1.

Colectivitile locale cadrul juridic

de manifestare a autonomiei locale
n principiu o colectivitate local
poate fi definit ca un sistem deschis
caracterizat de anumii parametri care
dau stabilitate i personalitate distinct
grupului respectiv. Sub aspect juridic
colectivitile locale (regiuni, judee,
orae, comune) sunt subiecte de drept
distincte de stat, persoane (morale)
juridice, reprezentative i nonspecializate
recunoscute ca atare de ctre legiuitor.
a nivel teritorial al statului,
prefecturile, direciile judeene c!t i
serviciile judeene nu sunt persoane
juridice" ele reprezint numai administraii
desconcentrate ale statului. n plus e#ist
chiar $n structura statului entiti care,
dei sunt autonome pe plan bugetar i
$ndeplinesc misiuni economice, cu toate
acestea nu sunt persoane juridice. %le au
numai bugete ane#e ataate bugetului
statului.
&cest concept de personalitate
juridic indic faptul c acele colectiviti
care dispun de aceasta au drept obligaie
aprarea intereselor unui grup, care prin
definiie sunt diferite de interesele
individuale.
n plan instituional comunitile
locale sunt reprezentate de organe
administrative alese prin vot universal,
direct i secret i care reprezint
guvernul (prefectul) i parlamentul
(consiliul judeean i consiliul local).
egea administraiei publice locale
'
definete colectivitatea local ca fiind"
1
egea nr.(')*(++', privind administraia public
local, publicat $n ,onitorul -ficial, .artea /,
nr.(+0, din (1 aprilie (++'
2totalitatea cetenilor din unitatea
administrativ3teritorial4, iar autonomia
local" 2dreptul i capacitatea efectiv a
autoritilor administraiei publice locale
de a soluiona i de a gestiona, $n
numele i $n interesul colectivitilor
locale pe care le reprezint, treburile
publice, $n condiiile legii4. 5in
administraia public local autonom fac
parte, potrivit articolului '(+ din
6onstituie 2autoritile administraiei
publice prin care se realizeaz
autonomia local $n comune i orae
sunt consiliile locale alese i primarii alei
$n condiiile legii4
(
.
n consecin i cadrul legislativ
precizeaz c autoritatea organelor
administrativ3teritoriale se reduce la
interesul colectivitii locale. /nteresul
local este deci limita competenei juridice,
administrative i operative a autoritilor
publice locale.
& vorbi de autonomia
colectivitilor locale pare a fi o
tautologie, deoarece autonomia acestora
$i gsete limitele $n caracterul unitar al
statului. .entru unii $ns colectivitile
locale nu sunt, cu toate acestea,
reductibile la simple rotie ale statului. n
aceast perspectiv, libertatea de
administrare, recunoscut prin
6onstituie, constituie o specificitate
instituional. n consecin, colectivitile
locale dispun de un c!mp de aciune i
de o autonomie instituional.
7orbim de o autonomie
instituional a colectivitilor locale,
$ntruc!t acestea, prezint o unitate
2
7ezi 6onstituia 8om!niei ('99'), modificat i
adnotat prin 8eferendumul naional din ':3'9
noiembrie (++1
GESTIONAEA !"GETE#O $N CON%I&II %E
A"TONO'IE #OCA#(
%rd. Elena G#O%EAN"
)acultatea de Economie *i Administrarea Afacerilor
"niversitatea din Craiova
%rd. Cristinel G#O%EAN"
Academia de Studii Economice !ucure*ti
210 Finane Provocrile viitorului
Anul V, Nr.5/2006 211
politic anterioar celei a statului, acesta
din urm fiind recunoscut drept o
persoan juridic distinct de tot ceea
ce3l $ncarneaz.
6olectivitatea local corespunde
recunoaterii unui grup social i nu unei
organizaii. %a poart $n sine $nsi
propria legitimitate. 6olectivitatea local
este recunoscut ca fiind celula de baz
a unitii. .rin e#istena adunrilor
aleilor locali, ea reprezint un loc al
reprezentrii diversitilor legitime.
n aceast perspectiv,
colectivitile locale pot avea o dubl
natur" pe de3o parte, circumscripie
administrativ a statului ; sub autoritatea
ierarhic a reprezentanilor lor ele
$ndeplinesc misiuni de interes general i
$n acest conte#t sunt supuse principiului
unitii statului< pe de alt parte,
reprezentant al unui grup singular ; $n
aceast perspectiv, colectivitilor locale
le sunt recunoscute prin 6onstituie, un
c!mp de aciune care trebuie s se
aplice afacerilor locale.
6olectivitile locale trebuie s
dispun de o libertate funcional, adic
s fie capabile s creeze norme pentru a
rspunde nevoilor populaiei.
.roblematica colectivitilor locale
a interesat =niunea %uropean $nc de
la constituire, iar, pentru prima dat,
>ratatul de la ,aastricht de la ? februarie
'99( definete =niunea %uropean ca
fiind cea $n care 2deciziile sunt luate c!t
mai aproape de ceteni4. .rincipiul
subsidiaritii a devenit principiul
fundamental $n procesul integrrii
europene.
n acelai timp problema
autonomiei locale este reglementat de
6arta %uropean a &utonomiei ocale
care a fost ratificat de .arlamentul
8om!niei. n aceast 6art este stabilit
coninutul autonomiei locale, organizarea
ei, funcionarea ei, atribuiile i
gestionarea resurselor care aparin
unitii administrativ3teritoriale.
@tiut fiind faptul c organizarea
intern a colectivitilor locale a aprut
$naintea formrii statului, iar
instituionalizarea autonomiei locale s3a
petrecut dup consolidarea legislativ a
puterii centrale putem spune c $ntre cele
dou e#ist relaii de interdependen,
dar i relaii antagonice. &cest lucru este
determinat de faptul c nu $ntotdeauna
interesul local coincide cu cel naional. a
nivel politic primeaz interesul naional,
iar atunci c!nd este vorba de treburi
publice, care in de administraie,
responsabilitatea i primatul aparin
autoritilor publice locale.
/nteresul local este limitat i de
cadrul legislativ e#istent i care este
promovat de centru prin intermediul
parlamentului. - limitare mai grav dec!t
cea a competenelor administraiei locale
este aceea a autonomiei finanelor
locale, deoarece autoritile publice
locale au mai mult prerogative de
percepere de venituri i $ntr3o msur
mai mic de efectuare a cheltuielilor
bugetare.
.utem spune astfel c autoritile
publice locale se afl sub tutela celor
centrale, chiar dac a fost $nlocuit
relaia ierarhic, prin controlul ierarhic.
6ompetenele administrativ3teritoriale la
nivelul comunelor, oraelor, municipiilor,
judeelor sunt limitate de nivelul
resurselor materiale i financiare, de
aceea este necesar o mai mare
fle#ibilitate a centrului $n alocarea
resurselor ctre comunitile locale i o
mai mare liberate a acestora $n utilizarea
resurselor financiare obinute $n zona
respectiv. %ste limitat, de asemenea,
i implicarea autoritilor locale $n
domeniul social, cultural, al asistenei
sociale, datorit interveniei e#ercitate de
organele guvernamentale.
%ste deci, credem noi,
imperioas reglementarea raporturilor
$ntre interesul naional i cel local i
armonizarea prin strategii obiective i
proiecte comune.
+. olul autonomiei locale ,n -rocesul
.u/etar
n majoritatea rilor sectorul
public nu este organizat ca un sistem
centralizat sau unitar, fiind stratificat pe
un numr de nivele administrativ3
teritoriale, $n funcie de specificul fiecrei
ri.
=nitile administrativ3teritoriale
(provinciile, regiunile, statele componente
ale unei federaii, cantoanele, municipiile,
comunele), dup caz, $ntocmesc bugete
proprii, care sunt aprobate de ctre
organele locale alese, asemntoare
organelor legislative pe plan naional.
.rin definiie, bugetul local este actul $n
care se $nscriu veniturile i cheltuielile
probabile ale colectivitilor locale, pe o
perioad determinat, de obicei un an.
Augetele locale reprezint
instrumente de planificare i de
conducere a activitii economico3
financiare a unitilor administrativ3
teritoriale. Structura acestora reflect
gradul de autonomie a administraiei
locale fa de puterea central i
legturile e#istente $ntre diferitele
administraii teritoriale. 5e asemenea,
bugetele locale reflect flu#urile
veniturilor i cheltuielilor administraiei
locale, modalitatea de finanare a
cheltuielilor pe destinaii i de acoperire a
deficitelor bugetare.
6a parte a sistemului bugetar al
unei ri, bugetele locale $ndeplinesc un
rol comple#, care decurge din rolul
general al bugetului de stat. &stfel,
bugetul local $ndeplinete rolul financiar
de mobilizare a resurselor i de
redistribuire a acestora pe plan local $n
funcie de sarcinile care revin fiecrei
uniti administrativ3teritoriale. n str!ns
legtur cu rolul financiar se afl rolul
economic, dat fiind faptul c, $n acest
mod, se realizeaz o corelaie mai
str!ns $ntre deciziile de efectuare a
cheltuielilor publice i costul real al
resurselor implicate. 6um administraiilor
locale le revin o serie de sarcini
economice ; construirea infrastructurii
locale, e#tinderea reelelor de alimentare
cu ap, asigurarea iluminatului public,
organizarea transportului i gestionarea
$ntreprinderilor statului aflate $n
subordonare local, se presupune c
finanarea acestor utiliti din resursele
locale asigur o gestionare mai eficient
a resurselor i elimin treptele
birocratice. 5e asemenea, prezumia
teoretic a eficacitii cheltuielilor este
asociat cu posibilitatea modelrii
impozitelor, ta#elor i contribuiilor
cetenilor, agenilor economici, $n funcie
de avantajele de care beneficiaz fiecare
dintre acetia de pe urma utilitilor
publice. - astfel de corelaie $n practic,
desigur, nu se poate realiza cu acuratee,
$ns evaluarea nevoilor comunitii locale
se poate face cu mai mult uurin,
cheltuielile efectuate $n scopul satisfacerii
lor fiind acoperite prin efortul conjugat al
colectivitii locale i al alocaiilor primite
de la bugetul central.
=n rol important revine bugetului
local din punct de vedere socio3cultural.
6el mai important loc $l ocup $n acest
sens cheltuielile cu $nvm!ntul, a crui
finanare cade $n multe cazuri $n sarcina
administraiilor locale. Augetele locale
contribuie $n mare msur la finanarea
activitilor culturale, dar i a celor de
natur social, cum ar fi" asigurarea
locuinelor de tip social pentru cei cu
venituri foarte mici, acordarea asistenei
sociale, protejarea sntii prin reeaua
de spitale regionale, asigurarea ordinii
publice i a bunstrii publice.
n msura $n care autoritile
administraiilor publice locale beneficiaz
de autonomie legislativ, bugetul local
poate $ndeplini i un important rol politic.
Stabilirea impozitelor i a contribuiilor
locale fiind sarcina organelor alese, ca i
modul de alocare al acestora pe
destinaii, ele pot constitui factori
importani de influenare a electoratului,
care are posibilitatea de a urma i
controla modul $n care sunt cheltuii banii
publici pe plan local.
8olul i modul de $ndeplinire a
prevederilor bugetare depind $n mare
msur de relaiile e#istente $ntre
diferitele bugete locale i $ntre acestea i
bugetul central, deoarece flu#urile
bneti i financiare ce se desfoar
$ntre comuniti, precum i modalitatea
de echilibrare a acestora prin alocaiile
primite de la bugetul de stat fac s apar
o serie de variabile care influeneaz
212 Finane Provocrile viitorului
activitatea economic i financiar $n
plan local.
n 8om!nia fiecare comun,
ora, municipiu i sector al municipiului
Aucureti $ntocmete buget propriu, $n
condiii de autonomie. %le reprezint
instrumente de planificare i de
conducere a activitii financiare a
unitilor administrativ3teritoriale.
0. eforma administraiei locale ,n
om1nia
=n loc important $n strategia de
dezvoltare economic local i de
gestionare eficient a resurselor locale $i
revine reformei administraiei locale.
&ceasta presupune ca, $n plan material3
funcional, s se asigure o implicare a
autoritilor locale $n noi domenii de
activitate, prin conferirea competenelor
legale i a instrumentelor necesare
realizrii scopurilor i obiectivelor fi#ate.
n acelai timp prin aceast
reform trebuie s se asigure
modificarea, $n mod profund i ealonat,
a repartiiei puterilor $ntre alei i
funcionari, c!t i a competenelor $ntre
colectivitile teritoriale i stat.
8ealizarea unei astfel de mutaii
implic, $n primul r!nd, armonizarea $ntr3
un cadru descentralizat a structurii i
organizrii diferitelor entiti teritoriale,
modificarea repartiiei misiunilor conferite
puterilor publice, $ntre cele asumate de
ctre stat, la nivel naional, c!t i la nivel
teritorial, i cele conferite colectivitilor
locale. % nevoie s se instituie, $n egal
msur, creterea libertii de gestiune a
comunelor, mutaia instituional a
judeului, c!t i transformarea regiunilor
$n colectiviti teritoriale cu e#erciiu
deplin.
&ceast reform trebuie s aib
$n vedere at!t elaborarea 6artei
colectivitilor locale, c!t i stabilirea
competenelor i mijloacelor financiare
ale acestora.
n egal msur reforma trebuie
s clarifice repartiiile competenelor $ntre
stat i colectivitile locale, av!nd $n
vedere toate domeniile de activitate,
ajutoare sociale, educaie, mediu, cultur
i sport. %a trebuie s vizeze creterea
eficacitii sistemului administrativ local
prin ameliorarea statutului aleilor locali
i al personalului colectivitilor locale, s
faciliteze cooperarea interregional i
participarea cetenilor la viaa local.
>ransferurile de competene nu
implic retragerea nici unei atribuii a
colectivitilor descentralizate dimpotriv,
ele le confer acestora atribuii noi. &ltfel
spus nu trebuie s se urmreasc o
redistribuire a misiunilor actuale $ntre stat
i colectivitile locale, ci s confere
colectivitilor locale misiuni noi, care
p!n acum au fost e#ercitate de stat. n
acelai timp aceste transferuri de
competene nu trebuie s aduc nici o
atingere preeminenei statului, ci trebuie
s permit s se consacre mai mult
misiunilor sale fundamentale legate de
suveranitatea naional.
6onsiderm $ns c este
important s nu se permit unei
colectiviti teritoriale s3i e#ercite tutela
asupra unei alte colectiviti, orice
caracter ierarhic fiind e#clus $n relaiile
dintre colectivitile teritoriale. &cestea
pot $ns s stabileasc $ntre ele relaii
contractuale, atunci c!nd doresc s se
asocieze $n vederea e#ercitrii
competenelor lor.
6olectivitile locale sunt, ca
urmare, considerate autonome, fiecare $n
sfera lor de competene, aceste sfere
fiind bine separate unele de altele,
fiecare colectivitate teritorial put!nd
e#ersa atribuiile sale, fr a avea nevoie
s fac apel la o alt categorie de
colectivitate local.
Se poate trece astfel de la o
schem administrativ de tip vertical la
una de tip orizontal (stat ; regiune ; jude
; comun) fiecare $n domeniul su
gestion!ndu3i $n mod paralel atribuiile
fr a fi supus controlului unei alte
categorii de colectiviti.
5escentralizarea trebuie s
permit consacrarea intervenionismului
economic local, s recunoasc influena
determinant a vieii economice asupra
afacerilor publice locale i a rolului
Anul V, Nr.5/2006 213
colectivitilor locale $n ameliorarea vieii
economice.
=nei puteri descentralizate
trebuie s3i corespund o putere
desconcentrat, deoarece ar fi inoportun
s se $ntreasc puterea anumitor alei
locali, concentr!ndu3se e#ercitarea
atribuiilor la reprezentaii judeelor i ai
regiunilor, mai ales $n ceea ce privete
aplicarea regulilor generale i stabilirea
conveniilor necesare armonizrii
aciunilor puterii publice cu cele ale
colectivitilor locale.
n vederea perpeturii $n
diacronie a dou modele de stat ; unul
centralizat i altul descentralizat,
reformele instituionale trebuie s fie
$nsoite de modificri funcionale ce vor
putea fi instituite prin acte normative i
practica administrativ a perioadei
urmtoare.
.refacere democratic, mai mult
dec!t o simpl reform tehnocratic,
reforma administrativ3teritorial ar trebui
s aib ca principal scop remedierea
crizei democratice, pun!nd capt
polarizrii vieii politice de ctre stat i
favoriz!nd dezvoltarea spiritului
cetenesc.
&dumitrchesei,
/.5.
Biculescu, B.C.,
Pericolul subdezvoltrii decalaje economice interjudeene, %ditura
%conomic, Aucureti, '999
&mstrong, D.
>aElor, .
Regional economics and policy, Darvester Featsheaf, '99:
Aennet, 8.G. Local government and market decentralization, %ditura 6ambridge
=niversitE .ress, '990
Aouvier, ,.
%sclasan, ,.6.
Finances publiques, %ditura .ress =niversitaires, .aris, '999
5rosu @aguna, 5. Tratat de drept inanciar !i iscal, %ditura &ll AecH, Aucureti, (++'
Iaur, Ch. Finane publice iscalitate" #ditura $utenberg %rad" &''(
Caftoniuc, S. Finane internaionale, %ditura economic, Aucureti, (+++
Ceorgescu, C. Reorma economic !i dezvoltarea durabil, %ditura %conomic,
Aucureti, (++1
,atei, Ch. Finanele publice, %ditura =niversitaria, 6raiova, '99:
,ihalcea, . $estiunea inanelor publice locale, %ditura %conomic, Aucureti,
(+++
E)EIN&E !I!#IOGA)ICE
214 Finane Provocrile viitorului