalitatea pură“
în luarea deciziilor (Simon, 1947).
Unul dintre modurile clasice de a îi familiariza pe studenţi cu anali-
za politicilor este compararea abordării „raţionale“ a lui Herbert Simon
cu abordarea „incrementală“ a lui Charles Lindblom. Totuși, limitarea
la simpla comparaţie ascunde varietatea funcţiilor atribuite modelelor
de către acești autori. Prin urmare noi analizăm modelele acestora (și
altele) în sensul definirii lor ca ideale sau nu, ca descriptive sau pre-
scriptive. Clasificarea însăși este una de tip ideal, și nu este întotdeau-
na fidelă prezentării modelelor făcute de autorii înșiși, însă este făcută
cu scopul de a ne ajuta să înţelegem ce funcţii pot îndeplini modelele.
4.2 Modele de tip ideal pentru elaborarea „raţională“ a politicilor
4.2.1 STATUTUL MODELELOR DE TIP IDEAL
Într-un anumit sens, termenul de „tip ideal“ este nefericit din cauza
sensului pe care îl are în limbajul curent de „cel mai bun cu putinţă“
Introducere în politicile publice 49
(Chamber’s Twentieth Century Dictionary). Folosirea acestui termen în
știinţele sociale nu implică astfel de conotaţii normative. Un tip ideal
reprezintă mai degrabă explorarea unei „idei“ decât afirmarea a ceea ce
ar fi „ideal“ în sensul obișnuit.
Câteva exemple pot fi utile în acest sens. În economie, se face referire
la conceptul de „competiţie perfectă“ și la modalitatea în care preţurile
ar trebui să fie determinate într-o piaţă totalmente deschisă, liberă și
competitivă. Tipul ideal de competiţie perfectă nu este menţionat ca o
reprezentare realistă a modului în care preţurile sunt determinate în
lumea reală; și nici nu este avansat neapărat ca ceva ce este dezirabil
sau o condiţie care se dorește să fie atinsă. Analistul este preocupat de
competiţia perfectă ca de o idee mai degrabă decât ca de un ideal. Unul
dintre motivele care stau la baza construirii unui astfel de model este
acela de a îmbunătăţi înţelegerea noastră asupra lumii reale, care poate
fi descrisă ca o deviere de la tipul ideal — astfel încât profesorul de
economie poate descrie funcţionarea economiei reale în termenii unei
competiţii imperfecte, oligopol, monopol etc.
Tipurile ideale pot avea de asemenea și o utilitate prescriptivă, în
sensul că, în urma descrierii lumii reale, ne putem întreba cât de satis-
făcător arată ea și dacă este cazul ca, măcar în ce privește anumite aspecte,
să încercăm o apropiere a acesteia de tipul ideal. Merită să repetăm,
totuși, că un tip ideal nu este același lucru cu un model prescriptiv. Unii
economiști ar dori poate să se îndrepte către piaţa perfect competitivă
dar alţii nu, preferând în schimb anumite forme de economie reglemen-
tată sau planificată.
În contextul analizei politicilor, „ideea“ cel mai frecvent discutată este
cea a „raţionalităţii“. În construirea unui „model de elaborare raţională
a politicilor“ se pune întrebarea: „Cum ar fi elaborate politicile dacă cei
care le elaborează ar fi capabili de raţionalitate completă și ar exercita
o astfel de raţionalitate?“. La acest moment luăm în considerare cele două
abordări majore: (1) considerarea valorilor simultan cu considerarea opţi-
unilor; (2) stabilirea iniţială a obiectivelor și luarea în considerare a acelor
opţiuni care să ducă la realizarea obiectivelor.
4.2.2 LUAREA ÎN CONSIDERARE A VALORILOR ȘI OPŢIUNILOR
SIMULTAN
Abordarea în care, în locul stabilirii iniţiale a unor obiective, se
raportează consecinţele tuturor opţiunilor la toate valorile este una
comună multor teorii (inclusiv funcţia utilităţii și bunăstării sociale din
teoriile economice) și asigură de asemenea și fundamentul pentru ana-
liza cost-beneficiu (ACB), despre care vom vorbi în capitolul 10. În cadrul
50 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
teoriilor privind procesul decizional cel mai cunoscut autor care îmbrăţișează
această abordare în dezvoltarea unui model de tip ideal este Herbert
Simon (1957a; de asemenea 1957b, 1960, 1983, March și Simon, 1958).
Conform lucrărilor lui Simon, principalele activităţi care compun proce-
sul de elaborare raţională a politicilor sunt în mare următoarele:
(1) Colectarea „inteligenţei“. Termenul de „inteligenţă“ este folosit aici
în sensul de „inteligenţă militară“, referindu-se la colectarea de informaţii
înainte de trecerea la acţiune. Într-o lume complet raţională, orice agenţie
care se ocupă de elaborarea politicilor și-ar scruta în mod continuu și sis-
tematic orizontul, căutând să identifice toate problemele și oportunităţile
prezente și potenţiale, relevante pentru misiunea sau interesele sale.
(2) Identificarea tuturor opţiunilor. În general, atunci când se remar-
că o problemă sau o oportunitate, sunt posibile mai multe reacţii politice
(sau „alternative comportamentale“). O persoană complet raţională care
elaborează politici ar identifica toate aceste opţiuni și le-ar analiza în
detaliu.
(3) Estimarea consecinţelor opţiunilor. În analizarea fiecărei opţiuni
de politici, ar fi necesar să se știe ce anume s-ar întâmpla dacă aceasta
ar fi adoptată. Această cunoaștere perfectă este imposibil de atins în viaţa
reală, dar ar fi esenţială pentru a completa cerinţa de raţionalitate (în
termenii lui Simon, raţionalitate „obiectivă“, în care gândirea nu este
raţională numai în intenţie, ci se dovedește a fi corectă și în fapt, spre
deosebire de raţionalitatea „subiectivă“, unde gândirea este raţională
doar în intenţie, dar se dovedește, la o analiză ulterioară evenimentelor,
a fi fost greșită). Astfel, un autor complet raţional al politicilor ar iden-
tifica toate costurile și beneficiile („consecinţele“) tuturor opţiunilor sale
de politici.
(4) Raportarea consecinţelor la valori. Din etapele anterioare de
colectare a datelor despre probleme, opţiuni și consecinţe, autorul raţion-
al al politicilor ar avea acum o mare cantitate de informaţii și o mare
cantitate de fapte. Dar faptele însele sunt nerelevante dacă nu sunt puse
în legătură cu un set de criterii sau un fel de procedură de ordonare a
preferinţelor. Astfel, pentru Simon, „raţionalitatea constă în selectarea
unor alternative comportamentale preferate, prin intermediul unui sis-
tem de valori cu ajutorul căruia să poată fi evaluate consecinţele com-
portamentului ales.“
Poate că un exemplu ar fi de folos la acest moment. Să luăm ca exem-
plu decizia cu care oricare dintre studenţi se va confrunta foarte curând,
în cazul în care nu a făcut-o deja, și anume alegerea unei cariere. Ce ar
implica luarea acestei decizii într-un mod complet raţional? În primul
rând, studentul ar trebui să ia în considerare toate opţiunile de carieră
care îi sunt deschise. Apoi ar trebui să examineze în detaliu toate aspectele
pro și contra pentru fiecare dintre posibilităţile unei cariere, inclusiv con-
Introducere în politicile publice 51
sideraţii („consecinţele“) cum ar fi siguranţa locului de muncă, veniturile
oferite de cariera respectivă, statutul social, oportunităţile de călătorie,
durata concediilor și așa mai departe. Dar toate aceste date ar fi nefolo-
sitoare dacă studentul nu ar ști cum să valorizeze siguranţa locului de
muncă comparativ cu un venit mai mare sau, din nou, cu statutul social
sau oportunităţile de călătorie. Astfel, ar trebui să se gândească foarte
bine la aceste aspecte prin prisma sistemului propriu de valori. Date fiind
atât un set comprehensiv de informaţii cât și un set complet elaborat de
criterii sau valori care să poată ordona preferinţele, o alegere raţională
privind viitoarea carieră ar fi posibilă.
(5) Alegerea opţiunii preferate. Doar în condiţiile unei înţelegeri depline
și ale unei informări complete privind toate problemele și oportunităţile,
toate posibilele răspunsuri în planul politicilor, toate consecinţele fiecărei
opţiuni de politici în parte și criteriile care să fie aplicate în evaluarea
consecinţelor și astfel să determine opţiunile de politici — atunci și numai
atunci este posibil ca autorul politicilor să ajungă la o politică comple-
tamente raţională.
Simon recurge la modalitatea raportării consecinţelor opţiunilor la
valori pentru că nu găsește folositoare schema numită de el „mijloace-
scopuri“. Stabilirea iniţială a obiectivelor poate împiedica desfășurarea
acţiunilor prevăzute, iar concentrarea iniţială asupra obiectivelor poate
distrage atenţia de la situaţia actuală în care se găsește decidentul.
4.2.3 STABILIREA INIŢIALĂ A OBIECTIVELOR
Celălalt tip ideal de luare a deciziilor în mod raţional accentuează
importanţa stabilirii obiectivelor înaintea căutării opţiunilor prin care
acestea ar putea fi atinse. Această abordare este frecvent întâlnită în
lucrările cu caracter „managerial“ privind luarea deciziilor și de aseme-
nea tinde să fie prezentă în toate lucrările cu caracter prescriptiv care
vizează reforma administrativă în sectorul public. Aceasta este abordarea
utilizată de Lindblom (1959) în încercarea sa de elaborare a unui model
de tip ideal pentru luarea raţională a deciziilor. În viziunea lui Lindblom,
persoana raţională care ar elabora politicile:
(1) ar defini și ar ierarhiza valorile sale călăuzitoare
(2) ar exprima obiectivele care să fie compatibile cu aceste valori
(3) ar identifica toate opţiunile relevante sau modalităţile de realizare
a obiectivelor
(4) ar calcula toate consecinţele acestor opţiuni și le-ar compara
(5) ar alege opţiunea sau combinaţia de opţiuni care să maximizeze va-
lorile definite anterior ca fiind cele mai importante
52 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Pe lângă accentuarea importanţei obiectivelor în acest „model raţio-
nal-comprehensiv“, Lindblom plasează de asemenea și elementele pro-
cesului de elaborare raţională a politicilor într-o ordine diferită faţă de
cea a lui Simon. Mulţi dintre practicieni găsesc versiunea lui Lindblom
de raţionalitate mai ușor de înţeles și mai apropiată de „simţul comun“
decât cea a lui Simon. Oamenii de afaceri, de exemplu, pot pretinde că
văd în modelul sinoptic lindblomian o versiune destul de abstractă a ceea
ce ar trebui să implice planificarea în sectorul privat. Astfel, un plan de
afaceri sau un plan corporatist ar trebui să înceapă prin identificarea
acelor valori pe care firma le consideră de o importanţă majoră: proba-
bil maximizarea profitului, deși o greutate o poate avea și „responsabi-
litatea socială“ sau, să spunem, asigurarea pentru acţionari a unor investiţii
sigure bazate pe diversitatea produselor și a pieţelor de desfacere. Odată
clarificate și ierarhizate aceste valori, planificatorii ar trebui să treacă
la specificarea obiectivelor relevante (rata profitului care trebuie obţi-
nută în raport cu resursele utilizate, gradul de diversificare, nivelul des-
facerii pe piaţă etc). Există în general mai multe căi care pot fi urmate
pentru atingerea acestor obiective: nu doar o serie de strategii alterna-
tive de producţie/piaţă ci și multe combinaţii între astfel de strategii. În
teoria planificării, toate aceste opţiuni ar trebui să fie identificate, iar
consecinţele lor calculate și puse în legătură cu valorile definite anteri-
or ca fiind cele mai importante. Aceasta ar fi, la urma urmelor, o între-
prindere profitabilă. Surprinzător, Lindblom construiește „raţionalitatea
comprehensivă“ nu ca pe un model descriptiv sau prescriptiv, ci mai
degrabă ca pe un om de paie care să fie doborât!
4.2.4 CRITICA MODELELOR DE RAŢIONALITATE
Cea mai evidentă critică adusă modelelor raţionale de elaborare a
politicilor este că acestea sunt nerealiste și impracticabile. Într-un anu-
mit sens, această critică este nedreaptă sau chiar irelevantă de vreme ce
un tip ideal nu trebuie nici să reprezinte realitatea nici să constituie un
plan de acţiune. Dar chiar și în termenii „non-realităţii“ sale, unii nu pot
accepta presupoziţia cunoașterii perfecte ca parte integrantă a unui model
de raţionalitate. Ei ar argumenta că este de ajuns ca decidentul să fie
raţional în intenţii și să urmeze procese raţionale: lui nu trebuie să i se
pretindă de asemenea și garanţia pentru un rezultat raţional. O altă ver-
siune a aceluiași gen de critică ar ataca modelele de raţionalitate pen-
tru insuficienta dinamică a acestora. Decidentul, cu alte cuvinte, ar putea
eventual dobândi o cunoaștere perfectă a situaţiei prezente (statice), dar
nu trebuie să se presupună că ar putea avea o cunoaștere similară a unei
situaţii viitoare esenţialmente incognoscibile, în care un mare număr de
Introducere în politicile publice 53
factori externi impredictibili pot împiedica apariţia „consecinţelor“ unei
strategii.
Cea mai mare dificultate teoretică legată de modelele de raţionali-
tate rezidă, totuși, în problema rolului jucat de valori. Este acesta în mod
cert elementul arbitrar din orice decizie? Am văzut că procesul alegerii
raţionale a unei cariere de către studenţi, de exemplu, presupunea speci-
ficarea și ierarhizarea de către acesta a valorilor, cum ar fi veniturile
obţinute versus siguranţa locului de muncă și așa mai departe. Cum ar
putea să fie făcute astfel de „judecăţi valorice“ altfel decât pe o bază
subiectivă, personală sau intuitivă? Modelele raţionale au în vedere anu-
mite proceduri de dezvoltare a unei argumentaţii sau de luare a unei
decizii. Modelul nu garantează cu nimic dezirabilitatea valorilor incluse
în acesta sau chiar validitatea presupoziţiilor factuale făcute (vezi Simon,
1983, 16).
Nici un model prescriptiv derivat din modelul de raţionalitate de tip
ideal nu poate constitui un substitut total pentru mecanismele politice
care să determine valorile și priorităţile, de vreme ce modelul însuși nu
le poate determina, ci doar solicita să fie alimentate din afară. Consi-
deraţia că „raţionalitatea“ și politicul sunt intrinsec incompatibile se
bazează pe o neînţelegere fundamentală a rolului valorilor în modelele
raţionale. De vreme ce modelul presupune un anumit moment în care o
persoană sau organizaţie cu rol de autoritate impune un set explicit de
valori, există, prin urmare, o tendinţă a modelelor prescriptive provenite
din modelul de raţionalitate de tip ideal de a avea conotaţii centraliste,
tehnocrate.
Dificultăţile nu se încheie aici, din păcate, ridicându-se întrebarea:
valorile cărei instanţe trebuie să prevaleze? Simon ia în considerare
această problemă și face distincţia dintre raţionalitatea personală și
raţionalitatea organizaţională, nelăsând loc de îndoială în privinţa fap-
tului că abordarea sa vizează ceea ce este raţional pentru organizaţie, și
nu ceea ce un singur individ din organizaţie ar putea considera ca fiind
interesul său propriu. Evident, nu e nici o problemă atunci când decizia
nu afectează decât individul, cum ar fi în cazul alegerii unei cariere. Dar
să ne închipuim că vedem studentul după douăzeci de ani, exercitându-și
cariera aleasă. Să spunem că este acum directorul unei companii bri-
tanice producătoare de mașini. El participă în această calitate la negocie-
rile privind o eventuală fuziune cu un competitor japonez, o fuziune care
ar fi benefică pentru firma britanică, dar poate reprezenta o ameninţare
pentru statutul și viitorul său personal. Aici avem de a face cu două tipuri
de raţionalitate aflate în competiţie — interesul personal al directorului
și interesul organizaţional mai larg, al firmei și acţionarilor acesteia.
Problema se poate complica și mai mult pentru că, să presupunem, guver-
nul britanic poate avea rezerve în privinţa fuziunii cu firma japoneză și
54 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
poate solicita firmei britanice să ia în considerare interesul naţional. Ce
interese ar trebui să favorizeze în acest caz directorul în procesul de ela-
borare a politicii companiei în privinţa fuziunii: ale naţiunii, ale acţiona-
rilor firmei sau ale sale personale?
Sectorul public este în mod special vulnerabil la astfel de întrebări
privind nivelul adecvat la care trebuie analizate chestiunile care pot face
obiectul politicilor. Un exemplu relevant este cel al reducerii cheltuielilor
(vezi Glennerster, 1981). Necesitatea și iminenţa reducerii cheltuielilor
pot fi privite din punctul de vedere limitat al interesului personal pe care
îl are un anumit funcţionar din cadrul unei autorităţi locale. Sau pot fi
văzute, mai larg, din perspectiva interesului echipei sau departamentu-
lui din care acesta face parte. Perspectiva se poate lărgi, luând în con-
siderare problema reducerii cheltuielilor din punctul de vedere al depar-
tamentului ca întreg. La un nivel de gândire mai „corporatist“, ar trebui
să analizeze balanţa cheltuielilor din cadrul autorităţii locale ca întreg.
Un efort mai mare ar putea permite chiar să fie invocate criterii naţionale
pentru a evalua nivelul cheltuielilor autorităţii locale respective.
O politică cu adevărat raţională ar trebui să se bazeze pe scara de
valori și interese cu relevanţa cea mai extinsă. Astfel s-ar evita riscul
elaborării politicilor într-un mod sub-optimal, provenit din confundarea
unui sub-sistem, (cum ar fi un departament dintr-o autoritate locală) cu
un sistem mai larg (autoritatea locală însăși). Aici se ridică totuși între-
barea modului în care valorile pot fi stabilite și articulate pe această
scară cu relevanţă largă.
4.3 Modele descriptive de elaborare a politicilor
Natura și scopul modelelor descriptive par să fie, la prima vedere,
atât mai evidente cât și mai clare decât cele ale unui tip ideal. În timp
ce ultimul este un „construct mental“ sau un exerciţiu esenţialmente arti-
ficial de gândire, dezvoltarea unui model descriptiv este o activitate
umană foarte firească, având în vedere nevoia noastră de a găsi un fel
de paradigmă sau model în lumea înconjurătoare. Totuși, din păcate nu
vedem cu toţii aceeași „realitate“, mai ales atunci când este vorba despre
descrierea și explicarea unui proces atât de complex ca cel al elaborării
de politici publice. În studiul său privind Criza Rachetelor Cubaneze,
Allison (1971) arată cum perspective descriptive sau „lentile conceptuale“
diferite pot duce la interpretări diferite ale evenimentelor.
Dacă ne referim la modele descriptive cu un mare grad de generali-
tate, atât Simon cât și Lindblom, elaborând modele destul de asemănă-
toare privind elaborarea raţională a politicilor, descriu realitatea ca
deviere de la raţionalitatea perfectă.
Introducere în politicile publice 55
Simon pare să considere că autorii politicilor încearcă să fie raţionali
dar nu reușesc din cauza obstacolelor sau limitelor capacităţii lor indi-
viduale și colective de a avea un comportament logic, economic sau maxi-
mizator. „Omul administrativ“ din viaţa reală (spre deosebire de „omul
economic“ din lucrările vechi) optează în schimb pentru un comporta-
ment „satisfient“, adică, pentru un nivel de performanţă care să fie accept-
abil sau să corespundă unor așteptări „rezonabile“. (Cuvântul „satisfient“
a fost creat pentru a exprima într-un singur termen atât comportamen-
tul „satisfăcător“ cât și cel „suficient“). Modelul descriptiv al lui Simon
poate fi identificat în expunerea sa cu privire la „limitarea raţionalităţii“
(Simon, 1957a), unde explică acea combinaţie de deficienţe „psihologice“
și „organizaţionale“ care limitează capacitatea elaborării de politici în-
tr-un mod totalmente raţional și duce la satisfienţă.
Lindblom își construiește argumentaţia, cel puţin parţial, în același
mod în care o face și Simon, prin identificarea unor limite impuse raţio-
nalităţii în procesul de elaborare a politicilor din viaţa reală. El insistă
pe de o parte asupra faptului că analiza este costisitoare, și pe de altă
parte este foarte ferm în privinţa contextului politic în cadrul căruia se
elaborează politicile și în privinţa limitărilor impuse de situaţia dată în
care se elaborează politicile.
Dacă punem laolaltă contribuţiile lui Simon și Lindblom, putem iden-
tifica cel puţin cinci categorii importante în care se pot înscrie limitările
raţionalităţii din comportamentul real al decidenţilor.
(1) Limitări de ordin psihologic. Unele dintre limitele evidente ale
raţionalităţii rezidă în capacitatea de cunoaștere și calcul a autorului
politicilor. Cu alte cuvinte, ne lipsesc cunoașterea, aptitudinile și con-
cordanţa cu valorile de care am avea nevoie pentru a dobândi o raţio-
nalitate totală. Pentru a ne întoarce la un exemplu de mai devreme, să
vedem de ce studentul nostru nu va putea să facă o alegere complet raţio-
nală în ce privește cariera viitoare. Pentru că: (a) nu dispune de o cunoaștere
totală privind întreaga arie de posibilitate a opţiunilor asupra unei cariere;
(b) nu dispune de aptitudinile necesare pentru a calcula toate consecinţele
(venituri, siguranţa locului de muncă etc) opţiunilor pe care le poate iden-
tifica; (c) nu dispune de acel grad de cunoaștere de sine, claritate sau con-
formitate în ce privește valorile, care să-i permită să utilizeze informaţia
pe care ar fi capabil să o dobândească.
(2) Limitări provenite din multiplicitatea valorilor. Problema valo-
rilor devine și mai stringentă atunci când se trece de la raţionalitatea
individuală la cea colectivă (vezi Simon, 1983, 84). Arrow (1954) a demon-
strat în cadrul „teoremei imposibilităţii“ că, date fiind niște presupoziţii
destul de plauzibile cu privire la condiţiile pe care ar trebui să le satis-
facă funcţia de bunăstare socială — în așa fel încât indivizilor să li se
permită „cântărirea“ valorilor în moduri diferite — atunci nu poate să
56 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
existe o astfel de funcţie agregată. Cu alte cuvinte, nu există un mod
absolut „raţional“ de a soluţiona un conflict de interese.
(3) Limitări organizaţionale. Chiar dacă un individ și-ar putea depăși
limitările în procesul de elaborare a politicilor, tot ar avea de întâmpinat
obstacole mari provenite din faptul că trebuie să lucreze ca parte dintr-o
organizaţie (companie privată, departament guvernamental, autoritate
locală etc.). În numele eficienţei, de exemplu, organizaţiile moderne au
tendinţa de a promova într-o mare măsură diviziunea muncii sau spe-
cializarea funcţiilor. Dar acest fapt reprezintă un obstacol pentru ceea
ce s-ar putea numi abordarea „problemei ca întreg“, de vreme ce aspecte
diferite ale aceleiași probleme sunt tratate de sub-unităţi din cadrul orga-
nizaţiei, iar coordonarea demersurilor acestora pentru soluţionarea pro-
blemei este adesea imperfectă. Problema persoanelor fără locuinţe (în
special cele în vârstă) este un bun exemplu. Un alt impediment organi-
zaţional în calea raţionalităţii este natura departamentalistă a viziunii.
Adică, în loc să privim perspectiva „întregii organizaţii“, vedem adesea
problemele prin „lentilele“ mai înguste ale unor departamente. Eșecul
în acest sens provine din refuzul de a privi dincolo de sub-sistem, pen-
tru a vedea care sunt cerinţele sistemului. În final, organizaţiile tind să
aibă deficienţe majore în ce privește prelucrarea informaţiei. Majoritatea
studiilor privind sistemele informaţionale de management (SIM) indică
faptul că fluxul informaţiilor dintr-o organizaţie nu are legătură cu nece-
sităţile informaţionale ale organizaţiei respective. Organizaţiile au ten-
dinţa de a ne asalta cu informaţii de care nu avem nevoie, dar nu ne pun
la dispoziţie informaţia necesară în procesul de elaborare a politicilor,
ori informaţia este dată într-o formă ce nu poate fi utilizată sau vine prea
târziu ca să mai fie de folos (vezi capitolul 5).
(4) Limitări legate de costuri. Acestea se mai pot numi și limitări ale
raţionalităţii din perspectiva „resurselor“. Cu alte cuvinte, raţionalitatea
implică costuri financiare, de timp și de energie. Trebuie să fim convinși
că beneficiile rezultate dintr-o abordare mai raţională a unei probleme
contrabalansează costurile abordării raţionale: dacă nu, ar însemna să
avem un comportament destul de iraţional.
(5). Limitări contextuale. O a cincea categorie de limitări ale raţio-
nalităţii este cea contextuală. Autorul politicilor nu ia decizii într-un vid
și nici nu pornește de la zero. Suntem cu toţii influenţaţi de trecut (e.g.
de precedente), de interese majore din prezent, și de presupoziţiile și
așteptările oamenilor privind viitorul. Un bun exemplu este procesul de
bugetare. O abordare raţională ar solicita ca în fiecare an să se facă o
nouă bugetare pentru toate cheltuielile viitoare. Este vorba, bineînţeles,
de teoria a ceea ce se numește „bugetarea cu baza zero“ (vezi 10.6.6). În
practică însă, constrângerile impuse de precedente, politică și așteptări
creează o atare situaţie în care cea mai importantă determinantă a buge-
Introducere în politicile publice 57
tului din anul următor poate fi cine, ce și cum a primit din bugetul anu-
lui precedent.
Lindblom merge mult mai departe, depășind faza identificării limi-
telor impuse raţionalităţii, și se delectează în a demonstra cum raţio-
nalitatea este pusă la rang înalt în procesul elaborării politicilor din viaţa
reală. Dacă enumerăm aspectele principale ale modelului descriptiv pe
care l-a dezvoltat Lindblom în lucrările sale din anii 60, vom vedea că
ceea ce rezultă este mai degrabă o teorie pozitivă decât o exprimare a
regretului că un proces complet raţional de elaborare a politicilor este
imposibil (Lindblom, 1959, 1965, 1968; Hirschman și Lindblom, 1962;
Braybrooke și Lindblom, 1963). Principalele caracteristici ale procesului
de elaborare a politicilor în viaţa reală, după cum consideră Lindblom,
au toate o logică internă. Acestea cuprind și următoarele:
(1) Autorii politicilor evită adesea luarea în considerare sau declararea
obiectivelor. Aceasta poate indica o conștientizare a faptului că ast-
fel ar precipita mai degrabă conflictele decât acordurile. Ei ar oferi
în acest fel și standardele pe baza cărora să le fie evaluată perfor-
manţa.
(2) Atunci când este clar că politicile existente sunt ineficiente, acţiu-
nile de remediere care sunt întreprinse de reprezentanţii legisla-
tivului și executivului tind să fie „incrementale“: adică, aceștia vor
face modificări relativ mici la politicile existente în locul unor schim-
bări radicale. Procedând în felul acesta, ei pornesc cu grijă și în mod
experimental de la o bază cunoscută, în loc să facă un pas mare
înspre un viitor necunoscut.
(3) Autorii politicilor consideră că puţine dintre probleme (sau chiar
nici unele) pot fi rezolvate odată pentru totdeauna. Elaborarea politi-
cilor este un proces „repetitiv“ (ne întoarcem tot timpul la probleme,
odată cu corectarea greșelilor și dezvoltarea unor noi direcţii de acţi-
une).
(4) Puţine dintre politici sunt elaborate de un singur individ sau de o
singură agenţie; acestea rezultă din interacţiunile dintre factorii de
influenţă a politicilor care funcţionează într-o reţea de putere („poli-
centrism“)
(5) Chiar dacă toţi actorii au interese proprii, aceștia nu sunt niște par-
tizani inconștienţi ci sunt capabili să se adapteze unul la altul, prin
înţelegeri, negocieri și compromisuri („adaptarea reciprocă a parti-
zanilor“)
(6) În majoritatea democraţiilor liberale pluraliste este valorizată
„căutarea consensului“, ceea ce face ca rezultatul să nu fie neapărat
cea mai bună politică ci o politică de compromis asupra căreia majori-
tatea grupurilor pot cădea de acord.
58 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Modelele descriptive ale lui Simon și Lindblom se situează la un nivel
ridicat de generalitate, deși se poate spune că modelul lui Lindblom reflec-
tă anumite caracteristici particulare ale sistemului politic american.
Fiecare ţară are propriul „stil de abordare a politicilor“ cu caracteristici
particulare (Richardson, 1982). De exemplu, Richardson și Jordan (1979)
caracterizează sistemul britanic ca pe unul în care parlamentul joacă, în
mod direct, un rol mic în procesul de înfăptuire a politicilor, iar elabo-
rarea și implementarea politicilor sunt determinate de consultările cu
„comunităţi de politici“ destul de închise, din cadrul departamentelor
guvernamentale sau grupurilor de interese. Este în mod cert foarte impor-
tant să înţelegem procesul de înfăptuire a politicilor (și domeniile de
politici din cadrul acestuia) dintr-o ţară anume dacă vrem să putem eva-
lua probabilitatea ca anumite recomandări în vederea schimbării (fie
privind procedurile fie conţinutul politicilor) să fie acceptate. Totuși, după
cum arată și dezbaterile privind existenţa sau inexistenţa în Marea Bri-
tanie a unei abordări „corporatiste“ a procesului de elaborare a politi-
cilor (vezi Jordan, 1981), se poate să nu existe un acord total între spe-
cialiștii din cadrul știinţelor politice cu privire la caracterizarea proce-
sului de înfăptuire a politicilor în practică.
4.4 Modele prescriptive de elaborare a politicilor
4.4.1 CĂTRE O MAI MARE RAŢIONALITATE?
Lucrările lui Simon din anii 1940 și 1950 au demonstrat măsura în
care „omul administrativ“ simţea lipsa sau insuficienţa comportamen-
tului raţional în elaborarea politicilor. Dar oare poate și trebuie „omul
administrativ“ să devină mai raţional? Răspunsul lui Simon la ambele
întrebări este afirmativ. Pentru modelul său prescriptiv va trebui să ne
aplecăm mai întâi asupra lucrării din anul 1960, The New Science of Man-
agement Decision (care a fost publicată de atunci în multe ediţii revizuite,
cu cel puţin o schimbare de titlu).
Simon face distincţia dintre procesul decizional „programat“ și cel
„ne-programat“. Deciziile sunt programate „în măsura în care sunt repe-
titive și de rutină (și) în măsura în care există o procedură clară pentru
a le gestiona“. Deciziile sunt ne-programate „în măsura în care sunt noi
(și) nestructurate“: este posibil ca problema să nu fi apărut în trecut, sau
natura sa să fie echivocă sau complexă, ori este posibil ca aceasta să fie
atât de importantă încât „să merite un tratament adaptat special“. În
cazul elaborării politicilor în manieră ne-programată, sistemul nu dis-
pune de proceduri speciale sau de capacitatea de a face faţă situaţiei, în
schimb el trebuie „să profite de abilităţile existente în vederea realizării
Introducere în politicile publice 59
unui demers inteligent, adaptativ și orientat către probleme“. Simon
arată totuși că dobândirea și păstrarea unor astfel de abilităţi multi-orien-
tate este costisitoare, și prin urmare, ori de câte ori este posibil acest
lucru, trebuie utilizate proceduri și criterii programate și specifice pen-
tru procesul decizional.
Astfel, Simon analizează mai întâi avantajele deciziilor programate.
El găsește capacitatea de a aborda în acest fel procesul decizional în anal-
iza sistemelor și tehnicile matematice cum ar fi programarea liniară și
dinamică, teoria jocurilor, modele de probabilitate etc. Astfel de tehnici
au fost făcute „operaţionale“ în multe cazuri, prin progresele majore din
tehnologia informatică, permiţând într-o mai mare măsură analiza elab-
orată, evaluarea alternativelor, simularea și modelarea.
Rămân totuși multe probleme administrative care nu se pretează la
programare. Dar Simon afirmă că avem suficiente cunoștinţe privind
„rezolvarea euristică a problemelor“ — adică, definirea și soluţionarea
problemelor în absenţa metodelor știinţifice, obiective sau cantitative.
Acest gen de soluţionare a problemelor începe prin activitatea de iden-
tificare, apoi continuă prin abstracţie, analogie și prin încercări nesigure
de a diviza problemele în sub-probleme și de a le trata pe baza prece-
dentelor, observaţiei și așa mai departe. Un astfel de proces decizional
este esenţialmente un proces de învăţare, însă, chiar și așa, există un loc
pentru analiză, inclusiv analiză asistată de computer.
Simon se întoarce apoi asupra unor implicaţii structurale sau orga-
nizaţionale ale „noii știinţe a deciziei manageriale“. El descrie organiza-
ţiile ca pe niște „torturi cu trei etaje“: (1) nivelul de jos — „procesele
muncii de bază“ (producţie, distribuţie etc.); (2) nivelul de mijloc — pro-
cese decizionale programate care guvernează operaţiunile zilnice; (3)
„procese decizionale ne-programate, necesare pentru proiectarea și re-
proiectarea întregului sistem, pentru stabilirea obiectivelor de bază ale
acestuia și monitorizarea performanţelor“. Dacă numărul deciziilor care
pot fi programate ar crește, atunci managerii de la nivelul superior ar
putea să trateze mai în profunzime problemele rămase, impredictibile și
mai greu de tratat.
Ce putem spune despre problema fundamentală a organizaţiilor
privind „centralizarea vs descentralizare“? Simon afirmă că această
chestiune nu reflectă o competiţie de principii în interiorul organizaţiei
— nivelurile inferioare contra celor superioare — ci mai degrabă este o
problemă de determinare a nivelului „optimal“ pentru derularea diferitelor
tipuri de activităţi. Însă el pare să afirme că metodele managementului
modern necesită, dar și facilitează, derularea operaţiunilor la niveluri
mai ridicate și mai extinse. În lucrarea sa din 1960, Simon ar părea prin
urmare să ne îndrepte în direcţia unei forme de guvernare centralizate,
tehnocratice și planificate.
60 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Totuși, în cartea sa din 1983, Reason in Human Affairs, Simon tratează
explicit (printre alte subiecte) rolul raţionalităţii în procesul de elabo-
rare a politicilor publice, iar accentul este pus oarecum diferit faţă de
abordarea din The New Science of Management Decision. El pune încă
accentul pe modul în care tehnicile bazate pe informatică pot contribui
la procesul decizional. Totuși, Simon mai subliniază și limitările exper-
tizei și nevoia de a ne consolida înţelegerea asupra instituţiilor politice,
fundamentându-și argumentaţia prin propria sa experienţă practică în
domeniul politicilor publice și administraţiei. Astfel vedem că Simon
argumentează în favoarea abordării polemice a anumitor subiecte (cum
ar fi acuzaţiile privind ameninţarea la adresa sănătăţii publice pe care
o reprezintă centralele nucleare) atunci când experţii au tendinţa să
„strângă rândurile“ și să respingă nevoia unei cercetări imparţiale. De
asemenea pledează pentru o înţelegere mai simpatetică a rolului politi-
cului și proceselor politice:
Trebuie să recunoaștem că anumite feluri de fenomene politice — încer-
carea de a influenţa legislaţia sau implementarea legilor, promovarea unor
interese anume — sunt esenţiale pentru funcţionarea instituţiilor politice
într-o societate unde există, în fapt, o mare diversitate de interese. (Simon,
1983, 100)
El deplânge declinul partidelor politice și ascensiunea „votantului
individual“ din Statele Unite, afirmând că acest fapt a dus la scăderea
nivelului „raţionalităţii civice“. Din păcate, Simon nu dezvoltă mai mult
acest concept al „raţionalităţii civice“, dar în mod cert el a parcurs un
drum lung de la raţionalitatea individualistă a modelului de tip ideal.
Raţionalitatea în treburile publice este văzută ca având un rol impor-
tant, dar într-o mare măsură specific.
Raţiunea, luată ca atare, este instrumentală. Ea nu ne poate selecta scopu-
rile ultime și nici nu poate media pentru noi conflictele privind scopurile
ce ar trebui alese — trebuie să ne ocupăm într-un alt fel de aceste pro-
bleme. Tot ceea ce poate face raţiunea este să ne ajute să atingem într-un
mod mai eficient acele scopuri asupra cărora am căzut de acord. Dar, cel
puţin în această privinţă, lucrurile s-au îmbunătăţit. (Simon, 1983, 106).
Simon este probabil cel mai proeminent nume asociat cu promovarea
unei abordări mai raţionale a procesului de elaborare a politicilor, însă
există și alţi autori care au încercat să aducă contribuţii deosebite. De
exemplu, Dror (1968, 1971) se disociază într-o anumită măsură de Simon,
afirmând că „a încerca să îndrepţi administratorii către un model de
nerealizat, cel al raţionalităţii totale, este contraproductiv“. Oricum,
este clar că abordarea lui Dror are mult mai multe în comun cu Simon
Introducere în politicile publice 61
și știinţa deciziei manageriale decât cu Lindblom și „știinţa lui văzând
și făcând“.
În modelul său „raţional din punct de vedere economic“, Dror pune
accentul pe costurile analizei. El afirmă că diferitele etape ale procesu-
lui complet raţional de elaborare a politicilor trebuie să fie puse în prac-
tică numai în măsura în care costurile investiţiilor în demersul de a face
procesul de elaborare a politicilor mai raţional sunt mai mici decât be-
neficiile aduse de produsele politicii (în sensul îmbunătăţirii marginale
a calităţii politicii). El este, în mod neașteptat, foarte dispus să includă,
atât în modelul său descriptiv cât și în cel prescriptiv, contribuţiile unor
procese „extra-raţionale“ (intuitive, judicative). În fine, el este mai spe-
cific decât ceilalţi teoreticieni despre care am vorbit în acest capitol cu
privire la necesitatea unui „meta-proces de elaborare a politicilor“ sau a
procesului „a decide cum să decizi“.
Dror se vede astfel într-o poziţie unică, în care se evită extremele, atât
cea a incrementalismului cât și cea a raţionalismului. Cu toate că există
anumite motive pentru a susţine o astfel de afirmaţie, considerăm că
Dror se apleacă totuși mult către capătul Simonian al spectrului. Mare
parte din analiza sa poate fi privită în sensul îmbunătăţirii premizelor
factuale și valorice ale autorului politicilor ca modalitate de îndepărtare
a graniţelor care limitează raţionalitatea. Scopul său declarat poate fi și
cel al lui Simon, respectiv: „Avem nevoie de un model care să se potrivească
realităţii și care să fie în același timp îndreptat către îmbunătăţirea aces-
teia“.
4.4.2 „ÎNCĂ PE DRUM, VĂZÂND ȘI FĂCÂND“
Dacă modelul normativ al lui Simon poate fi caracterizat, poate totuși
prea superficial, ca o încercare de a se apropia, cel puţin în unele aspecte,
de modelul propriu al raţionalităţii (sau de tip ideal), care este poziţia lui
Lindblom? Pe baza lucrărilor timpurii ale acestuia (Lindblom, 1959, 1965;
Hirschman și Lindblom, 1962, Braybrooke și Lindblom, 1963), se spune
adesea că modelul descriptiv al lui Lindblom (al lui „văzând și făcând“)
reprezintă în același timp și un model prescriptiv: ceea ce este reprezin-
tă de asemenea și ceea ce trebuie să fie, iar incrementalismul și „adaptarea
reciprocă a partizanilor“ nu sunt dezaprobate ci mai degrabă apărate de
Lindblom ca fiind singurele modalităţi în care politicile pot și trebuie să
fie elaborate într-o societate pluralistă, democratică și liberală.
Eseul lui Lindblom din 1959, „Știinţa lui văzând și făcând“ — care
până în 1979 fusese publicat în patruzeci de analogii — a devenit ţinta
unor critici numeroase în anii 1960 și 1970. Dror, de exemplu (1964),
recunoscând pe de o parte forţa scrierilor lui Lindblom ca demers descrip-
62 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tiv, vede în elementul prescriptiv al acestora „o reacţie exagerată și peri-
culoasă la modelul raţional-comprehensiv“. Dror își concentrează atacul
în primul rând asupra incrementalismului. El distinge cel puţin trei
împrejurări în care incrementalismul nu e adecvat, și anume:
(1) Politicile actuale pot fi într-un mod atât de evident nesatisfăcătoare,
încât ar fi lipsit de sens chiar să intervenim în ce le privește;
(2) Problemele care necesită un răspuns guvernamental se pot schim-
ba atât de repede și de fundamental încât politicile bazate pe expe-
rienţele trecute nu pot constitui un ghid pentru acţiunile viitoare;
(3) Mijloacele disponibile pentru soluţionarea problemelor se pot dez-
volta, creând astfel noi oportunităţi majore, dar acestea sunt igno-
rate, probabil, de incrementaliști. (de exemplu, schimbări în ce
privește influenţa politică, capacitatea economică, tehnologia etc.
„In privinţa tehnologiei militare (…) schimbarea incrementală va
duce la recomandarea de a ne pregăti foarte bine pentru războiul
trecut“).
Dror își îndreaptă apoi atacul împotriva „celui de-al doilea element-
cheie“ din gândirea lui Lindblom, și anume „consensul“. Sunt anumite
împrejurări în care „acordul ca criteriu al unei bune politici“ este accep-
tabil, mai ales atunci când, pe fondul unei relative stabilităţi, există acor-
duri, bazate pe lecţiile unui trecut relevant. Dar în contextul unor schim-
bări rapide, astfel de lecţii nu pot fi relevante. Din această cauză și din
altele se poate ajunge la un „consens înșelător“. Dror este de asemenea
prea puţin entuziasmat de contribuţia pe care o poate avea „democraţia
participativă“ la soluţiile unor probleme foarte complexe și tehnice.
Lindblom însuși a fost adesea caracterizat ca fiind un apărător arhi-
conservator al status quo-ului, un campion al sistemelor de piaţă și un
dedicat oponent al planificării. Spre sfârșitul anilor 70, totuși, Lindblom
răspunde criticilor și prezintă o viziune destul de diferită asupra poziţiei
adoptate (Lindblom, 1979; vezi de asemenea Lindblom, 1977; Lindblom
și Cohen, 1979). Dacă Lindblom adoptă aceeași critică dură în 1979 cum
o făcuse și în 1959 în privinţa pretenţiilor planificării totale, el dezvoltă
totuși anumite distincţii care pot fi interpretate fie drept clarificări ale
poziţiei sale din 1959 (cum tindem și noi să credem), fie ca afirmare a
unei poziţii destul de diferite.
Mai întâi, el face distincţia dintre „politica incrementală“ și „analiza
incrementală“. Politica incrementală este un „model politic“ caracterizat
de „schimbări politice cu pași mici“. În scrierile sale mai timpurii, Linblom
pare mai mult decât mulţumit de acest tip de politică. În lucrarea din
1979, Lindblom face o distincţie semnificativă între teoria și practica
politicii incrementale. Teoria este încă susţinută, însă Lindblom recunoaște
Introducere în politicile publice 63
că în practică politica incrementală a fost văzută de mulţi americani ca
fiind ineficientă în tratarea unor „probleme mari cum ar fi degenerarea
mediului, insuficienţa energiei, inflaţia și șomajul“. Acesta afirmă foarte
clar că împărtășește o atare îngrijorare. Totuși, el consideră că problema
nu rezidă în politica incrementală însăși, ci mai degrabă în trăsăturile
„structurale“ particulare ale sistemului politic american. El atacă numărul
„puterilor cu drept de veto“ din constituţie, legislativ, judiciar și mediul
de afaceri. Aceste obstacole în calea schimbării — deși, subliniază el, doar
în calea schimbării incrementale — îl determină pe Lindblom să recon-
sidere de asemenea și practica „adaptării reciproce a partizanilor“ în
Statele Unite. El recunoaște că unele interese sunt nereprezentate, sau
doar slab reprezentate, că există „tendinţe disturbatoare către corpo-
ratism“, că discutarea „marilor probleme“ este adesea reprimată de o
„omogenitate de opinii“ puternic îndoctrinată și că există multe chesti-
uni în privinţa cărora, „deși nici unul dintre participanţi nu poate iniţia
de unul singur vreo schimbare, majoritatea sau chiar toţi își pot expri-
ma dreptul de veto“.
Lindblom nu este, prin urmare, un conservator, așa cum a fost etichetat,
însă nici nu renunţă la sistemul său, chiar în condiţiile criticii la adresa
politicii incrementale; el continuă să respingă ideea că un sistem cen-
tralizat, planificat poate oferi o alternativă fezabilă sau acceptabilă.
Răspunsul său vine în sensul îmbunătăţirilor care trebuie aduse politicii
incrementale, inclusiv folosirea mai competentă a analizei incrementale.
Întorcându-ne, deci, de la politica incrementală la analiza incremen-
tală, Lindblom insistă asupra faptului că o analiză „incompletă“ este și
ea o formă de analiză și, ca atare, reprezintă un suplinitor util al parti-
zanatelor și politicii. El distinge trei tipuri de analiză. Primele două sunt
cunoscute din scrierile sale timpurii.
Analiza incrementală simplă este „analiza care se limitează la luarea
în considerare a unor politici alternative care nu sunt decât în mod incre-
mental diferite de status quo“
Incrementalismul divizat accentuează trăsăturile analitice ale incre-
mentalismului, așa cum este descris în secţiunea 4.3, anume: analiza
limitată la câteva alternative cunoscute; analiza obiectivelor politicilor
împreună cu aspecte empirice ale problemei; analiza orientată mai degrabă
către remedierea răului decât către urmărirea unor scopuri pozitive; o
alternare de încercări, erori și încercări revizuite; analiza unora dintre
consecinţele importante ale acelor alternative luate în considerare; și
activitate analitică fragmentată între mai mulţi participanţi la procesul
de elaborare a politicilor.
Cel de-al treilea tip de analiză „incrementală“ este mai puţin fami-
liar; el îl numește analiză strategică, sau „Analiză care se limitează la
un set de stratageme alese cu mare atenţie, pentru simplificarea pro-
64 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
blemelor complexe, adică o scurtătură a „analizei știinţifice“ compre-
hensive convenţionale. Astfel de „stratageme“ includ „încercări și eșecuri
alternate, (…) limitarea analizei la doar câteva alternative, rutinizarea
deciziilor și concentrarea procesului decizional pe situaţii de criză“. Mai
mult, acest tip de analiză poate fi suplimentat prin „reflecţia, adesea
foarte speculativă și câteodată utopică, asupra posibilelor direcţii și ca-
racteristici, dintr-un viitor apropiat și îndepărtat“. Cu alte cuvinte,
Lindblom pare pregătit să găsească un loc pentru „teorie“ și pentru ana-
liză inovatoare a politicilor?
În mod sigur această „analiză strategică“ din anul 1979, împreună cu
anumite observaţii teoretice care „ne eliberează atât de metodele de ana-
liză sinoptice cât și de cele incrementale“ contribuie toate la o formă de
raţionalitate modificată faţă de încercările mai timpurii ale lui Lindblom
de a plasa raţionalitatea pe o poziţie înaltă. Ceea ce în 1979 este numit
„o analiză incompletă“ (i.e. teoria lui „văzând și făcând“ din anul 1959 în
cea mai pură formă) nu mai este recomandat. În schimb, Lindblom ne
spune că putem „aspira la“ înaintarea pe spectru înspre analiza sinop-
tică, însă nu vom avea niciodată parte de o astfel de „completitudine“.
Poziţia lui Lindblom din 1979 este încă diferită ca grad de „noua știinţă
a deciziei manageriale“ a lui Herbert Simon, având în vedere că cel din
urmă aspiră în mod cert la o înaintare mult mai avansată înspre raţio-
nalitatea completă, dar mai sunt oare poziţiile din anii 80 ale lui Lindblom
și Simon încă la fel de diferite cum păreau să fie în anii 60?
Un alt autor al cărui nume este legat de abordarea „pluralistă“ sau
„incrementală“ a procesului de elaborare a politicilor, Aaron Wildavsky,
sublinia de curând faptul că analiza are un rol de jucat, chiar dacă aces-
ta este doar unul de contribuţie în politică. În lucrările sale timpurii (Wil-
davsky, 1962), acesta lua apărarea sistemului politic american, pe care
îl caracteriza în termenii unei „coaliţii politice“ și ai „liberei negocieri“.
Viziunea sa care privește procesul politic ca pe un proces asemănător
mecanismelor pieţei libere este reflectată de apologia pe care o face „demer-
surilor eroice de calcul raţional realizate prin interacţiunile intereselor
din cadrul sistemului politic american“. Reputaţia lui Wildavsky se bazează
în mare măsură pe ridiculizarea încercărilor de a obţine raţionalitate în
cadrul guvernării, în special prin introducerea tehnicilor de bugetare
cum ar fi PPBS (vezi Wildavsky, 1969; 1971; 1973; 1975; Heclo și Wil-
davsky, 1974).
Cel mai bun ghid pentru poziţia lui Wildavsky de la sfârșitul anilor
70 este The Art and Craft of Policy Analysis (1980). Această carte extrem
de lungă nu se pretează la o sumarizare succintă, însă se poate spune că
lasă impresia că, precum Lindblom, Wildavsky este în final dispus să
accepte rolul pozitiv, chiar dacă în mod necesar limitat, al analizei și pla-
nificării în procesul de înfăptuire a politicilor. El ne spune că la începutul
Introducere în politicile publice 65
elaborării cărţii „necesitatea de corelare a gândirii cu acţiunea a fost pri-
oritară“. El insistă asupra tensiunii dintre „interacţiunile sociale“ (pieţe
și politică) și „reflecţiile intelectuale“ (planificarea) și afirmă că „plani-
ficarea pură sau politica pură nu sunt modalităţi satisfăcătoare de a face
alegeri colective“. Rolul analizei politicilor este să echilibreze balanţa
dintre reflecţiile intelectuale și interacţiunile sociale, să fie complemen-
tară dar niciodată suplinitoare procesului politic. Analiza politicilor tre-
buie să vizeze „îmbunătăţirea capacităţii de discernământ a cetăţenilor
cu privire la politici, asupra cărora ei — cetăţenii — trebuie să își exercite
preferinţele“.
4.4.3 O CALE DE MIJLOC?
Am arătat clar în ultimele două sub-capitole că dacă luăm în consi-
derare lucrările mai târzii ale lui Simon și Lindblom, nu realizăm decât
o interpretare distorsionată dacă o caracterizăm pe una ca raţionalistă,
tehnocratică și centralistă și pe cealaltă ca „politică bazată pe principi-
ile pieţei libere“, incrementală. Totuși, nu se poate nega că profesorii gă-
sesc util să folosească lucrarea din 1959 a lui Lindblom în opoziţie cu
lucrarea lui Simon din 1960, având în vedere că acestea par să repre-
zinte capetele opuse ale spectrului. Alţi autori pot fi „poziţionaţi“ în alte
puncte de-a lungul spectrului. Unul dintre acești autori, Etzioni (1967),
își propune destul de explicit să exploreze și să revendice terenul de mijloc
dintre Simon și Lindblom — și anume, „Scanarea mixtă: o a treia abor-
dare la procesul decizional“.
Termenul de „scanare mixtă“ provine din analogia cu aparatele de
luat vederi utilizate în activităţi cum ar fi prognoza vremii. Dacă ar fi
necesare informaţii complete despre caracteristicile și tendinţele vremii,
atunci aparatele ar trebui să aibă capacitatea de a scana întregul tablou
al evoluţiei probabile a vremii și de asemenea capacitatea de a observa
în cele mai mici detalii caracteristicile fiecăreia dintre părţile compo-
nente ale tabloului. Aceasta este foarte greu de realizat și atunci ceea ce
se face este o „scanare mixtă“, adică sunt folosite anumite aparate de
luat vederi, cu lentile mari, pentru a acoperi suprafeţe mari și pentru a
oferi o imagine aproximativă a tendinţelor semnificative ale vremii, și
alte aparate care sunt axate pe zone anume, mai mici, unde probabili-
tatea unor schimbări este foarte mare și prin urmare este necesară o
observaţie detaliată a evoluţiei vremii.
Traducând în termenii procesului de elaborare a politicilor, raţiona-
lismul ar căuta informaţii comprehensive despre întregul tablou al vremii,
încărcând observatorii cu date foarte costisitoare și în mare măsură neu-
tilizabile. Incrementalismul s-ar concentra doar pe acele zone în care s-au
66 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
manifestat în trecut aspecte problematice și probabil pe anumite zone
adiacente. Acesta ar ignora astfel informaţiile despre vreme din alte zone.
Strategia scanării mixte combină examinarea detaliată a anumitor sec-
toare cu vizualizarea mai superficială a întregului tablou al evoluţiei
vremii. Această operaţiune fezabilă și benefică din punct de vedere eco-
nomic este considerată adecvată pentru majoritatea scopurilor. Este de
asemenea flexibilă, de vreme ce compoziţia „amestecului“ scanării deta-
liate cu cea de perspectivă poate varia în funcţie de schimbarea circum-
stanţelor (e.g. în sezonul uraganelor va fi de preferat ca ponderea scanării
comprehensive să fie extinsă, având în vedere consecinţele pe care le
poate avea nedetectarea semnelor timpurii de formare neașteptată a ura-
ganelor).
Abordarea scanării mixte subliniază de asemenea necesitatea de a
diferenţia deciziile fundamentale de cele incrementale. Deciziile funda-
mentale trebuie luate numai prin explorarea cât mai multor opţiuni posi-
bile din cele care sunt la dispoziţia decidentului, omiţând deliberat exami-
narea detaliilor, astfel încât să fie posibilă conturarea unei imagini gene-
rale. Înainte și după un astfel de proces decizional referitor la decizii fun-
damentale (realizat într-un mod relativ raţional sau sinoptic), va fi loc
destul pentru procese decizionale incrementale — în contextul stabilit
prin deciziile fundamentale.
Există câteva dificultăţi în ce privește aplicarea modelului lui Etzioni
la problematicile practice ale decidenţilor (în afara faptului că metafora
sa cu privire la sateliţii pentru prognoza vremii este inadecvată ca descriere
a modalităţii în care funcţionează acești sateliţi și a locului pe care îl
ocupă în procesul general de prognozare a vremii). În primul rând, nu
este clar dacă analogia dintre sateliţii utilizaţi pentru prognoza vremii
și problemele sociale este validă. Suprafaţa pământului are anumite pro-
porţii geometrice fixe, care pot fi scanate conform unor modele simple,
iar fenomenele asupra cărora este necesară concentrarea atenţiei sunt
destul de bine cunoscute. Nu este la fel de clar care este structura lumii
sociale sau care sunt acele fenomene asupra cărora trebuie să ne con-
centrăm atenţia. În lucrarea sa Social Problems (1976), Etzioni ia în dis-
cuţie aplicarea modelului său la modernizarea urbană și evaluarea
impactului. Ceea ce are de spus în legătură cu aceste probleme este foarte
coerent (deși neglijează dezavantajele evaluării impactului) și de aseme-
nea are dreptate să sesizeze inadecvarea abordărilor complet sinoptice
sau complet incrementale; totuși, analiza nu derivă direct din metafora
iniţială a scanării mixte.
După cum arată și numele, modelul „scanării-mixte“ are o relevanţă
potenţială deosebită în procesul decizional ce vizează alocarea resurselor
analitice. Totuși Etzioni, deși ne oferă criterii care să indice acele mani-
festări ale vremii care necesită o analiză detaliată, nu prezintă nici un
set de criterii pentru determinarea tipului adecvat de analiză pentru
Introducere în politicile publice 67
diversele chestiuni din domeniul politicilor (vezi capitolul 5 privind „Iden-
tificarea chestiunilor“ și capitolul 6 privind „Filtrarea chestiunilor“ din
această carte).
4.5 O abordare contingentă la analiza politicilor
Cadrul teoretic utilizat în această carte, constând în analiza diferitelor
etape ale procesului de înfăptuire a politicilor, nu se conformează nici
uneia dintre extremele stereotipe ale analizei „comprehensiv raţionale“
sau „incrementale“. O astfel de polarizare este în final, după părerea
noastră, sterilă și impune alegerea restrictivă ori/ori. Pe de altă parte,
nici nu încercăm pur și simplu să găsim o „cale de mijloc“. Etapa crucială
din cadrul nostru este cea de-a doua, și anume „a decide cum să decizi“
sau filtrarea chestiunii (vezi capitolul 6). Cu alte cuvinte, ceea ce sugerăm
aici este că chestiuni diferite necesită abordări diferite cu privire la pro-
cesul de elaborare a politicilor.
Unele dintre chestiuni vor necesita întotdeauna o abordare pronunţat
politică, pluralistă, bazată pe negociere, incrementală. Altele însă — deși
într-un număr mult mai mic — vor necesita și se vor preta unei abordări
mult mai planificate sau analitice. Acestea sunt acele chestiuni care, fiind
identificate în a doua etapă, a „filtrării chestiunilor“, urmează să facă
obiectul tuturor etapelor ulterioare, ţinând cont de succesiunea logică a
acestora (și, bineînţeles, ţinând cont de posibilităţile de feedback și de
interacţiune). În fiecare dintre etape — să spunem, cea a prognozei, sau
a analizei opţiunilor — trebuie să se utilizeze cât mai exhaustiv orice
sprijin managerial sau de planificare disponibil. În conformitate cu Dror
(1968), abordarea noastră este una „raţională din punct de vedere eco-
nomic“, de vreme ce acceptăm ca analiza să fie desfășurată numai în
măsura în care este probabil ca ea să aducă beneficii comparabile cu cos-
tul acesteia.
Astfel noi promovăm o abordare „contingentă“ (adaptarea metodelor
utilizate în procesul de elaborare a politicilor la circumstanţe și la chestiu-
nile în cauză). Nu există o „cale perfectă“ de urmat în procesul decizio-
nal, așa cum nu există vreo prescripţie universală pentru „organizarea
perfectă“. Printre abilităţile necesare se numără un grad înalt de recep-
tivitate și capacitate de distincţie politică precum și posesia unor abili-
tăţi tehnice pentru planificare și analiză.
4.6 Modele în politicile publice și analiza politicilor
Orice analist al politicilor trebuie să fie conștient de existenţa și impor-
tanţa modelelor atât în viaţa de zi cu zi cât și în literatura de speciali-
68 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tate din domeniul politicilor publice. Analistul trebuie să fie de aseme-
nea foarte explicit și auto-critic în ce privește modelele pe care el însuși
le utilizează. După cum menţiona Allison (1971), „faptul că utilizarea de
contexte alternative de referinţă (…) duce la diversitatea explicaţiilor ar
trebui să încurajeze auto-conștientizarea analistului cu privire la pro-
priile contexte folosite“. „Cadrul politicilor“ pe care îl va adopta în definirea
unei probleme va influenţa în mod sigur și soluţiile la acea problemă. De
asemenea, și în ce privește prognoza, el va construi o teorie sau un model
privind felul în care mai multe variabile vor interacţiona pentru a deter-
mina în viitor o anumită stare de fapt. În trecerea de la elaborarea politi-
cilor la implementarea acestora, el va dezvolta o teorie a cauzei și efec-
tului, pe structura „dacă x, atunci y“.
Construirea de modele are pericolele și capcanele ei pentru cel nea-
vizat. Analistul, ca orice specialist al știinţelor sociale, ar trebui să înţe-
leagă distincţia dintre modelele de tip ideal și cele descriptive și pre-
scriptive și, chiar și în mijlocul unei dispute aprinse, să evite tentaţia de
a aluneca de la unul la altul. În elaborarea oricărui model, el trebuie să
fie conștient că are loc un proces de abstracţie, selecţie și simplificare.
Un pericol evident este cel al simplificării exagerate sau al distorsionării.
De asemenea, relaxarea presupoziţiilor simplificării în vederea constru-
irii de modele mai realiste poate face ca modelul elaborat să devină prea
complex pentru a fi înţeles sau prea incoerent pentru a fi folosit. O spe-
cializare anume ( cum ar fi economia sau psihologia) va conferi o anume
înclinaţie modului de gândire a analistului: de aici necesitatea unei abor-
dări inter-disciplinare (vezi secţiunea 3.1.2). Mai presus de toate, bineînţe-
les, analistul trebuie să fie conștient de propriile sale înclinaţii politice
și ideologice și de prejudecăţile, presupoziţiile și dorinţele care vor influ-
enţa viziunea acestuia despre „felul cum sunt lucrurile“ și cum ar putea
să fie. Un instrument corectiv folositor este acela de a reconsidera din
când în când o anumită problemă (sau soluţie) dintr-o perspectivă diame-
tral opusă celei utilizate până atunci de analist.
În încercarea de a înţelege procesul realizării politicilor din lumea
reală, analistul trebuie să încerce să identifice modelele sau seturile de
presupoziţii care influenţează diferiţi actori de pe scena politicilor. Este
posibil ca astfel de presupoziţii să fie, în ochii analistului, incoerente sau
să dea dovadă de o inconsistenţă internă, însă acestea vor fi în aceeași
măsură modele de politici care pot influenţa acţiunea practică.
Fie că operează în zona academică sau pe scena actorilor politicilor,
analistul are de jucat un rol foarte important ca exponent, identificator
și interpret al modelelor relevante de politici. Atunci când diferiţi par-
ticipanţi la o dezbatere teoretică sau politică au diferite cadre de refe-
rinţă care sunt implicite sau ambigue, atunci vor exista probleme par-
ticulare de interpretare (cnf. Rose, 1976c). Chiar dacă se folosesc aceleași
Introducere în politicile publice 69
cuvinte, adesea se vorbesc „limbi“ diferite. Rolul analistului ca interpret
poate fi extins asupra identificării acelor valori și percepţii care sunt
împărtășite de mai multe modele diferite, care sunt incompatibile, sau a
acelora care, chiar dacă nu sunt împărtășite în totalitate, nu sunt totuși
reciproc contradictorii.
Atunci când un analist lucrează pentru un anumit beneficiar, el va
avea adesea sarcina dificilă de a clarifica și chiar pune sub semnul între-
bării presupoziţiile și modelele implicite care rezidă în viziunea pe care
o are beneficiarul său faţă de probleme și răspunsuri acceptabile. De
vreme ce elaborarea și implementarea unei anumite politici implică ade-
sea interacţiunea (conflict, competiţie, adaptare, colaborare etc.) cu alte
agenţii, analistul își poate de asemenea ajuta beneficiarul prin clarificări
similare cu privire la interesele, valorile, percepţiile și presupoziţiile celor-
lalte agenţii.
Dacă dorește ca propunerile sale cu privire la politici să fie asimilate,
fie în general fie de către un anumit beneficiar, analistul trebuie să acorde
o mare atenţie limbajului și punctelor de referinţă pe care le între-
buinţează. A crede că doar o analiză suficient de riguroasă va conduce
analistul către un nedisputabil „răspuns perfect“ pe care beneficiarul îl
va recunoaște și adopta imediat înseamnă a da dovadă de naivitate în
ce privește statutul consultanţei în domeniul politicilor și activitatea de
consultanţă în problematica politicilor. Atunci când percepţiile, pre-
supoziţiile și valorile implicite ale analistului și beneficiarului nu sunt
în concordanţă sau, mai rău, nu au legătură unele cu altele, atunci este
foarte probabil ca influenţa exercitată să fie minimă.
Abordarea din această carte conștientizează, sperăm, destul de bine
majoritatea problemelor și capcanelor indicate mai sus. Ea accentuează
natura politică a procesului de înfăptuire a politicilor, subiectivitatea
unei mari părţi a analizei, precum și necesitatea ca analistul să fie pre-
ocupat și de asimilarea și nu doar producerea de recomandări în aria
politicilor.
 Partea a II-a
Analiza în procesul de
înfăptuire a politicilor
 5
Identificarea chestiunilor

5.1 Importanţa procesului de identificare a chestiunilor

Contribuţia potenţială a analizei în etapele finale ale procesului de

înfăptuire a politicilor depinde de cum și când au fost iniţial identificate
anumite probleme sau oportunităţi care să constituie subiecte potenţiale
de politici publice. Alegerea unor tehnici costisitoare de analiză a politi-
cilor pentru evaluarea opţiunilor poate fi inutilă dacă eșecul de a iden-
tifica o problemă potenţială într-o etapă suficient de timpurie determină
eliminarea multor opţiuni din cauza presiunii timpului sau adoptarea
acestora doar în condiţiile unor costuri mult mai mari. Toate organiza-
ţiile din sectorul public utilizează actualmente atât metode formale cât
și informale de identificare a posibilelor probleme, oportunităţi sau
ameninţări referitoare la organizaţie. Întrebarea care se pune este dacă
aceste canale existente, multe dintre ele „politice“, sunt pe deplin adec-
vate pentru stabilirea unei „agende“ cu chestiuni care pot face obiectul
politicilor publice sau dacă utilizarea unor abordări mai active a proce-
sului de identificare a chestiunilor ar putea îmbunătăţi capacitatea ge-
nerală de prelucrare a acestora în instituţiile publice.

5.2. Stabilirea agendei în practică

Cum și de ce ajung anumite chestiuni pe agendele de politici, pentru

a fi luate în discuţie și poate recomandate pentru acţiune, în timp ce
altele nu ajung sau, dacă ajung, primesc o atenţie superficială sau întârzi-
ată? Există, desigur, diferite tipuri și niveluri de agende (vezi Cobb și
Elder, 1972, despre agendele „sistemice“ și „instituţionale“), iar chestiu-
nile care sunt incluse în acestea pot să fie categorisite în diverse moduri,
cum ar fi chestiuni care se repetă anual (ca de pildă chestiuni legate de
bugete), chestiuni care nu sunt atât de regulate dar se repetă ciclic, cum
ar fi solicitarea unor politici ale veniturilor, și chestiuni aparent „noi“
care la rândul lor, fie se transformă în chestiuni repetitive ori dispar în
tăcere.
În măsura în care este posibil să generalizăm, totuși, pare mult mai
probabil ca o chestiune — în special o chestiune nouă — să ajungă pe
agendă dacă sunt îndeplinite una sau mai multe dintre următoarele
74 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
condiţii. În primul rând, chestiunea a atins proporţii de criză și nu mai
poate fi ignorată (vezi Kimber et. al., 1974, despre originile Decretului
privind depozitarea deșeurilor toxice, 1972), sau este percepută ca deter-
minând în mod probabil o criză ulterioară (de exemplu, reziduurile nucleare,
în anii 1980). În al doilea rând, chestiunea a ajuns la un anumit grad de
particularizare (Solesbury, 1976): de exemplu, „ploaia acidă“ a fost folosită
în ultima vreme pentru a exemplifica și dramatiza problema mai largă a
poluării atmosferice din cauza dioxidului de sulf și a altor emisii indus-
triale. În al treilea rând, chestiunea are o încărcătură emoţională sau e
privită dintr-o „perspectivă umană“, atrăgând atenţia mass media (cum
ar fi tragedia „copiilor thalidomiţi“1, problemă care a adus în prim plan
preocuparea pentru efectele secundare ale medicamentelor moderne și
pentru condiţia persoanelor cu handicap sever). În al patrulea rând, este
de așteptat ca chestiunea să aibă un impact larg: majoritatea chestiunilor
legate de bunăstarea materială a cetăţenilor (cum ar fi cererile de creștere
a taxelor și impozitelor locale) intră în această categorie, ca și „spaimele“
din domeniul medical, de exemplu posibilele legături dintre pilulele con-
traceptive și anumite tipuri de cancer la femei. În al cincilea rând, chestiunea
ridică întrebări privind puterea și legitimitatea în societate, cum ar fi cazul
disputelor recente privind principiul „magazinelor închise“ sau utilizarea
„pichetelor secundare“ de către sindicate. În al șaselea rând, chestiunea
este la modă într-un fel sau altul, greu de explicat dar ușor de recunos-
cut: de exemplu, problemele „orașului nevăzut“ sau preocuparea privind
tâlhăria sau alte forme de „infracţiuni ale străzii“.
Astfel de condiţii favorabile nu garantează totuși interesul politic și
accesul pe agenda politicilor publice. Pentru o înţelegere mai deplină a
întrebării de ce chestiunile dobândesc sau nu importanţă politică trebuie
să studiem mai în amănunt activităţile și influenţele exercitate asupra
instanţelor care stabilesc agenda , cum ar fi grupuri organizate de interes,
grupuri protestatare, lideri de partid și persoane cu influenţă în sfera
politică, oficialităţi de rang înalt și consultanţi, „opinia publică infor-
mată“ și paznicii mass media cum ar fi redactorii șefi ai ziarelor sau pro-
ducătorii emisiunilor de televiziune. Din fericire, a existat în ultima vreme
un interes crescut printre specialiștii știinţelor politice (de exemplu,
Anderson, 1975; Richardson și Jordan, 1979) în ce privește politica sta-
bilirii agendei. Unele domenii ale politicilor, cum ar fi ecologia și pro-
blemele mediului, au fost foarte bine acoperite (Brookes et.al., 1976;
Downes, 1972; Kimber et.al.,1974; Sandbach, 1980; Solesbury, 1976;
Stringer și Richardson, 1980), însă stabilirea agendei în alte domenii, în
1 Thalidomid-ul este un medicament sintetic care era folosit ca sedativ și care a
fost retras de pe piaţă atunci când s-a descoperit că are efecte negative asupra
fetusului. (N. t.)
Introducere în politicile publice 75
special cele mai „închise“, cum ar fi politicile apărării și politica știinţelor,
necesită cercetări și dezbateri mai amănunţite.
5.3 Argumentarea în favoarea (și împotriva) unei abordări mai
active a identificării chestiunilor
5.3.1 NEVOIA DE ANTICIPARE A PROBLEMELOR ȘI OPOR-
TUNITĂŢILOR
Autorităţile devin adesea conștiente de anumite probleme sau de
implicaţiile acestora prea târziu pentru a acţiona într-un mod optim
asupra lor. Cel mai potrivit moment pentru a începe rezolvarea (sau pre-
venirea) unei probleme este înainte ca o criză să determine includerea
urgentă a unei chestiuni pe agenda politică. În general, organizarea unei
structuri care să lucreze la o anumită problemă necesită o perioadă con-
siderabilă de timp. În al treilea rând, dacă este necesar ca o decizie să fie
luată foarte repede, odată apărută situaţia de criză, aceasta se poate baza
pe informaţii neadecvate sau înșelătoare. Într-un astfel de caz, nu este
timp suficient pentru definirea a ceea ce constituie adevărata problemă
și nici pentru explorarea implicaţiilor pe care le pot avea opţiuni alter-
native. Multe dintre tehnicile disponibile pentru analiza politicilor pot fi
utilizate doar dacă există suficient timp pentru analiză; de aici rezultă
că anticiparea situaţiilor în care va fi nevoie de luarea unei decizii este
o condiţie necesară pentru o analiză eficientă a politicilor în etapele ulte-
rioare.
Există, bineînţeles, probleme tehnice și teoretice deosebite în con-
ceperea metodelor care să asigure avertizarea timpurie. Totuși, factorii
politici sunt cei care pot constitui explicaţia pentru rolul relativ pasiv al
autorităţilor în identificarea problemelor. Autorităţile sunt tentate să se
concentreze pe probleme curente, care necesită acţiunea imediată, și nu
pe probleme ipotetice, în cazul cărora efectele politice nefavorabile atrase
de lipsa de acţiune nu se vor resimţi decât în viitor, când probabil vor
afecta un alt partid politic. În Marea Britanie, din cauza remanierilor
guvernamentale frecvente care duc la schimbarea persoanelor din funcţii
ministeriale, miniștrii se confruntă și ei cu aceeași tentaţie de a se con-
centra asupra chestiunilor cu impact imediat, de vreme ce „ei știu că
probabil nu vor mai ocupa acea poziţie mult timp și prin urmare nu ei
vor fi trași la răspundere pentru consecinţele politicilor pe care le pro-
movează“ (Headey, 1974, 99). În mod similar, este foarte probabil ca și
funcţionarii publici să se fi schimbat până în momentul materializării
unei crize ipotetice. Pe de altă parte, recompensele politicienilor și
76 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
funcţionarilor publici pentru faptul de a fi prevăzut o anumită criză sunt
neglijabile, și este foarte probabil să fie primite de alte persoane decât
cele într-adevăr responsabile pentru acţiunile anticipative.
Astfel, poate exista o inadvertenţă între ceea ce este „raţional“, în sen-
sul derulării analizei și programelor pentru anumite probleme în momentele
optime și ceea ce este „raţional“ din perspectiva recompenselor în cari-
era autorilor politicilor. De aceea un proces mai activ de identificare a
chestiunilor ar permite nu numai introducerea unor tehnici noi, dar și
modificarea structurii recompenselor politice, astfel încât activitatea de
prevedere să fie de asemenea recompensată (și poate lipsa ei penaliza-
tă).
5.3.2 NECESITATEA DE A IDENTIFICA PROBLEMELE ATUNCI
CÂND ELE SUNT DOAR NIȘTE „SEMNALE SLABE“
Tipul de informaţie necesară pentru procesul de identificare a chestiu-
nilor poate diferi de cel care este necesar pentru planificarea strate-
gică sau prognoză, unde se presupune un aport masiv de informaţie
(vezi Ansoff, 1975, 22). Dacă vrem să fim capabili de a anticipa și pro-
bleme potenţiale, și nu doar de a identifica problemele deja existente,
este necesar să putem răspunde unor „semnale slabe“, în special atunci
când acestea pot fi discontinue faţă de modelele existente. Există un
paradox, și anume că o abordare comprehensivă a planificării este mai
ușor de realizat (și se poate argumenta, este posibilă doar atunci) când
este cel mai puţin necesară, adică atunci când există o mare cantitate
de informaţii și un grad mare de continuitate și siguranţă. Pe de altă
parte, abordările incrementale sunt în mod special inadecvate pentru
a lucra cu discontinuităţi, în special cu cele care necesită un proces
decizional lung.
Scopul încercării de a identifica ameninţări sau oportunităţi potenţiale,
care au un grad ridicat de incertitudine sau a căror probabilitate de
apariţie este mică, este ca acestea să poată fi luate în considerare în plani-
ficarea organizaţională sau în elaborarea politicilor, astfel încât capaci-
tatea de a trata astfel de probleme să fie creată, sau cel puţin să nu fie
exclusă. În plus, se poate hotărî să se constituie o echipă de criză sau con-
tingenţă, pentru a elabora și coordona planuri de contingenţă în cazul în
care criza ar apare. Astfel de pregătiri pot fi sensibile din punct de vedere
politic (așa cum se poate vedea din rezistenţa unor autorităţi locale și
din domeniul sănătăţii de a face numiri în posturi responsabile cu pregătirea
apărării civile pentru un război nuclear).
Identificarea unei probleme potenţiale pe baza unor informaţii limi-
tate nu exclude o analiză completă în stadii ulterioare în care informaţii
Introducere în politicile publice 77
mai multe (sau mai sigure) devin disponibile, dar la acea etapă poate fi
prea târziu pentru demararea unor pregătiri contingente eficiente.
5.3.3 NEVOIA DE A SOLUŢIONA PROBLEMA ACCESULUI INEGAL
LA AGENDA POLITICILOR
Am arătat deja natura politică a oricărei recomandări pentru o
identificare mai activă a problemelor, însă argumentul care are cel
mai explicit caracter politic este acela că accesul la agenda politicilor
este în mod obișnuit inegal și că, prin urmare, există o variaţie în ce
privește măsura în care problemele care afectează anumite grupuri
ajung pe agenda politicilor. Analiștii politicilor ar trebui deci, se poate
spune, să își asume rolul de garanţi pentru ca problemele tuturor
grupurilor din societate să primească egală atenţie.
Această chestiune reprezintă un teren minat în mediul acade-
mic, atât în termenii modelelor descriptive cât și ai celor prescrip-
tive. În ce privește modelele descriptive, există o controversă îndelun-
gată referitoare la distribuţia puterii în societăţile vestice, atât cu
privire la modul în care chestiunile ajung pe agenda politicilor cât
și la măsura în care rezultatul final este astfel afectat (vezi Castles,
Murray și Potter, 1971partea a treia; Jenkins, 1978, 105-16; Lukes,
1974; Polsby, 1980). Autorii „pluraliști“ tind să pună accentul pe dis-
tribuţia disipată a puterii între o varietate de grupuri, adesea com-
petitoare, și pe existenţa unei multitudini de canale pentru pro-
movarea revendicărilor, în timp ce autorii de „clasă“ sau „elită“ sub-
liniază concentrarea puterii într-un anumit grup de elită sau o anu-
mită clasă economică, prin deţinerea unor funcţii, putere politică
sau prin modul în care este structurat statul pentru a favoriza intere-
sele clasei dominante. Cu toate acestea, toţi acești autori, poate doar
cu excepţia celor mai naivi dintre pluraliști, acceptă faptul că posi-
bilitatea cetăţenilor de a introduce anumite chestiuni pe agenda
decidenţilor nu este distribuită în mod egal. Un concept foarte re-
levant în acest sens, care s-a dezvoltat în literatura de specialitate,
este cel al „non-deciziei“, respectiv, păstrarea în afara agendei a anu-
mitor chestiuni, fie prin acţiune fie prin inacţiune, în favoarea celor
care deţin puterea politică (vezi de exemplu Lukes, 1974); autorii
pluraliști, cum ar fi Polsby (1980), au încercat să își exprime îndoiala
faţă de validitatea rezultatelor celor care pretind să deţină evidenţe
empirice ale „non-deciziei“.
Dacă ne întoarcem la aspectele normative ale modelelor, putem
observa problemele ideologice cu care se confruntă un „analist raţio-
nal al politicilor“ în încercarea sa de a îmbunătăţi diverse etape ale
78 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
procesului de înfăptuire a politicilor. Dacă există o tendinţă, în cadrul
„comunităţilor politicilor“ relativ închise, din interiorul departa-
mentelor guvernamentale din Marea Britanie și în cadrul grupurilor
de interese asociate de a pune în discuţie numai acele chestiuni care
reflectă valori reciproc împărtășite, cum poate un analist al politi-
cilor, în special dacă este angajat de un astfel de departament, să se
asigure că celelalte chestiuni sunt de asemenea luate în discuţie; pe
de altă parte, este acesta un rol potrivit pentru el sau mai degrabă
pentru un politician? Modelele marxiste ar indica faptul că singura
modalitate de a soluţiona problema accesului inegal — și de a soluţiona
probleme într-adevăr relevante ale societăţii — este de a răsturna sis-
temul capitalist. Autorii pluraliști recunosc existenţa inegalităţilor
în ce privește accesul la agenda politicilor, însă afirmă că aceasta este
inevitabilă în orice sistem politic și că societăţile pluraliste reprezintă
cea mai bună formulă, chiar dacă nesatisfăcătoare din acest punct de
vedere.
Astfel, întrebarea dacă încercarea de integrare a chestiunilor căro-
ra nu li se acordă atenţie pe agenda politicilor trebuie sau nu să intre
în atribuţiile analistului ne poate duce la argumente în favoarea schim-
bării instituţiilor politice sau a schimbării distribuţiei puterii politice
și a naturii sistemului politic. De exemplu, Stringer și Richardson
(1980, 36-7) pledează pentru o guvernare mai deschisă în Marea Bri-
tanie, în sensul acordării unei atenţii sporite de către autorităţi iden-
tificării și definirii problemelor care fac obiectul unor evaluări criti-
ce din afara aparatului guvernamental.
5.3.4 PROBLEMA SUPRA-ÎNCĂRCĂRII ANALITICE
Un proces mai activ de identificare a chestiunilor ar implica mărirea
numărului de probleme care ar primi o atenţie serioasă din partea
autorităţilor. Chiar și presupunând o creștere substanţială a capa-
cităţii analitice a guvernului, nu ar fi posibil ca toate chestiunile exis-
tente deja să fie tratate prin tehnici analitice costisitoare, ca să nu
mai vorbim de chestiunile noi, apărute prin căutarea deliberată a pro-
blemelor, care ar necesita la rândul lor analiză. Oricum, argumentăm
aici în favoarea stabilirii explicite a priorităţilor în decizia cu privire
la care dintre chestiuni să fie obiectul analizei de tipul planificării și
care să fie tratate pe traseul convenţional. Astfel de priorităţi nu tre-
buie definite dinainte, prin neluarea în considerare a anumitor chestiu-
ni. Vom prezenta procedurile pentru stabilirea priorităţilor pentru
alocarea resurselor analitice, în capitolul 6, privind filtrarea chestiu-
nilor.
Introducere în politicile publice 79
5.3.5 PROBLEMA SUPRA-ÎNCĂRCĂRII POLITICE
Se poate afirma că analiștii politicilor nu trebuie să se angajeze în
identificarea unor noi probleme care să fie luate în considerare de către
autorităţi, de vreme ce acest lucru ar duce la creșterea cererilor adresate
sistemului politic, fără o creștere simultană a resurselor care să satis-
facă acele cereri, a „sprijinului“ pentru sistemul politic sau a capacităţii
sistemului politic de a soluţiona chestiunile. De vreme ce multe dintre
„noile“ probleme pot fi foarte dificil de soluţionat (iar acesta poate fi unul
dintre motivele pentru care aceste chestiuni nu se aflau deja pe agenda
politică), efectul faptului de a crea noi cereri fără asigurarea în același
timp a resurselor pentru soluţiile corespunzătoare poate fi crearea unor
eforturi suplimentare pentru sistemul politic.
Există și anumite contra-argumente la aceste obiecţii, și anume că o
mai bună recunoaștere a problemelor și oportunităţilor care există într-o
societate ar crește nivelul general al sprijinului faţă de sistemul politic
respectiv și ar îmbunătăţi capacitatea sistemului politic de a face faţă
problemelor. Dacă îmbunătăţirea activităţii de identificare a chestiunilor
ar face parte dintr-un cadru mai larg de îmbunătăţire a procesului decizio-
nal, atunci din ce în ce mai puţine resurse ar fi irosite pentru decizii
eronate (unele dintre acestea derivând chiar din insuficienta avertizare
asupra unor probleme).
Oricum, trebuie să recunoaștem că această idee trebuie încă să fie
acceptată de către decidenţi, care trebuie să se confrunte cu un număr
mai mare de informaţii și probleme. Reacţia acestora poate fi: mulţumesc,
am deja destule probleme. Promotorii ideii de identificare a chestiunilor
trebuie să îi convingă pe decidenţi că există beneficii politice sau de altă
natură, atât pentru ei înșiși cât și pentru „societate în ansamblu“.
5.4 Caracteristici distinctive ale demersului de identificare a
chestiunilor în sectorul public
Trebuie să fim întotdeauna precauţi în ce privește transpunerea
ca atare a recomandărilor din literatura de specialitate a manage-
mentului în sectorul analizei politicilor, pentru că atât natura pro-
blemelor cât și mediul înconjurător și structura organizaţională sunt
foarte diferite; se poate chiar afirma că toate acestea sunt de regulă
mult mai complexe și ambigue în sectorul public. Totuși, anumite obser-
vaţii din lucrările de management sunt în mod potenţial relevante
(vezi de exemplu Aguilar, 1967). Una dintre temele literaturii de mana-
gement privește activitatea de „scanare“, adică nevoia de a „scana“ o
întreagă arie de contexte diferite în identificarea problemelor și opor-
80 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tunităţilor. De exemplu, Hellriegel și Slocum (1974) atrag atenţia
asupra unor moduri diferite de scanare, de la cele puternic structurate
până la cele aproape nestructurate:
(1) Observaţia nedirecţionată. Aceasta reprezintă expunerea la infor-
maţie fără vreun scop precis iniţial. Astfel, firmele „ţin ochii deschiși“
la informaţii privind evoluţii politice, economice și sociale, dar fără
să știe ce speră să deducă din astfel de informaţii.
(2) Observaţia condiţionată. Aceasta implică un anumit grad de conștien-
tizare a scopului, în sensul alegerii surselor de informaţii de către
care organizaţie și al identificării scopurilor în care poate fi apli-
cată informaţia respectivă. Un manager care călătorește în străină-
tate poate observa anumite tipuri de oportunităţi sau metode de
livrare care sunt în mod potenţial aplicabile organizaţiei pe care
o conduce.
(3) Căutare informală. Aici organizaţia este într-o postură mai puţin
pasivă sau reactivă. Managerii de filiale sau reprezentanţii regio-
nali pot fi solicitaţi să caute anumite tipuri de informaţii, pentru
anumite scopuri. De exemplu, inspectorii pentru colectarea taxelor
și impozitelor locale pot fi solicitaţi să caute semne ale creșterii
„economiei subterane“.
(4) Căutare formală. Acesta implică un tip de scanare deliberată: sco-
pul este dobândirea unor anumite informaţii pentru scopuri precise.
Acesta poate include analiză de piaţă și prognoze; sondaje și prog-
noze privind nivelul dezvoltării tehnologice; analize politice etc. Une-
ori în cadrul unei firme se înfiinţează unităţi speciale pentru astfel
de scopuri. Mai adesea, aceasta este o problemă de politică a infor-
maţiilor dobândite în diverse departamente ale unei firme: cercetare
și dezvoltare, marketing, financiar etc.
Cea din urmă categorie, căutarea formală, are reputaţia de a fi mai
sofisticată și mai raţională decât celelalte moduri de scanare. Totuși, este
mai probabil ca celelalte modalităţi să ducă la identificarea problemelor
și oportunităţilor care nu au fost anticipate anterior, sau care nu ar fi
semnalate prin simpla cercetare a datelor de rutină. Problema este ca
aceste informaţii să fie transmise către acele departamente din organi-
zaţie în cadrul cărora vor fi utilizate.
În mod asemănător, există problema coordonării informaţiilor prove-
nite dintr-o varietate de surse, atât personale cât și impersonale, și având
grade diferite de certitudine. Problema provine din faptul că fluxul infor-
maţiilor nu corespunde neapărat ierarhiilor formale din interiorul unei
organizaţii sau dintre acestea. Fluxul „oficial“ de informaţii va tinde să
fie impersonal: publicaţii comerciale, expoziţii comerciale, conferinţe
Introducere în politicile publice 81
tehnice, rapoarte periodice, întâlniri organizate etc. Totuși, informaţiile
personale sunt adesea de o importanţă potenţială mult mai mare: con-
tacte de afaceri, clienţi, sfatul bancherilor, noi angajaţi transferaţi la
firmă, chiar și (sau în special) bârfa. Astfel de informaţii personale, ade-
sea orale, pot să nu ajungă în secţiunile relevante ale organizaţiei (mai
ales dacă există neîncredere în interiorul organizaţiei) sau pot fi trecute
cu vederea, datorită informaţiilor formale, scrise, care sunt considerate
mai puternice.
Orice organizaţie va căuta, sau pur și simplu va primi, diferite tipuri
de informaţii. În cazul unei firme, acestea ar include informaţii de piaţă,
informaţii tehnice, informaţii privind chestiuni mai generale, cum ar fi
condiţiile economice, politicile guvernamentale, tendinţele sociale, infor-
maţii privind fuziuni sau achiziţii potenţiale, informaţii privind furni-
zori și resurse. În cazul majorităţii organizaţiilor din sectorul public,
informaţiile privind beneficiarii serviciilor sau grupul ţintă ar fi cele mai
importante pentru identificarea viitoarelor probleme și oportunităţi.
În ciuda anumitor similarităţi dintre procesul scanării pentru sec-
torul privat și procesul de identificare a chestiunilor pentru politicile
publice, există diferenţe foarte importante, dintre care unele reflectă
natura mai slab definită a preocupărilor din aria politicilor publice, iar
altele provin din autoritatea specială a guvernului de a colecta datele pe
care le solicită.
Se poate spune că este mai ușor pentru sectorul privat să deruleze
procesul de scanare, pentru că în acest caz există un consens mai mare
în privinţa identificării datelor pentru care se derulează scanarea, a
măsurării acestora și a interpretării rezultatelor din perspectiva impli-
caţiilor pe care le pot avea asupra firmei. În cazul autorităţilor publice,
se poate distinge între date economice și date sociale, cele sociale fiind
mai fragmentate din cauza lipsei unei teorii sociale centrale (Moser, 1980,
9). Totuși, chiar și în cazul datelor macroeconomice este mai puţină cer-
titudine în ce privește implicaţiile asupra politicilor, chiar și în cadrul
marginilor de nesiguranţă cunoscute. Aria potenţială de date pe care
guvernul o are de scanat este mult mai extinsă decât cea de interes pen-
tru firme, deși unele firme au devenit în ultima vreme mai sensibile la
implicaţiile mai largi, sociale și politice, ale activităţilor lor.
Guvernele au anumite avantaje în ce privește diversele surse de infor-
maţii la care pot să apeleze. Putem distinge între statistici accidentale,
ca produse secundare apărute în cursul derulării unor anumite procese
administrative, și statistici de cercetare, în care principalul scop al efec-
tuării statisticilor este producerea de informaţii (Thomas, 1980). Având
în vedere aria foarte largă a activităţilor guvernamentale, numărul sta-
tisticilor în acest sector este foarte mare, ca și aria domeniilor acoperite
(de la statisticile privind numărul infracţiunilor până la numărul autove-
82 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
hiculelor înmatriculate și volumul importurilor supuse controlului vamal
și accizelor). În plus, există o serie de statistici care, se poate spune, repre-
zintă produse principale, nu doar secundare sau accidentale, ale activi-
tăţii guvernamentale: de exemplu, statisticile privind numărul persoanelor
cu drept de vot, care poate fi obţinut din listele electorale, și cele referi-
toare la evidenţa populaţiei, rezultate din procesul de înregistrare a
nașterilor, deceselor și căsătoriilor. În timp ce multe dintre statisticile
secundare sunt o bază potenţială valoroasă pentru activitatea de scanare,
trebuie acordată o atenţie deosebită ca cifrele să nu reflecte pur și sim-
plu procedurile administrative în locul fenomenelor la care se referă aces-
tea. De exemplu, cifrele înregistrate privind numărul infracţiunilor sau
numărul șomerilor nu sunt o măsură exactă a infracţionalităţii sau șoma-
jului, iar schimbările din statistici pot să nu reflecte schimbările cores-
punzătoare din fenomenul vizat (și viceversa) sau pot fi chiar contrare
în ce privește efectele măsurării: o campanie puternică anti-infracţională
efectuată de poliţie poate duce la creșterea numărului arestărilor, dar,
datorită acestui succes, cetăţenii pot începe să semnaleze infracţiuni pe
care înainte nu le-ar fi anunţat.
Guvernele au de asemenea avantaje speciale atunci când încearcă să
colecteze informaţiile de care au nevoie. În primul rând, dimensiunea aces-
tor organizaţii permite prin resursele disponibile derularea unor sondaje
sau cercetări de o anumită natură, care pentru o organizaţie mică nu s-ar
justifica. În al doilea rând, guvernele au puterea de a determina oamenii
să asigure informaţiile, ca în cazul statisticilor pentru sectorul privat, prin
colectarea de informaţii din partea firmelor, sau al recensămintelor efec-
tuate o dată la zece ani, conţinând date personale despre indivizi. Totuși,
majoritatea datelor colectate de către guvern provin din răspunsurile vo-
luntare la sondaje, cum ar fi The General Household Survey.
Guvernele par, în principiu, să aibă mai puţine probleme în trans-
ferarea informaţiilor între diferite organizaţii din sectorul public decât
în cazul transferului de informaţii între diferite firme, care se pot afla în
competiţie. Totuși, această ușurinţă a transferului nu este întotdeauna
vizibilă în practică. Autorităţile centrale sunt profund ignorante în pri-
vinţa modelelor de livrare a unor politici la nivel local, în privinţa mul-
tor indicatori. Chiar și în interiorul autorităţii centrale există probleme
cu transferul datelor. Așa cum se întâmplă foarte des în analiza politi-
cilor, probleme având aparent un caracter tehnic se dovedesc a avea multe
conotaţii politice.
Guvernele au de asemenea o mare varietate de surse neoficiale de
informare, cum ar fi anchetele publice, comisiile specializate1 (deși o
1 Este vorba despre comisii formate din membri ai Parlamentului, înfiinţate pen-
tru investigarea și raportarea unei anumite probleme de interes)
Introducere în politicile publice 83
mare parte din informaţiile pe care le colectează acestea vin dinspre
guvern), comitete consultative, reprezentanţi ai grupurilor de interese,
informaţii din partea parlamentarilor, precum și mecanisme interne ge-
neratoare de informaţii cum ar fi rapoarte din partea reprezentanţilor
din teritoriu, rapoarte ale ambasadelor, activităţi de spionaj și contra-
informaţii etc. Defectele acestor canale de informare ca mecanisme pen-
tru stabilirea agendei au fost deja expuse în secţiunea 5.2.
5.5 Nevoile de informare și identificarea chestiunilor
5.5.1 SCHIMBĂRI ÎN SECTORUL BENEFICIARILOR
Pentru multe dintre organizaţiile din sectorul public, cea mai mare
sursă potenţială de schimbare provine din partea clienţilor sau benefi-
ciarilor acestora. Pentru anumite programe, cum ar fi pensiile standard,
doar numărul este cel care contează; pentru altele, cum ar fi cele privind
beneficiile suplimentare sau cele legate de asistenţa socială, natura situ-
aţiilor contează de asemenea. La nivelul de rutină, informaţiile privind
astfel de probleme sunt necesare pentru activitatea de bugetare, însă
schimbările survenite în rândul beneficiarilor de servicii pot avea de
asemenea implicaţii asupra modului de funcţionare a organizaţiilor, în
privinţa livrării serviciilor respective, și pot atrage atenţia asupra „nevoilor“
care nu ar fi acoperite doar prin simpla extindere (sau restrângere) a
dimensiunilor organizaţiei în cauză.
În activitatea de identificare a chestiunilor este foarte importantă
anticiparea discontinuităţilor cum ar fi accelerarea unei anumite ten-
dinţe sau schimbarea direcţiei în care evoluează tendinţa respectivă.
Poate fi necesar ca analiza să se deruleze la nivele dezagregate pentru a
semnala schimbările tendinţelor. De exemplu, pentru serviciile sociale și
de sănătate nu este suficient să se ia în considerare numai numărul total
al persoanelor de peste șaizeci sau șaizeci și cinci de ani; sunt necesare
și estimări ale schimbării proporţiei persoanelor de peste șaptezeci și
cinci de ani, de vreme ce acestea necesită o atenţie mai mare decât per-
soanele în vârstă „mai tinere“ (vezi de asemenea și 5.6.3)
5.5.2 PROBLEME NOI
În plus faţă de identificarea tendinţelor problematice din rândul be-
neficiarilor existenţi, este important să existe capacitatea de a depista
și probleme noi care pot să apară. Aceste probleme pot fi unele în tota-
litate noi, sau pot fi fenomene existente care fie au trecut sau pot trece
84 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
de un anumit prag care le face să fie destul de importante pentru a nece-
sita o atenţie specială din partea autorităţilor, fie au atins un anumit
nivel care determină oportunitatea de a concepe un aparat special care
să se ocupe de ele.
Exemple de astfel de probleme noi, potenţiale sau actuale, sunt:
forme noi de poluare provenite din procese industriale noi, creșterea
numărului de familii/gospodării de diferite feluri care necesită spri-
jin social, drogarea prin inhalarea de substanţe toxice, „bolile bunăstării“
sau problemele legate de ocuparea timpului liber. Multe dintre pro-
blemele noi sunt ele însele cauzate de „soluţiile“ la probleme ante-
rioare, cum ar fi de pildă costurile ridicate (atât financiare cât și de
timp) ale persoanelor cărora li s-au asigurat locuinţe sociale în zonele
periferice.
Identificarea unei noi probleme, oportunităţi sau „nevoi“ nu implică
neapărat necesitatea acţiunii imediate sau acţiunii pur și simplu din
partea autorităţilor, ci mai degrabă necesitatea definirii și analizei impli-
caţiilor asupra politicilor. Existenţa parcurilor speciale pentru skate-
board, foarte puţin folosite, răspândite în toată ţara, constituie un bun
avertisment împotriva adoptării unor soluţii imediate, costisitoare, la
unele probleme apărute în mod neașteptat, care pot sau nu să se per-
petueze ulterior.
Problemele noi sunt acelea care, de regulă, nu pot fi detectate de către
departamentele operaţionale existente în cadrul organizaţiei, pentru că
acestea nu colectează date despre ele și, concentrându-și atenţia asupra
problemelor pre-definite cu care lucrează, nu realizează semnificaţia
potenţială a informaţiilor pe care le dobândesc întâmplător.
5.5.3 SOLUŢII NOI
Așa cum pot să apară probleme noi, tot la fel se pot naște și soluţii
noi, fie ca modalităţi mai bune de a livra politicile existente fie (din păcate,
în cazul unor coincidenţe rare) ca soluţii care apar în același timp cu o
anumită problemă nouă. Soluţiile „noi“ pot reflecta la fel de bine schim-
barea percepţiilor, ca și apariţia unor noi tehnologii. De exemplu, creșterea
recentă a accentului pus pe conceptul de „comunitate“ ca opus sprijinu-
lui instituţionalizat reflectă schimbarea concepţiilor politice și intelec-
tuale, în timp ce multe dintre soluţiile noi din domeniul medical derivă
din evoluţia tehnologiei (și pot la rândul lor cauza probleme, atât în ce
privește propriile costuri, cât și relativ la nevoile crescute de îngrijire
post-tratament).
Microtehnologia este un sector care probabil va asigura o arie bogată
de soluţii noi la problemele legate de implementarea politicilor, însă nu
Introducere în politicile publice 85
toate dintre acestea sunt dezirabile sau eficiente din punctul de vedere
al costurilor. Computerizarea va permite introducerea unor taxe și impozite
locale pe venituri și a unor pachete personalizate de beneficii care să fie
disponibile dintr-un singur loc, în locul aglomerării actuale impenetra-
bile de organizaţii și reguli care interacţionează. Dezvoltările legate de
microtehnologie din domeniul comunicaţiilor pot facilita contactul per-
manent cu persoanele în vârstă sau cele handicapate, permiţând astfel
introducerea unor tipuri noi de sprijin non-instituţional, în timp ce multe
aparate noi (și probabil costisitoare) care să vină în sprijinul celor han-
dicapaţi sunt probabil deja în lucru.
În unele cazuri, o soluţie mai bună sau mai puţin costisitoare care
apare poate să nu fie neapărat una totalmente nouă, ci una care se naște
dintr-o schimbare în amestecul cost-eficienţă. De exemplu, în organiza-
ţiile în care o mare parte a costurilor provine din salarii, costul relativ
ridicat al forţei de muncă poate duce la scăderea costului metodelor de
livrare.
Soluţiile noi nu sunt neapărat neutre în ceea ce privește organizarea
birocratică. O nouă metodă de livrare a serviciilor poate să constituie o
ameninţare la locurile de muncă sau valorile profesionale actuale privind
metodele adecvate de livrare a serviciilor. Există pericolul ca doar soluţi-
ile care nu prezintă nici un fel de ameninţare să fie incluse pe agendă de
către responsabilii cu livrarea serviciilor și ca alte soluţii care ar merita
să fie luate în considerare să nu fie puse în discuţie decât în cazul în care
ajung prin alte canale de informare.
5.6 Metode pentru o identificare mai activă a chestiunilor
5.6.1 SURSE INFORMALE DE IDENTIFICARE A CHESTIUNILOR
Așa cum arată și autorii care au dezvoltat problema scanării, atât în
sectorul privat cât și în sectorul public, volumul cel mai mare de infor-
maţie potenţial utilă care ajunge într-o organizaţie vine prin metode
informale (vezi Hellriegel și Slocum, 1974; Bardach, 1978). Sursele neo-
ficiale de informare privind ameninţările și oportunităţile cu care se con-
fruntă o organizaţie vor continua să reprezinte cele mai importante surse,
indiferent de noile tehnici introduse. Unele dintre metodele prezentate
în cadrul acestei secţiuni nu sunt atât mijloace de identificare a infor-
maţiilor noi, cât mai degrabă mecanisme pentru a face explicite impli-
caţiile informaţiilor care sunt deja la dispoziţie.
Creșterea gradului de utilizare a informaţiilor provenite din surse
neoficiale presupune: (1) recunoașterea activităţii de identificare a chestiu-
nilor ca o activitate valoroasă pentru menţinerea organizaţiei (chiar pen-
86 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tru supravieţuirea acesteia); (2) motivarea la nivel individual pentru ca
problemele să fie sesizate chiar dacă (sau în special atunci când) repre-
zintă ameninţări la ordinea existentă într-o organizaţie. Introducerea
unora dintre procedurile mai formale subliniate mai jos poate semnifica
ea însăși o schimbare de atitudine, dar chiar și tehnicile mai formale se
pot „evapora“ dacă nivelul superior de management nu este interesat de
consumarea informaţiei pe care o generează aceste tehnici în cadrul pro-
cesului decizional.
5.6.2 SURSE ADMINISTRATIVE
Sursele administrative vor continua de asemenea să fie una dintre
sursele politice majore pentru informaţiile obţinute în procesul de iden-
tificare a chestiunilor , însă există pericolul ca, drept rezultat al inerţiei
(sau al lipsei unei gândiri coerente privind relevanţa asupra politicilor
la momentul proiectării sistemului administrativ de colectare a datelor),
surse neadecvate de informare să genereze semnale înșelătoare (vezi 5.4
de mai sus). În acest sens, este recomandabil ca sursele administrative
de informare să fie supuse unui proces de revizuire cel puţin o data la
cinci ani, căutându-se răspunsul la două întrebări: (1) Sursele adminis-
trative folosite actualmente prezintă o imagine adecvată și exactă a
naturii problemei cu care se va confrunta organizaţia? (2) Există surse
de date, folosite în prezent doar pentru scopurile administrative, care pot
fi de asemenea utilizate și în procesul de identificare a chestiunilor? Dacă
răspunsul la prima întrebare indică deficienţe în statisticile actuale, pot
fi luate în considerare mai multe variante. Tipul de informaţie colectată
sau chiar modul în care aceasta este livrată pot fi modificate pentru a
genera informaţii mai semnificative. Dacă o astfel de acţiune s-ar dove-
di neadecvată sau nu ar reuși să rezolve problema, atunci ar putea fi
luată în considerare derularea de sondaje pe eșantioane reprezentative
pentru a colecta informaţia necesară.
Este foarte clar că orice propunere de înlocuire a sistemului existent
de obţinere a datelor pe cale administrativă trebuie să facă mult mai
mult decât să atragă atenţia asupra superiorităţii tehnice a sistemului
înlocuitor. Schimbarea trebuie adusă într-un mod care să fie cât mai puţin
ameninţător faţă de persoanele din cadrul organizaţiei.
5.6.3 ANALIZA DEMOGRAFICĂ
Analiza tendinţelor viitoare în ce privește structura populaţiei poate
sublinia o varietate de implicaţii asupra politicilor publice, în special,
Introducere în politicile publice 87
dar nu numai, asupra serviciilor sociale (vezi CPRS, 1977). Printre
aceste tendinţe se numără fluctuaţii ale numărului copiilor școlari-
zaţi, persoanelor care își caută o slujbă într-un anumit an (care are de
asemenea implicaţii asupra numărului de noi angajaţi potenţiali în
sectorul public), volumul populaţiei cu un venit salarial (și prin urmare
plătitoare de taxe), dimensiunea diferitelor categorii de gospodării cum
ar fi familiile mono-parentale sau persoanele în vârstă, care pot impune
revendicări substanţiale asupra sistemului de asistenţă socială sau
serviciilor de sănătate publică. O analiză detaliată poate afecta pla-
nificarea și bugetarea politicilor în etapele ulterioare, însă la acest
moment ne preocupă numai funcţia de avertizare pe care o pot avea
analizele demografice.
Analizele demografice nu pot constitui un panaceu în sensul asigurării
unor prognoze sigure în privinţa tuturor aspectelor viitoare privind vârs-
ta, caracteristicile gospodăriilor sau distribuţia geografică a populaţiei.
Dacă este posibilă realizarea de prognoze privind numărul mediu de per-
soane de o anumită vârstă, luând în considerare persoanele deja născute
(și pentru care se pot face estimări și privind rata mortalităţii), este mult
mai dificilă realizarea de prognoze privind variabile care depind de com-
portamentul uman, cum ar fi rata natalităţii (putem estima numărul
femeilor aflate la vârste fertile, dar nu și numărul copiilor pe care aces-
tea se vor decide să îi nască) sau întemeierea familiilor. Soarta prog-
nozelor din trecut privind rata natalităţii arată pericolul simplei extrapolări
a tendinţelor actuale (vezi CPRS, 1977). Astfel putem anticipa evoluţia
numărului persoanelor în vârstă, dar ne confruntăm cu un mare grad de
nesiguranţă în ce privește numărul copiilor care vor fi înscriși la școala
primară în următorii cinci-zece ani. Totuși, de vreme ce nesiguranţa însăși
este o problemă a politicilor, este util să efectuăm analize demografice
care să identifice domenii de nesiguranţă, ale căror implicaţii pot fi luate
în considerare în stadii ulterioare ale procesului de înfăptuire a politi-
cilor.
În calitatea sa de a îndeplini o funcţie de avertizare, este important
ca analiza demografică să fie efectuată la niveluri adecvate de dezagre-
gare. Este recomandabil ca o separare iniţială să fie făcută pe categorii
de vârstă care sunt relevante din punctul de vedere al revendicărilor sau
eligibilităţii pentru anumite servicii (e.g.: vârstă școlară, persoane anga-
jate, pensionari etc.), dar poate fi important ca procesul dezagregării să
continue: nu este relevant numai numărul persoanelor de vârstă școlară,
ci și raportul dintre cele din școala primară și cea secundară, precum și
identificarea anumitor modificări pe parcursul trecerii prin sistemul
școlar; de asemenea un număr stabil al persoanelor cu vârste cuprinse
între șaizeci și șaizeci și cinci de ani poate ascunde o proporţie crescută
a persoanelor de peste șaptezeci și cinci de ani, care necesită o atenţie
88 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
sporită. Dezagregarea pe zone (care depinde și de presupoziţiile privind
migraţia) este foarte importantă pentru autorităţile locale, care încearcă
să anticipeze schimbările ce ar putea afecta procesul de livrare a ser-
viciilor în viitor.
Multe dintre organizaţii vor fi interesate doar de tipuri specifice de
analiză demografică, cum ar fi numărul persoanelor cu vârste cuprinse
între șaizeci și șaizeci și cinci de ani sau rata întemeierii familiilor. Pen-
tru autorităţile locale, al căror interes se concentrează în mai multe
direcţii, întreaga varietate de prognoze demografice este potenţial rele-
vantă.
5.6.4 INDICATORI SOCIALI ȘI DATE SOCIALE
O varietate de alte mijloace de informare socială sunt potenţial rele-
vante pentru elaborarea politicilor, atât cele care reprezintă atribute
directe ale indivizilor, cum ar fi starea sănătăţii acestora, cât și cele legate
de condiţiile de viaţă, cum ar fi posesia unei locuinţe sau a unei mașini.
La sfârșitul anilor 60 a existat speranţa ca datele sociale relevante din
punctul de vedere al politicilor să fie dezvoltate până la nivelul la care
nu doar să identifice problemele care trebuie rezolvate, ci să asigure de
asemenea și măsura succesului programelor guvernamentale și să poată
fi eventual agregate într-un „raport social“. Acest raport ar fi urmat să
fie corespondentul rapoartelor economice naţionale care, se afirma, nu
reprezintă decât un tablou parţial al situaţiei naţionale. Dar, având în
vedere că evoluţiile economice sunt măsurabile, spre deosebire de
îmbunătăţirile sociale, accentul a fost pus în mod excesiv pe obiectivele
economice (vezi Carley, 1980, cap. 11). Aspiraţiile acestei „mișcări pen-
tru indicatorii sociali“ nu au fost atinse, și nici nu este foarte probabil ca
ele să se materializeze. Aceasta reflectă problemele privind valorile (dis-
pute privind implicaţiile normative ale schimbărilor indicatorilor), pro-
blemele asupra cunoașterii noastre despre procesele sociale (care este
necesară dacă vrem să fim capabili de a evalua impactul programelor
guvernamentale asupra acestor indicatori) și de asemenea problemele
mai tehnice privind măsurarea (selectarea indicatorilor care sunt atât
valizi, i.e. măsurări semnificative ale problemei în cauză, cât și de încredere,
i.e. vor reflecta în mod corespunzător schimbările în interiorul proble-
mei). Trebuie remarcat că în momentul de faţă există un scepticism cres-
cut faţă de toate aceste chestiuni privind indicatorii economici, pe care
mișcarea pentru promovarea indicatorilor sociali a încercat să îi riva-
lizeze.
Colectarea și prezentarea datelor sociale a avansat destul de mult,
în special în Marea Britanie, iar în viitor există posibilităţi de îmbunătăţire
Introducere în politicile publice 89
atât în ce privește colectarea acestor date cât și asimilarea lor în proce-
sul de elaborare a politicilor. Acest fapt este valabil în special pentru rolul
lor în avertizarea instanţelor responsabile de elaborarea politicilor în ce
privește problemele care pot necesita investigaţii suplimentare, chiar
dacă nu și pentru utilizarea lor în formă brută în planificarea și evalu-
area politicilor. Putem spune în această privinţă că aceasta este o arie a
analizei politicilor în care Marea Britanie a avut rolul de lider, în special
în ce privește prezentarea datelor sociale (vezi mai ales publicaţia anu-
ală Tendinţe Sociale).
Mare parte din datele colectate de autorităţile centrale se află la un
nivel prea înalt de agregare geografică pentru a fi utilizate de autorităţile
locale sau de alte organisme publice care acţionează la nivel local. Indi-
catorii naţionali și locali pot totuși să joace un rol util în avertizarea
autorităţilor locale cu privire la anumite chestiuni ale căror implicaţii
posibile la nivel local ar trebui să le cerceteze. Recensămintele efectuate
o data la zece ani reprezintă o statistică universală, divizată în arii
geografice, incluzând pe lângă datele demografice și anumite date sociale
(e.g. privind condiţiile de locuire). Totuși, perioada de timp dintre aceste
recensăminte este mare iar datele nu sunt disponibile decât după un
anumit timp. Datele provenite din surse administrative (vezi 5.6.2) pot
să asigure anumiţi indicatori privind tendinţele (e.g. condiţiile de locuire,
din perspectiva aplicaţiilor de planificare și a evidenţelor locuinţelor
sociale), însă pentru autorităţi de dimensiuni mari poate fi util să efectueze
sondaje regulate pe eșantioane reprezentative pentru gospodăriile din
zona lor de responsabilitate, pentru a avea date actuale.
Există un anumit grad de circularitate în argumentul conform căruia
datele sociale pot fi folosite în procesul de identificare a chestiunilor:
disponibilitatea acestor date indică deja faptul că relevanţa pentru poli-
tici a colectării lor a fost acceptată. Totuși, implicaţiile acestor date rămân
a fi identificate — datele însele nu vor aprinde o lumină de avertizare,
deși acesta ar fi unul dintre scopurile unui set de indicatori sociali foarte
dezvoltat. Există pericolul ca, chiar și în având la dispoziţie un set de
indicatori sociali foarte dezvoltat (sau poate în special din această cauză)
aceștia să nu poată să surprindă exact acele probleme noi și neprevăzute,
a căror identificare este scopul central al procesului activ de identificare
a chestiunilor. Indicatorii sociali pot fi suplimentaţi prin alte metode,
atât formale cât și informale.
Sondajele efectuate la anumite momente, fără un caracter perio-
dic, care colectează anumite date sociale, pot să atragă atenţia asupra
unor probleme care nu au fost identificate anterior, însă semnalarea
nevoii de a reconsidera politicile publice este mai probabil să fie ge-
nerată dacă există în timp o schimbare în tendinţa (sau direcţia pre-
conizată) datelor colectate într-un mod regulat și consistent. Este posi-
90 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
bil ca o mare parte din aceste date să nu cunoască niciodată vreo deviere
neașteptată, ele fiind prin urmare considerate „nefolositoare“ ca posi-
bili indicatori în procesul de identificare a chestiunilor, iar colectarea
și centralizarea acestora privită ca o extravaganţă nenecesară. Alte
date din cele colectate de autorităţi pot părea să nu aibă relevanţă
actuală în sfera politicilor. Totuși, anumiţi indicatori pot fi „adormiţi“,
adică pot să nu arate vreo deviere neașteptată o perioadă lungă de
timp, pentru ca apoi să asigure o avertizare directă sau indirectă cu
privire la o problemă potenţială cu relevanţă asupra politicilor. Aban-
donarea sau ignorarea colectării datelor la intervale regulate de timp
poate să distrugă valoarea deţinerii de date pe termen lung, care să
plaseze situaţii actuale în perspectivă.
5.6.5 TEHNICI JUDICATIVE
Există o serie de tehnici judicative de prognozare (i.e. acele tehnici
care depind mai mult de judecăţi intuitive decât de analize cantitative)
care, așa cum se va arăta în capitolul 8, au o valoare îndoielnică ca predicţii
ale viitorului. Totuși, ca suplimentare a altor metode utilizate în identi-
ficarea chestiunilor, unele dintre aceste tehnici pot să contribuie la conștien-
tizarea anumitor ameninţări sau oportunităţi, deși cu siguranţă nu pot
garanta prevederea acestor probleme. Utilizarea unor astfel de tehnici
poate să asigure o cale formală pentru articularea acelor observaţii
obţinute prin scanarea informală.
Tehnica Delphi presupune obţinerea unor prognoze utile prin judecăţile
intuitive ale persoanelor cunoscătoare ale domeniului de interes. Ea se
bazează pe presupoziţia că astfel de judecăţi sunt obţinute cel mai bine
în mod individual, de la membrii unui grup, având în vedere că într-o
ședinţă de grup opiniile unor membri mai extrovertiţi sau având o po-
ziţie ierarhică mai înaltă tind să fie mai influente decât ale celorlalţi.
Procedurile pentru desfășurarea unui exerciţiu Delphi sunt descrise în
secţiunea 8.5.1. Dincolo de acurateţea sa predictivă îndoielnică, tehnica
Delphi prezintă o serie de caracteristici care îi limitează utilitatea ca
tehnică potenţială pentru identificarea chestiunilor. În primul rând, aria
de probleme sau oportunităţi care poate fi identificată este predetermi-
nată prin alegerea „experţilor“ în anumite domenii și prin problemele
expuse în chestionarul iniţial. În al doilea rând, procedurile generatoare
de consens utilizate implică faptul că ameninţări improbabile, dar impor-
tante, pot fi omogenizate înainte de prezentarea finală.
Metoda „brainstorming“-ului se bazează pe presupoziţii opuse celor
ale tehnicii Delphi: anume că există o anumită „sinergie“ în interiorul
unui grup de oameni care stau împreună și enumeră la repezeală toate
Introducere în politicile publice 91
posibilele evoluţii ulterioare, chiar dacă cu un grad ridicat de impro-
babilitate. Cu alte cuvinte, că ideile exprimate de unul dintre partici-
panţi pot trezi alte idei la ceilalţi participanţi, care altfel nu ar fi apărut.
Exerciţiul poate continua prin atribuirea de către participanţi a unor
grade de probabilitate evenimentelor ipotetice enumerate și prin indi-
carea acelora care sunt mai importante, conform greutăţii sau ierarhiei,
asupra cărora s-a căzut de acord, fie prin consens, fie prin calcularea
mediei (vezi secţiunea 8.5.2). Chiar dacă astfel de exerciţii au un grad
mai mare sau mai mic de probabilitate în ce privește predicţia corectă
a viitorului, ele sunt valoroase pentru că îi determină pe participanţi
să fie mai orientaţi către viitor și să fie mai conștienţi de valorile și per-
spectivele colegilor lor. Exerciţiile de brainstorming pot duce la identi-
ficarea unor posibile ameninţări sau oportunităţi care altfel pot fi tre-
cute cu vederea.
5.6.6 SCANAREA LITERATURII DE SPECIALITATE
Problema principală în procesul de identificare activă a chestiunilor
nu este, de cele mai multe ori, crearea de noi informaţii, ci descoperirea
surselor existente de informare și a modalităţilor de extragere din aces-
tea a informaţiilor relevante. Puţine sunt influenţele asupra unei orga-
nizaţii care să nu fi fost prevăzute sau discutate într-un ziar sau alt
instrument mass-media, care câteodată nici nu au, aparent, vreo legă-
tură directă cu preocupările organizaţiei respective. Televiziunea tinde
să aibă un impact mare în acest sens însă, după cum afirmă și Weiner
(1976), „informaţiile diseminate de către televiziuni reflectă mai degrabă
tendinţele decât să le prevadă“. În mod corespunzător, o scanare sis-
tematică a publicaţiilor este probabil utilă pentru identificarea timpurie
a unor idei și tehnologii noi, precum și a unor schimbări în tendinţe (vezi
Weiner, 1976).
O organizaţie guvernamentală de dimensiuni mari poate fi capabilă
să deruleze un proces propriu de scanare a literaturii de specialitate, dar
în cazul în care există astfel de organizaţii care au propriile lor filiale
teritoriale (cum ar fi autorităţile locale), poate fi util ca aceste filiale să
deruleze operaţiunea de scanare, cu condiţia ca această activitate să fie
suplimentată de scanarea publicaţiilor locale. În selectarea publicaţiilor
care urmează să fie monitorizate, este foarte important ca aria de interes
pe care o acoperă să fie suficient de extinsă, pentru a putea fi surprinse
și influenţele indirecte.
Persoanele care efectuează monitorizarea vor realiza sumare ale arti-
colelor care îndeplinesc două condiţii: (1) articolul tratează o idee sau un
eveniment care indică o tendinţă nedetectată anterior sau o anumită dis-
92 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
continuitate; (2) concluziile care rezultă din articolul respectiv determină
implicaţii pe termen mediu sau lung asupra domeniilor politicilor care
au legătură cu activitatea organizaţiei sau implicaţii asupra funcţionării
organizaţiei ca parte a sectorului public (vezi Weiner, 1976).
Periodic, o comisie de analiză a acestor lucrări se poate reuni pentru
a pune în discuţie implicaţiile fiecăruia dintre rezumatele realizate în
perioada de timp anterioară. Comisia ar concentra concluziile întâlnirii
într-un raport care să pună accentul pe acele informaţii care se adaugă
sau completează înţelegerea despre un anumit fenomen, mai degrabă
decât să atragă atenţia asupra unor aspecte care s-au luat în discuţie
anterior. O funcţie foarte importantă a unei astfel de comisii ar fi să deter-
mine implicaţiile ce rezultă din idei sau fapte aparent fără legătură, pre-
luate dintr-o varietate de surse de informare.
Această comisie (sau o alta) ar putea apoi să ia decizii, poate nu cu
aceeași frecvenţă, asupra temelor pe care le dorește dezvoltate mai departe
în rapoarte complete care să analizeze tendinţele. Astfel de rapoarte, în
plus faţă de dezvoltarea unor anumite teme, ar lua în discuţie implicaţiile
ce rezultă pentru angajaţi, modalităţile de implementare a politicilor
publice, noi probleme legate de politici, care necesită atenţie, precum și
posibile alocări de resurse.
Cu un efort financiar relativ modest, această formă de scanare a lite-
raturii de specialitate poate avea o contribuţie utilă în activitatea de
identificare a chestiunilor. Ca și în cazul tuturor tipurilor de analiză a
politicilor, unul dintre factorii cheie îl reprezintă certitudinea asimilării
efective a analizei de către instanţele care influenţează decizia. În acest
caz, de pildă, comisia care elaborează rapoartele privind analiza ten-
dinţelor ar trebui să aibă în componenţa sa înalţi funcţionari din cadrul
organizaţiei sau autorităţilor afiliate.
5.6.7 EVALUAREA POLITICILOR EXISTENTE
În capitolul 12 vom discuta despre contribuţia pe care o poate avea
evaluarea politicilor la determinarea măsurii în care obiectivele acesto-
ra au fost realizate. Aici scopul nostru este de a atrage atenţia asupra
contribuţiei importante pe care o poate avea evaluarea, prin aportul pe
care îl aduce noilor procese decizionale. Evaluările folositoare nu sunt
acelea care marchează sfârșitul analizei în procesul de înfăptuire a politi-
cilor, ci acelea care oferă informaţii valoroase privind programe prost con-
cepute sau schimbarea contextului. Din perspectiva etapei de identifi-
care a chestiunilor, este important ca astfel de informaţii să fie prelu-
crate nu doar din punctul de vedere al programului care a fost evaluat,
ci în sensul implicaţiilor mai largi pentru proiectarea politicilor sau pen-
Introducere în politicile publice 93
tru situaţiile de apariţie bruscă a unor probleme ori de modificări sur-
venite în interiorul acestora, probleme care sunt obiectul mai multor
organizaţii sau pe care sunt axate mai multe programe.
5.7 Organizarea instituţională în vederea derulării unui proces
activ de identificare a chestiunilor
Pe lângă un anumit număr de persoane care își pot concentra atenţia,
ca activitate permanentă, asupra căutării chestiunilor, nu este de dorit
ca funcţia de identificare a chestiunilor să fie separată, fiind atribuită
unui anumit grup desemnat în acest sens, de vreme ce scopul său este
să determine o schimbare a tuturor, în special a nivelelor superioare de
management, în sensul unei orientări mai pronunţate către viitor și al
unei disponibilităţi de a recunoaște că o abordare mai explicită a
ameninţărilor și oportunităţilor le poate facilita sarcinile viitoare (sau
cel puţin le poate aduce veștile proaste mai devreme). Oricum, cea mai
mare parte a activităţii de identificare a chestiunilor va continua să se
desfășoare în anumite departamente operative. Poate fi de dorit ca șefilor
de departamente să li se solicite derularea unei activităţi eficiente de
identificare a chestiunilor în cadrul departamentului, accentuând faptul
că această sarcină se află, în planul managementului, pe același nivel cu
supervizarea implementării programelor actuale. Probabil că nu e de
dorit ca departamentele să fie solicitate să își înfiinţeze ele însele unităţi
separate de identificare a chestiunilor, lăsând la latitudinea acestora să
determine necesitatea înfiinţării unei astfel de unităţi.
Există, totuși, o serie de dezavantaje în a lăsa întreaga responsabili-
tate pe seama departamentelor: (1) nu există metode adecvate care să
asigure faptul că departamentele efectuează într-adevăr o scanare sis-
tematică, ele putând să ignore această activitate din cauza aparentei sale
lipse de urgenţă; (2) există pericolul ca, din inerţie, să fie folosite în con-
tinuare anumite statistici neadecvate pentru măsurarea unei probleme,
în special când rezultatele unor astfel de statistici sunt favorabile depar-
tamentului; (3) chestiunile care au implicaţii mai largi, pentru mai multe
departamente sau la nivelul întregii organizaţii, pot risca să fie negli-
jate, sau acele implicaţii mai extinse pot să nu fie sesizate.
Toţi acești factori duc la concluzia că este dezirabil ca într-o organi-
zaţie cu mai multe departamente să existe anumite mecanisme formale
de identificare a chestiunilor, care să îndeplinească trei funcţii majore:
(1) o funcţie de „auditare“, prin care să efectueze evaluări periodice ale
procedurilor folosite în cadrul departamentelor pentru activitatea de
identificare a chestiunilor și să se recomande eventuale schimbări; (2) o
funcţie de centralizare și diseminare a informaţiilor, prin care pe de o
94 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
parte să fie transferate ideile privind procedurile de identificare a chestiu-
nilor folosite cu succes în alte departamente și pe de altă parte să fie ges-
tionate chestiunile care au fost iniţial identificate în anumite departa-
mente și mai apoi transferate către altele, având în vedere implicaţiile
mai extinse ale acestora; (3) o capacitate proprie de identificare a chestiu-
nilor, care să permită identificarea de chestiuni relevante la nivelul întregii
organizaţii. Nu este neapărat necesar ca astfel de funcţii centrale să fie
atribuite organizaţiilor existente de planificare centralizată sau insti-
tuţiilor de statistică. Într-adevăr, având în vedere că multe dintre pro-
bleme pot fi identificate în anumite moduri care nu coincid cu procedurile
standard de planificare sau de elaborare a statisticilor, ar avea sens să
fie înfiinţat un mecanism separat, care să confere o viziune de ansam-
blu asupra procesului de identificare a chestiunilor. Un astfel de meca-
nism nu ar trebui să aibă o activitate full-time, ci ar putea fi funcţional
prin întâlniri regulate ale unei comisii compuse din reprezentanţi ai
departamentelor și ai oricărei organizaţii existente de planificare cen-
tralizată sau instituţii de statistică, și prin activitatea de sprijin a unui
număr redus de persoane angajate. Think tank-ul deja defunct al guver-
nului britanic, Central Policy Review Staff (CPRS) a reprezentat exem-
plul major al unei organizaţii centrale de politici cu rolul de identificare
a chestiunilor; revendicându-și importanţa rolului jucat în avertizarea
miniștrilor cu privire la implicaţiile analizelor demografice asupra politi-
cilor sociale și la implicaţiile determinate de existenţa microprocesoarelor.
Organizarea instituţională adecvată poate varia în funcţie de insti-
tuţia publică în cauză; pentru o autoritate locală caracterizată de o abor-
dare corporatistă, și în condiţiile existenţei unei capacităţi de analiză a
politicilor la nivel central, poate fi mai potrivit ca o astfel de entitate să
își asume responsabilitatea pentru aspectele centrale ale activităţii de
identificare a chestiunilor. Înfiinţarea unei entităţi de planificare, totuși,
nu va asigura de la sine o astfel de capacitate de analiză a politicilor sau
o abordare corporatistă puternică.
O serie de autori, dintre care doi având experienţă de lucru în inte-
riorul autorităţilor centrale, au ajuns în mod independent la concluzia
că ar fi de dorit ca, în afara structurilor guvernamentale, să existe un
forum care să poată examina procesul de colectare și de utilizare a datelor
statistice de către guvern. Moser (1980, 25-6) observa că Marea Britanie
era una dintre puţinele ţări dezvoltate care nu dispunea de un consiliu
naţional de statistică, și propunea înfiinţarea unui astfel de consiliu, care
să fie în directă legătură cu comitetele consultative existente. Consiliul
ar fi avut rolul de a oferi consultanţă privind chestiunile identificate de
statisticile publice precum și de a ierarhiza priorităţile pentru activitatea
statistică, în special având în vedere utilizatori externi; de a funcţiona
ca un forum pentru dezbateri în privinţa chestiunilor cu importanţă sta-
Introducere în politicile publice 95
tistică; și de a reprezenta un punct de legătură între statisticieni, uti-
lizatori și mediul academic. Moser a remarcat că „această idee nu a stâr-
nit niciodată prea mult entuziasm în Whitehall“. În mod asemănător,
Rees (1981, 13-14) argumentează în favoarea „unui fel de instituţie sau
comisie autonomă, în care guvernul să fie de asemenea reprezentat, care
să fie responsabilă pentru revizuirea bazei de date statistice relevante
pentru politicile sociale“. Stringer și Richardson (1980, 38) atrag atenţia
asupra modelului suedez, sugerând înfiinţarea unei agenţii indepen-
dente, care să beneficieze de sprijinul comisiilor de studii, care să ridice
standardul elaborării politicilor, în special în ce privește etapele de iden-
tificare și definire a chestiunilor. Un rol suplimentar pentru un astfel de
consiliu ar fi să ia în considerare implicaţiile etice ale colectării și uti-
lizării unora dintre tipurile de date. Ca și în cazul tuturor soluţiilor insti-
tuţionale propuse, și aceasta ar fi ineficientă dacă nu ar fi însoţită de o
schimbare de atitudine în interiorul Whitehall.
Luarea în considerare a înfiinţării unui organism de revizuire în afara
structurilor guvernamentale duce la întrebarea mai generală asupra
gradului de deschidere autorităţilor în privinţa procesului de identifi-
care a chestiunilor. Consensul general din Marea Britanie, care include
atât opiniile comentatorilor din mediul academic cât și cele ale foștilor
angajaţi în structurile guvernamentale este în favoarea maximizării
deschiderii în ambele sensuri și în favoarea publicării statisticilor guver-
namentale (vezi Moser, 1980; Stringer și Richardson, 1980, Rees, 1981).
În încercarea de a remedia deficienţele din metodele curente de
conștientizare a problemelor, organizaţiile guvernamentale trebuie să
evite presupoziţia că activitatea de identificare a chestiunilor trebuie
tratată ca o problemă ce ţine de tehnicile interne. Informaţiile provenite
din afara organizaţiei continuă să reprezinte sursa majoră, iar calitatea
acestor informaţii și opinii poate fi îmbunătăţită dacă guvernul este
pregătit să dezvolte dialogul, prin diseminarea informaţiei pe care a colec-
tat-o. O astfel de strategie ar face desigur organizaţia mai vulnerabilă la
critici bazate pe propriile date, dar volumul problemelor pe care trebuie
să le acopere politicile publice nu va scădea doar pentru că informaţia în
ce le privește este neadecvată, ascunsă sau oferită prea târziu pentru a
mai fi de folos.
96 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
6 Ceea ce dorim să aducem în discuţie în acest capitol este problema
Filtrarea chestiunilor
6.1 Rolul fundamental al filtrării chestiunilor
Am văzut în capitolul 4 că există perspective radical diferite în ce
privește cea mai bună abordare a procesului de elaborare a politicilor.
La una dintre extreme se află încercările de a aproxima un tip ideal de
elaborare a politicilor în mod „raţional“ sau „sinoptic“, care accentuează
necesitatea ca chestiunile să fie obiectul unei analize comprehensive din
perspectiva valorilor, obiectivelor, opţiunilor și consecinţelor. La cealaltă
extremă se află teoria lui „văzând și făcând“, care subliniază caracterul
dezirabil și inevitabil al pluralismului, adaptării reciproce, căutării con-
sensului și incrementalismului.
Confruntarea acestor extreme implică, așa cum am arătat în capitolul
4, o dihotomie prea simplistă. Nu există o „cale ideală“ de urmat în luarea
deciziilor pentru toate chestiunile. Pentru anumite situaţii și probleme,
abordarea raţionalistă poate fi necesară și dezirabilă; la fel, pentru alte
împrejurări și chestiuni abordarea lui „văzând și făcând“ poate fi cea adec-
vată (sau pur și simplu inevitabilă). Există de asemenea și o zonă foarte
extinsă a cazurilor de mijloc, în care este foarte greu de clarificat care din-
tre stilurile de elaborare a politicilor (sau ce fel de amestec de stiluri) este
cel mai adecvat. Atunci trebuie să decidem cum să decidem.
Acest proces de decizie asupra felului în care să decidem este ceea ce
Dror (1968) descrie ca un proces de „meta-elaborare a politicilor“. Simon
dorește de asemenea să împartă deciziile în două categorii, cele „pro-
gramabile“ și cele „non-programabile“, atribuind stiluri diferite de pro-
cese decizionale adecvate fiecăreia dintre aceste categorii (Simon, 1960).
Lindblom (1965) se referă la această problemă ca fiind „alegerea metode-
lor de elaborare a politicilor“, în lucrarea sa The Intelugence of Democ-
racy; în lucrarea sa mai târzie, privind teoria lui „văzând și făcând“ (Lind-
blom, 1979), el arată că unele chestiuni sunt adecvate pentru o „analiză
strategică“ în timp ce altele pot fi tratate printr-o analiză incrementală
„simplă“ sau „divizată“. Etzioni (1967) introduce o a treia abordare a pro-
cesului decizional prin „scanarea mixtă“, prin care anumite domenii cu
probleme speciale sunt supuse unei scanări mai detaliate. Totuși, nici
unul dintre acești autori nu oferă criterii specifice, relevante, prin care
se poate determina care dintre tipurile de analiză sunt adecvate pentru
diferite chestiuni. Autorul care a progresat cel mai mult în această direcţie
este Colin Wiseman (1978), în lucrarea sa privind „selectarea chestiu-
nilor majore pentru planificare“.
Introducere în politicile publice 97
alegerii unui mod adecvat de analiză, ca problemă practică cu care se
confruntă decidenţii, și nu ca problemă abstractă pentru teoreticienii din
mediul academic. Clasificarea chestiunilor (sau filtrarea chestiunilor)
reprezintă un proces cu care se confruntă autorităţile în fiecare zi, la
toate nivelurile, începând cu Primul Ministru, care decide de pildă (înainte
de 1983) să transfere o problemă către CPRS, până la funcţionarul pu-
blic care împarte informaţia primită în categorii mentale cum ar fi „așteap-
tă informaţii suplimentare“ sau „transmite cât mai repede posibil“. Totuși,
așa cum teoreticienii nu au reușit să propună niște criterii pentru pro-
cesul de meta-elaborare a politicilor, așa și politicienii și reprezentanţii
administraţiei publice „decid cum să decidă“ într-un mod puternic intu-
itiv și ad-hoc. Concluziile prezentate de Wiseman (1978) Serviciilor de
Sănătate Scoţiene pot fi generalizate în cazul multora dintre procesele
decizionale din Marea Britanie: „în cea mai mare parte a lor, deciziile
privind care dintre chestiuni trebuie să fie obiectul unor studii de plani-
ficare detaliate și care nu, s-au bazat în principal pe criterii politice, ade-
sea fără să beneficieze de avantajele unei analize sistematice a situaţiei
contextuale“. Ceea ce recomandăm noi este o abordare mai „sistematică“
sau, cel puţin, mai conștientizată a acestui aspect deosebit de important,
dar adesea nerecunoscut ca atare, propriu proceselor administrative și
de elaborare a politicilor.
Din propria noastră experienţă în ce privește filtrarea chestiunilor,
considerăm că cel mai potrivit mod de a îi face pe studenţi conștienţi de
importanţa acestui proces și de semnificaţia diferitelor criterii este ca ei
să determine o listă iniţială de criterii, printr-un exerciţiu în care li se
dă rolul de membri ai unui organism public care încearcă să realizeze un
sistem de planificare. În secţiunea 6.2 vor fi descrise diferite contexte
organizaţionale alternative pentru derularea unor astfel de exerciţii.
Atunci când se efectuează astfel de simulări, este bine ca ele să fie deru-
late înainte ca studenţii să fi citit concluziile acestui capitol. Lista de cri-
terii pe care o vor elabora poate fi comparată cu cea pe care o oferim în
secţiunea 6.3 (nu garantăm că lista noastră este mai bună!). Acest exer-
ciţiu poate fi încheiat prin aplicarea uneia sau mai multor proceduri enu-
merate în secţiunea 6.4 asupra chestiunilor utilizate în cadrul exerci-
ţiului, pentru a vedea cum pot fi clasificate acestea.
6.2 Filtrarea chestiunilor la diferite niveluri organizaţionale
Filtrarea chestiunilor nu este o activitate care să fie relevantă doar
pentru un anumit nivel al unei organizaţii, și în mod sigur nu este ceva
de competenţa unei entităţi centrale unice. Chiar și la nivelul funcţionaru-
98 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
lui public, există anumite probleme în ce privește selectarea, din infor-
maţiile primite, a acelora care vor fi supuse unei evaluări și deliberări
mai amănunţite, a celor care vor fi transmise mai departe cu sugestii
minime de îmbunătăţire și, mai mult, a celor care vor fi plasate în cate-
goria (mentală, cel puţin) „ignoră-le și speră că vor dispare“. La extrema
cealaltă, comisia guvernamentală pentru inovaţie în politici și adminis-
traţie (MISC 14), prezidată de Cancelarul de Exchequer, a solicitat CPRS,
think tank-ul guvernului, să studieze relaţia dintre salariul real și șomaj,
activităţile cu monopol sindical, activităţile de pregătire și experienţa
străină (The Economist, 6 februarie 1982).
În fiecare dintre cazuri vedem procese de filtrare a chestiunilor. În
acest capitol ne propunem să vedem dacă criteriile implicite și poate
inconsistente utilizate actualmente în majoritatea deciziilor privind felul
cum trebuie tratate chestiunile pot fi făcute explicite și sistematizate.
La nivelul individului care primește informaţiile, există pericolul —
de care autorii sunt foarte conștienţi, datorită propriilor păcate ale omi-
siunii — ca „ceea ce este important să fie omis din cauza a ceea ce este
urgent“. Chestiunile care necesită o decizie urgentă vor fi cu siguranţă
tratate cu prioritate, în timp ce alte chestiuni, probabil mai complicate,
care ar putea trece în acest timp printr-un proces de analiză, stau pur și
simplu la coadă până când, la rândul lor, ajung să necesite decizii urgente
pentru acţiune înainte de a putea fi analizate cu grijă. Atunci când stu-
denţii unui curs de analiza politicilor sunt de asemenea și practicanţi cu
experienţă în administraţia publică, se poate iniţia o discuţie interesan-
tă pe baza experienţei persoanelor respective, analizând conţinutul infor-
maţiilor primite în ultima zi sau săptămână. Această persoană poate
spune cum și de ce fiecare chestiune a fost clasificată în vederea tratării
ei ulterioare, sub una dintre categoriile: (a) mă voi ocupa personal de
această chestiune azi/săptămâna aceasta; (b) necesită o analiză mai amă-
nunţită din partea mea; (c) o transmit mai departe superiorului datorită
implicaţiilor mai extinse; (d) sugerez tratarea ei de către entitatea de
planificare sau de către consultanţi externi, datorită complexităţii chestiu-
nilor implicate. Grupul poate lua apoi în discuţie dacă categoriile în care
a fost împărţită informaţia, implicit sau efectiv, sunt cele potrivite, sau
dacă trebuie conceput un traseu mai bun al acesteia. De aici se ajunge
în mod firesc la discutarea criteriilor și procedurilor care au stat la baza
împărţirii informaţiei. Ar fi folositoare o listă de criterii ca cea prezen-
tată în secţiunea 6.3, în vederea standardizării filtrării, sau aceasta nu
ar adăuga nimic la ceea ce s-a realizat deja?
La un alt nivel, unele chestiuni care sunt importante datorită sem-
nificaţiei lor politice, rangului lor, complexităţii sau dificultăţii lor pot
fi transferate către nivelele superioare de management sau politicie-
nilor, poate ca rezultat al filtrării chestiunilor la nivele mai joase ale
Introducere în politicile publice 99
organizaţiei. Trebuie prin urmare luată o decizie privind felul cum o
organizaţie ar trebuie să trateze astfel de chestiuni. Acolo unde este
disponibilă o entitate pentru planificare sau analiză, care dintre chesti-
uni ar trebui să-i fie încredinţate? Care sunt acele chestiuni care nece-
sită o expertiză specializată și care trebuie, prin urmare, să fie încre-
dinţate unui grup profesional anume din interiorul organizaţiei? Care
dintre chestiuni trebuie lăsate pe seama nivelurilor specializate de
management sau pe seama celor care sunt în directă legătură cu
grupurile de consumatori sau beneficiari? Când este necesară înfi-
inţarea unei comisii inter-departamentale sau a unei echipe speciale
de proiect ori solicitarea expertizei unor consultanţi externi? Astfel de
decizii trebuie luate, și acest lucru nu este ușor, nu în ultimul rând
pentru că ele au, pe lângă dimensiunea teoretică, și una politică. De
exemplu, se poate ca între grupurile profesionale sau între diferitele
niveluri de management (inclusiv cele de planificare) să existe com-
petiţie; de asemenea este posibil ca personalul să opună rezistenţă faţă
de utilizarea de consultanţă externă. Se poate spune că întrebările de
genul „cine trebuie să se ocupe de care chestiune și cum?“ sunt inse-
parabile de nivelurile superioare de management, iar administratorii
superiori ar trebuie prin urmare să ia deciziile sau să facă recomandările
necesare, iar pentru aceasta trebuie să folosească proceduri și criterii
îmbunătăţite.
6.3 Criterii de filtrare a chestiunilor
În această secţiune vom prezenta propria noastră listă de criterii
care trebuie luate în considerare în procesul de identificare a acelor
chestiuni care necesită analiză formală și respectiv a celor care pot fi
tratate prin metode mai convenţionale. Recunoaștem faptul că se poate
să existe suprapuneri între multe dintre aceste criterii și că este posi-
bil să existe și alte liste diferite (vezi de exemplu Wiseman, 1978). Pot
apărea controverse și în ce privește ceea ce indică anumiţi factori: de
exemplu, faptul că o chestiune este pronunţat politică înseamnă că ea
trebuie sau nu să fie obiectul unei analize formale (vezi 6.3.1.2)? Dacă
unele dintre criterii pot fi evaluate pe baza unor consideraţii mai mult
sau mai puţin obiective (de exemplu, numărul persoanelor afectate),
altele vor necesita evaluări mult mai subiective. Mai mult, semnificaţia
relativă a unor criterii este de asemenea subiectivă și poate varia în
timp sau între diferite organizaţii. Din aceste motive, și din altele, o
listă de genul celei pe care o propunem nu poate reprezenta decât un
punct de plecare; procedurile variate pentru examinarea criteriilor vor
fi examinate în secţiunea 6.4.
100 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
6.3.1 CONTEXTUL CHESTIUNII
6.3.1.1 Este timp pentru analiză?
Una dintre întrebările iniţiale evidente (deși adesea ignorată de
cei care consideră că este întotdeauna necesară o analiză sistematică)
este dacă există sau nu suficient timp pentru efectuarea unei analize.
Constrângerile politice sau de altă natură pot duce la necesitatea luării
unei decizii într-un viitor foarte apropiat (de exemplu, atunci când un
ministru și-a luat angajamentul de a face o declaraţie până la o dată
anume). Dacă este necesară mai degrabă o „decizie“ decât o „concluzie“
foarte documentată, este foarte probabil ca interesul pentru analiză
să fie foarte redus.
Lipsa timpului nu înseamnă totuși că nici un fel de analiză nu își
are rostul. Aportul analitic poate lua forma unui exerciţiu „rapid și
murdar“. În acest caz, ea ar trebui să limiteze deciziile la acelea care
trebuie luate într-un timp foarte scurt și să impună suficientă flexi-
bilitate pentru a putea permite modificările ulterioare (Wiseman, 1978,
78). În mod clar, acest lucru este cel mai ușor de realizat când valoarea
resurselor consumate este minimă (conform 6.3.4.2). În orice caz, tim-
pul reprezintă foarte rar o constrângere absolută (de exemplu, miniștrii
pot fi adesea convinși să facă o declaraţie acoperitoare), iar dacă o anu-
mită chestiune obţine un punctaj foarte mare în privinţa altor criterii,
indicând nevoia de analiză, orice constrângere de timp trebuie reeva-
luată. De asemenea, termenul în care trebuie să fie luată o decizie în
privinţa unei chestiuni este doar unul dintre aspectele relevante pen-
tru problema existenţei timpului necesar pentru analiză; celălalt aspect
îl reprezintă durata probabilă a analizei propuse, care va reflecta la
rândul ei complexitatea și gradul de semnificaţie a chestiunii (vezi
6.3.2.3 șii 6.3.3.1). Acolo unde este necesar, se poate ca momentul
începerii unei analize să fie devansat (i.e. I se poate acorda prioritate
în cadrul listei de probleme care așteaptă să fie analizate), iar timpul
minim implicat poate fi redus prin concentrarea resurselor analitice
asupra acelei probleme.
6.3.1.2 În ce măsură chestiunea are conotaţii politice?
„Politicul“ nu se referă aici numai la chestiunile legate de partidele
politice; deși acestea sunt în mod evident foarte importante. Există
multe alte niveluri ale politicului: politicul interdepartamental și
intradepartamental, politicul interprofesional și interregional și multe
altele. Ceea ce se întâmplă de obicei este că dezacordurile privind anu-
mite chestiuni ajung pe aceleași linii de fisură care tind să despartă
partidele, departamentele sau profesiunile. Aceasta înseamnă că acele
chestiuni implicate vor deveni mult mai ușor „politizate“. Corespun-
Introducere în politicile publice 101
zător, ele vor deveni potenţial mai semnificative pentru organizaţie,
care poate sugera necesitatea analizei în cazul lor. Totuși, însuși fap-
tul că o chestiune este „sensibilă“ poate fi folosit în vederea excluderii
acelei chestiuni de la procesul analizei, în special atunci când liderii
organizaţiei se tem că o analiză deschisă, corectă și, se presupune,
„obiectivă“, îi poate expune criticilor sau poate exacerba relaţiile din-
tre grupurile rivale. Acest gen de sensibilitate politică a fost motivul
care a stat la baza respingerii de către departamentele Whitehall-ului
a unor subiecte cum ar fi potenţialii candidaţi pentru ARP (analiza și
revizuirea programelor) la începutul anilor 70 (Gray și Jenkins, 1983).
Astfel, criteriul „politic“ este unul cu două feţe. O chestiune politică
poate părea să necesite analiză, în special când vizează întrebări fun-
damentale privind scopurile și priorităţile unei organizaţii; însă un
grad ridicat de sensibilitate politică va însemna că acea chestiune nu
se pretează la analiză.
6.3.1.3 Au fost adoptate deja puncte de vedere asupra chestiunii?
Atunci când o chestiune este „politică“, în unul din sensurile menţio-
nate mai sus, este foarte probabil ca reprezentanţii partidelor politice
sau figurile puternice din cadrul sistemului birocratic să aibă idei pre-
concepute și să adopte anumite puncte de vedere, ferme, din care este
foarte improbabil să fie clintiţi de vreun fel de analiză. Într-adevăr,
însăși sugestia de a derula o analiză poate întâmpina o atitudine nefa-
vorabilă. Astfel, în cabinetul dnei Thatcher, un analist care ar fi pro-
pus un studiu al alternativelor la monetarism ar fi dat dovadă de mare
curaj. De asemenea, nici guvernele laburiste recente nu ar fi întâm-
pinat prea bine propunerea unei evaluări critice a educaţiei compre-
hensive.
6.3.1.4 Cât de central este locul pe care îl ocupă o chestiune în cadrul
preocupărilor unei organizaţii?
Un criteriu final, legat de „contextul“ în care apare o chestiune (și
de asemenea legat de „repercusiuni“, vezi 6.3.3) este măsura în care
aceasta este percepută ca ocupând un loc „central“. Acest test este difi-
cil de definit dar ușor de recunoscut în practică. Se consideră despre
unele chestiuni că sunt relevante pentru valorile sau scopurile fun-
damentale ale unei organizaţii, că aduc laolaltă multe elemente ale
unei politici, că au implicaţii pe termen lung ori ramificaţii extinse,
sau că reprezintă precedente sau linii directoare pentru decizii ulte-
rioare. Din aceste motive și multe altele, chestiunile sunt privite ca
fiind centrale, și nu periferice. Cu condiţia ca ele să nu fie prea sensi-
bile din punct de vedere politic, acestea sunt considerate cu prepon-
derenţă potrivite pentru analiză.
102 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
6.3.2 CARACTERISTICILE INTERNE ALE CHESTIUNILOR
6.3.2.1 Există o varietate de alegeri?
Este important de stabilit care este aria opţiunilor disponibile pen-
tru rezolvarea chestiunii în cauză. Chestiunile cele mai dificile din
cadrul politicilor sunt acelea care necesită realizarea unei alegeri, în
special când alegerile respective implică un număr mare de factori
diverși. Acolo unde nu există posibilitatea unei alegeri reale, ori când
toate opţiunile par să ducă la rezultate foarte asemănătoare, sau linia
politicii este în mare măsură indicată de factori politici sau circum-
stanţiali (e.g. constrângerile financiare), atunci nu se poate argumen-
ta în favoarea realizării unei analize profunde. Dimpotrivă, atunci când
există alegeri reale în ce privește o politică, recomandarea analizei este
foarte întemeiată.
6.3.2.2 Cât de mare este consensul în privinţa unei chestiuni și soluţiei
acesteia?
Cu privire la criteriul alegerii, se pune întrebarea cât de mare este
consensul atât în ce privește natura chestiunii cât și cea mai bună
politică pentru rezolvarea acesteia. Dacă există un consens potenţial,
atunci contribuţia analiștilor nu este foarte mare, cu excepţia cazurilor
în care consideră benefic să acţioneze ca avocaţi ai diavolului (de pildă
atunci când se consideră că anumite opţiuni sunt neglijate sau că acel
consens se bazează pe o „înţelepciune convenţională“ nedisputabilă).
În cazurile în care există o diversitate de alegeri, precum și multe deza-
corduri în privinţa acestora, rolul analizei pare a fi foarte important.
6.3.2.3 Cât de complexă este chestiunea?
Este foarte probabil ca o analiză sistematică să aibă o contribuţie
foarte mare în cazurile în care există dezacorduri privind determinarea
extinderii unei chestiuni sau în care există mai multe consideraţii și
criterii care sunt puse în balanţă în alegerea unei chestiuni. Chestiu-
nile care implică un mare număr de factori diferiţi trezesc în mod
deosebit interesul analistului.
6.3.2.4 Care este gradul de nesiguranţă în privinţa unei chestiuni și a
posibilelor rezultate?
Complexitatea unei chestiuni — și interesul pe care îl trezește în
rândul analiștilor — va crește dacă există un grad de nesiguranţă cu
privire la natura unei chestiuni, factorii concurenţi, rezultatele aștep-
tate și fezabilitatea diverselor soluţii. Decizia privind alegerea soluţi-
ilor alternative implică adesea alegerea între câștiguri mici, dar sigu-
re, și câștiguri mult mai mari, dar foarte nesigure. Analiza trebuie să
Introducere în politicile publice 103
aibă o mare contribuţie în cazul chestiunilor care implică identificarea
și luarea în considerare a probabilităţilor. Este foarte probabil ca o
chestiune să fie deosebit de interesantă pentru un analist dacă rezul-
tatul ei așteptat este atât potenţial semnificativ (vezi 6.3.1.4 și 6.3.3)
cât și cu un grad mare de incertitudine.
6.3.2.5 Cât de încărcată valoric este chestiunea?
Pot exista suprapuneri între această întrebare și problema cono-
taţiilor politice (6.3.1.2), însă ideea generală este că este foarte pro-
babil ca aportul analizei să fie mai evident și mai acceptat în cazul
chestiunilor care se pretează la rezultate factuale, la cuantificare, la
compararea comensurabilelor și la o analiză relativ „obiectivă“. Există
alte chestiuni cu încărcătură valorică sau care pot fi privite doar în
termeni „subiectivi“. Problematica avorturilor este probabil un exem-
plu relevant în privinţa chestiunilor în cazul cărora temeiurile dis-
putelor sunt situate în judecăţi de valoare puternice și foarte diferite,
legate de convingeri etice sau religioase. Pedeapsa capitală este un
alt exemplu de chestiune cu încărcătură valorică. Nu afirmăm că ana-
liza nu poate avea nici o contribuţie în cazul acestor chestiuni, însă
contribuţia se va limita la, să spunem, evaluarea validităţii „faptelor“
prezentate de grupurile aflate în dispută sau la clarificarea diferen-
ţelor dintre valorile care stau la baza dezbaterilor. Date fiind resurse-
le limitate disponibile pentru analiză, poate părea înţelept ca acelor
chestiuni cu puternică încărcătură valorică să li se acorde o priori-
tate scăzută.
6.3.3 REPERCUSIUNILE CHESTIUNILOR
6.3.3.1 Care este aria consecinţelor implicate?
Rezolvarea unei anumite chestiuni poate implica aducerea organi-
zaţiei (poate chiar a Statului) într-o zonă de activitate complet nouă,
sau poate implica încetarea activităţilor curente ori înlocuirea unui
întreg program, mai degrabă decât schimbarea incrementală a acestu-
ia. Un exemplu poate fi dilema din domeniul folosirii energiei nucleare
în scopuri utilitare, privind opţiunea pentru continuarea cercetărilor
pentru dezvoltarea unei noi tehnologii în domeniul fisiunii vis-à-vis de
opţiunea pentru explorarea tehnologiilor din domeniul fuziunii („tehnolo-
gia controlată a bombei cu hidrogen). Cum ar spune americanii, cea din
urmă ar reprezenta un „joc nou“, cu implicaţii nu numai tehnologice și
industriale ci și sociale, politice și militare. O astfel de chestiune din
aria politicilor ar necesita sigur un aport mai mare de analiză decât
alte chestiuni cu consecinţe mai puţin extinse.
104 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
6.3.3.2 Câţi oameni vor fi afectaţi?
Diferite chestiuni au impact asupra unor arii diferite ale „electora-
tului“ sau grupurilor afectate. Unele chestiuni implică un număr foarte
mare de persoane. De exemplu, legislaţia privind obligativitatea de a
purta centura de siguranţă afectează toţi conducătorii auto și toţi pasagerii
care merg pe locul din faţă al mașinii. O argumentaţie politică simplă
indică faptul că chestiunile care afectează grupuri mari de oameni par
să justifice alocarea de resurse analitice mari.
6.3.3.3 Cât de semnificative sunt grupurile afectate?
O gândire politică mai avansată ne va arăta că nu numai numărul
grupurilor afectate este determinant pentru signifianţa acestora. În cazul
serviciilor de sănătate, de exemplu, un „grup de clienţi“ restrâns poate
fi semnificativ din punct de vedere politic dacă membrii săi sunt bine
organizaţi și reprezentaţi (cum ar fi de pildă șoferii mașinilor pentru
invalizi) sau foarte puternic mediatizat și cu o mare susţinere publică
(ca de pildă copiii thalidomiţi). Astfel de grupuri pot fi capabile să își asi-
gure atât atenţia analiștilor cât și pe cea a politicienilor. Dimpotrivă,
grupuri mult mai mari dar mai puţin organizate, cum ar fi cel al per-
soanelor care suferă de boli bronhice, pot primi o atenţie mult mai scăzută.
6.3.3.4 Cât de tare este afectat grupul respectiv?
După cum sugerează Wiseman (1978, 78), „un grup mic de benefici-
ari cărora li se pot acorda condiţiile pentru salvarea vieţii lor poate prin
urmare să fie la fel de important ca un grup mare în care condiţiile de
boală pot fi doar reduse ca grad de severitate și nu eradicate“. O chestiune
care are consecinţe importante pentru un grup semnificativ se va bucu-
ra probabil de o prioritate ridicată atât pe agenda politicienilor cât și pe
cea a analiștilor.
6.3.3.5 Este posibil ca chestiunea să se ramifice și să afecteze astfel alte
chestiuni?
Multe dintre chestiuni sunt relativ izolate, astfel încât este foarte
puţin probabil ca deciziile în ce le privește să aibă vreun impact asupra
altor chestiuni, politici sau agenţii. Nevoia de analiză în cazul lor pare
să fie, în mod corespunzător, destul de limitată. Totuși, anumite chesti-
uni au tendinţa de a se ramifica, de a avea efecte indirecte sau secun-
dare și de a avea consecinţe extinse atât pentru organizaţia în care se
dezvoltă cât și pentru alte agenţii. Acestea se pot califica pentru analiză
pe baza centralităţii (6.3.1.4) și complexităţii (6.3.2.3) lor; analiștii însă
au o contribuţie mult mai directă de adus în cazul acestor chestiuni, în
sensul detectării și evaluării ramificaţiilor și repercusiunilor acestora la
nivelul întregului sistem. Acest tip de activitate analitică poate fi în spe-
Introducere în politicile publice 105
cial adecvat pentru o entitate centrală cum ar fi un grup de planificare
din cadrul unei autorităţi locale sau fostul Central Policy Review Staff
din cadrul cabinetului. Influenţa lucrărilor CPRS asupra tendinţelor din
cadrul populaţiei și implicaţiilor acestora pentru serviciile publice repre-
zintă un exemplu bun pentru acest tip de analiză (CPRS, 1977).
6.3.3.6 Intervenţia asupra unei chestiuni va restrânge flexibilitatea de
acţiune viitoară a agenţiei?
Fostul Secretar pe probleme de Apărare al Statelor Unite, McNama-
ra își prevenea întotdeauna colegii împotriva adoptării unor opţiuni de
politici care să „împiedice“ alte opţiuni. Funcţionarii publici britanici
sunt învăţaţi să distingă acele decizii care pot fi clasificate ca precedente
sau „reguli decizionale“ (Keeling, 1972) și pot angaja într-un anume fel
departamentul din care fac parte. Orice economist știe că adevăratul cost
al „proiectului A“ nu este pur și simplu reprezentat de cheltuiala bănească
(sau „costul contabil“), ci și de nealocarea fondurilor pentru proiectele B
sau C, care implică pierderea unor oportunităţi de a produce, în mod
potenţial, venituri mai mari („costuri de oportunitate“). Acestea sunt
toate exemple ale aceleiași observaţii, anume că unele chestiuni (sau
anumite modalităţi de a trata chestiunile respective) sunt importante
pentru că au ca efect restrângerea alternativelor disponibile pentru o
agenţie și limitarea libertăţii viitoare de acţiune a agenţiei respective.
Atât aceste chestiuni cât și soluţiile lor necesită și se pretează la ana-
liză. După cum arată și Wiseman (1978, 77):
Deoarece în mod normal există un mare grad de nesiguranţă privind
situaţiile viitoare, este de preferat ca, pe cât posibil, deciziile privind
viitorul să fie luate cât mai târziu în viitor. Atunci când este necesară
luarea unor angajamente, nivelul de flexibilitate a acţiunii care trebuie
permis în viitor este foarte important pentru posibilitatea adaptării la
schimbarea inevitabilă a circumstanţelor. Dacă sunt alese anumite op-
ţiuni care implică angajarea unor resurse semnificative în viitor, într-un
mod ireversibil, atunci este necesar ca, înainte de a lua în considerare
problema implementării acestora, să se realizeze studii detaliate și foarte
atente în ce le privește.
6.3.4 COSTURILE DE ACŢIUNE ȘI ANALIZĂ
6.3.4.1 Cât de mari sunt costurile de acţiune pentru o anumită chestiune?
Aproape orice chestiune din domeniul politicilor are o dimensiune a
costurilor. Chestiunile care implică costuri majore (nu numai în termeni
financiari ci și în ce privește resursele materiale, funciare, forţa de muncă
etc.) par să fie în mod evident cele care merită un grad ridicat de prio-
106 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
ritate în ce privește alocarea resurselor analitice. Oricum, acestea sunt
alte aspecte ale problematicii costurilor. De pildă, conducerea unei agenţii
poate decide ca orice „opţiune“ care implică o cheltuială mai mare de
100,000 lire sterline să treacă obligatoriu printr-un proces de analiză.
Totuși, 100,000 de lire sterline reprezintă o sumă semnificativă pentru
o agenţie mică, dar una destul de nesemnificativă pentru o agenţie mai
mare. Astfel, dacă e să se stabilească o regulă bazată pe experienţă în
privinţa costurilor, atunci ar fi mai realist să spunem că o opţiune tre-
buie supusă analizei dacă angajează, să spunem, 2% sau mai mult din
bugetul de cheltuieli prevăzut. Cu alte cuvinte, costul relativ este mai
relevant decât costul absolut în determinarea pragurilor pentru analiză.
6.3.4.2. Creșterea costurilor este treptată sau se produce un salt semni-
ficativ?
Argumentul în favoarea incrementalismului (vezi capitolul 4) este că
o agenţie se poate deplasa din prezentul cunoscut într-un viitor necunos-
cut printr-o serie de pași mărunţi, bazaţi pe încercare, greșeală și învăţare
experimentală, fără a necesita analize costisitoare. De exemplu, ar fi posi-
bil să fie introdus un sistem de management al traficului la scară redusă,
în Bradford, pentru ca mai apoi să fie extins și asupra altor orașe sau
chiar la nivel naţional, fără să fie implicată vreun fel de analiză pre-
mergătoare. Comparând acest caz cu cel discutat mai devreme, al alegerii
opţiunii „fuziunii“ în privinţa politicilor nucleare civile. Un reactor de
fuziune nu poate fi dezvoltat incremental (sau nu se poate renunţa la el
în mod des-cremental): atât metaforic cât și literalmente, are o „dimen-
siune critică“, sub care nu se va întâmpla nimic, iar angajarea minimă
de resurse implicate în adoptarea unei astfel de politici este enormă și
ireductibilă (Schulman, 1980). Multe programe care se bazează pe tehnologii
avansate (Concorde, deplasarea în spaţiu etc.) au „taxe de intrare“ extrem
de ridicate, iar bugetul agenţiei finanţatoare se va ridica foarte repede
la un anumit nivel, și nu va crește gradat în timp. Acest tip de cheltuială
era numită înainte „cheltuială mare, plătită o dată“, dar a dobândit de
curând eticheta mai impresionantă de „salt“ în cheltuieli.
Atunci când abordarea unei anumite chestiuni angajează o agenţie
la un volum mare de cheltuieli, și mai ales când aceste cheltuieli sunt în
mod probabil ireversibile (e.g. Concorde), este evidentă necesitatea derulării
unui proces minuţios de colectare a datelor, prognoză, cercetare și anal-
iză premergătoare.
6.3.4.3 Care este perioada de timp pe care vor fi angajate resursele?
J.K.Galbraith (1969) afirmă că unul dintre „imperativele planificării“
în industria modernă provine din faptul că perioada medie de amorti-
zare a unei investiţii este în creștere (adică perioada dintre luarea deciziei
Introducere în politicile publice 107
de a face investiţia și momentul în care investiţia aduce venituri). Atunci
când este probabil ca un volum mare de resurse (vezi 6.3.4.2) să fie anga-
jate pentru perioade mari de timp, este necesar ca înaintea angajării
acestor resurse să aibă loc o planificare, atât în sectorul public cât și în
cel privat. Printre alte aspecte, costurile de oportunitate (6.3.3.6) ale unor
astfel de decizii vor fi mari.
Consideraţiile privind timpul se adaugă de asemenea la complexi-
tatea (6.3.2.3) unei decizii, de vreme ce o liră sterlină cheltuită (sau primi-
tă) astăzi are o valoare diferită de o liră sterlină care urmează să fie chel-
tuită (sau primită) peste câţiva ani. Metodele moderne de evaluare a unei
investiţii includ prevederi privind încorporarea efectelor inflaţiei în timp
(metode de indexare aplicabile eșalonării în timp a bugetului); deși cal-
culele sunt destul de simple, unele dintre presupoziţiile implicate sunt
controversate, iar evaluarea unui astfel de proiect trebuie să fie făcută
de analiști profesioniști.
6.3.4.4 Care va fi costul analizei?
În mod surprinzător, având în vedere accentul care se pune pe folosirea
raţională a resurselor, mare parte din literatura de specialitate din dome-
niul analizei politicilor ignoră costul analizei însăși. Resursele financia-
re și umane disponibile pentru analiză sunt de obicei foarte limitate.
Resursele angajate pentru o analiză pot fi refuzate alteia, potenţial va-
loroasă, prin urmare și aici există consideraţii legate de costurile de opor-
tunitate. Dacă în alte privinţe lucrurile sunt egale, analizele care ar bloca
multe resurse trebuie tratate cu mare grijă.
6.3.4.5 Analiza efectuată va fi eficientă?
Lucrurile nu sunt egale nici în alte privinţe, totuși, iar costul oricărei
analize trebuie pus în balanţă cu beneficiile anticipate, adică politici mai
bune, în special atunci când chestiunile implicate sunt centrale, com-
plexe, cu posibilitate de ramificare, și semnificative din punctul de vedere
al variatelor dimensiuni identificate mai devreme.
6.4 Proceduri pentru filtrarea chestiunilor
Am identificat câteva criterii care pot fi folosite în luarea deciziilor
cu privire la care dintre chestiuni necesită și se pretează la analiză. Este
foarte posibil ca, în contextul organizării administrative din viaţa reală,
criteriile de mai sus să fie utilizate doar ocazional și ad hoc, ca o listă
mentală care să vină în sprijinul deciziei despre felul cum trebuie tratată
o anumită chestiune, sau, și mai adesea, de a cui competenţă ţine. (În
grupurile de lucru cu reprezentanţi superiori din cadrul administraţiei
108 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 109

publice, în exerciţiile din domeniul filtrării chestiunilor, am observat ten- 2.2 Absenţa consensului? ! X !
dinţa acestora de a întreba: „Trebuie să luăm în considerare această 2.3 Complexitate? ! ! X
chestiune? Ar putea fi înaintată către altcineva?“). Totuși, procesul de fil-
2.4 Nesiguranţă? ! ! X
trare a chestiunilor necesită o abordare mai sistematică, în special în
cadrul agenţiilor în care mai multe chestiuni din aria politicilor își dis- 2.5 Nu este prea încărcată valoric? ! ! X
pută atenţia și, prin urmare, sunt competitoare pentru selecţie și alegere 3 REPERCUSIUNILE CHESTIUNII
în vederea analizei. Această abordare mai sistematică necesită nu numai
criterii, ci și proceduri pentru aplicarea acestor criterii în mod consistent 3.1 Consecinţe semnificative? ! ! !

și comprehensiv pentru un mare număr de chestiuni. 3.2 Multe persoane afectate? ! ! X

Bineînţeles, nu există un singur mod corect de a derula filtrarea 3.3 Grup semnificativ? ! X !
chestiunilor, iar nivelul la care se tratează chestiunile trebuie luat în con-
siderare. Funcţionarul public care este în căutarea unui mod de a își 3.4 Afectat în mod semnificativ? X ! X
îmbunătăţi capacitatea de evaluare a conţinutului informaţiilor pe care 3.5 Tendinţă de ramificare? ! ! X
le primește spre rezolvare va dori să aibă o procedură care să se realizeze
3.6 Limitează opţiuni viitoare? X X !
în câteva minute, pe o foaie de hârtie. La capătul opus, un tabel pe baza
căruia se va determina modalitatea de alocare a unui buget de zeci de 4 COSTURILE ACŢIUNII ȘI ANALIZEI
mii de lire sterline pentru analiză poate lua mai mult timp pentru a fi 4.1 Acţiunea costisitoare? ! ! X
elaborat și utilizează un set de proceduri mai detaliat, sistematic și for-
4.2 Implică un salt în costuri? ! X X
malizat pentru selectarea și ierarhizarea chestiunilor în vederea ana-
lizei. Vom analiza în cele ce urmează diferitele abordări procedurale. 4.3 Angajează resursele? ! ! !

4.4 Analiza este necostisitoare? X X !

4.5 Analiza ar fi eficientă? ! ! X

6.4.1 MATRICELE DE PRIORITATE
TOTAL NET 16-4=+12 13-7=+6 9-11=-2
La un nivel foarte simplu, se poate construi o matrice, ca în tabelul
6.1, în care criteriile (sau categoriile de criterii) sunt listate pe verticală
iar chestiunile luate în considerare pe orizontală.
În fiecare dintre căsuţe se plasează o bifă sau un x, în funcţie de indi-
carea de către criteriul respectiv a necesităţii de analiză a chestiunii
TABELUL 6.1 O matrice de prioritate simplă pentru filtrarea chestiunilor respective. După completarea tabelului, bifele și x-urile sunt adunate,
iar chestiunile care au un surplus net de bife pot fi considerate demne
CRITERIUL CHESTIUNEA de o analiză detaliată. Dacă timpul și resursele nu permit același grad
A B C
de analiză pentru toate chestiunile care se califică pentru ea, atunci cele
care au surplusul cel mai mare pot fi tratate cu prioritate.
1 CONTEXTUL CHESTIUNII În mod clar, procedura înfăţișată în tabelul 6.1 este destul de necize-
1.1 Este timp pentru analiză? ! X ! lată. Pentru fiecare criteriu, chestiunea se evaluează într-o manieră
1.2 Nu este prea politizată? ! ! X
tranșantă da/nu, cu toate că chestiunile pot varia în mod considerabil în
privinţa gradului lor de complexitate, dimensiunii cheltuielilor minime,
1.3 Nu există puncte de vedere? ! ! X
sensibilităţii politice etc. Astfel, fiecărei chestiuni poate să i se acorde
1.4 Deţine centralitate? X ! ! pentru fiecare criteriu o notă de la 1 la 10, ca în tabelul 6.2. Totalul pe
2 CARACTERISTICILE CHESTIUNII
coloană va reprezenta un scor numeric arătând „gradul de pretare la
analiză“, iar chestiunile care vor avea scorul cel mai mare vor fi supuse
2.1 Varietate de alegeri? ! X X
unei analize mai detaliate.
110 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 111

TABELUL 6.2. O matrice de prioritate cu note pentru fiecare criteriu așa stau lucrurile, iar cei care sunt responsabili de filtrarea chestiunilor
și fiecare chestiune vor dori să atribuie semnificaţii particulare anumitor criterii. Astfel,
putem concepe un sistem în care criteriilor să li se acorde o semnificaţie
CRITERIUL CHESTIUNEA astfel încât să reflecte diferenţele dintre gradul lor de importanţă. În
A B C tabelul 6.3, fiecare criteriu este notat cu o notă de la 1 la 10; această notă
se înmulţește cu nota acordată unei chestiuni, dând un total pe fiecare
1 CONTEXTUL CHESTIUNII celulă. Desigur, orice astfel de ierarhizare este subiectivă și trebuie deter-
1.1 Este timp pentru analiză? 7 3 6 minată de membrii agenţiei implicate.
1.2 Nu este prea politizată? 6 8 4

1.3 Nu există puncte de vedere? 7 8 3 TABELUL 6.3. O matrice de prioritate cu scorurile chestiunilor și criteriile
1.4 Deţine centralitate? 4 9 6 ponderate
2 CARACTERISTICILE CHESTIUNII
CRITERIUL CHESTIUNEA
2.1 Varietate de alegeri? 8 2 7
(cu gradul de ponderare între paranteze) (cu scorurile din tabelul 6.2)
2.2 Absenţa consensului? 7 3 7
A B C
2.3 Complexitate? 9 6 3
1 CONTEXTUL CHESTIUNII
2.4 Nesiguranţă? 8 7 3

2.5 Nu este prea încărcată valoric? 6 6 2 1.1 Este timp pentru analiză? (9) 9x7=63 9x3=27 9x6=54

3 REPERCUSIUNILE CHESTIUNII 1.2 Nu este prea politizată? (8) 8x6=48 8x8=64 8x4=32

3.1 Consecinţe semnificative? 7 8 6 1.3 Nu există puncte de vedere? (6) 6x7=42 6x8=48 6x3=18
3.2 Multe persoane afectate? 5 6 4 1.4 Deţine centralitate? (7) 7x4=28 7x9=63 7x6=42
3.3 Grup semnificativ? 7 4 6
2 CARACTERISTICILE CHESTIUNII
3.4 Afectat în mod semnificativ? 8 7 3
2.1 Varietate de alegeri? (5) 5x8=40 5x2=10 5x7=35
3.5 Tendinţă de ramificare? 6 6 4
2.2 Absenţa consensului? (5) 5x7=35 5x3=15 5x6=30
3.6 Limitează opţiuni viitoare? 3 2 6
2.3 Complexitate? (6) 6x9=54 6x6=36 6x3=18
4 COSTURILE ACŢIUNII ȘI ANALIZEI

4.1 Acţiunea costisitoare? 6 9 4 2.4 Nesiguranţă? (7) 7x8=56 7x7=49 7x3=21

4.2 Implică un salt în costuri? 6 9 3 2.5 Nu este prea încărcată valoric? (9) 9x6=54 9x6=54 9x2=18

4.3 Angajează resursele? 7 8 6 3 REPERCUSIUNILE CHESTIUNII

4.4 Analiza este necostisitoare? 2 2 8 3.1 Consecinţe semnificative? (8) 8x7=56 8x8=64 8x6=48
4.5 Analiza ar fi eficientă? 8 7 4
3.2 Multe persoane afectate? (6) 6x5=30 6x6=36 6x4=24
TOTAL NET 127 120 94
3.3 Grup semnificativ? (6) 6x7=42 6x4=24 6x6=36

3.4 Afectat în mod semnificativ? (7) 7x8=56 7x7=49 7x3=21

O slăbiciune mai semnificativă a metodelor 1 și 2 este aceea că ele
tratează criteriile ca și când ar avea o semnificaţie egală. În realitate, nu 3.5 Tendinţă de ramificare? (4) 4x6=24 4x6=24 4x4=16
112 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 113

3.6 Limitează opţiuni viitoare? (7) 7x3=21 7x2=14 7x6=42 pune în primul rând este „E destul timp pentru analiză?“. Dacă răspun-
sul este „nu“, atunci nu mai trebuie făcută nici o încercare de a filtra
4 COSTURILE ACŢIUNII ȘI ANALIZEI
această chestiune pentru analiză. Următoarea întrebare ar fi „Are
4.1 Acţiunea costisitoare? (4) 4x6=24 4x9=36 4x4=16 chestiunea o încărcătură valorică atât de mare încât să se auto-excludă
din perspectiva analizei?“. Aici răspunsul „corect“ — adică cel care per-
4.2 Implică un salt în costuri? (9) 9x6=54 9x9=81 9x3=27
mite supravieţuirea pe mai departe a chestiunii — este „Nu“. Pot exista
4.3 Angajează resursele? (6) 6x7=42 6x8=48 6x6=36 cinci-șase astfel de porţi pe care o chestiune să le treacă cu succes. Aces-
tea nu vor include întotdeauna aceleași întrebări în aceeași ordine: de
4.4 Analiza este necostisitoare? (6) 6x2=12 6x2=12 6x8=48 exemplu, atunci când atât resursele pentru analiza chestiunii cât și pen-
4.5 Analiza ar fi eficientă? (9) 9x8=72 9x7=63 9x4=36 tru acţiune sunt foarte limitate, porţile cruciale pot fi legate de costul
analizei, de posibilitatea ca acţiunea în privinţa chestiunii respective să
SCOR TOTAL 853 817 618 determine un salt în cheltuieli, de însemnătatea consecinţelor și, să
spunem, de centralitatea sa în preocupările agenţiei.

Abordarea matriceală are atât puncte tari cât și slăbiciuni. Unul din-
tre avantaje este că aceasta oferă nu numai o evaluare generală privind
oportunitatea ca o anumită chestiune să merite să fie analizată, dar per-
mite și ierarhizarea chestiunilor din punctul de vedere al gradului în
care se pretează la analiză, ducând astfel la o utilizare cât mai eficientă
a unui număr limitat de resurse analitice. Printre slăbiciuni se numără
aparenţa înșelătoare de obiectivitate și precizie pe care o sugerează cuan-
tificarea unor indicatori care sunt esenţialmente subiectivi. De aseme-
nea se poate considera că unele dintre cele douăzeci de criterii enume-
rate în secţiunea 6.3 sunt mult mai importante decât celelalte, astfel
încât nu pot sta împreună pe o scară ierarhică cu zece unităţi.

6.4.2 FOLOSIREA ARBORILOR DECIZIONALI CA FILTRE

O abordare diferită la filtrarea chestiunilor este sugerată chiar de

comentariul conclusiv de mai sus. Dacă unele dintre criterii sunt foarte
diferite de altele ca ordin de semnificaţie, atunci probabil că putem
economisi mult timp prin utilizarea acestora ca teste preliminare pe care
orice chestiune trebuie să le treacă înainte să fie supusă unui proces de
„filtrare“ mai detaliat. Astfel de criterii cruciale se transformă prin urmare
în „porţi“ prin care o chestiune trebuie să treacă cu succes dacă este să
fie de interes pentru analiști. Formatul procedural pe care îl sugerează
această abordare este mai puţin cel al matricei și mai degrabă acela al
„arborelui decizional“.
Un fragment semnificativ dintr-un arbore decizional este prezentat
în Figura 6.1. Am presupus că chestiunea luată în discuţie necesită o
decizie până la un anumit termen absolut (deși ne-am exprimat deza- FIG. 6.1 Fragment dintr-un arbore decizional utilizat pentru filtrarea
cordul faţă de astfel de presupoziţii la 6.3.1.1): astfel, întrebarea care se chestiunilor
114 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Abordarea arborelui decizional are, de asemenea, punctele tari și
slăbiciunile sale. Una dintre slăbiciunile evidente este că un arbore
decizional cu ramuri de genul Da/Nu este similar ca abordare tranșantă
cu modelul bifelor și x-urilor din matricea prezentată în tabelul 6.1. În
principiu, pot fi construiţi arbori decizionali cu trei sau mai multe răspun-
suri posibile la fiecare „nod“ decizional, însă aceștia ar deveni foarte
repede mult prea greu de folosit. O altă slăbiciune legată de acest fapt
este supra-simplificarea posibilelor rezultate, de vreme ce alegerea este
limitată la două variante: „înaintează în procesul filtrării“ (atunci când
o chestiune a trecut cu succes de una dintre porţile cruciale) sau „nu se
pretează unei analize detaliate“. În realitate, așa cum am arătat în secţi-
unea 6.1, alegerea este foarte rar atât de simplistă, întrucât există un
număr mult mai mare de rezultate și destinaţii posibile (e.g. analiza va
fi derulată în totalitate de către o entitate centrală de planificare; chestiunea
va fi înaintată unei echipe de proiect, pentru analiză mai detaliată; prob-
lema va fi supusă din nou atenţiei agenţiei care a sesizat-o, cu reco-
mandarea luării în considerare a anumitor aspecte etc.).
Principalul avantaj al abordării arborelui decizional este, după cum
am observat deja, că nu ia în considerare toate cele douăzeci de criterii
ca având același ordin de însemnătate și economisește mult timp prin
alegerea a cinci-șase întrebări cruciale.
6.4.3 O PROCEDURĂ COMBINATĂ ȘI FLEXIBILĂ
Este destul de evident deja că abordarea matriceală și cea a arbore-
lui decizional nu sunt alternative ci mai degrabă sunt abordări comple-
mentare. Ceea ce recomandăm aici prin urmare este o procedură care
combină ambele abordări, așa cum se arată în Figura 6.2. Această abor-
dare încorporează de asemenea posibilitatea feedback-ului precum și alte
elemente care fac procedura mai flexibilă și mai dinamică.
Principalele componente ale procedurii ilustrate în Figura 6.2 sunt
următoarele:
Există un filtru iniţial, necizelat, sub forma unui arbore decizional,
care reduce astfel numărul chestiunilor care urmează să fie obiectul pro-
cedurilor de filtrare mai comprehensive, detaliate și discriminatoare,
oferite de matricea cu multe criterii și tehnici de ponderare, notare și ie-
rarhizare.
În această etapă iniţială, câteva dintre categoriile ce includ cele douăze-
ci de criterii sunt transformate în teste generale sau „porţi“. Testarea
mai detaliată, conform fiecărui criteriu, poate fi lăsată pentru etapa
matriceală, dacă chestiunea reușește să treacă cu succes prin etapa
arborelui decizional.
Introducere în politicile publice 115
Organizaţia trebuie să decidă care sunt acele criterii „cruciale“ care
trebuie să fie incluse în arborele decizional. Am folosit pentru ilustrare
criterii legate de timp, sensibilitate politică și costul analizei în raport
cu succesul așteptat al acesteia.
Nici constrângerile legate de timp, nici sensibilitatea politică nu tre-
buie privite ca excluzând în mod invariabil posibilitatea de analiză, iar
modelul include prevederi pentru „posibile îndoieli ulterioare“ sau testarea
suplimentară a presupoziţiilor.
În evaluarea, chiar dacă subiectivă, a măsurii în care succesul aștep-
tat al analizei justifică costurile acesteia, criteriile relevante vor include
probabil centralitatea (1.4), aria alegerilor și absenţa consensului (2.1,
2.2), complexitatea și nesiguranţa (2.3, 2.4) și toate criteriile legate de
„repercusiuni“ (3.1-3.6).
Dacă o chestiune trece cu succes de „porţile“ arborelui decizional
iniţial, este apoi supusă tratamentului matriceal complet, pentru a con-
firma dacă necesită și se pretează la analiză și, dacă este așa, pentru a
se decide prioritatea pe care o deţine în procesul analizei — reflectată,
de exemplu, de locul pe care îl are pe lista de așteptare pentru analiză și
de resursele analitice care i se alocă.
O altă decizie procedurală importantă privește alegerea unui orga-
nism adecvat care să deruleze analiza (e.g. consultanţi externi, propria
unitate de planificare și analiză a politicilor a agenţiei, o echipă de proiect
constituită ad hoc, trimiterea înapoi la departamentul implicat, cu reco-
mandarea reconsiderării anumitor aspecte etc.)
În final, trebuie să accentuăm importanţa monitorizării periodice și
a evaluării, ca în toate celelalte aspecte ale procesului decizional. Decizi-
ile privind oportunitatea ca o chestiune să fie supusă sau nu analizei,
privind prioritatea și resursele care trebuie să i se atribuie, precum și
alegerea unui organism adecvat care să deruleze analiza, toate acestea
trebuie reconsiderate din când în când, cu observaţii relevante privind
stadiul analizei însăși, sau privind orice fel de modificări în contextul
mai larg, care fac chestiunea mai semnificativă sau accentuează necesi-
tatea adoptării urgente a unei soluţii în privinţa acesteia.
Managementul la nivel înalt și/sau unitatea pentru filtrarea chestiunilor primesc chestiunea și
pun în funcţiune un arbore decizional preliminar, bazat pe combinaţii ale criteriilor cheie

Da 7
Este suficient timp (1.1) pentru analiză?
A defini o „chestiune“
Nu
Da
O cercetare rapidă a celorlalte criterii indică cumva că
este necesară solicitarea excepţională a unei perioade mai

Va fi înaintată pentru a urma un proces decizional normal, departamental

mari de timp pentru analiză?
7. 1 Ce înseamnă a defini o „chestiune“
Da Nu

Este chestiunea atât de sensibilă din pdv politic (1.2, 1.3), închisă (1.3, 2.1, Procesul de elaborare a politicilor, așa cum am arătat în capitolele
2.2) sau încărcată valoric (2.5) astfel încât asimilarea analizei ar fi dificilă și/sau anterioare, are ca punct de plecare conștientizarea unei „probleme, în
improbabilă?
particular a unei probleme căreia politicile existente nu au reușit să-i
Da
ofere o soluţie nici chiar la un nivel „satisfăcător“. De asemenea poate fi
vorba despre o problemă nou apărută, care nu face încă în mod explicit
Chiar în aceste condiţii, merită să continuăm analiza în ciuda posi- obiectul anumitor politici, dar care a început să se impună atenţiei. Ter-
bilităţii unui preţ politic pentru acest lucru?
menul de „problemă“ reprezintă o prescurtare utilă ; dar o dată cu adoptarea
Da
termenului de chestiune beneficiem de o accepţiune mai cuprinzătoare,
Nu
căreia i se cicumscriu nu doar aspectele legate de probleme (sau ameninţări)
Costul analizei (4.4) pare justificat în raport cu beneficiile așteptate (4.5, dar și dar și cele privind“oportunităţile“ pentru acţiunea afirmativă și, într-
e.g. 1.4, 2.1, 2.2, 3.1-3.6, 4.1-4.3) ?
adevăr, „tendinţele“ care, deși sunt percepute ca putând avea o anumită
Da relvanţă pentru organizaţie, la o cercetare mai amănunţită, s-ar putea
Nu
Se completează în matrice (vezi Tabel 6.3) pentru o evaluare detaliată a justificării dovedi a fi fie probleme fie oportunităţi. Astfel, a defini o „chestiune“ pre-
pentru analiză supune acele procesele prin care o anumită chestiune (problemă, opor-
tunitate sau tendinţă), recunoscută ca atare și inclusă în agenda politi-
Da
cilor publice, este percepută de diferitele părţi interesate, iar ulterior
Conform scorurilor din matrice, chestiunea justifică necesitatea analizei? analizată, articulată și posibil cuantificată, pentru ca în ultimă instanţă —
deși nu în toate cazurile — să primească o definiţie oficială sau accep-
Da
Nu tată provizoriu și în care sunt precizate cauzele probabile, precum și com-
Scorurile și ierarhiile stabilite de matrice sunt folosite pentru a determina priori- ponentele și consecinţele acesteia.
tatea pentru analiză (i.e. locul pe „lista de așteptare“ pentru analiză, nivelul auto- Anumite fraze din cadrul definiţiei de mai sus merită o atenţie mai
rizat de cheltuieli pentru analiză etc.)
mare. În primul rând, ne preocupă „procesele“ la plural. Astfel, a defeni
o „chestiune“ presupune acele activităţi precum (a) a deveni conștient de
Alocarea chestiunii organismului corespunzător pentru derularea ana- un anumit stimul de gândire sau acţiune, (b) a interpreta acel stimul și,
lizei (i.e. consultant extern, unitatea de planificare centrală etc.) (c), a asocia acel stimul cu sistemul nostru de credinţe sau cunoștinţe
deja dobândite — i. e. cu „ o hartă cognitivă“. De asemenea, procesul sau
procesele de definire a unei „chestiuni“ se întrepătrund cu altele, pe care
Managementul de nivel superior și/sau unitatea de filtrare evaluează periodic sta- le vom discuta în secţiunile următoare (7. 2).
diul analizei, schimbările posibile în evoluţia chestiunii și prioritatea acesteia, și În al doilea rând, definiţia de mai sus se referă la o chestiune ca fiind
adecvarea organismului care derulează analiza; de asemenea se întreprind acţi-
uni de remediere acolo unde este necesar.
„percepută“ ca atare. Percepţia poate fi cel mai bine înţeleasă drept pro-
cesul prin care indivizi sau grupuri atașează anumite sensuri și sem-
nificaţii evenimentelor sau altor forme de stimuli externi. Este vorba de
un proces cu precădere subiectiv și care presupune faptul că indivizii,
Încheierea analizei și integrarea ei în procesul politic
diferitele grupuri sau „părţi interesate“ ar percepe aceiași stimuli în mod
118 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
distinct — prin „lentile conceptuale“ diferite, cum ar afirma Alison (19710).
Vom discuta acest aspect mai amănunţit în cele ce urmează, sub titlul
de „cadru de analiză“ (7. 5. 5). Aspectul principal este acela că puţine
probleme, dacă există totuși vreunele, sunt capabile de o definiţie în tota-
litate verificabilă sau lipsită de controverse; problemele acestea nu se
află undeva, „acolo“, așteptând să fie descoperite și descrise; într-ade-
văr,modul în care ajungem să cunoaștem aceste probleme poată să nu
fie deloc unul obiectiv. Fiecare dintre noi își creează propria „realitate“,
iar adevărul acestei afirmaţii transpare din modul în care identificăm
problemele sau chestiunile și cel în care le interpretăm și le asociem cu
harta noastră mentală, ce dă seama de situaţii mai generale.
În al treilea rând, deși unele persoane sau agenţii au un drept legal
sau de altă natură de a prezenta versiunea lor asupra unei probleme ca
fiind și cea oficială, nu rezultă în mod necesar că această versiune va fi
acceptată de către celelalte persoane sau agenţii. În cel mai bun caz, se
poate ajunge doar la o „definiţie în mod provizoriu împărtășită“, în sco-
pul promovării unor iniţiative legislative sau a unor acţiuni adminis-
trative, în timp ce temeiul general rămâne în continuare necontestat. Ar
trebui ca partidul aflat la putere să fie schimbat, sau ar trebui ca un grup
dominant să îi succeadă altuia, pentru ca ulterior problema să poată fi
redefinită. Ca un caz extrem, o schimbare de guvern ar putea avea drept
consecinţă apariţia „acelei categorii de persoane ce trăiesc pe seama aju-
toarelor de protecţie socială“, în timp ce problema „reală“ a protecţiei
sociale este reformulată ca reprezentând „icebergul ascuns al benefici-
ilor pe care cei cu nevoi nu le revendică“. Cu alte cuvinte, avem de-a face
cu un proces care se desfășoară în timp, fapt sugerat și de definiţia de
mai sus, perioadă de-a lungul căreia chestiunea va fi supusă în mod
repetat analizei și unei articulării mai complexe.
În al patrulea rând, definiţia noastră menţionează posibilitatea, fără
însă a insista asupra acestui fapt, a „cuantificării“ chestiunilor. Noi con-
sidrăm posibilitatea măsurării unei anumite probleme, oportunităţi ten-
dinţe măsura ca fiind de o importanţă secundară în raport cu încercările
ce trebuie să fie făcute pentru a le înţelege și pentru a le explica, în ter-
menii a ceea ce noi am numit „cauze probabile, componente și consecinţe“.
Ulterior, în acest capitol, vom dezvolta această afirmaţie cu privire la
„componentele“ unei chestiuni, în cadrul secţiunii „dezagregare“ (7. 5. 7).
În ultimă instanţă, definiţia noastră se sprijină pe supoziţia potrivit
căreia atât stabilirea agendei cât și definirea unei chestiuni reprezintă
procese politice, în sensul că acestea sunt influenţate de distribuţia pu-
terii în cadrul sau în relaţiile dintre organizaţii, sau, mai general, în
cadrul societăţii. Astfel, anumite grupuri sau agenţii sunt incapabile să
obţină acces la oricare dintre aceste procese, alţii au acces dar nu au un
impact prea mare, în timp ce puţini sunt capabili să exercite o influenţă
Introducere în politicile publice 119
considerabilă atât în vederea includerii în agendă a unei anumite chestiu-
ni cât și asupra modului în care urmează să fie definită. Poziţia acestor
grupuri influente sau agenţii va fi întărită cu precădere de măsura în
care sunt percepute ca având deopotrivă legitimitate și putere în raport
cu o anumită chestiune, astfel încât, cel puţin pentru un timp, versiunea
lor asupra chestiunii va fi văzută ca fiind cea „oficială“.
7. 2 De ce definirea chestiuni reprezintă un lucru important —
și dificil totodată
Vom argumenta atât faptul că definirea chestiunii are o importanţă
în sine, cât și faptul că reprezintă un demers ce trebuie văzut în relaţie
cu alte activităţi legate de elaborarea politicilor; pentru început aceste
relaţii și interacţiuni vor reprezenta subiectul nostru de discuţie.
„Identificarea chestiunilor“ (fixarea agendei) ar fi conţinut în mod
inevitabil o definiţie prealabilă (vezi capitolul 5) — altfel cum ar ști mem-
brii unei organizaţii că sunt puși în faţa unei probleme (sau unei opor-
tunităţi, sau tendinţe) care merită atenţia lor? Cu toate acestea, inter-
vine adesea în cadrul proceselor prin care o chestiune este recunoscută,
un element de intuiţiei, chiar un anumit instinct politic, fiind astfel nece-
sară desfășurarea explicită și deliberată a unor procese de cercetare mai
sistematice și ulterior de definire a naturii chestiunii respective. Dacă
deja au fost întreprinse demersurile de“filtrare a chestiunilor“, atunci,
desigur, problema sau chestiunea ar fi fost deja caracterizate într-un
anumit fel, ca de exmplu: încărcată valoric, sau complexă, sau suscepti-
bilă de a afecta un grup influent de persoane etc. (vezi capitolul 6). Totuși,
„filtrele“ pe care le folosim în mod obișnuit tind să fie cinsit de brute și
aproape nu mai trebuie menţionat faptul că dacă o chestiune pare sus-
ceptibilă unei abordări analitice sau uneia privitoare la demersurile de
planificare acest fapt nu constituie o definiţie adecvată a chestiunii în
sine.
De vreme ce suntem interesaţi de modul în care o problemă, oportu-
nitate sau tendinţă se va dezvolta în viitor, definirea chestiunii va coin-
cide în parte cu demersurile de prognozare, în timp ce definirea inadec-
vată a problemei poate avea consecinţe asupra acelor aspecte ale prog-
nozelor (vezi capitolul 8) legate de „modelare“ și „modul de raţionare“.
Felul în care problema este definită va influenţa de asemenea procesele
ulterioare de înfăptuire a politicilor, precum stabilirea obiectivelor, iden-
tificarea opţiunilor „relevante“ și evaluarea lor, indicarea standardelor
ce definesc „succesul“, în baza cărora va avea loc monitorizarea și eva-
luarea politicilor. Un exemplu pentru discuţiile de seminarii ar putea fi
modul în care autorităţile centrale și locale definesc „declinul centrelor
120 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
orașelor“ și felul în care această definiţie a afectat, și care la rândul său
a fost afectată de, alte aspecte ale procesului de elaborare a politicilor
privitoare la această „problemă“ (vezi, e. g. McKay și Cox, 1978).
Revenind la aspectul în sine al definirii chestiunii, acordul existent
între analiști privește pe de o parte faptul că acesta reprezintă un aspect
crucial al procesului de elaborare a politicilor iar pe de altă parte, că
reprezintă cel mai adesea un stadiu al procesului în cauză în cadrul căruia
deciziile luate se vor dovedi ulterior a fi unele lipsite de înţelepciune (lip-
site de acea înţelegere retrospectivă). Steiss și Daneke (1980, 124) au
redat succint unele dintre pericole:
O definiţie plauzibilă dar incompletă a problemei se poate dovedi a fi mai
periculoasă decât una greșită. Dacă problema nu poate fi identificată ca
atare (nu poate formulată adecvat) înseamnă că analiza nu s-a făcut sufi-
cient de aprofundat. Chiar și o soluţie strălucită pentru ceea ce aparent
reprezintă o problemă se va dovedi inaplicabilă întrucât reprezintă rezolvarea
unei probleme care în fapt nu există.
Wolman (1981, 436) prezintă o critică a definiţiei „problemelor reale
ale vieţii“ după cum urmează:
Prea adesea retorica se substituie unei conceptualizări adecvate, având
ca rezultat formulări vagi și lipsa unei direcţii, fapt ce străbate întregul
proces de formulare și punere în aplicare. Rezultatul final este perceput
ca reprezentând eșecul unui program în rezolvarea unei probleme deși
nimeni nu știe sigur care ar fi acea problemă... Agendele politiciloer reflec-
tă nu atât un proces raţional de evaluare a nevoilor, valorilor și obiec-
tivelor cât mobilizarea cererilor politice. Astfel „problemele“ figurează ade-
sea în agenda procesului decizional fără să fi fost conceptualizate adecvat
sau analizate în întregime.
Wolman argumentează faptul că o problemă necorespunzătoare — și
prin umare și programe de conceptualizare necorespunzătoare — este
mult mai predispusă să apară în cazul chestiunilor rezultate din crize
sau presiuni politice intense și care necesită un răspuns neîntârziat.
Chiar și atunci cînd este timp la dispoziţie, definirea unei chestiuni este
un exemplu de „suficienţă“ politică și administrativă, în sensul că o for-
mulare plauzibilă sau convenabilă a chestiunii este adoptată prea repede,
în lipsa unei documentări adecvate, a analizării datelor sau a testării
dovezilor și ipotezelor.
Un motiv pentru care definirea unei chestiuni reprezintă deopotrivă
un lucru important și dificil vizează faptul că aceasta repezintă un aspect
al procesului de elaborare a politicilor care este cel puţin la fel de mult
influenţat de judecăţile de valoare precum este de examinarea atentă a
faptelor. Relevanţa valorilor pentru procesul de elaborare a politicilor a
Introducere în politicile publice 121
fost deja discutată și asupra acestui aspect se va mai reveni pe parcur-
sul cărţii, dar nu va mai exista un alt context care să atragă exclusiv
atenţia asupra acestui subiect.
7. 3 Valorile din cadrul procesului de elaborare a politicilor și
definirea chestiunii
Una dintre cele mai apreciate contribuţii engleze la analiza politicilor
o reprezintă discuţia lui Sir Goeffrey Vickers cu privire la funcţia „aprecierii“
în elaborarea politicilor, pe care el o descrie astfel:
O apreciere implică formularea de judecăţi factuale despre „starea sis-
temului“, atât în ceea ce privește relaţiile sale interne cât și cele externe.
Le voi numi pe acestea judecăţi asupra realităţii... De asemenea implică
formularea de judecăţi asupra semnificaţiei pe care faptele o au pentru
cel ce face aprecierea sau pentru organismul pentru care este făcută
aprecierea. Pe aceste judecăţi le voi numi judecăţi de valoare. Judecăţile
asupra realităţii și judecăţile de valoare sunt părţi constitutive, insepa-
rabile ale aprecierii... întrucât faptele au relevanţă doar în relaţie cu o
anumită judecată de valoare iar judecăţile de valoare sunt operaţionale
în relaţie cu o anumită configuraţie a faptului. Judecăţile de valoare dau
înţeles judecăţilor realităţii, așa cum direcţia ce se vrea urmată dă înţe-
les busolei. Informaţia este un concept incomplet, întrucât nu ne spune
nimic despre modul în care este organizat receptorul, care, în sine, asigură
conţinutul informativ al comunicării. [Vickers, 1965, 40].
Prin aceste comentarii deopotrivă elegante și ezoterice, Vickers descrie
ceea ce noi am numit identificarea și definirea chestiunii, precum și unele
aspecte ale formulării obiectivelor. Accentul pe care el îl pune pe impor-
tanţa percepţiei și pe rolul pe care valorile îl au în cadrul procesului de
percepţie este de asemenea unul pe care îl aprobăm. Vickers oferă multe
exemplificări ale valorilor dar nu definește conceptul în întregime. Pen-
tru scopul nostru, vom defini valorile ca fiind:
- acele credinţe, prescripţii morale, standarde și norme specifice
- ce afectează procesele de elaborare a politicilor la toate nivelele (indi-
vidual, de grup, organizaţional și societal),
- acţionând ca un ghid și ca o constrângere asupra comportamentului
și acţiunilor celor ce iau parte la elaborarea politicilor,
- influenţând percepţiile lor atât asupra stărilor finale dezirabile (val-
ori ultime) cât și asupra mijloacelor stabilite (valori instrumentale)
pentru atingerea acelor stări finale.
122 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Un sistem de valori implică:
- un pattern sau o structură interdepndentă de valori,
- prezentă la oricare dintre nivele (individual, de grup, organizaţional
sau societal),
- cu valori aranjate la modul ideal în ordinea ierarhică a semnificaţiei
lor sau, la modul mult mai realist, cu unele dintre valori apreciate ca
fiind mai importante ca altele;
- un asemnea sistem, fiind relativ stabil sau supus unor transformări
graduale,
- și având capacitatea de a influenţa atât comportamentul general legat
de elaborarea politicilor cât și alegerile și deciziile specifice.
În cele din urmă, o judecată de valoare apare:
- atunci când o valoare sau un sistem de valori sunt aplicate
- în cadrul unui anumit proces de elaborare a politicilor sau vizează un
aspect al acestui proces,
- în mod obișnuit indicând faptul că input-urile cu un caracter obiectiv,
analitic sau cu predilecţie faptic ale procesului de elaborare a politi-
cilor au fost circumscrise unor input-uri cu un caracter prioritar subiec-
tiv și normativ.
Relaţia dintre „valori“ și „fapte“ este, bine înţeles, una dificilă și con-
troversată, fiind abordată pe larg de scriitori din diferite câmpuri disci-
plinare. În accepţiunea curentă, faptele sunt privite ca întemeindu-se pe
cunoaștere , în mod particular pe cunoașterea care poate fi verificată, în
timp ce valorile sunt bazate pe credinţe sau criterii despre care noi nu
putem spune în ce măsură sunt corecte sau incorecte. Din perspectiva lui
Vickers (1965, 71): „Judecăţile de valoare ale oamenilor și societăţilor nu
pot fi demonstrate ca fiind corecte sau incotrecte; acestea pot fi acceptate
ca fiind corecte sau criticate ca fiind incorecte doar prin formularea altei
judecăţi de valoare“. Cu toate acestea, Vickers afirmă de asemenea că
faptele și valorile sunt strâns legate între ele, întrucât autorii politicilor
recurg doar la unanumit tip de selecţie a faptelor și atât procesul de selecţie
cât și validitatea atribuită faptelor respective sunt influenţate de judecăţile
de valoare cu privire la ceea ce este „relevant“ și probabil și de ceea ce ei
au decis deja să facă. Această pertspectivă asupra relaţiei dintre fapte și
valori este una căreia în linii generale îi subscriem.
Astfel, ceea ce autorii politicilor identifică drept probleme și modul în
care ei le definesc vor fi puternic influenţate de valorile pe care le aduc
în cadrul procesului respectiv. De exemplu, dacă o societate este extrem
de stratificată, până și cea mai întemeiată dovadă a discriminării căreia
îi este supusă un grup nu va fi văzut drept o problemă sau, cel puţin, că
o problemă care să devină obiectul preocupării guvernului. Numai în cazul
Introducere în politicile publice 123
în care se va configura un sistem de valori distinct aceste mărturii ale
stării de inegalitate și discriminare vor deveni grăitoare și vor fi privite
ca un subiect de preocupare. Din moment ce societăţile nu sunt supuse
în mod spontan unor mutaţii majore în sfera valorilor, este mult mai prob-
abil ca un grup dominant să iniţieze schimbarea, așa cum pare să o
dovedească în prezent atitudinea guvernului sud-african faţă de „Coloureds“
(deși această transformare pare a fi mai degrabă o chestiune legată de
oportunitatea unor soluţii decât de o atitudine constană). Așa cum Carol
Weiss (1972) sugerează, „Politicul desemnează sistemul prin care noi
atașăm faptelor valori“.
Valorile deopotrivă simplifică și complică procesul de elaborare a politi-
cilor. Ele îl simplifică prin aceea că oferă un „model al lumii“ deja contu-
rat, în baza căruia deciziile sunt adoptate mai mult sau mai puţin mecanic
și cu ajutorul căruia diferite categorii de probleme își pot găsi rezolvarea.
Judecăţile de valoare, combinate cu o cercetare restrânsă și selectivă a
faptelor se dovedesc a fi un o modalitate practică de adoptare a deciziilor,
potrivită „suficienţei“ caracteristice decidentului, așa cum Simon și alţi
scriitori au argumentat (vezi capitolul 4). De asemenea, Carly (1980) su-
gerează faptul că sistemele de valori:
sunt într-o măsură substanţială, mult mai puţin complicate decât reali-
tatea, iar acest lucru reprezintă o virtute importantă: câteva standarde
devin aplicabile într-o multitudine de situaţii... (și asigură) repere de ori-
entare și interpretare a unei lumi complexe precum și de formulare a unor
răspunsuri adecvate către această lume.
Cu toate acestea, valorile reprezintă un factor ce complică lucrurile.
Decidentul individual va fi influenţat de anumite repere valorice, pentru
ca ulterior să-i fie dificil a le integra într-o structură coerentă (în cazul în
care sunt contradictorii) sau a le ierarhiza (în cazul în care sunt compa-
tibile dar se află în competiţie una cu cealaltă). Valorile pot fi implicite,
difuze și eterogene. Mai mult decât atât, adoptarea deciziilor nu repre-
zintă apanajul unei singure persoane, astfel încât întrebarea despre „va-
lorile căruia?“ este invetabilă. La nivelele mai avansate ale elaborării
politicilor publice numărul agenţiilor implicate se poate mări, astfel încât
problema valorilor contradictorii sau concurente se va pune în termeni
mult mai critici, ca de altfel și aceea a nivelului cel mai indicat pentru
rezolvarea acestor dezacorduri.
7. 4 Poate fi „îmbunătăţită“ definirea chestiunii?
Dată fiind importanţa pe care am atribuit-o valorilor și percepţiei în
definirea unei probleme, poate părea că la acest stadiu al procesului de
124 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
îmfăptuire a politicilor analistul are prea puţine de oferit, dacă nu chiar
nimic. Dacă demersurile de definire a chestiunilor au în totalitate un car-
acter subiectiv, cum poate susţine cineva faptul că „percepţia“ pe care el
o are este mai bună decât a oricărui altcuiva? Ar ca trebui analistul să
nu accepte ca „dată“ formularea unei probleme și nici faptul că, în ceea
ce privește contribuţia sa, aceasta o dată cu previziunile referitoare la
evoluţia problemei?
În pofida dificultăţilor neîndoielnice, noi vom argumenta faptul că
încercarea de a lărgi sfera de aplicabilitate a abordării analitice pentru
a cuprinde și demersurile de definire a chestiunii nu este lipsită de impor-
tanţă: în primul rând, datorită faptului că „cel care definește chestiunea
este și cel care decide“, adică, rezultatul stadiului la care are loc definirea
chestiunii va influenţa considerabil stadiile ulterioare ale procesului de
elaborare a politicilor; în al doilea rând, deoarece în majoritatea cazurilor
de defnire a unei chestiunii, deși nu în toate, se poate întreprinde un
demers de analiză. Noi ne-am prezentat deja punctul nostru de vedere
potrivit căruia analiza nu poate fi aplicată în cazul tuturor chestiunilor
și că „filtrarea“ devine necesară pentru ca resusele analitice să fie folosite
eficient.
Nu dorim să lăsăm impresia că, în acest context, „îmbunătăţirea“
poate fi obţinută exclusiv prin sporirea resurselor (input-urilor) analitice.
Definirea chestiunii reprezintă un stadiu al procesului de înfăptuire a
politicilor care oferă argumente puternice în favoarea unei participări
mai largi a celor în măsura a spune dacă este sau nu vorba despre o prob-
lemă și dacă da, care consideră ei că ar fi această problemă. În practică,
tendinţa, în măsura în care ea există, este aceea de a se asigura oportu-
nităţi de participare doar la stadiile mai avansate ale procesului de
înfăptuire a politicilor, ca de exemplu interpretarea „opţiunilor“ formu-
late de persoanele oficiale. Până în acel moment însă majoritatea alegerilor
reale vor fi fost deja respinse, în vreme ce șansa de a lua parte la definirea
problemei ar fi deschis un orizont mai larg de posibilităţi. Desigur este
un fapt deconcertant pentru o autoriate locală sau pentru un departa-
ment central să descopere că acei cetăţeni direct afectaţi nu împărtășesc
punctul de vedere al experţilor asupra naturii problemei. Aceștia pot
nega însăși existenţa vreunei probleme sau pot susţine faptul că există
probleme mult mai importante sau mai presante. Mai mult decât atât,
ei ar putea sugera că „adevărata problemă“ o reprezintă chiar consiliul
sau departamentul guvernamental! Dar toate acestea ar putea constitui
tocmai argumentele în favoarea și nicidecum împotriva participării la
definirea chestiunii. Cel puţin ar putea reprezenta motive întemeiate
pentru a cere persoanelor oficiale să-și articuleze propria perspectivă
asupra chestiunii și să ofere o explicaţie mai detaliată și mai convingă-
toare a acesteia.
Introducere în politicile publice 125
7. 5 Abordări ale definirii chestiunii
O dată cu afirmarea convingerii noastre potrivit căreia analiza politi-
cilor are o contribuţie specifică la definirea chestiunii am clarificat și fap-
tul că acest demers nu reprezintă un aspect al procesului de elaborare a
politicilor care să necesite din partea analistului aplicarea unui set de
tehinici, și cu atât mai puţin garantarea unor soluţi. În acest caz, ne
întoarcem la o perspectivă de abordare cu care cititorii s-au familiarizat,
și anume folosirei unei liste de întrebări. Acestea sunt oferite în speranţa
că vor oferi discuţiei asupra unei probleme date un caracter mai pătrun-
zător nu doar întrebând în funcţie de context, dacă problema poate fi
acceptată sau nu ca fiind „dată“.
7. 5. 1 CINE SPUNE CĂ EXISTĂ O PROBLEMĂ? DE CE?
Nu dorim să abordăm aspecte ce fac deja obiectul unei teme dis-
tincte — „identificarea chestiunilor“ (vezi capitolul 5) — dar nu se
poate nega faptul că dacă o problemă este recunoscută sau nu ca atare
precum și modul în care este ea ulterior percepută vor depinde parţial
de cine a încercat să o introducă în agendă, de nivelul căruia îi aparţine
acea persoană și de motivele sale. De exemplu, diverse grupuri (reprezen-
tând neveste care lucrează, familii monoparentale, persoane divorţate,
copii săraci, șomerii. etc.) au încercat mulţi ani la rând să atragă atenţia
politicienilor și persoanelor oficiale asupra unor probleme specifice —
legale, financiare, domestice, privind sistemul de taxe sau oricare alt
tip de probleme cu care se confruntă familia — fără să reușească acest
lucru și fără să determine vreo reacţie sau să trezească vreun interes
privind modul în care aceste probleme se asociază între ele. Atunci
când totuși doi lider-i de partid și primi-miniștri în rânduri succe-
sive — domnul Callaghan și doamna Thatcher — își exprimă în mod
public, la sfârșitul anilor 1970, preocuparea lor pentru „familie“, în
ambele cazuri s-a ajuns la chestiuni ce au făcut obiectul anumitor politi-
cilor și cărora li s-a dat prioritate, una dintre ele fiind reformulată în
termeni mai cuprinzători, incluzând astfel interacţiunea diferitelor
aspecte ale politicilor publice și impactul cumulat al acestora asupra
unităţii familiale.
Aflată în opoziţie în aceea perioadă, doamna Thatcher a dorit o
abordare a problemei dintr-o perpectivă mai cuprinzătoare, iar purtă-
torul său de cuvânt în cazul serviciilor sociale a afirmat în cadrul con-
ferinţei din 1977 a Partidului Conservator faptul că o nouă guvernare
conservatoare va necesita ca fiecare propuner pentru anumite politi-
ci pe care o fac departamentele administraţiei să fie prezentată împre-
126 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
ună cu „un raport privind impactul asupra familiei“. Opinii nefavora-
bile au fost exprimate în legătură cu eșecul înregistrat de guvernarea
laburistă în tratarea problemei“capcanei sărăciei“, precum și a mul-
tor altora. Cu toate acestea, pe durata mandatului său, guvernarea
Thatcher nu a reușit să găsească o soluţie eficientă la acest probleme
și la cele înrudite cu ele , diferiţi comentatori (e.g. Jones, 1982) su-
gerând faptul că, o dată cu preocuparea crescândă a guvernului de a
slăbi dependenţa familiilor de“stat“, definiţia problemei suferise unele
modificări subtile, fapt ce a dus întâmplător la reducerea unor itemi
importanţi din lista cheltuielilor publice și la sprijinirea unui obiectiv
al politicilor căruia i se acordă o deosebită prioritate în sferele guvernării
conservatoare
Analistul independent poate doar oferi o perspectivă mai largă
asupra „familiei“ și, într-adevăr, această perspectivă cuprinzătoare a
fost susţinută într-o serie de rapoarte publicate de „Comisia de Studii
asupra Familiei“ — rezultat al unei iniţiative private — ce a culmi-
nat cu raportul final (1986) asupra Familiilor în Viitor, sub-intitu-
lat, O agendă Politică pentru Anii 1980. Totuși administratorul, în
postura de analist, deși nu trebuie să fie de acord cu felul în care politi-
cienii definesc problema și nici să împărtășească motivele pentru
care ei procedează astfel, trebuie însă să fie familiarizat cu formula-
rea prevalentă în acel moment la nivel politic, cel puţin pe motivul că
„ ceea ce-ţi stă în putere să schimbi, trebuie în primul rând să-ţi fie
cunoscut“.
7. 5. 2 ESTE O „PROBLEMĂ REALĂ“? POATE FI TRATATĂ DE CĂTRE
GUVERN?
Anumite probeme le pot apărea unor observatori ca fiind într-o
măsură mult mai mică probleme reale sau substanţiale, ca și mai de-
grabă consecinţa „etichetărilor“. Anume, ele sunt definite ca „probleme
sociale“ deoarece un număr considerabil de persoane — sau un grup
suficient de influent — le consideră a fi probleme și sunt capabile să
le definească în termenii convenţiilor sociale dominante și, într-un
anumit sens, în termeni legali. Un exemplu britanic evident l-ar reprezen-
ta modul în care ( bărbăţii) homosexuali au fost trataţi drept niște
infractori deoarece nu corespundeau perspectivei general acceptate
despre ceea ce se definește ca fiind „normal“ sau acceptabil în cazul
comportamentul sexual. Mult mai recent, activităţile homosexuale (cu
precizarea faptului că acestea au loc între „adulţi ce consimt“) au fost
dezincriminate. Dimpotrivă, încercările recente de a sugera faptul că
legea referitoare la cazurile de pedofilie ar trebui să fie mai îngă-
Introducere în politicile publice 127
duitoare în ceea ce privește anumite aspecte a condus la un val de
nemulţumiri și reacţii de respingere atât în Parlament cât și în mass-
media.
Desigur, „devianţa“ nu se limitează doar la comportamentul sexu-
al sau, pentru a exprima aceeași idee în alţi termeni, câteodată așa-
numitele „etichetări“ vizează activităţi la fel de diverse precum cei ce
trăiesc pe seama ajutoarelor de protecţie socială, vânzarea sau vizionarea
de materiale pornografice, afacerile pe „piaţa neagră“, anumite tipuri
a ceea ce odată se chema „nebunia“ — cocaina admistrată prin inhalare.
Ca exmplu a ceea ce reprezintă „arbitrariul“ este următorul caz; ni se
poate spune că folosirea sau comercializarea „drogurilor ușoare“ (ce
reprezintă el însuși o ilustrare splendidă a etichetării, deși un exem-
plu la modă, de factură liberală) constituie o problemă, în timp ce depe-
denţa precum și prescrierea tranchilizantelor nu intră în această cate-
gorie. „Puterea etichetelor“ ar putea fi de asemenea exemplificată prin
felul în care „inhalarea drogurilor“ a ajuns să fie descris în Marea Bri-
tanie drept „abuz de droguri“ în timp ce în cercurile americane este în
prezent denumit drept „inhalaţie terapeutică“.
Atitudinile faţă de ceea ce este privit drept „problemă socială“
(Etzioni, 1976) se pot schimba de-a lungul timpului, pe măsură ce sunt
descoperite mai multe „fapte“ (e. g. mai multe fsapte despre tipurile și
gradele de „nebunie), pe măsură ce valorile se modifică (e. g. valorile
despre comportamentul sexual) sau pe măsură ce ce are loc o alterare
a distribuţiei puterii într-o societate, în detrimentul celor ce percep
existenţa unei probleme ș (e. g. „practicile nedemocratice sindicaliste“)
și în favoarea celor care au o percepţie contrară.
Prezintă aceste observaţii interes doar pentru cercetătorii din cadrul
știinţelor sociale sau ar trebui ca politicienii și consilierii lor să fie de
asemenea conștienţi de posibilitatea aplicării „etichetelor“? Perspe-
ctiva lor ar putea fi diferită, întrucât, dacă un număr suficient de vo-
tanţi consideră că există o problemă, atunci această devine într-ade-
văr o problemă „reală“ pentru politicieni. Chiar și în acest caz, ei ar
putea fi încurajaţi să se îndoiască de prioritatea ce este acordată pro-
blemei sau să ajute la strângerea de informaţii în încercarea de „a nu
se mai face atâta zgomot pentru nimic“. Dincolo de toate acestea, într-o
vreme în care se afirmă că cei aflaţi la guvernare încearcă să facă prea
multe, s-ar putea pune întrebarea dacă este sau nu posibil — sau în
care privinţe — ca intervenţia guvernului să fie deopotrivă legitimă
și fezabilă. Vom reveni asupra acestui subiect în cadrul temelor ce
urmează. Desigur, vor exista ocazii în care rolul analistului sau al con-
silierului va fi acela de a sugera faptul că există anumite probleme
„reale“ cărora merită să le fie acordată atenţie, deși ele nu au fost încă
recunoscute sau definite ca atare.
128 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
7. 5. 3 ESTE PROBABILĂ EXISTENŢA UNUI ACORD ASUPRA
PROBLEMEI?
De multe ori politicienii și consilierii lor vor dori să știe dacă o chestiune
pe cale să apară este de așa natură încât nu înlătură posibilatea ajun-
gerii la un acord. Unii dintre factorii probabili a condiţiona gradul de
înţelegere sunt, în primul rând, numărul agenţiilor sau cel al intereselor
implicate în acest stadiu al procesului de înfăptuire a politicilor; în al
doilea rând, disponibilitatea și temeinicia informaţiilor relevante; în al
treilea rând, măsura în care chestiunea este încărcată valoric și în al
patrulea rând, sfera perspectivelor sau a cadrelor pe care le poate susţine
o anumită chestiune.
Chiar și problemele care par avea prioritar un caracter tehnic pot să
se confrunte cu un nivel surpinzător de ridicat al divergenţelor. Un exem-
plu este furnizat de un important oraș scoţian, și anume problema depune-
rilor în zonele de construcţii. Întârzierile și dificultăţile în a se ajunge la
o un viziune „unitară“ asupra problemei au fost cauzate de diferitele
tipuri de alunecări, produse la distanţe foarte mici; de interesele profe-
sionale distincte și perspectivele diferitelor departamente locale impli-
cate (Planning, Architectural Services, Enviromental Health, Building
Control, Housing, etc); de interesele adesea divergente ale autorităţii
locale, Consiliul Naţional al Cărbunelui (National Coal Board), propri-
etarilor de imobile, asociaţiilor chiriașilor și firmelor de construcţii; de
gradul surprinzător al dezacordului existent între experţi cu privire la
anumiţi factori precum probabilitatea producerii reale a unei alunecări,
durata și consecinţele sale posibile și acţiunile ce ar trebui întreprinse
pentru prevenirea, diminuarea sau remedierea respectivelor consecinţe.
7. 5. 4 ESTE PREA DEVREME PENTRU O ÎNCERCARE DE DEFINIRE?
Perioada necesară pentru ca o decizie să întărească definiţia pe care
o primește o anumită chestiunii poate reprezenta un aspect problema-
tic. Pe de o parte, este evident faptul că definirea chestiunii reprezintă o
activitate extrem de importantă care va avea o influenţă considerabilă
asupra întregului proces de înfăptuire a politicilor. Mai mult decât atât,
aceasta este o activititate care, în mod logic, le precede pe multe altele,
astfel încât ea ar trebui să aibe loc în cadrul etapelor iniţiale ale proce-
sului de elaborare a politicilor, nu în cadrul celor mai avansate. Pe de
altă parte, este important să nu se ajungă prea repede la o anumită de-
finiţie. Anume, autorii politicilor ar trebui să evite adoptarea prematură
a unei singure definiţii prea restrictive a chestiunii. Chiar înainte de a
se conveni asupra unei versiuni operaţionale a problemei poate apărea
Introducere în politicile publice 129
necesitatea colectării și analizării mai multor infomaţii, a examinării
unui număr mai mare de perspective și opinii aflate în dezbatere.
7. 5. 5 AU CEI CARE DEFINESC PROBLEMA O ANUMITĂ
MODALITATE DE STABILIRE A „CADRULUI“ POLITICILOR?
Etzioni (1976) este cel care a descris diferitele „abordări“ din per-
spectiva cărora partcipanţii se pot raporta la demersurile de definire a
unei chestiuni. Young (1977) se referă la „lumile subînţelese“ ale acesto-
ra iar Allison (1971), în cadrul „modelului procesului organizaţional“,
subliniază felul în care marile organizaţii funcţionează conform unor pat-
tern-uri recurente de comportament, ai căror membrii tind să ofere niște
definiţii stereotipice ale problemelor. O tratare interesantă a acestor per-
spective închise este oferită de Jeremy Baker într-o lucrare nepublicată,
„CPRS, Chrysler și Industria de mașini: Cazul unei modalităţi greșite de
încadrare?“ Baker folosește conceptul de „cadre ale politicilor“, care desem-
nează modelele autonome de reprezentare a problemelor ce fac obiectul
unor politic. El a susţinut (în 1977) faptul că raportul Comisiei Centrale
de Revizuire a Politicilor (Central Policy Review Staff) cu privire la Viitorul
Industriei de Mașini a încadrat problema sprijinului acordat de guvern
industriei britanice de mașini în termenii economici ai eficienţei și pro-
ductivităţii și astfel a desconsiderat alte perspective asupra problemei,
cu un caracter politic, astfel încât utilitatea recomandărilor adresate Ca-
binetului s-a dovedit a fi extrem de limitată. Potrivit terminologiei sale,
acesta a fost un exemplu de „încadrare greșită“ sau de „ încadrare deli-
berată sau involuntară a problemei, de o manieră irelevantă; i. e. alegerea
incorectă a cadrului“. Baker recomandă ca „«Încadrarea» să reprezinte
un moment conștient,parte a unui proiect de politici conceput la scală
mare“ și ca, în pofida faptului că „procesul de alegere a cadrului adec-
vat al politicilor nu poate fi în totalitate unul raţional“ acesta poate fi
în schimb îmbunătăţit prin asumarea sa ca un demers „conștient“. De
asemenea noi propunem ca în cadrul pregătirii analiștilor aceștia să devi-
nă conștienţi și să privească cu ochi critici „lumile subînţelese“ sau „moda-
lităţile de încadrare“ ale autorilor politicilor — precum și efectele păr-
tinitoare determinate de propriile lor supoziţii sau chiar de formaţia lor
(de exemplu pregătirea lor aterioară ca avocaţi sau economiști).
7. 5. 6 POT EXISTA CADRE ALTERNATIVE ALE POLITICILOR?
O cale de a descoperi, și poate chiar de a limita, modul părtinitor
în care o anumită persoană percepe o problemă este aceea de a iden-
130 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tifica în mod deliberat, și chiar de a crea, „modalităţi alternative de
încadrare“ a unei probleme. Astfel Baker argumentează faptul că, cel
puţin în cazul chestiunilor ce fac obiectul unor politici, amândouă fiind
deopotrivă importante și complexe, ar trebui să se încerce, în primul
rând, întocmirea unei liste conţinând toate alternativele posibile de
încadrare din perspectiva politicilor, în al doilea rând descrierea suc-
cintă dar simpatetică a fiecăreia dintre aceste alternative și în al treilea
rând compararea lor cu perspectiva de încadrare dominantă din cadrul
unei agenţii.
Deși toate acestea pot părea niște cerinţe ideale, neviabile în cazul
celor mai multe dintre chestiunii, există situaţii în care se poate ţine
seama de ele. De exemplu, în definirea chestiunilor din cadrul politicii
externe sau al strategiei de apărare, o parte din priceperea profesională
a diplomatului sau a strategului constă în capacitatea acestora de a
înţelege punctele de vedere ale celorlalţi „jucători“. Chiar și în ceea ce
privește politica internă, cei implicaţi în tratarea unei dispute apărute
în relaţiile din sfera industriei ar trebui să facă dovada unei capacităţi
emapatice (fără a fi nevoie să fie și simpatetici) de înţelegere a „cadru-
lui“ adoptat, să spunem, de un leader de sindicat care încearcă să-i ţină
la distanţă, în cadrul negocierilor, atât pe proprii săi militanţi cât și pe
opozanţi. Mai mult decât atât, pot fi puși în situaţii în care vor trebui să
răspundă provocării de a-și re-examina proprile modalităţi de încadrare
a chestiunii și de a decide dacă acestea sunt în mod neîntemeiat restric-
tive, inconsistente intern sau incapabile de integra alte caracteristici
empiric verificabile ale situaţiei.
Chiar dacă un analist este lipsit de prejudecăţi astfel încât poate
să ia considerare și chiar să și accepte alte alternative de încadrare
din perspectiva unor politici specifice, vor exista probleme în a-i deter-
mina pe funcţionarii superiori și pe politicieni să procedeze la fel. Dacă
s-ar întâmpla ca rezultatele analizei modalităţilor de încadrare din
perspectiva politicilor să fie vândute acestora, ar însemna ca prezentarea
acestora să fie făcută în termenii avantajelor politice ce ar decurge
dacă ei ar proceda astfel; precum anticiparea mișcărilor celorlalţi par-
ticipanţi sau a unei mișcări de retragere dintr-o anumită poziţie adop-
tată în raport cu politici specifice, a cărei nepopularitate ar avea reper-
cursiuni grave sau care ar fi pur și simplu imposibil de apărat.
7. 5. 7 CARE ESTE NIVELUL ADECVAT DE AGREGARE?
Termenii în care este introdusă într-o agendă o chestiune ce face
obiectul anumitor politici sunt mai aproape de cei folosiţi într-un slo-
gan sau pentru a face o chemare la arme decât de o definiţie utilă și
Introducere în politicile publice 131
adecvată a unei probleme, oportunitate sau tendinţe. De exemplu,
unul dintre autori a fost implicat într-un studiu întreprins din raţi-
uni politice, privind cercetarea anumitor aspecte ale fenomenului
„celor fără adăpost“. Acesta s-a dovedit a fi o sarcină neclară și prea
generală ; doar atunci când o cercetare autorizată a divizat fenomenul
în câteva subcategorii s-a putut purta o discuţie structurată. Astfel
„cel fără adăpost“ a fost dezagregat în următoarele categorii; (1) cei
evacuaţi (deși oamenii pot fi evacuaţi din motive precum restanţe
ale plăţii chiriei sau comportament anti-social, astfel că a apărut
nevoia formulării unor noi subcategorii); (2) victime ale neînţelegerilor
conjugale sau domestice; (3) noii sosiţi într-o anumită zonă (e. g. în
căutarea unei slujbe) sau alte persoane temporar fără adăpost; (4)
victime ale unor situaţii de necesitate (inundaţii, etc); (5) familii fără
o locuinţă satisfăcătoare (nu cei „fără un acoperiș deasupra capului“
ci, de exemplu, cum ar fi situaţia unui cuplu de tineri căsătoriţi care
locuiește cu socrii, într-un spaţiu aglomerat, datorită faptului că nu-și
permit o locuinţă a lor); (6) cei fără adăpost și fără familie (o sub-
categorie care a beneficiat de mai multă atenţie în ultimii ani, fiind
la rândul său dezagregată în alte subcategorii) și (7) nomazii, romii
etc.
O astfel de dezagregare a fenomenelor nu are doar o utilitate în
sine, putând conduce, în anumite situaţii, la o re-agregare funcţională.
De exemplu, situaţia cuplului de tineri căsătoriţi ce locuiește împre-
ună cu socrii are o mai mare relevanţă în măsura în care este văzută
ca un aspect al unei probleme privind accesul la împrumuturile de cap-
ital decât ca parte a problemei celor fără adăpost ca fiind cei fără un
acoperiș deasupra capului. Un exemplu mai bun l-ar putea constitui
acele probleme cu care se confruntă persoanelor cu disfuncţii fizice,
precum marginalizarea socială, care au mai puţin de-a face cu dis-
funcţionalitatea în sine și mai mult cu starea de sărăcie relativă cu
care un număr prea mare de persoane cu handicap se confruntă și pe
care acestea o au în comun cu alte grupuri din societate, cum ar fi
șomerii sau persoanele în vârstă.
În cele din urmă, vor exista situaţii în care scala agregării se va
lărgi; anume, a vedea generalul în particular sau, în termeni generali,
a vedea sindromul printre simptomele particulare. Exmplele evidente
includ recunoașterea în anii 1960 a „deprivării urbane multiple“, iar
în anii 1970 a „declinului centrelor orașelor“. Acest fapt nu echivalează
cu a spune că problemele respective au fost definite într-un mod adec-
vat, dar cel puţin s-a încercat înţelegerea relaţiilor existente între indi-
catorii individuali precum locuinţe sărace sau standarde neadecvate
de sănătate, nivele joase ale instruirii educaţionale, rate ridicate ale
șomajului, ș.a.m.d.
132 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 133

7. 5. 8 ESTE ÎNTR-ADEVĂR ÎNŢELEASĂ STRUCTURA CAZUALĂ A vedere era aceea de concentrare asupra grupurilor de persoane cu un risc
PROBLEMEI? ridicat precum și limitarea oprtunităţilor lor pentru a comite acte de van-
dalism pe străzile slab luminate sau în clădirile abandonate. Această
În timp ce un grad sporit de sofisticare în recunoașterea simp- selecţie a cauzelor ce pot fi tratate imediat rămâne deschisă criticii, dar
tomelor diferitelor probleme și în agregarea lor adecvată este bine cel puţin analiza a fost întreprinsă conștientizându-se modul în care
venit, ar părea mult mai important ca demersurile de definire a unei asemenea factori și-ar putea găsi locul în structura de ansamblu a relaţi-
chestiunii să fie capabile să meargă până într-acolo încât să vizeze și ilor cauzale.
dificila sarcină a indicării cauzelor și a oferirii unor explicaţii. Un Grupa 1 Grupa 2
exemplu în acest sens ar fi studiul de cercetare al Home Office cu privire
la Abordarea fenomenului vandalisimului (Clarke, 1978). Imaginea
MEDIUL TIMPURIU ȘI
7. 1 este o prezentare sub forma unei diagramei a câtorva grupe de EDUCAŢIA EREDITATEA
factori care contribuie la determinrea, sau sunt predispuși a cauza e. g. cămin destrămat, e. g. IQ scăzut, labil
fenomenul vandalismului. Variabilele din grupele de la 1 la 5 sunt con- disciplină inconsecventă, emoţional, stare materi-
tată criminal ală proastă
siderate ca fiind cele ce „conduc la o predispoziţie generală către ofen-
să“, în timp ce grupele de la 6 la 8 „au în vedere variabilele care influ-
enţează în mod direct decizia de a comite un anumit delict“. Studiul Grupa 3
efectuat de Home Office acceptă faptul că este imposibilă cercetarea
întregii structuri de relaţii cauzale a fenomenului vandalismului.
Cercetările „relevante din perspectiva politicilor“ trebuie să aibă un
caracter selectiv, însă problemele ce apar în procesul de selecţie sunt PERSONALITATE
descrise sumar: CRIMINALĂ
e. g. extrovertit,
impulsiv, agresiv
În primul rând, nu cunoaștem puterea explicativă a grupelor de vari-
abile... Nu este de neconceput, de exmplu, ca trăsăturile „contextuale să
joace un rol mai important într-un act de vandalism decât faptul că indi-
Grupa 4 Grupa 5 Grupa 6
vidul responsabil de acest act provine dintr-un cămin destrămat — aces-
ta fiind însă un lucru de care nu suntem siguri. În al doilea rând, există CONDIŢIILE
STATUS CRIZE ȘI
anumite variabile, precum starea emoţională a individului în momentul ACTUALE DE TRAI
ECONOMICO-SO- EVENIMENTE
în care se produce delictul, care s-ar putea dovedi importante în formula- e. g. reședinţa — ve-
CIAL ȘI DEMO- e. g. are probleme la
cinătatea centrului
rea unei explicaţii, dar despre care ar fi greu de obţinut informaţii temeinice. GRAFIC orașului, anturaj de-
școală, bătut, certuri
În al treilea rând, puterea explicativă a anumitor variabile nu trebuie e. g. tânăr, bărbat, cu prietena, prieteni
lincvent, chiulangiu,
necalificat arestaţi
neapărat să fie pe măsura rolului lor de prevenire a acţiunii respective... pasionat de fotbal
Cum putem să-i determinăm pe părinţii, care nu se arată așa de dispuși,
să-și iubească copii. Ce poate fi făcut în legătură cu poziţia demografică a
Grupa 7 Grupa 8
indivizilor predispuși la acţiuni criminale, sau cu trăsăturile particulare
PERSOANA
ale personalităţii lor? SITUAŢIA Procese cognitive și de per-
e. g. străzi slab luminate, cepţie e. g. risc scăzut de a
fără patrule de poliţie, cabi- ACTE
Studiul Oficiului pentru Locuinţe(Home Office) a ales să se axeze pe DE fi prins, pedeapsă ușoară,
ne telefonice distruse, clădiri
„acele variabile care au o influenţă nemijlocită asupra delictului în sine, nelocuite, mașini abando- VANDALISM
în măsura în care se așteaptă ca acestea să aibe implicaţii directe și neîn- Stări motivaţionale: e. g.
nate plictisit, săturat.
târziate asupra demersurilor de prevenire“. Variabilele alese sunt cele
din grupa 7 („situaţia“), deși s-au făcut anumite cercetări și asupra gru-
pei 5 („condiţiile actuale de trai“). Cu alte cuvinte, strategia avută în FIG. 7.1. Grupele de variante care contribuie la explicarea vandalismului
134 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Această discuţie cu privire la factorii ce favorizează fenomenul van-
dalismului indică faptul că divizarea problemei în simptome și cauze
poate fi adesea simplificată prea mult: poate exista o serie de factori chiar
în diferitele stadii ale distanţării de evenimentele specifice sau actele
care iniţial canalizează întreaga atenţie. În acest caz, studiul Oficiului
pentru Locuinţe (Home Office) a ales să nu analizeze cauzele mai adân-
ci ci doar să se menţină cât mai aproape de locul în a care s-au comis
delictele, pe temeiul că este mult mai probabil ca acţiunea de prevenire
să fie eficientă dacă se axează pe condiţiile și circumstanţele favorizante
nemijlocit. Desigur, consecinţele pe termen lung al unei astfel de abor-
dări pot fi îngrijorătoare. De exemplu, poate conduce înlăturarea șanselor
de a comite actele de vandalism într-o anumită arie la eliminarea defin-
itivă a problemei sau pur și simplu creează posibilitatea săvârșirii aces-
tora în alte zone (i. e. problema dislocării) sau alte forme de comporta-
ment anti-social (i. e. problema substituţiei)? Structurile problemelor
sunt rareori independente unelwe în raport cu celelalte, tinzând astfel
să se suprapună și să interacţioneze. Tratarea uneia poate determina
apariţia unor efecte secundare și care se fac simţite în alte zone. Într-ade-
văr, soluţia unei probleme poate fi cauza producerii altei problemea (vezi
capitolul 13 despre succesiunea și încheierea politicilor).
Politicile sociale sunt în mod particular predispuse la complexitate,
interdependenţă și efecte fulgerătoare. Aceasta au servit drept materi-
al pentru formularea unor teorii precum „problema atracţiei“ sau „Legea“
lui Dexter care afirmă faptul că „Ori de câte ori anumite părţi ale legis-
laţiei creează cererea pentru un anumit serviciu, activitate sau chiar ati-
tudine, este probabil ca acea cerere să fie satisfăcută“ (Dexter, 1981, 424).
Există de asemenea conceptul lui Steiss și Daneke de „problemă a ie-
rarhiei“, ce sugerează făptul că problemele „adesea se exclud reciproc“
deoarece „în cele mai multe cazuri ele se află în relaţii de subordonare,
iar rezolvarea unei probleme ar putea depinde de rezolvarea alteia,
apărută la un nivel fie inferior fie superior al ierarhiei“ (Steiss și Daneke,
1980, 133).
Din fericire, există totuși alte situaţii care sunt mai puţin complexe
și în cazul cărora se poate afirma faptul că înlăturarea simptomelor be-
neficiază de o prea mare atenţie, în detrimentul tratării cauzelor mai
profunde. Un exemplu evident este cel al gunoiului din centrele orașelor,
în special cel acumulat la sfârșiturile de sptămână. Cel mai adesea resurse-
le sunt concentrate pentru a face faţă simptomelor celor mai vizibile ale
problemei, dar câteodată ar trebui să se ţină cont de un anumit fapt: în
ultimii ani problema pare să se fi înrăutăţit în mod vizibil. Un studiu
recent desfășurat într-un singur oraș a identificat ca factori favorizanţi:
(1) standardele decăzute de comportament; (2) slaba aprovizionare cu
lăzi de gunoi, alături de tomberoanele noi ce se armonizau atât de bine
Introducere în politicile publice 135
cu mediul încât publicul nu le diferenţia și nici nu se folosea de ele în
acest scop! (3) înmulţirea magazinelor cu mâncare la pachet; (4) refuzul
restaurantelor de a nu mai depozita gunoiul pe aleile unde cerșetorii răs-
turnau lăzile de gunoi și sfâșiau pungile; (5) sprijinul neadecvat al poliţiei
în scopul aplicării normelor privind gunoiul, etc. În timp ce primul din-
tre acești factori nu poate beneficia de acţiuni de remedire cu efecte vizi-
bile pe termen scurt, au fost făcuţi pași în vederea tratării majorităţii
celorlaţi factori amintiţi; printre aceștia se numără și o anchetă ale cărei
concluzii au stabilit faptul că „zonele de depozitare“ pentru containerele
pentru mâncarea la pachet nu au nici o legătura cu numărul de lăzi de
gunoi disponibile O încercare parţial reușită a fost aceea de a-i convinge
pe furnizorii de mâncare la pachet de“ a finanţa“ (cu publicitate pe măsură)
aprovizionarea cu noi toberoane în zonele de depozitare.
7. 5. 9 POT FI IDENTIFICATE, ȘI CHIAR CUANTIFICATE,
CONSECINŢELE PE CARE LE DETERMINĂ O PROBLEMĂ?
Politicienii și funcţionarii superiori nu sunt interesaţi doar de simp-
tomle și cauzele problemelor, dar și de — și poate chiar în mod special —
consecinţele acestor probleme precum și de cererile care le fi vor adresate
în calitatea lor de autori ai politicilor și de implementatori. Este impor-
tant ca aceste consecinţe și implicaţii să fie formulate cât mai excact posi-
bil și în cazurile corespunzătoare, precizările să fie succedate de cuan-
tificare. Pentru anumite chestiuni, metoda de cercetare a chestiunilor
folosită (vezi capitolul 5) poate ea însăși să asigure o mare parte a aces-
tui tip de informaţie, ca și în cazul anumitor forme ale analizei demografice
sau a unor indicatori sociali. În ceea ce privește alte chestiuni, ar putea
fi necesare unele investigaţii speciale, mergând de la analizele secun-
dare ale datelor existente până la cercetări cu un scop determinat. În
cele ce urmează vom prezenta câteva dintre trăsăturile principale ale
unei chestiuni, ce trebuie să fie supuse demersurilor de precizare și cuan-
tificare. (vezi de asemenea Rossi, Freeman și Wright, 1979, cap. 3).
În primul rând, este folositor a preciza atât scala cât și intensitatea
problemei. Cât de mult s-a extins problema? De exemplu, cât de mare e
numărul caselor afectate de igrasie, câţi kilometri de râu sunt afectaţi de
poluarea cu reziduri industriale? Cât de gravă este problema în ceea cei
privește pe cei afectaţi de ea: de exemplu, dăunează poluarea peisajului
în sine, sau aceasta constituie o ameninţare gravă la adresa sănătăţii? În
al doilea rând, ce anume intră în sfera de incidenţă a acestei probleme?
Acest fapt nu este echivalent cu a întreba cât de răspândite sunt efectele
problemei, întrucât este posibil ca problema să nu îi afecteze pe toţi în
aceeași măsură. Dacă sfera de incidenţă nu este uniformă, în acest caz
136 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
impactul politicilor va trebui să fiu unul complex și discriminatoriu, iar un
simplu „pachet de politici“ nu va fi suficient. Caracteristicile celor afectaţi
sunt de asemenea relevante: de exemplu, în timp ce igrasia în casă este o
problemă ce-i privește pe toţi rezidenţii, ea îi afexctează grav în special pe
cei tineri și pe cei vârstnici, de vreme ce pentru aceste subcategorii de rezi-
denţi mai puţin viguroși riscurile pentru sănătate sunt mai mari. Variaţiile
în sfera de incidenţă sau în intensitatea efectelor vor avea implicaţii asupra
capacităţii programelor de a-și fxa o ţintă: cu siguranţă, alocarea resurselor
trebuie să ţină seama de întrebuinţarea eficientă a acestora însă de cele mai
multe ori avem nevoie de informaţii cât mai precise (și dezagregate) înainte
de a putea satisface această condiţie . Totodată ar trebui să fie identificată
orice posibilitate de apariţie a problemelor de atracţie. De exemplu, se poate
recunoaște faptul că familiile monoparentale conduse de către mame trăiesc
într-o stare de sărăcie acută, stabilindu-se astfel un program de ajutoare
financiare Totuși, dacă nu există nici un program similar și în ceea ce privește
familiile cu doi părinţi, se va crea atunci un stimulent puternic pentru tată
sau pentru alt adult mascul din familie de a-și părăsi familia (în aparenţă
dacă nu chiar în realitate) cu scopul de a obţine acele facilităţi.
Printre alte caracteristici ale problemei ce trebuie să fie specificate și
cuantificate se află și rata de schimbare a problemei. De exemplu, răspun-
surile incrementale oferite prin anumite politici pot constitui o modalitate
adecvată de a face faţă unei inflaţii care înregistrează o creștere ușoară și
uniformă; în cazurile în care creșterea este rapidă sau cursul inflaţiei înreg-
istrează fluctuaţii largi ar putea deveni necesară adoptarea unor măsuri
coercitive. În situaţiile în care tendinţele trecute nu sunt clare iar cauzele
mai adânci nu pot fi înţelese, prezicerea evoluţiei viitoare a problemei va fi
dificilă, însă trebuie făcute încărcări în vederea cuantificării gradului de
incertitudine. În măsura în care acesta are o valoare ridicată, accentul ar tre-
bui să se pună pe „prognoza de tip secure“1 (o serie de posibilităţi ce se întinde
între cele două extreme, de la „cea mai optimistă“ la „cea mai pesimistă“) și
pe crearea planurilor de rezervă corespunzătoare. A stabili răspunsurile care
se pot formula prin anumite politici luându-se în considere un singur și cel
mai probabil (sau cel mai dezirabil) curs al evenimementelor reprezintă o
eroare des întâlnită în cadrul proceselor de elaborare a politicilor.
În acest stadiu al definirii chestiunii, atenţia începe să se deplaseze din-
spre chestiunea ca atare către aria răspunsurilor adecvate ce pot fi oferite
prin politici, deschisă agenţiilor publice interesate. Trebuie întreprinse
unele demersuri prin care să se precizeze valabilitatea și relevanţa pro-
gramelor existente și prin care să se stabilească în ce măsură sunt necesare
noi programe în vederea abordării chestiunile ce încep să devină manifeste,
1 Prognoza de tip secure = acţiune, procedură, politică ce contribuie la iniţierea
unor transformări graduale, la determinarea unei breșe
Introducere în politicile publice 137
sau rezolvarea lor poate fi asigurată prin extinderea programelor, agenţi-
ilor și a personalului existent. În măsura în care această din urmă măsură
este suficientă, atunci cuantificarea eșecurilor actuale trebuie să se facă în
termenii finanţării și ai resurselor reale — ceea ce presupune, de exemplu,
și nevoia de a pregăti staff-ul existent petru noi specializări. În cazurile în
care sunt necesare noi programe, va trebui să fie precizat tot ceea ce pre-
supune acest fapt în termeni de resurse, organizare și personal. Ceea ce ar
însemna luarea în considerare a nivelului de prag necesar al resurselor.
Anume; este posibilă unui anumit nivel minim — sau „măsură critică“ —
dincolo de care impactul generat de răspunsul oferite prin anumite politici
asupra unei probleme va fifoarte mic, sau inexistent, sau cu alte cuvinte
raportul dintre input-ului de resurse necesar și produsul (output) ce trebuie
să fie obţinut va fi disproprţionat (Schulman, 1980). În măsura în care există
asemenea efecte de prag, ele trebuie să fie identificate și specificate cu acu-
rateţe, pentru ca resursele să nu fie irosite sau utilizate ineficient.
7. 5. 10CÂND ȘI ÎN CE FEL VA FI REVIZUITĂ CHESTIUNEA?
În timp ce ar trebui făcut orice efort pentru a preciza, a dezagrega și a
explica chestiunile, vor există desigur limite prinvind capacitatea noastră de
a înţelege și de a prezice modul în care aceste chestiuni vor evolua. Dacă este
vorba despre o chestiune importantă, și dacă gradul de incertitudine este
accentuat, fiind probabil ca aria soluţiilor posibile să fie cuprinzătoare, ar fi
nimerit să fie avută în vedere punerea în aplicare a unui program pilot sau
experimental. Există cazuri în care această metodă nu poate fi aplicată (vezi
precizările referitoare la efectul „de prag“, din secţiunea 7. 5. 9) și în care
devine astfel esenţială monitorizarea evoluţiei actuale a chestiunii, între-
prinsă probabil ca parte unui exerciţie mai amplu de monitorizare, vizând
programele sau politicile relevante. Pe măsură ce informaţia obţinută în
legătură cu o anumită chestiune este tot mai completă, incluzând șirelaţia
de feedback a chestiunii cu programul conceput pentru rezolvarea ei, devine
proprice un demers de revizuire completă a problemei, oportunităţii sau ten-
dinţei, care să determine măsura în care este necesară îmbunătăţirea sau
chiar modificarea definiţiei iniţiale a chestiunii.
Cu alte cuvinte, este important să reţinem următoarele fapte: sunt puţine
chestiunile care vor primi o definiţie completă, definitivă și oficială: chiar
și o formulare care se dovedește funcţională pentru o lungă perioadă de timp
trebuie acceptată ca o definiţie provizorie: fie chestiunea în sine fie per-
cepţia noastră se pot schimba de-a lungul timpului ca rezultat al faptelor
noi ce apar, al modificării valorilor, sau al combinaţiei dintre aceste două
cauze.

8 8. 2
Prognoza
8. 1 Perspectiva de abordare a analizei politicilor asupra
prognozei
Perspectiva de abordarea din cadrul acestui capitol nu este cea pro-
prie unui expert, ce are pregătirea necesară pentru a face astfel de
prognoze și carevinde tehnici de prognozare. Mai degrabă, atitudinea
potrivită faţă de această temă o prognozelor din cadrul analizei polti-
cilor este una de smerenie. Atunci când avem în vedere problemele
legate de înţelegerea trecutului și prezentului (e. g. de activitatea de
căutare și de definire a chestiunilor) pare o întreprindere de extremă
cutezanţă a încerca să înţelegi și viitorul.
Care este atunci argumentul în favoarea demersului de prognozare?.
Destul de simplu, deoarece este necesar. Alegerile pe care le facem în
prezent ne influenţează viitorul, iar rezultatul acestor alegeri este la
rândul său infuenţat de evenimentele viitoare. Atunci când facem anu-
mite alegeri ne bazăm în mod explicit sau implicit pe niște ipoteze
privind viitorul. A prognoza înseamnă a formula supoziţii clare și
exacte, ipoteza fiind aceea că alegerile respective vor fi într-un anu-
mit sens „mai bune“.
Perspectiva pe care analiza politicilor o oferă asupra prognozelor
presupune cunoașterea metodelor disponibile precum și a limitelor lor,
atât în teorie cât și în practică; aceasta nu se concentrează exclusiv
asupra metodologiei și a cifrelor ca atare. Prognozele nu oferă predicţii
referitoare la starea viitoare a lucrurilor; ele sunt utile în măsura în
care îi ajută pe decidenţi să facă faţă incertitudinii și schimbării și să
cerceteze implicaţiile opţiunilor pentru anumite politici. De asemenea
această perspectivă recunoaște importanţa deosebită a modului în care
aceste prognoze sunt aplicate de către decidenţi, fără a se limita pur
și simplu la modul în care ele sunt realizate de către „experţi“ . Demer-
surile de prognozare se pot dovedi costisitoare, fiind astfel necesar un
echilibru între beneficiile ce pot rezulta ca urmare a acestor demer-
suri, și costurile presupuse de realizarea și aplicarea ulterioară a rezul-
tatelor prognozelor.
Introducere în politicile publice 139
Probleme ale demersurilor de prognozare
8. 2. 1 DIFERENŢA DINTRE A PREZICE, ÎN CADRUL ȘTIINŢELOR,
ȘI A PROGNOZA, PENTRU AUTORII POLITICILOR
În cadrul știinţelor naturale, gândirea de tip probabilistic înlocuiește
determinismul, datorită necesităţii de a se lua în considerare și mani-
festarea factorilor aleatorii. Dar în ceea ce privește prognozarea eveni-
mentelor sociale, soluţia oferită de știinţele naturale nu poate fi aplicată
în aceeași măsură, întrucât, a stabili măsura în care un fenomen, precum
poluarea, va continua sau nu să crească depinde de decizia de a adopta
măsuri de combatere. Cu alte cuvinte, probabilitatea oricărei stări viitoare
de lucruri ce a fost prezisă este supusă unor modificări majore datorate
acţiunii premeditate, întreprinse în intervalul de timp pentru care se pre-
supune că este valabilă predicţia. Aceste acţiuni pot fi, într-adevăr fie con-
secinţa fie scopul în vederea căruia care s-a recurs la „predicţie“.
În cadrul analizei politicilor, demersurile de prognozare nu vizează
prezicerea viitorului — de vreme ce în majoritatea cazurilor acest fapt
este imposibil — ci reprezintă încercări de estimare a implicaţiilor diferitelor
ipoteze. Există, totuși, un pericol în acele cazuri legate de profeţiile
auto-împlinite — în ceea ce privește acţiunile întreprinse de guvernământ
ca rezultat al prognozelor înseși și care conduc la confirmarea ipotezelor
formulate în cadrul prognozelor. Cert, acest fapt s-a dovedit a fi adevărat
în cazul prognozelor vizând situaţia transporturilor, întreprinse în trecut
în Marea Britanie (vezi Gershuny, 1978). Prognozarea numărului viitor
de mașini, un studiu realizat de Transport and Road Research Laborato-
ry a estimat o continuare a politicilor guvernământului în ceea ce pivește
întreţinerea drumurilor, restricţionarea traficului, transportul public, etc.
Astfel prognozele includeau politicile înseși ca parte a presupoziţiilor lor.
Acest fapt pare a anula o mare parte din valoarea pe care progonozele o
pot avea pentru analiza politicilor, și anume aceea de a contribui la exam-
inarea opţiunilor formulate pentru diferite politici.
Dată fiind distincţia dintre predicţia din cadrul știinţelor și prog-
nozele efectuate pentru pentru procesul de elborare a policilor publice,
noi vom argumenta faptul că demersurile de ptognzare din cadrul anal-
izei politicilor ar trebui să indice întotdeauna sensibilitatea lor faţă de
supoziţii și în particular, măsura în care rezultatul prognozelor este capa-
bil să conducă la situaţia de manipulare prin politici.
8. 2. 2 A PROGNOZA PREZENTUL ȘI TRECUTUL RECENT
Prima nostră sărcină atunci când avem în vedere prognozarea stării
viitoare a lucrurilor este aceea de întreprinde același demers asupra
1 Laboratorul de Cercetări ale Transporturilor și Drumurilor
140 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
prezntului și trecutului recent. Informaţia pe care o avem poate să dateze
de acum trei luni, un an, sau poate fi chiar depășită; ea poate fi supusă
unor revizuiri mai ample decât modificările iniţiale sugerate de cifre sau
decât dimensiunea schimbării pe care dorim să o obţinem; deopotrivă
revizuirile pot fi întreprinse în direcţia contrară și pentru o perioadă de
câţiva ani. De exemplu, cifrele venitului naţional pot fi revizuite șapte
ani după anul în cauză, deși demersurile centrale de revizuire au loc în
primii trei ani. Datele referitoare la rata angajărilor în Regatul Unit
pentru anul 1961 au fost revizuite între februarie 1976 și decembrie 1976.
Un caz clasic de revizuiri majore și de schimbare a sensului acestora pen-
tru o lungă perioadă de timp (zece ani) este cel al cifrelor pentru economii
realizate în 1958, care au fost revizuite de la 1, 34 milioane la 616 mili-
oane de lire între 1959 și 1968, rata economiilor (economiile ca procent
din venitul personal) fiind la rândul său revizuită de la 7,1 la sută la 3,3
la sută între 1959 și 1968.
8. 2. 3 LIPSA DATELOR
Am precizat deja că datele pe care le avem la dispoziţie pot fi unele
depășite și pot face obiectul revizuirii. Totuși, sunt situaţii în care datele
de care avem nevoie să lipsească, procurarea lor dovedindu-se costisi-
toare și necesitând timp.
8. 2. 4 NIVELURILE ADECVATE DE AGREGARE
Atunci când prognozăm există probabilitatea ca, pe lângă imaginea
de ansamblu referitoare la anul x, să fim interesaţi și de distribuţia
spaţială a rezultatului (e. g. suntem preocupaţi să știm unde vor fi con-
struite școli), de diferitele subcategorii (e. g. școlile secundare în raport
cu cele profesionale) și de distribuţia în timp (e. g. dacă și când să fie con-
struite școlile). Chestiunile evidenţiate de-a lungul timpului de diferitele
profile ale situaţiilor, pot cauza, cândva în viitor, mai multe probleme
decât cifrele dintr-un singur an.
8. 2. 5 LIPSA ÎNŢELEGERII PROCESELOR
Chiar dacă dispunem de datele brute necesare, nu vom fi capabili să
facem prognoze dacă nu înţelegem procesele economice și sociale impli-
cate. Economiști ar fi obligaţi să admită faptul că înţelegerea lor asupra
anumitor procese economice fundamentale nu este chiar atât de perfec-
tă; cunoașterea pe care noi o avem cu privire la procesele sociale este și
Introducere în politicile publice 141
mai inadecvată. Și totuși fără un anumit suport teoretic, exerciţiile de
prognozare se reduc doar la niște calcule complexe sau speculaţii.
8. 2. 6 COSTURILE PROGNOZEI
Multe dintre tehnicile de prognozare, în special acelea care implică
analiza unor cantităţi mari de date, sunt foarte costisitoare și în majori-
tatea situaţiilor, costul lor excede potenţialele beneficii pentru procesul
decizional — în acele cazuri în care prognozele sunt disponibile. De aseme-
nea, este importanăt luarea în considerare nu doar a costurilor directe
ale demersurilor de prognozare. Acestea pot fi enunţate astfel:
— costurile colectării datelor
— costurile procesării și analizării datelor
— costurile prezentării
— costurile aplicării
În cazul în care nu se fac prognoze, costurile sunt:
— costurile suplimentare, datorate adoptării unor măsuri în per-
spectiva unei combinaţii de circumstanţe neprevăzute dar pre-
vizibile, în timpi și forme non-optime
— sau costurile ce apar datorită eșeclui adoptării acestor măsuri
Implicaţiile acestor costuri ale prognozelorvor fi discutate în cadrul
secţiunii finale a acestui capitol.
8. 2. 7 DURATA CORESPUNZĂTOARE DEMERSURILOR DE
PROGNOZARE
Prognozele presupun timp, iar durata lor poate conduce la respin-
gerea prelabilă a unor opţiuni care, dacă prognozele ar fi fost disponibile,
ar fi putut fi luate în considerare. Acesta este situaţia în care imple-
mentarea unei politici presupune o perioadă de timp aferentă îndelun-
gată (e. g. centralele de energie nucleară).
8. 2. 8 APLICAREA PROGNOZELOR
Un aspect care adesea nu este avut în vedere se referă la faptul că
demersurile de prognozare, în cadrul analizei polticilor, nu au drept scop
întocmirea unei liste de cifre sau confirmarea unor aptitudini metodolog-
ice; el constă în a-i sprijini pe decidenţi în adoptarea anumitor decizii.
142 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Cu toate acestea, majoritatea lucrărilor cu privire la aceste demersuri se
axează în întregime pe aspectul metodologic și par a presupune ca fiind
de la sine înţeleasă utilizarea rezultatelor analizei. Acest fapt nu poate
fi presupus și în special prezentarea rezultatelor prognozelor trebuie
realizată astfel încât să asigure întrebuinţarea ulterioară a acestora.
8. 3 Tipuri de prognoze
8. 3. 1 PROGNOZE UNICE ȘI PROGNOZE REPETATE
Prognozele pot fi privite ca o activitate singulară, întreprinsă ante-
rior stadiului de concepere a programului sau ca un input constant al
procesului de înfăptuire a politicilor.
În general, prognozele unice sunt întreprinse în cazurile care este
vorba de un singur bine general; în care avem o cunoaștere completă
asupra stării prezente a lucrurilor; în care putem prezice și controla în
totalitate influenţele ce acţionează asupra procesului în cauză; în care,
între actorii politici există un acord cu privire la obiectivele ce trebuie să
fie urmărite. Chiar și atunci când prognozaele unice se dovedesc a fi
corecte, acest fapt nu înseamnă că supoziţiile pe care acestea s-au spri-
jinit sunt corecte sau că politicile în cauză au fost reușite. Este posibil ca
transformările accidentale produse în direcţia opusă să fi ascuns alte
greșeli.
Prognozele repetate accentuează importanţa actualizării permanente
a informaţiei și a proceselor de feedback, astfel încât politicile să se
adapteze unei lumi schimbătoare; unele dintre aceste schimbări vor putea
fi prezise, însă întotdeauna va exista un element de imprevizibil. Prog-
nozele repetate vor fi mult mai costisitoare decât cele unice, dar mai puţin
costisitoare decât o serie de prognoze singulare, întreprinse ad-hoc.
8. 3. 2 CE AR TREBUI SĂ REPREZINTE PROGNOZELE?
Cât de cuprinzătoare ar trebui să fie aria subiectelor pe care să le
includem în prognozele noastre? Diferenţele dintre modele Simon și Lind-
blom sunt relevante în acest context (vezi capitolul 4). De exemplu , în
cadrul politicilor referitoare la situaţia industriei, ar trebui să avem în
vedere doar prognozele legate de cererea pentru un anumit produs, sau
trebuie să ţinem cont deopotrivă și de factorii politici și sociali? Ceea ce
va face obiectul demersurilor noastre de prognozare va depinde de scopu-
rile pe care ni le fixăm (vezi capitolul 9).
Introducere în politicile publice 143
Decizia cu privire la lucrurile pe care le putem prognoza în legătură
cu o problemă ar trebui considerată cu grijă: cele mai evidente dintre
acestea ar putea să nu fie și cele mai importante. De exemplu, a prog-
noza folosirea microproesoarelor pentru o perioadă de zece ani depinde
în mai mare măsură de previziunile economice și sociale decât de cele
referitoare la stadiul tehnologiei, întrucât tehnologia care probabil va fi
aplicată există deja și tocmai utilizarea sa comercială este cea care tre-
buie să fie determinată (vezi Barron și Curnow, 1979).
8. 3. 3 PERIOADELE RELEVANTE PENTRU A FACE PROGNOZE
În mod evident, perioadele relevante pentru a face prognoze vor diferi
datorită perioadelor necesare realizării acestora și consecinţelor decizi-
ilor. Construcţia centralelor de energie nucleară este un exemplu de
decizie care implică deopotrivă perioade ample de timp și consecinţe pe
termen lung, atât în termenii furnizării de energie cât și în cei ai impli-
caţiilor lor asupra societăţii. A prognoza consecinţele deciziilor economi-
ce presupune o perioadă de timp și un impact variind între termen scurt
și mediu. Consideraţiile importante în acest caz privesc flexibilitatea
deciziilor, incluzând și gradul lor de generalitate și de reversibilitate.
Utilizarea termenii „pe termen scurt“, „pe termen mediu“ și „pe ter-
men lung“ este des întâlnită în cazul predicţiilor economice. Aceștia nu
sunt folisiţi în sens strict, ci pentru a semnifica : până într-un an, de la
unu la cinci ani, peste cinci ani. Cu toate acestea, perioada relevantă pen-
tru a face prognoze va varia în funcţie de politici, astfel încât urmăroarea
clasificare este mai utilă:
(1) prognoze privind efectele deciziilor deja adoptate sau cazurile în care
influenţele majore au fost deja identificate. Se poate prezice cu acu-
rateţe care va fi numărul pensionarilor vârstnici din Marea Britanie
în douăzeci de ani deoarece aceștia sunt născuţi deja (deși gradul de
incertitudinea este generat speranţa de viaţă și migraţie; mai mult
decât atât, există întotdeauna șansa unui holocaust nuclear — deși,
probabil, atunci vom fi mai mult îngrijoraţi de alte lucruri decât de
faptul căprognzele noastre cu privire la costurile pensiilor s-au anu-
lat). Totuși, este mult mai dificil pentru guvern să prevadă care va
fie peste zece dimensiunea cererii de împrumut pentru sectorul pu-
blic, deoarece aceasta depinde de o serie de influenţe pe care este greu
să le prognozezi.
(2) prognoze înntreprinse în acele situaţii în care nu toate influenţele
majore sunt manifeste. Cunoaștem cu exacitate una dintre influenţele
majore ce acţionează asupra numărului de copii de școală primară pe
144 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 145

o perioadă de zece ani — numărul femeilor ce pot procrea — dar nu vizează o perioadă scurtă de timp, întrucât suntem capabili să ne des-
știm nici una dintre celelalte variabile cu influenţă majoră — rata curcăm cu o marjă de eroare de o mărime considerabilă . Dacă dorim să
natalităţii. luăm decizii privitoare la momentul t3, traiectoriile lineare și cele expo-
(3) prognoze întreprinse în acele în cazurile în care avem un control lim- nenţiale s-au diferenţiat puternic, deși traiectoriile exponenţiale și cele
itat asupra evenimentelor, sau în care nu putem controla aceste eveni- de tipul curbei-S sunt asemănătoare; după punctul t3, de asemenea traiec-
mente, precum și în cazurile în care etrapolarea directă a cifrelor exis- toriile funcţiilor exponenţiale și ale celor de tipul curbei-S se despart.
tente nu constituie un reper potrivit (de ex. numărul celor având vâr-
sta cuprinsă între zero și cinci ani, peste douăzeci și cinci de ani).
Este posibil ca sfera noastră de interes peste doăzeci și cinci de ani
să fie puternic afectată de transformările ce se vor produce în socie-
tate și în starea tehnologiei, care deocamdată nu sunt vizibile.

8. 4 Extrapolarea regulată

Extrapolarea presupune proiecţia în viitor a tendinţelor existente și

realizarea prognozelor în baza acestora. Într-un anumit sens, tehnicile
de modelare (vezi secţiunea de mai jos 8. 6) presupun de asemenea apli-
carea acestei metode prin faptul că modelele se bazează pe înţelegerea
pe care noi o avem cu privire la relaţiile trecute și prezente; nu toate continuă
tehnicile de extrapolare sunt atât de sofisticate și nu toate necesită același
cadru teoretic.
Principalele probleme ce apar în legătură cu tehnicile de extrapolare etc.
sunt cele ale măsurării și interpretării tendinţelor trecute (care ar putea
necesita decelarea lor dintr-o diversitate de efecte speciale sau ciclice)
precum și cele ce ţin de posibilitatea ca factorii neprevăzuţi să modifice discontinuă
predicţiile bazate pe continuarea tendinţelor prezente. Totuși, majori- (a) lineară (b) exponenţială (c) Curba–S (d) ciclică (e) discontinuă
tatea predicţiile făcute, în special de către politicieni, se bazează pe teh-
nici de extrapolare relativ neprelucrate.
Se pot face distincţii între schimbări lineare, exponenţiale, cele de Graficele de mai arată tendinţele
tipul curbei-S, ciclice și discontinue (nu avem de-a face întodeauna cu statice pe termen lung, însă ciclurile
creșteri în cazul prognozelor). Acestea sunt prezentate în figura 8. 1. În pot fi combinate cu oricare dintre
cadrul transformărilor lineare, rată schimbării rămâne constantă. În funcţiile de la (a) la (c)
cadrul transformărilor exponenţiale rata schimbării înregistrează o
creștere constantă. O dată cu tipul de transformării reprezentat de curba-
S, rata schimbării se va menţine la un anumit nivel iar apoi va descrește. Fig. 8.1 Diferite tipuri de curbe ???
Cu toate acestea, poate fi dificil a indica semnificaţia conceptului „pe
termen lung“ în cazul variabilelor care ne interesează, în special dacă Pentru a complica lucrurile, există și alte traiectorii ale schimbării
avem în vedere o tendinţă manifestă pe o perioadă de timp relativ scurtă. (cf. Rose, cap. 1). Figura 8. 1 (d) și (e) prezintă doar unele dintre traiec-
De exemplu, de la (a) la (c), în figura 8. 1, transformarea din perioada t1- toriile pe care funcţiile ciclice sau discontinue le pot urma. O prognoză a
t2 este , în general, aceeași. Cum putem stabili dacă tendinţa pe termen nașterilor de copii vii în Marea Britanie, realizată în 1965 a folosit meto-
lung este lineară, exponenţială sau de tipul curbei -S? Poate să nu aibe da extrapolării în baza unei creșteri abrupte de natură lineară, în timp
o importanţă prea mare faptul că deciziile pe care trebuie să le luăm ce 1965 a marcat într-adevăr vârful unui ciclul al nașterilor de copii vii,
146 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
ulterior înregistrîndu-se un declin brusc; până în 1974 distincţia dintre
proiecţia din 1965 de 1,1 m pentru anul 1974 și cifra actuală de o 7m era
de 0,4m (veziCPRS, 1977, 8).
Încă o dată, poate să nu conteze prea mult pe care anume dintre ari-
ile posibileler traiectorii ne-o însușim, dat fiind faptul că suntem pregătiţi
a accepta o marjă largă de eroare și — sau — ne confruntăm cu o perioadă
de timp relativ scurtă de ex. poate să nu conteze prea mult dacă traiec-
toria este static lineară sau regulat ciclică, în măsura în care suntem
pregătiţi să acceptăm o marjă de eroare echivalentă cu diferenţa dintre
vârful și partea de jos a ciclului. În general, totuși, noi nu vom fi capa-
bili să extrapolăm o tendinţă în acele situaţii în care natura tendinţei
este neclară sau să presupunem faptul că acea tendinţă va continua în
viitor, decât în măsura în care avem anumite cunoștinţe privind proce-
sul aflat în desfășurare și influenţele ce acţionează asupra lui.
Există o formă a metodei de extrapolare numită „curba înfășurătoare“,
care caută să proiecteze în viitor tendinţa unei serii de produse, proiecte,
etc., prin construirea unei curbe tangenţiale curbelor tuturor produselor
individuale. O astfel de curbă înfășurătoare ar putea ajuta, de exemplu,
un producător să prezică momentul în care nu va mai putea să obţină
un preţ mai mare pentru produsele sale. Cu toate acestea, ca în cazul
tuturor metodelor de extrapolare, curbele învășurătoare se bazează pe
supoziţia potrivit căreia tendinţele existente vor continua și în viitor.
Am putea fi nevoiţi să folosim aceste tehnici datorită lipsei noastre
de cunoaștere în ceea ce privește procesele economice și sociale, sau
datorită lipsei de date în vederea modelării; adesea rezultatele se pot
dovedi favorabile scopurilor noastre. Cu toate acestea, în absenţa cadru-
lui teoretic sau a unui model al proceselor aflate în desfășurare nu avem
nici un indiciu prealabil despre temeinicia predicţiilor noastre, iar dacă
se dovedesc a fi inexacte, nu vom putea să aflăm cauza și prin urmare
nici să folosim ulterior această informaţie pentru a ne îmbunătăţi tehni-
cile de prognozare.
8.5 Tehnici de raţionare
Acest set de tehnici vizează prognozarea stărilor viitoare de lucruri
posibile mai degrabă în baza judecăţilor intuitive, decât în baza metode-
lor „obiective“ cum sunt cele de modelare sau extrapolare. O parte a aces-
tor tehnici sunt grupate în diferite categorii și au denumiri specifice, dar
acest fapt nu le oferă în mod necesar o legitimitate teoretică. Unele din-
tre ele se bazează pe calcule complexe, folosind numere rezultate din
aprecierile sau ordonările realizate de participanţi, dar faptul că aceste
calcule reprezintă numere nu conferă tehnicilor o valoare teoretică supli-
Introducere în politicile publice 147
mentară și nici rezultatelor tărie în raport cu afirmaţiile calitative „fra-
gile“, rezultate din judecăţile intuitive.
Dată fiind aria potenţial infinită a tehnicilor de raţionare și a com-
binaţiilor acestora, vor fi menţionate doar unele dintre ele. Unele dintre
aceste tehnici pot fi folisite în combinaţii unele cu celelalte sau cu tehni-
cile de modelare și de extrapolare.
8. 5. 1 DELPHI
Tehnica Delphi susţine faptul că pot fi obţinute prognoze eficiente
în baza judecăţilor intuitive ale persoanelor cunoscătoare ale subiectelor
de interes și că acestea se obţin cel mai bine în mod individual, de la
fiecare membru al grupului; argumentul este acela potrivit căruia, în
cadrul întâlnirilor de grup, punctele de vedere ale membrilor extro-
vertiţi sau ale celor având un status mai ridicat vor tinde să influ-
enţeze punctele de vedere ale celorlalţi.
În cadrul unui exerciţiu Delphi tipic, este ales un grup de experţi;
fiecare membru primește un chestionar cuprinzând o serie de situaţii
posibile referitoare, să spunem, la dezvoltarea tehnologică din cadrul
domeniului de studiu. Un chestionar tipic va conţine întrebări de genul
când anume fiecare din tehnicile menţionate se va materializa, ală-
turi probabil și de argumentarea răspunsului. Ulterior, organizatorii
exerciţiului vor rezuma această informaţie pentru a indica decalajele
între perioadele menţionate în răspunsurile participanţilor. Acest rezu-
mat circulă printre exeperţi, membrii grupului putând să-și revizuiască
estimările în baza rezumatului sau al oricărui dintre argumentele
(mai optimiste sau mai pesimiste) conţinute de acesta. Pot exista mai
multe runde în care are loc rezumarea informaţiei și circulaţia ei în
rândul membrilor grupului.
Există câteva temeiuri apriorice pentru a presupune că această
tehnică va conduce la predicţii exacte, dar și anumite motive pentru
a pune la îndoială acest fapt (vezi Sackman, 1975). Există unele pro-
bleme legate de evaluarea tehnicii Delphi în termenii rezultatelor sale,
de vreme ce multe dintre exerciţiile Delphi coordonate până acum nu
au putut fi evaluate în întregime întrucât perioadele la care ne refe-
rim nu au nu sunt atât de îndepărtate (exerciţiile Delphi au început
să fi realizate în numere doar din 1963). Totuși, este evident că în timp
ce unele prognoze au fost confirmate, cu multe dintre ele nu s-a întâm-
plat la fel și poate chiar mai important, multe dintre evenimentele
care deja au avut loc nici nu au fost prevăzute. Mult mai îngrijorător
este faptul că unii dintre itemi din cadrul prognozelor au fost formu-
laţi în termeni atât de evazivi încât evaluarea lor s-a dovedit dificilă.
148 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Tehnica Delphi este una deosebit de controversată. Atât punctele
de vedrea pro cât și cele contra sunt prezentate într-o culegere de arti-
cole, apărută în Tehnological Forecasting and Social Change, volumul
7, nr. 2, 1975. Pentru o prezentare a tehnicii Delphi vezi Linestone și
Turoff (1975).
8. 5. 2 BRAINSTORMING
Am menţionat deja (în secţiunea 5. 4. 5) faptul că brainstorming
poate juca un rol ca una dintre metodele legate de identificare a
viitoarelor probleme și oportunităţi posibile. Deopotrivă, această tehnică
ar putea identifica evenimentele și tendinţele viitoare probabile, pe
care este important să le luăm în considerare în planificarea politi-
cilor.
Primul stadiu al brainstorming (ulterior oricărui exerciţiu de
„încălzire“) constă în generarea unui număr mare de idei într-o perioadă
scurtă de timp, în cadrul unui grup mic (între doisprezece și cinci mem-
brii). Este important ca la acest stadiu să nu se facă nici o încercare
de evaluare sau analizare a fezabilităţii ideilor, întrucât acest fapt ar
putea conduce la respingerea prematură a unor idei care ulterior se
vor fi dovedit demne de a fi luate în considerare și ar bloca apariţia
spontană și interactivă a unui număr mare de idei. Rawlinson (1981,
38-40) argumentează faptul că succesul la acest nivel al brainstorming
depinde de aplicarea și consecvenţa în urmărirea a patru linii îndrumăroare:
suspendarea reflecţiei; nocnformismul; multitudinea ideilor; inter-
acţiunea.
Numai după ce acest stadiu creativ s-a încheiat poate avea loc o
evaluare a ideilor, estimarea probabilităţi în cazul fiecărui eveniment
ipotetic prezentat precum și identificarea celor mai importante dintre
ele.
Nu există motive puternice în favoarea supoziţiei potrivit căreia
brainstorming va produce în mod necesar predicţii bune; dar poate
conduce la identificarea unor posibil viitoare „evenimente ilegale“ (cu
o probabilitate scăzută de a avea loc, dar cu implicaţii importante în
măsura în care se vor produce), care trebuie avute în vedere în cadrul
planificării politicilor, dar care n-ar fi putut fi surprinse cu ajutorul
tehnicilor de extrapolare. De asemenea, brainstorming poate fi folisit
ca mijloc de identificare a unor variante de abordare a problemelor,
aceasta fiind și principala întrebuinţare pentru care este prezentată
că făcând parte dintre aplicaţiile în management (vezi secţiunea 10.
2 și Rawlinson, 1981, cap. 1-5).
Introducere în politicile publice 149
8. 5. 3 MATRICELE EFECTELOR ÎNCRUCIȘATE
Matricele efectelor încrucișate pot fi utilizate în combinaţie cu tehi-
nca Delphi sau cu cea de brainstorming. Tehnica se axează pe relaţiile
actuale și potenţiale între evenimentele prognozate. „Folosind tehnica
Delphi este destul de probabil ca evenimentele prognozate să se con-
solideze sau să se excludă reciproc, obţinându-se astfel un „consens“ în
întregime nefondat“ (Encel, Marstran și Page, 1975, 83).
Procedura de alcătuire a matricei este următoarea: membrilor grupu-
lui li se cere să facă o clasificare a interacţiunilor ce au loc între eveni-
mente, menţionând atât tipul de interacţiune cât și opinia lor cu privire
la „tăria“ acesteia. Acest fapt ar trebui să aibe ca rezultat precizarea
acelor evenimente care sunt „dominante“ (i. e. care au un impact puter-
nic asupra altor evenimente) și a celor care sunt „sensibile“ (i. e. sunt
puternic afectate de alte evenimente). Ulterior calculele ar putea fi ast-
fel făcute încât să producă evaluări revizuite ale probabilităţii de apariţie
a evenimentelor individuale; este posibil ca această fază să se sprijine
puternic pe simulaţii.
Tehnicile efectelor încrucișate vor avea cel puţin o contribuţie: vor
asigura faptul ca cercetările bazate pe judecăţile intuitive să nu producă
predicţii având o structură logic inconsistentă. Cu toate acestea, așa cum
Encel a subliniat: „Nici un apel considerabil la acţiunile de simulare și
manipulare nu poate transforma prognozele cu o valoare modestă, real-
izate prin tehnica Delphi, într-unele excelente“.
Unul dintre autorii analizelor efectelor încrucișate (Helmer, 1981) a
evidenţiat faptul că modelele existente ale efectelor încrucișate prezin-
tă o serie de defecte, referindu-se atât la erori logice (de ex. în cazul unora
dintre modele poate să nu existe nici un fel de garanţie a faptului că pro-
babilităţile se vor regăsi în intervalul de la 0 la 1) cât și la contradicţii
factuale (de ex. în cadrul analizei efectelor încrucișate sunt avute în
vedere doar perechi de evenimente, în timp ce în realitate efectul lui A
asupra lui B depinde adesea de alte circumstanţe, C). Totuși, Helmers
argumentează faptul că, în pofida acestor deficienţe, viitorii cercetători
nu ar trebui să se simtă descurajaţi în încercările lor de a oferi o bază
solidă analizelor de tipul efectelor încrucișate, tocmai datorită între-
buinţării lor ca sprijin posibil în vedrea unor demersuri de planificare pe
termen lung, în condiţiile „inexistenţei unei teorii despre modul în care
evenimentele se influenţează unele pe celelalte, într-un context multi-
disciplinar“ (Helmer, 1981; vezi de asemenea Helmer, 1977). Forme inter-
active ale modelării de tipul efectelor încrucișate pot fi folosite ca mijloace
de cercetare a implicaţiilor diferitelor opţiuni formulate în favoarea unor
politici (vezi Londale, 1978; McLean, 1976).
150 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
8. 5. 4 CONSTRUIREA DE SCENARII
Scenariile reprezintă „secvenţe evenimenţiale cu caracter ipotetic con-
struite în scopul orientării atenţiei către procesele cauzale și momentele
decizionale. Ele oferă răspunsuri la două tipuri de întrebări: (1) Care este
modul, pas cu pas, în care se poate crea o situaţie ipotetică? și (2) Ce alter-
native există, pentru fiecare actor în parte, cu fiecare pas, de a preveni,
a evita sau a facilita procesele?“ (Khan și Weiner, citaţi în Encel et al.,
1975, 86).
În mod evident ar fi o întreprindere prea vastă a încerca să prezinţi
pentru fiecare rezultat posibil, toţi pașii, chiar și într-un context bine
determinat. În principiu, scenariile pot lărgi orizonturile decidenţilor și
pot de asemenea indica sfera de acţiune ce revine fiecăruia. Totodată se
dovedesc a fi mai inteligibile (i. e. mai ușor de „aplicat“) decât tehnicile
sofisticate de calcul. Cu toate acestea, ar fi greu să estimezi impactul pe
care l-ar putea avea asemenea scenarii asupra decidenţilor. Și totuși con-
struirea de scenarii presupune existenţa unui acord în privinţa relaţi-
ilor de cauzalitate care în ultimă instanţă pot să nu se producă; de aseme-
nea nu există nici o modalitate care să garanteze apriori identifcarea
tuturor variantelor importante (de ex. eșecul multor construcţii de sce-
narii în a prezice criza petrolului din 1973-74).
De asemenea se pot crea „scenariile“ în baza unor modele comput-
erizate. Este nevoie doar de o listă cu rezultatele ce au fost prezise în
baza diferitelor supoziţii legate de variabilele independente. În ultimă
instanţă, scrierile SF poate fi considerate o formă a construcţiei de sce-
narii.
8. 5. 5 UTILIZAREA TEHNICILOR DE RAŢIONARE ÎN PLANIFICAREA
POLITICILOR
Una dintre slăbiciunile majore ale tehnicilor de raţionare este aceea
că nu există nici o modalitate de evaluare prealabilă a preciziei unei
predicţii. Nu numai atât, dar dacă variabilele independente, etc., nu
sunt definite cu claritate va fi imposibil a vedea în ce măsură predicţi-
ile își dovedesc efecienţa o dată cu trecerea timpului; va fi deopotrivă
imposibil a stabili,după ce „evenimentul“ s-a consumat, dacă predicţia
a fost sau nu „corectă“. Astfel, dacă avem în vedere acea formă a demer-
surilor de planificare a politicilor care se sprijină pe supoziţii legate
de probabilitatea de manifestare a rezultatelor într-un anumit orizont
temporal, tehnicile de modelare sunt cele la care trebuie să apelăm;
în acest scop, tehnicile de raţionare au o valoare incertă.
Introducere în politicile publice 151
Au aceste tehnici vreo valoare? Deși punctul de vedere în acest caz
este acela că tehnicile de raţionare se bucură de o apreciere exagerată
— în special cele mai sofisticate („sofisticat“ în acest context, este folosit
în sensul său mai vechi de „contrafăcut“) — există anumite circum-
stanţe în care asemenea tehnici pot fi valorificate, în special dacă sunt
combinate cu tehnici mai „tari“ precum cele de modelare și extrapo-
lare. Dacă, de exemplu, suntem preocupaţi de identificarea unor opor-
tunităţi sau dorim să fim pregătiţi pentru anumite probleme cu o pro-
babilitate scăzută de apariţie, dar având consecinţe importante în
măsura care ele intervin, atunci este mult mai probabil ca acestea să
fie dezvăluite cu ajutorul tehnicilor de raţionare(vezi secţiunea 5. 6.
5) Aceste tehnici nu ne vor ajuta să evaluăm probabilităţi, dar dacă
chestiunile sunt destul de importante, pot fi schiţate planuri de re-
zervă (de ex. război cu arme bilologice), iar regulile, întărite (e. g. reac-
toare nucleare din centrele de energie nucleară) sau poate fi adoptată
o structură mai flexibilă care să ne permită să beneficiem de pe urma
posibilelor progrese ce vor avea loc în viitor (de ex. a lăsa căi libere
pentru noile sisteme comunicaţionale).
Tehnicile de raţionare pot atrage atenţia asupra unor relaţii posi-
bile și pe care tehnicile de modelare sau de extrapolare nu le-au putut
evidenţia. În special în situaţiile în care se dezvoltă relaţii noi sau în
care cele vechi trec prin anumite transformări există probabilitatea
ca lucrurile să se petreacă astfel . Ori de câte ori este posibil, aseme-
nea judecăţi impresioniste ar trebui să fie verificate prin dovezi empirice
și ulterior integrate într-un model de prognozare, deoarece numai în
aceste cazuri importanţa relaţiei și a impactului său asupra predicţiei
pot fi evaluate în termeni calitativi.
8. 6 Tehnici de modelare
În sens strict, modelarea este singua tehnică de prognozare care are
un anumit statut intelectual, întrucât, în afara cazurilor în care înţelegerea
proceselor implicate în chestiunile care fac obiectul preocupării noastre
se întemeiază pe un „model“ al proceselor în cauză, oricare predicţie pe
care o vor face va fi ca o împușcătură trasă la nimereală și astfel noi nu
vom putea învăţa nimic din eșecurile înregistrate de prognozele noastre,
văzute ca parte a unui sistem de informaţii integrat. Modelarea nu pre-
supune în mod necesar folosirea numerelor (unele dintre variabilele
importante pot fi de tipul da sau nu sau variabile nominale), dar, în gen-
eral, este probabil ca modelele matematice să aibă un caracter mai rig-
uros.
152 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
8. 6. 1 ABORDAREA DIN PERSPECTIVA ECONOMETRIEI
Așa cum am menţionat și în cadrul secţiuniii 8. 2. 1, disciplinele știinţi-
fice s-au deplasat, în ultimii ani, de la formulări deterministe ale teori-
ilor lor, la cele probabiliste (în termenii relaţiilor statistice). Aceeași trans-
formare a avut loc și în cazul econometriei (vezi Ramsey, 1977). Este utilă
înţelegerea relaţiilor economice și sociale în termenii relaţiilor statistice
și nu în termenii determiniști, atâta vreme cât lumea în care trăim este
una nesigură. În calcularea probabilităţilor și folosirea lor în scopul prezi-
cerii evenimentelor și adoptări deciziilor folosim variabile independente —
circumstanţele în care proba sau experimentul sunt efectuate — care
determină probabilitatea condiţională de producere a unui evniment.
În predicţiile pe care le fac economiști ar trebui să se regăsească urmă-
toarea modalitate de formulare; dacă politicile guvernamentale și condiţi-
ile comerţului internaţional rămân aceleași (variabile independente)
există o singură șansă x (probabilitatea condiţională) ca rata șomajului
să scadă sub y la sută. În mod curent, mass-media citează cifre care
indică pur și simplu că rata șomajului va fi de y la sută, însă corecti-
tudinea acestor afirmaţii este falsă; motivul pentru care predicţiile eco-
nomice bazate pe cifre exacte sunt adesea greșite este acelă că întot-
deauna există o probabilitate foarte scăzuta ca cifrele exacte să se
dovedească a fi și corecte.
Dacă nu ne însușim în sens strict supoziţia referitoare la variabilele
independente, atunci vom avea un set de rezultate prezise, fiecare din-
tre acesta fiind formulat în termeni ce vor indica faptul că există o anu-
mită probabilitate ca aceste rezultate să se regăsească într-un anumit
orizont temporal. Acest aspect este important, întrucât supozţia conform
căreia politicile guvernamentale vor rămâne constante se verifică foarte
rar. Dacă preocuparea noastră este mai degrabă aceea de a prezice viitorul
decât de a face afirmaţii condiţionale, atunci vom fi nevoiţi fie să mo-
dificăm supoziţia referitoare la orizontul temporal în cadrul căreia este
probabil ca rezultatele să se regăsească, fie să alegem altă modalitate de
a include politica în modelul nostru.
Desigur, verificarea formulărilor statistice este mult mai complicată
decât cea a relaţiilor exprimate în termeni determiniști. Dacă formula-
rea unei ipoteze este făcută în termenii probabilităţii apariţiei anumi-
tor evenimente, testare teoriei implică verificarea probabilităţilor. Va tre-
bui să calculăm probabilitatea apariţiei unui eveniment în baza unui
număr mare de observaţii și apoi să o comparăm cu predicţia făcută. Ast-
fel, testarea relaţiilor statistice presupune accesul la o cantitate mare de
informaţii.
Un aspect important al acestei abordări vizează necesitatea unui
suport teoretic; anume, măsura în care s-a ajuns la un cadrul teoretic
în baza unui demers inductiv sau deductiv nu este atât de relevantă,
atâta timp cat acesta a fost testat. În absenţa unei teorii nu va exista
nici o justificare pentru a formula diverse supoziţii privind relaţii și mo-
Introducere în politicile publice 153
dul în care acestea vor funcţiona în viitor; simpla corelaţie dintre seturile
de numere este insuficientă.
Noi trebuie să prercizăm variabilele, i. e. să le definim într-o formă
lipsită de ambiguităţi, relevantă teoretic și măsurabilă (acest fapt este
destul de dificil chiar și în cazul economiei; de ex. nu beneficiem de nici
o măsurare relevantă teoretic a șomajului). O altă cerinţă importantă a
modelării o reprezintă identificarea — procedura prin care relaţiile din-
tre două variabile pot fi izolate de interacţiunile complexe ce se produc
între un număr mare de variabile. Întrucât este aproape imposibil în ceea
ce privește știinţele sociale, a izola asemenea variabile și a le supune
unui experiment, apare necesitatea unei teorii privind relaţiile dintre ele
și, în particular, sensul relaţiei de cauzalitate. Modelul nostru ar fi com-
pus dintr-un număr de astfel de relaţii — în mod normal un număr mare.
Mai rămâne apoi problema tehnică de a atribui numere valorilor necunos-
cute ale coeficienţilor din cadrul modelului matematic.
În baza acestui model noi nu vom putea prezice cum anume va arăta
viitorul, ci doar șansele de apariţie a unui eveniment, în anumite circum-
stanţe.Acest fapt constituie, într-adevăr, un avantaj, întrucât ne per-
mite să testăm efectele diferitelor decizii luate în legătură cu politici
specifice. Dar, „Prognozele sunt doar afirmaţii despre probabilitatea
producerii unui eveniment, iar utilitatea lor depinde de corectitudinea
teoriei folosite precum și de «precizia» presupoziţiilor referitoare la cir-
cumstanţele în care se poate produce ce acel eveniment“ (Ramsey, 1977,
34).
Rareori vom putea satisface criteriile unei astfel de abordări; multe
dintre predicţiile economice nu reușesc să răspundă acestor cerinţe.Ade-
sea nu vom putea fi capabili să specficăm variabilele sau să obţinem date
despre ele care să ne permită testarea ipotezelor; de cele mai multe ori
nu vom pute identifica relaţiile existente între seturile de variabile; teori-
ile noastre asupra societăţii sunt adesea greșit construite și intrinsec
netestabile. De aceea suntem nevoiţi să recurgem la tehinici de prog-
nozare care nu au un caracter atât de riguros, dar trebuie recunoaștem
că acest fapt nu numai că nu ne îndreptăţește să facem afirmaţii deci-
sive legate de rezultate specifice; însemnă doar că nu avem dreptul să
facem afirmaţii privind probabilitatea unor rezaultate de a se situa într-
un anumit orizont temporal. Nu vom putea cunoaște niciodată cu certi-
tudine gradul de incertitudine al viitorului.
8. 6. 2 ABORDAREA DIN PERSPECTIVA DINAMICII SISTEMULUI
Perspectiva de abordare a econometriei se sprijină în mare măsură
pe evaluarea statistică a relaţiilor existente între indicatori și încearcă
să realizeze prognoze condiţionale în baza acestor relaţii statistice ca
154 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
fiind modificate de interpretările care li se dau. Modelul econometric ca
întreg constă dintr-un set de relaţii stabilite între indicatorii individu-
ali. Așa cum a menţionat și Encel et al. (1975) „Relaţiile individuale din
cadrul acestor modele sunt recunoscute adesea ca având o marjă de
eroare aparent redusă, deși modelul în întregime este departe de a fi
mulţumitor“. O abordare alternativă din perspectiva tehnicilor de mo-
delare, și anume aceea bazată pe dinamica sistemului, se întemeiază pe
identificarea prealabilă a relaţiilor din cadrul modelului ca întreg și pe
valorificarea atât a unor date statistice cât și non-statistice în vederea
definirii acestei relaţii și formulării ipotezelelor. Abordarea bazată pe
dinamica sistemului tratează toate variabilele ca fiind endogene (i. e. ca
aparţinând structurii interne a sistemului supus analizei), spre deose-
bire de abordarea din perspectiva econometriei, pentru care unele din-
tre variabile sunt exogene (i. e. exterioare structurii sistemtului) și prin
urmare neafectate de transformările pe care le înregistrează variabilele
din interiorul sistemului.
Abordarea din perspectiva dinamicii sistemului a fost în principal
dezvoltată de Forrester, Următorul citat este extras din lucrarea lui For-
rester, Dinamica lumii, (1971), care, alături de prezentarea pe care Mea-
dows et al. (1972) o oferă în Limitele Creșterii, a produs una dintre cele
mai controversate aplicaţii ale acesteia:
Cel mai important concept pentru a desemna structura unui sistem este
reprezentat de ideea că toate acţiunile au loc în cadrul „buclelor de feed-
back“. Buclele de feedback reprezintă traiectoria închisă care pune în
legătură o anumită acţiune cu efectele pe care ea le produce asupra cir-
cumstanţelor înconjurătoare, iar circumstnţele care rezultă astfel se trans-
formă într-o „informaţie“ care influenţează la rândul ei acţiuni ulterioare.
De cele mai multe ori avem o percepţie greșită a sensului relaţiilor de
cauzalitate, ca fiind univoc... În cadrul buclelor de feedback ale unui sis-
tem, principiile de structurare a sistemului ne spun că vom găsi două tipuri
de variabile — nivelele și ratele. Nivelele reprezintă acumulări (dese-
gregări) din cadrul sistemului. Ratele sunt fluxurile care determină trans-
formările ce se petrec la aceste nivele.
Susţinătorii acestui tip de abordare bazat pe dinamica sistemului
argumentează faptul că ea poate fi aplicată în cazul acelor chestiuni
pentru care abordările econometriei se dovedesc inadecvate, cum ar fi
poluarea sau schimbarea urbană, acest fapt prezentând o serie de avan-
taje:
constuie un sprijin în vederea stabilirii căilor de comunicare cu publicul,
a confruntării cu orizonturi temporale ample, a alegerii nivelului adecvat
de agregare, a evidenţierii opţiunilor pentru anumite politici, a convertirii
tuturor variabelor în variabile endogene, a participării la controversele
Introducere în politicile publice 155
politice și a prodcerii unei date de baze mentale, diversifcată și bogată.
Dinamica sistemului poate accepta neregularităţi. Poate încorpora struc-
turi a căror existenţă este cunoscută și al căror comportament se va dove-
di important în viitor, dar a căror influenţă nu se manifestă încă suficient
de puternic pentru a putea fi redată cu ajutorul datelor cantitative. [For-
rester, 1982, 104]
De asemenea se poate susţine faptul că această abordare este în
măsură a dezvălui consecinţele contra-intuitive ale anumitor politici; de
ex. politicile ce vizează controlul asupra fenomenului poluării se pot trans-
forma într-un catalizator al colapsului ecologic. Forrester a aplicat abor-
darea sa la cazul organizaţiilor industriale și al schimbării urbane, cât
și în ceea ce privește lumea ca întreg.
Economiștii alături de alţi oameni de știinţă au criticat acest tip de
abordare, în baza faptului că predicţiile pe care le realizează nu repre-
zintă decât un artefact al ipotezelor iniţiale, a faptului că variabilele nu
sunt precizate în mod adecvat iar modelele nu sunt testate corect (vezi
Greenberger, Crenson și Crissey, 1976; Encel et al., 1975). Deși este ade-
vărat, așa cum și Forrester a arătat, că structura unui model poate dezvălui
„consecinţele și inconsistenţele interne ale presupoziţiilor noastre și ale
fragmentelor de cunoaștere“, acest fapt nu garantează implicit construcţia
unui model adecvat, în fiecare caz în care înţelegerea noastră asupra pro-
ceselor și interacţiunilor fundamentale este slabă. Este posibil ca cel ce
realizează acest model să se bizuie într-o măsură nejustificat de mare pe
cunoștinţele așa-zis „știinţifice“. Într-o anumită măsură, critica poate fi
depășită print apelul la o tehnică de „contra-modelare“ — formulări alter-
native ale modelului sau ale diferitelor supoziţii, dar acest fapt se va
dovedi destul de repede o întreprindere costisitoare.
8. 7 Analiza morfologică
Analiza morfologică presupune o analiză în termenii componentelor
și a configuraţiei lor, atât potenţiale cât și actuale. Poate fi văzută ca o
formă a tehnicii de raţionare dar i se poate atribui o valoare proprie
datorită aplicării sale specifice în cazurile prognozelor tehnologice. Ea
implică: (1) luarea în considerare a unui obiect sau sistem tehnic; (2)
analizarea componentelor sale în termenii funcţiilor pe care le îndeplinesc;
(3) luarea în considerare a formelor alternative pe care aceste compo-
nente le-ar putea adopta, atât a celor potenţiale cât și a celor actuale; (4)
analizarea posibilelor moduri de configurare a acestor componente.
În cadrul analizei morfologice, definiţia originară a sistemului este
foarte importantă, existând riscul ca această definiţie să fie nedrept influ-
enţată de configuraţiile tehnice deja existente. De exemplu, analiza mor-
fologică întreprinsă în 1954 asupra unui ceas nu a reușit să surprindă
156 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
evoluţiile care au avut loc legate de cristalul de quartz și dispozitivile
LCDși nici nu a acoperit diferitele combinaţii ceas- radio, etc. care au
apărut ulterior pe piaţă.
Probabil că analiza morfologică ar trebui să fie înţeleasă nu atât de
mult ca o metodă de prognozare cât reprezentând un dispozitiv de
descoperire sau localizare a oportunităţilor. Acest fapt nu echivalează cu
subestimarea utilităţii sale; analiza morfologică poate fi o formă a pro-
feţiilor auto-împlinite în măsura în care conduce la adoptarea cu succes
a unui produs nou sau a unei politici care anterior nu a mai fost luate în
considerare.
8. 8 Rolul prognozelor în cadrul politicilor publice
Deși am argumentat faptul că, în cazul perspectivei de abordare a
analizei politicilor asupra prognozelor, este importană înţelegerea tehni-
cilor existente și a limitelor lor, o importanţă egală o are și înţelegerea
măsurii în care prognozele pot fi utilizate, supralicitate sau chiar igno-
rate de către decidenţi și cei implicaţi în procesul de înfăptuire a politi-
cilor.De asemenea nu trebuie omis faptul că acest proces este adessea
puternic politizat, fapt ce are implicaţii asupra modului în care prog-
nozele sunt folosite. Acestea din urmă pot fi întrebuinţate nu ca un gen
de informaţie care să ajute la completarea unei decizii, ci ca justificări
ale unei decizii ce au fost deja adoptate potrivit unor raţiuni cu toul
diferite, iar prognozele care nu pot fi folosite în acest sens (de ex. au ca
rezultat predicţii ambigue sau contrazic argumentele pe care se sprijină
decizia) sunt ignorate sau înlăturate. Refuzul faţă de oferta pentru anu-
mite politici poate fi deghizat în forma criticii îndreptate împotriva
metodologiei folosite în realizarea acelor prognoze. Dat fiind faptul că
toate metodele de prognozare sunt predispuse criticii, aceasta reprezin-
tă o tactică la care poate recurge orice opozant având anumite cunoștinţe
privind tehnicile de prognozare (într-adevăr acest capitol oferă destule
stimulente în acest sens).
Prognozele care produc un impact politic considerabil pot să nu fie
dintre cele cu un caracter metodologic riguros. Una dintre „prognozele“
care a avut cel mai mare impact politic în Marea Britanie în ultimii
ani a fost discursul din 1986 a lui Enoch Powell, „Râuri de sânge“: sco-
pul discursului său a fost acela de a prezenta un scenariu impresio-
nant despre ceea ce ar urma să se întâmple în cazul în care guvernul
nu ar fi adoptat versiune lui Powell asupra imigrării și repratrierii.
Oricare ar fi metodologia de prognozare, capacitatea de a înfăţișa în
cuvinte emoţionante implicaţiile politice ale acesteia va asigura în fapt
introducerea sa în dezbaterea politică. Această utilizare a prognozelor
„spontane“ cu scopul de a susţine cauza politică a schimbării în sfera
Introducere în politicile publice 157
politicilor este una des întâlnită, unele fiind mai puţin dramatice decât
cea a lui Powell.
O întrebuinţare frecventă în scopuri politice a prognzelor o reprezintă
realizarea acelor prognoze care înfăţișează o imagine favorabilă (sau
nefavorabilă) a performanţei partidului (de ex. cifrele oferite cu ocazia
alegerilor despre inflaţie sau șomaj în anul ce va urma). Sfatul dat politi-
cienilor este acela ca ei să fi precauţi în ceea ce privește acest gen de exer-
ciţiu de prognozare, de vreme ce predicţiile lor pot eșua o dată ce viitorul
le va dovedi netemeinicia, pentru ca apoi să le fie reamintite de fiecare
dată.
Am accentuat în acest capitol ideea că prognozele pot fi valorifi-
cate pe deplin în ceea ce privește planificarea politicilor în măsura în
care presupoziţiile pe care se sprijină sunt precizate iar variabilele
flexibile din punct de vedre al politicilor, identificate. Cu toate aces-
tea, nu astfel se prezintă lucrurile și în practică, și anume în termenii
modului în care prognozele se regăsesc în dezbaterile politice. Prog-
nozele pot conţine supoziţii importante privind dezirabilitatea sau imi-
nenţa anumitor pattern-uri economice, sociale sau politice (de ex. fap-
tul că o creștere economică este de dorit sau că drumurile trebuie să
fie asigurate tuturor mașinilor care ar dori să le întrebuinţeze). Ulte-
rior asemenea predicţii pot fi folosite pentru a legitima valorile sau
supoziţiile care iniţial au fost încorporate în predicţie. Poate fi dificil
a chestiona public aceste prognoze (în special dacă ele sunt formulate
pentru a încorpora de la început politicile guvernului). O problemă
aparte apare atunci când instituţia care realizează predicţiile în sco-
pul legitimării politicilor sale deţine monopolul asupra expertizei nece-
sare producerii lor (de ex. aspecte ale producerii energiei). Dat fiind
faptul că realizarea prognozelor este o întreprindere costisitoare, este
mai greu ca cineva să realizeze predicţii alternative și la fel de „fon-
date“. Astfel, demersurile de prognozare în sine (precum și alte forme
costisitoare de analiză ) pot fi folosite pentru a confirma distribuţiile
existente ale resurselor politice.
În majoritatea scrierilor referitoare la tehnicile de prognozare este
presupusă în mod automat identitatea dintre client și „decident“; noi am
făcut deja precizarea că prognozele pot avea o anumită utilitate și sunt
într-adevăr întrebuinţate de către alţi actori implicaţi în procesul de
înfăptuire a politicilor. Unle prognozele nu sunt realizate doar în intenţia
sau în speranţa ca ele să fie folosite nemjlocit de către decidenţi. De exem-
plu Forrester (1982, 105-6), discutând despre predicţiile celor ce mode-
lează lumea, afirmă: „auditoriul trebuie să fie publicul în general... Cei
ce modelează lumea ar trebui să se adreseze nu guvernanţilor actuali ci
spectrului larg de oameni, începând cu copii din școli care vor alcătui
viitoarele generaţii de votanţi și guvernanţi“. Într-un mod destul de lip-
158 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
sit de modestie, Forrester (1982, 106) afirmă că „Cel ce prezice ar trebui
să se vadă pe sine ca un lider“.
Revenind la prognoze, al căror client este decidentul din cadrul
guvernământului, aflăm faptul că, în timp ce literatura de specialitate
presupune identitatea dintre client și decident tinde deopotrivă să ignore
modul în care produsul demersurilor de prognozare trebuie să fie astfel
prezentat încât să poată fi utilizat eficient. A-l bombarda pe decident cu
date nu-l va ajuta să descopere aspectele cu adevărat importante. Pe de
altă parte, a-i face cunoscut conţinutul unei singure predicţii centrale
sau chiar pe cel al unor predicţii alternative ar putea cauza erori grave,
date fiind supoziţiile și prescurtările inevitabile chiar și în cazul celor
mai reușite predicţii. Din perspectiva noastră, cea mai bună abordare
este aceea de a-i indica decidentului gradul în care prognozele sunt pre-
dispuse la modificarea supoziţiilor centrale (probabil, dar nu și necesar,
în formă numerică), iar în cazul anumitor decizii ce trebuie luate, să-i fie
înfăţișată relativa importanţă a:
mărimii „predicţiei centrale“
întinderea arieiposibile
gradului de incertitudine (în cazurile în care acesta poate fi măsurat)
Cu alte cuvinte, care dintre aceste caracteristici are cea mai mare
importanţă pentru decizia ce urmează a fi luată?
Există pericolul ca aceste avertismente să se piardă atunci când prog-
nozele se depărtează de forma originară, ajungând la oficiali de la difer-
rite nivele ale procesului de înfăptuire a politicilor, fiecare dintre aces-
tea simplificând și aducând amendamente materialului, pentru cele mai
întemeiate motive?
Acest fapt ar putea fi evitat avându-se în vedere ca persoana oficială
cea mai apropiată de scopul exact în virtutea căruia se realizează predicţia
să parcurgă rezumatul care va fi pus la dispoziţia decidentului? Expe-
rienţa în cazul guvermântului britanic pare a indica faptul că departa-
mentele diferă considerabil între ele în ceea ce privește măsura în care
satisfac această condiţie.
Parte din aplicarea prognozelor constă în priceperea de a vinde , i. e.
a convinge un superior sau un departament finanţator de valabilitatea
și temeinicia datelor tale. Întrucât prognozele pot fi puse oricând sub
semnul întrebării, una din strategiile ceui ce le produce prognozele este
aceea de a obţine consimţământul clientului asupra metodelor și ipotezelor
pe care urmează să se bazeze, înainte ca cifrele să fie produse. „A-ţi coin-
teresa clientul“ este întotdeauna un motto folositor.
Introducere în politicile publice 159
8. 9 Propgnozele și planificarea politicilor
Accentul pus în acest capitol pe dificultăţile și incertitudinile impli-
cate în realizarea prognozelor pare a indica o abordare incrementală,
atât în ceea ce privește producerea lor propriu-zisă, cât și utilizarea infor-
maţiilor evidenţiate de aceste predicţii. Cu alte cuvinte, nu ar trebui să
avem totul planificat dinainte ci doar să adoptăm decizii mult mai punc-
tuale și care să acopre o perioadă de timp scurtă, existând astfel posi-
bilitatea ca în cazul în care evenimentele prognozate nu se actualizează
în modul preconizat, politicile să fie ajustate. Totuși nu aceasta este
neapărat singura concluzie corectă. Dacă amânarea unei decizii nu înseam-
nă respingerea anticipată și fără nici un temei a opţiunilor referitoare
la un orizont de timp relevant, amânarea nu e lipsită de sens, întrucât
gradul de incertitudine se va diminua pe măsură ce perioada respectivă
se aproprie, celelalte aspecte rămânând aceleași. Dar dacă amânarea
deciziei presupune excluderea acestor opţiuni într-o măsura în care cos-
turile se dovedesc inacceptabil de mari sau în măsura în care riscul ca
efectele să nu se producă în orizontul de timp dorit este extrem de mare,
atunci deciziile trebuie adoptate pe loc atât cât este necesar pentru ca
riscul să ajungă la un nivel acceptabil. Atunci când ne referim la resp-
ingerea anumitor opţiuni rareori avem în vedere costurile totale pe care
le presupun măsurile întreprinse în diferite momente, cât costurile re-
lative ale acestui fapt. O listă a posibilelor strategii de a face faţă incer-
titudinile evidenţiate de prognoze — sau certitudinea faptului că vor
exista fluctuaţii mari — este dată în tabelul 8. 1.
TABELUL 8. 1 Strategii pentru a face faţă incertitudinii și tendinţelor
fluctuante, evidenţiate de prognoze
Incrementalism Adecvat în situaţiile în care demer-
surile de punere în mișcare, extindere
sau reducere trebuie să fie îndeplin-
ite imediat, îndată ce gradul de incer-
titudine a fost redus.
Sprijinirea singurei soluţii „Speranţa celei mai bune strategii“.
ţintite Merită a fi luată în considerare doar
în cazurile în care consecinţele ca
lucrurile să nu meargă bine sunt reduse
Stabilirea unei marje de Poate fi avută în vedere în situaţiile
eroarepentru a putea face faţă în care contează foarte mult a putea
unei arii probabile de rezultate dau un răspuns tuturor rezultatelor
160 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
probabile, deși acesta poate fi o între-
prindere costisitoare.
Flexibilitatea (facilităţi cu Poate fi avută în vedere în situaţiile
întrebuinţări alternative) în care cererea trebuie să fie satisfă-
cut datorită creșterii pe care o înre-
gistrează; există riscul sub-utilizării,
în momentul în care cererea scade. O
modalitate de face faţă ciclicităţii.
Procesul decizional Conceperea stadiilor iniţiale astfel în-
multi-stadial cât să fie compatibile cu o serie de
rezultate, stadiile finale urmând să
fie alese o dată ce gradul de incerti-
tudine a fost redus. Poate fi adecvat
în cazul unor proiecte mai ample, care
necesită perioade de timp mari. Anu-
mite versiuni pot fi foarte costisitoare
(e. g. urmărirea simultană, în stadiile
iniţiale, a două versiune ale proiectu-
lui, urmând ca cea necorespunzătoare
să fie abandonată în stadiul următor,
cel decizional).
Un mesaj clar al acestui capitol este acelă că, în funcţie de problema
care face obiectul politicilor și de tehnicile de prognozare folosite, aria
efectelor posibile, probabilitatea fiecărei prognoze și gradul de vulnera-
bilitate al rezultatelor la variaţiile înregistrate de ipotezele pe care se
sprijină aceste prognoze sunt adesea mai importante decât predicţia cen-
trală. A încorpora un element de flexibilitate sau a adopta una dintre
strategiile non-incrementale prezentate în tabelul 8. 1 în scopul obţiner-
ii rezultatelor, menţinând totodată o marjă de eroare acceptabilă sau un
nivel aceptabil al riscului este mai important decât a încerca atingerea
diorectă a ţintei, acesta fiind rareori rezultatul la care se ajunge.
Există câteva probleme de ordin practic și politic, evidente, în legă-
tură cu încercarea de a aplica întocmai strategiile non-incrementale ca
răspuns la prognoze. De exemplu, anumite probleme apar în cadrul mana-
gementului guvernării în măsura în care se încearcă combinarea flexi-
bilităţii cu responsabilitatatea și evitarea risipei. A concepe un program
având ca parte constitutivă această trăsătură a flexibilităţii este în sine
un demers care necesită costuri; acestea trebuie să fie comparate cu posi-
Introducere în politicile publice 161
bilele costuri ale reproducerii, amânării, etc. De exemplu, în ceea ce
privește construcţia de vapoare, productivitat ea cea mai mare este obţi-
nută din facilităţile produse cu un anumit scop și prevăzute pentru un
singur tip de vapor. Totuși, acestea sunt mult mai sensibile la fluctuaţi-
ile pe care le înregistrează cererea. Pe de altă parte, încorporarea anu-
mitor facilităţi în vederea asigurării unei structuri flexibile proiectului
respectiv presupunecosturi ridicate. Concluzia, în ceea cei privește pe
autorii politicilor, este aceea că ei trebuie să reflecteze în mod explicit
asupra acestor schimburi, iar legat de prognoze, acestea trebuie să asi-
gure informaţia necesară pentru formularea evaluărilor. În cele din urmă,
ar trebui întotdeauna să fie avut în vedere faptul că prognozele și utiliza-
rea lor au loc în contexte organizaţionale și politice specifice. Acest fapt
are repercursiuni asupra disponibilităţii de a atribui unui program dimen-
siunea flexibilităţii, în special dacă această caracteristică trebuie să
adopte forma unor utilizări multiple, care transcend graniţele organiza-
ţiilor. De exemplu, dacă s-ar propune ca toate școlile noi să fie constru-
ite astfel încât să fie compatibile cu un număr de întrebuinţări alterna-
tive atunci când numărul școlilor se micșorează este probabil ca depar-
tamentele educaţionale să se opună suportării costurilor determinate de
această caracteristică a flexibilităţii.
Presupune incertitudinea inevitabilă chiar și în cazul celor mai meti-
culoase predicţii următoarele aspecte: nevoia unei sincerităţi mai mare
din partea guvernanţilor în ceea ce privește incertitudinea mediului în
care ei lucrează și capacitatea lor de a livra politicile către ţinte precise,
precum și dovada unei atitudini mai tolerante din partea celui ce exami-
nează politicile în raport cu necesitatea unei marje de eroare acceptabile,
în cazurile în care cei însărcinaţi cu livrarea politicilor au un control slab
asupra cererii pentru un anumit serviciu? De exemplu, Police Service
este criticat pentru pierderile pe care le înregistrează dacă se angajează
într-un program de construire a închisorilor care ulterior se dovedește
inutil (pe termen scurt) datorită faptului că numărul prizonierilor este
în scădere; deopotrivă este criticat pentru suprapopulare dacă eșuează
în anticipa o creștere rapidă a numărului de deţinuţi. (Problema închisorii
ridică la rândul său o altă problemă, și anume faptul că cerinţa închiso-
rilor de a-i accepta pe toţi cei condamnaţi reprezintă în sine o variabilă
flexibilă din punct de vedere al politicilor). Poate ar trebui ca guvernul
să sponsorizeze predicţii concurente sau critici ale propriilor sale predicţii
pentru a putea evita riscurile implicate de precizia iluzorie a predicţiilor
singulare? Studiul prognozelor, alături de contribuţia sa la înţelegerea
tehnicilor de realizare a lor, examinează modul în care sunt și ar trebui
luate deciziile.

9 rea obiectivelor, prin intermediul unei evoluţii firești din stadiul prog-
Obiective și priorităţi
9. 1 Poziţia centrală a obiectivelor
9. 1. 1 STABILIREA OBIECTIVELOR ÎN CADRUL PROCESULUI DE
ÎNFĂPTUIRE A POLITICILOR
Acest capitol analizează locul pe care obiectivele îl ocupă în cadrul
teoriilor referitoare la elaborarea politicilor, al logicii recentelor reforme
administrative , precum și în cadrul procesului de planificare a politi-
cilor.Vom compara perspectivele de abordare a obiectivelor (sau scopurilor)
pe care ni le propun lucrările manageriale, cele referitoare la reforma
administrativă și la planificarea politicilor cu perspectivele ce se regă-
sesc în lucrările de analiză organizaţională, avându-se în vedere în spe-
cial accentul puse în ultima vreme pe natura dificilă a scopurilor orga-
nizaţionale.Vom sugera o perspectivă mult mai realistă de abordare a
scoprilor și obiectivelor, atât în cadrul analizei eleborării politicilor cât
și al celeia întreprinse în scopul acesteia. În cele din urmă, vom lua în
considerare problemele legate de stabilirea priorităţii obiectivelor: anume,
modul în care organizaţiile răspund nevoii de a selecţiona, sau de a așeza
într-un fel de ordine ierarhică mai multe obiective aflate în competiţie
pentru o cantitate limitată de resurse.
Etapa formulării obiectivelor se asociază cu stadiile de identificare,
filtrare și definire a chestiunilor precum și cu cel al demersurilor de prog-
nozare — deja examinate în capitolele 5-8 — dar și cu procesele de suc-
cesiune și încheiere a politicilor, acestea urmând a fi discutate în capi-
tolele 10-13. De exemplu, este dificil a identifica, a clasifica și a defini o
chestiune fără a o raporta scopurile și preocupările mai generale ale orga-
nizaţiei. Dacă nu poate fi stabilită nici o relaţiei de acest tip, este improba-
bil ca respectiva chestiune să ajungă pe agenda organizaţiei. Analizând
definirea chestiunii, am accentuat asupra faptului că acest stadiu pre-
supune o evaluare preliminară a măsurii în care organizaţia a fost capa-
bilă să ofere un răspuns prin politici, iar în cazurile în care a fost capa-
bilă, care au fost scopurile pe care le-a urmărit. Relaţia cu predicţiile este
evidentă. Predicţiile conduc la formularea acelor afirmaţii referitoare a
la o stare viitoare de lucruri preconizată, sau, potrivit unor abordări mai
sofisticate, a afirmaţiilor despre stările viitoare alternative, în condiţiile
diferitelor ipoteze despre comportamentul variabilelor-cheie. Formula-
Introducere în politicile publice 163
nozelor vizează afirmaţiile despre o stare de lucruri viitoare dorită.
Relaţia dintre obiective și „opţiuni“ nu este atât de transparentă;
aceasta depinde de măsura în care ne raportăm la o perspectivă descrip-
tivă sau prescriptivă. În cadrul prevederilor abordării manegeriale, sen-
sul „logic“ al evoluţiei este de la definirea scopurilor (obiectivelor) la iden-
tificarea diferitelor mijloace (opţiuni) pentru atingerea acelor scopuri.
Acesta este cazul tipic al modului de raţionare presupus de Analiza Cost-
Eficienţă sau de ARP (Analiza și Revizuirea Programului). Cu toate aces-
tea, din punct de vedere descriptiv, este dificil a a argumenta în faţa lui
Lindblom și a susţinătorilor altor puncte de vedere faptul că mai mult
se discută despre analiza de tip scopuri-mijloace decât se practică. În
practică, politicienii și administratorii adeseori nu fac altceva decât să
încerce să îmbunătăţească politicile existente incremental, desconsid-
erând obiectivele fundamentale.
Astfel, atât obiectivele cât și demersurile de formulare a lor devin ele-
mente centrale ale discursului politic și administrativ, dar există motive
de îndoială în legătură cu rolul pe care-l joacă în cadrul activităţilor
curente ale guvernului. O conștientizare a acestei discordanţe pare să se
afle la baza multor propuneri de reformă din cadrul sectorului public, în
anii 1960 și începutul anilor 1970.
În această secţiune vom examina rolul-cheie pe care obiectivele îl
ocupă în cadrul scrierilor manegeriale și în cadrul reformei și planificării
administrative, în vreme ce în secţiunea 9.2 vom compara această per-
spectivă de abordare cu accentul care se pune în cadrul analizei organi-
zaţionale asupra naturii problematice a scopurilor organizaţionale.
9. 1. 2 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE ÎN CADRUL MODELELOR
MANAGERIALE
Abordarea manegerială, asociată cu autori precum Harrison (1975)
și Albanese (1975) tinde să presupună faptul că autorii politicilor au un
grad mare de control asupra mediului. De asemenea, potrivit acestei abor-
dări, libertatea lor de a alege nu este îngrădită; ei sunt capabili să decidă
care este cursul ce trebuie urmat, mai degrabă decât să se conformeze
unui curs stabilit de niște forţe externe, pe care nu le pot controla. Cei
implicaţi în procesul de elaborare a politicilor nu numai că pot, dar și tre-
buie să adopte un mod de abordare pro-acţionist și manipulator. În spe-
cial, aceștia ar trebui să-și însușească o abordare pozitivă și explicită în
ceea ce privește formularea a obiectivelor. În timp ce indivizii, grupurile
și departamentele vor avea propriile interese și obiective ei pot și trebuie
să recunoască și să acorde prioritate scopurilor colective, mai generale,
164 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
definite în termeni globali, raportaţi la organizaţia sau programul respec-
tiv. Obiectivele organizaţiilor sau cele vizate de un anumit program, o
dată stabilite, trebuie să fie urmărite activ și cu o marjă minimă de aba-
teri, cel puţin pe termen scurt. Administratorii ar trebui să fie capabili
și dispuși totodată să evalueze progremele aflate în desfășurare în ter-
menii obiectivelor stabilite iniţial. În cele dim urmă, cu excepţia cazurilor
extreme în care circumstanţele externe se dovedesc imposibil de pre-
văzut și non-flexibile, eficienţa organizatorilor trebuie să fie apreciată în
baza capacităţii lor de a atinge acele obiective care le revin ca parte din
program.
Această perspectivă de abordare poate fi comparată cu cea a altor
autori, precum Lindblom și continuatorii săi aparţinând tradiţiei plu-
raliste incrementaliste. Autorii aparţinând acestei din urmă tradiţii tind
să accepte următoarele supoziţii: autorii politicilor au un control slab
asupra mediului lor, iar libertatea lor de alegere sau capacitatea lor de
a controla direcţia pe care o vor urma evenimentele sunt extrem de li-
mitate. În mod inevitabil, atitudinea autorilor politici se va caracteriza
prin pasivitate, programele urmând a fi reexaminate doar în momentul
în care neputinţa de a soluţiona o problemă va fi evidentă. Orice demers
de revizuire a „scopurilor“ este accidental iar organizatorii tind să-și con-
centreze atenţia doar asupra mijloacelor (i. e. politicile și programele exis-
tente). Mai mult decât atât, modificarea mijloacele existente se va face
prin măsuri incrementale și nu radicale. Asemenea incrementalism
instinctiv este bazat pe înţelegerea falsităţii ipotezei conform căreia
cunoașterea prealabilă a evenimentelor sau controlul asupra lor sunt
suficiente pentru a formula obiective realiste și posibil a fi atinse pe ter-
men lung. În plus fiecare dintre „ajustările de tipul scopuri-mijloace“ efec-
tuate la scală mică au o valoare pozitivă, întrucât procesul de elaborare
a politicilor ar trebui să fie un proces bazat pe experienţă, un proces de
învăţare și experimentare, concordant cu aptitudinile umane limitate.
Abordarea incrementalistă consideră faptul că organizaţiile și pro-
gramele nu au „obiective“: doar indivizii și grupurile au (fiind puternic
centrate pe propriile interese) obiective și ceea ce noi am putea defini
retrospectiv, să zicem, drept „obiective unitare“ vor fi fost în fapt rezul-
tatul interacţiunii mai multor interese, exercitând atâta influenţă de cât
sunt capabile (este vorba de „adaptarea reciprocă a partizanilor“ ale lui
Lindblom). Chiar și în cazurile în care, pentru unele organizaţii și pro-
grame, obiectivele au fost fixate, este improbabil ca acestea să fie pred-
ctori adecvaţi ai acţiunilor ulterioare. Politicile actuale pot fi ajustate în
virtutea experienţei; totodată, o schimbare de direcţie poate fi rezulta-
tul alterării balanţei de putere din cadrul organizaţiei. A evalua rezul-
tatele actuale ale politicilor în termenii obiectivelor originare este prin
urmare un demers irelevant și probabil unul care nici nu va fi întreprins
Introducere în politicile publice 165
vreodată. De asemenea administratorii se vor opune încercărilor de
apreciere a performanţele în raport cu scopuile programului sau orga-
nizaţiei. În loc să recunoască „proasta îndeplinire“ ei vor atribui eșecul
atingerii obiectiverlor „neșansei“ sau unei politici „prost“ concepute încă
de la început.
9. 1. 3 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE ÎN CADRUL REFORMEI
ADMINISTRATIVE
În perioada anilor 1950 și 1960 accentul pus pe explicitarea șipe ana-
gajamentul faţă de scopuri și obiective ocupa un loc central în cadrul
logicii gândirii „afaceriste“. Guvernul britanic a făcut obiectul mai mul-
tor serii de reforme administrative, în anii 1960 și începutul anilor 1970,
fapt datorat în parte acestor influenţe venite dinspre mediul de afaceri.
Astfel, conceptul „managementul prin obiective“ a fost însușit de către
Comitetul Fulton cu privire la Civil Service (raportul Fulton, 1968) sub
denumirea de „management responsabil“.Au fost adăugate și ofertele
formulate în Raportul Plowden referitoare la întreprindere ai unor schim-
bări în situaţia controlului cheltuielilor publice, cu ajutorul experimentelor
efectuate în activităţile de elaborare abugetului în funcţie de output al
Sistemului de Planificare, Programare și Alocare a bugetului și al Ana-
lizării și Revizuirii Programului, toate acestea evidenţiind nevoia definirii
și evaluării obiectivelor. Mișcarea de planificare corporatistă așa cum
vom vedea în cadrul secţiunii 9. 1. 4, a fost cea care a pus accentul pe
obiective. Chiar și metoda designului organzaţional și-a înușit obiectivele
ca mijloc deopotrivă de excludere și de integrare organizaţională.
Această preocupare pentru obiective a atins apogeul o dată cu White
Paper asupra Reorganizării Guvernului Central din 1970 (HMSO, 1970).
Guvernul Heath a anunţat că va urma să ia o deciziea privind“obiectivelor
strategice“, concepute pentru a reprezenta criterii de apreciere ce vor fi
aplicate unui număr tot mai mic de propuneri pentru anumite politici,
dar și programelor. Adoptarea tehnicii de elaborarea bugetului în funcţie
de output și a ARP necesitau „specificarea obiectivelor cheltuielilor“, fapt
ce conducea la demersuri mai sistematice de identificare și evaluare a
opţiunilor guvernului precum și a relaţiei lor cu aceste obiective strate-
gice, mai generale. Pentru a sprijini Cabinetul în demersurile sale de
definire și implementare a obiectivelor, au fost întreprinse unele modi-
ficări ale mașinăriei guvernamentale, la nivelul Cabinetului, al departa-
mentelor precum și la cel intra-departamental. Astfel, nevoia de „capac-
ităţi centralizate“ îmbunătăţite ar fi fost satisfăcută prin constituirea Per-
sonalului de Revizuire a Politicilor Centrale (Central Policy Review Staff)
din cadrul Cabinet Office, conceput pentru a sprijini miniștrii în vederea
166 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
formulării „politicilor și proiectelor în relaţie cu obiectivele strategice“.
Ulterior, distribuirea responsabilităţilor către departamente ar fi avut ca
rezultat apariţia unor supra-departamente, fiecare definiet în relaţie cu
„obiectivele ce trebuie să fie atinse“. În cele din urmă, organizarea inte-
rioară a fiecărui departament ar fi reflectat principiul fultonian al man-
agementului responsabil — sau managementul prin obiective (MpO).
Tendinţe similare au putut fi observate și în Statele Unite ale Ameri-
ci în anii 1960, cu precădere în cadrul mișcării SPPEB. Așa cum a fost
definită de către reprezentantul să de seamă C. L. Schultze (1968), SPPEB
„ reclamă identificarea și examinarea atentă a scopurilor și obiectivelor
în cadrul fiecărei arii majore de activitate a guvernului... precum și
analizarea alternativelor pentru găsirea mijloacelor eficiente de îndeplinire
a obiectivelor fundamentale ale programului ...“ (SPPEB și alte tehnici
bugetare sunt discutate în cadrul secţiunii 10. 6). Chiar din 1973 președin-
tele Nixon a iniţiat o acţiune de revizuire a obiectivelor celor douăzeci și
unu de agenţii, cerându-i fiecărui director de agenţie o declaraţie cu obiec-
tivele cele mai importante pe care intenţionează să le atingă în anul
următor (vezi Rose , 1976b; Newland, 1976). În ultimă instanţă o listă
conţinând aproximativ 200 de obiective a primit aprobarea președintelui,
în cadrul căreia apar deopotrivă obiective generale (Programul „Încura-
jarea construcţiei,de locuinţe noi și îmbuntăţite“ și specifice al Housing
and Urban Development1).
9. 1. 4 OBIECTIVELE CA ELEMENT CHEIE AL PLANIFICĂRII
Planificarea corporatistă în cazul industriei pune un mare accent
pe întrebări precum: „ce direcţie să urmăm în afaceri?“ și „care sunt
obiectivele pe care trebuie să le urmărim?“ (vezi, e. g. Argenti, 1974).
Așa cum rezultă din studierea unor documente standard asupra plani-
ficării corporatiste, obiectivele beneficiază în cadrul guvernământului
local de aceeași poziţie centrală. Următoarele citate au fost extrase
din Scottish Paterson Report (1973) referitor la procesul de planificare
corporatistă:
Principalii pași ai procesului pot fi rezumaţi astfel... a identifica, măsura
și analiza nevoile existente și problemele noi (și schimbătoare) din cadrul
comunităţii... a specifica obiectivele dorite în scopul asigurării acelor ser-
vicii menites să satisfacă acele nevoi și cuantificarea lor... a lua în con-
siderare mijloacele alternative de atingere a acelor obiective... a realiza
programe de acţiune în vederea atingerii obiectivelor stabilite... a evalua
rezultatele obţinute în raport cu obiectivele formulate iniţial...
1 „Atingerea unor standarde ale calităţii aerului pentru sănătate în ceea ce privește
anumite aspecte precum și cazul dioxidului… în zonele în care violările au fost
grave“
Introducere în politicile publice 167
Aceeași idee rezultă și din proiectele întocmite de autorităţile locale
individuale (e. g. obiectivele îndrăzneţe ale Consiliului Regional Strath-
clyde — Strathlyde Regional council — de combatere a șomajului și de
înlăturare a deprivării urbane), din atribuţiile unităţilor de planificare
din cadrul departamentelor de la Whitehall și CPRS din cadrul Cabinet
Office (vezi secţiunea anterioară 9. 1. 3), precum și din numeroasle doc-
umente de planificare realizate de National Health Service. Dacă dis-
cursul referitor la planificarea corporatistă și la planificarea politicilor
ar putea fi rezumat într-un singur cuvânt, acel cuvânt ar fi cu siguranţă
„obiective“ — „priorităţile“ (cântărirea obiectivelor) concurând pentru
locul al doilea.
9. 2 Obiectivele ca element-cheie — dar problematic — al analizei
organzaţionale
Naivitatea discursului asupra obiectivelor, propriu multora dintre
reformatorii administraţie, planificatorilor politicilor precum și unora din-
tre analiștii politicilor devine evidentă de îndată ce se ia cunoștinţă de
modul în care obiectivele sunt abordate în cadrul lucrărilor de analiză
organizaţională și behaviouristă; sceptic și examinator. Aceste lucrări pun
accentul deopotrivă pe identificarea scopurilor deja formulate în cadrul
organizaţiilor și programelor și pe specificarea scopurilor legate de evoluţia
viitoare a organizaţiilor și programelor. Câteva dintre aceste aspecte „prob-
lematice“ ale scopurilor vor fi discutate pe scurt în continuare.
9. 2. 1 PROBLEME PRIVIND IDENTIFICAREA SCOPURILOR
ORGANIZAŢIONALE
Există un dezacord în ceea ce privește metodele ce trebuie să fie uti-
lizate pentru identificarea scopurilor existente. Silverman (1970) a schiţat
unele din principalele metode folosite. Adesea organizaţiilor le sunt impuse
anumite scopuri, dar această metodă nu se poate număra printre cele
fezabile. Un cercetător ar putea pune întrebări membrilor organizaţiei
cu privire la percepţia pe care ei o au asupra scopurilor organizaţiei. Sau
ar putea examina documentele importante, precum redactarea decla-
raţiilor ministeriale sau a regulamentului. Pericolul în cazul acestor
metode vine din faptul că ceea ce cercetătorul citește sau aude poate fi
doar expresia scopurilor considerate „legitime“, existând probabilitatea
ca acestea să nu fie și cele „reale“. Cea mai satisfăcătoare metodă, dar
de asemenea și cea mai dificilă, constă în observarea comportamentului
actual. În acest caz, scopurile ar trebui să fie repere și predictori ai acţi-
unii. În situaţiile în care scopurile declarate și acţiunea și comporta-
168 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
mentul observate nu se asociază, atunci cercetătorul poate face supoziţii
legate de existenţa altor scopuri — cele „reale“ — încercând totodată să
le identifice prin continuarea observaţiilor. În realitate, scopurile sunt
adesea difuze, confuze, neexplicite și inconsistente intern.
9. 2. 2 ORGANIZAŢIILE NU AU SCOPURI, DOAR OAMENII AU
Argumentul este următorul; a vorbi despre organizaţie ca având pro-
priile scopuri înseamnă a cădea în capcana fetișzării, i. e. atribuirea gân-
durilor, dorinţelor, voinţei sau preferinţelor unei abstracţii, unui con-
struct social precum „statul“ sau ICI. Doar indivizii sau grupurile de indi-
vizi împărtășind idei similare sunt cei care își pot avansa ideile, pre-
ferinţele, interesele, dar care, pentru raţiuni tactice, le prezintă ca fiind
„scopuri ale ICI“ sau „obiectivele forţelor armate ale Marii Britanii“, iar
dacă au suficientă putere, pot reuși ca propriile lor cerinţe să fie accep-
tate ca reprezentând declaraţii „oficiale“ sau scopuri organizaţionale.
J. D. Thompson (1967) menţiona faptul că ceea ce se consideră a fi sco-
puri ale organizaţiei sunt în fapt scopuri pentru organizaţie aparţinând
grupurilor sau coaliţiilor dominante din cadrul acesteia.
9. 2. 3 SCOPURILE DECLARATE ȘI CELE REALE POT DIFERI
Din motive diverse, printre care și cele menţionate anterior, scopurile
declarate (sau cele oficiale sau legitime) ale unei organizaţii pot să nu fi
eaceleași cu cele reale, sau cel puţin cu cele ale grupurile influente din
cadrul său. E. Gross (1969) indică următorul fapt: două tipuri de dovezi
sunt necesare înainte de se putea afirma cu certutudine existenţa unui
scop: intenţiile și acţiunile“. Prin „acţiune“ el înţelege „ceea ce persoanele
din cadrul organizaţiei sunt observate ca făcând, modul în care își petrec
timpul, modul în care resursele sunt alocate“. O distincţie asemănătoare
este aplicată de Perrow (1961) între scopurile oficiale și cele operaţionale:
acestea din urmă ne spun „ce anume organizaţia încearcă în mod real să
facă, indiferent de ceea ce scopurile oficiale ne indică a fi aspiraţiile ei“.
Distanţa dintre cele două categorii de scopuri poate să nu fie înţeleasă
de membrii organizaţiei.
9. 2. 4 CHIAR ȘI SCOPURILE DECLARATE SUNT MULTIPLE ȘI
ADESEA INCOMPATIBILE UNELE CU CELELALTE
Acolo unde există un autentic consens asupra scopurilor sau o intenţie
larg împărtășită de a se ajunge la un anumit rezultat în numele unei
Introducere în politicile publice 169
organizaţii , atunci scopurile reale și cele declarate pot fi aceleași. Dar și
în cazul acestor scopuri declarate sau oficiale există probabilitatea ca
ele să fie mai degrabă eterogene decât unitare, și doar un gânditor raţio-
nalist naiv va putea presupune că aceste scopuri sunt și compatibile între
ele. De exemplu închisorile urmăresc diferite scopuri, inclusiv protejarea
societăţii și reabilitarea condamnaţilor; dar primul dintre aceste scopuri
poate impune atât de multe restricţii prizonierilor încât perspctiva pozi-
tivă a reabilitării lor să să nu mai fie atât de probabilă .
9. 2. 5 SCOPURILE SE POT MODIFICA PE MĂSURA TRECERII
TIMPULUI
Chiar și în cazurile în care a existat un consens iniţial asupra sco-
purilor acesta poate dispărea în timp. Scopurile simple pot deveni unele
complexe și multiple. Scopurile reale se pot îndepărta de cele oficiale.
Pentru discuţia asupra „substituţiei, succesiunii, multiplicării și extin-
derii scopurilor vezi Etzioni (1964). Tendinţa către „substituirea sco-
purilor“ este cel mai adesea condamnată („atunci când o organizaţie sub-
stituie scopurilor sale iniţiale sau legitime alte scopuri pentru care nu a
fost concepută“ sau „atunci când mijloacele devin scopuri în sine și ast-
fel înlătură scopurile originare ale organizaţiei“) dar anumite „mutaţii“
în cadrul scopurilor sunt inevitabile și chiar dezirabile pe măsură ce cir-
cumstanţele se modifică de-a lungul timpului (vezi secţiunea 9.4. 10).
9. 2. 6 EXISTĂ MAI MULTE TIPURI DE SCOPURI
O disticţie comună este aceea între scopuri („intermediare sau ime-
diate“) care sunt mijloace pentru atingerea unor scopuri mai mari și scop-
urile mai mari (sau „ultime“) în sine. O clasificare influentă (dar adesea
neclarăși aritrară) este cea a lui Perrow (1970), realizată în termeni de
scopuri societale, de output, de sistem, de producţie și scopuri derivate.
Mai simplă și poate și mai utilă eate distincţia făcută de Mohr (19730
între „scopuri tranzitive, orientate către exterior, sau funcţionale și scop-
uri reflexive, orientate către interior, sau instituţionale“. Astfel, organi-
zaţiile pot pretinde atingerea anumitor scopuri sociale sau externe (tran-
zitive), însă, pentru a putea funcţiona în primul rând, trebuie să reali-
zeze și scopurile interne (reflexive,) legate supravieţuirea sa ca insti-
tuţie — a le ignora pe acestea din urmă este o dovadă a neputinţei de a
înţelege comportamentul organizaţional real.
Indicarea aspectele problematice nu a fost făcută cu intenţia de a
nega importanţa atât teoretică cât și practică a scopurilor. Dar dacă tre-
buie să identificăm cu exacitate scopurile curente și să le specificăm pe
170 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
cele viitoare într-o manieră realistă și funcţională, este necesar în primul
rând să învăţăm să folosim conceptele de scopuri și obiective cu grijă și
în așa fel încât să redăm sensul propriu fiecăruia. Vom discuta acest
subiect în secţiunea următoare.
9. 3 O abordare realistă a procesului de identificare a obiectivelor
Accentul pe care analiza organizaţională îl pune pe aspectele „pro-
blematice“ ale scopurilor reprezintă un amendament folositor adus supo-
ziţiilor și separanţelor naive, proprii mișcărilor“neo-realiste“ de refor-
mare a administraţiei, din anii 1960 și începutul anilor 1970, dar de
asemenea poate conduce la cinism și defetism excesive. Conceptul unei
organizaţii ai cărei membrii sunt lipsiţi de orice cunoaștere asupra sco-
purilor colective sau cel de politici în totalitate lipsite de scop conduce
către o perspectivă improbabilă din punct de vedere descripitiv și lipsită
de relevanţă din punct de vedere prescriptiv. Astfel, alături de recunoașterea
diverselor probleme implicate — probleme teoretice, practice, sau asoci-
ate valorilor — credem totodată că există un temei solid pentru a privi
identificarea obiectivelor ca o activitate importantă a procesului de înfăp-
tuire a politicilor și ca una care poate fi îmbunătăţită doar în măsura în
care dobândește un caracter transparent, realist și sistematic. Obiec-
tivele au o utilitate proprie și merită a fi ţinute la distanţă de cele două
extreme: optimismul exagerat al planificatorilor și pesimismul la fel de
exagerat al sociologilor.
Obiectivele care sunt formulate în termeni destul de clari și a căror
înţelegere este accesibilă într-o măsură foarte mare pot da organizaţiei și
diferitelor politici ale sale precum și programelor asociate un numit sens
al finalităţii și direcţiei. În vreme ce grupurile din cadrul organizaţiei își
vor dezvolta fără îndoială propriile interese și scopuri, va exista un acord
larg împărtășit, chiar dacă în unele cazuri cu riscul de a fi forţat, asupra
faptului că obiectivele superioare sunt cele care au prioritate, pentru ca
organizaţia în ansamblul său să poată supravieţui și dezvolta. Din această
perspectivă, obiectivele vor reprezenta o dimensiune a integrării și unităţii.
Din perspectiva conducerii organizaţiei, existenţa acestor scopuri supe-
rioare va conferi sprijin și legitimitate demersurilor de monitorizare și
supraveghere a performanţelor ulterioare. De asemenea ele pot acţiona
ca un mecanism de motivare, atâta vreme cât grupurile și indivizii au ca
sursă a satisfacţiei lor faptul de a le fi recunoscută propria contribuţie la
scopurile de ansamblu ale organizaţiei sau programului.
Oricine este preocupat de formularea, implementarea sau evalu-
area politicilor publice poate aperla la două întrebări. Ce încercăm să
facem noi ? Când anume vom ști că am realizat acele lucruri? Mai mult
Introducere în politicile publice 171
decât atât, acestea întrebări care nu trebuie să fie puse doar o singură
dată ci în mod repetat, pe măsură ce politica se dezvoltă, întrucât obiec-
tivele și critriile corelative de performanţă se pot modifica de-a lungul
timpului, datorită schimbărilor ce se petrec atât în interiorul cât și în
afara organizaţiei sau programului respectiv. Dacă obiectivele au înce-
tat să mai constuie repere sau predictori ai acţiunii, atunci activităţile
în curs de desfășurare sau declaraţiile iniţiale de intenţie, sau ambele
trebuie să fie revizuite. Un astfel de demers poate ajuta la revitalizarea
politicilor. De asemenea, este posibilca aceste întrebări să ducă la
recunoașterea neplăcută a faptului că anumite politici în totalitatea
lor sau anumite programe nu mai au nici o justificare și astfel trebuie
să fie încheiate.
Astfel obiecivele merită să fie salvate de cei ce le discreditează. Dar
există și ocazii în care trebuie apărate chiar în faţa susţinătorilor lor.
Abordarea de tip manegerial sau din perspectiva planificării, în dimen-
siunile sale pronunţat prescriptive și raţionaliste, subliniază nevoia ca
obiectivele să fie definite în fiecare stadiu și în toate detaliile lor. Obiec-
tivele, este susţinut, trebuie să fie explicite și cuantificate, compatibile
și aflând-se într-o relaţie de evidenţiere reciprocă, ordonate „ierarhic“
sau sistematic astfel încât să poată fi recunoscută contribuţia obiectivelor
personale la obiectivele de ansamblu ale grupului sau unităţii, iar aces-
tea la rândul lor alimentând obiectivele departamentale și cele unitare.
O asemenea cerinţă nu este tocmai atractivă, întrucât impune prezenţa
unei organizaţii monolitice și puternic centralizate. De asemenea, potriv-
it celor mai multe concluzii legate de comportament din cadrul organi-
zaţiilor actuale, pare și nerealistă. În cazurile în care au existat încer-
cări de acest gen, precum cele din cadrul diferitelor PPBS și al iniţia-
tivelor de planificare, de a realiza ierarhizări complete ale obiectivelor
de cele mai multe ori acestea s-au prăbușit în câteva luni sau în câţiva
ani sub greutatea documentelor și a procedurilor ce necesitau o investiţie
mare de timp.
Abordarea noastră este mult mai selectivă și, sperăm noi, mai rea-
listă. A avea constant temeri în legătură cu acest subiect paralizează
orice alt demers. Cu toate acestea, demersurile ocazionale de introspecţie
pot fi valorificate într-un anumit sens, ca de exemplu în acele cazuri în
care membrii unei organizaţii își revizuiesc acţiunile lor, încercând să se
pună de acord asupra unor scopuri înrudite și asupra unor priorităţi pen-
tru viitor. În anumite momente ale ciclului de viaţă al unui proiect este
util a se formula întrebări despre direcţia pe care o urmează și de ce.
Astfel în secţiunea următoare vom oferi o listă accesibilă, realitiv lip-
sită de expresii jargonice, conţinând zece întrebări care din când în când
ar putea fi adrestate (de preferat să și le adrese ei înșiși) conducătorilor
unei organizaţii sau ai unui program.
172 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
9. 4 O listă cu întrebări privind obiectivele
9. 4. 1 ÎN CE PUNCT VĂ AFLAŢI ÎN ACEST MOMENT?
Înainte de a lua decizia de a schimba direcţia de mers, călătorului
i-ar fi de ajutor o mapă sau alte de mijloace pentru a putea ști cu exac-
titate în ce punct se află în momentul respectiv. Echivalentul hărţii în
cazul procesului de elaborare a politicilor poate fi „declaraţia de poziţie“.
Pentru majoritatea autorităţilor locale aceasta reprezintă primul pas în
procesul planificării corporatiste, definit într-un raport oficial (Paterson,
1973) ca „realizare a unui document sau a unei serii de documente ce
rezumă politicile și activităţile actuale ale autorităţii“. O declaraţie tipică
de poziţie a Scottish District Council expune „arii generale de programe
„ (precum Housing, Arts and Recreation, Community Health) și apoi
definește programe specifice din cadrul acelor „arii“ (precum House Let-
ting or Imrovement of Housing Stock) și în ultimă instanţă „acţiunile“
din cadrul acelor „sfere de programe“ ( precum Închirierea de locuinţe
sau Îmbunătăţirea Stocului de Locuinţe). Acestea domenii, programe și
activităţi sunt ulterior evaluate în termenii costurilor implicate, folosind
metoda elaborării bugetului în funcţie de output, pentru ca astfel con-
silierii să identifice modul în care resursele pot fi distribuite între obiec-
tive concurente. Concluziile acestor declaraţii sunt de cele mai multe ori
primite cu neîncredere, sau cel puţin cu uimire, deoarece , pornind de la
aprecierea modului în care sunt utilizate resursele, ceea ce o organiza-
ţie crede că face este diferit de ceea ce ea face în realitate.
Exiată în acest caz o întrepătrundere evidentă cu distincţia deja cunos-
cută dintre scopurile declarate și scopurile reale (vezi secţiunea 9. 2. 3
de mai sus). O alternativă pentru liderii unei orgasnizaţii, la declaraţia
de poziţie ar putea consta în contractarea unui consilier din afara orga-
nizaţiei pentru a realiza comparaţia între activităţile în care se investesc
resurse și intenţiile și priorităţile declarate. Desigur criticile nesolicitate
pot fi mai sincere și un exemplu extraordinar în acest sens îl reprezintă
cercetarea întreprinsă de Lodge și Blackstone (1982) în scopul identi-
ficării măsurii în care guvernările postbelice și-au realizat angajamen-
tul declarat faţă de o mai mare egalitate educaţională. Studiul de caz
referitor la educaţia de la grădiniţă („unul din primele aspecte afectate
aunci când reducerile sunt impuse“), mărirea limitei legale de vârstă la
care studiile pot fi abandonate („promisă în 1944 și realizată în 1973),
discriminarea pozitivă, eliminarea procedurii de selecţionare a copiilor
mai mari de 11 ani, toate acestea au dus la denunţarea atât a lipsei de
voinţă cât și a incapacităţii politicienilor de a urmări — fără a mai
menţiona și a atinge — obiectivelor declarate. Pentru orice guvernare
reformatoare, concluziile incriminatoare ale lui Lodge și Blackstone pot
Introducere în politicile publice 173
reprezenta un punct de sprijin în considerarea viitoarelor priorităţi edu-
caţionale precum și a ceea ce va fi necesar pentru realizarea lor.
9. 4. 2 UNDE ANUME DORIŢI SĂ AJUNGEŢI?
O decalaraţie de poziţie îi poate determina pe liderii unei organizaţii
să caute acele programe și politici care se aproprie cel mai mult de valo-
rile și obiectivele originare. În cazul politicilor din sfera afacerilor acest
proces este întâlnit adesea sub denumirea de „analiza ecartului“. Aceas-
ta se bazează pe conștientizarea existenţei „unei diferenţe între starea
actuală a lucrurilor și starea dorită“ (Steiner și Miner, 1982) și care la
rândul său conduce la analizarea cauzelor și la identificarea unor noi
politici sau doar a unora îmbunătăţite care să elimine această diferenţă.
Concret, întrebările ce pot fi adresate celor ce conduc o organizaţie în acest
stadiu sunt: „Știind unde vă aflaţi în acest moment, corespunde acest loc
cu cel în credeaţi că vă aflaţi? Este locul în care doreaţi să vă aflaţi? Și
dacă nu este acela, unde doreaţi să fiţi și cum credeţi veţi ajunge acolo?
9. 4. 3 CE VĂ ÎMPIEDICĂ?
Pentru a continua această discuţie unilaterală a aspectelor proble-
matice, managerilor organizaţiei li se poate adresa următoarea între-
bare: Știind unde vreţi să vă aflaţi, că vă împiedică să ajungeţi acolo?“ —
adică, identificarea constrângerilor asupra acţiunilor preconizate și a
obstacolelor apărute în direcţia dorită reprezintă o parte constitutivă a
demersurilor de formulare a obiectivelor. Unele dintre constrângeri își
vor avea sursa chiar în interiorul organizaţiei în timp ce altele, în me-
diul extern al acesteia .
9. 4. 4 DE CE ANUME ESTE NEVOIE DIN PARTEA CELORLALTE
AGENŢII?
„Cel mai proeminent aspect al mediului de funcţionare a unei orgniza-
ţii [este reprezentat].. de celelalte organizaţii“ (Perrow, 1970). Această
afirmaţie este valabilă și în ceea ce privește unităţile economice din cadrul
unei economii competitive; de asemenea studiile referitoatre la sectorul
public accentuează de asemenea importanţa relaţiilor inter-organiza-
ţionale și în special a celor inter-guvernamentale în determinarea măsurii
în care o singură agenţie, cum ar fi autoritatea locală, poate duce la
îndeplinire propriile obiective. Acest fapt explică de ce anume în cadrul
174 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
planurilor corporatiste ale auorităţii locale sunt menţionate pe larg acţi-
unile pe care agenţiile guvernamentale centrale sau alte autorităţi locale
trebuie să le îndeplinească. În dimensiunea lor cea mai cinică, aceste
menţiuni constituie o formă de presiune publică exercitată asupra altor
organizaţii sau de indentificare a acestora în postura de „ţapi ispășitori“
pentru eșecul autorităţilor locale în atingerea propriilor obiective. Dar
adesea consiile locale depind în mod real, pentru succesul planurilor lor,
de cooperarea și aderenţa celorlalte agenţii. În măsura în care consiliul
local nu poate îndeplini acţiunile necesare, acesta fie va trebui să modi-
fice scopurile fie va trebui să caute noi mijloace de manipulare a reţelei
inter-organizaţionale astfel încât să nu contravină propriilor sale fina-
lităţi. Specificarea a tot ceea o organizaţie necesită din partea celorlalte
agenţii reprezintă un aspect util și valid al demersurilor de formulare a
obiectivelor — cu menţiunea că de asemenea trebuie avută în vedere și
următoarea întrebare de pe listă.
9. 4. 5 CINE ȘI CE ANUME TREBUIE SĂ FACĂ ÎN PROPRIA
DUMNEAVOASTRĂ AGENŢIE?
Este convenabil dar și riscant a purta discuiţia în termenii de „orga-
nizaţie“ și obiectivele sale. Este probabil ca orice organizaţie de o mărime
considerabilă să reprezinte un agregat complex și imperfect structurat
de specializări rigide, interese și concepţii. Va fi adesea dificil fie să se se
ajungă la un acord asupra unui set de obiective fie să i se impună orga-
nizaţiei ca întreg astfel de obiective și chiar mai dificil să se asigure fap-
tul că aceste obiective vor fi urmărit în mod real de către unităţile orga-
nizaţiei. Fără a căuta să introducem o metodă elaborată de ierarhizare
a scopurilor, reprezintă totuși un aspect esenţial pentru atingerea obiec-
tielor dorite a lămuri cui anume din organizaţie îi revine și ce de făcut,
unde și cum,. Mai mult decât atât, aceste sarcini trebuie să fie monito-
rizate sistematic, clarificate și întărite de-a lungul trecerii timpului. La
acest punct de pe listă întrebarea ce trebuie adresată conducerii este: „În
cadrul agenţiei dumneavoastră, care sunt acţiunile necesare în vederea
realizării obiectivelor? Cine anume trebuie să le îndeplinească și cărui
nivel îi aparţine? Cunosc ei acest lucru? Cum puteţi ști dacă ei au luat
cunoștinţă de acest fapt?“
9. 4. 6 CUM VEŢI ABORDA PROBLEMA OBIECTIVELOR MULTIPLE?
Organizaţiile și chiar programele rareori vieazează un singur obiec-
tiv. Existenţa obiectivelor multiple nu este nici una surprinzătoare și nici
Introducere în politicile publice 175
nu reprezintă un aspect problematic. Totuși, celor din cadrul adminis-
traţiei unei organizaţii trebuie să li se adreseze în continuare câteva
întrebări pertinente.
Una dintre întrebări se referă la tipurile diferite de obiective. Câte-
va dintre discuţiile consacrate au fost prezentate în cadrul secţiuni 9. 2.
6 de mai sus. Astfel este binevenită identificarea obiectivelor „finale“ ale
unei organizaţii (sau ale unui program) în totalitatea sa pentru a le dis-
tinge de cele „intermediare“, care reprezintă mijloace în vederea atin-
gerii acelor scopuri mai mari. O altă distincţie operează între obiective
„tranzitive“(orientate către exterior) și cele „reflexive“ (orientate către
interior). Importanţa deosebită a anumitor obiective este reliefată de spe-
cialiștii MpO cu ajutorul conceptului de „analiză a rezultatelor-cheie“
ARC. De obicei acest tip de analiză se aplică individual, doar manage-
rilor; sfera sa de aplicare poate fi însă extinsă la nivelul întregii orga-
nizaţii precum și la cel al identificării „obiectivelor-cheie“ care trebuie să
fie atinse pentru ca misiunea sa de ansamblu să fie îndeplinită.
Conducerea organizaţiei trebuie să fie conștientă de incompatibi-
lităţile actuale sau potenţiale prezente în rândul obiectivelor multiple.
Acest fapt își poate avea sursa în contradicţia existentă între scopurile
oficiale ale organizaţiei în sine și scopurile informale ale grupurilor din
cadrul său. Este posibil totodată să există o neconcordanţă și între sco-
purile oficiale. Astfel manegerii, analizând la anumite intervale de timp
obiectivele organizaţiei (sau ale programului), trebuie să fie capabili să
ofere o clasificare a scopurilor: compatibile, incompatibile, complementare
sau rivale, interactive sau autonome unele în raport cu celelalte ș.a.ș.m.d.
În ultimă instanţă, obiectivele depășesc în număr cantitatea de resurse
necesare pentru atingerea fiecăruia în parte. Astfel cea mai importantă
decizie pe care conducerea unei organizaţii trebuie să o adopte vizează
formularea opţiunilor pentru obiectivele ce concurează pentru aceeași
cantitate de resurse. „Stabilirea unei ordini de prioritate“ în rândul obiec-
tivelor reprezintă o problemă importantă, pe care o vom trata pe larg în
cadrul secţiunii 9. 5.
9. 4. 7 CE ANUME VA FI CONSIDERAT DREPT „SUCCES“?
Întrebările către manageri până la acest punct sunt: Având în vedere
că a-ţi luat o decizie privind lucrurile importante pe care trebuie să le
faceţi, cum veţi ști că le-aţi realizat? Ce va fi privit ca „succes“? Aţi făcut
cunoscut acest lucru și altor persoane implicate, precum colegii voștri —
sau clienţii voștri? V-aţi gândit cine sunt „clienţii“ voștri? Este posibil ca
ei să aibă o definiţie proprie, poate chiar diferită de a voastră, a succe-
sului vostru sau a absenţei acestuia?“ La acest stadiu, aceste întrebări
176 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
trebuie să fie ceva mai elaborate (vezi capitolul 12 despre evaluare), dar
importanţa lor nu trebuie să fie subestimată, întrucât există multe exem-
ple de legislaţii în baza cărora este dificil a afla ce anume este definit ca
reprezentând un „succes“ — în ceea ce privește relaţiile dintre rase, sau
poate în zonele defavorizate.
Succesul ar trebui să fie definit la un nivel situat deasupra unei
accepţiuni minimale a performanţei. Pe de altă parte, este adesea inutil
a construi un standard care cel mai probabil se va nărui sub greutatea
propriilor sale cerinţe . Acest aspect a fost surprins de White (1979) în
discuţia sa despre „Cât de poluaţi suntem — și cât de poluaţi am dori să
fim?“ El a indicat faptul că ambiţioasele campanii pentru râuri curate și
grad de poluare zero al alimentelor conduc la o „lipsă a încrederii eco-
nomice“, argumentând în favoarea unei abordări mai moderate și mai
realiste, precum „obiectivele privind calitatea apei,“ pentru care se poate
adopta o strategie mai flexibilă, de negociere de la caz la caz .
9. 4. 8 AR TREBUI SĂ FIE CUANTIFICAT SUCCESUL?
Manualul obișnuit MbO subliniază nevoia de a avea „standarde de
performanţă“ sau alţi indicatori ai succesului, care nu sunt doar precizaţi
ci și cuantificaţi. În unele sfere ale activităţii guvernamentale acest tip
de cuantificare este fezabil și adecvat, dar în alte domenii se dovedește
dificil și chiar riscant — în sensul că un accent exagerat pus pe cifre poate
duce la ignorarea unor afirmaţii importante care nu pot fi însă cuantifi-
cate. Kerr (1976) oferă exemplul unor ţinte care au fost stabilite în ve-
derea procesării anumitor cereri de alocare în termenii reducerii perioa-
dei necesare acestei activităţi . În vreme ce acele ţinte au fost atinse,
investigaţiile ulterioare au arătat că funcţionarii aveau tendinţa fie de
a nesocoti orice consideraţie legată de echitate și egalitate fie de a recurge
la slogane familiare, dar costisitoare precum „când ești nesigur, achită“.
De asemenea, în ceea ce privește activităţile administrative, demersurile
de cuantificare sunt mai relevante decât cele de evaluare a rezultatelor
politicilor. Astfel, avem mai de grabă tendinţa de a fi eretici în acest dome-
niu și, în timp ce accentuăm nevoia de a defini succesul, nu acceptăm ca
acesta să fie și cuantificat.
9. 4. 9 ÎN CARE DINTRE CAZURI SUCCESUL ESTE ACCIDENTAL?
Toate politicile includ o teorie de tipul cauză-efect: anume aceastea
afirmă faptul că dacă X are loc acum, înseamnă că va urma Y (Press-
man și Wildavsky, 1973). În practică, secvenţele prevăzute pot să nu aibă
Introducere în politicile publice 177
loc datorită unuia sau mai multor din următoarele motive. În primul
rând, se poate întâmpla ca X să nu fie realizat eficient, astfel încât Y nu
se va produce: este vorba în acest caz despre un eșec de execuţie. În al
doilea rând, este posibil ca X să fie îndeplinit în întregime dar cu toate
acestea efectul așteptat, și anume Y, să nu aibe loc: acest fapt reprezin-
tă probabil un eșec al procesului de elaborare a politicilor, în sensul în
care politicile respective s-au bazat pe o teorie greșită a cauzelor și efectelor.
În al treilea rând, este posibil ca Y să nu fie rezultatul lui X datorită unor
circumstanţe exterioare ostile și neprevăzute:în acest caz nu este vorba
nici despre un eșec de execuţie nici despe politici greșit întemeiate, ci
doar despre ghinion. Acest din urmă caz prezintă similarităţi cu unele
aspecte discutate în cadrul secţiunii 9. 4. 3 (despre constrângerile exte-
rioare) și 9. 4. 4 (privind acţiunilece se cer a fi întreprinse de celelalte
agenţii). Eșecul înregistrat de „Planul Naţional“ (National Plan) al guver-
nului laburist, din 1965, cu obiectivele sale de obţinere a unui procent
de creștere de cinci la sută într-o perioadă de cinci ani reprezintă o exem-
plificare interesantă a tuturor celor trei cauze ale eșecului — o teorie
inadecvată a creșterii economice în cadrul unei economii deschise,
îndeplinire șovăielnică și un mediu ostil.
Este important ca supoziţiile și condiţiile în baza cărora au loc pro-
cesele de elaborare a politicilor și formulare a scopurilor să fie luate în
considerare încă de la început și, în cazurile în care este posibil, să fie
de asemenea testate anterior alocării resurselor. Manegerii de la toate
nivele trebuie să fie instruiţi să pună următoarele întrebări: Aţi exami-
nat în întregime ipotezele pe care se sprijină politicile voastre și aţi
identificat condiţiile esenţiale care vor trebui să fie satisfăcute în ve-
derea atingerii obiectivelor? Cât de sigur este faptul că aceste condiţii
se vor dovedi aplicabile în relitate? Ce veţi face în cazul în care se vor
dovedi inaplicabile?“ Aceste aspecte ne conduc către întrebarea finală
de pe listă.
9. 4. 10 CE VEŢI FACE ÎN CAZUL ÎN CARE OBIECTIVELE NU
SUNT REALIZATE?
Așa cum vom argumenta și în cadrul capitolului 12 este inportant ca
politicile să fie monitorizate iar performanţele, comparate cu așteptările.
Acest fapt ar trebui să fie înţeles ca un avertisment prealabil legat de
tipurile de insuccese descrise mai sus și care, în măsura în care este luat
în considerare, permite anumite măsuri de remediere a politicilor și imple-
mentării acestora . Dar probabilitatea eșecului trebuie să fie acceptată
de la început iar manegerii tebuie să aibe în vedere următoarele între-
bări: „Ce veţi face în cazul în care obiectivele nu sunt atinse (i. e. perfor-
178 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
manţa este neproductivă) sau acestea sunt atinse dar cu costuri mult
mai mari decât cele preconizate (i. e. performanţa este realizată dar este
ineficientă)?“ Indicii privind posibilele acţiuni pot fi obţinute în baza
condiţiilor identificate în cadrul secţiunii 9. 4. 9. Astfel, dacă slaba exe-
cuţie reprezintă o cauză a eșecului, se pot face încercări de îmbunătăţire
a demersurilor de implementării și de recuperare a abaterilor de la pașii
stabiliţi în vederea atingerii unui anumit nivel al performanţei. Dar dacă
totuși problema pare a se datora unor politici neviabile sau unor cir-
cumstanţe externe adverse, atunci politicile și obiectivele lor trebuie să
fie astfel modificate încât să se adapteze realităţii .
Datorită naturii condiţionale a obiectivelor este important să privim
orice plan ca fiind provizoriu; de asemenea este de dorit și existenţa unor
planuri de rezervă alternative.Dar, deși este foarte ușor a constata acest
fapt, cel mai adesea intervn anumite dificultăţi de natură psihologică
dar și politică. În special, atât administratorii cât și politicienii nu sunt
deschiși către orice formă publică de remediere — îndeosebi cele de sus
în jos — a obiectivelor și a ţintelor. Și totuși trebuie să fim de acord cu
punctul de vedere formulat de Albanese conform căruia „Scopurile nu
reprezintă repere statice și rigide ale comportamentului. Mai degrabă
ele constituie niște repere dinamice, recerptive la experienţă și la acţi-
unea forţelor din interiorul și din exteriorul organizaţiei“ (Albanese, 1975)
În măsura în care se dorește ca obiectivele să fie unele operaţionale,
atunci acestea trebuie să fie mai degrabă bine structurate decât rigide,
permiţând modificări fără distrugerea capacităţii influenţare a acţiu-
nilor.
9. 5 Ierarhizarea obiectivelor în funcţie de prioritatea lor
Am menţionat deja problema „obiectivelor multiple“ cu care se con-
fruntă politicile și agenţiile, problemă legată în special de confuzia datorată
obiectivelor incompatibile sau chiar contradictorii. În acest context însă
trebuie să analizăm problema obiectivelor multiple care sunt compati-
bile unele cu celelalte dar care concurează pentru accesul la aceeași can-
titate de resurse. Cu alte cuvinte, în ce mod membrii unei organizaţii
răspund nevoii de a realiza o selecţie în rândul mai multor obiective, sau
de a le așeza într-o anumită ierarhie, în situaţia în care toate aceste obiec-
tive sunt dezirabile dar nu pot beneficia fiecare în parte de resurse sufi-
ciente provenind dintr-un fond comun limitat? Asemenea alegeri dificile
sunt endemice situaţiei actuale a reducerilor operate în cadrul cheltu-
ielor publice, când fiecare agenţie „se confruntă cu alegeri grele pentru
vremuri grele“ (Wright, 1980: Hood și Wright, 1981); în fapt niciodată
guvernul nu încetează să se confrunte cu ele.
Introducere în politicile publice 179
În majoritatea cazurilor, guvernanţilor noștri le este foarte greu să
facă acest tip de alegeri, întrucât multe dintre ele tind să dezamăgească
anumiţi alegători sau anumite interese. Astfel, voinţa de a-ţi asuma o
astfel de alegere este importantă; dar ea poate să lipsească — în special
în cazurile autorităţilor alese. La fel de importantă este și capacitatea
impunere acestei alegeri. Ea depinde la rândul său de o anumită combi-
naţie între legitimitate (percepţia pe care ceilalţi o au cu privire la drep-
tul tău de a alege în numele lor) și o formă de control asupra pârghiilor
reale (sociale, economice, sau, în ultimă instanţă, pârghiile coercitive)de
exercitare a influenţei. În cele din urmă guvernanţii trebuie să facă dova-
da și unei capacităţi tehnice de a alege; aceasta poate fi divizată în câte-
va sub-categorii: deţinerea datelor adecvate, a criteriilor (sau valorilor),
procedurilor și a mașinărie, inclusiv a personalului cu specializările și
calităţile necesare. Studiul analizei politicilor vizează în principal încer-
cările de perfecţionare a „capacităţii“, dar ar fi o dovadă a lipsei de înţelep-
ciune ignorarea celorlalte aspecte, întrucât consilierea oferită de analiza
politicilor cu privire la stabilirea priorităţilor este utilă în măsura în care
servește acelor politicieni care au deopotrivă capacitatea și voinţa de a
face aceste alegeri.
Într-adevăr, desemnarea persoanei căria îi va reveni sarcina de a sta-
bili priorităţile va influenţa aspectele ulterioare ale acestui demers, și
anume selectarea criteriilor în baza cărora vor fi desemnate priorităţile,
dimensiunile alegerii în cadrul cărora vor fi exprimate priorităţile (de ex.
comform ariei geografice, sau în funţie de tipurile serviciilor) și mecanis-
mele de implemntare și respectare a acestor priorităţi (dacă într-adevăr
în practică acestea sunt implementate). De exemplu, dacă într-adevăr se
ţine cont de opinia specialiștilor în stabilirea priorităţilor aceștia vor avea
tendinţa de a utiliza criterii profesionale sau pseudo-profesionale, iar în
cazurile în care acestea deţin un rol important în gestionarea anumitor
politici există probabilitatea ca ei să submineze sau chiar să ignore declar-
aţiile privind priorităţi, stabilite din exterior, așa cum s-a întâmplat în
cazul Serviciului Naţional de Sănătate (vezi Heywood șu Elock, 1982).
Decizia (sau neputiţa de a lua o astfel de decizie) cu privire la cine va
determina criteriile de stabilire a priorităţilor este în general un meta-
demers, în raport cu procesul de elaborare a politicilor (Dror, 1968).
Vom enumera în continuare câteva criterii în baza cărora are loc sta-
bilirea priorităţilor, constatând-se următorul fapt; unele dintre criterii
vor putea fi discutate în termeni obiectivi, tehnici, altele vor presupune
anumite elemente de subiectivitate în timp ce câteva vor reprezenta în
întregime o chestiune legată de judecata politică. Informaţii relevante
privind aspecte legate de aceste tipuri de criterii au fost deja oferite în
cadrul acestui stadiu al demersului de definire a chestiunii (vezi capi-
tolul 7):
180 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Criteriu intrinsec. Măsura în care orice oprtunitate poate fi valorifi-
cată (de ex. domeniile cercetării și dezvoltării știinţifice) sau măsura în
care orice problemă este predispusă a primi o rezolvarer (de ex. crimele
de pe străzi versus jefuirea locuinţelor). În parte aceasta poate reprezen-
ta o chestiune de „judecată profesională“; există însă și o anumită dimen-
siune politică întrucât rămâne întrebarea „valorificabilă sau rezolvabilă
în ce măsură?“
Cererea. Măsura în care un consumator( fie sectorul public sau cel
privat) este dispus să plătească pentru un anumit serviciu. Un exemplu
elocvent în acest sens este principiu „pieţei“ asociat cu Raportul Roth-
schild (Rothschild Raport) (1971), cu atașamentul său faţă de relaţia
client-angajator, motivat prin faptul că majoritatea fondurilor ce finan-
ţează cercetarea și dezvoltarea guvernamentală ar trebui să aibe ca sursă
disponibilitatea clientului de a plăti pentru respectiva cercetare.
Nevoia. Noţiunea de „nevoie“ este adesa citată în contextul demer-
surilor de formulare a priorităţilor în ceea ce privește serviciile sociale,
dar Lind și Wiseman (1978) sunt cei care au demonstrat accepţiunile
multiple ce-i pot fi identificate acestui termen. Avem aici în vedere „nevoile“
resimţite de bolnavi, cererea articulată pentru anumit serviciu, sau nevoia
ca fiind definită de anumite grupuri precum medicii, funcţionari, sau
politicienii? Dintr-o perspectivă mai radicală s-ar putea argumenta fap-
tul că de vreme ce nu putem defini „nevoia“ doar în baza unor indicatori
statistici, întrucât intervin și anumite judecăţi etice și sociale, un rol
important ar trebui să fie deţinut în cadrul procesuui de adoptare a decizi-
ilor privind stabilirea priorităţilor medicale de opinia publică, de grupurile
din cadrul unei comunităţi și, să zicem, de sondajale adresate consuma-
torilor. Având în vedere aceste aspecte, există câteva criterii care pot fi
subsumate acestei categorii a „nevoii“:
(a) prevalenţa diferitelor condiţii sau probleme (de ex. crimele de pe stradă
versus jefuirea locuinţelor), care, într-un anumit grad, pot fi măsurate
obiectiv;
(b) gravitatea impactului fiecăreia dintre aceste probleme (de ex. infir-
mitatea pe care o cauzează diferitele boli): cel mai adesea aceste afir-
maţii sunt pe cât de subiective pe atât de obiective și pot depinde în
parte de (c) și (d);
(c) cine este afectat: care este numărul și câtă simpatie determină?;
(d) gradul de interes politic în raport cu fiecare problemă și sprijinul pen-
tru cei afectaţi.
Beneficiul net, economic și social. În forma sa cea mai strictă, așa cum
rezultă din analiza cos-beneficiu (ACB), discutată în cadrul secţiunii 10.
6. 3, acest tip de criteriu vizează compararea evoluţiei, de-a lungul tim-
pului, a fluxului costurilor (atât financiare cât și sociale) cu cel al bene-
Introducere în politicile publice 181
ficiilor. Într-un sens mai larg, miniștrii știinţei și tehnologiei din Marea
Britanie în anii 1960 au încercat să îndepărteze criteriul pentru finanţarea
R&D de cel „intrinsic“ce fusese utilizat până în acel moment (vezi punc-
tul 1) pentru a-l conjuga cu cel extern sau „extrinsec“ și să concentreze
resursele asupra domeniilor selectate ale R&D care, se spera, ar fi con-
dus la o rată ridicată a beneficiilor economic și social pentru populaţie.
În realitate, au apărut dificultăţi atât în ceea ce privește identificarea
sferelor de priorităţi cât și în ceea ce privește realizarea efectivă a aces-
tora (vezi Gunn, 1966; Weinberg, 1963). În principiu, analiștii pot con-
tribui la formularea criteriilor și la aplicarea acestora la problema legată
de formularea priorităţilor în alocarea resurselor.
Încă odată, putem afirma faptul că alegerea tipului de criteriu uti-
lizat în demersurile de stabilire a priorităţilor este în sine o decizie
analitică, la care prea adesea se ajunge prin forţa împrejurărilor.
Tema criteriilor se suprapune în mod evident, fără a fi însă identice,
peste cea privitoare la numărul dimensiunilor alegerii; aceasta asigură
formularea priorităţilor în baza unui număr de concepte operaţiona-
lizate. În acest context, problemele cu care se confruntă decidenţii vizează
multidinea dimensiunilor pe care trebuie să le aibe în vedere. De exem-
plu, priorităţile în cazul serviciului de sănătate în Marea Britanie pot
fi exprimate în funcţie de cel puţin șase dimensiuni (Lind și Wiseman,
1978):
(1) între arii goegrafice (vezi utilele, dar nu atât de irefutabile, rapoarte
ale Partidului Muncitor Englez pentru Alocarea Resurselor — RAWP —
și Scottish Health Authorities Revenue Equalisation (SHARE) (DHSS,
1976; SHHD, 1977)
(2) între categorii ale popualaţiei (categorii ocupaţionale, clase sociale,
categorii „de risc“ și grupuri, victme ale „deprivării multiple“, etc.)
(3) între categorii ale bolnavilor și cele ale persoanelor depedente (cei în
vârstă, cei bolnavi psihic, cei ce suferă de cancer, etc.: dar ar trebui
oare ca unui grup să i se acorde un tratament preferianţial doar pen-
tru că este mai afectat de boală decât celălalt, sau pentru că necesită
o îngrijire pe termen lung și astfel trebuie să beneficieze de cele mai
bune condiţii cu putinţă, sau datorită faptului că are perspective mai
bune ca acea boală să se dovedească a fi și una curabilă?;
(4) între diferite servicii sau activităţii de îngrijire (cu o atenţie specială
fiind acordată „cantităţii, calităţii, eficienţiei, productivităţii „ atunci
când se ia o decizie privind acordarea priorităţii, să zicem, serviciilor
pentru pacienţii din cadrul spital sau celor ce vizează pacienţii din
afara spitalului);
(5) între diferitele forme de intervenţie (de exemplu, să se acorde mai
multă atenţie prevenirii și nu tratării);
182 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
(6) între diferite agenţii (atât în cadrul NHS dar privind și agenţii din
afara acestuia precum departamentele de muncă socială și organi-
zaţiile voluntare sau comunitare).
Evident aceste dimensiuni se află în relaţii de interdependenţă: de
exemplu, a acorda prioritate unei forme particulare de furnizare a unui
serviciu precum facilităţile pe termen lung ar putea reprezenta un bene-
ficiu în favoarea categoriilor de bolnavi și persoane dependente. Dar o
atenţie deosebită a fost acordată dimensinilor (1) și (3), în parte datorită
faptului că ele par a fi nemijlocit legate de problema formulării priori-
taţilor, în parte pentru că par a reprezenta cea mai bună șansă de a dez-
volta indicatori comensurabili.
Chiar și atunci când alegerile se fac în funcţie de aceste dimensiuni
apar întrebări legate de tipul de resurse ce vor fi distrubite în funcţie de
priorităţile sabilite și de mecanismele de aplicare și realizare efectivă a
acestor priorităţi. Banii reprezintă tipul cel mai evident de resurse în
baza cărora sunt precizate priorităţile, dar legătura dintre categoriile
bugetului și dimensiunile alegerii poate să nu fie chiar atât de puter-
nică. În cazurile în care priorităţile vizează arii geografice sau diferite
agenţii (prima dimensiune și cea de-a șasea din cele enumerate mai sus),
alocările de la buget se constituie într-un un mecanism adecvat de pre-
cizare și asigurare a respectării a acestor priorităţi. Cu toate acestea,
categoriile de buget existente se pot dovedi irelevante pentru celelalte
dimensiuni de alegere (de ex. între categorii le populaţiei), chiar și infor-
maţia privind alocări anterioare ale resurselor către grupuri cărora li
s-a acordat prioritare poate fi insuficientă. De facto, priorităţile pot fi
stabilite prin alegeri făcute chiar în momentul furnizării serviciului
respectiv (de ex. de către doctori, asistenţi sociali). Poate fi luată în con-
siderare reconfigurarea categoriilor de buget și implicit a responsabi-
lităţii manegeriale în distribuirea resurselor, astfel încât să se armo-
nizeze cu aceste dimensiuni în baza cărora sunt desemnate priorităţile
(vezi de asemenea discuţia despre metoda de elaborare a bugetului în
funcţie de output din secţiunea 10. 6. 2). Totuși, în cazurile în care unităţile
de lucru individuale sau chiar membrii staff-ului îndeplinesc sarcini ce
presupun o poziţiei echivocă faţă de grupurile cărora li s-a acordat pri-
oritate, alocarea bugetului în funcţie de priorităţi devine inevitabil o
problemă teoretică.
În situaţiile în care, pentru formularea priorităţilor este necesar un
staff specializat, este indicată precizarea acestor priorităţi vizând forţa
de muncă, poate chiar împreună cu distribuirea banilor. Cu toate aces-
tea, prin intermediul unor asemenea măsuri precum cele de înlocuire a
muncitorilor necalificaţi cu cei calificaţi priorităţile formulate în termenii
forţei de muncă pot fi ușor subminate.
Introducere în politicile publice 183
Chiar și atunci când priorităţile sunt formulate în termenii unor
resurse precum banii sau forţa de muncă, este puţin probabil că aceste
priorităţi vor fi urmărite. Public Expenditure White Paper, ce apare anual,
fixează priorităţile guvernului central britanic între și în interiorul unor
categorii ample ale cheltuielilor publice. Cu toate acestea, deciziile privind
structura detaliată a cheltuielor efectuate în cadrul acestor domenii intră
în aria de responsabilitate a autorităţilor locale sau a altor corpuri (care
pot avea propria lor listă de priorităţi), iar totalitatea fondurilor oferite
de către administraţia centrlă autorităţilor locale se prezintă sub forma
unor transferuri globale, nealocate unor programe particulare. Chiar și
în cazurile în care sunt acordate subvenţii speciale pentru a mări chel-
tuielile în vederea îndeplinirii unui anumite prioritaăţi, este foarte difi-
cil să vehgezi ca banii astfel obţinuţi să fie folosiţi ca finanţare supli-
mentară și nu ca fond de înlocuire.
Desigur, alocările destinate cheltuielilor autorităţilor locale sunt reali-
zate în baza unui cadru legal cuprinzător, care reglementează aceste
realaţii, dar atât din punct de vedere individual cât și din punct de vedere
colectiv asemenea legi sunt rareori formulate pentru a atinge detalii pre-
cum cele legate de declaraţiile de priorităţi. De exemplu, recomandările
făcute prin intermediul circularelor guvernamentale pot constitui o moda-
litate utilă de comunicare a priorităţilor, în special dacă asupra acestor
priorităţi există un acord între autorităţile centrale și cele locale; aseme-
nea circulare nu sunt auto-executorii.
Chiar și departamentele guvernamentale centrale nu sunt capabile
să menţină o structură a cheltuielilor conformă cu priorităţile stabilite
în White Paper fapt ce indică existenţa unor probleme legate de conser-
varea priorităţilor în contextul schimbării externe, lipsa unei voinţe
politice de a respecta aceste priorităţi precum și existenţa unor probleme
administrative practice, care să asigure reflectarea acestor priorităţi în
pattern-ul rezultatelor politicilor.
Este evident că deplasarea de la declaraţiile de priorităţi, formulate
în funcţie de dimensiuni specifice, trecând prin etapa alocării resurselor,
către problema reflectării acestor priorităţi în rezultalele obţinute prin
anumite politici reprezintă un proces care necesită o atenţie deosebită.
Este probabil ca mecanismele adecvate (de ex. reconfigurarea categoiilor
de buget, noi cerinţe legale, negocieri) să varieze în funcţie de politici și
de diferitele tipuri de dimensiuni conform cărora sunt stabilite prio-
rităţile. Politicile furnizate sub forma serviciilor și nu a bunurilor sau a
banilor pot cauza probleme specifice, lucru propabil și în cazul formulării
priorităţiilor ce transcend limitele organizaţionae și pe cele ale cate-
goriilor de buget.
De asemenea un alt aspect ce necesită atenţie îl reprezintă decala-
jul determinat de schimbarea distribuţiei în cazurile în care priorităţile
184 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
nu corespund alocărilor actuale. În cadrul serviciului britanic de sănă-
tate, redistribuirea în tre regiuni a fost făcută în vederea evitării înrăutăţirii
situaţiei regiunilor; cu toate acestea, într-o perioadă caracterizată de o
rată mică a creșterii, acest fapt înseamnă că distribuirea resurselor con-
tinuă să fie reflexul unei moșteniri istorice în aceea și măsura ca și demer-
sul de stabilire a priorităţilor.
Respectarea priorităţilor nu ar trebui să fie înţeleasă doar ca o pro-
blemă a asigurării respectării lor, și nu este lipsit de logică a-i implica pe
implementatorii politicilor precum și pe posibilii clienţi în exerciţiile de
formulare a priorităţilor. Cu toate acestea problema respectării acestor
priorităţi nu poate fi pur și simplu ignorată, deoarece în caz contrar există
pericolul ca aceste priorităţile să ajungă a fi ignorate. Metodele existente
de alocare și monitorizare a resurselor ar trebui să fie regândite din per-
spectiva capacităţii lor de a promova tipurile de priorităţi stabilite. Totuși,
în practică, problema respectării priorităţilor ridică semne de întrebare
în ceea ce privește aspectul implementării — tema capitolului 11.
În ultimă instanţă, este important a sublinia încă o dată faptul că
formularea priorităţilor nu presupune doar analiza ci și alegerile făcute
în mod real de decidenţi. Analiza ar trebui să fie astfel concepută încât
să reprezinte un suport și nu un substitut al acestei sarcini. Împărtășim
astfel lipsa de entuziasm al lui Lind și Wiseman (1978) în ceea ce privește
diferitele abordări ale demersurilor de formulare a priorităţilor, ce se
sprijină puternic pe reguli și standarde statistice, întrucât cel mai ade-
sea acestea maschează într-o mare măsură valori și și supoziţii nenân-
temeiate și tind să se axeze mai degrabă pe ceea ce este măsurabil (de
ex. numărul de paturi) decât pe ceea ce este important (de ex. calitatea
îngrijirii medicale). Acești autori au de asemenea o atitudine critică faţă
de abordarea de tipul „indicele statutului de sănătate“, care „reduce
diferitele dimensiuni ale alterării sănătăţii la o singură scală de măsurare“,
date fiind problemele legate de evaluarea și credibilitatea datelor și chiar
și lipsa unei înţelegeri despre ceea ce definește“sănătatea“.
Cazurile cele mai probabile în care analiza procesului de stabilire a
priorităţilor își poate dovedi utilitatea sunt cele care nu au la bază un
tip de abordare în întregime tehnic ci reprezintă un proces de dialogare
între analiști și decidenţi, în cadrul căruia colaborarea dintre aceștia se
constituie sub forma sprijinului pe care analistul îl reprezintă pentru
decident în alegerile pe care acesta din urmă le face referitor la criteri-
ile și dimensiunile alegerii, la mecanismele de distribuire, la dezvăluirea
informaţiei referitoare la efectele probabile ale alegerilor.
10
Analiza opţiunilor
10. 1 Ce anume presupune analiza opţiunilor?
Efectuarea unei selecţii dintr-un număr de opţiuni reprezintă un
aspect fundamental atât al politicii cât și al analizei politicilor. Metodele
de evaluare a opţiunilor cu un caracter mai analitic, mai „obiectiv“ pot
avea o aplicabilitate limitată, întrucât atât de multe chestiuni sunt domi-
nate de judecăţi politice sau încărcate valoric încât aria input-urilor de
analiză (vezi capitolul 6 despre filtrarea chestiunilor) se diminuează.
Acolo unde într-adevăr există această oportunitate în vederea unei
abordări mai analitice, care sunt diferitele subcategorii de procese ce ar
trebui să aibe loc?: (1) identificarea opţiunilor disponibile și analizarea
măsurii în caer trebui indentificate și alte opţiuni, mai puţin evidente;
(2) definerea atentă a opţiunilor; (3) evaluarea și compararea lor, folosind
un set diversificat de criterii (atât politice cât și tehnice) și tehnici de
analiză; (4) prezentarea către decident a unei opţiunii preferate sau a
unui număr restrâns de opţiuni fezabile. În cadrul secţiunilor următoare
vom lua în considerarea atât tehnicile utilizate cât și constrângeriler ce
intervin în cadrul fiecărui stadiu.
10. 2 Identificarea și generarea opţiunilor
Prin „identificarea“ opţiunilor înţelegem procesul pasiv sau receptiv
prin care opţiunile disponibile sau cele care au „susţinători“ în cadrul
organizaţiei sunt adunate în vederea evaluării și comparării. Prin „gener-
area“ opţiunilor înţelegem procesul cu un caracter mai activ, constând în
investigarea opţiunilor care nu beneficiază de susţinători și cu care orga-
nizaţia nu este familiarizată.
Procesul prin intermediul căruia sunt identificate și generate opţiu-
nile constituie una din verigile lipsă ale demersurilor de analiză a politi-
cilor. Așa cum vom vedea în cadrul secţiunilor 10. 5-10. 5, există numeroase
tehnici disponibile, de care decidentul se poate folosi pentru a evalua
opţiunile. Dar care este sursa acestor opţiuni? Este luat în considerare
un număr mare sau un număr restrâns de opţiuni? Cine decide ce opţi-
une trebuie luate în considerare și prin ce mijloace?
Pare să existe o supoziţie lar grăspândită potrivit căreia aria soluţi-
ilor alternative avute în vedere de autorii politicilor este în mod obișnuit
186 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
una foarte restrânsă. Singurele opţiuni care ajung pe agendă pot fi doar
cele care au susţinători influenţi în interiorul organizaţiei. De asemenea
majoritatea organizaţiilor își dezvoltă ceea ce s-ar numi propria lor
„înţelepciune convenţională“ și de aceea multe dintre opţiuni sunt lite-
ralmente de „neconceput“. Anumite opţiuni vor asociate cu anumite per-
sonalităţi. Grupuri atât din interiorul cât și din exteriorul organizaţiei
pot căuta să-și impună propria poziţie, eliminând astfel anumite opţiu-
ni. În ultimă instanţă, membrii-cheie vor desconsidera pur și simplu unele
dintre opţiuni .
Cu toate acestea, afirmaţii (sau alegaţii) conform cărora formula ideal
-tip este însușită datorită suportului teoretic pe care-l obţine, nu trebuie
să ne îngrijoreze. Abordarea de tipul „raţionalităţii pure“ ar presupune
generarea turturor opţiunilor imaginabile precum și evaluarea lor în
fiecare detaliu, fapt care, în mod evident, în majoritatea situaţiilor ar fi
imposbil de realizat, prăbușind-se sub greutatea propriilor cerinţe (vezi
secţiunea 4. 2). Pe de altă parte, este probabil ca măsurile simbolice sau
sporadice, luate în vederea îmbunătăţirii demersului de identificare a
opţiunilor să fie unele neadecvate.
Generarea opţiunilor este privită de Herbert Simon (1976, 263-5)
drept o activitate care necesită o un mod de gândire creativ și nu unul
mecanic. De asemenea, Dror afirmă faptul că „atâta timp cât trebuie
găsite noi alternative, raţionalitatea nu poate avea decât un rol limtat
dar important“ (Dror, 1968, 179). Cele mai promiţătoare modalităţi de
dezvoltare a creativităţii par a fi acelea de recrutare a persoanelor cu o
structură originală de gândire și de creare a unui cadrul organizaţional
în interriorul căruia poate fi valorificat un asemenea mod de gândire.
De asemenea pot fi de ajutor și procedurile specifice; unele dintre
acestea au fost deja discutate în cadrul secţiunilor 5. 6. 5 și 8. 5. 2, și
anume brain storming. La fel ca și în cazul utilizării sale în cadrul sta-
diului de filtrare a chestiunilor și al demersurilor de prognzare, etapa
iniţială al brainstorming-ului presupune existenţa unui grup în cadrul
căruia se generează un număr mare de opţiuni posibile pe o durată de
timp scurtă, fără nici o încercare de aduce în discuţie aspecte legate de
fezabilitatea, dezirabilitatea sau de posibilele efecte adverse ale acestor
opţiuni. Ulterior obţinerii listei de idei se trece la selecţionarea acesto-
ra, fiecare dintre ele urmând a fi supuse demersuilor de definire și eva-
luare. (vezi Rawlinson, 1981; Argenti, 1969). Situaţiile în care este cel
mai probabil ca brainstorming-ul să ducă la rezultate eficiente sunt ace-
lea în care este recunoscută importanţa problemei, există o deschidere
către variante noi de soluţii și în care apare necesiatea introducerii unor
input-uri provernind din anumite surse și domenii de specialitate. Totuși
aceasta nu reprezintă decât o procedură și nu există nici o garanţie că
ideile oferite de participanţi vor fi folositoare și originale.
Introducere în politicile publice 187
O altă sursă de generare a opţiunilor constă în experienţa pe care
organismele publice o pot împrumuta reciproc sau din sfera activităţilor
industriale .Guvernul Marii Britanii poate învăţa din experienţa uneia
dintre ţările componente ale Commonwealth-ului (de ex. din procedurile
scoţiene de înaintae a acuzaţiilor sau de abordare a delicvenţilor din rân-
dul tinerilor) sau din experienţa altor ţări (de ex. metodele suedeze de
rezolvare a deficienţelor administraţiei). Dar acest împrumut trebuie
făcut cu grijă, întrucât condiţiile care favorizează succesul aplicării acelor
metode într-o ţară pot să nu se regăsească și în cealaltă ţară.
O altă sursă a inovaţiei sociale o constituie progresul știinţific și teh-
nlogic. De exemplu, o nouă descoperire în tehnologia fisiunii nucleare ar
avea ca rezultat modificarea opţiunilor unei ţări pentru respectivle politi-
cile vizând situaţia enrgetică. Progresul în tehnicile bazate pe computer
ne-a oferit deja posibilitatea nu numai de a face faţă noilor opţiuni dar
de a le genera noi înșine. Dror (1968, 179) afirmă faptul că: „În câteva
cazuri, precum unele probleme militare, tehnicile bazate pe „raţionali-
tatea pură“ pot identifica noi alternative, de exemplu, programând com-
puterele să sintetizeze la întâmplare noile alternative și totodată să
culeagă informaţieîn baza relaţiei de feedback“.
10. 3 Definirea opţiunilor
Opţiunile diferă puternic în ceea ce privește caracteristicile și condiţi-
ile lor, tipurile de date și criterii considerate ca fiind relevante, precum
și în ceea ce privește măsura în care evaluarea și selecţionarea lor se
bazează pe aplicarea metodelor analitice. De exemplu, deciziile privind
adoptarea anumitor opţiuni pot diferi în măsura în care presupun
selecţionarea unui anumit aspect din seria de opţiuni înrudite (de ex.
măsura exactă a distribuţiilor din buget) sau a uneia sau a mai multor
opţiuni distincte, existând posibilitatea ca unele dintre acestea să se
excludă reciproc. În cazurile în care alegerea se face între opţiuni înru-
dite, relaţia dintre variabilele de decizie (de ex. mărimea bugetului,
numărul personalului) nu trebuie să fie în mod necesar una liniară. În
anumite părţi ale sferei, alegerea în ceea ce privește variabilele de decizie
poate să aibă o relevanţă redusă (sau viciată) sau chiar să fie lipsită de
relevanţă De exemplu, dovezile indică faptul că diferenţele între rapor-
turile profesor-elev reprezentate pe o scală limitată și dispuse de ambele
părţi ale mediei au o relevanţă redusă pentru rezultatul procesului edu-
caţional; cu toate acestea așteptăm un raport de 1:4 sau 1:50. În cazul
seriilor de opţiuni înrudite este importantă identificarea oricărui ele-
ment de discontinuitate ce poate apărea în cadrul relaţiei dintre vari-
abilele de decizie și rezultatele politicilor (policy output).Orice impedi-
188 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
ment care ar putea limita aria opţiunilor viabile ar trebui astfel să fie
identificat. Unele dintre tehnicile de sprijinire a proceselor decizionale
descrise în cadrul secţiunii 10. 5 se aplică doar în cazul opţiunilor mul-
tiple, dar pot fi aplicate și prin gruparea părţilor unui continuum. Evi-
dent aceste demers trebuie întrteprins în așa fel încât să conducă la evi-
denţierea efectelor oricărei discontinuităţi.
Anumite seturi de opţiuni vor presupune alegeri politice, cel mai ade-
sea privind aspecte confortabile, precum : (1) cheltuiele pentru apărare
versus cheltuielile publice; (2) modalităţi de abordare a problemelor din
Irlanda de Nord; și (3) diferite modalităţi posibile de descentralizare a
Ţării Galilor și a Scoţiei. Între alegerile având un caracter mai tehnic se
află acelea care se bazează pe aplicarea unor judecăţi profesionale, cum
ar fi deciziile medicale legate de diferitele modalităţii de tratare a bolii
de rinichi. Acestea includ de asemenea alegeri ce pot fi reduse la soluţii
de rutină, cantitative, tip formulă, precum ar fi hotărârea tipului și a
mărimii computerului care ar satisface cel mai bine necesităţile unei
organizaţii.
Din perspectiva analizei politicilor (vezi capitolul 6 despre „Filtrarea
chestiunilor), „cea mai bună“ modalitate de exercitare a opţiunilor este
aceea care nu se încadrează exclusiv într-o singură categorie, fie ea politică
sau tehnică, ci este multifactorială, înglobând anumiţi factori care sunt
„soft“ și alţii care sunt relativ „hard“. Mai mult decât atât, această moda-
litate ar putea să se dovedească folositoare și în cazul chestiunilor tehnice,
prin diminuarea rigidităţii discuţiei (lărgirea sferei discuţiei): de ex.
deciziile legate de tratarea bolilor de rinichi presupun deopotrivă costuri
(incluzând și „costul de oportunitate“) și dimensiunile medicale, precum
și diferite consecinţe, mai puţin evidente, asupra mediuluii familial al
pacientului precum și asupra situaţiei materiale a familiei. În mod simi-
lar, analistul poate oferi chiar și discuţiei privind opţiunile din sfera
politicii un grad de rigurozitate, de precizie și obiectivitate. Vezi, de exem-
plu, Rose (1976d) despe Irlanda de Nord și Gunn și Lindley (1977) asupra
problemei descentralizării.
Una dintre întrebările evidente pentru analist se referă la fezabili-
tatea unei anumite opţiuni. Fezabilitatea include consideraţii având un
caracter strict tehnic: de exemplu, dacă un pod care traversează estuarul
scoţian este văzut ca o alternativă la feribot, în acest caz s-a efectuat cu
suficientă rigurozitate un studiu pentru a vedea dacă fundul estuarului
poate susţine pilonii podului? Chiar și în cazul acestor întrebări tehnice
este greu să se obţină un răspuns direct de tipul da sau nu, întrucât între-
barea care urmează ar fi: „fezabile, dar care sunt costurile și pentru cine?“
De exemplu, cât de costisitoare este construirea unei fundaţii solide pen-
tru stâlpii podului ce traversează estuarul? Dacă acesta precum și alte
costuri se dovedesc a fi ridicate, apare astfel nevoia de a percepe taxe de
Introducere în politicile publice 189
la cei ce folosesc podul? Un analist ar trebui de asemenea să ia în con-
siderare „costul de oportunitate“; de exemplu, construirea podului ar pre-
supune faptul ca celelalte proiecte privind lucrurile de utilitate publică
care concurează pentru obţinerea acelorași fonduri să fie amânate sau
chiar abandonate, și dacă da, cât de grave ar fi aceste oportunităţi la care
s-a renunţat — și din nou — pentru cine?
O opţiune poate fi fezabilă în termeni tehnici și economici dar inaplic-
abilă atunci când este considerată de pe alte temeiuri, de obicei politice
(vezi capitolul 11). Capacitatea de implementare trebuie analizată la mai
multe niveluri. De exemplu, va fi necesară adoptarea unui cadru legis-
lativ, și dacă da, va beneficia acesta de suficient sprijin? O dată adoptat,
va fi el în mod real pus în aplicare, sau problemele legate de obţinerea
cooperării din partea unor interese puternice sau a unor agenţii publice
va prejudicia actul implementării?
Majoritatea întrebărilor restante se referă la beneficii, sau în termeni
mai generali, la consecinţe. Pe scurt, analistul ar putea pune următoarele
întrebări: (a) ce beneficii sau consecinţe ar rezulta în urma adoptării aces-
tei opţiuni? (b) cine sunt beneficiarii? (c) vor exisa și persoane care nu
vor avea de câștigat, și dacă da, cine sunt acestea? (d) care este gradul
de certitudine, sau de incertitudine al ipotezelor privind atât costurile
cât și beneficiile? Astfel, în cazul podului ce traversează estuarul, între-
bările referitoare, de exemplu, la beneficii ar trebui să fie formulate în
termenii scurtării perioadei de călătorie, ai consecinţelor asupra dis-
tribuţiei populaţiei și industriei precum și în termenii viabilităţii predicţi-
ilor referitoare la volumul traficului și ai costurilor intermediare ca
urmare a surpării terenului pe perioada construcţiei.
În ultimă instanţă trebuie avute în vedere și implicaţiile fiecărei opţi-
uni privind orizontul temporal. Diferă opţiunile în ceea ce privește perioa-
da în care pot fi iniţiate? Există diferenţe legate de durata totală presu-
pusă de îndeplinirea fiecărei opţiuni? Îngăduie respectiva opţiune între-
buinţarea parţială, înainte ca proiectul să fie desăvârșit? (posibil în cazul
unei lărgiri a drumului și nu în cazul unui pod!).
10. 4 Evaluarea și compararea opţiunilor
Există numeroase modalităţi de evaluare și de selectare a opţiunilor.
Acestea pot fi evaluate în termeni politici iar alegerea, făcută prin vot —
în comitete, în forul legisltiv, sau prin referendum (ca în cazul opţiunii
pentru descentralizare din 1979). Chiar și o decizie politică se poate spri-
jini sau poate fi influenţată de o analiză anterioară. Fie o decizie poate
fi luată de pe poziţii mai tehninice, de către experţi și administratori, fie
direct sau indirect, prin influenţrea „șefilor“ lor politici. Dacă există un
190 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
rol bine definit pe care și-l poate asuma cel ce întreprinde demersurile
de analiză a politicilor, acesta nu constă în a face alegerea finală ci mai
degrabă în sprijinirea politicienilor și a consilierilor lor, urmărind (i) ca
opţiunile să fie generate într-un număr suficient, (ii) să fie definite cât
exact, (iii) în cazul fiecăreia să fie clarificate argumentele pro și contra
și (iv) tehnicile disponibile pe care se poate sprijini procesul de alegere
să fie valorificate în întregime.
Ne-am apropiat astfel de acel aspect al analizei opţiunilor cu care
majoritatea lucrărilor referitoare la „teoria deciziei“ încep și se termină,
și anume metodele — în special „metodele cantitative“ — și tehnicile spe-
cializate. Ar trebui să fie destul de evident pînă în acest moment faptul
că noi nu privim procesul de identificare și ulterior de efectuare a alegerii
dintr-un set de opţiuni ca fiind reductibil la stăpânirea unei tehnici sau
a unui set de astfel de tehnici precum analiza de tipul cost-beneficiu sau
programarea lineară. Aceste tehnici nu determină și nici nu ar trebui să
determine deciziile. Multe dintre ele prezintă dificultăţi grave în ceea ce
privește factorii relevanţi pe care îi pot procesa sau lua în considerare.
Ele pot, în cel mai bun caz, să reprezinte un sprijin pentru decidenţi sau
o modalitate prin care aceștia pot fi determinaţi să adopte o abordare
mai sistematică în ceea ce privete demersurile de identificare a datelor
și criteriilor relevante și de testare a supoziţiilor referitoare la probabi-
litatea unor evenimente sau efecte.
Necesitatea abordării problemei în termenii probabilităţii și a evalu-
ării gradului de risc și de incertitudine ce îmsoţește anumite opţiuni ne
conduce spre un aspect important al procesului de elaborare a politicilor.
Strict vorbind, trebuie să facem o distincţie între risc și incertitudine:
Evaluarea riscului presupune analiza une mari cantităţi de date referi-
toare la o serie trecută de evenimente, care face posibilă identificarea pro-
babilităţii apariţiei aceluiași eveniment în viitor... Pe de altă parte, incer-
titudinea, înseamnă necunoașterea distribuţie probabile a evenimentelor
în viitor sau chiar a naturii înseși a evenimentelor viitoare. (Carley, 1980,
115)
În cadrul modelelor „raţionalităţii pure“ se pleacă de la supoziţia că
autorul politicilor posedă o cunoaștere perfectă nu numai aopţiunilor ci
și a rezultatelor acestora. În realitate, nu există o astfel de cunoaștere
perfectă și câteodată trebui să acceptăm incertitudinea stărilor viitoare
de lucruri și evaluările subiective ale probabilităţii. Autorii politiilor
diferă prin disponibilitatea lor de a accepta riscul. Cel care se caracte-
rizează prin aversiune faţă de risc va căuta întotdeaună să evite situ-
aţia sau situaţiile cele mai rele. Cel care se caracterizează prin dispono-
bilitate faţă de risc va alege opţiunea care determină cel mai mare avan-
Introducere în politicile publice 191
taj posibil, chiar dacă evenimentele care ar conduce către realizarea aces-
tei opţiuni ar avea o probabilitatea redusă. Cu toate acestea, diferenţele
dintre personalităţile celor implicaţi în luarea deciziilor nu constituie
singurii factori care influenţează capacitatea de asumare a riscului: un
alt factor important îl reprezintă, sau ar trebui să-l reprezinte, natura
deciziei înseși — și consecinţele datorate înţelegerii greșite a acesteia.
În cadrul unei examinări succinte a tehnicilor le vom împărţi pe aces-
tea în două mari categorii: (1) cercetarea operaţională și analiza decizi-
ilor (examinate în cadrul secţiunii 10. 5) și (2) analiza economică, finan-
ciară și bugetară (în cadrul secţiunii 10. 6)
10. 5 Tehnicile de cercetare operaţională și de analizare a deciziilor
Această secţiune introduce o serie de tehnici la care decidentul poate
recurge ca sprijin în vederea alegerii opţiunii care satisface în cea mai
mare măsură obiectivele. Câteva dintre acestea sunt explicit concepute
pentru a putea aborda problema stabilirii priorităţilor în rândul obiec-
tivelor multiple și chiar conflictuale, în situaţia existenţei incertitudinii
legate de evenimenimentelor viitoare care ar putea influenţa rezultatele
politicilor. Diferitele contexte de adoptare a deciziilor în cadrul cărora,
potenţial, fiecare tehnică este aplicabilă sunt prezentate în tabelul 10. 1.
O serie de aplicaţii practice ale tehnicilor privind cercetările operaţionale
la cazul problemelor cu care se confruntă autorităţile locale din Marea
Britanie sunt descrise de Pinkus și Dixon (1981), în timp ce o prezentare
privind relevanţa demersurilor de analiză a deciziilor este oferită de
British Civil Service College Handbook (Chapman, 1981)
10. 5. 1 PROGRAMAREA LINEARĂ
Programarea lineară este o tehnică de cercetare operaţională în ve-
derea alocării resurselor între diferite produse (sau obiective) atunci când
produsele sau obiectivele concurează pentru aceeași cantitate limitată
de resurse. Produsele sau obiectivele sunt evaluate, fie pentru obţinerea
unui beneficiu maxim cu un cost minim, fie pentru a reflecta întemeierea
priorităţilor pe judecăţi de valoare explicite Aceste produse sau obiec-
tive sunt denumite variabile de control sau de decizie, iar expresia care
dă seama de ele este cunoscută sub denumirea de funcţie obiectivă. Aceasă
funcţie trebuie să fie maximizată (sau minimizată în funcţie de caz) în
condiţiile în care este supusă anumitor constrângeri. Soluţia optimă poate
fi obţinută în baza unei metode computerizate de calcule matematice.
Este însă posibil să nu existe nici o soluţie fezabilă, date fiind funcţia
192 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 193

obiectivă și constrângerile menţionate, făcând astfel necesară fie refor- Modelele de Repere privind nivelele Da Da
mularea obiectivelor sau a priorităţilor fie găsirea unei modalităţi de inventariere stocurilor și rearanjarea
diminuare a forţei uneia sau alteia dintre constrângeri. Programarea lin- deciziilor; opţiuni
eară presupune astfel deplina cunoaștere a constrângerilor, putând fi înrudite.
aplicată doar în cazurile în care relaţiile sunt lineare, i. e. pot fi reprezen-
tate printr-o linie dreaptă. Pentru o prezentare introductivă a acestei
tehnici și a posibilităţii aplicări sale în sfera politicilor publice, vezi Stokey
și Zeckhauser (1978, cap. 11).
Sunt îngăduite Este necesar ca Potenţiala relevanţă din
Tehnica Aranjamente Poate face faţă riscului Îngăduie diferite preferinţe valori sau acestea să fie perspectiva politicilor
decizionale sau incertitudinii? faţă de risc? obiective comensurabile?
Programarea O singură decizie Nu (deși pachetele N/a multiple?
lineară strategică; opţiuni interactive de tehnici Da, în forma rezultatelor Parţial Determinarea
înrudite permit ajustarea constrîn- combinate și a combinaţiei optime și
gerilor și a negocierilor) constrîngerilor a rezultatelor politicilor
Programare Norma de adoptare Da. Posibilă analiza Potenţial Da, în forma rezultatelor Parţial Probleme care fac obiectul
dinamică a deciziilor privind o vulnerabilităţii pentru combinate și a unor politicii care pot
serie de decizii anumite probleme; constrângerilor fi descompuse într-un lanţ
legate între ele; deși procedurile de de politici, în cadrul căruia
opţiuni distincte descoperire în cazurile deciziile finale depind de
(deși cvasi-înrudite) în care iniţial informaţia alegerile inţiale.
era săracă și proceduri
care să facă faţă Da Schimburile trebuie să fie Orice decizie în vederea
efectelor accidentale precizate în lipsa unei anumitor politici, între
strategii prevalente opţiuni disticte, adoptată
Matricea Decizie între opţiuni Da Da, în mod explicit la un anumit moment.
avantajului distincte, adoptată la
un anumit moment Da Schimburile trebuie să Probleme ce fac obiectul
fie precizate în lipsa unei anumitor politici și care
Arboree Serii de decizii Da Da, în mod explicit strategii prevalente pot fi descompuse în
decizional interdependente între lanţuri de decizii, în
opţiuni distincte, cadrul căruia deciziile finale
vizând o anumită depind de alegerile iniţiale
perioadă de timp
Accentul pus pe risc; Interacţiunile trebuie de ex. Centralele de energie
Analiza Proiect amplu, Da, un interes central Da riscul și costurile să fie precizate nucleară
de risc inovator
Da Parţial Listele de așteptare din spitale;
Teoria Un singur sau mai Da Da cozile de la birourile pentru
înlănţuirii mute procese diferite protecţie socială; respectarea
de distribuire a orarelor, etc.
pattern-urilor de
furnizare a serviciilor Da Parţial de ex., Proviziile de apărare
194 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
10. 5. 2 PROGRAMAREA DINAMICĂ
Programrea dinamică reprezintă un set de proceduri de calcul utilizate
în scopul identificării politicilor optime în cadrul problemelor complexe
legate de desfășurarea secvenţială a procesului decizional. În cazurile cele
mai evidente, asemenea probleme includ o serie de decizii adoptate în
perioade de timp diferite dar înrudite între ele, astfel încât opţiunile
viitoare sunt modelate de deciziile luate iniţial; de asemenea aceste proble-
me sunt legate și de deciziile unice, ce includ o serie de alegeri interde-
pendente, ca de exemplu birourile cărui departament ar trebui să fie dis-
tribuite anumitor clădiri și care sunt acestea, astfel încât spaţiul să fie uti-
lizat la maximum iar departamentele să rămână intacte. Procedurile pro-
gramării dinamice se aplică în cazul opţiunilor distincte, deși există proceduri
corespunzătoare, care pot acoperi o gamă largă de opţiuni înrudite. Anu-
mite proceduri sunt adecvate problemelor deterministe (atunci când toţi
factorii importanţi sunt cunoscuţi dinainte), problemelor de descoperire
(atunci când factorii nu sunt cunoscuţi dinainte dar pot fi descoperiţi pe
măsuă ce se etapele problemei) și a celor formulate în termeni statistici
(atunci când factorii accidentali influenţează rezultatele în toate stadiile).
În fiecare caz procedurile sunt astfel concepute pentru a identifica politi-
cile optime; anume, o regulă de adoptare a deciziilor care desemnează acţi-
unea ce trebuie să fie întreprinsă pentru fiecare stare de lucruri posibilă
la fiecare stadiu al procesului de adoptare a deciziilor.
Programarea dinamică corespunde în special problemelor cu un grad
mare de complexitate, în cazul cărora natura evenimentelor posibile și
opţiunile existente la fiecare stadiu al problemei demonstrează un pat-
tern recurent. Dacă patternul se manifestă cu un grad de iregularitate,
în acest caz este mult mai potrivită analiza arborelui decizional (vezi secţi-
unea 10. 5. 4). Pentru o prezentare introductivă a acestei tehnici vezi Nor-
man (1975), care de asemenea discută asemănările și diferenţele dintre
programarea dinamică și analiza deciziei-cadru. Celor care suspectează
faptul că manualele de tehnici nu acoperă și aspectele reale ale elaborării
politicilor ar putea avea în vedere următorul exemplu, adus în discuţie
de Norman (1975, 46), cu șapte ani înaintea războiului Malvinelor: „să
presupunem că este nevoie de instalarea unui echipament de generare a
energiei în vederea aprovizinării unei insule îndepărtate unde este pre-
conizatăstaţionarea unui batalion de trupe probabil pentru o perioadă de
cinci ani, posibil mau puţin, dar cu siguranţă nu mai mult timp de atât“.
10. 5. 3 MATRICEA AVANTAJELOR
Tehnica de analiză a deciziei poate fi folosită pentru expunerea con-
secinţelor diferitelor opţiuni în condiţiile incertitudinii privind conditi-
Introducere în politicile publice 195
ioning events. Matricea avantajelor se aplică deciziei la un singur moment.
Datorită acestei tehnici implicaţiile diferitelor atitudini faţă de risc (aver-
siunea faţă de risc, disonibilitatea pentru risc, neutralitatea în raport cu
riscul) pot fi reflectate de opţiunea aleasă. Matricele avantajelor se aplică
în cazul obiectivelor multiple, dar pot oferi numai un singur rezultat în
condiţiile care obiectivele sunt în mod explicit cântărite. În caz contrar
„cea mai bună“ opţiune ar fi diferită pentru fiecare obiectiv în parte. În
sens strict, aceste matrici nu se aplică în cazurile în care opţiunile sau
circumstanţele sunt variabile continue, dar se poate face o împărţire arti-
ficială a acestora în categorii. O matrice a avantajelor se construiește
prin (1) listarea tuturor opţiunilor aflate la dispoziţia decidentului; (2)
listarea tuturor circumstanţelor condiţionale care pot influenţa rezul-
tatul adoptării unei anumite opţiuni; (3) calcurarea „avantajului“ (i. e.
cost sau beneficiu) obţinut în baza combinaţiilor posibile ale opţiunilor
și evenimentelor care condiţionează. Oricare opţiune care, atunci când
este comparată cu una din celelalte opţiuni existente, nu oferă niciodată
un „avantaj“ mai bun, poate fi înlăturată, urmând astfel a fi aplicat, în
vedera determinării celei mai bune opţiuni, acel criteriu care reflectă ati-
tudinea adecvată faţă de risc. Chapman 91980) aferă o bună introduce-
re în aplicarea acestei tehnici.
10. 5. 4 ARBORELE DECIZIONAL
Tehnica de analiză a deciziei se aplică unei secvenţe din cadrul seriei
de decizii interdependente, în contextul existenţei unui grad de incerti-
tudine. Analiza poate fi înăţișată sub forma unor ramificaţii ce pornesc
fie din nodurile decizionale, caz în care ramificaţiile reprezintă opţiunile
existente la acel stadiu, fie din nodurile întâmplătoare, caz în care aces-
tea reprezintă evenimente externe pe care decidentul nu le poate con-
trola. În funcţie de cum se va înfăţișa starea de lucruri viitoare precum
și de alegerile făcute în stadiile iniţiale, decidentul poate obţine la capă-
tul ramificaţiei un nou set de opţiuni, produsul final sau avantajul în
cauză. Probabilităţile trebuie să fie atribuite ramificaţiilor prin care sunt
reprezentate evenimentele. Se pot astfel calcula avantajele medii asoci-
at cu nodurile întâmplătoare aflate la extrimităţile arborelui, iar arborele
„împăturit“ până la nodul decizional anterior prin selectarea acelei opţi-
unii în cazul căreia este prevăzut cel mai bun avantaj. Acest proces de
împăturire se continuă până este atins ultimul nod de decizie. În cazul
în care probabilităţile de manifestare a anumitor evenimente, în special
pentru cele aflate în apropierea extremităţilor copacului, nu sunt cunos-
cute, pot fi atribuite probabilităţi subiective, iar analiza vulnerabilităţii,
întreprinsă pentru a evalua consecinţele modificării acestora. Gradul de
certitudine poate crește pe măsura trecerii timpului. Arborele decizional
196 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
pot fi folosite pentru soluţionarea problemelor obiectvelor multiple dacă
însă este menţionată importanţa fiecărui obiectiv. Chapman (1981) oferă
o prezentare bună a arborilor decizionali, iar Behn și Vaupel (1982) aduc
argumernte puternice în favoarea aplicării acestei metode la procesul
decizional guvernamental.
10. 5. 5 ANALIZA DE RISC
Analiza de risc poate fi privită ca un arbore decizional ce conţine doar
nodurile aleatorii. Riscul ca un anumit eveniment să aibe loc poate fi cal-
culat prin multiplicarea probabilităţilor secvenţei evenimenţiale, nece-
sare pentru ca acesta să se petreacă. Din nefericire, analiza de risc are
o aplicabilitate mai redusă tocmai în ceea ce privește acele contexte în
care s-ar dovedi mai utilă — proiectele de anvergură, complexe, inova-
toare cu o probabilitate mică dar incertă a consecinţelor devastatoare —
întrucât este improbabilă colectarea unei cantităţi suficiente date din
trecut privitoare la evenimntele posibile și la interacţiunea lor în vede-
rea calculării probabilităţilor obiective, reale. Pentru o recenzie folosi-
toare vezi Hadden și Hazelton (1980).
10. 5. 6 TEORIA ÎNLĂNŢUIRII
Aceasta reprezintă mai degrabă un set de proceduri decât o teorie
ca atare învederea rezolvării problemelor înlănţuite, care apar ori de
câte ori o facilitate este prea limitată pentru ca toţi clienţii să poată
beneficia simultan de serviciul respectiv, cu fiecare ocazie în care aceștia
se prezintă. Exemple din sfera politicilor publice referitoare la acest
gen de probleme includ listele de așteptare din spitale și cozile de la
oficiile de servicii sociale. Rezolvarea acestor probleme presupune com-
pararea costurilor așteptării cu cele generate de furnizarea unor facili-
tăţi care să satisfacă ceea ce ocazional ar putea reprezenta niște vâr-
furi ale cererii. Dacă utilizarea acestor facilităţi de către clienţi are
loc la în mod regulat și previzibil, pot fi folosite modele simple deter-
ministe; dar, așa cum de cele mai multe ori este cazul, utilizarea facili-
tăţilor este neregulată, sunt necesare modele probabilistice mai com-
plexe. Pentru o exupenere a modelelor de înlănţuire vezi Stockey și
Zeckhauser (1978, cap. 5).
10. 5. 7 MODELE DE INVENTARIERE
În mod obișnuit modelele de inventariere se prezintă sub forma
ecuaţiilor și fac posibilă ananaliza volumului exact de marfă, ce tre-
buie menţinut în stocuri. Modelul se construiește în baza următoarelor
Introducere în politicile publice 197
idei: (1) marfa trebuie furnizată la cerere imediat, sau cu precizarea
duratei maxime de întârziere și a probabilităţii producerii acesteia;
(2) astfel sunt stabilite anumite praguri sub care fixarea stocului nu
este permisă, în lipsa unor noi ordine; (3) în cadrul modelului trebuie
să fie de asemenea precizată probabilitatea decalajelor și întârzierile
datorate îndeplinirii ordinii de completare a stocului; (4) supus aces-
tor constrângeri, costul menţinerii stocului ar trebui să fie minimizat
(i. e. este interzisă păstrarea unui stoc extrem de mare doar pentru a
evita pericolul epuizării acestuia); (5) este posibilă luarea în consi-
derare și a dificultăţilor suplimentare ce pot apărea, precum costurile
sancţiunilor aplicate ca urmare întârzierii apovizionării sau a emiterii
într-un timp foarte scurt a ordinilor de refacere a stocurilor.Un exem-
plu din sfera politicilor publice privind aplicarea acestei metode îl
reprezintă proviziiile pentru apărare, în cazul cărora epuizarea muniţiei
sau a pieselor de schimb ar putea avea consecinţe drastice, în care cos-
turile menţinerii stocurilor sunt însă foarte ridicate. Principiile ge-
nerale pe care se sprijină modelele de inventariere sunt asemănătoare
celor valabile în cazul teoriei înlănţuirii.
10. 6 Analiza economică, financiară și bugetară
Tehnicile discutate până în acest moment pot fi folosite, sau ignorate,
după cum autorii politicilor și consultanţii lor consideră de cuviinţă. Cu
toate aceste procesele bugetare precum și cele ce se înrudesc cu acestea
nu pot fi eludate de către nici o organizaţie de o anumită mărime și com-
plexitate, întrucât acestea se confruntă cu probleme zilnice legate de cine
ce anume primește, cât de mult și pe cheltuiala cui.Elaborarea bugetu-
lui este deopotrivă o activitate politică și administrativă, întrucât pre-
supune fie exprimarea unei opţiuni în condiţiile existenţei unor obiec-
tive concurente, fie ierarhizarea lor, fie adoptarea unei decizii privitoare
la mijloacele necesare atingerii unui scop acceptat. În fiecare dintre aces-
te cazuri, procesele bugetare se corelează cu cele de definire, comparare
și evaluare a opţiunilor.
Astfel trebuie luate decizii referitoare la repartizarea fondurilor între
diferite politici și programe.A decide cine anume ia aceste deciziile, sau
a stabili care perspective de abordare, metode și tehnici vor fi adoptate
în cadrul procesului de alocare de la buget reprezintă într-un anumit fel
o măsură discreţionară. În perioada anilor 1960 și 1970 s-a manifestat
un interes considerabil faţă de procesul de elaborae a bugetului și au fost
făcute astfel încercări de a introduce metode mai sistematice și tehnici
cu un caracter mai analitic. În cele ce urmează vom discuta principalele
îmbunătăţirile care au fost aduse acestor tehnici și metode.
198 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
10. 6. 1 NEVOIA PENTRU O PERSPECTIVĂ DE TIMP MAI AMPLĂ
În 1958, un raport parlamentar (Select Committee on Estimates) a
prezentat o perspectivă foarte critică asupra sistemului de evaluare și
control al cheltuielilor publice așa cum se prezenta la acel moment în
Marea Britanie. Ca urmare a acestui raport dar și a altor criticii ce au
fost aduse a fost înfiinţat în 1961 Comitetul Plowden, tot în același an
prezentându-și și primul raport (Raportul Plowden, 1961). Raportul
expune o serie de revendicări care ar fi alcătuit documentul constitutiv
al mișcării pentru reformă administrativă din anii 1960. Era vorba în
fapt de un raport „managerial, prin aceea că punea accentul pe necesi-
tatea guvernului de a-și însuși perspectiva de înţelegere pe care sfera
afacerilor o are asupra tehnicilor și abilităilor cerute de manegementul
modern; de asemenea acesta accentua nevoia de „planificare“, integrân-
du-se astfel într-o dispoziţie mai generală pentru planificare ce a început
să se afirme spre sfârșitul mandatului Cabinetului Macmillan. În ceea
ce privește controlul asupra cheltuielilor publice, Plowden viza extin-
derarea persectivei temporale și a contextului în cadrul căruia programele
de cheltuieli erau evaluate, „prin întreprinderea regulată, timp de câţi-
va ani de zile, a unor anchete asupra cheltuielor în ansamblul lor, rapor-
tate la cantitatea de resurse preconizată“.
Din mai multe considerente, perioada de timp adecvată s-a apreciat
ca fiind cea de cinci ani, în detrimentul perpectivei pe termen scurt asupra
cheltuielilor publice (de unu sau doi ani) dominantă în anii 1950. Astfel
„ancheta asupra cheltuielilor publice ar fi trebuit să fie întreprinsă în
fiecare an și ar fi dus, printre alte lucruri, la actualizarea „estimărilor
cumulative“ sau a „privirii înainte“ ce încadra cei cinci ani. A fost astfel
înfiinţat sistemul ACP și încredinţat unui comitet inter-departamental
important CACP. Contribuţia CACP la sfârșitul anilor 1960 a fost descrisă
într-un Tresury memorandum (Select Committee on Procedure, 1969) ca
limitându-se la „sarcina de a întocmi un raport factual care să indice
rezultatele probabile ale politicilor în termenii cheltuielilor publice... în
condiţiile în care acestea rămân neschimbate pentru urmtorii cinci ani,
precum și ce anume va presupune existenţa unei serii ample de politici
alternative“.
Din anii 1960 sistemul PESC s-a confruntat cu multe dificultăţi dar
conceptul de „privire înainte“, de proiectare a cheltuielilor publice pen-
tru un număr stabilit de ani este încă preferat în discursurile goale, cel
puţin la Whitehall. Desigur acest sistem, mai mult decât o tehnică este
un mod de abordare a procesului de alocare de la buget, din cadrul guver-
nului.
Introducere în politicile publice 199
10. 6. 2 NEVOIA DE A RAPORTA CHELTUIELILE LA OBIECTIVE
În anul 1970, nou alesul guvern Heath a redactat Cartea Albă
(White Paper), Reoganizarea Guverbului Central(HMSO, 1970), ce a
reprezntat o altă critică oficială a practicilor tradiţionale din cadrul
sectorului public, și anume folosirea „metodei de elaborare a bugetu-
lui în funcţie de input“ (input budgeting). Problema a fost formulată
în întregime de un parlametar (William Fife, Chairman of the former
Estimates Committee) care a reclamat situaţia în care Defence Esti-
mates i-au adus la cunoștinţă comitetului său costul întreţinerii unui
câine de pază în Singapore (1000 lire pe an) dar nu și cuantumul taxe-
lor pe care contibuabilul le plătește pentru întreţinerea bazei militare
din Singapore. În lipsa acestor date, cum ar putea fi formulat un raport
de evaluare asupra staţionării în Singapore?
Sectoarele tradiţionale de buget sunt clasificate în funcţie de „input-
uri: și anume, în funcţie de (a) departamente, și (b) „itemi“ ai cheltu-
ielilor precum salariile, rentele, echipamentele achiziţionate, etc. Aces-
tea oferă într-adevăr o bază solidă pentru controlarea și atragerea
responsabilităţii pentru cheltuielile publice și poate chiar pentru iden-
tificarea unor posibile de economii (e. g reducerea costului convor-
birilor făcute de personal).
Pentru o analiza mai complexă este necesară o perspectivă dis-
tinctă, și anume cea care se prezintă sub forma „metodei elaborării
bugetului în funcţie de output“. Un buget elaborat în funcţie de out-
put este unul în cadrul căruia clasificarea propunerile vizând chel-
tuielile se face (a) în funcţie de programe și funcţii generale ca și în
funcţie de departamente sau sub-departamente, și (b) în funcţie de
scopurile (sau obiectivele) pentru care sunt prevăzute cheltuielile.
Astfel pot fi, de exemplu, combinate și evaluate toate input-urile
provenind de la diferitele departamente din cadrul guvernului în ve-
derea menţinerii unei baze militare peste ocean sau a urmăririi unei
politici importante precum asigurarea securităţii Irlandei de Nord.
Mai mult decât atât, în cazuile în care anumitor politici sau obiective
le pot fi atribuite ţinte precise, devine posibiliă în corporarea în meto-
da elaborării bugetului în funcţie de output a unei dimensiuni speci-
fice, anume „analiza performanţei“ Anterior adoptării, în 1970, a con-
ceptului, diferite departamente de la Whitehall au aplicat astfel de
metode de elaborare a bugetului, în special Defence, and Home Office
(pentru serviciile furnizate de poliţie) și Deparment of Education and
Science.
200 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
10. 6. 3 NEVOIA DE A STABILI PRIORITĂŢILE ÎN FUNCŢIE DE
COMPARAREA COSTURILOR CU BENEFICIILE
Am discutat deja problemele legate de stabiliea priorităţilor în cadrul
secţiunii 9. 5. Dacă putem vorbi de o singură tehnică relevantă, aceasta
este analiza de tip cost-beneficii (CB), care presupune evaluarea com-
parativă a opţiunilor în funcţie de costurile și beneficiile totale, atât
directe cât și implicite, atât financiare cât și sociale (vezi Peters, 1973;
Sugden și Williams, 1978). Atât cât este posibil, aceste costuri și beneficii
sunt cuantificate.
În cadrul versiunii economiștilor asupra ACB, cuantificarea se face
în termeni bănești. Primul pas în evaluarea unei propuneri, să zicem, de
a construi o nouă autostradă constă în identifcarea costurilor și bene-
ficiilor „relevante, incluzând și costurile și beneficiile indirecte și cele
sociale. În practică, trebuie să existe un punct de întrerupere exprimat
în termenii numărului care poate fi luat în considerare, fapt ce presupune
în mod necesar formularea unor evaluări subiective. Ulterior, costurile
și beneficiile relevante sunt evaluate, pe cât este posibil,în termeni bănești,
deși anumite aspecte „nemateriale“ (precum frumuseţea unui peisaj
ameninţat) nu potfi redate decâ prin cuvinte, fără a li se atribui și o val-
oare bănească, alcătuind astfel o categorie minoritară a aspectelor impor-
tante dar non-cuantificabile. Problemele legate de atribuirea unei valori
financiare anumitor beneficii precum salvarea unei vieţi sunt în mod evi-
dent foarte mari și din nou elementul inerent de subiectivitate face ca
ACB să fie vulnerabilă în faţa criticilor. Atracţia pe care o exercită demer-
sul de reducere, atât cât este posibil, a coturilor și beneficiilor la expre-
sii bănești constă fără îndoială în faptul că permite manifestarea unei
anumite caracteristici, anume comensurabilitatea (i. e. măsurarea în
baza unui singur standard). Cu toate acestea, costurile bănești care nu
trebuie să fie achitate mai devreme de o perioadă de câţiva ani nu au
aceiași valoare ca cele care trebuie să fie specificate imediat. Beneficiile
sunt de asemenea și ele afectate de modul în care va evolua sfera lor de
incidenţă de-a lungul timpului. Astfel pentru ca viitoarele costuri și ben-
eficii să poată fi într-adevăr exprimate în valori comensurabile, valorile
lor trebuie să fie „reduse“ la cele prezente iar alegerea ratei de reducere
adecvate reprezintă un alt aspect procedural controversat.
Perspectiva de abordare de tip indice (index aproach) a ACB își prop-
une să evite absurditatea evidentă a unui demers ce încearcă să facă
expresia oricărui lucru reductibilă la formulări bănești, acordând 100 de
puncte fiecăreia dintre considerentele importante. Dar procesul de cuan-
tificare nu este mai puţin arbitrar.
În ultimă instanţă, abordarea de tipul bilanţului financiar eludează
problema legată de măsuarea în baza unui standard comun, a tuturor
Introducere în politicile publice 201
costurilor și beneficilor, prin simplul fapt al prezentării într-o formă
cvasi- structurată a modului în care un demers deliberat este compati-
bil cu un set de criterii. În situaţiile în care preţurile de pe piaţă pot fi
cunoscute, acestea sunt folosite, la fel ca și mărimile cantitative, ori de
câte ori este posibil, însă fără a se încerca reducerea lor la expresii finan-
ciari. În anumite cazuri informţia poate fi doar verbală. Dificultăţile ce
apar în cadrul acestui tip de abordare vizează sarcina ce-i revine deci-
dentului de a evalua o informaţie exprimată în forme diferite, deși la
această obiecţie s-ar putea răspunde că oricum decidentul ar fi fost nevoit
să facă acest lucru precum și faptul că procedura presupusă de rapor-
tul situaţiei financiare îl obligă pe decident să îndeplinească această
sarcină într-un mod cât mai sistematic și mai explicit posibil.
Perspectiva de analiză a economiștilor, care în mod obișnuit este pri-
vită ca fiind intrisecă ACB, își dezvălui valenţele prin faptul că îi încu-
rajează pe decidenţi să ia în considerare și „costul de oportunitate“. De
exemplu, Wiliams (1973) afirmă faptul că decizia de a construi un spital
conţine deopotrivă decizia implicită de a nu aloca același volum de resuse,
să zicem, unei școli sau în vederea îmbunătăţirii unei porţiuni de șosea.
Deși „se poate constata că cele 1m lire alocate serviciilor medicale au
redus rata mortalităţii la 5 persoane pe an, în timp ce este de așteptat
ca o sumă smilară cheltuită în plus pentru amenajările drumurilor să
reducă rata mortalităţii la 10 persoane pe an“ (Williams, 1973). Acest
aspect ar putea indica faptul că deciziile privind stabilirea unei ordini
de prioritaţi între sănătate și drumuri, școli și armament (etc) ar putea
fi simplificate prin calcularea și ulterior evaluarea comparativă a rapor-
tului cost-beneiciu presupus de fiecare chestiune. Mai mult decât atât,
în cazul serviciilor de sănătate, se poate dovedi faptul că resursele inves-
tite în anumite programe medicale ar putea salva și mai multe vieţi dacă
această investiţie ar fi redirecţionată spre alte programe de acest fel.
Date finind rezervele pe care le-am formulat în legătură cu aspectele
subiective, chiar arbitrare implicate de procedurile și tehnicile de calcul
ale ACB, percepţia noastră asupra pretenţiilor exprimate de primii din-
tre susţinătorii săi, și anume ca fiind exagerate nu vă, părea surprinză-
toare. Critici precum Self (1970 și 1975) au atacat pretenţiile „econocraţilor“
în termeni mult ma radicali. Este indicată și parcurgerea răspunsurilor
argumentate ale unui reprezentat moderat al ACB, precum Williams
(1973).
ACB este poate cel mai relevant exemplu de tehnici la care deciden-
tul poate recurge (prin adresarea de întrebări relevante și prin struc-
turarea discţiilor privind priorităţile) dar aceleia nu-i poate fi atribuită
elaborarea anumitor politici, întrucât sub aspectul fals de obiecivitate și
precizie pe care îl oferă „răspunsurile“ cuantificate se pot afla supoziţii,
predicţii și atribuiri de valorii contestabile.
202 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
10. 6. 4 NEVOIA DE A PERCEPE OBIECTIVELE PRIN PRISMA
RELAŢIEI COST-EFICIENŢĂ
Un alt subiect de interes mai restrâns dar complementar celor incluse
în ACB este acela de identificare pentru fiecare obiectiv dat a mijloacelor
ce vor fi deopotrivă efective (i. e. vor produce output-ul dorit) și eficiente
(i. e. cu raportul cel mai favorabil între input-uri și output-uri). În mod
evident, tehnica relevantă în acest sens este analiza „cost-eficienţă“
(ACE), care vizează identificarea mijloacelor celor mai rentabile de
realizare a unor obiective definite sau identificarea valorii maxime ce
poate fi obţinută dacă se fac anumite cheltuieli. Spre deosebire de versi-
unea ACB oferită de economiști, în aces caz beneficiile pot fi mai degrabă
exprimate în unităţi fizice și nu în unităţi monetare, în rest celelalte pro-
ceduri fiind similare.
10. 6. 5 NEVOIA PENTRU UN DEMERS MAI ANGAJAT DE
IDENTIFICARE A ALTERNATIVELOR
Una din semnificaţiile importante ale termenului de „opţiuni“ este
cel de alternative, incluzând și formularea alternativelor radicale la politi-
cile existente sau la mijloacele de atingere a acestora. O tehnică buge-
tară importantă care a încercat să se axeze pe această accepţiune a ter-
menului a reprezentat-o Sistemul de Planificare, Programare și Elabo-
rarea Bugetului (SPPEb), iniţial introdus în cadrul Departamentului de
Apărare american la începutul anilor 1960, SPPEb a fost descris de către
reprezentantul său de seamă Charles Schultze (1968):
PPE necesită identificarea atentă și examinarea scopurilor și a obiectivelor
existente în cadrul fiecărei sfere majore a activităţii guvernamentale...
Un alt ţel esenţial al sistemului PPE îl constituie analiza alternativelor
în vederea identificării mijloacelor celor mai eficiente de atingere a obiec-
tivelor fundamentale statuate prin programe și a obţinerii acelor obiec-
tive la cele mai mici costuri. Ţelul este acela de a obliga agenţiile să privească
diferitele programe nu ca pe scopuri în sine — de a fi continuate imper-
turbabil, fără provocări sau chestionări — ci ca pe mijloace în vederea
obiectivelor, aflate în competiţie cu programe alternative, probabil mai
operaţionale și mai eficiente.
Așa cum a remarcat Else (1970), SPPEb și abordările înrudite implică
o schimbare de perspectivă, de la cea în cadrul căreia bugetul era prezen-
tat ca un instrumnt al controlului legal (i. e. banii trebuie să fie cheltu-
Introducere în politicile publice 203
iţi așa cum s-a preconizat), trecând prin cea de control managerial (cost-
eficienţă, etc), către cea în care bugetul ajunge să deţină un rol-cheie în
planificarea strategică.
În 1965 președintele Johnson a încercat extinderea SPPEb la între-
gul guvern federal. Istoria insuccesului său și a „înrădăcinării“ trunchi-
ate a SPPAb în momentul transplantării sale în cadrul guvernului bri-
tanic (în special în cadrul guvernului local) a fost prezentată în detaliu
în alte lucrări fără a mai trebui a le repeta și în acest context, deși anu-
mite concluzii vor fi formulate la sfârșitul acestui capitol (Asupra apariţiei
și decăderii SPPEb vezi Schultze, 1968, Schick, 1973; wildavsky. 1974,
cap. 6; 1975, capitolele 13-18).
În anii 1970, în cadrul guvernului central britanic a fost adoptată o
formă specifică a SPPEb, sub forma ARP (Analiza și Revizuirea Pro-
gramelor). Guvernul Heath, ales în 1970, a afirmat că a înţeles ARP ca
un amendament necesar a CACP, întrucât „acesta din urmă nu pre-
supunea întocmirea unor rapoarte explicite privind obiectivele în vederea
cărora au fost făcute cheltuieli... și nici nu putea încorpora cu regulari-
tate analiza detaliată a programelor existente și a opţiunilor majore for-
mulate în legătură cu acestea, în termenii politicilor „. O echipă de oameni
de afaceri a fost înfiinţată în cadrul Civil Service Department pentru a
întocmi „un sistem de revizuiri regulate... concepute pentru a oferi
miniștrilor posibilitatea de a identifica și a dezbate opţiunile în favoarea
anumitor politicilor“. Decizia de a adopta o perspectivă de abordare nu
atât de cuprinzătoare ca SPPEb american a fost una delicată, intenţia
fiind aceea de a selecţiona în fiecare an „domenii-cheie“ ale politicilor
guvernamentale în vederea unei evaluări intensive și cu scopul ree-
xaminări obectivelor fundamentale, ajustării priorităţilor între diferitele
domenii ale politicilor și al identificării unor mijloace mult mai eficiente
din punctul de vedere al costurilor presupuse de realizarea acelor politi-
ci. Din 1970 până în 1973 demersurile de acest tip întreprinse la White-
hall au atins câteva din „efectele pătrunzătoare“ ce le-au fost preconizate,
în principal datorită faptului că au beneficiat de susţinerea politică și
administrativă a nivelurilor superioare; în lipsa acestui sprijin au avut
un impact mai redus și ARP a fost abandonat de noul ales guvern con-
servator (Grey și Jenkins, 1983).
Faptul că ARP a căzut în disgraţie atât pe plan politic cât și admin-
istrativ nu înseamnă că era și lipsit de relevanţă. Într-adevăr, dintre
toate tipurile de abordări pe care le-am evidenţiat, ARP este într-un anu-
mit sens îndreptăţită să se afle în rândul abordărilor celor mai practice
și, cel puţin potenţial, în rândul celor mai valoroase. Justificarea dată la
Whitehall în favoarea renunţării la ARP reiese din sugestia pe care ne-au
făcut-o funcţionarii superiori și anume faptul că „analiza și revizuirea
programului“ este ceea ce fac ei tot timpul. Suntem sceptici în ceea ce
204 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
privește această pretenţie și sincer dezaprobăm sugestia mai mult politică,
potrivit căreia studiile tip Rayner sunt succesoarele naturale sau „fiicele“
lui ARP“, întrucât simplul fapt al limitării cheltuielilor publice nu este
echivalent cu atingerea eficacităţii din punctul de vedere al costurilor
presupuse, fără a mai menţiona setul întemeiat de priorităţi. Tipul de
abordare ARP poate foarte bine să fie redescoperit de un viitor guvern
centralizat, iar între timp, se speră ca anumite autorităţi locale să rămână
angajate abordărilor strâns legate de acesta, și anume „analiza chestiu-
nilor-cheie“ (Greenwood et. al., 1980).
10. 6. 6 NEVOIA DE CONTESTARE A INERŢIEI ȘI A ABORDĂRII
INCREMENTALE
„Incrementalismul“ se referă la anumite aspecte ale procesului de
adoptare a deciziilor — și în special în ceea ce privește stabilirea buge-
tului — pe care practicanţii le recunosc cu aceeași promptitudine ca și
teoreticienii. Cel puţin pe termen scurt, nu trebuie pusă în discuţie „baza“
bugetului, iar în măsuira în care aceasta trebuie să fie rectificată, acest
fapt trebuie realizat astfel încât să determine o rată relativ mică a
creșterii — sau ar trebui să se întreprindă o reducere graduală a chel-
tuieloir sectorului public.
Cum ar putea fi contestate aceste caracteristici ale comportamen-
tului de elaborare a bugetului? Răspunsul dat în Statele Unite în anii
1970 a fost cel de bugetare- zero (BZ) Etapele constitutive ale BZ au
fost descrise ca fiind: (1) desemnarea unităţilor de decizie, (2) formu-
larea pachetelor de decizie pentru fiecare unitate de decizie, și (3)
ordonarea pachetelor de decizie în funcţie de priorităţi. „Unităţile de
decizie“ se referă la poziţile pe care demersurile decizionale referitoare
la bugete le ocupă în cadrul organizaţiilor. Acestea pot consta în divi-
ziunile deja existente, să zicem, ale autorităţii locale, precum departa-
mentele organizate în funcţie de sferele „profesionale“ și „de input“; sau
pot fi definite în termeni de program sau de „output“, traversând graniţele
departamentale și intra-departamentale. În cazurile în care metoda
elaborării bugetului în funcţie de output s-a înrădăcinat deja, este de
așteptat ca pogramele să fie folosite drept criterii de identificare a
unităţilor de decizie. „Pachetele de decizie“ vizează modul în care mana-
gerii de programe sau din cadrul departamentelor își expun propunerile
de cheltuieli, vizând următorul an financiar. La modul ideal, acest fapt
ar trebui să se petreacă sub forma unei declaraţi conţinând obiectivele
ce trebuie să fie atinse, nivelele de performanţă ale unor servicii aso-
ciate cu atingerea acestor obiective precum și resursele necesare pen-
tru furnizarea lor. Într-un mod mai puţin ambiţios, pachetele ar putea
Introducere în politicile publice 205
fi prezentate în termenii costurilor presupuse de resursele necesare
pentru furnizarea nivelurilor declarate ale serviciilor.
Până acum, BZ pare a presupune ceva mai mult decât o variaţie a
output-ului procesului de alocare de la buget și decât SPPEb. Elementul
discriminatoriu apare în momentul în care managerilor unităţilor de
decizie li se cere să justifice nu numai ce nivele existente ale cheltuielilor
ar trebui să fie menţinute și care, fără îndoială, ar trebui să fie introduse
incremental în anul financiar următor, dar și de ce ar trebui să fie con-
tinuate în anul viitor oricare din cheltuielile privind „pachetele“ (servicii,
programe, sau obiective). Cu alte cuvinte, „baza“ bugetară nu mai con-
tinuă să rămână una necontestată și trebuie reflectat asupra alternativei
de neimaginat a „bazei zero“. În ultimă instanţă, managerilor unităţilor
de decizie li se cere să așeze într-o ordine a priorităţilor diferiele pachete
pe care ei le propun spre finanţare. Acesta reprezintă deopotrivă un aspect
neobișnuit al procesului de alocare de la buget și unul pe care majoritatea
șefilor de departamente și programe îl displac. Cu toate acestea, din per-
spectiva autorilor bugetului de la nivel central, aplicarea în întregime a
BZ ar trebui să le ofere date mai complete privind cheltuelile făcute de
depatamente, inclusiv argumente bine întemeiate în favoarea continuării
programelor și serviciilor (de preferat declaraţii ale obiectivelor cărora le
servesc), a menţinerii cheltuielilor la anumite nivele aflate deasupra dea-
supra nivelului „zero“ și menţiuni privind ordinea de prioritate pe care
managerii unităţilor o atribuie fiecărui „pachet“. Astfel departamentul
central de finanţare (sau oficiul bugetar, în accepţiunea americană), se
asflă într-o poziţie mult mai bună, aceea de a-și construi o imagine de
ansamblu privind scopurile ce justifică cheltuielile aparţinând tuturor
secţiunilor din cadrul organizaţiei, de a ajunge la propria perspectivă
asupra priorităţilor existente la nivelul întregii organizaţii și, cel puţin
în teorie, de a realoca resurse la o scară semnificativ mai mare decât cea
pesupusă de ajustările incrementale sau decrementale.
Discrepanţa dintre o teorie ambiţioasă și o practică limitată este cu
toate acestea izbitoare în special în cazul BZ. Președintele Carter nu a
reușit să transfere BZ din statul Georgia în Washington DC, dar în orice
caz schimbarea pe care BZ a determinat-o în cadrul practicilor de elab-
orare a bugetului din cadrul guvernelor statelor a fost una parţială
(Clynch, 1979).
10. 6. 7 LIMITELE MODIFICĂRII PRACTICILOR BUGETARE
În ceea ce privește măsura în care reformele vizând metodele finan-
ciare și bugetare au fost concepute astfel încât să atingă demersuri
decizionale privind utilizarea resurselor cu un caracter mai „raţional“,
206 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
am menţionat deja (în cadrul secţiunii 4. 3) unele dintre limitele întot-
deauna probabile a se manifesta, sub denumirea mai generală de factori
cognitivi, economici, organizaţionali și circumstanţiali.
Proceduri precum „estimările prospective“ presupun o puternică solici-
tare a capacităţii cognitive a decidenţilor. Acestora le lipsesc mijloacele
pe care să se bazeze în vederea evaluării viitoarelor necesităţi în materie
de cheltuieli. Anumite probleme apar în cadrul demersurilor de evalu-
are a costurilor programelor sau a „output-urilor“, în special în ceea ce
privește identificarea pentru fiecare program în parte a cotei adecvate
din costurile fixe sau indirecte. Prezicerea rezultatului programelor de
cheltuieli este foarte dificilă — într-adevăr chiar și după eveniment vor
apărea discuţii despre cine sunt cei care au beneficiat și în ce măsură.
Riscul determinării arbitrare a „punctelor de întrerupere“ intervine
atunci când se întocmește o listă a costurilor și beneficiilor, atunci când
se decide ce valoare să fie atribuită salvării vieţii, sau în stabilirea ratei
reducerilor, ș.a.m.d. Problemele nu sunt doar cele, sau nu în principal,
cele ce ţin de stabilirea „faptelor“, întrucât în alegerea „valorilor“ rele-
vante și a criteriilor ce trebuie aplicate posibilitatea intervenţiei deza-
cordului și arbitrariului este și mai mare.
În teorie, unele dintre aceste limite cognitive ar putea fi reduse prin
mărirea staff-ului și a celorlalte resuse contractate în procesul de elab-
orare a bugetului. Cu toate acestea, asemenea sporiri ar generea unele
întrebări practice privind economia demersului de obţinere a unei mai
mari raţionalităţi. Întrucât este dificil a dovedi faptul că una dintre
metodele bugetare este superioară celeilalte, justificarea creșterilor
majore înregistrate de costurile asociate procesului de elaborare a buge-
tului este și mai dificilă. Câteva dintre procedurile presupuse de meto-
da elaborării bugetului în funcţie de output, SPPEb, sau BZ sunt fără
îndoială costisitoare, în termenii staff-ului și ai timpului, și tind să pro-
ducă o cantitate iritantă de hârtie. Este probabil ca beneficiile pe care le
oferă să fie unele pe termen relativ lung, însă eforturile și cheltuiala pe
care le presupun sunt prea evidente pe termen scurt, fapt ce tinde să de-
vină o preocupare comună a politicienilor și administratorilor. Deși poate
este greu a justifica acele calcule de buget care iau ca atare „baza“ de
cheltuieli existentă și care tind să conducă doar la ajustări incrementale,
nu poate fi pus la îndoială faptul că acestea reprezintă mecanisme de
economisire a timpului, care par a fi mult mai adecvate capacităţilor cog-
nitive limitate ale decidenţilor.
Factorii „organizaţionali“ includ problemele datorate abordării unei
perspective unitare sau sinoptice asupra procesului bugetar, în cazurile
în care decidenţii se confruntă cu interesele înstăpânite, expertiza și
influenţa șefilor de departamente, care, la rândul lor, sunt supuși pre-
siunii exercitate dă către purtătorii de cuvânt ai grupurilor sub-depar-
Introducere în politicile publice 207
tamentale. Chiar și sistemele de informaţii ale organizaţiilor tind să
rămână blocate în „verticalismul“ departamentelor însărcinate cu
efectuarea cheltuielilor și există unele probleme privind construirea
unor noi sisteme care să promoveze „lateralismul“ proceselor compre-
hensive de elaborare a bugetului sau al programelor înrudite cu aces-
tea.
Denumirii de factori „contextuali“ i-am circumscris importanţa
înţelegerii naturii procesuale a adoptării deciziilor și, în special, aceea a
ealborării bugetului. Anume, aceasta reprezintă o activitate cae poată fi
înţeleasă doar în termenii influenţei stării trecute a lucrurilor (ce deter-
mină „baza“ bugetară actuală“) și în termenii așteptărilor pe care oamenii
le au pentru viitor (așteptări care în mod normal nu se extind și asupra
posibilităţii unei „baze zero“ sau asupra unei reduceri semnificative a
nivelelor actuale, să zicem ale pensiilor sau al ajutorului de șomaj). Activ-
ităţile implicate în procesul de elaborare a bugetului vor fi supuse unei
presiune politica considerabile, înţeleasă nu doar ca presiune exercită de
partidele politice ci și ca presiune a „politicii“ în sensul general al luptei
intra- și interorganizaţionale pentru controlul asupra resurselor. Atât
elaborarea bugetului cât și politica au fost descrise în termenii „cine ce
primește, cât de mult, și cu ce costuri“. Astfel, încercările de reformare a
procesului de elaborare a bugetului fie vor fi duse până la capăt și, în
cazul reușitei, va modifica balanţa de putere din cadrul și dintre orga-
nizaţii — de exemplu, prin întărirea centrului în detrimentul departa-
mentelor — fie, mai probabil, încercările de reformare vor fi zădărnicite
de realitatea politică a intereselor deja consoliditate și de distribuţia exis-
tentă a puterii și resurselor.
10. 7 Prezentarea opţiunilor către client
Până în acest moment am discutat modul în care opţiunile sun iden-
tificate și generate, catalogate și definite, evaluate și comparate. Au
fost examinate unele tipuri de abordare, proceduri și tehnici în raport
cu fiecare dintre aceste activităţi. Există astfel o dimensiune tehnică
a evaluării opţiunilor și prin urmare abilităţile de analiză devin rele-
vante pentru acest aspect al procesului de elaborare a politicilor. Toto-
dată am precizat la fiecare stadiu importanţa dimensiunii politice. În
anumite cazuri devine evident încă de la început faptul că anumite
consideraţii de natură politică se vor dovedi a fi esenţiale într-o aseme-
nea măsură încât orice demers de analiză nu își mai are rostul. În alte
cazuri,un astfel de demers poate fi întreprins, însă rezultatele vor fi
„aplicate“ tot de către politicien, cărora le aparţine de atfel și decizia
finală.
208 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Scriitori precum Meltsner (1976) au accentuat necesitatea ca ana-
listul să-și dezvolte deopotrivă abilităţi tehnice și politice. Cu sigu-
ranţă analistul nu trebuie să ignore identitatea „clientului“ sau a uti-
lizatorului rezultatelor analizei, celelalte surse de informaţie și reco-
mandări la care clientul va apela, tipul de consideraţii și argumente
care probabil vor avea o anumită greutate și nici modul cel mai potri-
vit de prezentare a raportului de evaluare a opţiunilor către un client
sau către o clientelă colectivă. Experienţa pote să-l fi învăţat faptul
că un client nu dorește să fie încărcat cu prea multe argumente și infor-
maţii, luând în considerare doar câteva dintre opţiunile prezentate,
preferând chiar și o recomandare directă.
Probabil că politicienii vor oferi o magine distincă a exigenţelor
clientului. Una din criticile repetate făcută de către miniștrii fostului
cabinet britanic viza faptul că aceștia fuseseră foarte puţin informaţi
despre opţinile pe care ar fi putut să le ia în considerare, precum și
faptul de a se fi încercat favorizarea unei singure recomandări. Toto-
dată trebuie acceptat faptul că între miștri în postura clientului și
analiști (sau consilieri) ca generatori ai opţiunilor a existat în tot-
deauna „o persoană intermediară“ de la Whitwhall, unul din funcţionarii
superiori (dar generalist); el este care pregătește rezumatul final ce
va ajunge la ministru, și care micșorează aria opţiunilor ce-i sunt încre-
dinţate. Politicienii care doresc într-adevăr să li se aducă la cunoștinţă
diferite opţiuni, împreună cu argumentele și dovezile pro și contra ,
ar trebui să acorde mai mult sprijin decât cel pe care l-au acordat în
ultimii ani, dezvoltării tehnicilor și personalui de analiză a politicilor,
însistind în același timp pe accesul mai direct la acest personal (vezi
e. g. Jenkins, 1971).
Cu toate acestea, în cazul în care politcieni nu vor avea timpul nece-
sare pentru a examina fiecare opţiune, nu le va fi de prea mare ajutor
un nmăr cât mai mare de opţiuni, datorită stadiului la care le sunt
făcute cunoscute aceste opţiuni. Menţiunile lui George Cardona (1981),
consilier politic la Trezorerie, în perioada mai 1979- noiembrie 1981,
sunt relevante pentru acest aspect:
Exită cu toate acestea un neajuns privind modul în care Trezoreria îi
tratează pe miniștri și consilieri. Este refrectară la implicarea acestora
în diferite chestiuni, în stadiile iniţiale. Preferă să prezinte miniștrilor
un set deja elaborat de opţiuni și care au fost dezbătute în totalitate la
nivelele oficiale. În momentul în care acest proces este desăvârșit, deja
formularea de către miniștri a unor aprecieri privind opţiunile respective
poate fi deja tardivă; miniștrii trebuie să ia o decizie iar consilierii trebuie
să-și exprime recomandările, fără să fi avut oportunitatea să asiste la con-
struirea logicii argumentului.
Introducere în politicile publice 209
Concluzia la care se poate ajunge în urma celor menţionate este aceea
că politicieni ar trebui să încerce să se implice mai mult nu doar în fiecare
sub-stadiu al identificării și evaluării opţiunilor cât și în stadiile iniţiale
ale politicilor, cum sunt definirea chestiunilor și stabilirea obiectivelor.
Cu toate acestea, deși încercările miniștrilor de a se implica în stadi-
ile iniţiale nu au fost întâmpinate cu refuzuri explicite, există totuși pro-
babilitatea ca aceștia să se confrunte cu un tip de opoziţie culturală așa
cum precizează Cardona:
În cazul uneia dintre puţinele ocazii în care un ministru a încercat să inter-
vină în stadiul iniţial al formulării politicilor, reacţia oficială a fost cea de
tipul celei pe care ar provoca-o o persoană care ia masa într-un restaurant
și care la un momendat s-ar ridica pentru a servi ea însăși cina; nici unul
din ce prezenţi nu l-ar împiedica, dar șase ospătari s-ar grăbi să facă acest
lucru în locul persoanei respective.
Chestiunea privind aria opţiunilor se asociază unei teme care s-a tot
repetat, începând cu abordarea modelelor de elaborare apoliticilor, în
cadrul capitolului 4. Pe de altă partă, a lua în considerare o serie de opţi-
uni reprezintă un aspect dezirabil, dar pe de altă nu trebuie să uităm
că cei cărora ne adresăm — anume decidenţii -au un program foarte
încărcat și cel mai probabil nu vor dori citească analiza elaborată unei
chestiuni, și nici să li se spună că, înainte de a putea lua o decizie, tre-
buie să parcugă douăzeci de opţiuni diferite .
Decidenţii vor fi preocupaţi de problema practică cu care ei se con-
fruntă în postura de persoane ce iau decizii reale într-un anumit con-
text politic (și nu ca „analiști ai politicilor“). Rezumatele ce le sunt
oferite, fie că prezintă o singură recomandare sau doar un număr de
opţiuni care în mod deliberat conţin numai acele costuri și benefici
„obiective“, desconsiderând astfel consecinţele politice ale opţiunilor,
pot fi ignorate; dacă sunt însă acceptate, pot avea anumite repercur-
siuni politice care în utimă instanţă demontează propunerea. Atribu-
tul de „politic“ ese folosit în acest context nu în sensul restrâns, par-
tinic (deși și acesta poate fi foarte important) ci în înţelesul său mai
general care include de asemenea și reacţia publicului, a grupurilor
de interese vizate de o anumită chestiune, sau a autorităţilor ce imple-
mentează anumite politici. În cadrul secţiunii 10. 6. 3. am discutat
aplicarea tehnicilor de analiză de tipul cost-benefeciu, dar multe decizii
privind anumite politici nu se pretează acestui tip de abordare, întrucât
exstă consideraţii importante care nu pot fi reduse la calcularea lirelor.
Un exemplu în acest sens l-ar putea reprezenta eliminarea segregaţiei
religioase din școlile scoţiene, iar a ignora consecinţele politice ale opţi-
unilor în acest caz ar reprezenta un act necugetat.
210 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Nu există o modalitate simplă de rezolvare a tensiunii provocate de
menţinerea unui echilibru între ce două surse de risc: neglijarera con-
secinţele posibile ale unei opţiuni date și întocmirea unui material
copleșitor . Cel mai eficient compromis l-ar putea reprezenta probabil
alcătuirea un rezumat în forma unei „prezentări a opţiunilor“ Prima
parte a acestei prezentări ar consta într-o expunere succintă a proble-
mei în privinţa căreia trebuie luată o deczie. Apoi ar trebui întocmită o
listă cuprinzătoare a opţiunilor, incluzându-o poate și pe cea mai impro-
babilă . Cu toate acestea, detalierea ar trebui să se facă doar pentru
număr restrâns de opţiuni (să zicem între trei și cinci) de pe acea listă;
dacă există diferenţe semnificative pe care aceste opţiuni le determină
la nivelul politicilor , acestea ar putea fi prezentate sub forma unor sub-
opţiuni. Fiecare opţiune ar trebui să fie descrisă succint în termenii (a)
cursului pe care se presupune că trebuie să îl ia acţiunea; (b) ai costurilor
și beneficiilor. În rândul costurilor și beneficiilor pe care le-am putea
include se află implicaţiile financiare, implicaţiile în materie de mână de
lucru, impactul social, reacţiile probabile ale grupurilor și organizaţiilor
faţă de opţiunea aleasă și (dacă este posibil, dat fiind rezumatul) impli-
caţiile electorale și cele vizând partidele politice. În măsura în care este
posibil, dat fiind rolul analistului și cel al decidentului, prezentarea poate
conţine în finalul său o recomandare în privinţa selecţionării uneia sau
a mai multor opţiuni. Dincolo de toate acestea, este important ca dimen-
siunile acestui documnt să nu dăuneze informaţiei relevante și nici prob-
abilităţii ca acesta să fie citit de către persoanele cu un program încăr-
cat.
Așa cum rezultă din experienţa noastră, întocmirea unor astfel de
documente îl poate ajuta pe student sau pe cel antrenat să-și dezvolte
atât capacitatea de analiză cât și abilitatea de a prezenta rezultatele
către clientul politic. Dacă într-adevăr politicianul-client beneficiază în
urma pregătirii (training) realizate în scopul autorizării și utilizării ulte-
rioare a rezultatelor demersurilor de analiză a opţiunilor, reprezintă un
aspect pe care nu am avut încă șansa să-l studiem.
11
Implementarea
11. 1 Implementarea ca parte a elaborării politicilor
Doar în ultimii doisprezece ani cercetătorii din câmpul știinţelor
sociale, în special politologii, au început să-și manifeste interesul faţă de
procesul implementării sau să accepte faptul că acesta este o parte a
procesului mai amplu al elaborării politicilor. Am precizat deja faptul (în
capitolul 2) că studiile anterioare aveau tendinţa să se axeze pe pro-
blematica deciziilor și nu pe cea a politicilor și că, în fiecare dintre aces-
te cazuri, interesul era legat de „momentul alegerii“, în care se „lua“
decizia sau se „elaborau“ politicile. Ceea ce s-a petrecut ulterior nu a mai
atras atenţia politologilor în aceeași măsură, sau, mai precis, a intrat în
sfera de preocupare a specialiștilor din domenii precum administraţia
publică sau managementul din cadrul sectorului public. Din momentul
publicării, în 1973, a lucrării lui Pressman și Wildavsky, Implementarea,
numărul cărţilor și articolelelor în care implementarea este tratată ca
element-cheie al studiului politicilor publice a crescut substanţial.
Unul din motivele resuscitării interesului l-a reprezentat conștienti-
zarea, în special în Statele Unite, a faptului că multe dintre măsurile
introduse de către administraţia liberală din anii 1960 au produs un
impact destul de redus în ceea ce privește transformările fundamentale
sau de lungă durată.. În Marea Britanie, de asemenea încercările de refor-
mă ale guvernului labourist au avut efecte dezamăgitoare, iar la începutul
anilor 1970 guvernul Heath a fost nevoit în primul rând să abandoneze
politica sa de „neangajare“ a guvernului în industrie, pentru ca ulterior
demersurile sale de extindere a activităţii guvernului, inclusiv sistemul
judecătoresc, la sfera relaţiilor industriale și la cea a reglementărilor
sindicale să întâmpine probleme deosebit de mari. „Eșecuri“ particulare
ale procesului de implementare au fost observate, sau presupuse, în
domenii precum regenerarea urbană,dezvoltarea terenurilor, angajările,
controlul poluării și restructurarea industrială. Părea din ce în ce mai
evident faptul că meritele guvernelor se rezumă la acţiunile de legife-
rare și la cele de determinare a schimbărilor dorite și în curând s-au cău-
tat explicaţii la a ceea ce Dunsire (1978) a numit „diferenţa de imple-
mentare“.
Dacă problema este definită în termenii „eșecului“ politicilor, ce tre-
buie să înţelegem noi prin această expresie? Și dacă ajungem să înţelegem
ceea ce a fost făcut greșit, putem noi explica „de ce“?
212 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Atunci când căutăm să înţelegem ceea ce se are în vedere prin eșecul
politicilor este util să facem distincţia între non-implementare și imple-
mentare nereușită.. În primul caz, o politică nu este pusă în aplicare așa
cum s-a intenţionat, probabil datorită faptului că cei implicaţi în exe-
cutarea ei au fost ineficienţi sau incapabili de a coopera, sau de a între-
prinde eforturi într-o asemenea măsură încât să elimine obstacolele aflate
în calea unei implementări eficiente, asupra cărora aveau un control limi-
tat sau nici unul. Pe de altă parte, vorbim despre implementare nereușită
în cazurile în care, deși politica respectivă a fost în întregime pusă în
aplicare, iar circumstanţele externe nu sunt ostile, cu toate acestea ea
nu reușește să determine rezultatele scontate. Desigur, în anumite cazuri,
eșecul unei politici poate fi total, de exemplu, ca în cazul în care s-a încer-
cat îmbunătăţirea competitivităţii tehnologiei britanice avansate pe
pieţele lumii prin intermediul asigurării accesului industriei private la
anumitecontracte privind dezvoltarea utilităţilor publice, finanţate de
guvern. Modul în care agenţiile guvernamentale avizate au găsit de cuvi-
inţă să ducă la îndeplinire a fost oarecum lipsit de imaginaţie; în orice
caz interesul manifestat de înterprinzătorii industriali a fost destul de
redus, în parte datorită faptului că mediul economic nu era de o aseme-
nea natură încât să încurajeze întreprinderile private, și astfel contractele
încheiate s-au situat sub nivelul fondurilor alocate, iar rezultatele în ter-
menii competivităţii au fost dezamăgitoare chiar și în contextul în care
fondurile au fost cheltuite așa cum s-a intenţionat. O exemplificare
asemănătoare a dimensiunilor multiple ale eșecului unei politici în Statele
Unite a constituit-o baza pusă de studiului de pionerat întreprins de
Pressman și Widavski în 1973.
Motivele care conduc la asemenea eșecuri pot fi deduse cu ușurinţă
din aceste studii. La modul explicit, când spunem că o politică este com-
promisă avem în vedere una sau mai multe din cauzele următoare: o
proastă execuţie, o proastă politică, sau ghinion. Astfel, o politică poate
fi ineficient implementată, fapt ce va fi interpretat de către iniţiatorii
respectivei politici ca reprezentând o proastă punerea în aplicare a aces-
teia. Fie, atât iniţiatorii politicii cât și cei însărcinaţi cu implementarea
acesteia împărtășesc aceeași concepţie privitoare la circumstanţele externe
ostile care anulează orice posibilitate de a identifica vinovaţi — este vorba
pur și simplu de ghinion . Motivul care nu se regăsește prea adesea —
sau cel puţin nu atât de explicit — în explicaţiile oferite eșecului politi-
cilor se referă la faptul politica în sine a fost „proastă“, în sensul în care
aceasta a fost fundamentată pe informaţii neadecvate, pe o structură de
argumentare deficitară sau pe supoziţii nerealiste. Oricât de lipsit de
complicaţii pare acest nivel de analiză, conduce totuși la o anumiă con-
cluzie :faptul că nu există o linie tranșantă de demarcaţie între (a) for-
mularea unei politici și (b) implementarea acesteia. Ceea ce se petrece
Introducere în politicile publice 213
la acest așa-zis stadiu al implementării va avea consecinţă asupra rezul-
tatului real al unei politici. Invers, probabilitatea obţinerii unui rezutat
favorabil (pe care pentru moment îl definim ca rezultat dorit de iniţia-
torii politicii respective) va crește în funcţie de măsura în care problemele
ce pot apărea în cadrul implementării sunt avute în vedere încă din sta-
diul conceperii politicilor.
Vom reveni ulterior, în cadrul acestui capitol, la realaţia dintre ceea
ce Barrett și Fudge (1981) au numit „politică și acţiune“ precum și la cri-
tica adusă de ei la ceea ce au descris ca reprezentând perspectiva de „sus
în jos“. Pentru moment, ne vom limita la limbajul de „sus în jos“ al „eșecu-
lui politicilor“, încercând a afla de ce, în realitate, o anumită măsură a
acestui eșec este inevitabilă
11. 2 De ce „un proces perfect de implementare“ este de neatins
În capitolul 4 am fost consecvenţi abordării propudse de Herbert
Simon în ceea ce privește studiul modului în care sunt concepute politi-
cile, construind într-o primă fază un model ideal de „raţionalitate per-
fectă“ și prezentând ulterior numeroasele constrângerile numeroase (sau
„limite“ în accepţiunea lui Simon) care, în practică, tind să elimine posi-
bilitatea demersurilor raţionale de elaboarare a politicilor. Cu alte cuvinte,
modelul descriptiv de elaborare a politicilor a fost conceput în termenii
abaterilor de la modelul ideal al raţionalităţii observate. În cadrul studi-
ului nostru privind modul în care politicile sunt implementate, vom pro-
ceda, într-o primă fază, la fel. În acest caz, vom urmări exemplul oferit
de Christopher Hood în cadrul studiului să valoros referitor la Limitele
Administraţiei (1976) și vom împrumuta conceptul său analitic de „admin-
istraţie perfectă“. Într-un articol intitulat „De ce este procesul de imple-
mentare atât de dificil?“, Gunn (1978) a recurs la analizele realizate de
Hood precum și la cele cele ale lui Pressman și WildavskY(1973), Etzion
(1976), Kaufman (1971), Bardach (1977), Van Meter și Van Horn (1975)
,King (1975 și 1976) pentru a oferi funcţionarilor un ghid succint al unora
dintre motivele pentru care, potrivit acestor lucrări de pionerat, este pro-
babil ca nici o stare „de implementare perfectă“ să nu poată fi realmente
atinsă în practică . Asemenea lui Hood, Gunn subliniază că „perfecţi-
unea“ în acest context reprezintă un concept analitic sau o „idee“ și nu,
ca în accepţiunea colocvială a termenului, un „ideal“ care trebuie să fie
atins. Cu alte cuvinte, nu este oferit nici un model prescriptiv și, într-ade-
văr, câteva dintre precondiţiile logice ale implementării perfecte — pre-
cum „supunerea perfectă“ sau „controlul perfect „ — au fost catalogate
ca fiind inacceptabile din punct de vedere moral și politic, și irealizabile
în contextul democraţiei pluraliste.
214 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Prin urmare, care sunt aceste precondiţii de a căror satisfacere depinde
atingerea „stării de implementare perfectă“ și de ce este improbabil ca
ele să fie realizate vreodată în practică?
11. 2. 1 CIRCUMSTANŢELE EXTERIOARE AGENŢIEI RESPONSABILE
CU IMPLEMENTAREA UNEI POLITICI NU IMPUN
CONSTRÂNGERI PARALIZANTE
Unele dintre obstacolele aflate în calea implementării se găsesc în
afara sferei de control a administraţiei, întrucât sunt exterioare politicii
respective și agenţiei care este responsabilă de implementarea ei. Aces-
tea pot fi fizice, ca în cazul în care de exemplu un program agricol stag-
nează datorită secetei sau molimelor. Sau pot fi de natură politică, prin
faptul că politica respectivă sau măsurile prevăzute pentru realizarea ei
contravin anumitor interese (precum activiștii de partid, sindicatele sau,
în anumite societăţi, armata) care-și pot exercita dreptul de veto. Aces-
te limitări sunt evidente și nu sunt numeroase acţiunile pe care admi-
nistratorii le pot întreprinde în sensul depășirii lor, cu excepţia cazurilor
în care se află în postura consilierilor, asigurându-se ca aceste posibi-
lităţi să fie avute în vedere în stadiul elaborării politicilor.
11. 2. 2 PROGRAMELE TREBUIE SĂ DISPUNĂ DE TIMPUL ȘI
RESURSELE NECESARE
În parte această condiţie se suprapune peste cea dintâi, întrucât ade-
sea este circumscrisă categoriei constrângerilor externe. Cu toate aces-
tea, și în cazul politicilor fezabile fie din punct de vedere fizic fie din punct
de vedere politic există posibilitatea ca ele să rateze îndeplinirea inten-
ţiilor declarate. Un motiv des întâlnit este acela că se așteaptă prea multe
într-un timp prea scurt, în special atunci când este voba de atitudini sau
comportamente (ca de exemplu, încercările de transformare a atitudinilor
discrimanatorii împotriva celor handicapaţi fizic sau mental). Un alt motiv
constă în faptul că politicienii sunt cei ce hotărăsc „finalităţile“ politicilor
dar nu și „mijloacele“, astfel încât se ajunge în situaţia în care restrân-
gerea cheltuielor poate priva un program autorizat (statutory programme)
de resursele adecvate. Acesta a fost cazul Legii privind controlul poluării
(Control of Polution Act) din 1974, întrucât a coincis cu restricţiile impuse
în sectorul public, care au privat autorităţile locale de fondurile necesare
contractării echipei (staff-ului) în vederea implementării Legii. O pro-
blemă mai neobișnuită apare atunci când fondurile speciale devin acce-
sibile, ca în cazul Programului Urban, dar trebuie să fie cheltuite într-o
Introducere în politicile publice 215
perioadă de timp extrem de scurtă, mult mai repede decât le poate absorbi
programul. Este imporant a privi banii nu ca pe o resursă în sine ci ca pe
un „bilet“ în baza căruia pot fi achiziţionate resuse reale, fiind posibilă
apariţia unor decalaje în cadrul acestui proces de conversie. Teama agenţi-
ilor de se vedea nevoite să înpoieze la sfârșitul anului financiar „partea
necheltuită“ din fonduri determină o creștere exagerată a cheltuielor ,
câteodată îndreptate spre achiziţionarea unor itemi neânsemnaţi. Încer-
cările de a-i convinge pe funcţionarii financiari de a transfera fondurile
necheltuite în noul an financiar sunt de obicei zadarnice, aceasta reprezen-
tând o situaţie în plus în care administratorii se dovedesc incapabili să
depășească acele constrângeri ce acţionează asupra demersurilor de imple-
mentare. Ei pot doar să-i sfătuiască pe politicieni în ceea ce privește perioa-
da timp necesară pentru ca un program să înceapă să producă rezultate,
să planifice fluxul financiar anual pentru a putea evita sumele necheltu-
ite și să încerce să anticipeze apariţia oricăror blocaje posibile în cadrul
procesului de convertire a banilor în resurse reale.
11. 2. 3 COMBINAŢIA NECESARĂ DE RESURSE TREBUIE SĂ FIE
DISPONIBILĂ
A treia condiţe decurge firesc din cea de-a doua, și anume faptul că
nu trebuie să existe doar constrângeri în termenii resuselor în ansam-
blul lor dar, de asemenea, la fiecare stadiu al procesului de implementare
trebuie să fie disponibilă combinaţia adecvată de resurse. În practică
adesea intervine o „ștrangulare“, să zicem, în cazurile în care combinaţia
dintre bani, mână de lucru, pământ, echipament și material de construcţie
trebuie să fie prezentă în această formulă în vederea construirii unei
autostrăzi cneprevăzute bază aeriană, pentru RAF, dar în care furnizarea
cu întârziere a uneia dintre resurse determină blocarea programului cu
câteva luni. Așa cum am menţionat și în cadrul secţiunii11. 2. 2, o criză
temporară de bani poate fi mai puţin gravă în asemenea circumstanţe
decât un blocaj în furnizarea resurselor „reale“. Fluxul fondurilor supli-
mentare alocate unui program poate fi accelerat, dat fiind acordul politic,
printr-o răsucire a „robinetului“fiscal, dar nu există nici o garanţie a fap-
tului că banii vor puta fi convertiţi în pământ, mână de lucru, sau mate-
riale în perioada de timp prevăzută pentru programul respectiv. O criză,
de exemplu, a stocului de cherestea poate face să stagneze luni de zile
un program de construcţii. Sau, absenţa dulgherilor calificaţi poate să
împieteze grav asupra unui program de refacere a locuinţelor. Cu alte
cuvinte, producerea anumitor crize este probabilă în cazul în care resurse-
le relativ rare sunt furnizate sub forma unor stocuri fixe și nu sub forma
unor fluxuri. Durata decalajului datorat eliminării deficienţei apărute
216 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
în furnizarea mâinii de lucru pregătite, de exemplu, va fi determinată de
durata minimă a perioadei necesară de pregătire. Responsabilitatea prin-
cipală pentru asemenea crize survenite în stadiul implementării revine
staff-ului administrativ, incluzându-i și pe designerii programelor și
managerii, întrucât la îndemâna lor se află o serie de tehnici (adesea
însoţite de tehnologia existentă) precum reţeaua de planifuicare și cotrol,
prognozele în materie de mână de lucru și controlul stocurilor, cu aju-
torul cărora ar putea anticipa posibilele ștrangulări și întreprinde măsurile
adecvate în termenii aprovizionării cu resurse și ai redistribuirii aces-
tora în cadrul programului.
11. 2. 4 POLITICA CE URMEAZĂ A FI IMPLEMENTATĂ TREBUIE
SĂ SE BAZEZE PE O TEORIE A CAUZELOR ȘI EFECTELOR
În unele cazuri politicile sunt ineficiente nu datorită faptului că au
fost prost implementate, ci datorită faptului că sunt niște politici proaste.
Anume, o anumită politică se poate întemeia pe înţelegerea neadecvată
fie a unei probleme, a cauzelor și tratmentului său fie a unei oportunităţi,
a naturii sale și a ceea ce este necesar pentru cercetarea ei. Pressman și
Wildavski (1973) descriu orice politică drept „o ipoteză ce conţine condiţi-
ile iniţiale și consecinţele prezise“. Anume, modul de raţionare al auto-
rilor politicilor este unul de tipul „dacă X este realizat la momentul t(1)
atunci, la momentul t(2) va rezultaY“. Astfel fiecare politică încorporează
o teorie a cauzelor și efectelor (în mod obișnuit nedeclarată în practică)
iar dacă politică eșuează, vina poate reveni teoriei pe care s-a sprijinit și
nu unei proaste puneri în aplicare.
Pressman și Wildavski și-au dezvoltat argumentul în baza unui studiu
de caz asupra eșeclui înregistrat de programul conceput la sfârșitul anilor
1960 în scopul creării unor locuri de muncă pentru grupurile minoritare
din orașul californian Oakland. Programul a furnizat fonduri atât pen-
tru lucrările publice cât și pentru programele de construcţii, cu speranţa
că (a) oportunităţile de afaceri rezultate vor fi valorificate de către investi-
tori (b) și vor duce astfel la crearea de noi locuri de muncă pe care (c) le
vor putea ocupa „negrii“ „mexicanii“. În pofida bunelor sale intenţii, pro-
gramul a avut rezultate foarte slabe. Împrumuturile contractate de firme
au fost în număr redus și anumite propuneri pentru lucrări publice nu
au dus la nimic. Chiar și atunci când fondurile au fost cheltuite așa cum
fusese prevăzut, creșterea netă a numărului de persoane angajate
aparţinând grupurilor minoritate a fost dezamăgitor de mică. Una din-
tre concluziile formulate de Pressman și Wildavski a fost aceea că pro-
gramul s-a bazat pe o teorie greșită privind crearea locurilor de muncă:
acest așa-zis eșec al implementării a fost în fapt un eșec al elaborării
Introducere în politicile publice 217
politicii. Bardach (1977, 251-2) subliniază și el acest fapt: „ Dacă struc-
tura însăși a teorie este greșită, politica se va dovedi un eșec, indiferent
decât de bine este implementată. Într-adevăr, nu este foarte clar ce înseam-
nă implementarea „adecvată“ a unei politici concepută în mod funda-
mental greșit“.
În fapt ne confruntăm doar cu o problemă aparentă de implementare,
care poate fi abordată printr-o mai bună analiză întreprinsă în cadrul
acelor stadii ale procesului de elaborare politicilor referitoare la definirea
chestiunii și analiza opţiunilor. Dificultăţile unei asemenea analize nu
trebuie să fie subestimate, date fiind limitele capacităţii noastre de
înţelegere și „rezolvare“ a complexelor problemelor economice și sociale,
în special de când guvernele, așa cum ne reamintește Bardach (1977) au
tendinţa de a adopta o poziţie fermă în raport cu cele mai dificile pro-
bleme cărora nimeni nu a fost capabil să le facă faţă. Totuși, putem încer-
ca să îmbunătăţim demersurile de definire a chestiuni (vezi cap. 7); putem
încerca să testăm „ipotezele“ pe care se sprijină diferitele opţiuni pen-
tru anumite politici; putem învăţa ceva chiar și din experienţa străină
(deși nu există dovezi că noi în Marea Britanie putem învăţa ceva din
eșecurile politicilor descrise de Pressman și Wildavski, precum și de alţi
autori americani); și în ultimă instanţă, trebuie să ne amintim că „momen-
tul alegerii“ nu reprezintă faza finală a procesului de elaborare a politi-
cilor și să fim mereu pregătiţi să ne testăm teoria în raport cu problemele
reale, observate în stadiile finale ale procesului.
11. 2. 5 RELAŢIA DINTRE CAUZĂ ȘI EFECT TREBUIE SĂ FIE
DIRECTĂ, CU PUŢINE, SAU CHIAR LIPSITĂ DE, LEGĂTURI
INTERMEDIARE
Chiar și din această prezentare în linii generale a programului Oak-
land redată în cadrul secţiunii 11. 2. 4 se poate demonstra faptul că teo-
ria pe care se sprijină politica respectivă este mult mai complexă decât
simpla relaţie“ dacă X, atunci Y“, lanţul cauzalităţii fiind mai extins,
încorpoând o relaţie de tipul „dacă X, atunci Y și dacă Y, atunci Z“. Press-
man și Wildavski argumentează faptul că politicile care depind de o mul-
titudine de secvenţe ale relaţiei cauză-efect au o tendinţă specifică de a
se destrăma, întrucât „cu cât este mai lung lanţul cauzalităţii, cu atât
sunt mai numeroase legăturtile reciproce între relaţiile cauză-efect și cu
atât mai complex devine procesul de implementare“. Cu alte cuvinte, cu
cât lanţul are mai multe verigi de legătură, cu atât este mai mare riscul
ca unele dintre acestea să fie incomplet concepute sau prost executate.
În cazul programului Oakland o abordare nu atât de elaborată dar mai
directă a problemei legate de crearea locurilor de muncă ar fi putut avea
218 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
un succes mai mare. Totuși, dată fiind complexitatea unora dintre recen-
tele programe britanice — nu doar încercările noastre de a îmbunătăţi
perspectivele de angajare a grupurilor minoritare sau de regenerare a
centrelor orașelor — nu ar trebui să ne arătăm atât de critici la adresa
practicii americane.
11. 2. 6 RELAŢIILE DE DEPENDENŢĂ TREBUIE SĂ FIE MINIME
Condiţia „implementării perfecte“ impune existenţa unei singure
agenţii care să-și asume implementarea unei anumite politici; totodată
ea nu trebuie să depindă de alte agenţii pentru succesul acţiunii sale,
sau, în cazul în care sunt implicate alte agenţii, relaţiile de dependenţă
trebuie să fie minime, atât în ceea ce privește numărul cât și importanţa
lor. Acolo unde, așa cum adesea este cazul în practică, implementarea
nu necesită doar serii complexe de evenimente și legături (vezi secţiunea
11. 2. 5) ci și existenţa în rândul unui număr mare de participanţi a unei
înţelegeri, reafirmate cu ocazia fiecărui eveniment, probabilitatea unui
rezultat favorabil sau chiar predictibil se va reduce într-o măsură și mai
mare. Pressman și Wildavski afirmă faptul că „ A suplimenta pe parcusul
ciclului de existenţă al programului, numărul de autorizări necesare pre-
supus de fiecare moment decizional va oferi o idee despre sarcina pre-
supusă de asigurarea implementării“. (Un moment decizional va fi atins
ori de câte ori va fi necesar să se ajungă la o înţelegere pentru ca pro-
gramul să poată continua, iar autorizarea reprezintă denumirea dată
fiecărei situaţii în care unui participant individual i se cere să-și dea con-
simţământul). Prin intermediul unui proces simplu de calcule aritmet-
ice, Pressman și Wildavski demonstrează faptul că, deși șansa obţinerii
din partea unui singur participant, la un moment decizional dat a autor-
izării, în momentul în care toate probabilităţile sunt calculate împreună,
șansele totale de reușită sunt extrem de reduse.
Asemenea calcule induc oarecum în eroare întrucât, așa cum Browen
(1982) a arătat, șansele de reușită se pot îmbunătăţi în mod considerabil
în măsura în care au loc încercări repetate de a se ajunge la un acord în
ceea ce privește momentele decizionale delicate, de a concentra resurse-
le asupra autorizărilor dificile, precum și dacă se fac încercări paralele
de a atinge aceleași rezultate pe căi diferite și începutul efectului de“par-
tidă câștigătoare“ (vezi de asemenea Bardach, 1977, 243-3). În continuare,
Pressman și Widavsky și-au întemeiat calculele pe un concept privind
rezultatul favorabil al fiecărui moment decizional de tipul „totul sau
nimic“, în timp ce șansele unei reușite parţiale pot fi foarte bine mai mari.
Acestea fiind spuse, pare încă probabilă perspectiva conform căreia, cu
cât este mai mare numărul de autorizări necesare din partea corpurilor
Introducere în politicile publice 219
implicate în demersurile de implementare, cu atât mai mici vor fi șanse-
le unui proces de implementare complet.
Nu doar în cadrul sistemelor federale precum cel al Statelor Unite
se întâmplă ca programele să-și supraliciteze dimensiunile atât în ter-
menii lanţurilor cauzale cât și ai numărului agenţiilor implicate. Antho-
ny King (1976) susţine ideea potrivit căreia capacitatea guvernului bri-
tanic de a face faţă problemelor sale slăbește datorită faptului că „numărul
relaţiilor de dependenţă în care guvernul este implicat a crescut în mod
substanţial“. Astfel, în prezent, este o situaţie relativ neobișnuită ca
implementare a programelor publice să presupună, pe de o parte doar
un singur departament guvernamental, iar pe de altă parte doar un sin-
gur grup de cetăţeni afectaţi. În schimb, este probabil să existe o reţea
interpusă de autorităţi locale, consilii și comisii, asociaţii voluntare și
grupuri organizate. Un exemplu de implementare multi-stadială și
implicând un număr considerabil de agenţii îl constituie proiectul de
Regenerare a Părţii Estice a Glasgow-ului (GEAR), implicând Scottish
Office, Scottish Development agency, Scottish Housing Association, Man-
power Services Commission, Strathclyde Regional Council, City of Glas-
gow District Council precum și alte câteva corpuri publice — ca și grupuri
din cadrul comunităţii, locuitorii înșiși și întreprinzătorii privaţi și
investitorii care, se speră, vor fi atrași în aceste demersuri de regene-
rare a ariei. Chestiunea legată de faptul în ce măsură GEAR reprezin-
tă istoria unei reușite parţiale sau este „un grup de organizaţii reciproc
ineficiente“ (Booth, Pitt și Money, 1982) face subiectul unor dezbateri în
Scoţia. În anumite cazuri, nerăbdarea manifestată faţă de problemele
legate de cooperarea cu un grup numeros de organizaţii a condus la su-
gestia potrivit căreia (asemănător celor introduse în Anglia) ar putea
asigura o bază mai solidă în vederea stopării declinului Capului de Est
al Glasgow-ului.
11. 2. 7 TREBUIE SĂ EXISTE O ÎNŢELEGERE ȘI UN ACORD ASUPRA
OBIECTIVELOR
În acest context, cerinţa este aceea a existenţei unei înţelegeri depline
și a unui acord asupra obiectivelor ce trebui să fie atinse și asupra fap-
tului că aceste condiţii ar trebui să fie prezente pe întreaga durată a pro-
cesului de implementare. (Ar trebui poate să reamintim faptul că această
„cerinţă“ corespunde modelului ideal de „implementare perfectă“; până
în acest punct al discuţie nu a fost oferit nici un model prescriptiv — și
cu atât mai puţin unul descriptiv).
Așa cum am menţionat și în cadrul capitolul 9, teoria planificării
abundă în consideraţii referitoare la obiective care, potrivit autorilor
220 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
perspectivei de abordare manageriale, ar trebui să fie definite cu clari-
tate, preferabil cuantificate, înţelese și acceptate în cadrul organiza-
ţiei, reciproc compatibile și aflate într-o anumită relaţie de interde-
pendenţă; totodată ele ar trebui să fie prezentate sub forma unui
proiect în baza căruia programele aflate în desfășurare să poată fi
monitorizate. Cu toate acestea, așa cum rezultă și din capitolul 9,
majoritatea studiilor indică faptul că, în realitate, obiectivele unei
organizaţii sau ale unor programe sunt greu de identificat sau sunt
formulate în termeni ambigui și evazivi. Chiar și obiectivele „oficiale“,
acolo unde ele există, pot să nu fie compatibile între ele, iar probabi-
litatea conflictului sau a confuziei crește atunci când grupurile profe-
sionale sau de altă natură își promovează, în cadrul programului, pro-
priile obiective, „neoficiale“. Adesea obiectivele oficiale sunt înţelese
doar parţial, probabil datorită unei comunicării inadecvate întreţinute
de cartierele generale atât în interiorul — sensul fiind de sus în jos
— cât și în exteriorul organizaţiei. Chiar dacă iniţial obiectivele au
fost înţelese și aprobate, nu se poate concluziona faptul că această
stare a lucrurilor se va menţine pe întreaga perioadă de desfășurare
a programului, întrucât scopurile sunt predispuse înlocuirii, multi-
plicării, extinderii și transferării. Oricare dintre aceste tendinţe va
îngreuna procesul de implementare și chiar — în opinia managemen-
tului de la vârf — îl va „submina“. Din nou ne confruntăm cu situaţia
în care aparentele „eșecuri de implementare“ își au sursa în anumite
caracteristici proprii altor stadii din cadrul procesului de înfăptuire a
politicilor.
11. 2. 8 SARCINILE TREBUIE SĂ FIE DEFINITE ÎN TOTALITATE ȘI
ÎNCADRATE CORECT ÎN SECVENŢE
Condiţia în acest caz, este aceea că, în cadrul demersurilor de atin-
gere a obierctivelor asupra cărora s-a convenit, este posibil ca sarcinile
ce-i revin fiecărui partipant să fie precizate, prezentate detaliat și încadrate
în secvenţe temporale corespunzătoare. Sunt evidente dificultăţile ce
apar în satisfacerea acestei condiţii. De asemenea este deopotrivă dezirabilă
și inevitabilă existenţa unei anumite marje de discreţie și improvizaţie
chiar și în cazul programelor ce au fost plănuite cu cea mai mare grijă.
Însă tehnicile precum reţeua de planificare și de control (ce vor fi discu-
tate în cadrul secţiunii 11. 4. 2) pot cel puţin asigura un cadru în baza
căruia proiectele pot fi planificate iar procesul de planificare, controlat,
prin identificare sarcinilor ce trebuie îndeplinite, a relaţiei dintre aces-
te sarcini și a secvenţei logice de timp în cadrul căreia vor fi îndeplinite.
Desigur mai rămân problemele manegeriale legate de îndeplinirea corec-
Introducere în politicile publice 221
tă și la timp a sarcinilor și de întreprinderea demersurilor de remediere,
în caz contrar.
11. 2. 9 TREBUIE SĂ EXISTE O COORDONARE ȘI O COMUNICARE
PERFECTĂ
Formularea condiţiei impune existenţa unei comunicări și a unei coor-
donări depline între diferitele elemente sau agenţii implicate. Hood (1976)
afirmă faptul că pentru realizarea unui proces de implementare perfect
este necesar să existe un sistem administrativ unitar — ca o armată
imensă având un singur centru de comandă“ — nedivizat și netraversat
de conflicte. Desigur el nu este susţinătorul unui asemenea sistem. Chiar
și faptul stipulării acestei condiţii privind coordonarea perfectă presupune
conștentizarea unui alt fapt; anume, dincolo de aspectele legate de dezirabi-
litate, ea este imposibil de satisfăcut în interiorul și în relaţiile dintre
organizaţii, al căror mod propriu de funcţionare este divizat între activi-
tatea depertamentelor, ariile de specialitate și activităţile desfășurate
de grupuri având propriile valori, scopuri, și interese pe care trebuie să
le protejeze.
Comunicarea contribuie la realizarea cordonării și a implementării
în general. Cu toate acestea, comunicarea este o condiţie la fel de imposi-
bil de satisfăcut ca și celelalte pe care le-am examinat. În timp ce sis-
temele de gestionare a informaţiei (SGI) pot ajuta la ajustarea fluxurilor
infomaţionale în funcţie de necesităţi, acestea nu pot garanta și faptul
că datele, recomandările și instrucţiunile rezultate vor fi înţelese așa
cum emiţătorii lor au intenţionat, sau că vor fi vreodată înţelese. Coor-
donarea nu reprezintă doar o simplă problemă de comunicare a infor-
maţiei sau de alcătuire a structurilor administrative corespunzătoare;
ea presupune și exercitarea puterii, aspect ce introduce ultima condiţie
în vederea obţinerii implementării perfecte.
11. 2. 10 CEI CU AUTORITATE TREBUIE SĂ COMANDE ȘI SĂ FIE
ASCULTAŢI
Expresia oferită de Hood este cea de „subordonare perfectă“ iar el îi
existende semnificaţia și la cea de „lipsă a manifestării din partea oricărei
structurii din interiorul sisemului , a opoziţiei faţă de ordine“. Dacă în
interiorul unei organizaţii se întrevede un potenţial de manifestare a
opoziţiei acesta trebuie identificat (în cadrul modelului propus de Hood,
al „administraţiei perfecte“) în baza „informaţiei complete“ pe care sis-
temul o are la dispoziţie și distrus prin exercitarea „controlului său per-
222 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
fect“. Cu alte cuvinte, ultima condiţie, și probabil cu cele mai puţine șanse
de a fi atinsă, impusă de implementarea perfectă este următoarea: cei ce
deţin „autoritatea“ să fie aceiași cu cei ce deţin „puterea“, ei fiind capa-
bili să obţină din partea celorlalţi (atât agenţiile exterioare cât și cele din
interior) subordonarea necondiţionată, al căror acord și cooperare sunt
necesare pentru asigurarea reușitei programului. În practică, agenţiile
pot fi împărţite pe departamente, relaţiile dintre ele popt fi marcate de
conflicte de interese și contestări ale statutului, existând de asemenea
posibilitatea ca acelora care în mod formal au autoritatea de a impune
ca normă cooperarea să le lipsească puterea de a impune aceste exigenţe
sau voinţa de a exercita această putere. Oricare practicant din cadrul
structurilor administrative cunoaște cât de dificilă este îndeplinirea
condiţiei subordnării depline. Mulţi dintre noi am putea adăuga faptul
că nu ne-am dori să trăim sau să muncim în cadrul unui asemenea struc-
turi.
În cazurile în care implementarea presupune inovaţie și gestionarea
schimbării, așa cum se întâmplă câteodată — cu o transformare consi-
derabilă a contextului politicilor și practicilor anterioare cu — probabi-
litatea de manifestare a unei reacţii de suspiciune, iritare și a rezistenţei
directe din partea indivizilor, grupurilor și intereselor afectate va fi cu
deosebire mare, în special atunci când timpul alocat explicaţiilor și con-
sultărilor a fost insuficient sau când experienţe anterioare ale schimbării
au fost unele nefericite. Nu vom putea spera (și nici nu ar trebui) să fim
vreodată lipsiţi de aceste reacţii de împotrivire, dar putem afla multe
lucruri legate de natura lor și de răspunsurile devenite acum accesibile
managerilor datorită studiilor axate pe comportamentul individual, de
grup, pe cel organizaţional și politic. Astfel, psihologii, sociologii și poli-
tologii contribuiecel puţin la fel de mult la înţelegerea implementării ca
și cei care concep (designers) programele, ca și planificatorii de reţea și
ca și analiștii sistemelor informaţionale. Contribuţiiile potenţiale ale
acestora precum și ale altor perspective de abordare vor fi analizate în
cadrul secţiunii 11. 4.
11. 3 O perspectivă „de sus în jos“?
Limbajul, conceptele și perspectivele de abordare utilizate în dis-
cuţia de până acum ar putea fi privite de unii dintre autorii unor lucrări
mai recente vizând implementarea — sau, îmtr-o altă formulare, „relaţia
politici-acţiune“ — ca fiind părtinitoare și restrictive. Barrett și Fudge
(1981) afirmă faptul că lucrările pe care le-am avut în vedere până în
acest moment expun o perspectivă „managerială“, reflectând un punct
de vedere „centrat pe politici“ sau o perspectivă „de sus în jos“, în cadrul
Introducere în politicile publice 223
căreia celor ce le revine responsabilitatea implementării sun văzuţi ca
„agenţi“ai celor ce susţin că sunt autorii politicilor. Ei afirmă faptul
că:
dincolo de înţelegerea procesului de implementare ca o convertire a politi-
cilor într-o serie de acţiuni coerente, relaţia politici-acţiune trebuie să fie
privită ca un proces de interacţiune și negociere, care se desfășoară în
timp, între cei ce caută să pună în aplicare politicile și cei de care depind
acţiunile.
În baza comentariilor noastre anterioare privind relaţia de interde-
pendenţa existentă între elaborarea politicilor și implementare, marja
în limitele căreia oficialii pot influenţa și iniţia politici și limitele mani-
feste în cazul obiectivelor impuse în mod centralizat, al coordonării și al
cerinţei de subordonare, afirmaţiile anterioare vor putea fi acceptate în
mod firesc drept o descriere a ceea ce se întâmplă în realitate. De aseme-
nea consimţim asupra — există într-adevăr cineva care nu ar fi de acord? —
importanţei pe care o vădește înţelegerea contribuţiei factorilor „de
mediu, politici și organizaţionali“ la „complexitatea procesului de elabo-
rare a politicilor“. Astfel, urmărind să-i critice cel puţin pe unii dintre
așa-zișii autorii din cadrul perspectivei „de sus în jos“, Barrett și Fudge
creează în fapt un om de paie și câteodată lasă impresia unei confuzii pe
care o fac între modelele ideale ale implementării perfecte și modelele
normative sau prescriptive.
Barrett și Fudge înșiși adesea par că oscilează între un mod descrip-
tiv de argumentare și unul prescriptiv. În mod evident, termeni precum
„ierarhie“ și „lanţ de comenzi“ sunt unii dezavuaţi, termenul „de sus în
jos“ fiind folosit în toate ocaziile ca un atribut. Ei par nu numai a argu-
menta împotriva dar și a respinge orice sugestie de a privi „politica și
administraţia“ ca sfere separate, deși un asemenea argument ar avea
drept rezultat nu numai politizarea administraţiei, dar, mult mai îngri-
jorător, depolitizarea politicii. Există desigur un spaţiu important de
întrepătrundere între politică și administraţie dar există deopotrivă și
domenii substanţiale de funcţionare independentă care trebuie să fie con-
servate, atât la nivel teoretic cât și practic.
Dacă am fi obligaţi, ar trebui să ne mărturisim vinovăţia datorată
unei anumite simpatii pe care o avem faţă de perspectiva „de sus în jos“,
îndreptăţită prin faptul că „cei ce încearcă să pună în aplicare anumite
politici“ sunt de obicei și cei aleși, în vreme ce „aceia de care depind acţi-
unile“ nu sunt, cel puţin în ceea ce-i privește pe funcţionari, pe staff-ul
serviciilor de sănătate și al industriilor naţionalizate, etc. În cazul
autorităţilor locale este vorba, desigur, de legitimităţi confirmate demo-
cratic și în cadrul unui mediu competitiv, întrucât și consiliile locale sunt
224 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
alese; însă noi nu trebuie să intrăm în amănunte legate de situaţia con-
troversată creată în anii 1980 de atitudinea neobișnuit de categorică a
guvernului central faţă de autorităţile locale, precum și de încercările de
exercitare a controlului asupra acestora. Totuși, chiar și în cazul relaţi-
ilor dintre centru și autorităţile locale este greu de văzut de ce anume
punctul de vedere ce pornește „de sus“ este neapărat mai puţin valid
decât cel formulat la alte nivele. Desigur, oricine poate identifica exem-
ple de politici naţionale atât de prost concepute încât meritau să fie dis-
truse încă de la pariţia lor, iar noi am precizat deja punctul nostru de
vedere conform căruia „eșecurile implementării“ își pot avea adesea sursa
în politici inadecvate. Alegeţi diferite exemple iar perspectiva „de jos în
sus“ va părea mai puţin atractivă. Dacă un ministrtu de interne (Home
Secretary) se angajează în demersuri de îmbunătăţire a relaţiilor dintre
poliţiști și tinerii negrii, trebuie să privim noi cu indiferenţă menţinerea
acelorași a atitudini și acţiuni „de stradă“ ale poliţiștilor, care sunt expli-
cit rasiste? Dacă departamentele centrale de sănătate adoptă o poziţie
categorică faţă de necesitatea medicinii preventive, nu ar fi un subiect
legitim de preocupare dacă medicii și autorităţile din cadrul serviciilor
de sănătate ar continua să direcţioneze resursele spre medicina „eroică“
și care, în termenii numărului de vieţi salvate (și ai calităţii unora dinte
acele vieţi) adesea pare nu atât de competentă? Dacă Parlamentul ar
decide ca partea pe care să se conduce să fie cea stângă, ne-am simţi în
siguranţă să lăsăm în seama negocierilor dintre șoferi, autorităţi locale
și guvernul central întrebări precum cele legate de când, cum și dacă
schimbarea trebuie să fie sau nu produsă?
Noi nu îi contrazicem pe Barrett și Fudge atunci când susţin faptul
că există numeroase ocazii în care „actorii aflaţi la nivelele de jos iau
decizii care limitează efectiv influenţa ierarhică, îi obstrucţionează pe
decidenţii de la nivelele superioare, sau „modifică“ politicile“, dar ne este
greu să fim de acord cu acceptarea imediată de către aceștia a tutror
aspectelor reprezentate de „continuum-ul politici-acţiune“, lăsând la o
parte consimţământul lor aparent faţă de ele. Implementarea trebuie să
se bazeze și pe un proces de interacţiune între organizaţii, ai căror mem-
brii pot avea propriile lor valori, perspective și priorităţi diferite atât
unele de celelalte cât și în raport cu susţinătorii unei anumite politici.
Mare parte din această relaţie de interacţiune poate și trebuie să aibe
loc înainte de formularea politicii (de ex. sub forma consultăriii de către
departamentele guvernului central a asociaţiilor autorităţii locale), deși
nu există nici o garanţie a faptului că aceste consultări iniţiale vor con-
duce și la un acord iniţial. În timp ce autorităţile locale ce nu au putut
fi convinse și alţii, „de care depinde acţiunea“ vor face încercări de a mo-
difica și redirecţiona forţa politicii, există cu siguranţă limite — chiar
dacă doar de natură legală și constituţională — ale hărţuirii la care
Introducere în politicile publice 225
recurge această gherilă post-legislativă. În ultimă instanţă, putem afir-
ma faptul că aspectele prescriptive conţinute de analiza politicilor vizează
tocmai salvarea „politicilor“ de simpla „acţiune“.
11. 4 Abordări ale implementării
În această secţiune vom analiza diferitele contribuţii ale disciplinelor
din câmpul știinţele sociale la înţelegerea demersurilor de implementare
și, menţinându-ne în cadrul incorigibilei perspective „de sus în jos“, la
îmbunătăţirea eficienţiei acestora.
11. 4. 1 ABORDĂRILE STRUCTURALISTE
Analiza organizaţională modernă are o contribuţie substanţială la
studierea implementării, întrucât conceperea politicilor și designul orga-
nizaţional ar trebui să fie luate în considerare împreună, ori de câte ori
este posibil. Totuși, vremurile în care era o chestiune de modă a crede în
principiile universale ale „bunei organizări“ sunt demult trecute, accen-
tul în prezent punându-se asupra relaţiei conform căreia diferilor tipuri
de sarcini organizaţionale le corespund diferite structuri organizaţionale
și medii de funcţionare. Pentru a simplifica acest subiect amplu vom face
o distincţie între „planificarea schimbări“ și „planificare în perspectiva
schimbării“. Prima are loc atunci când schimbarea este generată din inte-
riorul organizaţiei sau se află în mare parte sub controlul organizaţiei
în ceea ce privește direcţia, desfășurarea și durata ei. În acest caz, pro-
cesul de impementare este înţeles ca fiind esenţial o problemă tehnică
sau managerială. Pe de altă parte, planificarea în perspectiva schimbării
are loc fie atunci când schimbarea este impusă din extertior (de alte orga-
nizaţii sau de forţe din mediului extern) fie atunci când este dificil a pre-
zice, a controla sau a stopa procesul de schimbare. În acest caz, imple-
mentarea va face necesară o persectivă de abordare axată în principal
pe condiţiile de adaptare; procesul de elaborare a politicilor va avea un
caracer recurent și nu linear, iar relaţia dintre politici și implementare
va fi mai aproape de perspectiva lui Barrett și Fudge asupra continuum-
ului poltici-acţiune.
Formele organizaţionale corespunzătoare planificării schimbării pot
fi cele birocratice, în sensul weberian al conceptului de sarcini bine defi-
nite și relaţii și structuri ierarhice. Pe de altă parte, în ceea ce privește
planificare în perspectiva schimbării, un tip de structură organizaţonală
destul de diferit se poate dovedi relevant, având cel puţin unele dintre
trăsăturile „organice“ descrise de Burns și Staker (1961) dar și de alţi
226 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
autori, precum sarcini și relaţii relativ nedefinite și accent slab asupra
ierarhie. Structurile organice sunt considerate a fi adecvate într-un mediu
nesigur sau schimbător. Se adaptează mult mai repede și mai bine, în
parte datorită faptului că au o mai mare capacitate de procesare a infor-
maţiei, în special dacă sunt comparate cu deficienţele organizaţiei biro-
cratice tradiţionale, cu insistenţa sa asupra „canalelor oficiale“ și axelor
verticale de comunicare. La modul general, abordarea prescriptivă organ-
ică pare a avea relevanţă pentru acele situaţii de implementare în care
preocuparea noastră este de a concepe structuri capabile de implemen-
ta o secvenţă de politici care de-a lungul timpului înregistrează trans-
formări și nu de a concepe sructuri proprii unui program unic. Acest
aspect va fi abordat mai amănunţit în capitolul 13, atunci când vom ana-
liza succesiunea politicilor.
Cerinţele privind structurile organice sunt adesea primite cu difi-
cultate în cadrul sectorului public, datorită acelor consideraţii precum
dimensiunile adecvate ale agenţiilor guvernamentale, cerinţa respon-
sabilităţii cât și cea a consecvenţei pe măsura trecerii timpului și a unor
șanse egale de luare în considerare a cazurilor comparabile între ele. Un
compromis l-ar putea reprezenta „matricea structurii“, în cadrul căreia
„axele verticale“ reprezentând departamenele sunt întretăiate de „axele
orizantale“ reprezentând echipele interdepartamentale, însărcinate cu
realizarea proiectelor (sau grupurile operative — de intervenţie — grupurile
de realizare a programelor, etc) conduse de cei ce coordonează proiectele.
Această combinaţie între „birocraţie“ și „adhocraţie“ are propriile sale
aspecte problematice; unul dintre ar fi „structura duală a autorităţii“.
Aceste aspecte sunt dublate și cele pozitive, întrucât această combinaţie
oferă structurilor tradiţionale ale mașinăriei guvernamentale o dimen-
siune mai flexibilă (vezi de asemenea secţiunea 13. 8. 4).
11. 4. 2 ABORDĂRILE PROCEDURALE ȘI MANAGERIALE
A dispune de structuri adecvate procesului de implementare are pro-
babil o mai mică importanţă decât a desfășura procesele și procedurile
adecvate — inclusiv procedurile manageriale cărora le sunt circumscrise
tehnici specifice. Din nou se poate face apel la distincţia dintre planifi-
carea schimbării și planificarea în perspectiva schimbării. În primul caz,
implementarea este văzută ca o problemă de natură tehnică sau manege-
rială. Astfel, ulterior identificării problemei și alegerii răspunsului, în
baza politicilor pentru care este prevăzut cel mai bun raport cost-efi-
cienţă, stadiul implementării va avea următoare desfăurare secvenţială:
(1) a concepe un program care să conţină sarcini încadrate secvenţial
precum și declaraţii ale obiectivelor, standardelor de performanţă, cos-
Introducere în politicile publice 227
turilor și duratei; (2) executarea programului, prin mobilizarea struc-
turilor și personalului adecvat, a fondurilor și resurselor, a procedurilor
și metodelor; (3) programarea perioadei de desfășurare și conceperea
unui mecanism de monitorizare și control care să asigure desfășurarea
întocmai a programului, iar în cazurile în care au loc abateri, adoptarea
imediată a măsurilor de remediere. Totuși, această perspectivă de abor-
dare presupune exercitarea unui grad mare de control asupra progra-
mului și a rezultatelor sale, precum și un grad mare de izolare faţă de
mediu.
Tehnica managerială care rezumă în mare parte acest tip de abor-
dare este reţeaua de control și planificare RCP, care asigură prin inter-
mediul căruia proiectele pot fi planificate iar demersurile de implementare,
controlate, în baza identificării sarcinilor ce trebuie îndeplinite, a relaţi-
ilor existente între aceste sarcini și a secvenţelor logice în care acestea
ar trebui să se încadreze (vezi Lang, 1977). Forme complexe de alcătuire
a reţelei, precum Evaluarea Programului și Revizuirea Tehnicilor (EPRT)
permit estimări ale probabilităţii duratei de realizare a fiecărei sarcini,
precum și calcularea „căii critice“ de-a lungul căreia orice abatere pro-
dusă ar întârzia întregul proiect, monitorizarea oricărei „încetiniri“ ce ar
putea apărea în oricare punct al reţelei și redistribuirea resurselor pen-
tru ca activităţile întreprinse de-a lungul traiectoriei critice să fie ter-
minate la timp.
Un motiv pentru care EPRT a fost la modă începând cu jumătatea
anilor 1960, atât în sectorul public cât și în cel privat, l-a reprezentat
aparenta sa reușită în ceea ce privește realizarea la timp a programului
de submarine nucleare Polaris, în Statele Unite — spre deosebire de
multe alte proiecte de apărare. Cu toate acestea, Sapolsky (1972) a afir-
mat faptul că EPRT, așa cum a fost înfăţișat, a avut o contribuţie neânsem-
nată în respectarea duratei de desfășurare a programului, dar, pe de altă
parte, s-a dovedit folositor în ceea ce privește convingerea superiorilor
politici de eficacitatea sa din punct de vedere managerial, fapt ce a con-
dus la limitarea intervenţiei lor în gestionara proiectului — această inter-
ferenţă reprezenta o sursă majoă a întârzierilor de care se făceu vino-
vate celelalte programe de apărare!
De asemenea, în cadrul guvernului, analiza de reţea este folosită și
pentru sarcini mai pământești, precum programarea contractelor de con-
strucţii de către autorităţile locale. Chiar și în acest caz ar trebui menţio-
nat un fapt, și anume identificarea cauzelor care determină nerespectarea
timpului programat evidenţiate de reţea reprezintă responsabilitatea
acestor manageri (încazul cărora este probabil ca ei să fie conștienţi de
acestă abatere înainte ca ea să fie semnalată de computer); de asemenea
lor le va reveni și aplicarea măsurilor de remediere, adesea în locul în
care s-a produs abaterea și nu în încăperea în care se află computerul.
228 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Redistribuirea resuselor de la o sarcină la alta poate fi întârziată datorită
nevoii de a negocia schimbările cu sindicatele. De asemenea tot cei care
aplică analiza de reţea nu trebuie să piardă din vedere faptul că ea este
foarte costisitoare în termenii atât ai pregătirii datelor cât și ai timpu-
lui implicat de munca pe computer.
Precizăm însă faptul că noi nu argumentăm împotriva folosirii ana-
lizei de reţea sau a altor tehnici asemănătoare. Chiar dacă analiza de
reţea nu este utilizată în activităţile manageriale curente, poate fi va-
lorificată în stadiul planificării, întrucât focalizează atenţia pe relaţiile
de interdependenţă create de proiect precum și pe nevoile viitoare privind
resursele (vezi Sapolsky, 1972, 125). Totuși, aceste tehnici în sine nu sunt
suficiente. Așa cum remarcă Albanese (1975, 203) „dacă într-adevăr
reţeaua are o utilitate aceata se evidenţiază în măsura în care este folosită
ca un ghid de comportament“. Anume, utilitate sa ca mecanism de con-
trol depinde de măsura în care o reţea asigură canale de comunicare,
dovedind-se totodată fezabilă, credibilă și satisfăcătoare . Acest fapt pre-
supune existenţa unui echilibru adecvat între două caracterisici: flexi-
bilitatea (reţeaua trebuie să fie ajustată pe măsură ce proiectul se
desfășoară în practică) și rigiditatea (o reţea în întregime flexibilă ar
avea o forţă prea slabă ca mijloc de planificare sau control).
Până acum discuţia a fost purtată în termenii supoziţiilor legate de
gradul relativ ridicat de control asupra demersurilor de implementare
și rezultatelor sale (deși EPRT este conceput pentru a se confrunta cu
probabiliăţi și nu cu simple certitudini). Absenţa certitudinii sau a con-
trolui nu înseamnă însă că procedurile de implementare devin inaplic-
abile; mai degrabă acestea trebuie să fie încorporate într-o perspectivă
mai generală de abordare a procesului de înfăptuire a politicilor în
asamblul său, care astfel ar accentua asupra caracterului recurent —
și nu linear — al acestei perspective. Pe lângă procedurile repetate de
examinare a mediului schimbător și a celor de definire atentă a proble-
mei, un astfel de tip de abordare ar include: (1) prognozarea, inclusiv
prognoza tip secure și „stările viitoare de lucruri, alternative“, bazate
pe supoziţii diferite (vezi capitolul 8); (2) planurile de rezervă; (3) în
cazurile în care este posibil, urmărirea constantă a anumitor opţiuni
până vor fi disponibile dovezi mai solide (vezi secţiunea 8. 9); (4) obiec-
tive și programe provizorii; (5) monitorizarea constantă, întreţinerea
relaţiilor de feedback și ajustarea programelor; (6) revizuiri mai pro-
funde ale supoziţiilor, obiectivelor și programelor. Se poate astfel vedea
că aceste proceduri se asociază cu discuţiile purtate în numeroase ocazii
pe parcursul acestei lucrări despre modul în care poate fi aplicată ana-
liza în contextul incertitudinii.
În practică, rareori implementarea presupune fie certitudinea deplină
și un control total, fie impredictibilate și lipsa controlului; în mod obișnuit,
Introducere în politicile publice 229
o astfel de combinaţie are loc astfel încât toate procesele menţionate să
fie relevante, dar în diferite combinaţii ce depind de gradul de pre-
dictibilitate și control existente în prezent. O altă variabilă importantă
este reprezentată de măsura în care este necesar a negocia și a menţine
consensul (sau cel puţin aderenţa) între diferitele părţi interesate. Acest
aspect conduce la considerarea importanţei analizei politice și behav-
iour-iste, la care ne vom referi în continuare.
11. 4. 3 ABORDĂRILE BEHAVIOUR-ISTE
Există limite a ceea ce se poate obţine prin manipularea structurilor
și procedurilor. De asemenea, atât comportamentul uman cât și atitu-
dinile trebuie să fie influnţate în vederea asigurării implementării politi-
cilor. Abordarea behaviouristă începe prin a recunoaște faptul că în cele
mai multe cazuri se manifestă o opoziţie faţă de schimbare. În fapt, de
cele mai multe ori alternativele se prezintă sub forma acceptării sau opo-
ziţiei, existând un spectru al reacţiilor posibile, de la acceptarea activă,
trecând prin acceptarea pasivă, indiferenţă și opoziţie pasivă, până la
opoziţia activă. Cu toate acestea, putem generaliza în cazul anumitor
surse ale opoziţiei la schimbare, identificabile în cadrul implementării
politicilor.
Pentru a începe, poate există o teamă faţă de schimbare ca fenomen
în sine, deoarece schimbarea înseamnă incertitudine iar unii oameni au
o capacitate redusă de „tolerare a nesiguranţei“. Pe lângă aceasta, pot
exista și alte temeri mai specifice, precum cele legate de efectele eco-
nomice ale schimbării în termenii câștigurilor, beneficiilor, siguranţei
locului de muncă, perspectivelor carierei, etc. Ameninţări la adresa si-
guranţei personale nu se rezumă doar la aspectul economic: oamenii nu
recepţionează foarte ușor faptul că trebuie să-și formeze noi specializări,
să-și asume noi responsabilităţi, să se confrunte cu standarde mai înalte
sau să lucreze alături de colegi noi și într-un context cu totul nou. Indi-
vizii sau grupurile își pot simţi ameninţate statusurile datorită trans-
formărilor deliberate, opunându-se astfel efectelor „politice“ (de ex. trans-
formări ale poziţiilor de putere).
Efectelor organizaţionale ale implementării unei politici noi sau modi-
ficate li se poate opune rezsi tenţă, în special în cazurile în care efectele
anticipate au un impact mai mare, presupun structuri „birocratice“, ati-
tudini impersonale, reducerea personalului sau limitarea autonomiei agenţi-
ilor, etc. Contextul în care se produce schimbarea este adesea important,
în special atunci când schimbarea este concepută astfel încât efectele sale
să sugereze eșecuri și neajunsuri grave ale aranjamentelor prezente. Poate
există o anumită confuzie legată de natura poliicii ce urmează a fi imple-
230 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
mentate precum și de obiectivele ce o structurează, creându-se astfel o
atmosferă de zvonuri și suspiciune.În cazurile în care experienţele ante-
rioare legate de introducerea unor politici noi s-au soldat cu eșecuri, datorită
unor consultări inadecvate sau unor lipsuri sau excese grave, teama legată
de noi politici va fi și mai mare. În ultimă instanţă, cei implicaţi în proce-
sul de implementare a respectivei politici sau cei care sunt vizaţi de aceas-
ta se pot simţi forţaţi să accepte schimbarea, datorită unei perioade tran-
zitorii prea mici sau datorită unor consultaţii superficiale, reacţia firească
fiind de a se încerca încetinirea procesului, printr-un mijloc sau altul.
Dacă simptomele și cauzele opoziţiei sunt înţelese, „tratamentul“ pre-
scris de către abordarea behaviouristă este destul de simplu și de evi-
dent în teorie, deși adesea destul de greu de atins în practică. Pentru a
evita sau reduce opoziţia, ar trebui ca în stadiile iniţiale să fie furnizate
informaţii complete despre transformările anticipate sau intenţionate,
incluzând motivele, obiectivele și mijloacele corespunzătoare. De aseme-
nea părţile afectate (atât din interiorul cât și din afara organizaţiei) ar
trebui să beneficieze de consultaţii ample și, în situaţiile în care este posi-
bil, adoptarea deciziilor să aibe loc în forma unui proces participativ. Este
sprijinită sincertatea în legătură cu problemele și pericolele posibile
(„comunicarea validă“), așa cum este și persuasiunea — sau „a căuta să
convingi mai degrabă decât a comanda“ — și „convertirea“ liderilor infor-
mali și a influenţelor de grup.
Scopul, potrivit acestei abordări, ar fi acela de a crea o atmosferă de
încredere, în principal prin intermediul preocupării pe care managerii o
arată faţă de interesele oamenilor — și faţă de sentimentele lor mai puţin
evidente (legate de pierderea partenerilor de lucru, de nesiguranţele per-
sonale, etc). Atmosfera ar trebui să fie una care să încurajeze oamenii să-
și exprime fricile care cel mai adesea se află la baza motivelor vizibile
prin care aceștia își justifică opoziţia. Trebuie oferite garanţii privitoare
la faptul că transformările nu vor fi precipitate și că resursele vor fi cele
adecvate, precum și la faptul că efectele schimbării vor fi revizuite, iar
planului nu-i va lipsi caracteristica flexibilităţii.
Este important de avut în vedere faptul că majoritatea scriitorilor
importanţi care împărtășesc perspectiva de abordare behaviour-istă nu
își întemeiază argumentele în favoarea unei abordări „centrate pe anga-
jat“ și a managementulu „participativ“ din punct de vedere moral sau
din perspectiva faptului că managementul democratic este mai „atrăgă-
tor“ decât cel autoritar. Argumentul este acela că abordările de acest tip
sunt mai eficiente, în special în contextul actual, în cadrul căruia există
o disponibilitate redusă de a accepta faptul că „administraţia știe mai
bine dar conducerea administrativă știe cel mai bine“.
Cea mai bună încercare cunoscută de aplicare a analizei behaviouriste
la management este „DO“, însemnând „Dezvoltarea organizaţională“ —
Introducere în politicile publice 231
Organizational Development — (vezi Eddy, 1970; 1981; vezi de aseme-
nea secţiunea 13. 8. 2). DO constituie un proces de producere a trans-
formărilor în cadrul unei organizaţii prin intermediul aplicării știinţelor
behaviouriste. Reprezintă de asemenea o formă de consiliere manageri-
ală, potrivit căreia consultantul acţionează ca un agent al schimbării în
scopul influenţării întregii culturi a ognizaţiei, incluzând atât atitudinile
cât și comportamentul personalului-cheie. În vederea reușitei, acesta
poate recurge la metoda grupurilor de sensibilizare (sensitivity training)
sau „grupurilor T“. Accentul consultanţei în contextul reprezentat de
„DO“ cade asupra analizării procesului prin care se ajunge la soluţionarea
problemelor (și a blocajelor) și nu asupra sugerării soluţiilor corespun-
zătoare fiecărei probleme. Prin îmbunătăţirea modurilor în care pro-
blemele sunt definite și abordate, se speră în fapt ca organizaţia să fie
capabilă prin ea înseși să găsească soluţii mai bune și mai durabile. Un
input DO este considerat cel mai adesea ca fiind adecvat în cazurile în
care se au în vedre sau sunt anticipate transformări profunde.
Managementul prin obiective MpO este un tip de abordare care com-
bină elementele tehnicilor procedurale manageriale cu analiza beha-
viouristă. Desigur, MpO reprezintă o punte de legătură între demersurile
de precizare a obiectivelor (vezi capitolul 9) și cele de implementare a
acestora. MpO este de asemenea o etichetă căreia i se circumscrie o serie
amplă de practici și proceduri experimentate aparţinând sectorului pri-
vat și într-o măsură mai mică, și celui public, începând cu jumătatea
anilor 1950. Primul element central al MpO se referă la necesitate exis-
tenţei unei ierarhii a scopurilor, astfel încât managerul individual să
poată vedea măsura în care propriile sale obiective, dacă acestea sunt
atinse, contribuie la scopurile de ansamblu ale organizaţiei. În al doilea
ând, procesul prin care se ajunge la scopuri sau obiective recurgând la
MpO trebuie să fie unul interactiv, anume, să fie bazat pe consultări și,
dacă este posibil, pe o înţelegere comună. Dacă obiectivele sunt pur și
simplu impuse de sus managerilor , atunci sistemul nu este unul de tipul
MpO. În al treilea rând, trebuie să fie un sistem de evaluare a perfor-
manţei implicând o combinaţie de auto-monitorizare managerială și auto-
control și evaluări comune ale evoluţiei, întreprinse de fiecare manager
și superiorul său.
În ultimele două decenii s-a încercat transferarea MpO din sectorul
privat în cel public. De exemplu, în cadrul Serviciul Civil, Raportul Ful-
ton (1968) se referea la nevoia de „management responsabil“, un concept
care se corelează puternic cu cel al MpO (vezi de asemenea Expenditure
Committee, 1977). Cu toate acestea, rămîne un aspect discutabil măsura
în care MpO beneficiază de o arie largă de aplicare în ceea ce privește
sectorul public, fără ca perspectiva sa de abordarea să fie supusă unor
rectificări majore. Printre probleme se află și multitudinea obiectivelor
232 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
(care adesea nu pot fi cuantificate) pe care funcţionarii trebuie să le ducă
la îndeplinire, lipsa frecventă a controlului asupra resurselor necesare
implementării (deși iniţiativele recente privind managementul financiar
pot conduce la îmbunătăţirea acestui aspect) și perspectiva inevitabilă
(chiar dezirabilă, așa cum s-a arătat în secţiunea 11. 4. 4) a intervenţiei
politice în acest proces.În ultimă instanţă, cel mai adesea datorită naturii
interguvernamentale a demersurilor de implementare, nu constituie o
modalitate adecvată a gândi în termenii unei ierarhii a obiectivelor și ai
sferelor de responsabilitate.
Caracterul adecvat al diferitelor strategii care derivă din analiza
behaviouristă va varia în funcţie de tipul politicilor prin care este viza-
tă schimbarea și care urmează a fi implementate; astfel sarcina de
socializare a membrilor recrutaţi în mediul unei organizaţii cu totul nouă
va diferi în mod substanţial de cea de redirecţionare staff-ului existent,
căruia i se cere implementarea în același domeniu al politicilor, a unei
politici cu obiective distincte (vezi capitolul 13).
11. 4. 4 ABORDĂRI POLITICE
Până în acest punct al discuţiei noastre, au fost identificate trei nivele
ale discuţiei: cel organizaţional, cel procedurarl și cel behaviourist. Al
patrulea nivel și probabil cel fundamental este nivelul analizei politice.
Termenul „politic“include, dar cu siguranţă nu este reductibil la, politi-
ca partidelor; acesta se referă la pattern-uri ale puterii și influenţei între
și în interiorul organizaţiilor. Argumentul destul de simplu este acela că
implementarea unei politici poate să fi fost planificat cu grijă în termenii
organizaţiei, procedurilor, gestionării și ai inflenţelor adecvate asupra
comportamentului, dar, în măsura în care ia insuficient în considerare
realităţile legate de putere (d e ex. capacitatea grupurilor opuse politicii
de a bloca eforturile susţinătorilor acesteia) în acest caz este improbabil
ca politica respectivă să reușească.
Mult mai important, o abordare politică poate reprezenta o provacare
la adresa supoziţiilor pe care se sprijină celelalte abordări — în special
cele proprii analiștilor behaviouriști și ai consultanţilor DO. În particu-
lar, supoziţia conform căreia conflictul este o aberaţie care poate fi tratată
prin îmbunătăţirea „competenţei interpersonale“ poate fi atacată de mulţi
cercetători din domeniul știinţelor sociale. Conflictul dintre și din inte-
riorul majorităţii organizaţiilor și grupurlori sociale are un caracter
endemic și nu unul accidental; acesta nu poate fi pur și simpu „comuni-
cat“ sau „dirijat“. Astfel există probabilitatea ca succesul unei politici să
depindă, în ultimă instanţă, de disponibilitatea și de capacitatea unui
anumit grup dominant (sau coaliţie de grupuri) de a-și impune voinţa.
Introducere în politicile publice 233
În cazurile în care nu există astfel de grupuri, implementarea unei politi-
ci ce o aproximează pe cea dorită poate să fie atinsă doar prin intermediul
unui proces amplu de „incrementalism“ și „adaptare reciprocă a parti-
zanilor (vezi secţiunea 4. 3). În anumite cicumstanţe distribuţia puterii
poate să aibe o astfel de configuraţie încât să aducă stadiul de imple-
mentare al politicii într-un impas, chiar și atunci când politica a fost în
mod oficial autorizată și legitimată.
Analiza politicii aspectelor interguvernamentale ale implementării
este importantă dat fiind faptul că multe dintre politici guvernului cen-
tral nu sunt furnizate de departamentele guvernamentale centrale.
Autortăţile locale și alte corpuri pot iniţia de asemenea politici ce nece-
sită consimţământul altor organizaţii.
Atunci când este luată în considerare totalitatea corpurilor sectoru-
lui public — departamentele administraţiei centrale, autorităţile locale —
se poate vedea faptul că evitarea generalizărilor în ceea ce privește
relaţiile interguvernamentale este necesară. Spaţiul aflat la dispoziţia
fiecărui corp pentru a putea trata cu alte organizaţii va depinde de tipu-
rile diferite de resurse pe care le deţine — nu doar de puterile finan-
ciare și legale — precum și de ceea ce dorește din partea celorlalte orga-
nizaţii (cf. Rhodes, 1979b, 1981). Resursele diferă considerabil între ele,
determinând astfel diferite tipuri de constrângeri ce acţionează asupra
altor organisme.
Chiar și în cazurile în care un organism guvernamental este subor-
donat în mod formal altuia, în cele mai multe cazuri relaţia dintre ele va
fi una de interdependenţă. De exemplu, decizia pe care departamentele
administraţiei sau autorităţile locale o iau în legătură cu atitudinea pe
care trebuie să o adopte în raport cu Scottish Developmnt Agency (SDA)
nu reprezintă o preocupare unilaterală; este importantă și atitudinea pe
care SDA va decide să o adopte faţă de acestea. În cazul oricărei perechi
de organizaţii publice este probabil ca fiecare dintre acestea să dorească
ceva de la cealaltă. Implicaţia acestui fapt este următoare; este probabil
ca fiecare să-și păstreze un anumit spaţiu de decizii discreţionare privi-
toare la demersurile de implementare și o anumită putere de negociere
în relaţiile sale cu cealaltă, fie în timpul desfășurării acestor demersuri
fie în stadiile iniţiale în care sunt discutate implicaţiile implementării.
În cazurile în care sunt implicate mai mult de două organizaţii, aria
deciziilor discreţionare poate fi mai mare întrucât , de exemplu, alianţele
și înţelegerile la care se ajunge pot servi în relaiile cu ceilalţi, drept pârghii
de influenţare.
A accentua asupra relaţiei de interdependenţă nu înseamnă a susţine
faptul că toate organizaţiile dispun de același resuse sau de puteri egale
(cf. Rhodes, 1981). Noţiunea de interdependenţă este compatibilă cu cea
de asimetrie — caracteristică a raportului dintre resursele de care dis-
234 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 235

pun organizaţiile. De exemplu, guvernul central are cu siguranţă acces parţială a legislaţiei pe care au susţinut-o; de asemenea, de aplicarea
la resursele legislative, de care însă autorităţile locale nu pot dispune; el legislaţiei și a reglementărilor poate depinde de acoperirea lipsurilor și
poate valorifica acest fapt nu doar în scopul implementării unei anumite completarea detaliilor. Acest fapt nu presupune că tipul de aprecieri de
politici dar și pentru a schimba „regulile jocului“ care definesc modul în natură administrativă și managerială pe care l-am luat în considerare
care sunt structurate relaţiile (precum dreptul de a fi consultat, struc- în cadrul secţiunilor 11. 4. 1 — 11. 4. 3 nu sunt relevante pentru reușita
tura standard a transferurilor) sau chiar pentru a schimba sau a elimi- implementării, ci doar că acestea vor fi circumscrise unor strategii politice
na alţi actori politici, cum a fost cazul planurilor de desfiinţare a Mare- mai explicite.
lui Consiliu Londonez și a districtelor metropolei, propuse de realesul
guvern conservator, în 1983. Anume, guvernul conservator a fost inca-
pabil să determine autorităţile locale să nu abată cheltuielile de la des-
tinaţia lor. Faptul că una dintre organizaţii dispune , în cadrul unei relaţii
de implementare, de o pondere mai mare a resurselor, nu exclude pro-
babilitatea ca această să continue să depindă de alte organizaţii în ceea
ce privește aspectele-cheie ale implementării: de ex. guvernul nu putea
trimite către toate autorităţile locale reprezentanţi care să preia vân-
zarea caselor ce au aparţinut consiliului.
Până în acest punct discuţia pare să fi pus un accent nejustificat pe
un potenţial conflict în cadrul procesului interguvernamental de imple-
mentare a politicilor. Cu siguranţă, multe politici încorporează valori
împărtă.șite de toate organismele implicate; pot apărea probleme de
implementare, dar nu și cele ce își au sursa în neînţelegerile intragu-
vernamentale. Cu toate acestea, condiţia firească a interdependenţei pre-
supune faptul că în situaţiile în care există diferenţe actuale sau potenţiale
între punctele de vedere, organismul guvernamental care dorește să pro-
moveze implementarea unei politici va trebui să formuleze judecăţi politice
privitoare la strategiile cu cea mai mare probabilitate de îmbunătăţire
a șanselor de implementare.
Faptul că implementarea ar putea avea o structură multi-organiza-
ţională și că ar putea presupune negociere politică sau conflict nu exclude
rolul analizei; anume această analiză ar trebui să vizeze anticiparea
obstacolelor politice și, în situaţiile în care este posibil, luarea lor în con-
siderare anterior formulării obiectivelor și selecţionării opţiunilor (vezi
menţiunea noastră privitoare la întrebarea despre ceea ce se cere celor-
lalte organizaţii în legătură cu de listă a obiectivelor ce trebuie să fie
urmărite, din cadrul secţiunii9. 4. 4).Nu este necesar și nici nu ar trebui
ca o strategie politică în vederea procesului de implementare să fie privi-
tă ca fiind distinctă de orice interes faţă de factori, mai „tehnici“.
Toate aspectele considerate în această secţiune întăresc argumentul
din cadrul secţiunii 2. 3. 2, referitor la faptul că formularea politicilor și
implementarea acestora reprezintă demersuri interdependente, iar ana-
listul trebuie să le ia întotdeauna în considerare împreună. De aseme-
nea politicienii trebuie să accepte necesitatea preocupării și intervenţiei
lor constante pentru a putea fi sigur chiar și de implementarea numai

12
Evaluarea
12. 1 Necesitatea evaluării politicilor
Dacă am fi trăit într-o lume a certitudinii depline și a unei adminis-
traţii perfecte evaluarea nu ar mai fi fost necesară: am fi știut încă dinainte
de a alege și a pune în aplicare o anumită opţiune care îi vor fi efectele
sale. Cu toate acestea, rar beneficiem de o astfel de certitudine. Înţelegera
noastră asupra majortăţii chestiunilor, în special asupra problemelor
sociale, este imperfectă sau chiar contestabilă (vezi capitulul 7 despre
definirea chestiuni). Înţelegerea noastră asupra modului în care inter-
venţia guvernamentală va funcţiona și a efectelor acesteia este prin
urmare limitată. Mai mult decât atât, această intervenţie guvernamen-
tală este doar una dintre multele influenţe ce se exercită asupra proble-
mei-ţintă, deoarece pot apărea modificări neprevăzute, deoarece progra-
mul respectiv poate interacţiona cu un număr de alte programe, deoarece
este dificilă separarea efectelor unui program „nou“ de efectele pe ter-
men lung ale programului pe care-l înlocuiește. Toate aceste probleme
fac necesară atât monitorizarea furnizării programului cât și evaluarea
succesului său, îngreunându-le totodată.
Deși demersurile de evaluare au drept scop a vedea ce se întâmplă o
dată ce o anumită politică a fost pusă în aplicare, este important ca aces-
te demersuri să nu fie ignorate în etapele anterioare stadiului respectiv,
înainte de a lua în considerare modurile în care putem evalua politica
respectivă Dacă facem însă acest lucru, am putea descoperi în fapt că
demersurile de evaluare nu pot fi întreprinse sau că ele oferă doar rezul-
tate neconvingăoare. Stadiul la care trebuie să luăm în considerare demer-
surile de evaluare este cel al selectării opţiunilor și al conceperii pro-
gramelor. Tipul de informaţie necesar poate fi specificat dinainte. Mult
mai grav, măsura în care o opţiune e capabilă de evaluare se poate con-
verti într-un criteriu de selecţie. În ultimă instanţă, abordarea evaluării
din perspectiva analizei politicilor nu vizează doar obţinerea unor eva-
luări ireproșabile din punct de vedre tehnic; trebuie de asemenea să aibă
în vedere modul în care rezultatele sunt utilizate și aplicate.
12. 2 Monitorizarea
Condiţia pentru ca evaluarea să reprezinte un demers semnifca-
tiv — și un element esenţial pentru reușita implementării — este urmă-
Introducere în politicile publice 237
toarea; activităţile prin care o politică devine operaţională trebuie să
fie precizate, iar output-urile, pe cât posibil identificate Acest fapt nu
reprezintă doar o chestiune de precizare prealablă; el reprezintă
deopotrivă o problemă de monitorizare constantă. Este foarte ușor ca
un program să-și stabilească sensul major, este la fel de ușor ca ofi-
cialii să întreprindă alte acţiunii decât cele prevăzute (sau chiar nici
unele), sau ca un program să atragă alţi clienţi decât cei avuţi iniţail
în vedere. A evalua un program în termenii obiectivelor sale iniţiale
poate conduce la o anumită concluzie: anume faptul că politica respec-
tivă a fost un eșec. Și totuși concluzia poate fi înșelătoare, întrucât for-
ma în care acea politică a fost pusă în aplicare poate să nu fi fost aceeași
cu cea concepută iniţial.
Prin urmare, este important să facem o distincţie între eșecul imple-
mentării (a cărui evitare este scopul monitorizării) și eșecul politicii.
Desigur, distincţia nu este completă. Dacă implementarea politicii în
forma în care a fost originar concepută se dovedește irealizabilă, acest
fapt la rândul său poate fi considerat un eșec al modului în care a fost
concepută politica (vezi secţiunea 11. 1).
O un demers, monitorizare pe deplin reușit va necesita precizarea
prealabilă a ceea ce trebuie să reprezinte furnizarea unui program: aba-
terile de la standarde nu pot fi măsurate fără ca acestea să fie specifi-
cate. Acest fapt presupune corelarea scopurilor unui program cu obiec-
tivele urmărite în baza unei anumite politici. Scopurile programului se
referă la aspecte precum cele legate de numărul persoanelor căruia îi
este intenţionat să servească, tipurile de servicii care vor oferite și tipul
de staff ce va fi contractat (Weiss, 1972, 26). Mai mult decât atât, trebuie
să fie precizat și garadul de toleranţă faţă de măsura în care au fost atinse
aceste scopuri — cât de multe abateri pot fi acceptate în asamblu, de-a
lungul cărei perioade de timp și la care nivel — al birourilor sau al maga-
ziilor? Desigur, dacă obiectivele de ansamblu sunt ambigue și contradic-
torii determinarea scopurilor corespunzătoare programului va constitui
o problemă. Scopurile programului pot deveni un substitut pentru obiec-
tivele urmărite în baza politicii respective. Monitorizarea va fi posibilă,
însă evaluarea se va dovedi problematică.
Monitorizarea presupune culegerea informaţiilor legate de măsura
în care sunt atinse scopurile programului. Acest fapt poate face necesară
proiectarea procedurilor de strângere a informaţiei, întrucât datele
administrative, care în absenţa acestor proceduri ar fi fost adunate, ar
putea să nu corespundă scopului monitorizării (vezi de asemenea secţi-
unea 5. 6. 2). În plus faţă de datele administrative, sondajele clienţilor
potenţiali sau actuali și observaţia (făcute de exemplu de inspectorii
școlari) reprezintă tot atâtea mijloace de culegere a informaţiei (vezi
Rossi, Freeman și Wright, 1979, cap. 4).
238 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Cu toate acestea, demersul de monitorizare nu se rezumă doar la
culegerea informaţiei. El necesită deopotrivă decizii privind acţiunile ce
trebuie să fie întreprinse în situaţiile în care performanţa se abate nejus-
tificat de la ceea se dorește Astfel, monitorizarea vizează controlul și
exercitarea puterii. Cei care sunt implicaţi în realizarea programului vor
fi conștienţi de acest aspect, fapt ce va influenţa modul în care va fi trans-
misă către superiori informaţia privitoare la furnizarea programului.
Din motive administrative dar și politice, guvernanţii nu se vor arăta
dispuși să întreprindă acţiunile indicate de informaţia obţinută în baza
monitorizării. (vezi Hogwood, 1976).
Adesea, insistenţa înverșunată de a îndrepta abaterile evidenţiate de
demersurile de monitorizare poată să nu fie chiar binevenită. Eșuarea
sistematică în îndeplinirea scopurilor unui program poate indica nece-
sitatea redefinirii acelor scopuri (de ex. contractarea unui nou staff dacă
tipul celui preonizat iniţial nu este disponibil în număr suficient) sau
poate chiar sugera faptul că trebuie întreprinsă o evaluare a măsurii în
care atingerea obiectvelor urmărite prin politica respectivă are suport
pratic. Mai mult decât atât, consecvenţa în respectarea scopurilor pro-
gramului se poate dovedi în ultimă instanţă contra-productivă, dacă
aceasta presupune eliminarea iniţativelor ce pot conduce la îndeplinirea
eficientă a obiectivelor de ansamblu ale politicii respective.
În mod frecvent, politicile noi sau cele care se substituite altora sunt
duse la îndeplinire de autorităţilă locale motivate de scopuri multiple;
acestea, în măsura în care se angajează să ofere vreo definiţie de un fel
sau altul, își pot rezerva pentru sine definirea scopurilor proprii progra-
mului. Din perspectiva guvernului central, acest fapt face ca activitatea
de monitorizare să fie și mai problematică. Mai mult decât atât, un anu-
mit program poate reprezenta doar una dintre numeroasele sarcini aflate
în responsabilitatea unui departament și care nu pot fi atribuite unei
singure secţii din cadrul său. Acest fapt poate fi valabil și la nivelul indi-
vidului, să zicem, al asistentului social, din partea căruia se va aștepta
în mod tipic implementarea unei game cuprinzătoare de politici speci-
fice. Adesea, va fi dificil a delimita setul de acţiuni și output-uri care con-
stituie un program, și totuși aceasta reprezintă o condiţie necesară a
demersurilor eficiente de monitorizare și evaluare. Ar fi lipsit de sens să
se insiste pe compartimentarea strictă și pe distribuirea staff-ului exlu-
siv către un program, în special în situaţiile în care există argumente în
favoarea furnizării integrate a unui număr de programe (de ex. datorită
faptului că toate acele programe sunt orientate către tipuri similare de
familii).
Totuși, dacă autorii politicilor nu au nici cea mai vagă idee „despre
ceea ce se întâmplă“, nu sunt ei cei în măsură să judece dacă ceea ce se
petrece are sau nu vreo relevanţă anume, sau să măsoare costurile
Introducere în politicile publice 239
furnizării programului în raport cu „produsul obţinut“. În aceste cir-
cumstanţe, politicile devin semnale de ajutor transmise către periferia
sistemului de furnizare a politicilor, care nu pot fi monitorizate eficient.
Poate fi obţinută o evluare tranșantă a măsurii în care efectele dorite au
fost atinse, dar nu va fi posibilă atribuirea acestor efecte politicilor dacă
nu se cunoaște dimensiunea implementării.
12. 3 Probleme legate de analiza impactului politicilor publice
12. 3. 1 OBIECTIVELE
Nimic nu ilustrează mai bine interacţiunea dintre satidiile procesu-
lui de elaborare a politicilor decât modul în care formularea obiectivelor
(vezi capitolul 9) modelează demersurile de evaluare. Dacă obiectivele
sunt vagi sau sunt precizate într-o formă nemăsurabilă, criteriile care
definesc reușita vor fi de asemenea neclare. Dacă a avut loc un transfer
sau o modificare a scopurilor, în acest caz reușita ar trebui să fie cân-
tărită în funcţie de obiectivele originare sau în funcţie de ceea ce acum
par a fi adevăratele obiectevele?
Ambiguitatea în definirea scopurilor sau axarea pe scopurile nemij-
locit operaţionale pot fi consecinţele divergenţelor existente între punctele
de vedere referitoare la obiectivele politicilor — adesea este nevoie de
sprijinul mai multor cartiere pentru a putea pune în mișcare un program
și acest fapt poate fi cel mai bine obţinut prin intermediul unor decla-
raţii evazive, cu care toată lumea va fi de acord.
Se poate însă aduce argumentul conform căruia stadiile iniţiale ale
evaluării prezintă anumite avantaje; anume, fac vizibile dezacodurile
existente și au capacitatea de a indica modalităţile de reconciliere a
acestora în scopul asigurării unei furnizări eficiente a programului. Pe
de altă parte, o asemenea transparenţă poate avea drept rezultat pierde-
rea sprijinului politic: apre astfel dilema între viabilitate în termenii
capacităţii de implementare și viabilitate în termenii sprijinului politic.
A răspunde necesităţii existenţei unor declaraţii ale scopurilor poate de
asemenea să scoată la iveală discrepanţele existente între obiectivele
urmărite în baza anumitor politici și practica administrativă. Acest fapt
indică măsura în care este dezirabilă ajustarea fie a obiectivelor fie a
activităţilor, astfel încât acestea să fie din nou coerente unele cu cele-
late.
În cazurile în care cei implicaţi în elaborarea politicilor sau furnizarea
programului nu reușesc să ajungă la o declaraţie comună asupra obiec-
tivelor specifice și semnificative, ce poate face evaluatorului? Sunt posi-
bile următoarele cursuri ale acţiunii (cf Weiss, 1972, 28):
240 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
(1) Evaluatorul ar putea renunţa la întreprinderea oricărui demers, pe
motivul că nu este posibilă evaluarea politicilor în absenţa unor repere
clare a ceea ce se urmărește prin respectivele politici. Acesta repre-
zintă un răspuns birocratic dar oricine se poate întreba dacă de fapt
o astfel de persoană, birocratică, ar trebui să se implice în această
afacere neplăcută privind analiza politicilor.
(2) Evaluatorul poate pune întrebări legate de obiectivele care se urmăresc
în baza politicilor respective, așteptând ca personalul resonsabil de
realizarea programului să ajungă la un acord asupra acestora. Însă
el s-ar vedea nevoit să aștepte o veșnicie.
(3) După ce parcurge întreg materialul referitor la program, contactează
practicanţii și observă modul în care se desfășoară programul, eva-
luatorul poate întocmi el însuși un raport privind obiectivele urmărite.
Deși acest lucru pare rezonabil, există două pericole posibile:
(a) evaluatorul poate citi materialele prin prisma intereselor sale
personale și profesionale, astfel formularea declaraţiilor obiec-
tivelor va reflecta propriile sale prejudecăţile.
(b) dacă studiul, în momentul în care este înceheiat, conduce la
concluzii contrare, practicaţii pot spune „Dar nu asta este ceea
ce noi încercăm să realizăm“.
(4) Evaluatorul poate iniţia unele demersuri comune în vederea formulării
scopurilor, colaborând cu practicanţii, propunându-le diferite forme
alternative de declaraţii ale scopurilor și modificându-le astfel încât
să reflecte și comentariile staff-ului programului, până când se ajunge
la un acord. Weiss (1972) afirmă faptul că aceasta este probabil cea
mai bună perspectivă de abordare, dar nu oferă nici un sfat privind
mecanismele care să asigure respectarea acordului o dată ce acesta
a fost obţinut.
(5) Chestiunea obiectivelor poate fi dată la o parte, desfășurându-se nu
doar demersuri formale de evaluare dar și studii de probă, cu final
deschis.
(6) Evaluatorul ar putea adresa întrebări membrilor grupului-ţintă despre
ceea ce consideră ei că ar trebui să fie obiectivele programului respec-
tiv. Cu toate acestea, dincolo de posibilitatea ca acestea să nu fie con-
sonante cu ceea ce staff-ul programului percepe ca fiind obiectivele,
un anumit fapt ar trebui să fie menţionat: recurgerea, în vederea for-
mulării obiectivelor, la perspectiva proprie grupului-ţintă ar putea să
nu fie oportună, întrucât acesta reprezintă ţinta politicilor de regle-
mentare.
Chiar și atunci când sunt obţinute declaraţii ale unor obiective clare,
exacte și rezonabile, există totuși o serie de probleme. De exemplu, ce re-
Introducere în politicile publice 241
levanţă au scopurile unele în raport cu celelate, în situaţiile în care sunt
exprimate mai multe scopuri? (vezi de asemenea secţiunea 9. 5). Evalu-
atorul poate întâmpina unele dificultăţi dacă se bazează pe staff-ul pro-
gramului pentru stabilirea priorităţilor, întrucât există probabilitatea ca
acesta să pună accentul pe scopurile inofensive sau pe acelea în cazul
cărora organizaţia are cele mai mare șanse de a le atinge. Cât de departe
poate merge evaluatorul în cântărirea importanţiei pe care o are fiecare
dintre scopuri?
La modul ideal, în stadiul formulării obiectivelor ar trebui să fie înlă-
turat orice obiectiv contradictoriu, dar prea adesea evaluatorul se con-
fruntă cuu ceea ce se poate dovedi a fi în ultimă instanţă obiective incom-
patibile. Alegerea obiectivului ce urmează a fi supus evaluării este dis-
tinctă de situaţia în care există obiecive multiple și independente unele
de celelalte.
Timpul avut la dispoziţie, evaluarea bugetului și accesul la informaţii,
toate acestea reprezintă limite ale evaluării obiectvelor. Tentaţia este
aceea de a se studia tot ceea ce se poate studia în limitele fixate de aces-
te constrângeri. Cu toate acestea, acest fapt ar putea avea drept con-
secinţă desconsiderarea preocupărilor centrale ale programului (de ex.
măsura în care cercetarea scopurilor pe termen lung poate duce la
descoperirea unor „efecte surprinzătoare“). Aces fapt ridică întrebări
morale legate de măsura în care analiza politicilor ar trebui să se bazeze
pe demersuri de evaluare în cazurile în care aceste constrângeri exclud
posibilitatea examinării adecvate a obiectivelor-cheie.
12. 3.2 DEFINIREA ȘI MĂSURAREA CRITERIILOR DE REUȘITĂ
Chiar și un obiectiv aparent clar formulat poate să nu ofere nici un
indiciu referitor la modalităţile în care succesul obiectivelor trebuie să
fie apreciat sau măsurat. Obiectivele declarate ale unui program ar putea
fi următoarele: „A determina o îmbunătăţire de 25 la sută într-o perioadă
de timp de șase a luni a modului în care școlarii din ciclul primar înţe-
leg principile fundamentale ale geometriei prin intermediul folosirii micro-
calculatoarelor mânuite de elevi“. Acesta reprezintă un exemplu de for-
mulare detaliată și aparent exactă a unui obiectiv anume; însă cu toate
acestea nu clarifcă un aspect, și anume dacă noi trebuie să apreciem suc-
cesul în funcţie de bucuria pe care o manifestă copii în timpul lecţiilor
de predare, faţă de modul în care se folosesc micro-calculatoarele, de
interesul pentru cunoașterea principiilor geometriei sau în funcţie de
capacitatea lor de a aplica aceste principii la alte probleme, sau o com-
binaţie a acestora. Mai mult decât atât, va fi necesar ca operaţionaliza-
trera criteriilor să fie făucută într-o formă măsurabilă. Măsurarea direc-
242 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tă a a modului în care au fost atinse obiectivle se poate dovedi inaplica-
bilă, astfel încât va trebui să fie folosit un indicator mai mult sau mai
puţin indirect, sau o serie de astfel de indicatori. Desigur, există pericolul
ca, într-o oarecare măsură, să se aplice criterii stricte sau măsurabile, în
detrimentul unor indicatori calitativi care se pot dovedi niște indicatori
mult mai valizi ai succesului unui program.
În alte cazuri , indicatorii sunt deja disponibili, întrucât au fost
folosiţi în cercetări anterioare iar acum trebuie doar să fie „scoși din
raft“.Totuși, utilizarea lor trebuie să fie atentă și doar în cazurile în
care se dovedesc a fi indicatori valizi ai obiectivelor politicilor. Nu are
nici un sens a aplica o măsură care este standard, dacă aceasta reprez-
intă o măsură standard a unui lucru altul decât obiectivul care a fost
avut în vedere.
Din nefericire, în cazurile în care criteriul de evalure a succesului
nu este reprezentat corespunzător de către un indicator testat în pre-
alabil va fi dificil a garanta faptul că acest indicator constituie o măsură
temeinică. Într-o anumită măsură pot fi anticpaţi și chiar controlaţii
factorii care sunt sursă de confuzie, dar obstacolele neobișnuite privind
un anumit indicator pot apărea doar în cursul desfășurării cercetării,
sau și mai rău, pot să nu fie niciodată identificate cu precizie. Chiar
și o întrebare aparent simplă poate să conţină un cuvânt care va fi
interpretat diferit de către grupuri de persoane diferite, iar felul în
care sunt formulate opţiunile care justifică un anumit rezultat poate
conduce în fapt la rezultate false. Evaluări impresioniste (cum sunt
„punctele de vedere ale profesorilor asupra atitudinilor elevilor“) pot
fi părtinitoare sau prost întemeiate.
12.3.3 CÂT ESTE SUFICIENT?
Chiar și atunci când obiectivele au fost precizate iar priorităţile, sta-
bilite, rămân următoarele probleme: pe de o parte, ce rezultate sunt per-
cepute ca fiind relevante pentru ceea reprezintă îndeplinirea obiectivelor
și ce nivel al reușitei în atingerea acelor obiective reprezintă succesul,
pe de altă parte, orice tip de mișcare întreprinsă în direcţia dorită este
suficient? Se rezumă succesul la un singur demers spesific de îmbunătăţire
dar decisiv, sau sunt așteptate demersuri constante de îmbunătăţire a
performanţei?
Este important ca standardele reprezentând succesul să fie stabilite
anterior colectării și analizării datelor.În cazul contrar, vor interveni ceea
ce Weiss (1972, 32) numește standardele de judecată „cel puţin-numai“:
Persoane diferite care au în faţă aceleași date pot ajunge la concluzii
diferite, în tradiţa școlii de analiză „cel puţin-numai“. „cel puţin 25 la sută
Introducere în politicile publice 243
din studenţi...“ spune cel ce obișnuiește să exagereze; „doar 5 la sută din
studenţi...“ șoptește cel ce obișnuiește să subestimeze.
Demersul de definire a performanţei ar trebui să cuprindă un indi-
cator al relaţiei ce există între costuri și alţi indicatori care ar putea
reprezenta succesul. Acest fapt la rândul său ar trebui să implice pre-
cizări ale costurilor și beneficiilor marginale, întrucât există posibilitatea
ca ultimele unităţi suplimentare de beneficii să fi fost obţinute la costuri
disproporţionat de mari (în cazurile în care este vorba de efectul de prag,
relaţia dintre costurile bănnești și performanţe este inversă).
12. 3. 4 EFECTELE SECUNDARE
Pot apărea dificultăţi practice considerabile în ceea ce privește încer-
cările de identificare și măsurare a efectelor secundare, dar prejudiciul
pe care acestea îl cauzează, sau beneficiile suplimentare pe care le asig-
ură ar putea avea o mai mare importanţă decât impactul înregistrat în
termenii obiectivelor originare. Consecinţele adverse actuale sunt ușor
de identificat (deși vezi Sieber, 1980), dar există o problemă privind modul
în care ar putea fi identifcate alte tipuri de consecinţe în momentul redac-
tării declaraţiei de obiective și cât de multe efecte secundare ar trebui
să fie evaluate în raport cu obiectivelor centrale.
12. 3. 5 INFORMAŢIA
Informaţia necesară evaluării impactului poate să nu fie disponibilă
sau poate fi disponibilă într-o formă nepotrivită. Datele colectate pe
măsura furnizării politicilor ne pot spune multe lucruri despre carac-
teristicile persoanelor care primesc aceste beneficii, dar sunt irelevante
în ceea ce privește populaţia-ţintă ca întreg sau impactul încasării acelor
beneficii. Anumite informaţii pot fi disponibile doar la nivel local, nu și
la cel central, unde poate exista un interes faţă de evaluarea succesului
de ansamblu al programului, furnizat însă prin intermediul autorităţilor
locale. Procedurile oficiale ale autorităţilor locale pot fi diferite de la o
autoritate la alta, făcând imposibilă comparaţia. În cazurile în care infor-
maţia este disponibilă (e. g. despre rata criminalităţii), aceasta se poate
dovedi înșelătoare.
12. 3. 6 SEPARAREA IMPACTULUI PE CARE ÎL ARE PROGRAMUL
DE ALTE INFLUENŢE
Dispunem de o serie destul de amplă de date referitoare la condiţi-
ile sociale, dar adesea este foarte greu să distingem efectul pe care îl
244 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
produce un anumit program de toate celelalte influenţe ce se exercită
asupra vieţilor oamenilor. De exemplu, indicatorii privind îmbunătăţirea
stării de sănătate pot reflecta: îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ca
rezultat al creșterii al bunăstării sau al unor programe mai bune de
construire a locuinţelor, al unei educaţii igienice îmbunătăţite, dar și
al tratamentelor aplicate de către doctorii în spitalele din cadrul Natio-
nal Health Care Service. Impactul unui program sau cel produs de un
alt tip de influenţe pot acţiona în direcţii opuse, producând rezultate
aparent nefavorabile, însă în fapt false. Multe dintre tehnicile pe care
le presupune evaluarea sistematică și care vor fi prezentate în secţi-
unile următoare sunt concepute pentru a aborda acest gen de probleme
prin intermediul unor proiecte experimentale sau cvasi-experimentale,
dar, așa cum vom vedea, există unele dificultăţi practice legate de imple-
mentarea acestor metode.
12. 3. 7 ŢINTE VIZATE DE MAI MULTE PROGRAME
Este un lucru obișnuit ca o singură problemă sau un singur grup de
persoane să devină ţinta mi multor programe cu obiective asemenătoare
sau înrudite (de ex. săracii). În asemenea situaţii este imposibil sau lip-
sit de sens a evalua impactului pe care îl produce doar unul dintre pro-
grame. De exemplu, dacă fenomenul vandalismului înregistrează o scădere,
se datorează acest fapt metodelor îmbunătăţite de acţiune ale poliţiei,
unei educaţii mai bune, unui proiect mai bun de construire a locuinţelor,
etc? Problemele mari tind să beneficieze de mai multe „soluţii“, făcând
dificilă încercarea de a a aprecia care dintre ele produce, în cazurile în
care se întâmplă astfel, vreun efect. Pe de altă parte, unele programe se
dovedesc eficiente doar în relaţie cu altele, astfel încât o strategie de cer-
cetare prin care se încearcă determinarea efectelor prin izolarea fiecărui
program ar fi în fapt una contra-productivă. De asemenea apar unele
complicaţii în situaţiile în care secvenţa de timp alocată pe întreaga
perioadă de desfășurare a unor programe destinate anumior probleme
este foarte scurtă, fiind greu a distinge efectele remanente ale proaspăt
retrasului program de cele ale programelor recent introduse.
12. 3. 8 DISTRIBUŢIA IMPACTULUI
Să presupunem că ne preocupă nu numai impactul mediu sau total
dar și distribuţia acestui impact și măsura în care acţionează asupra
grupurilor preconizate a beneficia cel mai mult de programul respectiv.
Există anumite dovezi (vezi e. g. Le Grand, 1982) care indică drept cauză
Introducere în politicile publice 245
a situţiei inverse faptul că oamenii având o educaţie mai bună tind să-și
însușească mai multe cunoștinţe privind modul în care funcţionează sis-
temul de punere în aplicare a unui program și posedă resursele care în
unele cazuri sunt cele necesare pentru a profita la maximum de bene-
ficiile reprezentate de respectivele politici.
12. 3. 9 VULNERABILITATEA POLITICĂ A PROCESELOR DE
MONITORIZARE ȘI EVALUARE
Potrivit lui Weiss (1972), procesele de evaluare au loc într-un „con-
text specific de acţiune“. Ceea ce este luat în considerare reprezintă fie
succesul fie eșecul unui anumit program pentru care politicienii și-au
pus reputaţia în joc, funcţionarii publici și-au luat angajamente person-
ale, mizând pe propriile cariere și de la care clienţii așteaptă să primească
anumite beneficii, chiar dacă în termenii criteriilor de evaluare, impactul
acestor beneficii nu reprezintă un succes. Prin urmare, nu mai este un
fapt surprinzător acela că evaluarea poate fi percepută ca o ameninţare
pentru continuarea programului, pentru care un anumite persoane au
mizat foarte mult. Acest fapt va influenţa în mod firesc modul în care
rezultatele demersurilor de evaluare vor fi folosite (vezi secţiunea 12. 6),
dar de asemenea va influenţa și ușurinţa cu care va putea fi întreprins
studiul de evaluare, întrucât de multe ori în cadrul procesului de evalu-
are este nevoie de cooperarea (și nu simpla aderenţă) a persoanelor ofi-
ciale și a clienţilor. Un paradox al evaluării îl reprezintă faptul că posi-
bilitatera unor astfel de demersuri de evaluare sau de monitorizare
depinde, în anumite ocazii, de promisiunea de a nu fi folosite rezultatele.
12. 3. 10 COSTUL
Așa cum indică cifra de unu la sută din totalul costulului unui pro-
gram, elocventă pentru anumite programe ample desfășurate în Statele
Unite, evaluarea sistematică se poate dovedi foarte costisitoare (vezi
Aitkin și Salmon, 1983). Din nefericire acest fapt este valabil în cazul
majorităţii metodologiei consacrate, cum este și abordarea experimen-
tală. Asemenea costuri reprezintă o abatere de la furnizarea reală a politi-
cilor. Ele pot fi justificate ca mijloace de eliminare a politicilor eșuate
(deși am discutat dificultăţile întreruperii în cadrul capitolului 13) și de
facilitare a demersurilor de îmbunătăţire a politicilor în viitor. Cu toate
acestea, acest fapt este valabil doar în situaţiile în care rezultatele eva-
luări sunt într-adevăr utilizate. Costurile acestor demersuri pot fi reduse
iar valoarea evaluărilor, mărită substanţial, în măsura în care politicile
246 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
sunt concepute iniţial atât pentru a facilita atât evaluarea cât și succe-
siunea sau încheierea politicilor, ambele ulterioare evaluării.
12. 4 Tehnici de evaluare sistematică
Este un aspect dicutabil dacă într-adevăr lucrările referitoare la eva-
luare au devenit prea obsedate de detaliile subtile ale evoluţiei metodolo-
gice, în detrimentul reafirmării scopurilor în virtutea cărora sunt între-
prinse aceste demersuri, a constrângerilor practice ce acţionează asupra
lor și a contextului politic în care ele se desfășoară. Este desigur impor-
tant a cunoaște cartacteristicile metodologiei existente, iar acestea vor
fi prezentate succint în cele ce urmează, alături de o serie de consideraţii
privind avantajele și dezavantajele lor tehnice, precum și implicaţiile de
natură etică sau politică determinate de utilizarea lor.
În ceea ce privește acestea metodologii, ar trebui să fie avut întotdeauna
în vedere faptul că oportunitatea unei metodologii sau alteia este deter-
minată de scopul în virtutea căruia se recurge la evaluări. Dacă ceea ce se
dorește este o evaluarea rapidă — întreprinsă în stadiile inţiale ale pro-
gramului — a impactului acestuia pe termen scurt pentru a permite anu-
mite concluzii legate de finanţarea sa în următorul an financiar, atunci
este oarecum lipisită de sens autorizarea unei abordări experimentale,
costisitoare, ale cărei rezultate probabil nu vor fi disponibile pentru câţi-
va ani. În consecinţă, este de dorit ca scopurile procesului de evaluare să
fie precizate de la început și orice neînţelegere legată de acestea, rezolvată.
O egală atenţie trebuie acordată, în acest stadiu, măsurii în care este
de dorit producerea unor rezultate generalizabile. Dacă scopul unor studii
de evaluare este acela de a oferi anumite indicii privind posibilitatea
extinderii unui program iniţial mai restrâns, va fi necesar să se asigure
faptului ca acele caracteristici dominante în cadrul programului lărgit
să fie identificate și evaluate. La modul ideal, programul în forma sa
restrânsă ar fi putut fi conceput special pentru a fi compatibil cu toate
condiţiile relevante (vezi discuţia despre abordarea experimentală din
cadrul secţiunii 12. 4. 3). În caz contrar, se poate ajunge la o anumită con-
cluzie privind impactul unui anumit proiect, dar să nu fie posibilă extra-
polarea acestor date și în condiţiile evaluării impactului probabil al unor
proiecte asemănătoare, preconizate pentru anumite grupuri sau domenii.
12. 4. 1 STUDIILE REALIZATE ÎNAINTE ȘI DUPĂ IMPLEMENTAREA
PROGRAMULUI
Un tip de abordare ce ţine de simţul comun ar fi următorul: com-
parare a situaţiei în termenii rezultatelor ulterioare implementării pro-
Introducere în politicile publice 247
gramului cu situaţia anterioară începerii programului. Asemenea rezul-
tate pot fi luate în considerare la nivelul membrilor individuali aparţinând
unui grup-ţintă sau în termenii rezultatelor medii sau agregate. Acestea
din urmă sunt însă mult mai puţin satisfăcătoare, întrucât pot masca
variaţiile importante pe care impactul programului asupra unui individ
sau a unui grup de indivizi le înregistrează, precum și mișcările indi-
vizilor din cadrul și în afara grupului, probabil ca rezultat al programu-
lui însuși.
În pofida atractivităţii lor aparente, există probabilitatea ca aceste
studii de dinainte și după să aibe un număr de trăsături inadecvate. În
primul rând, transformările pe care le pot suferi rezultatele se pot dato-
ra efectelor întârziate ale unor politici anterioare, necunoscute sau ale
unei perioade lipsite de politici și nu impactului unui program care începe
să se facă simţit și care este supus evaluării. În al doilea rând, dacă alte
politici care influenţează la rândul lor aceste rezultate au fost de aseme-
nea modificate atunci cercetarea va înregistra mai degrabă acest efect
agregat decât pe cel al unui program anume, care face în fapt obiectul
interesului nostru. În al treilea rând, este posibil să se fi petrecut alte
transformări importante în cadrul mediului social și economic care se
răsfrâng asupra rezultatelor cercetate; de exemplu, dacă un program de
pregătire (trainning) pentru tineri este introdus în timpul unei perioade
de șomaj ascendent și se descoperă faptul că tinerii pregătiţi în cadrul
programului au șanse mai mici de a-și găsi o slujbă decât cele pe care
le-ar fi avut anterior introducrii programului ar fi lipsit de temei să
atribuim acest impact nefavorabil programului însuși de pregătire.
Dacă sunt analizate datele de dinainte și după reprezentând o perioadă
mai îndelungată de timp, o schimbare în ceea ce ar putea fi dealtfel o
tendinţă neîntreruptă , petrecută în momentul introducerii programu-
lui, poate furniza o dovadă prima facie privind impactul programului.
Cu toate acestea, s-ar putea să nu fie lipsit de importanţă faptul de a lua
în considerare posibilitatea influenţelor exogene și a celor simultane,
anterior formulării unor concluzii irevocabile referitoare la impactul pro-
gramului.
Dacă anterior introducerii proagramului nu au fost culese nici un fel
de date în vederea evaluării atunci chiar și o simplă comparaţie de tipul
celei de dinainte și după devine imposibil de efectuat. În asemenea cir-
cumstanţe, li se poate cere celor ce participă la acest program să evoce
statutul lor anterior. Acest fapt la rândul său adaugă la problema susţine-
rii comparaţiei cu datele din trecut posibilitatea unei evocări incorecte,
dar dacă acest tip de abordare reprezintă singura posibilitate pe care
evalutorul o are, acesta poate argumenta că, în pofida obstacolelor, poate
obţine informaţii folositoare, care oricum sunt mai bune decât lipsa
oricăror evaluări. Absenţa datelor privitoare la starea de lucruri trecută
248 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tinde să se convertească în cauza a două fenomene: colectarea de date
irelevante în stadiul definirii chestiunii și incapacitatea de a anticipa
necesităţile demersurilor de evaluare înaintea efectuării acestora. Din
nou, accentul cade asupra faptului că deși evaluarea are loc spre finalul
procesului de înfăptuire a politicilor, implicaţiile sale analitice trebuie
avute în vedere cu mult înaintea acestui moment.
Valoarea potenţială a studiilor dinainte și după poate fi mărită sub-
stanţial dacă sunt comparate seriile temporale multiple de analiză, între-
prinse în anumite domenii. Cu siguranţă există probabilitatea cu mult
mai mare decât în cazul cercetărilor dinainte și după ca seriile tempo-
rale multiple de analiză să elimine informaţia falsă: Dacă un efect se
manifestă în mai multe domenii, el nu poate fi atribuit factorilor speci-
fici ce se aplică acelui domeniu (în condiţiile în care domeniile sunt ast-
fel alese pentru a se evita influenţele contradictorii). Astfel acest tip de
abordare poate fi catalogat ca fiind unul cvasi-experimental (vezi secţi-
unea 12. 4. 4).
12. 4. 2 MODELAREA
Se pot face încercări de reducere sau de îndepărtare a problemelor
datorate unui tip de abordare neprelucrat, precum cel „dinainte și după“
prin construirea, probabil într-o formă matematică, a unui model de pro-
gram în care să se regăsească output-urile (sau produsul unui program)
de program, decalajele și transformările înregistrate de alte influenţe
ce pot acţiona asupra rezultatelor. Procedurile fundamentale sunt asemănă-
toare celor proprii tehnicilor de modelare și prognozare (vezi secţiunea
8. 6), cu singura o execepţie, și anume centrul de interes în acest caz este
orientat în întregime către trecut. Acest tip de abordare a fost folosit în
aplicaţii practice, cum ar fi evaluarea politicii regionale britanice (vezi
Ashcroft, 1978), dar există anumite probleme care pot împiedica atinge-
rea unui rezultat irevocabil sau satisfăcător. În primul rând, aplicarea
tehnicii de modelare presupune existenţa unei teorii a cauzei și efectu-
lui; dacă, însă modelul reia pur și simplu supoziţiile conţinute în cadrul
teoretic iniţial, folosit în stadiul conceperii politicilor, acesta reprezintă
în fapt un test nepotrivit pentru falsiabilitatea teoriei: vor putea fi expuse
supoziţiile incorecte privind relaţiile de cauzalitate, însă nu vor fi incluse
toate variabilele exogene (non-policy variables) relevante, care pot exerci-
ta o anumită influenţă asupra rezultatului. Lipsa datelor adecvate sau
a valorilor care în mod firesc nu pot fi cunsocute ( precum care ar fi fost
rata angajărilor în cazul fiecărei ramuri industriale dintr-o anumită
regiune în absenţa unei politici regionale) pot conduce la metode mai
complexe de recompunere a datelor ce lipsesc și de integrare a lor în
Introducere în politicile publice 249
model. În situaţiile în care politicile nu au fost concepute astfel încât să
fie evaluate imediat, tehnica modelării poate constitui metoda cea mai
potrivită (în special dacă sunt disponibile doar datele agragate); întot-
deauna însă validarea rezultatelor sale nu trebuie să fie întreprinsă fără
să fie avute în vedere limitele acestei metode.
12. 4. 3 METODELE EXPERIMENTALE
Metoda experimentală este una dintre cele mai consacrate metode,
întrucât se sprijină pe anchete temeinic înţelese și pe tehnici statistice
care permit detectarea și izolarea efectelor specifice dintr-un pattern
complex și schimbător de efecte. Din nefericire, consideraţii de ordin
politic și practic pot limita folosirea sa în practică. (Pentru o examinare
a experimentelor sociale ce au fost întreprinse vezi Ferber și Hirsch, 1982;
pentru discuţii asupra medodei experimentale vezi Weiss, 1972, 60-7; sau
Rossi et. al., 1979, cap. 6).
Metoda experimentală folsește grupuri experimentale și de control.
Eșantionarea probabilistă a populaţiei-ţinte conduce ulterior la alcătuirea
grupurilor experimentale (fie că sunt indivizi, săli de clasă, sau orașe) care
vor beneficia de programul respectiv și a grupurilor de control care nu vor
beneficia de acesta. Ambele grupuri se află sub influenţa tuturor facto-
rilor pe care i-am menţionat ca fiind problematici în cazul comparaţiilor
vizibile de tipul „dinainte și după“, astfel încât poate fi dedus faptul că
orice diferenţă înregistrată în rezultatele ce afectează cele două grupuri
reprezintă în fapt rezultatul obţinut prin acel program (avându-se grijă
să se evite „efectul Hawthorne“, și anume răspunsul datorat doar atenţiei
acordate destinatarilor programului). Programe alternative pot fi astfel
testate prin alcătuirtea mai multor grupuri experimentale.
Ar trebui să fie clar faptul că metoda experimentală presupune ca
furnizarea programului să se axeze în întregime pe aspecte legate de
evaluare. Aceasta impune de asemenea, ca programul să fie de la început
astfel conceput încât să poată permite utilizarea aceastei metode; meto-
da nu poate fi aplicată retrospectiv. Ea este incompatibilă cu furnizarea
uniformă a programului către întreaga populaţie-ţintă. Acest aspect indică
în fapt anumite probleme de ordin politic și etic privind metoda exper-
imentală. Dacă programul este gândit dinainte pentru a reprezenta o
sursă potenţială de beneficii, atunci meoda impune ca acesta să nu fie
făcute cunoscute potenţialilor beneficiari (la fel cum testarea medica-
mentelor necesită ca medicamentele potenţial benefice să fie testate pe
un eșantion restrâns). Există astfel anumite motive pentru a pune sub
semnul întrebării moraliatatea acestui gest de tăinuire a beneficiilor (în
special dacă rezultatee iniţiale ale evaluărilor se dovedesc favorabile).
250 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Politicienii care își dau sema de faptul că aceste beneficii se adresează
unui anumit oraș dar nu și orașului lor , vor căuta să extindă progra-
mul. Împotriva acestui aspect se poate argumenta faptul că doar în urma
unor demersuri adecvate de evaluare poate fi identificată măsura în care
un program determină cu adevărat anumite beneficii precum și gradul
unui beneficiu sau altul; cunoașterea acestui aspect este necesară pen-
tru a putea stabili nu doar faptul că programul este favorabil, dar și că
el reprezintă modalitatea cea mai adecvată din perspectiva rapotului
cost-eficienţă de realizare a obiectivelor anumitor politici. Acest argu-
ment nu este atât de convingător din punct de vedere politic.
În plus faţă de „efectul Hawthorne“ există și alte probleme tehnice
cu care se confruntă metoda experimentală. Membrii grupului de con-
trol se pot „contamina“ dacă ajung să fie conștienţi de rolul pe care îl
joacă. Dată fiind multitudinea de programe schimbătoare și care adesea
se suprapun unele peste celelalte în domenii specifice vizate de anumite
politici, membrii grupului de control pot primi beneficii din partea altor
agenţii care produc pentru programele supuse cercetării, rezultate
asemănătoare. O configurare atentă a metodei experimentale poate con-
tribui la depășirea acestei probleme.
Există probabilitatea ca două chestiuni să restrângă utilizarea aces-
tei metode: durata și costul. Rezultatele finale obţinute în urma studiu-
lui de evaluare pot să nu fie disponibile pentru o perioadă de câţiva ani
de la iniţierea experimentului (deși rezultatele preliminare pot să trans-
mită unanumit tip de informaţie, în baza relaţiei de feedback). Astfel,
puterea universală de acoperire poate fi amânată pentru o periodă de
timp inacceptabilă din punct de vedere politic (i. e. depășește durata man-
datului unei guvernări). Metoda experimentală nu are un preţ accesibil.
În primul rând este vorba de costurile presupuse de furnizarea către
grupul experimental a programului, deși acest fapt se va dovedi cu mult
mai puţin costisitor decât puterea globală de acoperire a unui program
necorespunzător. În al doilea rând, intervin și costurile cercetării; de
exemplu, două treimi din cele 8 milioane de doari alocaţi pentru experi-
mentarea unui sistem de subvenţii destinat familiilor cu un venit aflat
sub un anumit nivel, în New Jersey au fost cheltuite pentru cercetări
(Rutman, 1980, 75),
Concluziile la care se ajunge în urma experimentului au o relevanţă
circumscrisă condiţiilor în care experimentul a fost întreprins. Astfel, nu
este legitimă extrapolarea rezultatele unui experiment desfășurat într-
un oraș de dimensiuni mici la un program conceput la scala întregii naţi-
unii, care de asemenea include arii rurale și arii urbane ample. În mod
asemănător, modificări ale programului, așa cum este el pus în aplicare
în cadrul experimentului pot slăbi (sau întări) forţa rezultatelor obţinute
în urma experimentului însuși. De asemenea, metoda experimentală este
Introducere în politicile publice 251
adecvată testării varierii programului și diferitelor seturi de condiţii,
fapt care determină creșterea numărul grupurilor experimentale și de
control necesare și prin urmare și a costurilor presupuse.
Un alt obstacol în aplicarea metodei experimentale își are sursa în
posiblele efecte de contaminare. Ele se datorează tocmai caracterului ino-
vator și experimental al metodei . În cazurile în care desfășurarea proiec-
tului devine o chestiune de rutină și se generalizează, acest fapt reprez-
intă o dovadă că entuziasmul cu care era privit experimentul și care ar
fi putut fi crucial pentru succesul acestuia, este absent.
12.4.4 METODA CVASI-EXPERIMENTALĂ
Probemele de ordin practic și politic privind folosirea acestei metode
au dus la creșterea numărului de metode „cvasi-experimentale“; acestea
încearcă să îndepărteze efectele exterioare care îngreunează aprecierea
impactului, fără să asigure protecţia totală pe care un experiment condus
corespunzător ar fi asigurat-o. Din rândul acestor metode, cea mai apropi-
ată de metoda experimnală este grupul de control non-echivalent, care,
în locul unei eșantionări probabiliste, indivizii sau grupurile care prezin-
tă cracteristic asemănătoare sunt aleși pentru a alcătui un grup de com-
paraţie. Principala problemă este legată de dificultatea rezultată din
încercarea de a asigura corespondenţa celor două grupuri, de comparaţie
și cel experimental. Echivalarea este dificilă în cazurile în care nu cunoaștem
cacteristicile care vor influenţa măsura în care o persoană va beneficia de
pe urma unui program. Echivalarea în baza rezultatelor obţinute anteri-
or realizării programului se poate dovedi una nesigură, datorită fenomenu-
lui tehnic cunoscut sub denumirea „regresie spre medie“
O altă problemă o reprezintă „auto-selecţia“; anume, situaţiile în care
persoanele care aleg să fie parte la un program diferă de persoanele ce
nu doresc acest lucru în ceea ce privește acele caracteristici care se pot
dovedi greu de identificat (de ex. motivaţia). În ciuda acestor dificultăţi,
este mai bine a dispune, în lipsa oricărui grup de comparaţie, de un grup
de control. Evaluatorul poate nota orice diferenţă între cele două grupuri
precum și în ce măsură există sau nu probabilitatea ca o anumită ten-
dinţă fie să diminueze fie să amplifice efectele programului.
Evaluatorii pot profita de pe urma „experimentelor naturale“ pentru
a realiza acele comparaţii care să permită evaluarea efectului unui pro-
gram. Am discutat utilitatea seriilor temporale multiple de analiză în
această privinţă în cadrul secţiunii 12. 4. 1. La modul mai general, vari-
aţiile înregistrate de modul în care un program este implementat de către
autorităţile locale, care, din perspectiva modului în care centrul ar dori
ca programul să fie implementat, vor fi prercepute ca reprezentând o
252 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
problemă, oferă într-adevăr o șansă în vederea evaluării eficienţei părţilor
componemte ale unui program sau a procedurilor alternative de furnizare
a acestuia. Cu toate acestea, întrucât există posibilitatea ca toate aces-
te variaţii să nu fie identificate, fără a mai menţiona, și controlate, nu
trebuie să se aștepte de la aceste comparaţii obţinerea unor rezultate
exacte.
12. 4. 5 ANALIZA RETROSPECTIVĂ COST-BENEFICIU
Am prezentat deja analiza de tip cost-beneficiu ACB, din perspecti-
va rolului său tradiţional de metodologie care precizează măsura în care
un proiect trebuie sau nu să fie pus în aplicare, și dacă da, care este cea
mai bună opţiune (vezi secţiunea 10. 6. 3). Așa cum a menţionat și în acel
context, una dintre probleme ce apar în cazul analizei cost-beneficiu în
momentul în care decidentul consultă rezultatele ei este următoarea: cal-
culele ei se sprijină pe supoziţii privind evenimente viitoare. În baza unei
astfel de analize, întreprinsă însă retrospectiv, această problemă este
eliminată; ea pare de asemenea a evita necesitatea declarării prealabile
a obiectivelor și priorităţilor și a face faţă problemei datorate efectelor
secundare, întrucât, cel puţin în versiunea economiștilor, tuturor aces-
tora le sunt atribuite expresii monetare echivalente. Cu toate acestea,
rămân alte probleme legate de ACB — cum pot fi măsurate costurile și
beneficiile în termeni financiari și problema bunurilor nemateriale. Mai
mult decât atât, metoda în sine nu poate aborda problema sepărarii
efectelor pe care un program le determină asupra rezultatelor relevante
de celelalte efecte. Prin urmare, costurile și beneficiile nu pot fi cuan-
tificate decât în baza informaţiei privind rezultatele programului, care
poate fi obţinută cu ajutorul studiilor de evaluare; anume, ACB nu repre-
zintă un substitut al metodelor de evaluare prezentate anterior; ea con-
stuie o prelungire a acestora.
De asemenea, versiunea ACB propusă de economiști nu este potrivi-
tă pentru a aborda aspectele legate de distribuţia impactului, întrucât
vizează reducerea tuturor aspectelor la o singură (un singur indice agre-
gat) cifră agregată. În cazurile în care programul a fost conceput pentru
a urmări un scop distributiv, de ex. să asigure locuinţe celor ce nu își pot
asigura una, este imporantt ca acest obiectiv să fie specificat în cadrul
evaluărilor. Una dintre posibilităţi ar fi aceea de a atribui o mai mare
importanţă beneficiilor ce revin grupului-ţintă principal decât celor ce
revin altora; dar poate că este mai potrivit doar a expune aceste efecte
distributive.
Abordarea ACB de tipul bilanţului financiar (la care ne-am referit
în cadrul secţiunii 10. 6. 3) — care clasifică benefciile și costurile în diferite
Introducere în politicile publice 253
categorii, cuantificându-le, în situaţiile în care este posibil acest lucru,
nu doar în termenii monetari — poate constitui una dintre metodele de
evidenţiere a impactului în acele cazuri în care nu se poate ajunge la o
înţelegere privind ordinea de pioritate a obiectivelor multiple. Prin natu-
ra sa, această metodă nu poate conduce la evaluări precise și lasă loc
divergenţelor legate de reușită sau eșec,; ea poate însă cel puţin să asi-
gure „evaluării politice“ un cadru formal.
12. 5 Cine ar trebui să realizeze evaluările?
Majoritatea lucrărilor privind demersurile de evaluare nu discută
aspectele legate de contextele instituţionale în care se află evaluatorul
și în cadrul cărora are loc evaluarea programelor. Unele dintre aces-
tea merg până într-acolo încât prezintă ca subînţeles faptul că autorul
politicilor și evaluatorul sunt una și aceeași persoană, astfel încât sunt
excluse ciocnirile de interese care ar fi putut apărea între evaluator,
autorul politicilor și staff-ul operaţional al programelor. Desigur, fie
că evaluările sunt sau nu întreprinse de către cei însărcinaţi cu punerea
în aplicare a programului, acest fapt are implicaţii importante în ceea
ce privește atât eficienţa tehnică a acestor demersuri cât și utilizarea
rezultatelor sle.
12. 5. 1 EVALUĂRI ÎNREPRINSE DE STAFF-UL OPERAŢIONAL
Un mare avantaj al evaluărilor făcute din interior constă în faptul că
cei ce participă la furnizarea programul respectiv vor dispunde de cunoștinţe
detaliate privind furnizarea acestuia și orice aspecte neprevăzute în sta-
diul conceperii politicilor. Cu toate acestea, o cunoaștere similară poate
fi obţinută și de către o persoană din exterior, în măsura în care acesta
are acces la informaţii și beneficiază de cooperarea staff-ului operaţio-
nal. Într-adevăr, una dintre problemele majore privnd furnizarea de info-
maţii se află în interiorul organizaţiei, o problemă cu care se confruntă
deopotrivă cei din cadrul și din afara acesteia.
Unităţilor operaţionale le poate lipsi calificarea necesară pentru efec-
tuarea evaluărilor (deși acest neajuns pare a fi caracteristic întregii
Anglii). Acest fapt reprezintă în egală măsură un argument în favoarea
contractării persoanelor specializate în analiza politicilor pentru formaea
unităţilor tehnice și nu pentru încredinţarea lor ghetourilor unităţilor
de analiză a politicilor. Cu toate acestea, trebuie recunoscut faptul că
lipsa calificărilor necesare în vedere efectuării evaluărilor precum și posi-
bilitatea îndeplinirii periodice de către oricine aparţinând unităţilor
254 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
tehnice a unor sarcini suplimentare sunt aspecte ce pledează împotriva
realizării acestor demersuri de către staff-ul operaţional.
Un alt dezavantaj al evaluărilor realizate în cadrul diviziilor de acţi-
une este acela că în procesul de furnizare a politicilor pot fi implicate
mai multe organizaţii, astfel încât nu se poate obţine o evaluare com-
pletă în măsura în care sunt luate în considerare doar rezultatele acti-
vităţii uneia dintre ele.
Dacă rezultatele procesului de evaluare urmează să fie folosite, atunci,
în cazul în care acestea presupun modificarea programelor respective,
ajustările vor trebui să fie făcute de către staff-ul operaţional. Dacă aces-
ta s-a implicat activ în demersurile de evaluare, șansele de a fi dispus să
implementeze transformările produse vor crește. Este mai puţin proba-
bil ca evaluări făcute din interiorul unei oganizaţii să producă vreodată
modificări ce se dovedesc ameninţătoare. În cazurile în care este vorba
de un evaluator din afară, șansele implementării modificărilor produse
se pot îmbunătăţi dacă evaluatorul angajează staff-ul operaţional în dis-
cuţii privind obiectivele, criteriile, etc.
12. 5. 2 STAFF-UL SPECIALIZAT DE EVALUARE DIN CADRUL
ORGANIZAŢIEI
Evaluarea poate fi întreprinsă de o unitate separată, axată mai degrabă
pe demersurile de evaluare și de analiză decât pe cele de furnizare, dar
care este responsibilă în cadrul organizaţiei de furnizarea programului.
În special în cazurile în care staff-ul de evaluare desfășoară în interiorul
organizaţiei și alte tipuri de activităţi, acesta nu va manifesta același
interes legitim în ceea ce privește continuarea în aceeași fomulă a oricărui
program dat. Legătura este cu atât mai slabă dacă staff-ul este con-
tractat doar pentru a efectua aceste evaluări. În vreme ce relaţia dintre
evaluatori și staff-ul operaţional nu trebuie să fie neapărat văzută ca
fiind una conflictuală, dat fiind gradul potenţial de impredictibilitate al
evuărilor și rezultatelor acestora, tensiunea este oarecum inevitabilă.
La graniţa dintre staff-ul din interior și împuternicirea unui organism
din exterior se află recursul la consilieri plătiţi (inclusiv cei din mediul
academic), fie pentru a-i sfătui pe evluatorii din cadrul organizaţiei, fie
pentru a efectua unele evaluări, cooptând astfel și staff-ul ganizaţiei.
O menţiune finală vizează măsura în care este corect ca o anumită
organizaţie să fie singura responsabilă pentru propriile sale evaluări.
Așa cum Wildavsky (1972, 518) afirmă : „Oricât de bună este analiza sa
internă, sau cât de convingător își justifică o organizaţie programele sale,
este ceva care nemulţumește legate de faptul de a i se permite să-și judece
propriul caz“. Prin urmare la anumite intervale de timp, chiar și unei
Introducere în politicile publice 255
organizaţii ce se supune auto-evaluării trebuie să i se aplice unele demer-
suri de revizuire a metodelor folosite în evaluările sale sau chiar studii
de evaluare, independente.
12.5.3 EVALUAREA EXTERNĂ AUTORIZATĂ DE ORGANIZAŢIA CARE
FURNIZEAZĂ PROGRAMUL
Există un număr considerabil de organisme capabile în principiu să
realizeze studii de evaluare autorizate (și fac într-adevăr acest lucru, în
Statele Unite): grupurile academice, organizaţiile non-profit, întreprinderile
comerciale, în special consilierii manageriali. Acest tip de evaluator extern
poate avea șansa de a negocia scopul și centrul de interes al studiului,
dar trebuie întotdeauna avut în vedere faptul că evaluatorul împuter-
nicit în acest sens este responsabil în faţa organizaţiei (și nivelului din
cadrul organizaţiei) care a autorizat studiul.
Se poate întâmpla ca staff-ul operaţional să prefere ca evaluările să
fie autorizată de către persoane din afara organizaţiei, datorită unei mai
mari încrederi în diplomele oamenilor din mediul academic sau ale con-
silierilor (supraevaluând probabil abilităţile acestor străini și subes-
timându-le pe cele ale persoanelor care fac deja parte din staff sau care
ar putea fi angajate). Poate fi împuternicită o oganizaţie străină, fie pen-
tru a asigura un grad sporit al încrederii publice în rezultatele evaluări-
lor, fie din motive legate de expertiză, fie datorită faptului că un raport
întocmit de persoane din afară poate părea mai obiectiv. Cu toate aces-
tea, în pofida faptului că evaluările efectuate de persoanele din interior
au fost mult mai bune calitativ (adesea în Marea Britanie nepublicate),
există două motive pentru a pune sub semnul întrebării măsura în care
rapoartele comandate de organizaţia însărcinată cu furnizarea unui anu-
mit program sunt în mod necesar „obiective“.
În primul rând, organizaţia care a autorizat aceste rapoarte poate
indica anumite repere care să fie urmărite în efectuarea evaluărilor (obiec-
tivele ce trebuie a fi evaluate, criterii ce trebuie să fie folosite, nivelele
care trebuie să fie apreciate ca reprezentând „succesul“), repere ce vor
tinde să predetermine rezultatul, raportul asigurând astfel o legitimare
din exterior a punctului de vedere al organizaţiei. În special consilireii
manageriali pot fi implicaţi în desfășurarea acestui exerciţiu de legiti-
mare.
În al doilea rând, Weiss (1972, 20) sugerează faptul că „Se întâmplă
chiar ca un institut de cercetare să prezinte într-o lumină favorabilă
rezultatele programului (prin alegerea respondenţilor, prin tipul de teste
statistice aplicate) cu scopul de „a contribui“ la succesul unui program
și de a-și asigura astfel viitoare contracte“
256 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
12. 5. 4 EVALUAREA ÎNTREPRINSĂ DE ORGANISMELE LEGISLATIVE
SAU CELE FINANŢATOARE
Organizaţiile implicate în furnizarea unei politici nu sunt sin-
gurele organisme potenţial interesate în aceste studii de evaluare, iar
noi, într-adevăr, am sugerat faptul că acestea ar putea avea o atitu-
dine refractară faţă de ele. Este probabil ca însăși corpurile legisla-
tive și executive care iniţial au autorizat o anumită politică să fie
interesate în evaluarea succesului acesteia, fie datorită faptului că
csunt preocupate de eficienţa acesteia, fie din motivul, negativ, de a
evita rușinea ca eșecul unui program să fie dezvăluit de alţii. (În mod
contrar, opozanţii politici ai celor care au promovat politica respec-
tivă pot comanda evaluarea acesteia tocmai în scopul de a-i pune pe
aceștia dn urmă într-o situaţie stânjenitoare).
Aceste evaluări pot fi conduse direct de staff-ul corpurilor legiuitoare
sau al celor executive interesate (ele sunt în poziţia de a menţine
oricând pregătit un staff de specialitate) sau de către consilierii din
afară, împuterniciţi de către aceste corpuri.
Faptul că evaluările sunt sponsorizate de organisme altele decât
organizaţia însărcinată cu furnizarea programului pare să implice o
mai mare detașare, dar, așa cu mdeja am sugerat, este posibil ca aces-
te organisme să-și urmărească propriile interese politice. Astfel, se
poate ajunge în situaţia în care organizaţiile însărcinate cu furnizarea
programelor vor fi evaluate în baza unor criterii obiective, altele decât
cele care,iniţial, ar fi trebuit să fie implementate. Acest aspect indică
faptul că, în vreme ce criteriile de evaluare precizate în stadiul con-
figurării politicii pot reprezenta o ameninţare în cazul în care pro-
gramul se dovedește a fi un insucces, pot de asemenea asigura pro-
tecţia împotriva „încorporării“ unor criterii destul de diferite.
Dat fiind faptul că demersurile de evaluare vor fi nevoite în con-
tinuare să se sprijine într-o mare măsură pe informţia furnizată de
organizaţia respectivă, evident nu este lipsit de sens ca organizaţia
însărcinată cu realizarea evaluărilor să încerce să obţină colaborarea
celor responsabile de furnizarea programului, prin alte mijloace decât
cele de insinuare a ameninţărilor vizând reducerea finanţării. Acest
fapt poate fi asigurat prin implicarea activă a organizaţiei însărci-
nate cu furnizarra programului în selectarea progrmelor ce urmează
a fi evaluate și a criteriilor și obiectivelor ce urmează a fi examinate.
Cu toate acestea, așa cum a dovedit-o soarta Analizei și Revizuirii
Programului (ARP) din cadrul administrtaţiei centrale britanice,
adoptarea uni stil de lucru consensual poate conduce la selectarea
unor teme de evaluare destul de „confortabile“ (vezi Gray și Jenkins,
1983).
Introducere în politicile publice 257
12. 6 Aplicarea și întrebuinţarea evaluărilor
Persoana nou venită care efectuează evaluările poate presupune fap-
tul că, dat fiind că a întreprins cercetarea necesară și a întocmit un raport
privind concluziile ce s-au desprins, implicaţiile raportului în termenii
elaborării politicilor vor fi imediat luate în considerare de către decident,
în special în cazurile în care aceste evaluări au fost autorizate de guvern.
Prin urmare, noul venit va fi uimit în legătură cu un fapt: de ce anume
în majoritatea cazurilor pare că nu se întâmplă nimic. Presupunând prob-
abil că problema o constituie slaba calitate a evaluărilor, noul venit va fi
și mai suprins să afle următorul fapt, și anume calitatea metodelor apli-
cate nu pare să reprezinte un factor important, care să determine modul
în care ulterior vor fi întrebuinţate studiile de evaluare.
O primă menţiune importantă este aceea că în cazurile în care eva-
luările vor fi întreprinse de către o persoană cu pregătire academică,
există posibilitatea ca aceasta să nu formuleze implicaţiile studiului asu-
pra respectivelor politici, apreciind că rolul său se termină o dată cu în-
tocmirea raportului privind rezultatele evaluărilor. Cu toate acestea, dacă
implicaţiile în sfera politicilor nu sunt evidente, „Managerul programu-
lui va ajunge să deplângă irelevanţa evaluărilor în raport cu ceea definește
interesul programului său, iar evalutorul își reia lucrul deplângând modul
în care decidenţii îi ignoră eforturile“ (Weiss, 1972, 111-12). Cu toate aces-
tea, dacă rezultatele cercetărilor se dovedesc a fi atât de evazive încât
sunt lipsite de orice relevanţă, evaluatorul ar trebui să aibe curajul să
afirme acest fapt.
Rezultatele demersurilor oficiale de evaluare nu determină în sine
implicaţiile acestui tip de demersuri în sfera politicilor. Acest din urmă
aspect presupune și formularea unor aprecieri politice privind nivelele
rezonabile ale eficienţei, exprimate fie înainte fie după efectuarea studi-
ile de evaluare.
Chiar și în cazurile în care implicaţiile în sfera politicilor sunt expli-
cit formulate, prezentarea concluziilor studiului într-un limbaj tehnic
poate îngreuna — atât în cazul decidenţilor cât și a persoanelor speciali-
zate în alte domenii — înţelegerea metodelor și chiar a interesului con-
ceptual (cum ar fi accentul pus doar pe beneficiile și costurile economi-
ce), care ar putea determina acele concluzii. În măsura în care studiile
de evaluare vor fi folosite, este necesar ca acestea să fie comunicate într-un
limbaj accesibil celor care iau decizii în baza lor.
De asemenea, limitele acestor studii nu trebuie să fie omise, fie că au
ca sursă conceptele centrale, măsurarea problemelor, calitatea datelor
colectate sau modele de analiză. Deloc surprinzăror, unora dintre evalu-
atori le-a fost destul de dificil a rezista tentaţiei de a-și apăra rezultale
la care au ajuns, indiferent de limitele cercetării. Este important a evita
258 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
adoptarea unor decizii forme în baza unor concluzii realitv provizorii. Cei
ce se opun implicaţiilor pe care rezultatele evaluării le au asupra politi-
cilor pot prelua aceste limite ale studiilor de evaluare, însă impactul
politic al acestui aspect ar fi cu atât mai mare cu cât dintr-un început ar
lipsi sinceritatea legată de aceste limite. Ca întodeauna, analiza repre-
zintă o resursă (input) a procesului de elaborare a politicilor și încercarea
de a proteja analiza de „artileria“ politică prin eliminarea oricăror aprecieri
privind rezultatele studiilor de evaluare nu face decât să degradeze va-
loarea analizei, eliminând și garanţia protecţiei faţă de politică.
Este posibil ca în ultimă instanţă rezultatele evaluărilor să nu fie
aplicate întrucât nu mai este loc și pentru ele în programul decidentu-
lui. Iniţial, este posibil ca evaluările pot să fi fost autorizate în scopul
folosirii rezultatelor lor ca suport al demersurilor de adoptare a decizi-
ilor, dar neputinţa anticipării nevoii de a întreprinde aceste evaluări
poate să conducă la un demers tardiv sau la o criză neașteptată, a cărei
rezolvare ar fi depins de adoptarea anterioară a unei decizii. În ceea ce
privește studiile, întârzierile datorate subestimării perioadei de timp
necesare strângerii de date și efectuării analizei sau tendinţa cercetăto-
rilor de explora subterfugii interesante sunt des întâlnite. Analiza politi-
cilor trebuie să aibe în vedere proiectarea demersurilor de evaluare ast-
fel încât să determine evitarea problemelor privind lipsa de sincronizare
precum și a discontinuităţilor din cadrul studiilor de evaluare, în aceeași
măsură în care are în vedere evitarea apariţei unor disfuncţii majore în
cea ce privește implementarea reală a programelor.
Un raport de evaluare poate dispărea fără urmă dacă în cadrul orga-
nizaţiei se manifestă o opoziţie faţă de implicaţiile pe care le pot avea
rezultatelor sale. Există probabilitatea ca acest fapt să reușească într-ade-
văr, dacă raportul indică faptul că, deși programul nu este economic, are
însă efecte bune. Membrii organizaţiei pot fi refractari faţă de provocarea
reprezentată de dezmembrarea practicilor și structurilor de carieră, însă
vor fi întotdeauna capabili să indice timpul și costuile presupuse de mo-
dificarea politicilor (aspecte care vor fi discutate pe larg în capitolul 13).
Organizaţia poate avea propria sa „agendă ascunsă“ (vezi capitolul 9), în
cadrul căreia primul punct îl constuie propria sa supravieţuire. În spe-
cial în cazurile în care programul presupune furnizarea unui serviciu (ca
fiind opus plăţii) se poate dezvolta chiar o ideologie profesională privind
modul în care trebuie furnizat acel serviciu, astfel încât concluziile care
pun în discuţie metodele respective de lucru vor fi respinse. Acești fac-
tori nu vor contribui doar la generarea opoziţiei faţă de implementarea
transformărilor; ei vor impiedica luarea în considerare a concluziilor
desprinse din aceste demersuri de evaluare.
Aspectele privind măsura în care rezultale vor fi acceptate nu vizează
doar membrii organizaţiei însărcinate cu furnizarea programului; ele se
Introducere în politicile publice 259
referă și la măsura în care rezultatele respective vor fi acceptate de către
clienţi, oganizaţiile comunitare și finanţatorii programului respectiv. Va
fi destul de dificil a încerca să-i convingi pe cei care iniţial au sponsorizat
programul, supus în prezent procesului de evaluare, să ia în coniderare
concluziile acestuia, care în ultimă instanţă vor pune sub semnul între-
bării judecăţile lor anterioare. În situaţiile în care a avut loc o schimbare
de funcţie, este posibil ca rezultatele ostile ale demersurile de evaluare
să fie imediat luate în considerare sau chiar însușite.
Toate aceste aspecte menţionate fac loc unei perspective pesimiste în
ceea ce privește măsura în cae studiile de evaluare vor fi utilizate. Totuși,
deși dovezile în cazul Statelor Unite indică faptul că doar unui număr
destul de mic de rapoarte de evaluare i se poate identifica impactul asupra
deciziilor particulare, concluziile acestora pot avea un efect pe termen
lung, legat de modul în care autorii politicilor și consilierii lor percep
chestiunile aparţinând respectivului domeniu al politicilor (David și
Salasin, 1979). Acest aspect este similar rolului de „evaluator“ pe care
Vickers (1965) îl descrie ca fiind propriu Comisei Regale și altor organ-
isme de acest gen.
Legată de acest subiect este întrebarea referitoare la aria de difuzare
a rezultatelor evaulării. Ar trebui ca acestea să fie oferite doar organi-
zaţiilor care le-au autorizat, sau ar trebui ca ele să fie puse si la dispo-
ziţia partidelor, parlamentarilor, conslierilor politici, clienţilor? Deciziile
privind aria de difuzare a rezultatelor evaluării pot să nu rămână doar
la latiudinea cercetătorului, dar oricare cercetător care dorește să încheie
un contract în vederea efectuării unor studii de evaluare poate pune încă
de la început întrebări legate de difuzarea acestora și ulterior să recon-
sidere decizia de a se angaja în realizarea acestora — studii la care va
avea acces doar organizaţia care a încheiat acest contract, și care ulteri-
or vor fi interzise dacă rezultatele se dovedesc nefavorabile.
În vreme ce rigurozitatea analitică reprezintă întotdeauna o carac-
teristică dezirabilă a studiilor de evaluare, dacă nu una realizabilă, apli-
carea evaluărilor va constitui în mod invetabil un proces de natură politică,
atât în termenii politicii interne a organizaţiei cât și ai procesului politic
mai amplu.

13
Succesiunea și încheierea politicilor
13. 1 Sfârșitul procesului de înfăptuire a politicilor
După ce am parcus diferitele stadii, de la identificarea chestiunilor
(capitolul 5) la evaluare (capitolul 12) s-ar putea spune că am ajuns la
sfârșitul procesului de înfăptuire a politicilor. Acest fapt însă ar echivala
ignorarea consecinţelor demersurilor de evaluare și a modului în care
ciclul politicilor se încheie sau conduce la un nou ciclu. Examinarea impli-
caţiilor analitice ale încheierii și succesiunii politicilor (înlocuirea uneia
sau a mai multor politici existente cu una sau mai multe politici diferite)
reprezintă un demers de dată recentă (vezi în special deLeon, 1978; Hog-
wood și Peters, 1983).
Începând cu jumătatea anilor 1970, în principal în Statele Unite, pre-
ocupările au vizat tot mai mult problemele analitice dar și de ordin prac-
tic determinate de încheierea programelor. Preocupărilor manifestate le
pot fi identficate cel puţin două caracteristci; (a) rezultatul logic al unei
evaluări nefavorabile a unui program este acela că programul trebuie să
fie desfiinţat sau înlocuit; (b) contextul politic determinat de restrân-
gerea bugetului poate avea drept consecinţă retragerea guvernului din
activităţile existente sau rearanjarea acestora într-o formă mai puţin
costisitoare. Un lucru care reies din lucrările referitoare la acest aspect
final este acela că lichidarea totală este rară; i. e. în mod normal se are
în vedere înlocuirea lor.
În mare parte, analiza politicilor fie se bazează pe supoziţia greșită
că politicie sunt cu totul noi și diferite de cele deja existente fie nu reușește
să surprindă diferenţele dintre inovaţie și succesiune în sfera politicilor.
În mod frecvent, analiza pornește de la ipoteza că analiștii și decidenţii
deschid defiecare dată o pagină nouă. Cu toate acestea, așa cum vom
arăta în continuare, procesul de succesiune a politicilor este supus, la
fiecare stadiu, influenţei politicilor anaterioare, măsura acestei influenţe
depinzând de natura demersurilor prin care se încearcă succesiunea polit-
cilor. Hogwood și Peters (1983) sugerează trei motive care conduc la con-
cluzia că succesiunea politicilor va deveni o trăsătură comună a demer-
surilor de formulare a politicilor în cadrul sistemelor politice vestice —
prin urmare motive care impun o mai mare atenţie din partea analiștilor:
(1) De-a lungul anilor, guvernanţii și-au extins treptat aria activităţilor
în anumite domenii ale politicilor, astfel încât a mai rămas un număr
Introducere în politicile publice 261
relativ redus de activităţi în care ei se pot implica. Este probabil ca
propunerile vizând politici „noi“ să se suprapună cel puţin pariţal
peste programele existente.
(2) Înseși politicle existente pot crea condiţii care să impună transfor-
mări ale politicilor sau programelor, datorită insuficienţelor sau
efectelor nefavorabile.
(3) Ratele relative de creștere economică substanţială și implicaţiile finan-
ciare ale politicilor existente sugerează faptul că măsura în care pot
fi evitate problemele determinate de încheierea sau succesiunea politi-
cilor prin înfiinţarea unui nou program fără ca cel anterior să fie sus-
pendat este deosebit de mică.
În cazurile în care nici unul dintre procese nu are loc — fie succe-
siunea politicilor, fie încheierea acestora — politicile existente vor fi con-
tinuate (menţinerea politicilor). Factori precum inerţia, deciziile deli-
berate sau eșuarea propunerilor vizând succesiunea sau încheierea politi-
cilor contribuie la continuarea politicilor existente. Dificultăţile pe care
le presupun atât succesiunea cât și încheierea politicilor adesea par să
nu justfice încercările de punere a lor în aplicare, deși acest fapt poate
avea drept consecinţă menţinerea unor politici inadecvate sau, cu alte
cuvinte, nesatisfăcătoare.
13. 2 Diversitatea tipurilor de succesiune și încheiere
Atât procesul de încheiere cât și cel de succesiune pot fi considerate
în termenii diferitelor aspecte ale organizaţiei și politicilor, deși în prac-
tică acestea se întrepătrund (vezi deLeon, 1978, 283-5).
(1) Aspectul funcţional. O funcţie reprezintă un „serviciu“, precum „îngri-
jirea medicală“, care transcende organizaţiile și politicile particu-
lare; o serie de agenţii și politici pot servi toate aceleași funcţii a
politicilor). Cazuri de lichidare a funcţiilor în statele vestice sunt
rare (suspendarea serviciului colonial reprezintă o excepţie); realizarea
acestui proces presupune un efort politic uriaș. Conceptul de succe-
siune a funcţiilor nu pare a fi unul semnificativ, deși redefinirea
funcţiilor este posibilă (de ex. de la reducerea sărăciei la asigurarea
veniturilor).
(2) Aspectul organizaţional. Lichidarea unei organizaţii poate fi mai
ușor atinsă decât desfiinţarea a unei funcţii (serviciu), însă ogani-
zaţiile sunt concepute pentru a fi durabile, și atât cazul Statelor
Unite cât și al Marii Britanii indică faptul că majoritatea organi-
zaţiilor se comportă astfel (în multe cazuri trecând prin transfor-
262 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
mări importante). Mult mai obișnuite decât situaţiile de lichidare
sunt cele ale transformărilor, fuzionărilor sau sciziunilor. Organi-
zaţiile pot supravieţui politicilor și programerlor ce au fost înlocuite
sau desfiinţate și cu a căror furnizare erau însărcinate.
(3) Încheierea sau succesiunea politicilor. Politicile reprezintă abordări
generalizate sau strategii concepute în vederea rezolvării unor pro-
bleme specifice. Putem presupune că este mai ușor a încheia politi-
cile decât a lichida una dintre organizaţiile finanţatoare, pentru
următoarele motive: (a) o organizaţie ar prefera să-și sacrifice unele
dintre politicile sau programele sale decât să fie lichidată; (b) politi-
cile ca atare vor avea avea mai puţin aliaţi decât organizaţiile ca
tare; (c) politicile sunt mai ușor de evaluat în raport cu obiective
specifice decât organizaţiile având obiective multiple; (d) majori-
tatea politicilor vor fi criticate. Politicile sunt mult mai vulnerabile
la procesele de încheiere dacă teoria sau perspectiva de abordare
care se află la baza lor nu mai este privită ca fiind legitimă sau în
ton cu modă. O politică poate supraveţui desfiinţării unui program
conceput în scopul realizării acesteia în măsura în care acesta din
urmă este înlocuit cu un program alternativ.
(4) Încheierea sau succesiunea programelor. În acest context, prin pro-
gram sunt avute în vedere măsurile specifice concepute pentru
punerea în aplicare a unei anumite politici (de ex. atât reducerea
inpozitelor cât și transferuri destinate investiţiilor pot fi folosite
pentru a sprijini o politica de investiţii financiare prin intermedi-
ul stimulentelor finaciare). Prin urmare, programele reprezintă
aspectele cele mai vulnerabile ale politicilor, pasibile de a fi desfi-
inţate. Pe de altă parte, sunt cele mai apropiate de problemă și prin
urmare impactul lor poate fi măsurat în mod direct, astfel încât, în
cazurile în care este unul nefavorabil, vina poate fi mai ușor atribuită.
Desigur este mult mai probabil ca desfiinţarea programelor să se
dovedească un proces mai ușor dacă, simultan, este iniţat un pro-
gram alternativ, i. e. în cazurile în care are loc într-adevăr o succe-
siune programelor.
Succesiunea politicilor poate avea loc în diferite forme, iar forma în
care în ultimă instanţă se produce poate fi distinctă de cea propusă în
momentul în care acest proces a fost iniţiat. Procesele de succesiune a
politicilor variază în funcţie de măsura în care asigură înlocuirea fiecăreia
dintre politicile existente. Acest fapt se poate produce în două moduri:
(a) Puterea de acoperire (i. e. în termenii clientelei) a politicilor
înlocuitoare poate să nu fie pe măsura celei anterioare. Este posi-
bil de asemenea ca programul prin care a fost asigurată înlocuirea
să nu acopere întreaga clientelă a programului anterior; deopotrivă
Introducere în politicile publice 263
însă poate să procure o nouă clientelă, care anterior nu a fost
inclusă. În mod asemănător, chiar dacă puterea de includere a
politicilor de înlocuire este identică cu cea politicilor anterioare,
obiectivele noilor politici pot să nu mai fie aceleași.
(b) Procesul de succesiune a politicilor poate conduce la iniţierea unui
număr egal, mai mare sau mai redus de programe.
Aceste două dimensiuni ale succesiuni au anumite implicaţii asupra
procesului de schimbare a politicilor, sau, pentru a fi mai exacţi, trebui
să abordăm succesiunea politicilor în termenii unei diversităţi de pro-
cese. Atunci când succesiunea politicilor presupune o micșorare a număru-
lui clienţilor și al organizaţiilor, sau o modificare a obiectivelor anumi-
tor programe, este probabil ca procesul să aibă mai mult un caracter con-
flictual și ca actorii politici să adopte o atitudine defensivă. Aceste tipuri
de schimbare reprezintă „jocuri cu sumă zero“, în cazul cărora numărul
pierderilor va fi mai mare decât cel al câștigurilor. În general, intensi-
tatea implicării actorilor se raportează nu numai la amploarea schim-
bării dar și la direcţia în care aceasta se produce: perdanţii vor avea ten-
dinţa să opună mai multă rezistenţă decât potenţialii câștigători. Astfel,
chiar și în cazurile în care numărul câștgurilor și cel al pierderilor este
echilibrat, raportul dintre gradele de intensitate ale implicării celor două
categorii de persoane va fi asimetric. Tipurile mai complexe de succesiuni
se vor asocia cu procese mai complexe, în cadrul cărora sunt implicaţi
mai mulţi actori, iar percepţiile, interesele și oportunităţile privind acor-
darea sprijinului sau manifestarea opoziţiei faţă de anumite propuneri
vor fi mult mai variate.
Tipurilor diferite de succesiuni li se vor asocia tipuri diferite de
probleme, pe care, din perspectiva strategiilor alternative concepute
în vederea schimbării în cadrul politicilor, ar fi înţelept să le luăm în
considerare. De exemplu, consolidarea unuia sau a mai mulor pro-
grame sau organizaţii conduce în stadiul procesului de implementare
la importante probleme intra-organizaţionale, în vreme ce scindarea
unei organizaţii poate produce dificultăţi inter-orgnizaţionale.
Generalizarea tipurilor de procese de succesiune a politicilor tre-
buie făcută cu precauţie, întrucât tipurilor diferite de sisteme politice
le vor corespunde diferite modalităţi de echilibrare a tipurilor de suc-
cesiuni. De exemplu, datorită structurii guvernului central al Marii
Britanii, pe departamente, proporţia proceselor complexe de succe-
siune care combină consolidarea organizaţiilor cu sciziunea lor va fi
mai mare decât cea existentă în cazul guvernului federal al Statelor
Unite, cu o structură axată pe agenţii. Ideea de reţinut este aceea că
aceste diferenţe (destul de deosebite de categoria celorlalte diferenţe
asociate sistemelor) vor avea consecinţe asupra procesului de asigu-
264 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
rare a succesiunii, întrucât politica procesului se modifcă în funcţie de
tipul de succesiune.
13. 3 Modul în care succesiunea se distinge de inovaţie
Deși atât schimbările ce presupun un grad mare de inovaţie cât și
cele ce presun un grad mare de substituţie parcurg, în cadrul procesului
de înfăptuire a politicilor, aceași secvenţă de stadii, natura activităţilor
din cadrul fiecărui stadiu depinde de măsura în care este vorba de suc-
cesiune sau de inovaţie. Dacă ar fi să suprindem într-o singură frază car-
acteristicile distinctive ale procesului de succesiune a politicilor, atunci
aceasta ar indica măsura în care actorii procesului de înfăptuire a politi-
cilor, procesul în sine și rezultatele fundamentale sunt modelate de politi-
cile existente, a căror înlocuire este vizată prin procesul de succesiune.
(vezi de asemenea Wildavsky, 1980, cap. 3).
Efectele politicilor existente sunt vizibile în cadrul fiecărui stadiu al
procesului de succesiune a politicilor. În stadiul stabilirii agendei, aria
problemelor luate în considerare va fi modelată de problemele care deja
au fost avute în vedere. O dată ce un tip anume de politică a fost abor-
dat de către sistemul politic, agenda politică a fost lărgită pentru a include
și chestiunea respectivă, deși abordarea anterioară (sau abordările ante-
rioare) a problemelor poate conduce la ipoteza că problema a fost deja
rezolvată, consecinţa acestui fapt fiind acea că politicienii și autorităţile
sunt mai puţin dispuși să-și asume rolul de susţinători ai schimbării în
sfera politicilor.
Succesiunea politicilor se va confrunta cu interese mult mai mobi-
lizate decât în cazul inovaţiei în sfera politicilor. Atât producătorii cât și
consumatorii politicilor își vor fi dezvoltat anumite interese legate de
politicile existente, astfel încât orice încercare vizând succesiunea politi-
cilor va reprezenta o provocare la adresa intereselor lor. Acest aspect
poate fi comparat cu cel al inovaţiei în sfera politicilor, în cadrul căruia
absenţa acestor interese permite alcătuirea unui grup de persoane în
vederea iniţierii politicilor, astfel încât influenţa nemijlocită a intreselor
afectate să fie cât mai redusă. De asemenea, în acest stadiu, politicienii
trebuie să aibă în vedere avantajul care ar rezulta din mobilizarea unei
majorităţi din rândul colegilor lor și, în cazul în care se află în minori-
tate, în Camera Comunelor sau în Consiliu. În general, este posibil ca
investiţia lor de timp și energie să le aducă beneficii mai mari atunci
când se află în postura susţinătorilor unei politici noi decât în cazurile
în care doar ar încerca să modifice politica existentă.
A implementa succesiunea politicilor presupune, mai degrabă decât
inovaţia, transformarea organizaţiilor existente și nu crearea altora
Introducere în politicile publice 265
noi. De asemenea presupune schimbarea atitudinii și a comporta-
menrului membrilor din cadrul organizaţiilor existente și nu recrutarea
și pregătirea unora noi. Poate că cel mai important aspect legat de
implementarea succesiunii politicilor vizează faptul că este mai pro-
babil ca, în raport cu celealalte politici și organizaţii, aceasta să implice
efecte interactive mult mai mari decât demersurile de inovaţie în sfera
politicilor. Prin urmare, este probabil ca politica interorganizaţională
de adaptare și ajustare să fie mai pronunţată în cazul succesiunii politi-
cilor decât în cel al inovaţiei.
În ultimă instanţă, este probabil ca impactul demersurilor de ela-
borare a politicilor asupra clienţilor și asupra mediului politicilor să
fie diferit, în funcţie de adoptarea fie a succesiunii politicilor fie a ino-
vaţiei în sfera acestora. În particular, o dată ce un domeniu al politi-
cilor a fost integrat și procesat în cadrul unui ciclu al politicilor, aștep-
tările legate de beneficiile rezultând din viitoarele transformări în
sfera acestor politici tind să fie diminuate de slăbiciunea probabilă a
politicilor iniţiale. Dacă politicile iniţiale ar avea efecte salutare și da-
că totodată ar fi capabile să rezolve problema ce face obiectul lor, dome-
niile politicilor nu ar mai candida pentru succesiunea politicilor.
Eșecurile iniţiale alimentează deziluziile privind schimbările ulte-
rioare, astfel încât probabiltatea unor îmbunătăţiri semnificative în
domeniile politicilor reflectă o atitudine mai puţin idealistă și (prob-
abil) una mai realistă.
Pe de altă arte, în comparaţie cu succesiunea politicilor, va fi conside-
rabil mai ușor a izola efectele inovaţiei în sfera politicilor. Toate pro-
blemele legate de abordările repetate privind structurarea cercetării se
regăsesc și în practica demersurilor de evaluare a politicilor (vezi capi-
tolul 12), astfel încât este tot mai dificil a face afimaţii ferme privind efi-
cienţa anumitor modificări întreprinse în sfera politicilor, pe măsură ce
numărul proceselor de succesiune a politicilor crește.
Pe scurt, atât procesul de inovaţia în sfera politicilor cât și procesul
de succesiune a politicilor se confruntă cu obstacole având diferite grade
de dificultate. În cazul procesului de inovaţie, obstacolul îl reprezintă, în
principal, introducerea chestiunii respective în agendă și depășirea refu-
zlui guvernului de a o lua în considerare. Absenţa organizaţiilor și a clien-
telei care să fie receptive la chestiunea ce face obiectul unor politici con-
duce la indiferenţa guvernanţilor faţă de chestiunea în cauză. De aseme-
nea inovaţiile, faţă de succesiuni, se vor confrunta, pe termen lung, cu
implicaţii ale costului resurselor suplimentare mult mai mari. În cazul
succesiunii politicilor, principalele piedici constă în inerţia și comporta-
mentul defensiv al organizaţiilor și grupurilor de clienţi, cărora, fiindu-le
asigurate anumite beneficii vizibile, le este teamă, împotrivindu-se atât
schimbării cât și succesiunii politicilor.
266 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
13. 4 Dificultăţile legate de asigurarea procesului de încheiere
Există anumite motive pentru care este dificil a planifica și a imple-
menta procesul de încheiere a politicilor (vezi Bardach, 1976, 128-30;
deLeon, 1978, 186-93). Multe dintre acestea sunt relevane și în cazul suc-
cesiunii politicilor.
(1) Rezistenţa teoretică. Oamenii sunt dispuși să se confrunte cu chestiu-
ni legate de moarte, chiar și de cea organizaţională, în special dacă
observatorul are în acest sens un interes legitim (de natură profe-
sională, emoţională, intelectulă, etc.) care face ca exerciţiu să fie de
neacceptat. Refuzul de a conștientiza insuficienţele politicilor este
întărit în cazul analistului, întrucât politicile sunt în mod tipic con-
cepute pentru a rezolva, sau cel puţin pentru a reduce o problemă
specifică; opţiunile propuse și programele alese nu au fost iniţial selec-
tate în ideea că ele se vor dovedi deficitare.
(2) Lipsa stimulentelor politice. Pe de o parte, politicienii sunt refractari
faţă de recunoașterea greșelilor trecutului; pe de altă parte, recom-
pensele de natură politică par a spori în cazul celor ce sprijină ino-
vaţia și noutatea în general. Beneficiarii procesului de încheiere a
politicilor pot fi identificaţi, să zicem, în situaţiile în care acesta evo-
luează în forma unor taxe mai mici, sau, din contră, se poate întâm-
pla ca alte programe să fie prea dispersate sau ca beneficiile să fie
prea mici pentru a exista „un segment al electoratului“ pe care politi-
cienii să-l întreţină, deși acest fapt în prezent poate să nu fie la fel de
adevărat precum s-a dovedit a fi faptul de a urma mișcarea de conștien-
tizare mai pronţată de către cetăţeni a împovărării cu taxe, care s-a
dezvoltat în Marea Britane și Statele Unite la sfârșitul anilor 1970.
(3) Durabilitatea instituţională. Politicile și în special oganizaţiile sunt
concepute pentru a fi durabile. Organizaţiile sunt create în scopul
perpetuării unui serviciu sau a unei relaţii. De asemenea, natura lor
specifică de rezolvare a problemelor și de adaptare le imunizează în
faţa unui proces facil de lichidare. Organizaţiile sunt concepute pen-
tru a recunoaște, a recurge la acţiunile specifice și a reduce problemele
înainte ca ameninţarea să dobândească o asemenea amploare încât
să pună în pericol însăși existenţa organizaţiei, sau, cel puţin, juris-
dicţia acesteia asupra poblemelor respective.
(4) Consevatorismul dinamic. Legate de acest aspect sunt consecinţele
faptului că organizaţiile și politicile reprezintă entităţi dinamice.
Îndeplinirea cu succes a obiectivelor statuate prin anumite politici
poate să nu reprezinte un temei suficient în vederea desfinţării unei
organizaţii, întrucât noile obiective pot fi definite în cadrul aceleași
organizaţiei făcând necesară funcţionarea ei. Pe de altă parte, este
Introducere în politicile publice 267
improbabil ca incapaciatea unei organizaţii de a soluţiona problemele
să aibe drept connsecinţă lichidarea acesteia. Dacă iniţiatorii unei
politici se află în situaţia de a nu avea nici un aliat în cadrul organi-
zaţiei, ei pot să se îndrepte către o altă agenţiei, mai primitoare.
(5) Coalizarea împotriva procesului de încheiere. Există atât în cadrul cât
și în afara agenţiei ameninţate, grupuri politice notabile care se vor
opune procesului de încheiere. Fiecare grup va dispune de atuurile și
tacticile sale, dar este proabil ca ele să reușească în special în cazurile
în care formează coaliţii în vederea blocării demersurilor de lichidare,
de care se simt ameninţaţi. Studiile de caz au arătat faptul că presiuni
și neînţelegeri similare au loc adesea în timpul stadiului formativ al
politicilor, în cadrul demersurilor de creare și definire a cererii iniţiale.
Totuși probabilitatea lor este mai mare în ceea ce privește politica de
lichidare decât în cazul iniţierii, din două motive: (a) birocraţia internă
care s-ar opune acţiunilor de încheiere este puternic consolidată; (b)
alianţele exterioare vor servi în mod special scopului, întrucât acești
aliaţi au beneficiat deja de serviciul furnizat de agenţia ameninţată
în prezent. (Consideraţii asemănătoare se aplică și în cazul procesu-
lui de succesiune a politicilor, deși în acest caz coalizările se vor face
împotriva celor ce sunt în favoarea succesiunii).
(6) Obstacole de natură legală. În Statele Unite ale Americii, guvernul
federal trebuie să acţioneze în limitele „procedurilor legale“. În Marea
Britanie există de asemnea constrângeri legale, dar nu de o aseme-
nea importanţă, ce acţionează asupra capacităţii guvernului central
de a încheia brusc propriile programe precum și pe cele desfășurate
de autortăţile locale.
(7) Costurile ridicate ale punerii în mișcare. O cantitate considerabilă de
resurse politice trebuie mobilizată în vederea subminării poziţiei atât
a celor coalizaţi împotriva procesului de încheiere cât și a organiza-
ţiilor refractare la acesta. Mai mult decât atât, posibilitatea de a obţine
sprijin în favoarea pocesului de lichidare depinde de măsura în care
sunt prezentate programe alternative (i. e. mai degrabă succesiunea
politicilor decât lichidarea lor). Cu toate acestea alternativele atrăgă-
toare pot lipsi și, prin urmare, procesul de încheiere poate eșua.
(8) Consecinţe nefavorabile. Interesul faţă de consecinţele nefavorbile pe
care procesul de lichidare le are asupra staff-ului și clientelei — „care
ar putea fi niște victime nevinovate“ — ar putea face obiectul atât al
unei preocupări reale cât și al opoziţiei politice.
(9) Amânarea și refuzul. Chiar și atunci când este autorizată, decizia de
încheiere poate să nu fie pe deplin executată (sau chiar deloc), ca
rezultat al întârzierilor datorate eliminării treptate sau al exploatării
formulării ambigue a deciziei, astfel încât acest fapt duce la refuzul
de a respecta decizia respectivă.
268 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
13.5 Resursele în vederea asigurării procesului de succesiune
și încheiere
În secţiunea 13. 8 am discutat modul în care, în cadrul configurării
politicilor și a sistemelor de elaborare a acesta putem proceda în așa fel
încât să facilităm viitoarele transformări ale politiciilor sau procesele de
încheiere cărora le vor fi supuse. Totuși, nu putem să inversăm istoria și
să concepem un alt mod de structurare a programelor și organizaţiilor
care deja funcţionează, în absenţa a două dimensiuni: evaluarea și cauzele
care declanșează încheierea. În asemenea cazuri, analistul sau practi-
cantul succesiunii sau încheierii politicilor trebuie să fie pregătit să inter-
vină în activitatea uneia dintre organizaţiile existente pentru a asigura
o tranziţie ușoară de la o politică la alta.
Nu există o tehnologie disponibilă în vederea implementării succe-
siunii politicilor:există doar idei prost definite despre ceea ce trebuie să
fie înţeles și despre ceea ce trebuie să fie evitat. În ceea ce privește pro-
cesul de încheiere a politicilor, întrucât sunt rare cazurile în care s-a
încercat aplicarea acestuia și chiar și mai rare cele în care s-a reușit,
numărul relativ redus al cazurilor de reușită îngreunează formularea
unor concluzii generale cu caracter analitic precum și a unor indicii privind
strategii care să asigure succesul implementării. Cu toate acestea, plecând
de la înţelgerea noastră asupra succesiunii și încheierii, merită a fi luate
în considerare următoarele strategii.
(1) Trebuie acordată atenţie „contextului politic“ și „momentelor firești“
care conduc la procesul de succesiune și de încheiere (de ex. schim-
barea administraţiei ulterioară alegerilor sau unei perioade de criză
economică) (vezi deLeon, 1978, 295).
(2) Trebuie luat în considerare orizontul de timp în care se desfășoară
cele două procese precum și măsura în care schimbarea ar trebuie
să fie un proces gradual sau o acţiune directă și decisivă (vezi deLeon,
1978, 295. Este mult mai probabil ca prima opţiune să asigure redu-
cerea opoziţiei faţă de decizia respectivă, dar în același timp este
mai vulnerabilă la amânări și abateri.
(3) Dacă agenţiilor le-ar fi permis să păstreze o parte sau întreaga sumă
de bani rezultată din încheierea sau reducerea unor politici sau pro-
grame sau chiar să transfere cererea pentru suma respectivă în noul
an financiar, atunci acestea ar avea motive puternice pentru a anula
sau a schimba programele în privinţa cărora ar exista îndoieli. Desi-
gur acest fapt ar reduce cuantumul economiilor apărute ca urmare
a proceselor de succesiune sau încheiere.
(4) Ar putea fi făcute unele aranjamente care să atenueze impactul
nefavorabil de natură tranzitorie sau distributivă pe care procesul
Introducere în politicile publice 269
de succesiune și respectiv cel de încheiere îl determină asupra staff-
ului, a clientelei și asupra regiunilor cărora le sunt acordate faci-
lităţi (vezi Behn, 1978, 407-8). Astfel de aranjamente ar putea include
indemnizaţiile de șomaj, repartiţiilor garantate angajaţilor, între-
buinţări alternative ale facilităţilor astfel încât procesul de lichi-
dare să nu aibe un impact nefavorabil asupra zonei respective, sau
să sprijine acele zone din care facilităţile au fost retrase. Din nou,
asmenea aranjamente vor reduce beneficiile financiare ce ar fi rezul-
tat în urma proceselor de succesiune sau de încheiere.
(5) O strategie importantă, și probabil una necesară, pentru succesiunea
sau închierea politicilor o reprezintă delegitimarea teoriei sau a
supoziţiilor ce se află la baza politicilor existente (de ex. insti-
tuţionalizarea modului de selecţionare a copiilor mai mari de 11 ani,
care prezintă boli mintale) (vezi Behn, 1978, 399-400).
Deși fiecăreia dintre aceste strategii îi poate fi identificată potenţiala
utilitate, este important ca aceasta să fie avute în vedere circumstanţele
proprii fiecărui proces de succesiune sau de încheiere. Este important
a lua în considerare caracteristicile politicilor existente, ale celor care
sunt prevăzute a le înlocui (dacă acestera există) precum și orice trăsă-
tură particulară a proceslui de tranziţie (pentru o discuţie mai deta-
liată privind aceste caracteristici vezi Hgwood și Peters, 1983, în spe-
cial pp. 224-39).
13. 6 Necesitatea proiectării viitoarelor procese de succesiue
sau de încheiere
În cadrul secţiunii 13. 5 am examinat perspectiva susţinătorilor suc-
cesiunii politicilor confruntaţi cu un set de politici existente și încercând
să afle modalităţi de transfomare a acestor politici. Acest din urmă aspect
este singurul care poate fi avut în vedere dat fiind faptul că politicile
existente nu au fost concepute în vederea unei transformări imediate.
Cu toate acestea, la nivelul acţiunii, ar fi de dorit din partea celor care
susţin anumite soluţii pentru problemele cu care se confruntă societatea
să conceapă în așa fel politcile încât acestea să fie mult mai receptive la
problemele pe care le va întâmpina viitoarea generaţie de autori ai politi-
cilor atunci când se va vedea nevoită să întreprindă anumite modificări
în ceea ce le privește. Este o dorinţă firească aceea de a celebra realizările
obţinute, dar celebrarea realizărilor unei generaţii poate însemna deplân-
gerea nereușitelor generaţiei următoare. Chiar și politicile care sunt
privite în general ca reprezentând niște reușite pot fi structurate într-un
mod atât de rigid încât să împiedice o reușită și mai mare.
270 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Există un număr de factori care împreună care conduc la concluzia
potrivit căreia succesiunea (și în unele ocazii, și încheierea) ar trebui să
fie privită ca reprezentând în viitor „regula“.
13.6. 1 PROBLEME CARE SE SCHIMBĂ
Un prim factor care influenţează nevoia de a proiecta procesul de suc-
cesiune a politicilor îl constituie faptul că problemele cu care se confruntă
societatea se vor modifica. Rareori autorii politicilor, din oricare gene-
raţie ar face parte, sunt atât de bine informaţi și se dovedesc atât de buni
observatori încât să fie capabili să asigure faptul că modul în care ei per-
cep o anumită problemă nu va putea fi chestionat niciodată; prin urmare,
soluţiile pe care le au în vedere ar trebui să aibe ca element constitutiv
caracteristica flexbilităţii.
Afirmaţia anterioară nu reprezintă în nici un caz o pledoarie în favoarea
unei abordări incrementale, așa cum ar putea fi interpretată. Pașii făcuţi
treptat pot să contribuie la crearea unei structuri rigide la fel de mult ca
și revizuirile de ansamblu întreprinse în cadrul unui domeniu specific al
politicilor. Într-adevăr, se poate susţine, într-un mod paradoxal, faptul că
adoptarea incrementală a deciziilor tinde să dezvolte structuri mai inflexi-
bile decât majoritatea proceselor decizionale globale. O strategie de
soluţionare incrementală a unei probleme existente — care poate fi
reprezentată de însăși politica respectivă — tinde să plece de la supo-
ziţia conform căreia cadrul fundamental în care are loc furnizarea politicii
respective este unul adecvat iar rectificările care trebuie făcute pentru
ca un program să funcţioneze bine sunt unele minore (vezi Dror, 1968).
Cu cât transformările au un caracter incremental cu atât este mai dura-
bil consimţământul manifest cu privire la paradigma pe care se bazează
politicile respective, cu atât mai rigidă va fi structua sistemului de furnizare
a serviciului vizat și cu atât vor deveni mai puţin receptivi la schimbare
membrii organizaţiilor și clientela. Pe de ată parte, o modificare majoră
a politicilor poate fi necesară în vederea introducerii unei noi paradigme
care să fundamenteze structura politicilor și care să asigure o mai mare
flexibilitate decât rectificările aduse politicilor existente.
În loc de a fi percepute ca o pledoarie în favoarea abordării incre-
mentale aceste afirmaţii ar trebuie să fie înţelese ca o pledoarie în
favoarea unei gândiri strategice care să transpară din modul în care
politicile sunt structurate, sau în care politicile deja existente sunt
restructurate. Este necesar ca toate aspectele privind elementele esenţiale
ale serviciilor ce urmează a fi asigurate, organizaţiile ce urmează a
furniza acele servicii, precum și clienţii care vor fi beneficarii acestor
servicii să fie cunoscute și înţelese. O dată aceste elemente înţelese pe
Introducere în politicile publice 271
deplin, asemenea nevoii de flexibilitate, autorii politicilor mai au niște
speranţe ca politicile pe care le concep să fie, dacă nu cel puţin unele
reușite, unele receptive la schimbare.
13. 6. 2 MODIFICAREA CREDINŢELOR DOMINANTE ÎN CEEA CE
PRIVEȘTE SOLUŢIILE
Așa cum natura probemele este schimbătoare, la fel și credinţele
comune legate de modul în care trebuie abordate problemele se schim-
bă. De exemplu, credinţa comună privind pedesele aspre pe care pri-
zonierii trebuie să le primească s-a schimbat în anii 1960, pentru a face
loc unei o perspective de abordare mai tolerantă, orientată către reabi-
litarea acestora. Programele pentru înhisori, și chiar însăși structura fi-
zică a închisorilor, concepute în baza acestor idei privind modalitatea
adecvată de tratare a criminalilor se pot dovedi inutile din perspectiva
altor moduri de formulare a soluţiilor corespunzătoare.
Aceste tipuri de transformări survenite în concepţia referitoare la
„tehnologia“ adecvată rezolvării problemelor au fost înregistrate în
numeroase ocazii în domeniul educaţiei, al politicilor sociale, în cadrul
cărora tehnicile de determinare a rezultatelor dorite sunt mai puţin
certe. Certitudinea cu care au fost privite politicile economice în anii
1950 și 1960, în perioada în care s-a presupus faptul că sistemul key-
nesian va permite stabilizarea economiei prin pârghii fiscale și mon-
etare, a fost în prezent spulberată de anumite evenimente precum și
de ascensiunea monetarismului. Probabil, în special în domeniilor ale
politicilor precum acestea, stadiului de conceperii politicilor ar trebui
să i se acorde o atenţie specială, astfel încât succesiunea politicilor să
devină un scop accesibil.
13. 6. 3 MODIFICĂRI ALE FONDULUI DE RESURSE
În plus faţă de transformările amintite, resusele disponibile în vede-
rea abordării problemelor cu care se confruntă societatea de asemenea
se schimbă. Experienţa prin care au trecut majoritatea ţărilor vestice
industrializate în perioada ulterioară creșterii preţului petrolului în anii
1973-4, și care s-a prelungit și în anii 1980, a fost aceea că supoziţiile
referioare la abundenţa resurselor trebuie să fie reexaminate. Nu doar
reducerea cantităţii resurselor financiare reprezintă o situaţie proble-
matică pentru guvern, cât și epuizarea resurselor reale. Politicile care se
întemeiază pe supoziţia aprovizionării constante cu energie ieftină, sau
pe cea a resurselor ieftine în general, nu mai au nici o logică în prezent.
272 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Din punct de vedere strategic, guvernnţii pot să se confrunte cu cel
puţin două tipuri de constrângeri în ceea ce rivește resusele de care dis-
pun și care vor influenţa capacitatea lor de a urmări anumite tipuri de
politici. Una dintre solicitări acţionează asupra resurselor guvernamen-
tale, fără a acţiona și asupra celor economice sau naturale. Acesta a fost
cazul Propunerii 13 din California; în acest caz resusele economice erau
disponibile, dar votanţii au negat accesul guvernului la ele. În vederea
anticipării unor situaţii de acest gen, politicile ar putea fi astfel conce-
pute încât să fie capabile să transfere clienţii și funcţiile respective sec-
torului privat. Acest fapt poate fi realizat prin intermediul demersurilor
de coordonare a programelor din cadrul celor două sectoare chiar și în
perioadele de abundenţă a resurselor, precum și prin intermediul dez-
voltării unor relaţii flexbile între organizaţii, care să facă posibilă „pri-
vatizarea“ anumitor activităţi. În acest caz, este poibil ca întrebuinţarea
deplină a resuselor să sufere doar unele modificări minore; diferenţa va
fi dată de cine anume va cheltui resursele. În Marea Britanie, dezvoltarea
unei asemenea relaţii va deveni un subiect al dezbaterilor ideologice între
partidele politice.
Cea de-a doua și totodată cea mai gravă problemă apare în situaţiile
în care are loc o micșorare, sau cel puţin o creștere lentă, a cantităţii
resurselor. În acest moment, trebuie găsite acele mecanisme care în fapt
nu sunt axate pe îndeplinirea activităţii cauză, cum ar fi de exemplu trans-
ferul de la metodele de furnizare directă a unor servicii la folosirea acelor
stimulente care ar putea duce la funizarea voluntară a acestor servicii,
sau recurgerea la persuasiune. Ar putea fi necesar ca programelor să le fie
concepută o structură modulară, nu diferită de cea pe care o presupune
metoda bugetării-zero, în scopul eliminării eficiente a problemei legate de
furnizarea serviciilor. Cu toate acestea, susţinătorii succesiuniii nu ar tre-
bui să subestimeze inteligenţa celor care se opun acestui proces. Opozanţii
nu vor accepta crearea unei structuri modulare, înţelegând implicaţiile
acesteia în ceea ce privește procesul parţial de încheiere și succesiune.
Probabil astfel, miza esenţială a campaniei procesului de succesiune va fi
reprezentată de aspectele procedurale și organizaţionale și nu de cele sub-
stanţiale.
13. 6. 4 MODIFICĂRI ALE CERERII
În ultimă instanţă, cererea pentru anumite politici se poate modifica
(vezi de asemenea secţiunea 5. 5. 1). Problema care face obiectul unor politi-
ci specifice poate fi definită în aceeași termeni, însă numărul cetăţenilor
care au nevoie de serviciile respective poate să se reducă. O modificare a
cererii este importantă în special în situaţiile în care serviciile în cauză
Introducere în politicile publice 273
sunt relativ bazate pe resursele de capital iar o creștere a cererii pentru
servicii de acest tip ar necesita un proces mai îndelungat de implementare,
întrucât trebuie creată o nouă rezervă de capital. Dar chiar și în cazul ser-
viciilor care necesită ca resursă mâna de lucru poate exista un număr con-
siderabil de indivizi care vor putea fi pregătiţi în vederea furnizării respec-
tivelor servicii și ale căror slujbe pot fi ameniţate de diminuarea servici-
ilor, sau a căror pregătire în acest sens devine o necesitate datorită creșterii
cererii.
Dacă cererea pentru un anumit serviciu crește sau se reduce în mod
semnificativ, acest fapt poate să conducă la modificarea substanţială nu
numai a volumului servicuiului furnizat dar și a tipului de serviciu. De
exemplu, la un volum redus de servicii, există posibilitatea ca acestea să
fie furnizate direct, spre deosebire de cazurile în care creșterea volumului
poate conduce la decizia guvernului de a substitui, în vederea atingerii
aceluiași scop, programul existent cu unul de transferare a banilor. În mod
asemănător, dacă programele de furnizare bazate pe stimulente sau pe un
sistem de transferare înregistrează o reducere a cererii pentru serviciile
respective, poate exista o presiune în favoarea unui program de furnizare
directă a serviciilor, care are ca rersursă principală mâna de lucru. Acest
fapt poate fi justificat în termenii asigurării unor servicii superioare clienţilor,
dar în fapt poate reprezenta un mijloc de protejare a locurilor de muncă
ale celor care deja lucrează în cadrul programului.
Desigur, dacă procesul de succesiune este planificat în prealabil, poate
fi mult mai ușor a concepe programe precum cele bazate pe transferuri
sau pe stimulente care nu folosesc un număr mare de angajaţi specializa-
ţi și nici nu se bazează prioritar pe investiţii de capital. Prin reducerea
acestor costuri fixe (fixe cel puţin din punct de vedere politic dacă nu și
legal) programului i se poate aduce cu ușurinţă orice fel de modificare.
Desigur, unele programe trebuie să fie furnizate direct de către funcţionarii
publici, deși, într-adevăr furnizarea unora dintre ele este mai bine asigu-
rată de către acești funcţionari. Dar dacă succesiunea este considerată ca
fiind elementul fundamental al structurii unui program și dacă se cunoaște
măsura în care cererea va înregistra unele fluctuaţii, ar trebui să fie avută
în vedere conceperea unor programe care nu necesită grupuri mari de
angajaţi, în special cei cu o pregătire specializată. Din nou, asemenea
direcţii de dezvoltare ar avea în Marea Britanie conotaţii ideologice.
13. 7 Probleme privind conceperea viitoarelor procese de
succesiune și încheiere
În situaţiile în care politicile sunt astfel concepute pentru a facilita
procesele viitoare de succesiune sau încheiere anumite probleme se ivesc.
274 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Nici angajaţii publici și nici clienţii nu sunt dispuși să accepte un pogram
văzut de cei ce iau deciziile privitoare la anumite politici drept o măsură
temporară de rezolvare a problemei. Oricât de evazivă ar fi legislaţia
privitoare la un anumit program, atât angajaţii cât și clienţii vor tinde
să-și consolideze poziţiile, pentru a le oferi o anumită stabilitate, sau cel
puţin iluzia stabilităţii. Persoanele oficiale vor căuta să câștige dreptul
de a deţine aceste poziţii, încercând de asemenea să prezinte anumite
aspecte ale programulului lor ca fiind esenţiale pentru funcţionarea altor
programe. Clienţii se vor organiza și vor căuta să creeze o întreagă morală
a îndreptăţirii în ceea ce privește programul lor. În plus faţă de aceste
încercări de înţeles ale indivizilor de a se proteja, noi probleme apar în
cazurile în care atât organizaţiile cât și cadrul legal sunt concepute expli-
cit în vederea facilitării implentării succesiunii politicilor.
Una dintre probemele de concepere legată de proiectarea procesului
de succesiune vizează aflarea unui echilibru între capacitatea unui pro-
gram de a impune respectarea cadrului legal în cadrul ciclului său actu-
al și capacitatea de a realiza eficient, în cadrul ciclurilor viitoare, un pro-
ces de succesiune a politicilor. Cu cât o lege este mai aplicabilă în cadrul
ciclului actual, cu atât principiile acţiunii vor fi mai bine definite și cu
atât pregătirea noilor angajaţi va fi mai specializată. Membrii organi-
zaţiei însărcinate cu implementarea cadrului legislativ respectiv vor fi
astfel pregătiţi încât să-și ducă la îndeplinire sarcinile într-un numit fel,
iar clienţii vor ajunge în situaţia de a-și forma unele așteptări legate de
tipul de beneficii și de comportamente pe care organizaţia le poate pro-
duce. Însă, acurateţea urmărită în realizarea procesului de implementare
va îngreuna în viitor punerea în aplicare a procesului de succesiune a
politicilor.
Un alt aspect interesant al acestui târg între dimensiunea aplicabi-
lităţii cadrului legislativ corespunzător și procesul de succesiune a politi-
cilor privește alegerea instrumentelor de implementare a politicilor. Așa
cum am menţionat mai înainte, instrumentele de implementare care pre-
supun angajarea unui personal numeros se dovedesc mult mai greu de
modificat ulterior. Cu toate acestea, în cazurile în care există un staff
însărcinat cu implementarea unui program există probabilitatea ca
această metodă de furnizare a serviciilor să determine o respectare mai
strictă a cadrului legislativ decât alte metode de furnizare. Angajarea
unui staff specializat care să se substituie unui personal lipsit de o ast-
fel de pregătire se poate dovedi cel mai flexibil mijloc de furnizare a unui
serviciu, deși controlul asupra acestui mecanism de furnizare este slăbit
considerabil. Un contract poate fi reziliat mult mai repede decât apli-
carea procedurilor prevăzute pentru concedierea unui funcţionar titular
pe postul său, iar furnizarea serviciilor cu ajutorul unei astfel de agenţii
poate face ca acest fapt să pară mai puţin o chestiune de îndreptăţire.
Introducere în politicile publice 275
Cu toate acestea, deși schimbarea este posibilă, direcţia schimbării se
află într-o măsură mai mică sub controlul guvernului decât în acele cazuri
în care schimbarea se produce în cadrul uneia dintre organizaţiile sale.
13. 8 Strategii de concepere în vederea facilitării proceselor
viitoare de succesiune și încheiere
Un număr de autori au sugerat diferite modalităţi în baza cărora pot
fi facilitate procesele viitoare de succesiune și încheiere, lucrările privind
dezvoltarea organizaţională oferind un număr de tehnici potenţial rele-
vante în acest sens. Multe dintre aceste soluţii prezintă unele aspecte
problematice și nici una dintre ele nu constituie un panaceu universal.
Cu toate acestea, dată fiind importanţa faptului de „a nu rămâne blocat“
înăuntrul unuia dintre pattern-urilor existente ale politicilor, prezentarea
consecinţelor tuturor mijloacelor disponibile nu este lipsită de relevanţă.
13. 8. 1 PERCEPŢII CARE SE SCHIMBĂ
La modul ideal, atât aspectele legate de succesiunea politicilor cât și
cele privind încheierea lor ar trebui să fie privite ca părţi constitutive și
benefice ale pocesului de înfăptuire a politicilor în amsamblul său (vezi
deLeon, 1978, 194-5). Încă de la începutul procesului de înfăptuire a politi-
cilor ar trebui să fie conștientizată posibilitatea disfuncţionalităţilor sau
a eșecurilor sau chiar aceea a modificării circumstanţelor — referidu-ne
aici la stadiul în care sunt avute în vedere alternative la politicile origi-
nare. O atenţie specială ar trebui acordată stadiului evaluării, întrucât
acesta este cel ce conduce la formularea acelor criterii legate de obiec-
tivele politicilor , care determină măsura în care trebuie aplicată fie suc-
cesiunea fie eliminarea opţiunilor.
În măsura în care se dorește ca succesiunea politicilor să devină un
rezultat satisfăcător al procesului de înfăptuire a politicilor, unul dintre
obstacolele ce trebuie depășite este în mare măsură de natură psiholo-
gică. Atât angajaţii cât și clienţii au ajuns să privească orice program
public ca fiind în principiu permanent. În consecinţă, orice încercare de
modificare sau de încheiere a unei politici existente în favoarea unei anu-
mite aternative va fi primită cu neliniște și ostilitate. Prin urmare, este
necesar ca fiecăruia dintre aceste grupuri de persoane să le fie făcut înţe-
les faptul că shimbarea reprezintă o componentă firească a ciclului de
viaţă al unei politici și chiar mai mult decât atât, faptul că majoritatea
schimbărilor pot avea o valoare pozitivă. Schimbarea prin intermediul
succesiunii politicilor poate facilita sau poate face mai eficientă munca
276 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
angajaţilor și poate îmbunătăţi calitatea serviciilor furnizate. Desigur,
va fi dificil a-i convinge pe membrii ambelor grupuri de eficacitatea schim-
bării intenţionate.
Unul dintre mijloacele de modificare a percepţiei este acela de a fi
cinstit cu cei pe care schimbarea îi poate afecta. A existat o anumită ten-
dinţă în cadrul guvernului de limitare a accesului la informaţie și „îngri-
jirea“ știrilor în scopul preîntâmpinării reacţiilor nefavorabile. Acest fapt
a devenit atât de comun în ultima vreme încât există probabilitatea ca
doar câteva declaraţii oficiale privind veștile bune să fie acceptate ca
atare. A fi sincer are în mod evident anumite avantaje morale, dar poate
avea ca rezultat cooptarea acelor persoane pe care liderii unei organiza-
ţii doresc să le influenţeze. Spunându-le adevărul clienţilor sau anga-
jaţilor și cerându-le să indice care ar putea fi atitudinea lor faţă de schim-
bare, conducerea organizaţiei îi poate într-adevăr implica în procesul de
schimbare.
De asemenea pot fi necesare anumite transformări în macro-clima-
tul demersurilor de elaborare a politicilor. Conducerii unei organizaţii îi
poate fi la fel de dificil să se adapteze la schimbare pe cât le este mem-
brilor organizaţiei sau clienţilor ei. Orice modificare adusă programului,
în special cele determinate din afara organizaţiei, pot fi privite ca dovezi
ale eșecului conducerii organizaţiei. Pentru a salva aparenţele, conduc-
erea se poate împotrivi schimbării în locul adoptării unui comportament
cooperant și al încercărilor de a face mai eficient acest proces. Într-o lume
a birocraţiei, mai mare este perceut ca fiind mai bine decât mai mic, iar
stabilitatea este în general mai bună decât schimbarea. Până când una
dintre aceste percepţii nu este modificată, poate fi dificil a obţine acel tip
de conducere necesară în cazul procesului de succesiune a politicilor.
13. 8. 2 MOTIVAŢIILE INTERNE PENTRU SUCCESIUNEA POLITICILOR
O altă modalitate de eliminare a opoziţiei faţă de procesul de suc-
cesiune este aceea de a crea motivaţii interne puternice în favoarea
sa. Desigur, acest fapt va presupune depășirea temerilor pe care schim-
barea, și în special schimbarea care afectează modul de viaţă al per-
soanelor, este probabil a le produce. Unul dintre mijloacele de înfrân-
gere a acestei opoziţii faţă de schimbare se bazează pe pregătire (train-
ing) și socializare.Totuși, organizarea acestor cursuri de pregătire în
vederea susţinerii desfășurării procesului de succesiune a politicilor
presupune modificarea modului tradiţional în care acestea sunt real-
izate în cadrul organizaţiilor. Majoritatea cursurilor care se fac în
cadrul organizaţiilor tind să predice un singur mod adecvat de atin-
gere a scopurilor organizaţiei. Este posibil să fie cultivată o atitudine
Introducere în politicile publice 277
sceptică, dacă nu cinică, faţă de modul în care organizaţia funcţionează.
Desigur, acest fapt se realizează mult mai ușor în eșaloanele supe-
rioare ale organizaţiei, unde, prin intermediul unei mai bune educaţii
și a unei protecţii mai mari, poate exista deja o atitudine de detașare
și un scepticism mai pronunţată. De asemenea, am putea presupune
că angajaţii mai tineri, care nu au dedicat mulţi ani din viaţa lor orga-
nizaţiei, să fie mult mai dispuși să pună sub semnul întrebării modul
tradiţional în care organizaţia abordează problemele sale și să accepte
succesiuniule politicilor.
Au fost avansate un număr de perspective de abordare în vederea
promovării succesiunii politicilor și a schimbării în cadrul organizaţi-
ilor (vezi de asemenea secţiunea 11. 4. 3). De exemplu, una dintre aces-
tea constă în folosirea consilierilor drept „agenţi“ ai schimbării; ei ar
urma să se integreze în mediul unei organizaţii pentru a a ajuta să-și
identifice propria nevoie de schimbare și să dezvolte mecanismele de
producere a acesteia (Lippitt, Waston și Westley, 1958). Perspectivele
de abordare a shimbării în cadrul organizaţiilor centrate pe grupuri,
denumite în general „grupuri de sensibilizare“ (Schein și Bennis, 1965),
vizează dinamica internă a grupurilor mici, ajuntând ulterior mem-
brii să extrapoleze experienţa lor la contextul general al organizaţiei.
O perspectivă de abordare mai cuprinzătoare a acestor aspecte pro-
blematice din interiorul organizaţiilor este cunoscută sub denumirea
de „dezvoltare organizaţională“, sau DO (Eddy, 1970). Acest mod de
abordare „merge dincolo de proiectele tradiţionale de pregătire și con-
sultanţă, încercând să ajute organizaţiile să pună bazele și să conducă
un proces amplu de auto-evaluare, schimbare constructivă și reînnoire
(Eddy, 1981, 184).
De vreme ce această serie de metode indicate servește modificării
dinamicii interne a unei organizaţii, pare logic ca acestea să fie apli-
cate în cazul problematicii reprezentate de modificarea politicilor pe
care oganizaţia le administrează. Schimbarea scopurilor unei organi-
zaţii reprezintă o formă fundamentală a schimbării ce se produce în
cadrul organizaţiilor și dacă metodele menţionate anterior (printre
altele) pot fi folosite în scopul modificării comportamentului din cadrul
unei organizaţiei cu scopuri (relativ) durabile, atunci ele pot fi apli-
cate și în ceea ce privește problema mai dificilă a modificării scopurilor.
Pentru criticii acestor perspective de abordare, ele reprezintă mai
degrabă teologie decât metode știinifice de abordare a problemelor
determinate de schimbarea survenită în cadrul organizaţiei; acestea
oferă într-adevăr unele speranţe dacă sunt utilizate în mod adecvat și
avându-se conștiinţa limitelor lor.
Aceste strategii par a fi mai adecvate în cazul organizaţiilor care au
un grup de referinţă extern, care le poate furniza informaţii despre măsura
278 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
în care performanţa lor a încetat să mai fie una corespunzătoare. Orga-
nizaţiile profesionale sunt cele ce pot servi acestui scop pentru unele din-
tre organizaţii, în timp ce clienţii sau furnizorii pot face acest lucru pen-
tru celelalte. În consecinţă, este posibil ca acele organizaţii în cadrul căro-
ra tehnologia relevantă sau ideile privind cea mai bună practică se schim-
bă foarte repede să fie supuse unor demersuri de revizuire a obiectivelor
și să planifice schimabarea mult mai des decât altele. În ultimă instanţă,
cu cât organizaţiilor pot întreprinde schimbarea într-o manieră mai
omogenă și mai integrată, cu atât aceasta se va produce mai repede decât
în cazul organizaţiilor conflictuale.
13. 8. 3 MODIFICAREA STIMULENTELOR
Am menţionat deja în cadrul secţiunii 13. 5 posibilitatea facilitării
proceselelor de succesiune și încheiere prin intermediul penalizărilor
financiare dar și de altă natură, suportate ca urmare a schimbării. Ca
acestea să repreznte niște stimulente eficiente, practica lor ar trebui să
devină o rutină; ele nu trebuie să fie folosite ca mijloace ad hoc,o dată ce
intenţia producerii schimbării a fost anunţată. Așa cum rezultă din modul
de funcţionare a sistemelor politice, există puţine stimulente care să
determine angajarea organizaţiei în procesul de succesiune a politicilor,
în special dacă acest proces are drept rezultat reducerea sumelor de bani
sau a staff-ului. Orice cantitate de bani pe care o agenţie o poate economisi
pe perioada unui an nu este reţinută de către agenţa respectivă, ci este
returnată fondului general. Dacă agenţiilor le-ar fi permis să păstreze
cel puţin o parte din cantitatea de bani economisită ca urmare a proce-
sului de încheiere a unei politici sau a unui program, sau chiar să trans-
fere respectiva sumă în următorul an financiar, atunci ele ar beneficia
de anumite stimulente pozitive în vederea lichidării sau înlocuirii pro-
gramelor nesigure. În general, ar putea fi instituţionalizate anumite aran-
jamente care ar atenua impactul de natură tranzitorie sau distributivă
al procesului de încheiere asupra staff-ului, clienţilor și zonele spre care
sunt direcţionate facilităţile.
Această restructurare a stimulentelor ar oferi stimulentelor acordate
autorilor politicilor un caracter mai neutru, în cazurile în care aceștia
iau în considerare posibilitatea de a se îngaja în procesul de succesiune
a politicilor, astfel încât acest fapt să fie dezbătut în baza meritelor chestiu-
nilor și nu în baza dificultăţilor pe care acest proces le-ar putea cauza
membrilor și clienţilor unei organizaţii. Chiar și stimulentele pozitive,
precum promovarea funcţionarilor care se dovedesc eficienţi în stadiile
de succesiune sau încheiere, pot modifica balanţa stimulentele în favoarea
schimbării, cel puţin în ceea ce-i privește pe funcţionarii superiori.
Introducere în politicile publice 279
13. 8. 4 MODIFICAREA NATURII INSTITUŢIILOR
Modalitatea în care instituţiilor din cadrul sectorului public sunt con-
cepute poate de asemenea să faciliteze procesul de succesiune a politi-
cilor. Există o tendinţă de a desemna indivizii în anumite posturi ale
organizaţiei, de a-i pregăti pentru acele posturi și de a menţine în cadrul
organizaţiei o structură relativ rigidă. Totuși organizaţiile ar trebui proiec-
tate avându-se în vedere probabilitatea succesiunii. De asemenea, ar tre-
bui considerată într-o mai mare măsura utilitatea matricilor de struc-
turare internă pentru organizaţii. Acestea garantează membrilor orga-
nizaţiei menţinerea posturilor, dar prevăd o structură atât de flexibilă
încât permit stabilirea (și desfiinţarea) echipelor de realizare a proiectelor
sau a forţelor operaţionale (Davis și Lwarence, 1977; Biller, 1976, 139-
44).
Deși această formă de organizare internă poate fi una dezirabilă din
perspectiva procesului de succesiune a politicilor, nu rezultă foarte clar
cum pot fi rezolvate, prin intermediul acestor mijloace, majoritatea pro-
blemelor ce fac obiectul politicilor și nici cum ar putea fi depășite pro-
blemele legate de asumarea responsabilităţii. Forma matricială a orga-
nizaţiei poate să fie una adecvată în cazul inovaţiilor sau al formelor de
elaborare a politicilor bazate pe proiecte, dar nu și pentru politicile mai
usuale, care se adresează unui număr mare de clienţi. Dar, în mod para-
doxal, poate fi exact cel din urmă tip de politici cel care să necesite pro-
cesul de succesiune. Mai mult decât atât, este uman a susţine o struc-
tură de tipul unei matrici flexbile pentru toate celelale domenii ale politi-
cilor și a dori o structură organizaţională mult mai stabilă și mai insti-
tuţionalizată pentru politicile tale favorite.
O alternativă la forma matricială a unei organizaţii este aceea de
creare a unui staff de „specialiști neîmblânziţi“, pregătit în scopul
realocării resurselor rezultate din procesele de succesiune și închiere
către alte posturi, cărora le pot servi mai bine (Biller, 1976, 146-7). Acest
fapt poate diminua atitudinea refractară a staff-ului și incertitudinea
generate de procesul de succesiune, contribuind astfel la înfrângerea
opoziţiei interne.
13. 8. 5 PROMOVAREA PROCESELOR DE SUCCESIUNE ȘI ÎNCHEIERE
PRIN INTERMEDIUL METODELOR DE ELABORARE A
BUGETULUI
Un sistem pe deplin realizat de bugetare-zero BZ dacă un asemenea
lucru este posibil, ar trebui să pună în evidenţă șansele de iniţiere a pro-
cesului de încheiere (vezi de asemenea secţiunea 10. 6. 6). Nu acesta este
280 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn Introducere în politicile publice 281

contextul pentru o discuţie detaliată privind BZ (vezi articolele referi- ificarea mărimii bugetului constituie un alt criteriu evident: dacă un
toare la BZ din Kramer, 1979), dar putem menţiona cerinţele analitice buget se mărește rapid, acest fapt poate fi un indiciu al reușitei progra-
extraodinare ale acestei metode precum și faptul că demersurile centrale mului dar deopotrivă poate fi și un indicator al unei moda lităţi inadec-
de analiză sunt întreprinse de agenţiile vizate (vezi Brewer, 1978, 341–2). vate de copncepere a programelor; fie acestea se adresează unui număr
Introducerea BZ în cadrul guvernului federal al SUA, în timpul man- prea mare de clienţi fie presupun utilizarea ineficientă a resurselor. Este
datului președintelui Carter nu a marcat o diferenţă semnificativă privind de asemenea important a menţiona nu doar modificările bugetului, care
rata proceselor de încheiere a politicilor. asigură posibilă furnizarea unei anumite politici, dar și mediul schim-
bător în cadrul căruia politica acţionează. Deși mișcarea indicatorilor
sociali nu a avansat până la nivelul anticipat odată, modificări ale indi-
13. 8. 6 LEGILE „DE APUS“, DREPT CAUZE DECLANȘATOARE ALE catorilor majori ai cererii pentru anumite servicii pot fi folosiţi ca factori
PROCESULUI DE SUCCESIUNE ȘI ÎNCHEIERE declanșatori ai demersurilor de revizuire a programelor (vezi secţiunile
5. 6. 3 și 5. 6. 4)
În Statele Unite s-a manifestat un interes substanţial faţă de ideea
legilor „de apus“ (sunset laws). Programelor le este acordată autonomie
legislativă și bugetară doar pentru o perioadă, să zicem, de cinci ani; la 13. 9 Observaţie
sfârșitul acestei perioade ele se încheie în mod automat, cu excepţia cazu-
lui în care sunt „re-legiferate“. (Acest aspect este unul comun anumitor Deși în cadrul acestui capitol am evidenţiat importanţa planificării
părţi ale legilaţiei britanice, dar nu se aplică în cazul turturor programelor). prealabile în vederea iniţierii procesului de succesiune și a celui de
„Re-legiferarea“ poate avea loc doar ca urmare a unei evaluări favora- încheiere, este important a încheia prin a menţiona perspectiva la care
bile. Aspectele problematice ale acestei idei vizează cerinţele extraor- ne-am raportat. Dacă procesele de succesiune și de încheiere ar reprezen-
dinare de revizuire precum și sarcinile legislative. (Brewer, 1978, 342-3). ta preocuparea majoră a agenţiilor, acestea s-ar putea transforma în
Ele ar putea fi depășite doar dacă anumite agenţii a căror performanţă punctele cele mai importante de pe agenda organizaţiei, și astfel aceas-
se situează sub „pragul de succes“al standardelor menţionate în cadrul ta nu ar mai putea fi capabilă să-și realizeze scopurile. Schimbarea este
legslativ a ar fi supuse „revizuirii“; și în acest caz ar apărea unele pro- importantă, dar accentuarea excecesivă asupra acesteia ar putea face ca
bleme legate de întocmirea unor standarde operaţionale. Alte probleme aceste procese să pară inevitabile.
vizează faptul potrivit căruia o organizaţie care trebuie să-și apere exis-
tenţa ar putea aloca o cantitate susbstanţială de resuse de care dispune
acestei misiuni, sau și-ar putea oculta activităţile astfel încât între-
prinderea demersurilor de evaluare s-ar dovedi imposbilă (deLeon, 1978).
Datorită punctelor critice ale legislaţiei „de apus“ (sunset laws) din Statele
Unite, prevederile sale sunt aplicate în puţine cazuri, în acele state care
au adoptat-o. Eliminarea prevederii referitoatre la lichidarea automată
ar atenua forţa punctelor critice , dar de asemenea ar diminua și pre-
siunea exercitată în vederea unei reexaminări mai severe a programelor.
Ideea fundamentală a legilor „de apus“ (sunset laws) constă în revizuirea
periodică a tuturor oganizaţiilor și programelor acestora; însă n-ar fi lip-
sit de relevanţă ca acești factori declanșatori ai demersurilor de revizuire
să nu mai fie avuţi în vedere cu o asemenea frecvenţă. O serie de factori
pot fi luaţi în considerare ca mijloace de selecţionare a organizaţiilor în
vederea revizuirii. Dacă avem în vedere transformările al căror scop ar
fi acela de îmbunătăţire a eficienţei guvernului sau de reducere a cos-
turilor performanţei sale, atunci un criteriu evident de alegere ar fi
reprezentat de mărimea bugetului și a staff-ului. În al doilea rând, mod-
Partea a III-a
Concluzia
 14
Analiza politicilor pentru lumea reală

14.1 Analiza unei politici

Am încercat în această carte să prezentăm o abordare asupra ana-

lizei politicilor centrată pe procese și nu orientată spre tehnici. Analiza,
după părerea noastră, este în primul rând legată de determinarea ca-
racteristicilor chestiunii care este analizată și a contextului organiza-
ţional și politic în care este situată chestiunea respectivă, și apoi, în mod
secundar și indirect, de mecanismele care stau la baza tehnicilor uti-
lizate. A ignora contextul procesului în favoarea promovării unei anu-
mite tehnici sau, și mai rău, a presupune că procesul poate fi pur și sim-
plu adaptat pentru a se potrivi unor anumite tehnici favorizate repre-
zintă garanţia unei reacţii de respingere a abordărilor mai analitice, lucru
deja foarte comun în Marea Britanie.
Definirea tuturor caracteristicilor problemei analitice, cum ar fi gradul
de nesiguranţă privind viitorul și măsura în care este necesară luarea
unui angajament într-un viitor apropiat, este o pre-condiţie pentru
selectarea tehnicii sau tehnicilor adecvate — dacă vreuna dintre aces-
tea se poate aplica. Pregătirea procesului de selectare a tehnicilor analitice
adecvate pentru o anumită etapă din procesul de înfăptuire a politicilor
și pentru o anumită problemă a fost, după părerea noastră, prea mult
neglijată în cursurile de pregătire din domeniul analizei politicilor, atât
în ce privește teoretizarea cât și mecanismele ce stau la baza tehnicilor
însele. Unul dintre obiectivele noastre principale din această carte a fost
să contribuim oarecum la remedierea acestui dezechilibru.
Analiza politicilor nu poate oferi soluţionarea rapidă a unor probleme
dificile. Dacă o problemă este într-adevăr foarte dificilă atunci ceea ce
poate face cea mai bună analiză a politicilor este să semnaleze faptul că
nu există nici o soluţie la problema definită în acel fel, sau că resursele
necesare ar fi enorme în raport cu dimensiunea problemei. Dacă analiza
politicilor ar deveni mai răspândită, ar fi o ironie să fie asociată în mod
eronat cu eficacitatea redusă a politicilor, de vreme ce, se poate spune,
multe dintre problemele „ușoare“ sunt deja obiectul politicilor guverna-
mentale, și ceea ce politica și analiza ar trebui să rezolve sunt acele pro-
bleme dificile, împreună cu eșecurile politicilor și implicaţiile politicilor
actuale asupra resurselor. Totuși, chiar dacă acest rol atribuit analizei
în atragerea atenţiei asupra dificultăţilor este negativ, el este unul destul
286 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
de valoros, de vreme ce ar contribui la limitarea risipei resurselor prin
atacurile politicilor kamikaze asupra zidurilor de cărămidă ale societăţii.
Totuși, nu este nevoie de nici o atitudine defensivă în privinţa limi-
telor analizei politicilor. Dacă analiza politicilor nu poate ea însăși să
rezolve conflictele dintre valori sau să determine priorităţile politice, ea
poate aduce informaţii privind alegerile disponibile chiar și în cazul decizi-
ilor strategice de la nivel înalt, cum ar fi prioritatea relativă acordată
veniturilor bănești pentru întreţinere sau acordarea unor beneficii în
natură, prin sistemul de asistenţă medicală și socială.
Contribuţia potenţială a analizei politicilor este probabil cel mai însem-
nată la nivelul de mijloc al analizei, unde o problemă este de regulă prost
definită sau slab măsurată, unde există o serie de interese actuale sau
potenţiale privind politicile, și unde chestiunea nu se încadrează doar
într-o singură responsabilitate organizaţională. Un exemplu de astfel de
problemă de nivel mijlociu este siguranţa drumurilor, care a făcut de alt-
fel și obiectul unei ARP (Analiza și revizuirea programului) în guvernul
britanic de la începutul anilor 70.
Mai presus de toate, este important ca analiza politicilor să nu ţin-
tească prea jos. Dacă analiza se ocupă de probleme pur tehnice, atunci
ignoră partea relevantă pentru domeniul politicilor.
14.2 Contextul politic al analizei
Analiza politicilor nu poate face ca deciziile dificile din punct de vedere
politic să devină mai ușoare și, într-adevăr, prin expunerea implicaţiilor
unor opţiuni într-un mod mai explicit poate face chiar mai dificilă obţinerea
acelor tipuri de compromisuri sau amestecuri care duc la coaliţii de deci-
denţi sau acorduri politice. Totuși, faptul că (în unele cazuri, dar cu sigu-
ranţă nu în toate) deciziile pot fi mai ușoare din punct de vedere politic
în lipsa analizei care subliniază anumite dileme, costuri pe termen lung
și incertitudini nu înseamnă că pot fi evitate consecinţele nefaste ale unei
slabe gândiri asupra politicilor. Dacă promovarea unor acorduri obţinute
ușor nu este privită ca fiind singurul scop al politicii, consecinţele sem-
nificative ale deciziilor în ce privește conţinutul politicilor trebuie să
primească o atenţie egală cu menţinerea unui sistem acceptabil pentru
luarea acestor decizii.
Totuși, a presupune că analiza politicilor nu face decât să îngreuneze
sarcinile politicienilor este excesiv de pesimist. Chiar și atunci când ana-
liza politicilor duce la anumite rezultate care reflectă caracterul inac-
ceptabil al tuturor opţiunilor disponibile, aceste rezultate pot fi folosite
pentru a face alegerea uneia dintre acele opţiuni (mai degrabă decât
alegerea nerealistă a unei opţiuni „ușoare“) mai acceptabilă pentru cei
Introducere în politicile publice 287
care trebuie să ia decizia și pentru cei care sunt afectaţi de ea. A elimi-
na complet sau a eșua în activitatea de colectare a probelor privind difi-
cultăţile cu care se poate confrunta alegerea în procesul de înfăptuire a
politicilor înseamnă doar a slăbi atât capacitatea autorităţilor de luare
a deciziilor cât și încrederea electoratului în sistemul politic.
Politicul și analiza nu trebuie privite ca fiind în mod necesar incom-
patibile, cu atât mai mult cu cât o analiză internă poate preveni anumite
gafe politice. În toamna anului 1982, anumite scurgeri dintr-un raport
al de acum defunctului Central Policy Review Staff (CPRS) din Marea
Britanie a determinat Cabinetul să nege orice legătură cu acel raport
(fără să fie publicat) care examina evoluţia pe termen lung a cheltuielilor
publice, luând în discuţie care ar putea fi reducerile bugetare, pe baza
unor presupoziţii diverse privind creșterea economică în condiţiile limi-
tării cheltuielilor publice sub anumite plafoane. Retragerea destul de
pripită a guvernului din faţa cupei otrăvite oferite de raportul CPRS nu
a dus la dispariţia problemelor constatate de acesta și, în urma alegerilor
din iunie 1983, a devenit foarte clar că viitorul cheltuielilor publice pre-
conizate pentru anii 90 a revenit în atenţia Cabinetului.
Un editorialist al cotidianului The Times propunea un model pentru
abordarea acestei chestiuni, bazându-se parţial pe experienţa Raportu-
lui Beveridge din 1942-3 și pe evaluarea din 1978 a cheltuielilor publice
rezultate din plata beneficiilor suplimentare, evaluare realizată în cadrul
guvernului laburist din acea vreme, model care, credem noi, reprezintă
un mariaj subtil între politică și analiză, fiind totodată foarte realist în
ce privește constrângerile politice: „gândire, cercetare, publicarea infor-
maţiei de bază, dezbatere, acţiune“ (The Times, 9 august 1983). Prima
etapă era „adoptarea de către Cabinet a unui set de obiective clare, urmat
de contractarea cercetării și pregătirea opţiunilor“. Deși departamentele
guvernamentale deţin monopolul unei mare părţi din informaţii, nu este
exclus ca și din exterior să apară perspective noi sau alternative. Guver-
nul poate contracta studiile de cercetare unor institute de cercetare cum
ar fi Institutul de Studii ale Politicilor (The Policy Studies Institute) sau
Consiliul pentru Cercetare Socială și Economică (The Economic and
Social Research Council) — fostul Consiliu pentru Cercetare în dome-
niul Știinţelor Sociale (Social Science Research Council).
Deși conţine o cercetare de înalta calitate, care sprijină deschiderea, o
Carte Verde cu modele ale statului bunăstării și ale sistemelor bugetare
de succes din anii 90, construită pe o varitate de presupoziţii economice,
bazate (la rândul lor) pe studii de documentare și un set de optiuni pen-
tru reformă, nu va garanta existenţa unei argumentări raţionale sau a
unui final fericit. Sistemul politic britanic este prea polarizat iar cea mai
mare parte a presei britanice prea trivială pentru asta…Totuși, trans-
288 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
parenţa faţă de public oferă cel puţin autorilor politicilor o șansă de a
lupta, de vreme ce ei trebuie să câștige disputa. O guvernare deschisă
poate însemna mai multă polemică, dar poate însemna și o guvernare mai
bună. (The Times, 8 august 1983)
Un astfel de proces nu ar oferi nici un fel de panaceu — ca să nu mai
vorbim de înlăturarea tendinţei de a lua decizii politice pripite atunci
când evoluţia prognozată a cheltuielilor publice și angajamentele exis-
tente nu sunt compatibile — dar cu atât mai puţin o pot face politicul
sau analiza pe cont propriu.
14.3 Politicul și analiza
Deciziilor luate de către politicieni li se acordă un rol foarte mare de
practic toţi autorii din domeniul analizei politicilor, de la cel mai raţio-
nalist la cel mai incrementalist, deși mare parte din scrierile cu tradiţie
raţionalistă presupun că politicienii sunt niște animale puternic depoli-
tizate. De vreme ce modelele raţionale nu au mecanisme interne care să
determine valorile, obiectivele și priorităţile din rândul acestora, ele tre-
buie să fie inoculate de către decidenţi. Totuși, de obicei se presupune
existenţa unui singur decident și se ignoră întregul proces politic prin
care se ajunge la o anumită decizie. Politicienii sunt consideraţi necesari,
însă procesul politic este subordonat cerinţelor analizei.
În lucrarea sa recentă, Simon (1983) merge chiar mai departe, accen-
tuând rolul important al mecanismelor politice într-o democraţie și prezen-
tând circumstanţele în care dezbaterea și confruntarea pot fi singurele
mecanisme adecvate pentru tratarea unor astfel de chestiuni:
Atunci când o chestiune devine foarte controversată — când este încon-
jurată de incertitudine și conflicte între valori — atunci este foarte greu
ca expertiza să se producă și ca activitatea experţilor să fie legitimată. În
astfel de împrejurări, există experţi care afirmă și experţi care neagă. Nu
putem să soluţionăm astfel de chestiuni prin trimiterea lor către anumite
grupuri de experţi. În cel mai bun caz, putem transforma controversa într-
o dezbatere în contradictoriu în care noi, din afară, ascultăm opiniile
experţilor și alegem una dintre ele. (Simon, 1983, 97)
Pe de altă parte, pentru autori ca Lindblom și Wildavsky, politicul (deși
este văzut ca prezentând mai multe dezavantaje decât mecanismele pieţei)
este mai mult decât un mijloc de a induce valori în contextul alegerii
raţionale, fiind ridicat la rangul unui mecanism cu semnificaţie analitică
de sine stătătoare. O multitudine de participanţi la procesul politic reduce
șansele omiterii vreunui aspect din cauza modului în care a fost definită
Introducere în politicile publice 289
o chestiune de către instanţa care a propus-o spre decizie. Această viziune
destul de „blândă“ (cum de altfel o va recunoaște și Lindblom în scrierile
mai târzii) privind procesul politic se bazează probabil mai mult pe sis-
temul mai deschis din Statele Unite și nu se poate aplica în același fel
procesului în mare măsură non-parlamentar din Marea Britanie, care se
realizează în cele mai multe cazuri prin discuţii confidenţiale între grupurile
recunoscute și departamentele guvernamentale.
Opinia noastră este că a postula politicul ca mijloc prin care valorile
sau obiectivele pot fi introduse în analiză la începutul procesului de înfăp-
tuire a politicilor, iar decizia ca reieșind în mod firesc din analiză, înseam-
nă a inversa cel puţin parţial rolul analizei în procesul de înfăptuire a
politicilor. O analiză, odată elaborată, este asimilată (dacă este utilizată
în vreun fel) și introdusă în procesul de înfăptuire a politicilor, din care
reiese decizia. Acest curs este atât inevitabil, în sensul că este nerealist
să considerăm că implicaţiile analizei asupra politicilor sunt acceptate
fără nici un fel de punere în discuţie din punct de vedere politic, cât și
dezirabil în anumite privinţe din punct de vedere analitic — expunerea
analizei înseși la o evaluare critică poate avea în sine o valoare analitică.
Relaţia dintre politic și analiză este iterativă. În capitolele din partea
a II-a am subliniat importanţa contextului politic și a asimilării analizei
în toate etapele procesului de înfăptuire a politicilor începând cu sta-
bilirea agendei. Chiar și după ce o opţiune a fost selectată, rolul analizei
politicilor — și al politicului — nu este nici pe departe încheiat.
Analiza, prin urmare, este considerată ca suplimentând aspectele mai
ușor observabile ale politicului din cadrul procesului de înfăptuire a politi-
cilor, și nu ca înlocuindu-le. Relaţia dintre analiză și politic va fi adesea
una tensionată, dar a trata politicul ca un aspect rezidual înseamnă a
condamna analiza, nu politicul, la irelevanţă.
14.4 Caracterul politic al analizei
Nu există analiză complet „neutră“. Valorile sunt situate în centrul
procesului de elaborare a politicilor, și am argumentat în acest capitol că
nu este nici practicabil și nici dezirabil ca analiza să fie izolată de dez-
baterile politice prin încercarea de a specifica valorile și obiectivele și de
a lăsa analiza „fără încărcătură valorică“ să ducă la soluţia „optimă“ (vezi
de asemenea și 7.3).
Există însă o serie de modalităţi mai subtile prin care analiza, se
spune, poate avea implicaţii politice. În secţiunea anterioară observam
că modele prescriptive diferite de luare a deciziei au implicaţii profunde
pentru natura procesului politic. Aceasta se aplică de asemenea și susţine-
rii utilizării anumitor tehnici analitice.
290 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
Formarea analiștilor politicilor trebuie să includă ceea ce numeam în
secţiunea 2.5.8 „analiza analizei“. Aceasta cuprinde atât evaluarea pre-
supoziţiilor privind faptele și valorile încorporate în definiţia unei prob-
leme și în soluţiile propuse pentru ea, cât și abilitatea de a analiza în
mod critic presupoziţiile, adesea implicite, legate de anumite tehnici, în
ce privește criteriile pentru selectarea politicilor dezirabile (e.g. utilizarea
aproximării preţurilor pieţei) și procesul prin care se iau deciziile. De
asemenea, o parte a pregătirii analiștilor politicilor ar fi formată din sen-
sibilitatea la problema valorilor și problema distribuţiei politicilor, mai
degrabă decât simpla evaluare a impactului global al politicilor.
Utilizarea analizei poate fi privită ca având implicaţii asupra puterii
politice. Dat fiind că expertiza este adesea concentrată într-o anumită
agenţie guvernamentală, analiza rezultată, chiar și atunci când este
făcută publică, poate fi foarte dificil de combătut. Mai mult, așa cum am
subliniat în mai multe rânduri, multe dintre tehnicile analitice sunt
foarte costisitoare, și deci utilizarea lor poate fi încredinţată unor agenţii
sau grupuri influente. Dimpotrivă, costul unei evaluări critice a analizei
este foarte redus, deși o „contra-analiză“ completă este de asemenea
costisitoare.
Pentru aceia care văd în rezultatele analizei doar confirmarea dis-
tribuţiei existente a resurselor politice și economice, o soluţie potenţială
este ca resursele analizei politicilor să fie disponibile pe scară largă pen-
tru toate grupurile existente (sau potenţiale) organizate și neorganizate
sau ca analiștii politici să acţioneze ca „prieteni dezinteresaţi ai curţii“.
Totuși, aici intervine problema modului în care sunt determinate resurse-
le totale ale analizei politicilor și distribuţia acestora. Scopul nu este de
împotrivire la o astfel de utilizare a analiștilor politicilor, ci de a sugera
că analiza politicilor însăși nu are mijloacele „raţionale“ de a determina
o atare distribuţie, astfel problema rămânând una de competenţa politic-
ului.
Acceptăm faptul că determinarea instanţelor care utilizează analiza
și a modului în care aceasta este utilizată are o dimensiune politică con-
siderabilă. Totuși, analiza politicilor ca atare nu poate să preia pe umerii
săi toată încărcătura chestiunilor cu implicaţii asupra resurselor eco-
nomice și politice pe care politicienii și teoreticienii știinţelor politice și
sociale nu au reușit să le rezolve.
14.5 Analiza practică a politicilor
Dacă suntem mai degrabă interesaţi de rolul analizei politicilor în
procesul de înfăptuire a politicilor decât de simplul studiu academic
asupra procesului de înfăptuire a politicilor, atunci există o serie de linii
Introducere în politicile publice 291
directoare, evidente, poate chiar stereotipe, dar adesea ignorate, care tre-
buie urmate. Mai întâi de toate, dacă o analiză urmează să fie efectuată,
ca să nu mai vorbim de asimilare și utilizare, ea trebuie să reprezinte un
avantaj practic pentru unul sau mai mulţi decidenţi care sunt fie intere-
saţi de conţinutul chestiunii fie vor să vadă cum poate fi utilizată ana-
liza ca justificare politică a poziţiei lor. De asemenea, analiza poate fi
integrată în procesul de înfăptuire a politicilor pentru că, să spunem,
este utilizată în scopul de a pune într-o lumină proastă autorităţile, de
către un grup de interese care dorește să atragă atenţia asupra unei
chestiuni neglijate de guvern sau asupra calităţii proaste a analizei efec-
tuate de guvern în tratamentul unei anumite chestiuni.
Pentru ca rezultatele analizei să aibă un folos practic, ele trebuie să
fie atât comprehensibile cât și livrate la timp. Din punctul de vedere al
unui analist, modul utilizării analizei sale poate fi privit ca un abuz.
Totuși, nu e de nici un folos ca analiștii să se plângă de simplificările și
distorsionările rezultate din modalitatea folosirii rezultatelor acestora.
Acest lucru este (a) inevitabil, (b) foarte probabil atunci când nici ana-
listul și nici vreun „interpret“ nu au prezentat concluziile cheie și aver-
tismentele într-o formă ușor de înţeles. Distorsiunile deliberate sunt de
obicei semnalate fie de către analistul însuși (sau de comunicatele de
presă sau către alţi participanţi politici) fie de oponenţii celor care dena-
turează analiza în acest fel.
Este puţin probabil ca în toate întrebuinţările practice ale analizei
politicilor să se regăsească un singur tip de analist. Într-adevăr, și noi
preferăm să nu privim analiștii ca pe o specie aparte. Hogwood (1984)
sugerează că ceea ce putem spera este să avem:
O serie de tipuri diferite de analiști, unii specialiști în anumite tehnici;
alţii specializaţi în anumite domenii din zona politicilor publice, toţi (sper)
având cel puţin abilitatea de a își comunica rezultatele decidenţilor și
conștientizând într-o anumită măsură modul în care specializarea lor se
încadrează în procesul de înfăptuire a politicilor ca întreg. Alţii pot fi mai
aproape de ideea clasică a unui consultant politic, dar specializat în inter-
pretarea rezultatelor analizei politicilor pentru anumite scopuri politice.
Cel puţin câţiva, totuși, trebuie să fie pricepuţi la toate, probabil nespe-
cialiști în nici unul dintre domenii, dar având capacitatea de a identifica
tehnicile potenţial relevante, dacă nu și capacitatea de a lucra cu acestea,
conștiinţa punctelor forte și a propriilor slăbiciuni și o aplecare asupra
problemelor cu care se confruntă decidenţii.
Pentru a ne întoarce la discuţia de la începutul acestui capitol, ceea
ce ne interesează pe noi este o abordare procesuală a analizei și nu o
analiză compusă dintr-o serie de modelele matematice care sunt elabo-
292 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
rate de analiști și înmânate decidenţilor. Această abordare procesuală,
precum și lecţiile oferite de trecutul iniţiativelor de analiză a politicilor
din cadrul autorităţilor centrale britanice subliniază importanţa per-
ceperii de către decidenţi a utilităţii analizei în general și a aplicabilităţii
sale la diverse chestiuni. De asemenea pune accentul pe o abordare cen-
trată pe asimilare și nu centrată pe tehnici în ce privește prezentarea
produselor analizei.
Succesul cel mai mare al analizei politicilor ar surveni dacă aceasta
ar deveni atât de integrată în rutină încât nu ar mai fi privită ca o activi-
tate separată și distinctă de procesul decizional. Dar, întorcându-ne la
lumea reală, zona pe care o acoperă o gândire mai analitică în procesul
decizional este atât de întinsă încât pentru progresele ulterioare, for-
marea în domeniul rolului analizei este esenţială. Abordarea prezentată
în această carte nu poate soluţiona toate problemele din aria politicilor
cu care se confruntă autorităţile, cum nu a reușit să soluţioneze nici dis-
putele dintre autorii lucrărilor de analiză a politicilor. Sperăm totuși, că
am demonstrat că analiza nu este pur și simplu ceva interesant într-o
lume ideală, ci un mod de gândire care este practicabil în lumea reală.
Cuprins
Partea I. O abordare a analizei politicilor ......................................5
1 un cadru pentru analiză ................................................................7
1.1 Cadrul teoretic al cărţii .................................................................7
1.2 Analiza în procesul de elaborare a politicilor .............................11
1.3. Relaţia dintre etape .....................................................................15
2 Analiza politicilor publice ............................................................16
2.1 Aduce analiza politicilor ceva nou? .............................................16
2.2 Diferitele întrebuinţări ale termenului „politici“ .......................16
2.3 Definirea politicilor publice .........................................................23
2.4 Analiza politicilor publice ca proces ............................................28
2.5 Diferitele utilizări ale sintagmei „analiza politicilor“ ................31
2.6 Caracteristicile analizei politicilor ..............................................34
2.7 Folosiţi cu grijă .............................................................................35
3 Orientarea către politici ..............................................................37
3.1 Originile orientării către politici .................................................37
3.2 Statutul actual al analizei politicilor ..........................................41
3.3 Dușmanul dinăuntru?: anticipări pentru analiza politicilor .....44
4 Modele de elaborare a politicilor .................................................47
4.1 Tipuri de modele și utilizarea lor ................................................47
4.2 Modele de tip ideal pentru elaborarea „raţională“ a politicilor .48
4.3 Modele descriptive de elaborare a politicilor ..............................54
4.4 Modele prescriptive de elaborare a politicilor ............................58
4.5 O abordare contingentă la analiza politicilor .............................67
4.6 Modele în politicile publice și analiza politicilor ........................67
Partea a II-a. Analiza în procesul de înfăptuire a politicilor ..71
5 Identificarea chestiunilor ............................................................73
5.1 Importanţa procesului de identificare a chestiunilor ................73
5.2 Stabilirea agendei în practică .....................................................73
5.3 Argumentarea în favoarea (și împotriva) unei abordări mai
active a identificării chestiunilor ................................................75
5.4 Caracteristici distinctive ale demersului de identificare a
chestiunilor în sectorul public .....................................................79
5.5 Nevoile de informare și identificarea chestiunilor .....................83
5.6 Metode pentru o identificare mai activă a chestiunilor .............85
5.7 Organizarea instituţională în vederea derulării unui
proces activ de identificare a chestiunilor ..................................93
294 Brian W. Hogwood și Lewis A. Gunn
6 Filtrarea chestiunilor ...................................................................96
6.1 Rolul fundamental al filtrării chestiunilor .................................96
6.2 Filtrarea chestiunilor la diferite niveluri organizaţionale ........97
6.3 Criterii de filtrare a chestiunilor .................................................99
6.4 Proceduri pentru filtrarea chestiunilor ....................................107
7 A defini o „chestiune“ .................................................................117
7. 1 Ce înseamnă a defini o „chestiune“ ..........................................117
7. 2 De ce definirea chestiuni reprezintă un lucru important — și
dificil totodată ............................................................................119
7. 3 Valorile din cadrul procesului de elaborare a politicilor și
definirea chestiunii ....................................................................121
7. 4 Poate fi „îmbunătăţită“ definirea chestiunii? ...........................123
7. 5 Abordări ale definirii chestiunii ................................................125
8 Prognoza .....................................................................................138
8. 1 Perspectiva de abordare a analizei politicilor
asupra prognozei ........................................................................138
8. 2 Probleme ale demersurilor de prognozare ................................139
8. 3 Tipuri de prognoze .....................................................................142
8. 4 Extrapolarea ...............................................................................144
8.5 Tehnici de raţionare ...................................................................146
8. 6 Tehnici de modelare ...................................................................150
8. 7 Analiza morfologică ...................................................................154
8. 8 Rolul prognozelor în cadrul politicilor publice .........................155
8. 9 Propgnozele și planificarea politicilor ......................................158
9 Obiective și priorităţi .................................................................162
9. 1 Poziţia centrală a obiectivelor ...................................................162
9. 2 Obiectivele ca element-cheie — dar problematic — al
analizei organzaţionale ..............................................................167
9. 3 O abordare realistă a procesului de identificare a obiectivelor .....
170
9. 4 O listă cu întrebări privind obiectivele .....................................172
9. 5 Ierarhizarea obiectivelor în funcţie de prioritatea lor .............178
10 Analiza opţiunilor ...........................................................................185
10. 1 Ce anume presupune analiza opţiunilor? .................................185
10. 2 Identificarea și generarea opţiunilor ........................................185
10. 3 Definirea opţiunilor ...................................................................187
10. 4 Evaluarea și compararea opţiunilor .........................................189
10. 5 Tehnicile de cercetare operaţională și de analizare a
deciziilor .....................................................................................191
10. 6 Analiza economică, financiară și bugetară ...............................197
10. 7 Prezentarea opţiunilor către client ...........................................207
Introducere în politicile publice 295
11 Implementarea ...........................................................................211
11. 1 Implementarea ca parte a elaborării politicilor ......................211
11. 2 De ce „un proces perfect de implementare“ este de neatins ....213
11. 3 O perspectivă „de sus în jos“? ....................................................222
11. 4 Abordări ale implementării .......................................................225
12 Evaluarea ...................................................................................236
12. 1 Necesitatea evaluării politicilor ................................................236
12. 2 Monitorizarea .............................................................................236
12. 3 Probleme legate de analiza impactului politicilor publice .......239
12. 4 Tehnici de evaluare sistematică ................................................246
12. 5 Cine ar trebui să realizeze evaluările? .....................................253
12. 6 Aplicarea și întrebuinţarea evaluărilor ....................................257
13 Succesiunea și încheierea politicilor .........................................260
13. 1 Sfârșitul procesului de înfăptuire a politicilor .........................260
13. 2 Diversitatea tipurilor de succesiune și încheiere .....................261
13. 3 Modul în care succesiunea se distinge de inovaţie ...................264
13. 4 Dificultăţile legate de asigurarea procesului de încheiere ......266
13.5 Resursele în vederea asigurării procesului de succesiune și
încheiere .....................................................................................268
13. 6 Necesitatea proiectării viitoarelor procese de succesiue
sau de încheiere ..........................................................................269
13. 7 Probleme privind conceperea viitoarelor procese de
succesiune și încheiere ...............................................................273
13. 8 Strategii de concepere în vederea facilitării proceselor
viitoare de succesiune și încheiere ............................................275
13. 9 Observaţie ..................................................................................281
Partea a III-a. Concluzia .................................................................283
14 Analiza politicilor pentru lumea reală ......................................285
14.1 Analiza unei politici ...................................................................285
14.2 Contextul politic al analizei ......................................................286
14.3 Politicul și analiza ......................................................................288
14.4 Caracterul politic al analizei .....................................................289
14.5 Analiza practică a politicilor .....................................................290