Gestao Operacional GP

GESTO OPERACIONAL
2012
2 edio
Maria Leondia Malmegrin
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
Gestao Operacional ESP GP - miolo grafica 2ed nacional.pmd 03/10/2012, 18:00 1
M256g Malmegrin, Maria Leondia
Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. 2. ed. reimp. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012.
198p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-081-0
1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 edio 2010
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Rita Castelan Minatto
Projeto Grfico e Diagramao Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Jaqueline Santos de Avila
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
Uniformizando Conceitos e Expectativas.............................................................11
Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.......................................................22
Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pblica..................23
O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.........................................................27
O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas.....................................................31
Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos...............................................35
Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade........................39
De que Controle Estamos Falando?.........................................................40
O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........45
Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............56
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
Gesto Integrada de Processos e de Projetos..............................................67
Conceitos Bsicos: Servios Pblicos, Processos e Projetos..................69
Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos.................................89
Gesto de Carga e de Capacidade..............................................................99
Conceitos Bsicos..........................................................................................100
Gesto de Carga e de Capacidade nos Processos a Pedido.........................109
Gesto Operacional
6
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..129
As Organizaes como Sistemas de Informao.......................................131
O Processo Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os
Sistemas de Avaliao.......................................................................134
Os Produtos e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............138
Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional....................................152
Avaliao e Controle como Etapas Dependentes.......................................153
Os Processos de Avaliao e suas Etapas.........................................156
Mecanismos e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........164
Mecanismos de Controle Interno.........................................................164
Instrumentos de Controle Interno.........................................................175
Instrumentos de Controle Externo.........................................................178
Consideraes finais ...........................................................................................191
Referncias .....................................................................................................193
Minicurrculo........................................................................................................198
Apresentao
7
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto
Operacional!
A Gesto Operacional das organizaes prestadoras de
servios pblicos o tema tratado por esta disciplina, que tem como
objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de gesto.
Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos
servios pblicos no so atendidas ou quando os recursos pblicos
no so aplicados de acordo com os preceitos legais, afirmamos
que preciso mel horar a gesto. Por esse motivo, tambm
concentraremos a nossa ateno nas questes do desempenho
operacional da organizao.
Assi m, vamos j unt os compreender o que Gest o
Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se insere
e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar,
no gerenciamento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas,
dos planos e dos programas e as definies legais e normativas.
Em seguida, abordaremos as demandas dos controles pelo Estado
e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas
impactam algumas categorias de gesto consideradas crticas.
Finalmente, destacaremos a importncia da avaliao
operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor
melhorias na prestao dos servios pblicos.
Esperamos que voc participe ativamente do trabalho
pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente
Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades
de aprendizagem propostas ao final de cada Unidade.
Desejamos a voc um timo estudo!
Professora Maria Leondia Malmegrin
UNIDADE 1
INTRODUO GESTO OPERACIONAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados
nas organizaes prestadoras de servios pblicos;
Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de
gesto identificados; e
Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela sociedade
e pelos usurios.
Gesto Operacional
10
11
UNIFORMIZANDO CONCEITOS E
EXPECTATIVAS
Caro estudante,
Estamos i ni ci ando uma nova di sci pl i na no Curso de
Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso
e, al m di sso, a especi fi ci dade de al guns temas e a
utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu
dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente,
valer a pena.
Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional,
no contexto de nossa disciplina, para entender o significado
de alguns termos empregados, compreender o escopo, a
abrangnci a e onde so real i zadas as ati vi dades
operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo,
voc participar desenvolvendo algumas atividades de
aprendizagem que preparamos para voc.
Vamos comear?
Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da
disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito
tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada
distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem
no somente as partes que o compem, mas tambm as suas inter-
relaes e estas com o meio ambiente externo.
Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o
objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos
esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho.
Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado
for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse
Gesto Operacional
12
motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em
Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a
colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente,
o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria
da prestao de servio pblico.
Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est
configurada como um espao integrador das competncias que um
gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da
prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo
por uma entidade no estatal.
Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os
dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto
Operacional? Vamos iniciar por gesto?
Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre
os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida
muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas
produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmen-
te este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na acade-
mia, ser difcil assumir algumas constataes. (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto
sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios,
de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de
produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para
obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por
um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:
planejamento;
13
execuo;
avaliao; e
controle.
Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter
Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto
pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure
entender o que significa cada etapa do ciclo.
Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC
Fonte: Adaptada de Campos (1990)
Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo
com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.
A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes
diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e
ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada.
A et apa de execuo compreende as at i vi dades
preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinando-
as, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado
na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos,
tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo
como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa.
Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
(A) Avaliao
(C) Controle Execuo (E)
Planejamento (P)
A P
C D
Coletar
dados
Executar
Educar e treinar
Definir mtodo
Definir meta Ao:
Corretiva
Preventiva
Melhoria
Checar
METAS x RESULTADOS
Gesto Operacional
14
isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme
normatizados na etapa de planejamento.
A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados
para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado
com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e
identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo
alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser
executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.
A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e
executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de
deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa
de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior,
papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e
de melhorias.
Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem
funcional da administrao (planejamento, organizao, direo,
controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento,
execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta
disciplina, temos o Quadro 1.
v
Voc poder encontrar
ainda a atividade de
monitoramento na
prxima etapa de
avaliao conforme
acrescentam alguns
autores.
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto
Fonte: Elaborado pela autora
Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos,
de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como
vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:
No modelo PEAC, a funo organizao tanto
participante do P (planejamento definir mtodos)
como do E (execuo educar e treinar).
Proposta para gesto
Planejamento Execuo Avaliao Controle
Planejamento
Organizao
Direo
Controle
F
U
N
C
I
O
N
A
L
15
No modelo PEAC, a funo controle tanto participante
da A (avaliao checar metas x resultados) como do
C (controle, propriamente dito).
Outro entendimento importante que, para alguns autores e
gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto;
essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.
Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o
entendimento para o termo operacional, presente no ttulo
da disciplina.
Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da
Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram
planejadas e so executadas no processo direto de prestao de
servios pblicos.
As atividades de Gesto Operacional so realizadas em
qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas
trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes
no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de
execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura
2 a qual voc j anal i sou na di sci pl i na Comport ament o
Organizacional.
v
Esse entendimento ser
esclarecido com o
detalhamento dos ciclos
de gesto da
Administrao Pblica,
que ser apresentado na
prxima seo desta
Unidade.
Figura 2: Os cinco espaos organizacionais
Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)
Gesto Operacional
16
Com essas consideraes podemos compreender melhor os
conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito
da probl emt i ca do f unci onamento operaci onal de
organizaes prestadoras de servios pblicos, com
particular destaque para as atividades de execuo dos planos,
programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como
contnuas, sazonais ou situacionais.
Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente
colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de
uniformizao de conceitos.
O que significa dotar de conhecimentos de natureza
tcnica instrumental?
A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para
auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.
Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico
Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto,
trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de
Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a
Contribuies da academia para
prtica
a) Ambiente
acadmico
b) Ambiente de
trabalho
c) Trabalho
prtico
interface entre
ambientes
Contribuies da prtica para
academia
17
necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua
atualizao.
A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se
valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da
Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes
exi gi ro uma contextual i zao no ambi ente espec fi co das
organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que
conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.
Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do
funcionamento operacional?
Restringir a discipl ina ao mbito do funcionamento
operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao
em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas
organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na
disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas
como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos
a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero
entendidos como orientadores prvios de ao operacional e
respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
E como entender organizaes de prestao de servios
pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e
organizaes estatais?
Embora os termos organizaes pblicas e organizaes
estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes
estatai s so i ntegrantes da estrutura do Estado. H outras
organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes
estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes
Gesto Operacional
18
No Governament ai s (ONGs) e as organi zaes pri vadas
concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso,
construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.
v
Em caso de dvida
retorne ao contedo da
disciplina O Pblico e o
Privado na Gesto
Pblica.
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo
Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo
menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os
quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e
municipais. Vamos a alguns exemplos:
Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito
(Espao 1)
Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro

do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama).
Estadual: licenciamento de veculos Departamento

de Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.
Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de
Manaus.
C
o
m
p
e
t
n
c
i
a

d
a

A
o
Restrito Amplo
E
s
t
a
t
a
l
N
o

E
s
t
a
t
a
l
Pblico
2 4
3 1
19
Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo
(Espao 2)
Federal: policiamento de rodovias federais.
Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual

Estado do Par.
Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Olinda.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito
(Espao 3)
Federal: atendimento educacional populao indgena

x ONG A.
Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado

de Santa Catarina.
Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco

da cidade de Xu ONG B.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo
(Espao 4)
Federal: operao de organizao de tev a cabo

Concessionria.
Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So

Paulo) Concessionria.
Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)

Concessionria.
Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem
parte de um plano? Existe algum motivo para que na expresso
execuo de planos, programas e aes, o termo aes
seja considerado como uma atividade distinta? No seria mais
adequado usar apenas planos e programas de aes?
Na prti ca das organi zaes prestadoras de servi os
pblicos, em qualquer instncia, sejam elas federais, estaduais
Gesto Operacional
20
ou municipais, observamos que, mesmo no constando de
planos e programas, um conjunto de aes deve ser executado
por exigncias legais.
Alm disso, ocorrem aes que, por serem eventuais, no
constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recursos
oramentri os e fi nancei ros para a execuo. Para mel hor
entendimento, observe a Figura 5; que foi elaborada para voc com
o i ntui to de mostrar os quatro ti pos de aes bsi cas das
organizaes prestadoras de servios pblicos.
Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios
pblicos
Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar
preparado para atuar nessas condies, isto , do trabalho gerencial
com aes discricionrias e legais previstas ou no em planos de
ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados,
conforme analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na
Administrao Pblica, que voc estudou no mdulo bsico do nosso
Curso de Especializao.
Existe na Figura 5 uma ao de natureza discricionria*,
que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas
prevista no arcabouo legal. Esse espao para ao discricionria
est sujeito a questionamentos dos rgos de controle, que sero
*Discricionria que pro-
cede, ou se exerce, dis-
crio, sem restries,
sem condies; arbitr-
rio, caprichoso, discri-
cional. Fonte: Elaborado
pela autora.
21
tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados
exemplos de cada tipo:
Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de
impostos anuais.
Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir de
denncias.
Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaes
peridicas.
Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesa
civil para eventos no previstos.
Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos
categorias para aes como contnuas, sazonais ou
situacionais (pontuais)?
Observando o f unci onament o de uma organi zao
prestadora de servios pblicos, estatal ou no, durante um
determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano
diretor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes
no tempo, isto , so contnuas e, a essas, denominamos rotinas.
Outras se repetem de tempos em tempos, comportando pequenas
variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so
chamadas de aes sazonais.
Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma
vez para resolver um problema na prestao de servio a fim de
atender segmentos dos pblicos-alvo, cujas especificidades devem
ser respeitadas, e para as demandas eventuais.
Voc, agora, pode perceber a variedade de aes que podem
vir a ser de sua responsabilidade como gestor. Isso vai exigir um
conjunto de sistemticas de gerenciamento de processo e de projeto,
ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto
ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes
Operacionais Crticas.
Gesto Operacional
22
CICLOS DE GESTO NA
ADMINISTRAO PBLICA
Para darmos incio a esta seo, apresentamos para sua
reflexo trs situaes-problema noticiadas com certa frequncia
em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e
at internet).
Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentos
para atendimentos de urgncia.
Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obras
de recuperao paralisadas.
Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas por
determinao do poder judicirio.
Voc pode estar se perguntando: o que essas situaes-
problema tm em comum?
Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos,
na Administrao Pblica, de Gesto Operacional. Algumas vezes
essas situaes so causadas por um conjunto de fatores sobre os
quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que
s podem ser resolvidos com decises e recursos externos.
Os responsveis podem ter elaborado planos de contingncia
para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados
recursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo
23
estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram
reduzidas as dotaes para essas aes ou, ainda, porque na
formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter sido outras.
Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito
importante a compreenso de que a Gesto Operacional sempre
realizada no contexto da gesto de polticas pblicas e da gesto
dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em grande
parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel
superior, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas
nas gestes de nvel superior, nosso objetivo nesta Unidade 1; e,
para atender a esse desafio, vamos resgatar aspectos importantes
trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anterior,
analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto
Operacional.
Como a realidade da Gesto Pblica bastante complexa,
vamos buscar um modelo* que nos ajude a compreender o assunto.
Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao
contexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de
servios pblicos.
Inicialmente, vamos entender o que um ciclo de gesto
para, depois, compreendermos quais as principais caractersticas
dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como eles
se interligam na prtica.
CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA
ADMINISTRAO PBLICA
O modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja
executada em quatro etapas contnuas, quais sejam: o Planejamento
(P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No papel
*Modelo representa-
o simplificada de uma
realidade para uma uti-
lizao especifica. Fonte:
Elaborado pela autora.
Gesto Operacional
24
proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo
medidas que reduzam a possibilidade de ocorrncia de disfunes
similares s identificadas anteriormente.
Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de
Gesto PEAC para a gesto de polticas pblicas, outro
ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e
ainda outro para a gesto das aes operacionais.
Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um
novo modelo para trabalhar as gestes mencionadas, considerando
o posicionamento de uma gesto relativamente s outras gestes.
Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados
h dcadas na rea da Administrao para a Gesto Pblica,
podemos compreend-la em trs nveis:
Gesto Estratgica: tem como objeto as polticas
pblicas.
Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planos
plurianuais com os respectivos programas.
Gesto Operacional: objetiva as aes operacionais
de prestao de servios pblicos para seus usurios e
beneficirios.
Em uma representao piramidal, alocamos na base, a
gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a gesto
dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas.
Mas esse modelo, embora ainda preponderante na Administrao
Pblica, vem sendo substitudo por outros modelos de organizao,
a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos quais
a lgica hierrquica no utilizada.
Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquicos e
usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para
sua anlise a Figura 6.
25
Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica
Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao,
executada no ciclo operacional, faz parte de um programa, de um
plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabilidade do gestor
operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo!
Assim, as interaes que apresentamos na Figura 6 visam
somente contextualizar o ciclo de Gesto Operacional face aos
outros ci cl os, usando o model o PEAC; porm, preci samos
compreend-lo de forma mais detalhada.
Tomando como refernci a um ci cl o de gesto PEAC
genrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode
ser represent ada t ambm por out ro ci cl o PEAC, e assi m
sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma de representar
uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.
Gesto Operacional
26
Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real
Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do
ciclo operacional pode comportar o planejamento, a execuo, a
avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um determinado
momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o
controle de outra ao b, e assim por diante. Conviver com a
operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes vai exigir
do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global
do seu trabalho de gestor.
Tendo est udado os t rs ci cl os de gest o PEAC da
Administrao Pblica, conhecido seus focos e o modo como
interagem, sugerimos que voc analise novamente as situaes-
problema que apresentamos no incio desta seo, procurando
identificar como as gestes de nvel superior esto causando
impactos na Gesto Operacional.
Para melhor entendimento, vamos examinar as principais
caractersticas de cada um dos ciclos de gesto (poltica pblica; planos
27
e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem
uma percepo comparada entre eles. Sero objetos de anlise:
a importncia relativa das etapas do ciclo;
o modelo de gesto especfico preponderante;
as metodologias e instrumentos usados como indicativos
da institucionalizao;
o modelo de processo decisrio mais praticado; e
os sistemas informacionais de apoio mais encontrados.
O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICAS
Esse cicl o de gesto foi intensivamente abordado na
disciplina Polticas Pblicas, tema ao qual dedicamos parte da
Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2.
No que se refere ao uso do nosso modelo explicativo para
ciclos de gesto, as etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas,
de forma simplificada, podem ser correlacionadas com os estudos
daquela disciplina. Veja a seguir:
Planejamento (P): construo de agenda; formulao
da poltica e comunicao da poltica das decises
estratgicas.
Execuo (E): implementao da poltica.
Avaliao (A): avaliao das polticas; apreciao
dos efeitos atribudos ao do governo.
Controle (C): correo de trajetrias e aes.
Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.
Gesto Operacional
28
Importncia Relativa das Etapas
Nas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas
organizaes no estatais, os gestores costumam dedicar esforos
diferenciados a cada uma das quatro etapas do ciclo de gesto de
polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno
maior dedicada s etapas de formulao e de implementao de
polticas pblicas.
Esse ciclo de gesto bastante longo, no que se refere ao
tempo decorrido entre a formulao e o controle, e pode abranger
mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade
administrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar
de ser realizadas, impedindo a retroalimentao do ciclo.
A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou por
avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes
pela qual no seja realizada de forma to frequente.
Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir
afetar os ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de
polticas pblicas setoriais indica dficits de implementao, o foco
das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos e dos
programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem
analisados, e no para reviso do conjunto de polticas.
Mesmo quando os obj eti vos so al canados
importante que a sociedade seja informada quanto ao
fi m ou a suspenso do ci cl o pol ti co, para dar
transparncia s aes pblicas e permitir o controle
social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.
Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle
so imprescindveis para a aprendizagem poltica (PRETTWITZ,
1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades de
execut ar essas et apas; gerando, assi m, desgast es para as
organizaes e para seus gestores, responsveis pela execuo das
aes operacionais.
29
Modelo de Gesto
A gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos
de gesto pouco prescritivos*, isto , as metodologias usadas
presci ndem de normas ou de manuai s, mas exi gem n vei s
significativos de participaes de agentes e de intervenientes
externos em todas as etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios
especialistas que aportem conhecimentos dos diversos setores e de
temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenciada para
que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de
correo de trajetrias.
Indicativos de Institucionalizao
Considerando uma perspectiva bastante simples da palavra
institucionalizao, podemos conceitu-la conforme Oliveira
(1991), como um processo atravs do qual so criados e utilizados
i nst rument os para i mpl ement ao (concepo, di f uso e
continuidade) de prticas, que conduzem s mudanas necessrias
ao processo de desenvolvimento das organizaes prestadoras de
servios pblicos.
Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o ciclo
de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para
ser viabilizada.
A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas
trs esferas da federao , as especificidades, a natureza dos
contedos e dos processos de gesto de polticas pblicas explicam,
em parte, as dificuldades.
Contar apenas com documentos formais que explicitam e
comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no
garantia de continuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a
ampliao da participao de atores externos interessados tem sido
considerada por especialistas como fundamental para melhorar o
nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.
*Prescri ti vos i ndi ca-
dos com preciso, deter-
minados e fixos. Fonte:
Gesto Operacional
30
Processos Decisrios
Os processos decisrios do ciclo de gesto de polticas
pblicas abordam problemas no estruturados, com poucas rotinas
e regras, o que direciona os processos decisrios para "modelo
poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos
neste livro-texto. Para melhor identificar essa classe face s demais,
analise atentamente a Figura 8.
Figura 8: Classificao dos problemas de deciso
Fonte: Adaptada de Choo (1998)
Sistemas Informacionais Usados como Suporte
Os sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto
de polticas pblicas precisam disponibilizar uma grande variedade
de informaes, normalmente de mltiplas fontes, para anlise de
cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno
realizada.
Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes
necessrias?
Informaes fundamentais constam de bases de dados
of i ci ai s, conf orme voc est udou na di sci pl i na I ndi cadores
Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes
31
no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos
de desenvolvimento poltico, social e ambiental, entre outros; e
informaes bastante adequadas avaliao e ao controle da
gesto do ciclo de polticas pblicas.
Encerrando este item, que tratou das principais caractersticas
do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, destacar que
as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas.
A Gesto Operacional poderia fornecer insumos importantes para
avaliao e para o controle das polticas pblicas, decorrentes do
relacionamento intensivo com os pblicos-alvo. Essa prtica poderia
tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionalizao dos
processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.
O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMAS
Tal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos
planos e programas foram abordados na disciplina Plano Plurianual
e Oramento Pblico.
Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo,
a correlao de etapas do ciclo com a linguagem de uso comum
dos gestores pblicos a seguinte:
Planejamento (P): formulao de planos diretores e
plurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis
organizativas do uso de bens comuns.
Execuo (E): implementao de planos, programas
e oramentos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,
programas e oramento.
Controle (C): controle de planos e de oramento.
v
Essa disciplina dedicou a
primeira parte da
Unidade 1 ao Sistema
Brasileiro de
Planejamento e
Oramento e ao Plano
Plurianual (PPA). Em caso
de dvida, faa uma
releitura dessa
disciplina.
Gesto Operacional
32
As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos
arcabouos legais oramentrios e a gesto das leis organizativas
vigentes.
Esse ci cl o exerce i mpact os mai s di ret os na Gest o
Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso
fundamental que voc considere o que apresentamos a seguir.
Participaes Relativas das Etapas do Ciclo de Gesto
De forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de
polticas pblicas, os gestores alocados no ciclo de gesto, de forma
geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas nele envolvidas.
Convm destacar uma categoria de componentes do
ciclo de gesto para a qual no so executadas de
forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos
referindo aos instrumentos legais, em particular as leis
organizativas, cujas vigncias transcendem exerccios
e at mandatos de governos. Esse comportamento no
se apresenta com diferenas significativas entre as
esferas federais, estaduais e municipais.
Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao
como o caso do jornal, da televiso e da internet, voc percebe
que os rgos de control e: interno, externo e social , como
controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as
esferas, analisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos
de gesto desse ciclo.
O Modelo de Gesto
Por contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs
instncias, e por estar vinculado ao controle financeiro de despesas,
33
v
A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico procurou
retratar um nvel de
institucionalizao
relativamente grande na
esfera federal.
esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de
prescrio. Porm, a gesto dos planos diretores e plurianuais, a
exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica, com frequncia,
maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e
aos controles.
Os Indicativos de Institucionalizao
No que se refere institucionalizao, esse ciclo o que
apresenta indicativos formais em maior quantidade, com as
metodologias e as ferramentas preconizadas em dispositivos legais.
No ent ant o, exi st e uma grande vari ao no n vel de
institucionalizao entre as esferas de governo no que tange a
instrumentos implementados para a etapa de planejamento, pois
apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar
um plano diretor.
Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e
financeiros se apresentam de forma mais detalhada do que os
instrumentos diretivos, a exemplo dos planos diretores e plurianuais.
Os est ados da f ederao t ambm apresent am
comportamento similar ao observado na esfera federal, mas na
esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um
municpio para outro.
Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC), mostram frequncia maior dos instrumentos de natureza
oramentria, relativamente aos instrumentos relacionados ao
arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as
mobi l i zaes, os movi ment os soci ai s e as at uaes das
procuradorias municipais tendem a mudar esse comportamento a
mdi o e a l ongo prazo, exi gi ndo mai ores n vei s de
institucionalizao do ciclo de gesto de planos e programas no
mbito local.
Gesto Operacional
34
Os Processos Decisrios do Ciclo
Por comportar instrumentos formalizados com alto grau de
detalhamento e prescrio, os problemas decisrios do ciclo de
gesto se enquadram como modelo processual para as questes
oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos
diretivos e normativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e
localize esses dois modelos.
Os Sistemas de Informao de Apoio
Os rgos de planejamento e de oramento da esfera federal,
estadual e dos grandes municpios, contam com alguns sistemas de
informao de apoio bastante elaborados, alm de fazerem uso, de
f or ma si st emt i ca, de i ndi cadores para pl anej ament o,
monitoramento e controle dos planos e programas.
Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal), SIAFEM
(Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e
Municpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou
de oramento pblico? E a sigla SIGPLAN (Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento)?
Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que
usam as tecnologias de informao e comunicao de forma
intensiva; mas voc pode conhecer outros.
Esperamos que com a anlise de algumas caractersticas
desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia como tradutor
dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para
orientaes diretivas e normativas, to importantes para as aes
dos gestores operacionais.
O ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com
um nvel de institucionalizao significativo, garante para o ciclo
35
de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s
descontinuidades administrativas comuns nas trs instncias:
federal, estadual e municipal.
Um grande desafio na melhoria da qualidade dos ciclos de
gesto de planos e programas e do de aes operacionais o
desenvolvimento de sistemas de informao integrados que
contemplem no somente informaes oramentrias e financeiras,
mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos dos processos de
prestao de servios pblicos.
CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOS
Esse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o
objeto do nosso estudo e ser abordado de forma mais detalhada
nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos uma
perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar
as mesmas vari vei s que sel eci onamos para sumari zar as
caractersticas dos dois ciclos de gesto anteriores.
Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de
quatro etapas temos:
Planejamento (P): modelagem das aes operaci-
onais e cronogramao dessas aes.
Execuo (E): execuo de aes operacionais.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
operacionais.
Controle (C): controle das aes operacionais.
importante lembrar que, com a descentralizao prevista
na Constituio de 1988, grande parte da etapa de execuo do
ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das estruturas
federais para os Estados e para os municpios.
Gesto Operacional
36
A Participao Relativa das Etapas do Ciclo
A presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto
Operacional sempre crescente, pois quanto mais o cidado usurio
percebe seus direitos relativamente qualidade, pontualidade e
aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser
executado com dinmica compatvel com as exigncias das
demandas da sociedade.
O ritmo observado para a etapa de execuo deveria ser
transmitido as demais etapas, porm temos observado que as etapas
de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas face
ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para
atendimentos s demandas da fase de execuo. Essa conduta gera
um processo de fazer e de refazer contnuos, sem tempo para avaliaes
e revises, com impactos significativos nos resultados operacionais.
O Modelo de Gesto
importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre
em mente que apenas o que estiver escrito ou formalizado pode ser
executado na Administrao Pblica. Assim, a etapa de controle no
pode deixar de ser executada, principalmente porque as atividades
de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por
entidades externas execuo. O modelo de gesto configura-se para
esse ciclo como prescritivo e fortemente centrado nos controles.
Vamos a al gumas questes i ni ci ai s sobre o control e,
analisando as trs tipologias:
O controle interno, como habilitador da aprendiza-
gem operacional, executado quase de forma auto-
mtica no s pela exigncia da prestao de servio,
mas por determinaes legais.
Embora implantado h dcadas, somente a partir da
Consti tui o de 1998, o controle externo foi
estruturado para exercer suas atribuies legais, de
forma mais efetiva.
37
A participao da sociedade e o fortalecimento das
procuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta
relativamente s expectativas dos cidados, o chamado
controle social.
A etapa de controle operacional ser tratada com mais
detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as
Demandas do Estado e da Sociedade e voc entender a
importncia relativa dessa etapa no Ciclo de Gesto e como ela ir
impactar o seu dia a dia como gestor.
Os Indicativos de Institucionalizao
O nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis,
normas e demais instrumentos que condicionam e apoiam o ciclo,
bastante relevante.
Existe, todavia, um espao significativo para desenvolvimento
de mecanismos e de instrumentos relativos aos processos de trabalho.
Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2,
quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas.
nesse ciclo que toda a fora da burocracia se torna visvel,
para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblicos e observar
as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza
discricionria.
Os Processos Decisrios
No que se refere aos modelos de processos decisrios, embora
variando por causa do tipo de servio pblico prestado, o modelo
racional o caracterstico desse ciclo, em que o gestor tem espaos
discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusivas
do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter
tecnolgico ou social, o modelo processual pode ser encontrado,
pois o arcabouo legal e normativo prev situaes em que esses
tipos de deciso podem ser encontrados.
Gesto Operacional
38
Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que
os mecanismos implementados no relacionamento com os diversos
pblicos-alvo desempenham para a institucionalizao da prestao
de servios pblicos.
Os Sistemas de Informao
Podemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do
alto grau de prescrio, que as etapas desse ciclo no so atendidas
por sistemas de informao de suporte no mesmo patamar que o
ciclo de gesto de planos e programas.
Para a execuo de servios de apoio: financeiros, pessoais
e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados para
apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida
pel o al t o grau de nor mat i zao, caract er st i cos dos t emas
anteriormente citados.
Out ros set ores pri vi l egi ados, quant o ao suport e
informatizado, so aqueles voltados para a receita dos rgos, isto
, cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas.
Tambm so observados, em alguns Estados e em algumas
prefeituras, investimentos em sistemas de informao prprios para
sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos
municpios brasileiros depende de sistemas informatizados federais
para apoio execuo de prestao de servios nesses setores.
Essas caractersticas do cicl o de Gesto Operacional
sinalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de
prestao de servios pblicos, no atendimento s solicitaes
diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s restries impostas
pelos ciclos de gesto de nvel superior.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando
a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior, ao
final desta Unidade, cujo objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas
no ciclo de Gesto Operacional.
39
CONTROLE OPERACIONAL E
AS DEMANDAS DO ESTADO E
DA SOCIEDADE
Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar
que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto
, da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de
planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio
de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa
de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento,
das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na
qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas
de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle
em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas
nos processos de prestao de servios pblicos.
Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio
de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta
atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos
sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos
usurios e beneficirios desses servios.
Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no
incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos
aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os
problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle
operacional.
Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo
de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito
Gesto Operacional
40
importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao
de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries
legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle,
delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos.
Corroborando com nossa escol ha, t emos t ambm a
relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal
que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros
veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes
de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram
i dent i f i cadas como i r regul ares por Tri bunai s de Cont as e
procuradorias da Unio, Estados e municpios.
Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de
controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes
responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas
com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os
servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo
versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa
para o contribuinte.
DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?
Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior,
voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das
quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos,
estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o
conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois
de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em
41
princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado,
viabilizando o aprendizado da gesto.
O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas,
tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos
usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e
para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.
Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao
bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra
pessoa ou objeto?
Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle
ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a
restries e a punies. Por exemplo:
O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao
para cont rat ao de organi zaes do ramo de
alimentos para a merenda escolar.
O governador do Estado dever ressarcir os cofres
pblicos por conta de uma obra de manuteno de
estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como
superfaturada.
Um fiscal foi punido por emitir multas de forma
inadequada em uma determinada ao fiscal.
Cont udo, na Admi ni st rao Pbl i ca, o cont rol e
i mpresci nd vel j que os recursos que so usados no so
particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido
com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer
controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar
todas as entidades criadas para represent-la.
Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de
servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com
burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou
Gesto Operacional
42
para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios,
causando prejuzos aos usurios.
Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar
seus impactos, as consequncias negativas, um
desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em
especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que
as aes de controle so mais efetivamente visveis
aos diversos pblicos-alvo.
Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes
preci sam ser f ei t as quant o a det ermi nadas i nt erpret aes
encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre
organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos
consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.
Abordagem Centrada nas Etapas Decisrias
Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento
so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que
agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde
fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional,
respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes.
Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e
controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido
como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um
dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e
aes operacionais.
Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo
de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?
43
A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional,
s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle
do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at
um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de
polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos
dos governos.
Abordagem Centrada em apenas Dois Ciclos de Gesto:
Estratgico e Operacional
Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e
programas como de natureza operacional. Essa perspectiva
normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os
formul adores de pol ti cas pbl i cas, e consi dera o control e
operacional englobando, alm do controle das aes operacionais,
o controle de planos e programas.
Abordagens Centradas no Controle Interno
A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia
entre o controle operacional e o controle interno, denominados de
cont rol e admi ni st rat i vo; mas, para f i ns dest a di sci pl i na,
ent enderemos cont rol e i nt erno como um t i po de cont rol e
operacional, conforme ser mostrado a seguir.
Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que
o senti do da pal avra control e assume di versas conotaes
dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos
leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos.
Essa abordagem mostrada na Figura 9.
Gesto Operacional
44
Figura 9: Controle operacional viso global
Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina,
podemos perceber claramente que o controle operacional contempla
o control e dos pl anos e programas e o control e das aes
operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos
de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno
apenas um tipo de controle pelo Estado.
Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do
controle operacional, analisando as demandas do Estado e da
sociedade para essa etapa do ciclo de gesto.
Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as
entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado
e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.
45
O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O
CONTROLE OPERACIONAL
O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao
sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes
do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa
atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro,
definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme
previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de
1988 (CF/88).
Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos
dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes
do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies.
Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas
todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando
atividades administrativas so exercidas.
Assim, podemos adotar para definio de controle pelo
Estado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exer-
cem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo,
com o objetivo de garantir a conformidade de suas atua-
es com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).
Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas
prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos
pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos.
No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado
pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo
165, Captulo Das Finanas Pblicas.
Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras
v
Conhea mais da CF/88
acessando <http://
tinyurl.com/56mypb>.
Acesso em: 18 nov. 2010.
v
A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico abordou essa
discusso com detalhes,
chamando ateno
tambm para a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Em caso de dvida,
retorne ao livro-texto
dessa disciplina e faa
uma releitura cuidadosa.
Gesto Operacional
46
e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao
pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei
n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa
lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa
para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior
controle no gasto dos recursos pblicos.
Como o assunt o cont empl a um grande conj unt o de
conheci mentos e de prti cas, sel eci onamos al guns tpi cos
importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para
a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de
resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao
longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada
um deles.
Objetivos do Controle pelo Estado
Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir
do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das
aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de
servios pblicos, a saber:
Proteger os ativos pblicos: as aes de controle
devem estabelecer um conjunto de normas que impea
o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos,
assegure a rpida deteco dessas situaes.
Diminuir o risco de tomadas de decises
incorretas: as aes de controle devem implementar
um sistema de informaes que apoie a tomada de
deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas
pblicas; planos e programas; e aes operacionais.
Conseguir adeso s polticas pblicas: as aes
de controle devem ser implementadas de modo a
indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora
de servios pblicos, a forma como polticas pblicas,
pl anos e programas e aes operaci onai s esto
alinhados.
47
Relativamente a esses objetivos mencionados, importante
voc lembrar sempre que:
O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo
considera os princpios do Direito Pblico e do Direito
Administrativo e est subordinado s definies da
Constituio Federal vigente.
A deciso correta implica considerar os princpios da
Administrao Pblica, conforme definido na CF/88,
no art i go 37, que consi st e em: l egal i dade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O alinhamento dos trs objetivos de controle deve
tambm ser indicado sociedade, isto , deve visar
transparncia dos atos dos gestores pblicos.
As aes de controle de que tratam os trs objetivos
explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse
motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.
Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na
introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo?
J ouviu falar desse termo?
Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos
desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao,
aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio
geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades
e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como
uma entidade unitria global para a qual a compreenso do
problema depende da visualizao do todo.
Com base nessa definio, elaboramos um conceito de
sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo,
descrevemos esse concei to como o conj unto i ntegrado de
organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes
v
Vamos tratar desse
assunto, de forma
detalhada, na Unidade 3,
mas no momento
importante que
tenhamos um
entendimento inicial
sobre ele.
Gesto Operacional
48
mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de
atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das
orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados
entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos
de gesto:
polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder
ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como
referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer
que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs
explicitados anteriormente.
importante tambm destacar que o sistema de controle
pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa
abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e
municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas
estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de
gesto que temos considerado.
Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo
que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores
envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria
capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?
Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero
estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de
servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo
aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos
sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de
resultados.
49
reas de Resultados do Controle pelo Estado
Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste
curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s
vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos
esto relacionados etapa de planejamento formulao ou
definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos
gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos
objetivos planejados.
Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de
controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos
resul tados para i denti fi cao de desvi os e a
consequente implantao das respectivas aes de
ajustes.
Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle.
uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico
para esclarecer o entendimento do termo resultados.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100%
das met as f i xadas para o Programa de Vaci nao,
apresent ando, no ent ant o, reexecues de 5% dos
atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos
nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim,
uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado.
Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos
processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de
20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos
no programa de melhoria dos processos de trabalho.
Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas
ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu
100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de
eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado
com o que foi executado.
Gesto Operacional
50
O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos
faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela
relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as
reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos
aumentar.
O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da
doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto ,
aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas.
J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta
da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia
do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e
com seus acertos.
Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir
dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e
externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e
devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso
instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de
resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.
Figura 10: reas de resultados critrios
Fonte: Adaptada de Sander (1982)
Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com
ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so
de uso comum.
51
Intrnseca interna.
Extrnseca externa.
Substantiva essencial, fundamental, bsica.
Instrumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a
partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na
Unidade 3.
Voc deve estar achando o tema controle importante ou
interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos
como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado
nas Unidades 2 e 3 desta disciplina.
Vamos continuar com o que programamos para esta seo,
abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.
Tipos de Controle Operacional pelo Estado
Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos
pbl i cos por mei o de f i scal i zaes cont bei s, f i nancei ras,
oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a
74 da CF/88.
Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle
pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o
controle de carter externo realizado pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio.
Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional
na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais
profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de
controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos,
legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.
Gesto Operacional
52
Controle Interno ou Controle Administrativo
De acordo com Mei rel l es (1998, p. 548) o cont rol e
administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de adminis-
trao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias
atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econ-
micas de sua realizao.
Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle
denominado superviso ministerial e se processa por meio da
orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos
subordinados ou vinculados ao ministrio.
Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva
so predominantemente de dois tipos:
a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos
rgos superiores sobre os inferiores da mesma
Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar
e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES,
1998, p. 549); e
o controle dos recursos administrativos, que so [...]
todos os meios que podem utilizar os administradores
para provocar o reexame do at o pel a prpri a
Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589).
A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV,
Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma
integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes
finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;
53
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e entidades da administrao fe-
deral, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 1988).
No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle
Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle
Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao
Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa,
Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais
esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s
demandas do Estado.
Os Estados e municpios podem implementar os respectivos
sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra
com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.
Controle Externo Legislativo
Segundo Mei rel l es (1998), o cont rol e l egi sl at i vo ou
parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos
(Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de
Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados
atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da
conveni nci a pbl i ca, caracteri zando-se como um control e
eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado
e da comunidade.
Gesto Operacional
54
No campo do controle legislativo, duas instncias
assumem posio de relevo pelo potencial que suas
aes tm de favorecer o controle da administrao:
as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os
Tribunais de Contas, nas trs esferas.
Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV,
Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse
controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por
essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo
em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas
legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes
financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais
realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade
apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da
legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da
eficcia.
Controle Externo Judicial
O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido
privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio
quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576).
No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una,
segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo
jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso
XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito
[...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da
leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias
judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603).
Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da
administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao
Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes
especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a
55
doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais
(DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os
mandatos e as aes.
Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo
Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro
dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel
operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.
Para apoi ar os responsvei s pel a execuo, as
organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam
reas de assessoramento jurdico, que devem ser
acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para
evitar problemas futuros.
Evoluo Histrica dos Controles
Convm destacar que existem outras tipologias para o
cont rol e, a exempl o daquel a que consi dera a ori gem dos
controladores, assim teramos:
Controle parlamentar exercido pelos polticos.
Controle processual exercido pelos burocratas.
Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar
a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir.
O primeiro controle da ao do governo foi o controle
parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter
um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.
Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso
haja um exagerado predomnio do Executivo, o que
poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de
controle do Legislativo e do Judicirio.
Gesto Operacional
56
Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas
com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos
governos com: o controle das constitucionalidades das decises e
das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a
fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de
promot ores no cont rol e da pol t i ca. Os cont rol adores so
habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado
dos controladores do Legislativo e do Judicirio.
Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle
pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988
A Constituio Cidad.
O controle social exercido por mecanismos de participao
popul ar independe dos poderes pbl icos; faz dos cidados
controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais
como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos.
Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento
e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.
CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O
O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla,
deve ser entendido como uma parte do processo administrativo,
pois partindo da concepo de democracia representativa, o
processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo
do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de
etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico;
eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo;
controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).
57
Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade
O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo
Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas
devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso
por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.
Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica
Fonte: Adaptada de Silva (2002)
Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo
e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional,
que estamos estudando.
Gesto Operacional
58
Controle Social: Transparncia e Accountability
Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre
isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear
o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico
preste contas de suas aes ao pbl i co, garanti ndo mai or
transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas
burocrticas.
Em outros termos, as instituies estatais e as demais
organizaes que operam com recursos pblicos teriam um
desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e
controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao
e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e
programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes
e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle.
O conceito de accountability foi inicialmente estudado por
Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980,
como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma
pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa
por al guma coi sa. Seri a, numa verso l i vre da i dei a, a
responsabilidade tica de prestar contas.
E o conceito de transparncia em princpio constitui parte
dessa responsabil idade tica de prestar contas, mediante a
facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas
possa ser efetiva.
Transparnci a e Accountabi lity so conceitos
interdependentes, pois o exerccio do controle social
somente pode ocorrer quando forem implementados, de
forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao
das aes de governo e estruturas para receber e para
processar as reclamaes da populao.
59
Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a
transparncia e a accountability no podem ser consideradas
questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre
est rat gi as, oport uni dades e cust os envol vi dos nas suas
implementaes continuaro em discusso por longo tempo.
Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta
seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os
fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais
mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no
final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva
de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
Gesto Operacional
60
Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, espera-
mos que o entendimento, a identificao e a caracterizao
dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Va-
mos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos princi-
pais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs
ciclos de gesto.
1. Importncia re-
lativa das etapas
no ciclo.
2. Modelo de ges-
to preponderante.
3. Indicativos de
institucionalizao.
4. Modelo dos pro-
cessos decisrios.
5. Sistemas
informacionais de
apoi o.
POLTICAS PBLICAS
Formulao e Im-
pl antao.
Descritivo e
Participativo.
Documentos legais
e de Divulgao.
Poltico.
Sistemas de Monito-
ramento do Ambien-
te e Indicadores de
Bases Pblicas, Es-
tatais e ONGs.
V
A
R
I
V
E
I
S
PLANOS E PROGRAMAS
Todas as Etapas.
Prescritivo e
Participativo.
Mltiplos e Variados:
- Arcabouo legal e
normativo.
- Planos e programas.
Processual e Poltico.
- Sistemas para ora-
mento e finanas.
- Sistemas de acompa-
nhamento de planos.
AES OPERACIONAIS
Execuo.
Prescritivo.
Leis, Normas, Ma-
nuai s.
Racional e Proces-
sual .
- Sistemas para as
reas de apoio
administrativo e
financeiro.
- Sistemas para a
receita pblica.
CICLO DE GESTO DE:
Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais
obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de ser-
vios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-
Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto
61
es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de ges-
to de nvel superior exige dos gestores operacionais habilida-
des importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores
de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios.
Sendo proativos, os gestores operacionais podem con-
tribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos
na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc con-
corda?
Vi mos tambm nesta Uni dade que o control e
operacional na prestao de servios pblicos tema estra-
tgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficin-
cia, de eficcia e de efetividade das organizaes que pres-
tam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos
pbl i cos, esto suj ei tas s restri es defi ni das em
arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a lega-
lidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada
e avaliada continuamente pelos sistemas de controle.
Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle
operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Cons-
tituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando
como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta
ltima indicando a necessidade de prestar contas.
Por fim, vimos que a etapa de controle operacional,
para as organizaes e para os gestores pblicos, pode ca-
racterizar uma oportunidade de aprendizado importante para
o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de
servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional pa-
pel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.
Gesto Operacional
62
Atividades de aprendizagem
Para veri fi car seu entendi mento, procure real i zar as
ati vi dades que foram el aboradas com o obj eti vo de
reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar
sua participao nos processos de construo conjunta
do conheci mento que pl anej amos; e de aj ud-l o na
aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no
que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de
dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura das sees
Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Ges-
to na Administrao Pblica, e Controle Operacional e
as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc preci-
sar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicio-
nais, consulte as Referncias.
Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc

tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo:
entrevistas, leituras de documentos legais, planos e
relatrios e acesso a sites especficos etc.
63
Lembre-se de que todas as atividades so simulaes

de anlises iniciais para verificar sua compreenso ge-
ral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.
Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

apenas uma resposta considerada verdadeira ou corre-
ta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos
como percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face
s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no
ciclo de Gesto Operacional.
Orientaes especficas
Responda s questes a seguir.
Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo

Uniformizando Conceitos e Expectativas.
Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:

Campanhas de Vaci nao contra Pol i omi el i te,
acessando sites de sade: federal, estadual e munici-
pal; jornais ou revistas.
Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,

ou mesmo com seus colegas.
a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema?
b) Qual programa do PPA contempla a ao nacional?
c) Quais papis dos Estados e dos municpios na prestao
desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?
Gesto Operacional
64
2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais
ou organizacionais mais crticos no sistema de controle pblico.
O objetivo desta atividade analisar a forma mais efetiva de alocar
recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle

Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade,
na Unidade 1.
Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional

viso global.
Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Con-

trol e Pbl i co: um f si co, um i nformaci onal e um
organizacional.
Responda s proposies elencadas a seguir.
Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com

seu tutor, ou mesmo com seus colegas.
a) Por que o recurso fsico selecionado crtico? Se insufi-
ciente, qual o impacto?
b) Por que o recurso informacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
c) Por que o recurso organizacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
65
UNIDADE 2
GESTES OPERACIONAIS CRTICAS
Uniformizar entendimentos de servios pblicos, de processos
e de projetos no mbito da Gesto Operacional;
Diferenciar as principais caractersticas da gesto de processos
e da gesto de projetos e respecti vas contri bui es para
cumprimento dos planos de ao e para a institucionalizao da
prestao de servios pblicos; e
Examinar os diversos aspectos das gestes de carga e capacidade
na prestao de servios pblicos, considerando as categorias
bsicas desses servios.
Gesto Operacional
66
67
GESTO INTEGRADA DE
PROCESSOS E DE PROJETOS
Caro estudante,
Conforme programado, estudaremos, nesta Unidade, as
etapas de planejamento e de execuo da gesto das aes
operacionais.
Para tanto, vamos, em primeiro lugar, centrar nossa ateno
na etapa de execuo das aes operacionais, nos processos
e nos projetos, que podem ser entendidos como conjuntos
de diferentes atividades executadas para prestar os servios
pblicos.
Em seguida, analisaremos a etapa de planejamento, que
no caso do ci cl o de gesto das aes operaci onai s,
contempl a a programao dos trabal hos que sero
realizados para atender as demandas dos usurios dos
servios pblicos. Para essa programao, vamos estudar
as duas variveis que definem a programao: carga e
capacidade.
Gesto de processos, gesto de projetos e gesto de carga
e de capacidade so as gestes crticas que escolhemos para
a disciplina e sero tratadas nesta Unidade 2.
Veja quantos temas estamos introduzindo nesta Unidade:
processos, projetos, carga e capacidade! Para todos eles
voc, com certeza, j possui um entendimento, mas para
us-los na Gesto Operacional vamos precisar construir
definies mais adequadas a esse contexto.
Esse o nosso desafio, vamos l? Bons estudos e diante de
qualquer dvida procure esclarec-la com seu tutor.
Gesto Operacional
68
A Administrao e a Engenharia de Produo so duas reas
do conhecimento que serviro de base para compreender melhor
as etapas de planejamento e de execuo do ciclo PEAC para a
Gesto Operacional.
Face s limitaes da disciplina, porm, vamos nos restringir
a abordar as variveis e os temas mais importantes dessas gestes.
As metodologias de gerenciamento de processos e de projetos, bem
como aquelas que sustentam a programao da execuo dos
servios, tm sido contempladas em vrias publicaes, e no
momento oportuno indicaremos a voc alguns exemplos.
Por esse motivo, em um primeiro momento, voc pode
considerar que as informaes so mais detalhadas e em maior
volume do que aquelas apresentadas nas disciplinas do mdulo bsico.
Muitos dos conhecimentos que vamos apresentar tiveram origem
na prtica das Gestes Operacionais da prestao de servios; e voc
poder contribuir para aprimoramento delas quando estiver exercendo
suas atribuies nas organizaes que prestam servios pblicos.
Vamos recordar que a Gesto Operacional tem como objetivo
garantir a prestao de servios pblicos, conforme orientaes
legais e aquelas fornecidas pelas gestes de nvel superior, atendendo
s expectativas de prazo e de qualidade dos diversos usurios e
beneficirios.
Os servios pblicos prestados pelas organizaes estatais,
ou mesmo por aquelas que so legalmente incumbidas desta tarefa,
todavia, so caracterizados por uma grande variedade. Pense em
como so diferentes os conjuntos de aes operacionais de uma
prestao de servio de sade e de uma prestao de servio
educacional.
Nos ciclos de gesto de nvel superior esta varivel tem
impacto muito menor nas definies e na implementao dos
mecanismos e dos instrumentos de gesto do que naqueles usados
no ciclo de gesto das aes operacionais.
v
Ao longo de todo Curso de
Especializao, um termo
permeou todas as
disciplinas, o servio
pblico, sempre tratado
de forma genrica e
ampla.
69
Desta variedade de servios pblicos decorre a
complexidade e tambm a diversidade das aes
operacionais necessrias para a realizao dos
atendimentos aos diversos usurios e beneficirios
desses servios. Da a necessidade de trabalharmos
pelo menos dois tipos distintos de aes operacionais:
dos processos e dos projetos.
Assim, programamos, nesta seo, abordar, em primeiro
lugar, os conceitos: servios pblicos, processos e projetos, para
uniformizar entendimentos, visto que essas palavras comportam
mltiplas interpretaes. Em seguida, vamos estudar a importncia
dos gerenciamentos dos processos e dos projetos na prestao de
servios pbl icos e a integrao das atividades desses dois
gerenciamentos.
CONCEITOS BSICOS: SERVIOS PBLICOS,
PROCESSOS E PROJETOS
Com relao a esses termos to importantes para a Gesto
Operacional, os funcionrios e os gestores das organizaes pblicas
no possuem o mesmo entendimento e isso tambm ocorre com os
diversos autores que escrevem sobre a Administrao Pblica.
Vamos, portanto, estabelecer um entendimento comum para
nossa disciplina com o objetivo de facilitar os estudos programados,
iniciando com os servios pblicos.
Servios Pblicos Categorias
Para fins da disciplina Gesto Operacional, vamos adotar a
definio de Di Pietro (1999) que considera servio pblico como
Gesto Operacional
70
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente as necessidades coletivas sob o regime
jurdico total ou parcialmente pblico.
Essa uma dentre as muitas conceituaes formuladas por
tericos da Administrao e dos Direitos Pblico e Administrativo.
Como voc pode perceber, diante da definio que escolhemos, o
tema merece maiores estudos.
Isso posto, vamos buscar maior entendimento classificando
os servios pblicos em categorias, que levam em considerao as
grandes classes de necessidades da sociedade, so elas:
socioambientais;
infraestrutura de uso comum; e
interveno legal.
Para os servios pblicos, que atendem s necessidades
socioambientais, existe uma relao direta dos usurios com o
Estado, ou entidades que receberam delegao para a prestao
desses servios, vamos denomin-los Servios de Atendimento
Direto. Podemos ainda classific-los em duas subcategorias:
os servios pblicos de Atendimento Direto organizados
em sistemas administrativos, formalmente institudos
por instrumentos legais e normativos; e
os servios pblicos de Atendimento Direto ainda no
sistematizados.
Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de
educao e, mais recentemente, o sistema de assistncia social,
que ora no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao dos
dois primeiros citados. Outros servios dessa categoria comeam
a ser sistematizados, a exemplo do sistema de segurana pblica,
mas importante que voc saiba que a institucionalizao desses
sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal
bastante demorado.
71
Por esse motivo alguns servios de assistncia social, de
segurana e de meio ambiente ainda so prestados de forma no
sistematizada ou integrada.
adequado estabelecer essa distino em duas categorias,
poi s, para a segunda, o papel das enti dades no estatai s,
organizadas em redes na prestao de servios pblicos, diretamente
aos usurios, tem sido de fundamental importncia.
Para a categoria de prestao de Servios Pblicos de
Disponibilizao de Infraestrutura, podemos ainda identificar trs
subcategorias, a saber:
infraestrutura fsica;
infraestrutura de conhecimentos cientficos e tecnol-
gicos; e
institucional e de fomento.
Exempl os da pri mei ra subcat egori a seri am as
disponibilizaes de infraestruturas de transporte, de comunicao,
de energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria, podemos
citar os sistemas de cincia e tecnologia, que disponibilizam servios
relacionados ao conhecimento; e, para a terceira categoria,
podemos citar o papel das polticas pblicas e os financiamentos
pelo Estado, disponibilizando meios para o desenvolvimento
econmico e social.
Finalmente, para a categoria de prestao de Servios
Pblicos de Interveno Legal, podemos entend-los em duas
subcategorias:
a regulao voltada para a ao do Estado aos agentes
de mercado; e
a interveno para ao do Estado nos diversos
segmentos da sociedade.
Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios
prestados pelas agncias reguladoras, ao passo que licenciamentos
e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria.
Gesto Operacional
72
Para sumarizar o que estudamos sobre as categorias de
servios pblicos, elaboramos para voc a Figura 12. Analise-a com
ateno.
Figura 12: Servios pblicos: tipologia instrumental especfica
Essa di vi so em cat egori as e subcat egori as que
apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para a
nossa disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de
categorizar os servios pblicos que vo depender de para que e de
como sero utilizadas.
Os servios pblicos so prestados sociedade por meio de
organizaes que executam aes operacionais sempre orientadas
por lei e por normas especficas para cada tipo de servio. So
essas aes que estudaremos a seguir.
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Atendimento Direto
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Servio
Pblico
73
Aes Operacionais
Da mesma maneira que procedemos aos servios pblicos,
vamos agrupar essas aes em grandes categorias utilizando como
critrio a frequncia com que so realizadas.
Algumas so executadas apenas uma vez, a exemplo da
realizao de um curso especfico para um determinado grupo de
gestantes em um posto de sade pblico. Outras so realizadas de
forma permanente e contnua como a fiscalizao das estradas de
rodagem. Finalmente, existem aes que so peridicas ou sazonais,
um exemplo prximo da nossa realidade a declarao de pessoas
fsicas que fazemos anualmente. Para entender melhor esses trs
tipos de ao, analise a Figura 13 que preparamos para voc.
Figura 13: Categorias de aes como objetos da Gesto Operacional
Perceba que cada categoria de aes exige sistemticas de
gerenciamento diferenciadas. Note tambm que associamos a ao
permanente e contnua palavra processo e ao de execuo
nica com o termo projeto.
Acho que agora voc deve compreender melhor o modelo
de gesto de quatro etapas aplicado Gesto Operacional. Vamos
recordar essas etapas, que apresentamos na Unidade 1, substituindo
Gesto Operacional
74
a expresso aes operacionais por processos e projetos. Veja o
resultado da descrio do ciclo de gesto PEAC, a seguir.
Planejamento (P): modelagem de processos e projetos
e cronogramao das respectivas aes.
Execuo (E): execuo de aes de processos e
projetos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
de processos e projetos.
Controle (C): controle operacional: ajustes na
execuo de processos e projetos.
Vamos agora construir, ou uniformizar, entendimentos sobre
cada um dos objetos de ao da Gesto Operacional, processo e
projeto. Eles sero fundamentais para referenciar todos os demais
itens da Unidade 2.
Processos Modelo Bsico
Voc j deve ter encontrado a palavra processo em vrios
momentos da sua vida, com significados diversos. Vamos a alguns
exemplos.
A realizao deste trabalho no deve ser considerada
como uma ocorrncia eventual, mas sim como um
processo.
Ele deve abrir um processo contra a organizao para
recuperar o que j foi pago at agora.
Este processo no leva a lugar algum.
O processo administrativo que estamos analisando
ainda est na etapa inicial.
Devemos enfatizar o processo e no o produto.
Essa tarefa faz parte de um processo muito maior.
75
v
Voc pode construir ou
adotar outras se julgar
necessrio.
Algumas ideias merecem destaque, quando terminada nossa
leitura, quais sejam:
A ideia de continuidade no tempo.
A ideia de sequncia de atividades ou etapas.
A ideia de gerao de resultados ou produtos.
A partir dessas ideias centrais a definio que usaremos em
nosso livro de Gesto Operacional de aes na Administrao
Pblica a de que processo um conjunto de atividades (tarefas,
procedimentos etc.), executadas de forma sequencial e contnua
no tempo, necessrias e suficientes para gerao de um resultado
ou de um produto para um interessado, em contextos diretivos,
normativos (leis e normas), de recursos (meios) e de aprendizado
especficos.
Veja a Figura 14, que elaboramos para voc fixar melhor
esse entendimento. Procure entend-la, pois esta representao ser
usada em vrios momentos de estudos nesta Unidade.
Figura 14: Representao de um processo na Administrao Pblica
Gesto Operacional
76
Vamos j unt os anal i sar os el ement os da Fi gura 14
correlacionando-os definio que apresentamos para o termo
processo. Como recurso, vamos escolher uma prestao de servio
como exemplo: um atendimento mdico em um posto de sade
pblica. Passemos anlise:
Conjunto de atividades (tarefas, procedimentos):
localize na figura 14 P1, P2, P3,..., Pn, essas indicaes
representam a recepo do paciente, o preenchimento
de fichas, o atendimento pelo mdico, o fornecimento
de medicamentos e a liberao do paciente.
Execuo de forma sequencial: veja na Figura 14
que os procedimentos so executados um aps o outro,
represent ando as at i vi dades que menci onamos
anteriormente.
Atividades contnuas no tempo: a cada paciente
que busca atendi mento, todas as ati vi dades do
conjunto so executadas.
Atividades necessrias e suficientes para a
gerao de um resultado ou produto: para que o
paciente se considere atendido, isto , para que o
resultado esperado seja alcanado, necessrio que
todas as atividade sejam realizadas.
Para um interessado: localize na Figura 14 duas
representaes do cidado, no caso o paciente. No
incio do processo, esquerda, o cidado traz o que
def i ni mos como i nsumos (as ent radas, i st o ,
informaes pessoais e sobre os sintomas ou as
necessidades que o levaram a procurar o posto de sade).
direita, o cidado liberado com orientaes e
medicamentos para complementar o tratamento de sade.
Em contextos diretivos (...) especficos: localize
na parte superior da Figura 14 os controles: objetivos,
metas, leis e normas que orientam a realizao das
atividades. Esses control es so fornecidos pel os
77
agentes de governabilidade* e pelos agentes de
governana*. Podem ser anotados como agentes de
governabilidade o Legislativo, que define as leis; os
ministrios ou secretarias supervisoras, que elaboram
as normas; os conselhos de medicina, que estabelecem
regras de conduta; e muitos outros que exercem funes
diretivas e normativas.
Em contextos de recursos (...) especficos:
encontre na parte inferior da Figura 14 os recursos:
administrativos instalaes do posto de sade;
financeiros recursos oramentrios e financeiros para
o pagamento de despesas; humanos mdicos,
enf ermei ros e demai s auxi l i ares t cni cos e
administrativos; e informacionais diversos arquivos
informatizados ou no.
Em contextos de aprendizados especficos: preste
ateno nas duas flechas da Figura 14 que tm origem
no cidado ou paciente (produto sada) depois de o
servio ter sido prestado. Essas setas se dirigem da
direita para os: controles (no centro), e para o cidado
ou paciente (insumo entrada), esquerda. Essa
representao sinaliza que ao final de um processo,
tanto o usurio dos servios como os agentes de
governabilidade e governana aprenderam com o que
fizeram de certo e com o que fizeram de errado e,
consequent ement e, acerca do que preci sa ser
melhorado. Os usurios podem aprender como solicitar
os atendimentos e como importante fornecer as
informaes corretas. Os gestores podem com o
aprendizado melhorar as rotinas de trabalho e as
sistemticas de gerenciamento.
Depois dessa anlise conjunta, o que voc acrescentaria na
definio de processos, ou na Figura 14, ou em ambos, para
que se apresentassem totalmente compatveis?
*Governabilidade a
relao entre as variveis
que o ator controla e no
controla no processo de
governo, variveis essas
ponderadas pelo seu va-
lor ou peso para a ao do
ator. Quanto mais vari-
veis decisivas ele contro-
la, maior a sua liberda-
de de ao e maior para
ele a governabilidade do
sistema. Fonte: Elaborado
pela autora.
*Governana so pa-
dres de articulao e
cooperao entre atores
sociais e polticos e arran-
jos institucionais que co-
ordenam e regulam tran-
saes entre e atravs
das fronteiras do sistema
econmico. Fonte: Elabo-
rado pela autora.
Gesto Operacional
78
v
Retorne a Figura 9, na
Unidade 1, e localize o
que estamos chamando
ncleo bsico do
processo e, mais
especificamente,
considere a forma como
se inicia o processo,
alguns chamam de
acionamento ou de
gati lho.
O importante nesse momento ratificarmos que todas as
prestaes de servios pblicos, independente da categoria a que
pertenam, so viabilizadas por meio de processos sujeitos a
orientaes legais e normativas.
Nem todos os processos, porm, so iguais e, a exemplo do
que apresentamos anteriormente para os servios e para as aes,
vamos tambm classific-los em categorias. Para nosso objetivo de
aprendizado nesta Unidade, trs so suficientes.
O critrio utilizado considera primeiramente o ncleo bsico
da representao do processo, que envolve o cidado (usurio,
benef i ci ri o ou i nt eressado), as ent radas (i nsumos) del e
provenientes, os procedimentos ou os passos executados para
execuo do servio e as sadas (produtos e servios) resultantes
dessa execuo.
Vamos classificao escolhida.
Processos: a Pedido, Programados ou Hbridos
Ao falarmos de processos, uma questo importante a ser
considerada a forma de acionamento da ao de prestao de
servios, pois essas aes podem constar de planos de ao ou
podem ser eventuais, ou no programadas.
De forma anloga, os processos podem ser acionados de
forma exgena, pelo interessado (ao demandada), gerando ento
processos a pedido; ou, ento, acionados de forma endgena
por planos de ao, produzindo ento processos programados.
importante tambm considerar o caso, bastante frequente, em
que as duas situaes ocorrem para uma mesma prestao de
servios, os processos hbridos.
Para esclarecer um pouco melhor o entendimento desses trs
tipos de processos, elaboramos as Figuras 15, 16 e 17 para uma
anlise. Veja as diferenas. Elas sero importantes para o que
estudaremos na seo gesto de carga e de capacidade.
79
Figura 15: Representao simplificada dos processos a pedido
Observe que essa representao derivada daquela que
mostramos na Figura 14, com algumas alteraes, a saber:
No desenhamos os controle e os recursos como
forma de simplificar o esquema.
O cidado foi denominado, mais especificamente, de
solicitante.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
quatro macroatividades: atendimento, execuo dos
processos i nt ernos, ent rega e aprendi zado/
institucionalizao.
Os relacionamentos com o solicitante especificam
claramente: os pedidos e as solues. O exemplo que
abordamos na seo Processos Modelo Bsico
representativo dessa categoria processos a pedido.
Gesto Operacional
80
Note que nessa representao do processo programado
tambm no desenhamos os controles e os recursos. Tambm,
relativamente Figura 14, vamos destacar algumas alteraes que,
como voc ver, soam diferentes daquelas que mencionamos para
o processo a pedido.
O cidado, substitudo pelo solicitante no processo a
pedido, para o processo programado, recebe o nome
de pblico-alvo.
As relaes com os pblicos-alvo so especificadas
como necessidades e solues.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em
seis macroatividades: monitoramento; programao;
execuo de projetos e processos de apoio; integrao;
disponibilizao; e aprendizado/institucionalizao.
Para entender melhor, acompanhe um exemplo de processo
programado que descrevemos a seguir:
Como primeira macroatividade, uma secretaria de
educao municipal monitora, isto , mantm sob acompanhamento
permanente, os potenciais usurios de cursos profissionalizantes a
distncia na rea de informtica, esses constituem um conjunto de
pessoas denominado pblico-alvo. Como segunda macroatividade,
so realizados estudos e programado um portflio* de cursos que
*Portflio conjunto de
servios que podem ser
prestados por uma orga-
nizao. Fonte: Elaborado
pela autora.
Figura 16: Representao simplificada dos processos programados
81
so distribudos entre trs instituies da regio para serem
desenhados ou formulados em um determinado perodo.
J a terceira macroatividade abrange um conjunto de
aes de execuo nica que chamaremos de projetos, que sero
executados em cada uma dessas organizaes. Na secretaria ficam
as aes centralizadas, realizadas de forma permanente, de
acompanhamento, avaliao e controle dos projetos que so tarefas
de gerenciamento.
A quarta macroatividade rene os produtos dos projetos,
as metodologias, os materiais didticos e outros em uma soluo
integrada.
A quinta macroatividade, realizada aps essa integrao,
aquel a em que o curso, na modal i dade a di st anci a,
disponibilizado via internet para o pblico-alvo.
E, por fim, a sexta macroatividade feita durante a
aplicao do curso ao pblico-alvo, realizando avaliaes e
corrigindo os desvios identificados. Voc est lembrado da etapa
de controle que estudamos na Unidade 1? Pois, por meio daquele
controle, os aprendizados da secretaria, que orientaro melhorias
para todas as outras macroatividades, so concretizados.
Voc notou que existem semelhanas entre os processos a
pedido e programados? Mas conforme mencionamos, as formas de
acionamento diferenciadas, uma externa pelo solicitante e a
outra interna pela programao implicam a implementao de
sistemticas de gerenciamento distintas.
Como o usurio agente nos processos a pedido e paciente
nos processos programados, o controle social que estudamos na
Unidade 1 ser processado tambm de forma diferente.
Gesto Operacional
82
Vamos agora ao estudo dos processos hbridos, mostrados
na Figura 17. De forma simplificada, podemos consider-los como
formados de duas partes, uma programada e outra a pedido.
Os processos hbridos so mais comuns do que voc
imagina. Pense no exempl o que estudamos para processos
programados, caso f osse exi gi da mat r cul a presenci al dos
estudantes, nas diversas escolas do municpio. Teramos um
processo programado de prestao de servios on-line e um
processo a pedido para as matrculas, funcionando de forma
integrada para a prestao desse servio pblico educacional.
Vamos deixar com voc uma pergunta para reflexo: como
voc percebe a relao entre os processos a pedido e
programados e a proatividade da prestao de servios
pblicos?
Figura 17: Representao simplificada dos processos hbridos
83
Como estamos trabalhando o cenrio da Administrao
Pblica, importante destacarmos ainda que, independente da
forma, tanto os processos a pedido como os programados e os
hbridos devem considerar, em todas as etapas da execuo, o
disposto em instrumentos legais.
A parti r do exposto, poder amos, ento, di zer que as
organizaes pblicas podem ser consideradas grandes
colees ou conjuntos de processos. Isso faz sentido para voc?
Vamos agora apresentar alguns exemplos correlacionando
esses trs tipos de processos com as trs categorias de prestao de
servios pblicos apresentados na primeira seo desta Unidade
conceitos bsicos: servios pblicos, processos e projetos.
Servios de Atendimento Direto
Processo a pedido: atendimento mdico realizado
por um hospital credenciado pelo Sistema nico de
Sade (SUS).
Processo programado: atendimento do Programa
Bolsa Famlia.
Processo hbrido: atendimento de solicitao de
matrculas no incio do exerccio por instituies de
ensino da rede pblica (em primeiro lugar as vagas
so disponibilizadas de forma programada; em segundo
lugar realizado o atendimento a pedido).
Servios de Disponibilizao de Infraestrutura
Processo a pedido: atendimento a uma solicitao
de informaes.
Processo programado: manuteno de estradas de
rodagem em um determinado trecho de uma rodovia
especfica.
Gesto Operacional
84
Processo hbrido: atendimento para instalao de
fonte de energia eltrica em residncia.
Servios de Interveno Legal
Processo a pedido: expedio de autorizao de
pesca para pessoa fsica.
Processo programado: operaes realizadas pela
polcia federal e polcias estaduais.
Processo hbrido: recadastramento de contribuintes
Esses foram os principais tpicos que selecionamos para
introduzir o tema processo na Unidade 2, porm, como constitui-
se em um assunto bastante contemporneo na administrao de
organizaes, tanto privadas como pblicas, voc poder conhecer
mais sobre a matria consultando as bibliografias que apresentamos
ao fim deste livro-texto.
Projetos Gnese
Do mesmo modo que processo, a palavra projeto, em seus
diversos significados, pode ser de seu conhecimento. Vejamos as
afirmaes a seguir:
Esta mudana de cidade no fazia parte dos meus
projetos.
Entreguei meu projeto de monografia sem a necessria
reviso.
A casa desabou por falha no projeto de engenharia.
Este candidato a prefeito no tem projeto.
Comprei um livro de gerenciamento de projetos
sociais.
Portanto, para tratarmos desse tema, no contexto da Gesto
Operacional em geral, e na Administrao Pblica em particular,
fundamental explicitar qual definio est sendo usada.
85
De forma similar ao que destacamos para processo, as frases
ant eri ores sugerem al gumas i dei as-f ora, dent re as quai s
destacamos:
A ideia de uma ao que tem incio, meio e fim, e no
se repete.
A ideia de que o produto gerado ao final do projeto.
Com base nessas ideias, definimos, para utilizar neste livro-
texto, que projeto um conjunto de atividades (tarefas, aes,
procedimentos) de execuo nica, necessrias e suficientes para
obteno de uma soluo ou de um produto, em contextos diretivos,
normativos, de recursos e de aprendizado especficos.
Voc ir encontrar outras definies de projetos, como ao
geradora de produtos, em livros e em outras publicaes, e poder
escolher aquela que melhor se adequar ao contexto em que estiver
atuando.
importante termos claro tambm que, mesmo executados
apenas uma vez, os projetos na Administrao Pblica precisam
ter suas realizaes previstas por definies legais, o que bastante
diferente do que observamos nas organizaes privadas.
Mas como e por que surgem os projetos na Administrao
Pblica?
Considerando a premissa anterior, existem trs categorias
bsicas de fatos geradores dos projetos, conforme a seguir.
Inicialmente, podemos identificar projetos que so gerados
para implantar, descontinuar ou resolver problemas
detectados nos processos, que denominamos como recurso didtico
de processos-pai, so os projetos transformadores. Essa
categoria de projetos configura-se como de iniciativa exgena. Veja
os exemplos a seguir:
Gesto Operacional
86
Projeto A: formulado para implantar uma nova
atribuio de um rgo pblico (sempre definida por
um instrumento legal). Quando o processo responsvel
por essa atribuio estiver funcionando normalmente,
o projeto ento encerrado.
Projeto B: formulado em situao inversa ao projeto
A. Um ato legal extingue a atribuio de um rgo
pbl i co, e o processo exi st ent e preci sa ser
descontinuado. Nesse caso, um projeto elaborado
para definir o que fazer com os recursos at ento
alocados ao processo extinto, como os arquivos dos
documentos gerados, a destinao dos tcnicos e
gerentes, a publicidade do encerramento, entre outros.
Projeto C: formulado para melhorar o tempo de
atendimento de um servio prestado ao cidado.
O processo precisa ser alterado em qualquer uma de
suas variveis. bom voc ter em mente a Figura 14.
Assim, o projeto pode ser elaborado para melhorar as
relaes entre cidado e organizao, com treinamento
do solicitante e do atendente, ou utilizao de recursos
tecnolgicos na execuo das atividades dos processos,
ou reviso dos atuais procedimentos executados
manualmente, entre outros.
Conforme estudamos anteriormente, podemos anotar outra
cat egori a de proj et os, que so aquel es execut ados na
macroatividade de execuo de um processo programado ou
hbrido e foram gerados na macroatividade de programao.
So os projetos executores de natureza endgena. Para visualizar
melhor, retorne s Figuras 16 e 17 e localize as macroatividades de
programao e de execuo. Perceba que aps a execuo desses
projetos, existem, nos processos programados e hbridos, duas
etapas, contnuas ou permanentes, denominadas integrao e
institucionalizao, que sero abordadas como exemplos a seguir.
87
Vamos ento a um exemplo prtico da situao que acabamos
de descrever?
Considere uma poltica pblica, formulada pelo Governo, para
a rea cientfica e tecnolgica que define como prioridade a substituio
da base tecnolgica da produo industrial de calados do Pas.
Logo, o rgo pblico responsvel pela implementao da
poltica imprime essa diretriz no processo de desenvolvimento
de tecnologias para a indstria de calados que, assim, programa
as seguintes aes ou projetos executores:
realizao de um Curso de Especializao sobre
tecnologias emergentes em mquinas e equipamentos
de tratamento de couro;
assinatura de um convnio com o Servio Nacional da
Indstria para capacitao de empregados do setor; e
implantao de um programa de subsdios para
importao de mquinas e equipamentos; entre outros.
Cada um desses projetos ser executado e, ao final, uma
atividade de integrao ser realizada para disponibilizao de uma
nova soluo tecnolgica para o pblico-alvo. Finalmente, so ainda
analisadas as lies aprendidas que so incorporadas no processo
de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados,
que apresentar seu nvel de institucionalizao melhorado.
Considerando o exposto nessas duas situaes, preparamos
a Figura 18 para fixar seu entendimento sobre a gnese dos projetos
no contexto dos modelos organizacionais centrados em processos.
Gesto Operacional
88
Figura 18: Gnese dos projetos
Finalmente, podemos identificar uma terceira categoria de
projetos, aqueles usados para operacionalizar determinadas aes
fora da rotina dos processos a pedido. Exemplos bastante
frequentes so decorrentes da formao dos tradicionais grupos
de trabalhos.
Esses grupos recebem incumbncias de realizar aes,
normalmente prioritrias e, algumas vezes, com caractersticas
diferenciadas, em termos dos contextos diretivos, normativos e de
aprendizado, do processo a pedido, a que se referem essas aes,
isto , ao processo-pai.
Podemos citar, como exemplos, a reexecuo de um pedido
em regime emergencial e o tratamento de pedidos que no atendem
aos requisitos estabelecidos, entre outros. Como voc pode deduzir,
esses projetos, mesmo emergenciais, so projetos executores,
pois geram produtos e servios.
importante deixarmos claro ainda que essas categorias de
projetos so apenas recursos didticos para fins do presente livro-
texto, voc poder usar outras categorias caso julgue necessrio.
Encerrando nossos estudos sobre processos e projetos,
importante destacar que essas aes podem estar integradas,
89
formando o que chamamos de programas. Essa forma de desenhar
programas tem se mostrado de grande utilidade na elaborao dos
planos de ao e dos planos diretores para a Administrao Pblica.
Para a gesto integrada das aes relativas a uma
determi nada prestao de servi o pbl i co, a
associao processos e projetos considerada
imprescindvel.
Definir e caracterizar projetos e programas, sempre
relacionados a um processo-pai, considera o fato de as organizaes
pblicas sempre executarem prestaes de servios previstos em
arcabouo legais e normativos e, tambm, de a institucionalizao
da prestao de servios se dar por meio do aprendizado dos
processos.
Tendo ficado mais claro o entendimento de processos e de
projetos, sempre associados, vamos, a partir de agora, abordar as
questes relevantes ao gerenciamento integrado dessas aes.
GERENCIAMENTO INTEGRADO DE PROCESSOS E
DE PROJETOS
A atividade de gerenciamento das aes operacionais,
executada de forma sistematizada ou no, acompanhou os vrios
estgios de desenvolvimento do trabalho organizacional: das
operaes da manufatura prestao de servios, dos produtos
como objetos concretos e tangveis aos servios com grande
contedo informacional ou de conhecimento.
Hi st ori cament e, a si st emat i zao das aes de
gerenciamento, tanto de processos como de projetos, ocorreu, em
Gesto Operacional
90
um primeiro momento, no mbito interno de cada organizao, com
a gerao de sistemticas prprias e a elaborao de manuais
proprietrios.
Contudo, somente a partir da segunda metade do sculo XX
que esses temas passaram a fazer parte, de maneira significativa,
das agendas acadmicas e do setor de editorao de livros e revistas.
A partir da, a produo de livros, de textos e at de ferramentas de
apoio, algumas informatizadas, intensificou-se de tal forma que,
hoje, existem at mesmo instituies para certificao da qualidade
dos produtos associados s diversas metodologias de gerenciamento
formuladas.
Essa evoluo ocorreu principalmente porque havia demanda
das organizaes da iniciativa privada, o que explica, em um
primeiro momento, o reduzido investimento na gerao de
metodologias especficas para lidar com a complexidade das
organizaes da Administrao Pblica.
De forma diversa de outros setores pblicos,
organizaes militares e cientficas institucionalizaram,
h bastante tempo, metodologias de gerenciamento de
projetos adequadas s respectivas necessidades. E,
mais recentemente, com o apoio de organismos
internacionais, as organizaes dos setores social e
ambiental passaram tambm a trabalhar com solues
metodolgicas de gerenciamento de projetos.
Face ao exposto, consideramos que a transposio de
metodologias de gerenciamento do setor privado e do terceiro setor
para o setor pblico, ou mesmo internamente no mbito pblico,
um tema que merece a reflexo dos gestores.
91
Objetivos do Gerenciamento Integrado de Processos e de
Projetos para Servios Pblicos
fundamental na Gesto Pblica o exerccio efetivo do
gerenciamento, de forma integrada, dos processos e dos projetos.
Para justiar essa afirmao preciso ratificar algumas colocaes
feitas anteriormente, quais sejam:
Os processos e os projetos so os instrumentos usados
para viabilizar a prestao de qualquer servio pblico.
Os processos so imprescindveis para realizar as aes
consideradas como imperativos legais, da prestao
de servios pblicos.
Os projetos transformadores exgenos implantam,
melhoram e descontinuam os processos a pedido,
programados e hbridos.
Os projetos executores endgenos implementam aes
finalsticas dos processos programados.
Essas afirmaes, como voc pode observar, consideram
uma ordem hierrquica que subordina os projetos aos processos.
Tal fato decorrente dos pressupostos da gnese dos projetos,
mostrada na Figura 18, anteriormente apresentada. Volte a ela e
l ocal ize novamente os dois tipos de proj etos: exgenos ou
transformadores e endgenos ou executores.
A necessidade, todavia, de pensar nas aes operacionais
i ntegradas centradas nas necessi dades dos usuri os e dos
beneficirios da prestao de servios pblicos bastante recente.
Anteriormente, as atividades eram agrupadas por natureza do
conhecimento exigido para sua execuo, formando as funes*.
Essa uma viso que podemos chamar de endgena.
Mesmo o entendimento de processos como atividades
sequenciais, isto , relacionados e visando ao atendimento pblico
dos usurios, somente se popularizou como o movimento de
qualidade, na segunda metade do sculo XX. J os projetos so
el ement os organi zaci onai s mai s ant i gos e exi st em nos
*Funes conforme
defi ni das na Admi ni s-
trao, presci ndem da
i dei a de sequnci a de
ati vi dade dos usuri os
e dos beneficirios des-
sas tarefas. Fonte: Ela-
borado pela autora.
Gesto Operacional
92
empreendimentos desde o incio da organizao do trabalho
humano.
Priorizar a institucionalizao da prestao dos servios
pblicos e das organizaes que as implementam significa tambm
considerar que os processos, sendo contnuos e permanentes e sujeitos
s definies legais, so aes operacionais centrais, em torno das
quais so desenhados os projetos. Por esse motivo, idealizamos o
modelo gnese dos projetos abordado nesta seo.
Se voc, entretanto, voltar sua ateno para as aes
operacionais de uma determinada organizao prestadora de
servios pblicos, constatar que existe um grande conjunto de
projetos desconectados dos processos organizacionais. Estes
normalmente podem surgir para resolver problemas pontuais e
emergenciais no dia a dia da prestao de servios e, outros, so
originrios de exerccios de planejamento estratgico peridico.
As metodologias usadas nesses eventos, centradas em
objetivos ou em problemas, como aquela citada na disciplina
Planejamento Estratgico Governamental, normalmente identificam
aes ou iniciativas sem priorizar sua associao s categorias de
servi os e aos processos de prest ao de servi os
institucionalizados.
As aes operacionais, os processos e os projetos
desintegrados levam as organizaes a resultados de
eficincia, de efetividade e de relevncia aqum do
desejado, conforme abordado na Unidade 1.
Vamos a seguir explicitar como se d essa integrao to
importante para a Gesto Operacional. Trataremos a integrao
processos e projetos em trs grandes blocos: o primeiro foca a
integrao dos processos aos projetos transformadores; o segundo,
os projetos executores programados; e, o terceiro, os projetos
executores emergenciais.
93
v
Volte a Unidade 1 para
recuperar
conhecimentos desse
tema, caso julgue
necessrio.
Integrao dos Processos com os Projetos Transformadores
Resgatando o que estudamos, podemos definir como projetos
transformadores aqueles que transformam o conjunto de processos
de uma organizao, isto , no geram produtos e servios para os
usurios, mas seus resultados so aes de desenvolvimento
organizacional.
Esses projetos so originados por problemas de desempenho
na prestao de servios, apontados internamente pelas aes de
controle operacional, ou externamente pelo Estado e pela sociedade.
Cent rando nossa at eno nos processos a pedi do,
programados ou hbridos, vamos procurar identificar quais so os
momentos em que os projetos transformadores precisam ser criados.
Para tanto, observe a Figura 19, que preparamos para voc. um
esquema normalmente utilizado para representar o ciclo de vida de
uma organizao usando um modelo explicativo da curva em S.
Transpondo esse modelo para o ciclo de vida dos processos na
prestao de servios pblicos, podemos fazer algumas leituras
acerca do que apresentamos no esquema a seguir.
Figura 19: Projetos transformadores no ciclo de vida dos processos
Gesto Operacional
94
Observe a primeira curva S, ela sinaliza que um processo,
como instrumento para prestao de um servio pblico, tem um
limite de desempenho. Quando o processo foi formulado, um
determinado desempenho desejado foi considerado como
condicionante do seu desenho. Essa configurao do processo parte
de um desenho inicial (D1), que pode ser melhorado continuamente.
Mas, a partir de um ponto limite, o processo se mostra inadequado
ao atendimento das demandas do pblico-alvo, com desempenhos
aqum do desejado (D4), implicando problemas de legitimidade
para a organizao pblica, que operacionaliza o atendimento. o
momento de redesenhar o processo.
Sendo assim, podemos ento destacar dois momentos
importantes no gerenciamento do desempenho de um determinado
processo:
Momento 1: para melhorar a prestao de servios
que apresent a um desempenho de D1 para o
desempenho D2, em um intervalo de tempo de T1 a
T2, precisamos de um Projeto A para alterar algumas
das variveis do processo vigente. Volte Figura 14 e
veja algumas variveis que podem ser alteradas:
Na relao com o cidado/usurio, podemos alterar a

forma como real i zamos o atendi mento ou o
monitoramento (entradas ou insumos) ou como realizamos
a entrega ou a disponibilizao (sada ou produtos).
No que se refere aos controles, podemos alterar as

orientaes diretivas, como as metas, ou a orientaes
normativas, como os mtodos de trabalho.
O conjunto de recursos tambm pode se adequar para

dar conta do que foi previsto para a execuo do
processo.
Momento 2: para mudar o desempenho de D3 para o
desempenho D4, em um intervalo de tempo T3 a T4,
precisamos de um Projeto B para descontinuar o
processo vigente e tambm de um Projeto C para
95
implantar o novo processo. Muitas vezes, formulado
um nico projeto para esses objetivos.
O mesmo raciocnio pode ser aplicado segunda curva em
S, tambm contemplando os eventos mencionados nos momentos
M1 e M2, e o novo conjunto de atividades ou procedimentos (P1,
P2, P3,..., Pn) pode tambm sofrer alteraes como aquelas que
analisamos para a primeira curva em S.
Em sntese, podemos dizer que sem o gerenciamento dos
processos e o devi do acompanhament o da evol uo do
desempenho dele no tempo, o gestor no pode decidir, entre outras,
sobre questes como:
quando executar melhorias no processo existente;
quando proceder substituio de um processo por
outro;
qual seria o desempenho objetivado pelo novo processo;
e
quais seriam as caractersticas do projeto de redesenho,
poi s quant o mai or f or o novo obj et i vo f i xado,
rel at i vament e ao ant eri or, mai s capaci dade
transformadora deve ter o Projeto C.
E, t ambm, sem o gerenci amento dos proj etos
transformadores, como garantir que as mudanas exigidas sejam
implementadas no tempo e com os custos programados e, ainda,
resultem nas alteraes de desempenho pretendidas?
Vamos agora segunda integrao!
Integrao dos Processos Programados e dos Projetos
Executores
No caso mencionado no item anterior Integrao de
Processos com os Projetos Transformadores a integrao entre
processo e proj et o acont ece com o proj et o se col ocando
externamente ao processo para transform-lo.
Gesto Operacional
96
Agora vamos anal i sar a i nt egrao ent re processos
programados e projetos executores, em que os projetos so
endgenos aos processos. Para isso, preciso que voc volte as
Figuras 16 e 17, as quais mostram a execuo dos projetos como
uma macroatividade dos processos programados e hbridos.
Voc observou que as macroatividades de programao e de
integrao so fundamentais no processo, na sua totalidade, e so
elas que garantem a integrao dos projetos aos processos-alvo?
Perceba que na programao so gerados os mltiplos-
projetos necessrios para obteno da soluo integrada; mas na
macroatividade na integrao que a soluo integrada resgatada
para oferta ao pblico-alvo.
Muitas vezes, as etapas de programao e de integrao no
so executadas de forma sistemtica, trazendo uma srie de
problemas para as organizaes responsveis pela execuo desses
processos. Apenas se concentrando na execuo de projetos, que
podem ser necessrios, mas no suficientes, e sem a preocupao
com a necessria integrao, o pblico-alvo atendido de forma
fragmentada e o aprendizado e a institucionalizao da prestao
de servios pblicos ficam comprometidos. Isto , resultados de
efetividade, de eficcia, de eficincia e de relevncia organizacionais
no so sustentveis.
Outra consequncia problemtica que a organizao
pblica em vez de ser entendida como uma grande coleo de
processos, estes exigidos pelo papel legal e embasados ou orientados
por dispositivos tambm legais, passa a ser compreendida como um
conjunto de projetos que pode estar sujeito contingncia dos
contextos situacionais externos, a exemplo das descontinuidades na
Administrao Pblica, comuns nas alternncias de governos. Como
consequncia, mais uma vez, o processo de institucionalizao da
prestao de servios tambm dificultado.
97
Finalmente, mas no menos importante, que, quando no
integrados, os projetos competem com processos pela alocao de
recursos escassos, sejam eles humanos, tecnolgicos ou financeiros.
Essa competio, na maioria das vezes, pode desintegrar a
instituio pblica, colocando tambm em oposio os agentes e
os intervenientes externos: pblico-alvo, parceiros, patrocinadores
etc., dificultando a governabilidade da organizao.
Sendo assim, cabe uma nova reflexo: como garantir o
desenvolvimento e a institucionalizao dos servios pblicos
prestados e das organizaes pblicas que os implementam
sem o gerenciamento integrado de processos e de projetos
executores?
Voc percebeu, ao longo da Unidade 2, nossa preocupao
com t pi cos como: mecani smos de i nst i t uci onal i zao,
desenvolvimento institucional, instituies e correlatos. Esse tema
bastante amplo e complexo e permite mltiplas abordagens e voc
pode recorrer bibliografia indicada para a disciplina.
Por enquanto, vamos reforar a ideia-fora, de conotao
essencialmente prtica, que trazemos para este nosso livro-texto,
de que somente os processos de institucionalizao so capazes
de garantir o desenvolvimento institucional das organizaes, e que
esses processos implicam a necessidade de gerenciamento integrado
de processos e de projetos.
Integrao dos Processos a Pedido e dos Projetos
Executores Emergenciais
A i ntegrao dos processos a pedi do e dos proj etos
execut ores emergenci ai s, apesar de no cont ar com uma
macroatividade especfica no processo a pedido, to importante
e crtica quanto a integrao tratada na seo anterior Integrao
Gesto Operacional
98
dos Processos Programados e dos Projetos Executores valendo
para aquela todas as consideraes apresentadas.
Vej a a Fi gura 20 que procura representar, de forma
esquematizada, essa nossa proposta.
Figura 20: Gerenciamento integrado de processos e de projetos e a
institucionalizao
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 disponvel no
final desta Unidade, cujo objetivo ampliar o entendimento
da complexidade do gerenciamento integrado de processo e
de projeto.
99
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE
Conforme temos discutido, nosso estudo trata de duas etapas
do ciclo de gesto das aes operacionais. Na seo anterior
Gesto Integrada de Processos e Projetos estudamos a etapa de
execuo, analisando os processos a pedido, programados e
hbridos e, ainda, os projetos.
Apresentamos, tambm, razes importantes para que o
gerenciamento dessas categorias de ao sej a executado e
gerenciado de forma integrada.
A partir de agora vamos centrar nossa ateno na etapa de
planejamento do ciclo de gesto das aes operacionais, estudando
uma gesto especfica, a gesto de carga e de capacidade.
Essa gesto importante para programar as prestaes de
servios a serem realizadas, tanto para processos como para
projetos, pois definem como, quando, onde, por quem e com quais
recursos essas aes operacionais sero realizadas.
Voc sabe por que essa gesto crtica para a Administrao
Pblica?
O principal motivo est relacionado ao fato de que as cargas,
por serem decorrentes das demandas dos diversos pblicos usurios,
sempre crescentes, precisam ser atendidas com capacidade
definidas e limitadas, isto , recursos definidos pelos oramentos
pbl icos. Esse fato impl ica que os probl emas referentes s
demandas, no adequadamente tratados pela gesto de carga e de
Gesto Operacional
100
capacidade, podem gerar impactos significativos nos resultados da
prestao de servios pblicos.
Nesta seo, estudaremos alguns conceitos bsicos da gesto
de carga e de capacidade e, depois, veremos aspectos importantes
desse tipo de gesto para as operaes dos processos a pedido.
CONCEITOS BSICOS
Para introduzirmos esse tpico que trata de conceitos bsicos,
apresentamos, dois entendimentos bastante simples, mas teis para
o desenvol vimento desta seo. O primeiro traz uma nova
perspectiva para o entendimento do que gerenciar, ou gerir. O
segundo a definio de quais so as fases bsicas do
gerenciamento, considerando essa nova perspectiva.
Gerenciamento por Problemas
Gerenciar a prestao de servios pbl icos, no nvel
operacional, significa: resolver problemas, identificando e
implementado a soluo mais adequada ao contexto das aes
operacionais, implementadas por meio de processos e de projetos.
lgico que para essa soluo ser implementada, um grande
nmero de questes, antecedentes e decorrentes, precisam ser
resolvidas. Algumas so eminentemente tcnicas, outras de natureza
comportamental. Por essa razo que a nossa disciplina, Gesto
Operacional, realizada aps voc ter cursado as disciplinas
Planejamento Estratgico Governamental e Comportamento
Organizacional.
No caso da Gesto Operacional, precisamos considerar que
as solues dos problemas dependem tambm de variveis de gesto
das polticas pblicas e da gesto de planos e programas, como
101
contextos diretivos e normativos de nveis superiores. Como o
problema maior da Gesto Operacional atender aos diversos
pbl i cos usuri os da prest ao de servi os, os probl emas
operacionais, em mbito mais especfico, podem ser traduzidos por
um conjunto de perguntas a serem respondidas, tambm, nesse
espao especfico.
Por exemplo, imagine um problema de programao
observado na atividade de atendimento de uma prestao de
servios pblicos, operacionalizada por meio de um processo a
pedido, que pode ser traduzido nas seguintes perguntas que
precisam ser respondidas, tais como:
Quem atender primeiro?
Quais funcionrios ou servidores sero alocados?
Em que prazo ser entregue a soluo?
Vamos usar o processo existente ou vamos testar o
processo redesenhado?
Quais informaes devem ser fornecidas, e a quem,
sobre o andamento do trabalho?
O que pactuar com o solicitante?
Como agir com os intervenientes polticos?
As solues a serem implantadas poderiam ser:
Rever a lista de prioridades.
Contratar funcionrios por prazo determinado.
Adiar a implantao do novo processo.
Estabelecer canais de comunicao emergenciais.
Limitar as informaes quelas normalmente fornecidas
ao superior hierrquico.
Rever o contrato inicial.
Realizar reunio prvia com os intervenientes polticos.
Gesto Operacional
102
v
Se voc tiver dvida,
pode relembrar, por meio
da Figura 8, que
apresentamos na
Unidade 1.
Essas listas de problemas/perguntas e solues/aes podem
ser construdas com detalhamentos diversos dependendo se estamos
considerando o processo todo ou cada uma de suas macroatividades
ou procedimentos.
Exemplos semelhantes, mas no necessariamente idnticos,
voc pode elaborar para as prestaes de servios pblicos
operacionalizadas com processos programados ou hbridos.
Aps esse exemplo, podemos ratificar o entendimento
que trouxemos para nosso estudo e afirmar que
gerenciar operacionalmente resolver os problemas
que ocorrem na execuo dos processos e dos projetos
que viabilizam a prestao de servios pblicos,
implementando as solues escolhidas.
Voc pode inferir que, face grande variedade dos usurios,
das categorias de prestao de servios pblicos e das aes
operacionais implementadas por processos e/ou projetos, o gestor
pblico ir se deparar com um conjunto de problemas e de solues
igualmente grandes e variados.
Muitas vezes, os gestores pblicos, que trabalham no nvel
operacional, ressentem-se do excesso de leis, de normas e de
procedimentos padronizados de sistemas informatizados inflexveis
e esse posicionamento, muitas vezes, usado como justificativa
para os atendimentos de prestaes de servios que geram
reclamaes dos usurios.
Quanto mais formalizada e normatizada, contudo, for a ao
operacional, o processo e o projeto, mais estruturado ser o processo
deci sri o de equaci onar probl emas e i dent i f i car sol ues,
simplificando o trabalho gerencial. Nesse momento, voc deve estar
compreendendo melhor a utilidade da Classificao dos Problemas
de Deciso.
103
Se gerenciar resolver problemas, o gerenciamento uma
fonte de aprendizado significativo para os gestores e para as
organizaes pblicas. O que voc acha dessa afirmao?
Finalmente, importante destacar que
as compet nci as cr t i cas do gest or est o
relacionadas ao domnio de metodologias
(mtodos, tcnicas e ferramentas) de soluo
de problemas. As metodologias variam desde
as mais simples, como aquelas utilizadas pelos
programas de melhorias contnuas, como o 5W
e 2H, at aquel as que uti l i zam model os
matemticos sofisticados.
Um dos t pi cos mai s cr t i cos na
aplicao de metodologias de gerenciamento
centrada em problemas a construo das
relaes de causa dos problemas analisados,
isto , da rvore de problemas. A qualidade
dessa rvore como modelo explicativo dos
problemas e da rede de interdependncia, entre
el es, f undament al para uma Gest o
Operacional efetiva.
Gerenciar por problemas, e mesmo usar estratgias de
ensino-aprendizagem, centradas em solues de problemas uma
das reas de pesquisa em tecnologias e em metodologias s quais
mais esforos dedicam os administradores e os professores, no
mundo moderno.
Vamos agora construir um modelo explicativo alternativo ao
modelo: planejamento, execuo, avaliao e controle (PEAC) do
ciclo de gesto, usando os pressupostos do gerenciamento por
problemas, na Gesto Operacional.
At o momento, temos entendido o processo de gesto por
meio do ciclo de gesto PEAC. Esse modelo foi utilizado tambm
para estruturar os contedos da disciplina Gesto Operacional, pois,
5W e 2H
Pl ano de ao si mpl i fi cado formul ado a
partir de respostas a: what (o que fazer);
where (onde); why (por que); when (quan-
do); who (quem); how (como) e how much
(quanto custa). uma ferramenta do
Gerenci amento pel a Qual i dade. Fonte:
El aborado pel a autora.
rvore de problemas
uma representao da cadei a causa e
efeito de problemas sob a forma de uma
rvore, com o problema analisado na po-
sio central, as causas abaixo (razes da
rvore) e as consequncias acima (os ga-
l hos da rvore). Fonte: El aborado pel a
autora.
Saiba mais
v
Fique atento s
oportunidades que
podem surgir para
melhorar seus
conhecimentos sobre
esse assunto.
v
Se julgar necessrio faa
uma releitura dos
estudos que fizemos na
Unidade 1.
103
Gesto Operacional
104
as etapas desse ciclo de gesto foram associadas s Unidades e s
sees deste livro-texto.
Como modelos, porm, so instrumentos para determinados
objetivos e usos, nesse momento necessrio buscar um outro
modelo para nosso estudo de gerenciamento por problemas.
Escolhemos um modelo de quatro etapas que apresentamos
a seguir; lembrando que outros modelos podem ser usados,
dependendo do tipo e do contexto dos diversos problemas.
As fases bsicas do gerenciamento por problemas, conforme
os entendimentos anteriores, so:
o estudo do problema;
a tomada de deciso sobre a soluo mais adequada;
a implementao dessa soluo; e
a avaliao do impacto da interveno.
Essas fases bsicas, no entanto, variam em funo da
diversidade e da complexidade dos problemas que ocorrem no dia
a dia da Gesto Operacional.
Antes de apresentar exemplos de alguns dos principais
problemas do gerenciamento operacional relacionados a cargas
crescentes, com capacidades limitadas, que ocorrem, normalmente,
nas organizaes estatais voltadas prestao de servios pblicos,
vamos refletir sobre o segundo conceito que trouxemos para esta seo:
a relao carga e capacidade, para a entendermos melhor.
Carga e Capacidade
Da mesma forma que ocorreu com os termos processos e
projetos, voc, certamente, j deve ter encontrado as palavras carga
e capacidade em vrios momentos e situaes da sua vida sendo
usadas com significados diversos. Vamos a alguns exemplos para
a palavra capacidade:
Este funcionrio no tem capacidade para realizar a
tarefa.
105
v
Na primeira afirmao a
palavra capacidade pode
ser usada como sinnimo
de competncia.
Voltaremos ao assunto
nos prximos itens,
quando estudarmos as
variveis de capacidade.
A capacidade desta represa est muito baixa para
esta poca do ano.
O hospital municipal tem capacidade de atendimento
de 300 pacientes por semana.
Devemos fazer ajustes de capacidade de curto prazo
para trabalhar com a flexibilidade exigida pelo pblico-alvo.
O que permeia todas essas afirmaes a ideia de volume
ou qualidade de algo como recurso ou meio, que ser usado para
uma determinada finalidade. Esses volumes e qualidades podem
ser representados de forma quantificada, ou no; ou, ainda, podem
ter um carter esttico ou dinmico (incorporando a varivel tempo).
Analise novamente os exemplos e identifique quais deles apresentam
explicitamente a quantificao da capacidade e quais mostram o
carter dinmico do volume ou da qualidade.
Como voc pde perceber, em funo da diversidade de
significados empregados para a pal avra capacidade, faz-se
necessrio estabelecer a definio dela para uso no presente livro.
Para tanto, importante que voc tenha em mente a representao
de um processo na Administrao Pblica, que mostramos na
Figura 14.
Tomando por base a Figura 14, o que seria a capacidade de
um processo ou de um projeto?
Observe que agentes de governabilidade e governana
fornecem normas, leis e mtodos e que fornecedores e parceiros
disponibilizam recursos diversos: administrativos, financeiros,
humanos, materiais e informaes para que as operaes do
processo sejam realizadas, gerando produtos e servios para
atendimento s demandas dos cidados. Essas duas categorias de
meios tm como caracterstica uma capacidade potencial de
meios ou recursos. Parte dessa capacidade ser alocada ao
Gesto Operacional
106
processamento operacional e podemos prever a existncia de um
saldo, ou de um dficit de capacidade, aps essa alocao.
Isso posto, consideramos que o entendimento de capacidade
como sendo o volume ou qualidade que um determinado conjunto
de meios ou de recursos possuiu, ou apresenta, para satisfazer s
necessidades de operao de processo e projetos, no contexto de
atendimento a demandas especficas na prestao de servios
pblicos, adequado ao contexto de operao de um processo ou
de projeto na Administrao Pblica. Para melhor entendimento,
vamos aos exemplos:
Exemplo 1: a capacidade (qualidade) de uma norma
de esclarecer como deve ser processado o atendimento
de pedidos que chegaram fora do prazo fixado.
Exemplo 2: a capacidade (volume) de atendimentos
emergenciais de um hospital pblico.
Com respeito, ainda, definio ou ao entendimento da
palavra capacidade, trs questes precisam ser destacadas para
o uso que faremos dela, neste livro-texto, quais sejam:
A capacidade pode se referir aos recursos tangveis
ou i nt ang vei s, mas t ambm s compet nci as
entendi das como conheci mentos, habi l i dades e
at i t udes i nerent es aos recursos (pessoas e
organizaes).
A capacidade pode se apresentar adjetivada para
representar situaes (potencial alocado, disponvel e
outros) associadas apenas a um ou a mais elementos
do conj unt o de recursos (recursos humanos,
normativos, governativo e outros) e, ainda, mensurada
ou no.
A avaliao da capacidade de um processo ou projeto
considera sempre, de forma implcita, as necessidades
das demandas a serem atendidas (capacidade como
resposta demanda).
107
De forma anloga ao tratamento da palavra capacidade,
vamos abordar a palavra carga. Inicialmente, vamos apresentar
algumas afirmaes que contemplam a palavra carga:
A carga horria desta disciplina insuficiente para os
contedos tratados.
A carga emocional deste trabalho muito grande.
O pessoal de atendimento fica com a carga de resolver
todos os casos no previstos na norma.
A carga transportada de 10 toneladas por ms.
Esta organizao traz a carga de muitas administraes
desastrosas.
A ideia comum que perpassa todas essas afirmaes uma
ideia de volume ou qualidade (peso, fardo) que uma demanda gera
para quem for atend-la, ou dar-lhe uma resposta. Ou seja, para
atender a essa carga, decorrente de uma demanda, sero
necessrios recursos ou meios que tenham volume ou qualidade
para atend-la, isto , que exista certa capacidade de atendimento.
Por esse motivo que, nesta disciplina, as gestes de carga
e de capacidade esto normalmente associadas e so consideradas
crticas na Gesto Operacional da prestao de servios pblicos,
nos quais as demandas so sempre crescentes e os recursos tm
capacidades limitadas, ou inadequadas, conforme j mencionamos.
A partir dessas afirmaes, podemos construir, da mesma
forma que para a palavra capacidade, o entendimento da
palavra carga, fundamental para avanarmos nos estudos das
gestes integradas de carga de capacidade. Voc j sabe faz-lo?
Considerando, tambm, o contexto de operao dos
processos e dos projetos na viabilizao da prestao de servios
pblicos, podemos afirmar que carga o volume ou a qualidade
Gesto Operacional
108
que so exigidos de um conjunto de recursos e meios para a
operao dos processos e dos projetos que atendem s demandas
de um servio pblico.
Exemplo 1: a carga (volume) exigida para atender
aos estudantes da regio muito superior capacidade
disponvel nas escolas existentes.
Exemplo 2: a carga (qualidade) de muitas reexecues
no pode ser considerada problema apenas dos
servidores pblicos, os solicitantes tambm devem ser
considerados nas nossas anlises.
Com base no que estudamos at agora, voc pode notar que
demanda, carga e capacidade esto sempre relacionadas, na
medida em que certa demanda traz para os processos e para os
projetos certa carga que deve ser atendida a partir da alocao de
certa capacidade. Por esse motivo que carga e capacidade so,
cada uma no seu contexto, definidas como volume ou qualidade.
Para encerrar essa discusso sobre carga e capacidade,
deixamos com voc um esquema, desenhado a partir da Figura 14,
que incorpora elementos os quais explicitam a relao demanda x
carga x capacidade. Para tanto, observe a Figura 21 concentrando-
se nas relaes de processos e de projetos no centro da figura; com
recursos e meios A capacidade A, na parte superior; e com recursos
e meios B capacidade B, na parte inferior.
Os pedidos recebidos geram cargas A e B, que requerem as
capacidades A e B para gerar produtos para os pblicos usurios,
isto , para os demandantes. Veja voc de que forma uma simples
alterao na demanda do cidado implica demandas adicionais,
tanto para os gestores dos processos e dos projetos como para os
agentes de governabilidade, parceiros e fornecedores.
109
Figura 21: Carga e capacidade contexto processual
Aps t ermos apresent ado os concei t os bsi cos de
gerenciamento por problemas de carga e de capacidade, vamos
detalhar como ocorre a gesto de carga e de capacidade para as
aes operacionais executadas por meio dos processos a pedido,
usando a Figura 15 e o modelo de quatro fases do gerenciamento
por problemas.
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE NOS
PROCESSOS A PEDIDO
Conforme o modelo simplificado dos processos a pedido,
todos os procedimentos podem ser agrupados em quatro grandes
macroatividades:
atendimento;
Gesto Operacional
110
execuo dos processos internos;
entrega das solues; e
aprendizado e consequente institucionalizao.
Vamos analisar alguns problemas de carga e de capacidade
caractersticos de cada um desses quatro grupos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes:
Macroatividade de Atendimento
Para a Macroatividade de Atendimento, vamos considerar
dois exemplos hipotticos de problemas que podem ocorrer,
lembrando que so apenas recursos didticos e, portanto, as
questes, as decises e as aes apresentadas so muito simples,
face complexidade da realidade da Gesto Operacional.
Imaginemos um primeiro problema como sendo o de
gerenciamento de carga x capacidade. Agora, pense que no h
condies de atender ao pedido do solicitante, no prazo e com a
qualidade (requisitos) definidos em instrumentos legais e
normativos, porque no existe capacidade suficiente.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):
Quais so as limitaes de capacidade? A limitao de

recursos? Quais recursos? Humanos? Logsticos?
Financeiros? Ou uma soluo integrada de recursos
(SI R)? Para quai s at i vi dades el ement ares ou
procedimentos?
Existe a possibilidade de usar recursos de terceiros? A

contratao vivel no prazo? Que tipo de contratao?
Existem parceiros? Existem fornecedores? O que
contratar e com quem? Com quais requisitos? Como
minimizar os riscos? Como garantir a qualidade? Qual
o limite para custos adicionais?
A l i mi tao de competnci a i nterna? No h

capacitao suficiente nas tecnologias bsicas do
111
processo? No h capacitao suficiente para uso de
tecnologias de apoio, como tecnologias de informao
e comunicao? As definies legais e normativas no
so suficientes?
Existe a possibilidade de agregar competncias externas?

Como ser feita? Com quem? Como a organizao
(cultura) vai reagir? Como minimizar os riscos e os custos
adicionais? Como manter a qualidade?
Quem deve ser informado: a chefia superior, o solicitante,

o interessado poltico, a ouvidoria, o controle interno?
Que informaes fornecer a cada um deles? Como
documentar o problema para fins de controle externo
tanto pelo Estado como pela sociedade?
Quais requisitos redefinidos devero ser repassados para

a macroatividade seguinte Processos Internos, a fim
de dar continuidade ao processo de prestao de
servios?
Decises tomadas (exemplos):
Terceirizar, priorizando as parcerias com agentes pblicos,

a execuo de parte do processo.
Investir na capacitao dos servidores do quadro interno.
Atualizar a estrutura de recursos para os prximos cinco

anos.
Alocar 10% dos recursos de modernizao na elaborao

de manuais operacionais mais detalhados e em sistemas
informatizados para apoio operao.
Aes implementadas (exemplos):
Contratao de pelo menos dois parceiros pblicos para

apoio operacional nos prximos dois anos.
Implementao, em curto prazo, de aes especficas

para monitoramento e controle das aes terceirizadas.
Estabelecimento de convnio com uma escola de

governo, com nfase em contedos tcnicos especficos
do servio prestado.
Gesto Operacional
112
Incio de negociaes para aumento de quadro das

instncias superiores.
Incio de programa de levantamento de experincias

do uso de documentao eletrnica na implementao
da manualizao das rotinas operacionais.
Documentao e disseminao das lies aprendidas.

Agora, vamos imaginar um segundo problema de carga x
capacidade para o qual no existe condies de atender ao pedido
do solicitante no prazo e com qualidade (requisitos), porque
no existe capacidade suficiente e, tambm, no existem
definies legais ou normativas quanto aos requisitos de entrega
das solues.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos):
Qual alternativa se mostra mais adequada: atuar so-

mente na capacidade; atuar somente na carga; ou atu-
ar conjuntamente na capacidade e na carga? neces-
srio fazer uma anlise de custo-benefcio de cada al-
ternativa?
Se for atuar somente na capacidade, as perguntas

podem ser as mesmas do primeiro problema. Mas, se
for atuar somente na carga, as questes ou perguntas
podem ser as seguintes:
a) Se atuar no portflio (o qu, para quem), o que
mais fcil: alterar o escopo dos servios,
criando alternativas de solues mais simplificadas
ou estabelecer classes de prioridades para o
pblico atendido? Qual o custo-benefcio de
cada alternativa? Qual o impacto poltico dessas
flexibilizaes para a organizao? Como lidar
com as reclamaes dos solicitantes quanto ao
atendimento no isonmico em prestao de
servios pblicos, privilegiando um determinado
segmento do pblico a ser atendido? Quais os
critrios que sero usados na gesto de conflitos
de acesso? Qual o impacto do uso de alternativas
113
simplificadas de servio nos objetivos que o
governo estabeleceu para o setor impactado
(soci oambi ental , tecnoeconmi co, pol ti co-
institucional ou outro)? Com quem negociar essas
estratgias? Que tipo de contrato individual pode
ser feito com cada solicitante? Quem divulgar a
est rat gi a? Sero usados quai s mei os de
comunicao? Ser uma estratgia temporria?
Ser aplicada por quanto tempo? Qual o prazo
de vigncia (incio e trmino)?
b) Se for atuar na demanda (quanto, para quando)
o que mais fcil negociar: prazos ou volumes?
Os prazos podem ser escalonados? Os volumes
podem ser segmentados? Quais critrios sero
usados na gesto de conflitos de fila? Alm das
questes especficas desse item, podem ser usadas
al gumas quest es do i t em a, como
complementao.
Ainda podemos considerar, tanto para o item a como para
o item b, questes que foram apresentadas para o primeiro
problema, desde que aplicveis a cada um dos casos.
Atuar somente na demanda, estabelecendo volumes

de atendimentos dirios.
Dar total transparncia estratgia.
Rever estruturas de recursos e de competncias.
Rever mtodos e processos de trabalho.

Implementao de rea especfica para negociao e

pactuao com cada solicitante das alteraes do
atendimento.
Constituio de grupo de trabalho (projeto emergencial)

para implementar estratgia de comunicao especfica.
Gesto Operacional
114
Elaborao de planos de capacidade revisados para

negociao com autoridades competentes.
Contratao de consultoria externa para realizar

mapeamento e melhoria de processos.
Para resumi r essas quest es de gerenci ament o da
Macroatividade de Atendimento, analise a Figura 22 que elaboramos
para voc.
Observando na Figura 22 a Macroatividade de Atendimento
(retngulo pontilhado), repare que esto desenhadas as quatro fases
do gerenciamento do processo. Note ainda como essas fases formam
um ciclo, mostrando uma seta de aprendizado gerencial, com origem
nas aes implementadas e destino em todas as quatro fases do
gerenciamento de problemas.
Figura 22: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Atendimento
115
Vamos aproveitar ainda a Figura 22 para chamarmos sua
ateno sobre algumas palavras vinculadas s diversas setas.
Algumas so autoexplicativas, mas e os requisitos? Um entendimento
bast ant e si mpl i f i cado do t ermo o que def ende que a
macroatividade anterior demanda para a macroatividade seguinte.
como se a voz do solicitante, constante do pedido, fosse
transmitida a toda a macroatividade, do processo a pedido, de forma
que as solues ou produtos entregues atendessem a essa voz.
Tendo estudado essa macroatividade, que muito importante
por se relacionar diretamente com o solicitante, vamos estudar
al guns probl emas da gesto de carga e de capaci dade da
Macroatividade de Processos Internos.
Macroatividade de Processos Internos
Na Macroatividade de Atendimento, como analisamos
no item anterior, os problemas de carga-capacidade apresentam
algumas especificidades, dentre as quais duas delas merecem
destaque, a saber:
Por ser uma etapa de fronteira com o ambiente externo,
necessrio considerar variveis como: o pblico
solicitante, os agentes e os intervenientes externos e
suas implicaes.
Todas as decises devem considerar a carga e a
capacidade da organizao.
Em decorrncia, quando formos analisar problemas, decises
e aes da Macroatividade de Processos Internos, devemos levar
em considerao, em primeiro lugar, os impactos dos problemas
ocorridos na Macroatividade de Atendimento.
Isso no significa, contudo, que no possam ocorrer
probl emas espec f i cos de carga e de capaci dade na
Macroatividade de Processos Internos, em particular, nas
infraestruturas de recursos. Afinal, pessoas podem se ausentar, as
Gesto Operacional
116
v
A Figura 22 que
construmos para a
Macroatividade de
Atendimento pode ser
reaplicada para a
Macroatividade de
Processos Internos e
tambm para cada um
desses processos ou at
mesmo para
subprocessos. Em caso
de dvida, retorne a ela.
mquinas podem quebrar, os softwares podem no funcionar, a
energia pode faltar, entre outros problemas no previstos, e, alm
desses, as reservas tcnicas previstas podem no ser suficientes.
Assim, haver necessidade de realizar o ciclo: problemas, questes
ou perguntas, decises e aes; a exemplo da Macroatividade de
Atendimento.
Haver necessidade de analisar questes relativas aos
agentes e aos intervenientes internos, e aquelas afeitas aos requisitos
de demandas e restries de capacidade para cada um dos processos
internos.
Sendo assi m, podemos af i rmar que o desaf i o do
gerenciamento dessa Macroatividade de Processos Internos manter
os responsveis pelas reas de atendimento informados, pois eles
podem ter a necessidade de rever contratos e de atualizar as
informaes e as comunicaes com os agentes e os intervenientes
do ambiente externo.
preciso tambm manter os agentes da Macroatividade de
Entrega informados, pois eles podem ter que rever condutas
especficas, que executaro com o solicitante, no que se refere s
avaliaes de fim de contratos, por exemplo. Tambm poder haver
a necessidade de estabelecer estratgias para que o aprendizado
organizacional interno se efetue adequadamente.
O que voc entende por Macroatividade de Entrega?
A exempl o da Macroat i vi dade de At endi ment o, a
Macroatividade de Entrega normalmente pouco valorizada pelos
gestores, em particular os gestores pblicos. Essa conduta se deve,
em parte, ao modelo funcional implantado, que essencialmente
endgeno. E considere, ainda, que a viso processual, centrada nos
usurios e nos beneficirios dos servios pblicos, bastante recente.
117
Macroatividade de Entrega
A Macroatividade de Entrega, apesar de ter al gumas
caractersticas semelhantes s Macroatividades de Atendimento e
de Processos Internos, apresenta especificidades decorrentes do fato
de ser a ltima etapa do processo de prestao de servios. Para
mostrar essas especificidades, analise com ateno a Figura 23, a
seguir:
Figura 23: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade
de Entrega
A quest o que t em dest aque aqui como essas
especificidades geram problemas relativos gesto de carga e de
capacidade diferentes daqueles trabalhados nas etapas anteriores.
Vamos primeira especificidade dessa macroatividade, que
aponta para a necessidade de entregar a soluo final ao solicitante,
procedendo avaliao quanto ao atendimento das expectativas
dele para a prestao de servios. Essa necessidade pode gerar
Gesto Operacional
118
vrios probl emas, vamos destacar para voc dois dos mais
frequentes e importantes.
O primeiro problema comumente enfrentado quando o
solicitante exige refazer a prestao de servios:
Questes formuladas (exemplos):
Quais os impactos externos? Quais os agentes, os

i nt erveni ent es e os i nt eressados preci sam ser
notificados? Existe ainda espao de negociao com o
solicitante? Quais requisitos da prestao de servios
podem ser flexibilizados, prazos ou volumes? Qual o
impacto interno na equao carga x capacidade? Existe
reserva tcnica para reexecues? Ela suficiente?
poss vel a obt eno de recursos adi ci onai s
internamente? Sero necessrios recursos externos?
Como acess-los? Existe espao para reviso da fila de
pedi dos? Quai s pedi dos so i mpactados? Quai s
providncias devem ser tomadas com os respectivos
solicitantes? Qual o impacto operacional e poltico desse
rearranjo? Qual o custo-benefcio de cada alternativa?
Preservar a fila.
No alterar a qualidade da soluo/servio.
Minimizar o atraso decorrente da reexecuo.
Utilizar todos os recursos de reserva tcnica (zerar a

reserva tcnica).
Usar recursos externos para complementar as reservas

tcnicas.
Conhecer os custos reais da reexecuo.

Formalizao da reexecuo do servio e designao

de equi pes de t rabal ho espec f i cas, por prazo
determinado, para as reexecues.
Contratao, em carter emergencial, de recursos

adicionais.
119
Envio de correspondncia institucional ao solicitante com

o devido pedido de desculpas.
J a segunda especificidade est relacionada ao papel da
Macroatividade de Entrega no aprendizado organizacional.
Perceba que enquanto os aprendizados ocorridos nas
Macroatividades de Atendimento e de Processos Internos favorecem
mais o aprendizado gerencial e setorial, na Macroatividade de
Entrega o foco , tambm e principalmente, o aprendizado
organizacional. Verifique essas diferenas comparando as Figuras
22 e 23. Agora, vamos ao segundo exemplo:
O segundo problema, comumente enfrentado, diz respeito
aos erros (reexecues) que so recorrentes e, ainda, parece que
esse fato no gera desconforto aos envolvidos nem cultura da
organizao.
Questes formuladas (exemplos):
Por que isso acontece? Qual o custo-benefcio de tentar

resolver esse problema? Quais as causas explicitadas e
quais as causas reais das reexecues? So feitas
reunies especficas para analisar o problema? Existem
registros sistemticos e formais dos processos de
trabalho que possam ser usados para levantamento de
indicativos ou de causas da reexecuo?
Atuar tecnicamente, mas tambm considerar aspectos

comportamentais na soluo do problema.
Investir na aquisio de conhecimentos sobre o assunto

(reexecues e suas causas).
Implementao de um banco de dados sobre as

reexecues.
Implementao de programas gerenciais, priorizando

aspectos comportamentais da soluo de problemas.
Para finalizar este item, que discutimos sobre a gesto de
carga e de capacidade nos processos a pedido, vamos apresentar
Gesto Operacional
120
v
Como no abordaremos
esse tema, sugerimos
consultar o artigo
Aprendizagem
Organizacional como
Mudana Cultural e
Institucionalizao do
Conhecimento no site:
<http://www.estacio.br/
revistamade/
made_2007_3.pdf>.
Acesso em: 19 nov. 2010.
duas consideraes importantes. A primeira que, de acordo com
a abordagem sequencial que estamos usando, para analisar
aspectos crticos da gesto de carga e de capacidade na prestao
de servios pblicos, implementada por meio de processos a pedido,
dever amos abordar a Macroat i vi dade de Aprendi zado e
Institucionalizao.
A segunda a necessidade de perceber que a complexidade
da gesto de carga e de capacidade vai alm da apresentada nos
modelos simples que estamos usando. Por esse motivo, vamos deixar
com voc a Figura 24 para dar uma viso global e resumida do que
tratamos sobre gesto de carga e de capacidade nos processo a
pedido.
Figura 24: Processos a pedido: variveis crticas para a gesto de carga e de
capacidade
Agora que voc j analisou a Figura 24, vamos entend-la
juntos? Primeiramente, perceba os dois crculos mais internos.
No primeiro, apresentamos a Macroatividade de Processos Internos
circundada por dois semicrculos: a Macroatividade de Atendimento,
esquerda; e a Macroatividade de Entrega, direita.
121
v
Lembre-se que o
processo de aprendizado
constante e precisa de
sua iniciativa, de sua
vontade.
Nas outras trs camadas, temos as variveis que afetam
diretamente as Macroatividades de Atendimento e a de Entrega e,
indiretamente, as demais Macroatividades: de Processos Internos e
de Aprendizado e Institucionalizao.
Para o atendimento, as variveis mais importantes so: o
portflio, abrangendo os servios, os pblicos atendidos e as formas
de acesso aos servios; a demanda, contemplando os volumes e os
prazos; e as prioridades que definem a estrutura das filas dos pedidos
a serem atendidos. Veja voc, todas as variveis afetam a carga de
trabalho!
J para a ent rega, as vari vei s mai s cr t i cas so as
competncias relativas s orientaes normativas, s tecnologias
ou aos conhecimentos especficos de cada prestao de servio e
s tecnologias de informao e comunicao (TICs), que variam
em funo do ciclo de vida de cada umas dessas competncias.
Devem ser consideradas tambm as variveis relativas aos recursos
humanos, logsticos, financeiros e s solues integradas de recursos
(SIRs), que devem ser adquiridos ou contratados. Essas variveis
representam a capacidade de executar o trabalho.
Pelo que explicitamos para o processo a pedido, voc deve
ter compreendido que nossa abordagem foi muito simplificada e
que a complexidade da gesto de carga e de capacidade vai exigir
que voc continue estudando esse tema, no que se refere gesto
de carga e de capaci dade para as aes operaci onai s
implementadas pelos processos programados e hbridos, e at pelos
projetos. Porm, ser conveniente que voc busque conhecimentos
em outras fontes, como em livros e em revistas que abordem a
programao e o controle da produo de servios de forma ampla,
pois a bibliografia sobre o tema muito escassa.
Para encerrar esta Unidade, realize a Atividade 2 apresentada
a seguir na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo
transpor os conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento
por problemas dos processos a pedido para os processos
programados.
Gesto Operacional
122
Resumindo
Chegamos ao final da Unidade 2, na qual destacamos que
as aes operacionais so o objeto da Gesto Operacional e, da
mesma forma que os servios pblicos prestados, apresentam-
se muito diversificadas.
Os servios pblicos podem ser agrupados em categori-
as, considerando as necessidades dos vrios pblicos-alvo, dos
usurios ou dos beneficirios.
Para fins didticos desta disciplina, classificamos tam-
bm os servios pblicos em: Atendimento Direto,
Disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal.
Discutimos, ainda, que as aes operacionais necessri-
as para as respectivas prestaes de servios podem ser
categorizadas, de acordo com a frequncia de execuo, em
processos e projetos.
Gerenciar de forma integrada os processos e os projetos
um desafio do gestor pblico quanto forma de
institucionalizar a prestao de servios e de obter resultados
desejados pela sociedade, tanto no que se refere eficincia
como, tambm, eficcia, relevncia e efetividade.
Outro ponto que discutimos foi que gerenciar a carga e a
capacidade muito importante para a gesto das aes
operacionais e para qualquer categoria de servios pblicos
prestados.
Para as organizaes pblicas, sujeitas s restries or-
amentrias, isto , capacidade limitada de recursos para aten-
123
dimento s demandas dos usurios pblicos, sempre crescen-
tes, a tarefa de gerenciar a carga e a capacidade torna-se crtica.
Um dos instrumentos usado como recurso para a
operacionalizao das questes carga x capacidade o
gerenciamento por problemas, metodologia cada vez mais usa-
da no mundo administrativo e mesmo no educacional.
Mesmo sendo um modelo bem simplificado, de apenas
quatro fases, o gerenciamento por problemas tem se mostra-
do bastante til, embora sua aplicao, no caso da Gesto
Operacional, esteja condicionada a variveis e a contextos es-
pecificados nos processos a pedido, programados e hbridos.
As variveis da carga e da capacidade so mltiplas e com-
plexas; estud-las ajudar o gestor pblico a tornar a Gesto
Operacional mais profissionalizada, para tanto, dever haver
aporte de conhecimentos especficos da rea de engenharia
de produo.
Gesto Operacional
124
Preparamos para voc duas atividades com o objetivo de
reforar os contedos expostos na Unidade 2; de apoiar sua
participao nos processos de construo conjunta do
conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao
das situaes prticas da Gesto Operacional.
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura dos itens da
Unidade 2. Se voc precisar de aprofundamentos ou de
conhecimentos adicionais, consulte as referncias.
No se esquea de que todas as atividades so simula-

es de anlises iniciais para verificar sua compreen-
so geral dos temas abordados, empregadas em situa-
es reais.

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade, vamos definir prioridade para implementao de
sistemticas de gerenciamento de processos e de projetos com o
obj eti vo de ampl i ar o entendi mento da compl exi dade do
gerenciamento integrado de processo e de projeto.
125
Analise o quadro Prestao de Servios Pblicos e Ele-

mentos de Ao, a seguir:
NATUREZA DA
AO LEGAL X
DISCRICIONRIA
FIGURA 5
Legal
Legal
Di scri ci onri a
Di scri ci onri a
Di scri ci onri a
Legal e
Di scri ci onri a
Di scri ci onri a
A
T
E
N
D
I
M
E
N
T
O
D
I
R
E
T
O
PROCESSOS PROGRA-
MADOS, A PEDIDO E
HBRIDO FIGURA
15, 16 E 17
A pedido e
Programado
Programado
Hbrido
Programado
Programado
Hbrido
A pedido
PROJETOS
TRANSFORMADORES
E EXECUTORES
Tr ans f or mado-
res e Executores
Executores
Tr ans f or mado-
res e Executores
Executores
Executores
Tr ans f or mado-
res e Executores
Executores
ELEMENTOS DE AO MAIS USADOS
COMPETNCIA DA
AO ESTATAL X
NO ESTATAL
FIGURA 4
Estatal
Estatal
Estatal e
no Estatal
Estatal e
no Estatal
Estatal e
no Estatal
Estatal e
no Estatal
Estatal e
no Estatal
PBLICO RESTRITO
X UNIVERSAL
FIGURA 4
Restrito
Amplo
Amplo
Amplo
Restrito
Amplo e a
pedi do
A pedido
Interveno
Regul ao
F si ca
de Cincia e
Tecnol ogi a
de Fomento
e Financeiro
Si stmi co
No
Si stmi co
D
I
S
P
O
N
I
B
I
L
I
Z
A
O

D
E
I
N
F
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A
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R
U
T
U
R
A
I
N
T
E
R
V
E
N
O
L
E
G
A
L
TIPOS DE PRESTAO DE
SERVIOS PBLICOS
(UNIO, ESTADOS E
MUNICPIOS)
CARACTERSTICAS PREDOMINANTES OBSERVADAS NA PRTICA
Responda s questes a seguir e registre as respostas

em um arquivo digital para discuti-las como o seu tutor
a) Qual dos tipos de servios pblicos voc escolheria para
implantao de uma metodologia de gerenciamento de
processos? Por qu?
b) Qual das categorias de servios pblicos voc escolhe-
ri a para i mpl antao de uma metodol ogi a de
gerenciamento de projetos? Por qu?
c) Quais os grandes desafios de metodologias integradas
de processos e de projetos voc prev para os proces-
sos hbridos?
Gesto Operacional
126
2. Agora, vamos analisar as fases do gerenciamento por problemas
para os processos programados com o objetivo de transpor os
conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento por problemas
dos processos a pedido para os processos programados.
Procure conhecer como se efetiva o programa de aten-

dimento das creches (processo programado) realizado
no municpio em que voc mora.
Responda as questes a seguir e registre as respostas

em um arquivo digital para discuti-las com o seu tutor
a) Qual o problema de carga x capacidade mais divulgado
na imprensa local relativo a esse servio pblico?
b) qual macroatividade esses problemas esto relacio-
nados: monitoramento, programao, projetos execu-
tores, integrao ou disponibilizao? Considere o mo-
delo explicitado na Figura 16.
c) Quais perguntas, decises e aes voc formularia para
esses problemas?
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao
127
UNIDADE 3
O CONTROLE OPERACIONAL E
OS SISTEMAS DE AVALIAO
Diferenciar as diversas categorias de Sistemas de Avaliao que
fornecem i nformaes para o control e operaci onal ,
considerando seus mltiplos objetivos;
Correlacionar as atividades dos modelos de processos, de
gerenciamento da informao e de avaliao no contexto dos
Sistemas de Avaliao; e
Identificar os diversos elementos que implementam Sistemas
de Avaliao, em particular, os rgos da estrutura estatal, seus
mecanismos e instrumentos.
Gesto Operacional
128
129
SISTEMAS DE AVALIAO COMO
SISTEMAS DE INFORMAO PARA O
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Na Unidade
1 Introduo Gesto Operaci onal abordamos a
importncia da etapa de controle nos trs ciclos de gesto:
das polticas pblicas; dos planos e programas; e das aes
operacionais.
Vi mos tambm as di versas modal i dades de control e
praticadas pelo Estado e pela sociedade e seus objetivos,
nos contextos legal e formal. Estudamos, ainda, a etapa de
controle do ciclo de gesto PEAC.
Na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas colocamos
nosso foco nas aes que viabilizam a prestao de servios
pblicos, em uma perspectiva de anlise dos trabalhos
real i zados; apresentamos a voc a vi so processual ,
processos e projetos, das atividades realizadas; e, tambm,
a importncia da gesto de carga e de capacidade, estudo
que contempla as etapas de execuo e de planejamento
do ciclo de gesto PEAC.
E, agora, nesta Unidade O Controle Operacional e os
Sistemas de Avaliao na qual usaremos, tambm, a viso
processual das aes que implementam a prestao de
servi os pbl i cos, vamos nos concentrar na etapa de
aval i ao do ci cl o de gesto PEAC, i denti fi cando as
informaes e as respectivas fontes necessrias ao exerccio
do control e e caracteri zando os si stemas e as
infraestruturas: rgos, mecanismos e instrumentos que
fornecem essas informaes.
Gesto Operacional
130
Voc perceber que alm da viso processual das organizaes
prestadoras de servios pblicos, iremos entender essas
organizaes por meio de seus fluxos informacionais.
Vamos l, inicie logo sua leitura e, em caso de dvida,
lembre-se que estamos aqui para auxili-lo. Para tal, basta
acessar o AVEA e contatar o seu tutor. Bons estudos!
Aps termos analisado o controle operacional como uma das
etapas do ciclo de gesto PEAC, na Unidade 1, e o modelo de
processos e projetos, na Unidade 2, na qual verificamos a importncia
da etapa de controle no aprendizado e a institucionalizao das
prestaes de servios pblicos, vamos, a seguir, tratar do insumo
para o controle, isto , das informaes que devem ser geradas e
ofertadas aos processos decisrios dessa etapa.
Essas informaes normalmente abrangem no somente as
caractersticas das disfunes ocorridas entre o planejado e o
realizado, mas tambm um conjunto de alternativas com os
respectivos custos e benefcios da possvel adoo de cada uma
delas. A etapa que fornece essas informaes a etapa de avaliao
do ciclo de gesto PEAC.
Sendo assim, dentro dessa viso sistmica que estamos
usando para compreender as organizaes, podemos deduzir que
a etapa de avaliao pode ser entendida como um Sistema de
Informao (SI) para apoio s decises da etapa de controle.
Os seres humanos e as organizaes, que so construes
humanas, aprendem com seus erros medida que buscam corrigi-
los. O que voc acha dessa afirmao e do papel do controle?
Para est udar mos os Si st emas de Aval i ao, vamos
inicialmente compreender as organizaes como Sistemas de
Informao (SIs). Esse entendimento de grande importncia para
os estudos dos processos, dos mecanismos e dos instrumentos para
avaliao das aes operacionais na Administrao Pblica, que
131
so ferramentas crticas para a boa atuao do gestor operacional.
Discutiremos mais a diante esse tema.
AS ORGANIZAES COMO SISTEMAS DE INFORMAO
Ant es de abordarmos de f orma mai s det al hada as
organizaes como SIs, vamos trazer uma definio de SIs que vai
alm do entendimento de que SIs so solues informatizadas, isto ,
sof t wares ou apl i cat i vos de t ecnol ogi as da i nf or mao e
comunicao (TIC) utilizados nas organizaes.
Laudon e Laudon (2001) definem SI como um conjunto de
componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar,
recuperar, processar, armazenar e distribuir informao a fim de
auxiliar os processos decisrios de indivduos, de grupos e de
organizaes. importante destacar que esses componentes no
so apenas as informaes, mas tambm os indivduos, que as usam
e as tratam, todas as infraestruturas, as organizaes, os processos
e os recursos envolvidos, isto , todos esses elementos so
componentes dos SIs.
A partir dessa definio, e lembrando-o mais uma vez que
adotamos a viso sistmica para as organizaes, podemos no
somente explicar as organizaes como SIs, mas tambm cada um
dos elementos que as constituem podem ser considerados como
Subsistemas de Informao.
Nesse contexto, podemos observar as seguintes categorias
de Subsistemas de Informao nas organizaes:
de servios pblicos por elas prestados;
de processos e de projetos usados para atender aos
diversos pblicos usurios em suas necessidades; e
das macroatividades que compem os processos a
pedido, programados e hbridos, e dos respectivos
projetos executores e transformadores.
Gesto Operacional
132
Adotamos na identificao desses subsistemas a viso ou o
modelo processual dos trabalhos realizados pelas organizaes
prestadoras de servios pblicos, mas tambm podemos usar o ciclo
de gesto PEAC, nos trs nveis, que estudamos na Unidade 1, para
identificar novas categorias de SIs para as mesmas organizaes.
Temos com esse modelo os subsistemas de: planejamento
(P), execuo (E), avaliao (A) e controle (C). Voc se lembra do
ttulo da Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de
Avaliao? Esses Sistemas de Avaliao so Subsistemas de
Informao das organizaes prestadoras de servios pblicos,
identificados pelo critrio de etapas do ciclo de gesto PEAC.
Para melhor compreender e exemplificar o que acabamos
de expor, apresentamos, no Quadro 3, algumas etapas do ciclo de
gesto PEAC para uma secretaria municipal de meio ambiente.
Quadro 3: A organizao e seus Subsistemas de Informao
EXEMPLOS
Conservao
do horto flo-
restal
Fi scal i zao
ambi ental
Processo de
ouvi dori a
Processo de
recuperao de
reas degrada-
das dos hortos
florestais
Macroatividade
ou projeto de
atendi mento
de denncias
(do processo
de ouvidoria)
Projeto (execu-
tor) de recupe-
rao do horto
florestal
PLANEJAMENTO
Subsistema de
informao do
pl anej amento
de atendi-
mento s de-
nnci as
EXECUO
Subsistema de in-
formao da exe-
cuo dos servi-
os de fiscaliza-
o ambiental
AVALIAO
Subsistema de
informao da
avaliao do
processo de recu-
perao de reas
degradadas
CONTROLE
1
v
e
l
2
v
e
l
3
v
e
l
ETAPAS DO CICLO DE GESTO PEAC
133
Voc percebeu que preenchemos o Quadro 3 com apenas
trs Subsi stemas de Informao? No entanto, para o caso
exemplificado, poderamos ter mais 21 Subsistemas de Informao.
Aqui, o seu desafio, como gestor operacional, formular e
implementar todos os 24 subsistemas alinhados e integrados.
um grande desafio, voc concorda?
A abordagem das organizaes como SIs, segundo Morgan
(1996), teve incio, nos anos de 1940 e 1950, com Simon, que
explorou os paralelos entre a tomada de deciso humana e a tomada
de deci so organi zaci onal , concl ui ndo que i ndi v duos e
organizaes tomam decises satisfatrias em contextos de
racionalidades limitadas*, baseadas em simples regras
empricas, em pesquisas e em informaes limitadas.
Morgan (1996) t ambm anal i sou os t rabal hos de
pesqui sadores que dedi caram consi dervel at eno ao
entendimento da organizao do ponto de vista do processamento
de informaes. Dentre esses pesquisadores, o autor destaca
Galbraith e seu estudo sobre o relacionamento entre incerteza,
processamento de informaes e planejamento organizacional.
Da anlise realizada por Morgan (1996), podemos concluir
a relevncia de se administrar as informaes nas organizaes,
quer na demanda, reduzindo a necessidade informacional por meio
da criao de mecanismos e tarefas padronizadas, quer na oferta,
investindo em sofisticados SIs e expandindo os relacionamentos
laterais por meio de papis de coordenao.
Neste momento, gostaramos que voc pensasse sobre a
importncia da viso processual e horizontal do trabalho, que
apresentamos na Unidade 2, e a concluso de Morgan (1996)
sobre a necessidade das relaes laterais. Alm disso, voc pode
estar se questionando: por que explicitar a organizao e os
seus elementos constitutivos como SIs de forma to detalhada?
*Racionalidades limita-
das qualidade do que
raci onal , com l i mi ta-
es. Fonte: El aborado
pel a autora.
Gesto Operacional
134
v
Veremos mais
mecanismos e
instrumentos para a
avaliao das aes
operacionais em um
tpico especfico mais a
frente, ainda nesta
Unidade.
Essa questo necessria j que os mecanismos e os
i nstrumentos de aval i ao podem se apresentar ora como
organizaes, a exemplo das controladorias; ora como processos
ou sistemticas, como as fiscalizaes ou os monitoramentos; e
ora como macroatividades de processos, como as tomadas de contas
e as auditorias, entre outros.
Sem a viso sistmica dos fluxos informacionais das
organizaes, corremos o risco de implementar
aplicativos (softwares) de apoio aos trabalhos de forma
pontual e setorializada, o que torna difcil e s vezes
i mposs vel a tarefa de i ntegr-l os, i sto , de
implementar SIs integrados, importantes para a
qualidade das decises dos gestores operacionais.
O PROCESSO DECISRIO DO CONTROLE OPERACIONAL
E AS DEMANDAS PARA OS SISTEMAS DE AVALIAO
Nesta seo, vamos nos dedicar etapa de avaliao
operacional como um SI gerador de insumos informacionais para
o Subsistema de Informao do controle operacional.
Para que esse subsistema oferea informaes de valor e
contribua para a efetividade do controle operacional, temos de
compreender melhor o processo decisrio que utiliza os produtos
e os servios informacionais oriundos da etapa de avaliao
operacional. Portanto, vamos recordar o que j estudamos nesta
disciplina, na Unidade 1, sobre o processo de tomada de deciso
na Gesto Operacional e aprofundar alguns conhecimentos sobre
o objeto dessas decises.
135
O Processo de Tomada de Decises Operacionais
Modelos Principais
Na Unidade 1, mais precisamente na seo Ciclo de Gesto
de Aes: Projetos e Processos, verificamos que nesse nvel
operacional o processo decisrio mais utilizado considera como
referncia principal o Modelo Racional, no qual o gestor deve
observar regras e rotinas bem estruturadas para a soluo dos
problemas apresentados em seu cotidiano.
Chamamos a ateno para o fato de que o Modelo Processual,
com seus processos semiestruturados, seus mltiplos cenrios, seus
objetivos e suas alternativas, cada vez mais usado para a
prestao de servios pblicos de atendimento, pois as demandas
da sociedade esto cada vez mais complexas e dinmicas.
Se voltarmos Unidade 2, na seo Conceitos Bsicos:
Servios Pblicos, Processos e Projetos, em especial Figura 16,
podemos inferir que as relaes entre o uso dos modelos, Racional
e Processual, variam no apenas entre as trs grandes categorias
Interveno Legal, Atendimento Direto e Infraestrutura , mas
tambm entre as respectivas subcategorias.
Em princpio, o Modelo Racional exigido para as prestaes
de servios da categoria Interveno Legal, enquanto o Modelo
Processual sustenta de forma mais adequada o Atendimento Direto,
a exempl o das intervenes de fiscal izao ambiental e do
atendimento em hospitais pblicos, respectivamente.
Em relao aos servios de Interveno Legal, podemos
verificar que o Modelo Processual pode ser algumas vezes associado
ao Racional para as intervenes que envolvem objetivos no
convergentes do Estado, do mercado e da sociedade. Por exemplo,
a complexidade dos processos decisrios relacionados aos processos
de licenciamento ambiental para a construo de hidroeltricas,
com a execuo de vrias consultas pblicas.
No caso dos servios de Atendimento Direto Sistmico,
identificamos que os processos decisrios, balizados normalmente
pelo Modelo Processual, tambm devem considerar aspectos legais
e normativos definidos no mbito do sistema, o que implicar o
v
Aqueles que fazem parte
de um sistema
administrativo
formalizado.
Gesto Operacional
136
uso do Model o Raci onal para mui tas tomadas de deci ses
operacionais. Como exemplo, podemos citar os processos decisrios
bastante normatizados do Sistema nico de Sade (SUS) para o
atendimento sociedade, nos casos de tratamento de doenas
altamente contagiosas.
importante ainda registrar que por causa das
caractersticas da Administrao Pblica, muitas vezes
as variveis polticas afetam os processos decisrios
operacionais, exigindo considerar tambm o Modelo
Poltico como referncia.
Como voc percebeu, a tomada de deciso de um gestor
operacional bastante variada, complexa e dinmica. Mas quais
assuntos ou temas so objetos desse processo decisrio? o que
vamos estudar no prximo item.
O Objeto das Decises Operacionais Os Problemas do
Desempenho Operacional
O controle operacional, conforme abordado no item anterior
O Processo de Tomada de Decises Operacionais , contempla
frequentemente processos decisrios sustentados pelos modelos
Racional e Processual, conforme Choo (1998), nos quais so
considerados as variveis de incerteza e de impreciso, os conflitos
de objetivos e a ambiguidade*. Se necessrio, volte Figura 8,
que apresenta a Classificao dos problemas de deciso.
Conforme voc deve ter observado at este momento, os
problemas podem ser considerados temas transversais nesta disciplina,
isto , eles so na realidade foco ou objeto das decises operacionais.
Agora, nossa proposta entender melhor a natureza dos problemas e as
suas caractersticas, contextualizadas na Gesto Operacional.
Na Unidade 1, trouxemos o entendimento de que o objeto
da Gesto Operacional so as aes operacionais, traduzidas na
*Ambiguidade qualida-
de do que impreciso ou
incerto. Fonte: Elaborado
pela autora.
137
Unidade 2 pelos processos e pelos projetos. Portanto, os problemas
operacionais devem necessariamente referenciar essas aes, isto
, tratar do fato de que a execuo dessas aes no est sendo
efetivada de acordo com o que foi planejado.
Essa concluso nos permite responder questo formulada
no final da seo anterior com a seguinte afirmao: os objetos
das decises operacionais so os desempenhos dos processos e
dos projetos e das organizaes que os executam, quando estes se
configuram como problemas.
Observe que estamos usando o termo desempenho para
relacionar o que foi executado com o que foi previsto. Voc pode
conhecer e at ter utilizado essa palavra em diversas oportunidades
com significados diferentes, acompanhada ou no de adjetivos, como
desempenho profissional, econmico, governamental, entre outros.
Outro ponto que precisamos dar ateno de que forma
vamos usar os problemas do desempenho operacional como objeto
ou foco das decises que ocorrem nesse nvel. necessrio, em
primeiro lugar, escolher um entendimento ou mesmo uma definio
para a palavra desempenho relacionada a outra o empenho , no
contexto da Administrao Pblica.
De acordo com Ferreira (2009), o empenho pode significar
compromisso, obrigao e que, em Administrao Pblica, a
verba destinada a certa despesa preestabelecida no oramento de
uma organizao pblica. Para desempenho, Ferreira (2009) traz a
def i ni o: cumpri r (aqui l o a que est ava
obrigado), livrar de dvida.
Portanto, o desempenho operacional
pode ser entendido como o cumprimento do
que foi planejado, isto , do que foi empenhado.
Uma pal avra t raz i mpl ci t os aspect os
valorativos quantitativos e/ou qualitativos
inerentes avaliao. Por esse motivo, as
pal avras aval i ao e desempenho quase
sempre so usadas como a expresso:
avaliao de desempenho.
Desempenho operacional
O desempenho operaci onal como obj eto
ou foco dos processos deci sri os
operaci onai s: o gestor preci sa de i nfor-
maes para a tomada de deciso que ne-
cessari amente l evem em consi derao o
contexto do desempenho analisado. Fon-
te: Elaborado pela autora.
Saiba mais
Gesto Operacional
138
Voltando s aes operacionais processos e projetos e as
organizaes que as implementam , convm lembrarmos que as
avaliaes de desempenho devem ainda usar critrios como
eficincia, eficcia, efetividade e relevncia, j mencionadas na
Unidade 1, no item O Controle pelo Estado e suas Demandas para
o Controle Operacional. Retomaremos esse tema no prximo item
para tratar, de forma mais detalhada, das informaes relativas ao
desempenho operacional usadas na Etapa de Controle Operacional.
As informaes de desempenho e seu contexto podem
vir associadas a outras categorias de informao,
aquelas que abordam as diversas alternativas de
aes, corretivas e preventivas, como sugestes para
que o decisor possa fazer a escolha dos ajustes mais
adequados. Esses dois conjuntos de informaes
constituem o contedo bsico dos produtos e dos
servios informacionais demandados pela etapa de
controle e pela etapa de avaliao.
A qualidade do processo decisrio do gestor operacional
depende, em grande part e, dos produt os e dos servi os
informacionais para avaliao.
OS PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS
DA AVALIAO OPERACIONAL
Aps a compreenso dos dois principais modelos que
procuram explicar a complexidade das decises de controle
operacional (Racional e Processual) e o foco principal dessas
decises, que so os probl emas de desempenho das aes
operacionais (processos e projetos) e respectivos contextos, vamos
139
agora entender melhor quais so os produtos e os servios
informacionais que a etapa de avaliao deve gerar para a etapa
de controle.
Quando abordamos a questo dos produtos e dos servios
informacionais, preciso compreender a subjetividade inerente ao
uso desses elementos pelos indivduos. Questes sobre importncia,
suficincia e qualidade de produtos e de servios informacionais
variam de uma pessoa a outra. Por esse motivo, abordaremos
inicialmente o perfil do gestor pblico do controle operacional como
usurio das informaes e, em seguida, explicitaremos algumas
caractersticas bsicas dos produtos e dos servios informacionais
de que ele necessita.
O Gestor Pblico: o Controle Operacional
e o Comportamento Informacional
At recent ement e, est udar usuri os de produt os
informacionais era tarefa exclusiva dos profissionais da Cincia
da Informao, que consideravam esses estudos como investigaes
para saber o que os indivduos precisam em matria de informao.
Com o progresso das tecnologias de informao e de comunicao,
o desenvolvimento de sistemas aplicativos (softwares) exigiu dos
analistas envolvidos a realizao de levantamentos das necessidades
de informao dos usurios desses sistemas. Cada um desses grupos
tem trabalhado modelos e sistemticas em constante evoluo.
Profissionais da Cincia da Informao, hoje, contam com
o que chamamos de comportamento informacional, que um
modelo mais abrangente do que o modelo de estudo de usurio,
que passa a integrar o novo modelo. Para a Cincia da Computao,
esto sendo implementadas metodologias para elicitao* de
requi si t os que so i nst rument os mai s el aborados para o
levantamento das necessidades informacionais.
*Elicitao identifica-
o com esclarecimento
e detalhamento. Fonte:
Gesto Operacional
140
Para o caso de gestores que tomam decises tpicas
do controle operacional, tratando de problemas que
vo alm do Modelo Racional, com suas regras e
rotinas bem estruturadas e com exigncias de atuao
em tempo real, as abordagens tradicionais tm se
mostrado inadequadas enquanto as mais modernas
ainda no so amplamente usadas.
Esse fato traduzido na fala de gerentes e de supervisores que
reclamam da qualidade das informaes disponibilizadas pelos SIs que
apoiam suas decises. De acordo com nosso entendimento de que a
etapa de avaliao um SI que objetiva atender etapa de controle
operacional, a reclamao anterior se estende a todos os elementos que
integram os Sistemas de Avaliao, isto , s organizaes, aos
mecanismos e aos instrumentos de avaliao como SIs gerenciais.
Eles no esto sendo capazes de atender com qualidade s demandas
dos gestores operacionais na gesto pblica contempornea.
A consequncia, nesse caso, que as decises so tomadas
ora de forma intuitiva, ora baseada em informaes incompletas
ou defasadas ou inadequadas ao uso, comprometendo a qualidade
da gesto pblica. Por outro lado, possvel que os gestores
operacionais no estejam aproveitando as potencialidades dos SIs
existentes, que, s vezes, revelam problemas cuja considerao
levaria a necessrias mudanas de processos. Voc j ouviu falar
da resistncia das pessoas s mudanas?
Concluindo, podemos afirmar que para os Sistemas de
Avaliao na Gesto Operacional pblica se tornarem efetivos
como fornecedores de i nsumos i nformaci onai s ao control e
operacional, so necessrios que esses produtos sejam estudados
e desenhados, ainda na Etapa de Planejamento do ciclo PEAC,
considerando os perfis e o comportamento informacional dos
gestores. Mas como voc pode perceber, considerando a variedade
de perfis desses decisores, o desafio maior traar um perfil bsico
de usurio e de suas necessidades de informao, o mais prximo
possvel desse pblico-alvo.
141
Conforme mostrado, perceba que a diversidade de perfis dos
gestores operacionais implica a diversidade de informaes, o que
tambm exige vrios tipos de avaliaes, com mltiplos critrios.
Nosso estudo, a seguir, centra ateno nesses critrios.
Critrios de Avaliao Operacional
Na disciplina Polticas Pblicas, do Mdulo Bsico, na seo
Avaliao e Monitoramento de Polticas Pblicas, voc estudou que
uma das dificuldades recorrentes na avaliao de polticas, programas
e projetos pblicos est relacionada falta de consenso conceitual
mnimo sobre os critrios a serem usados na avaliao.
Na avaliao do ciclo de planos e programas, por exemplo,
temos encontrado, em relatrios diversos, o uso da expresso dimenses
de avaliao em substituio expresso critrios para a avaliao.
Tambm observamos nas avaliaes desse ciclo o uso de critrio ou
dimenso de economicidade* em complementao s dimenses
ou aos critrios tradicionais: eficcia, eficincia e efetividade, sempre
usados nas avaliaes do ciclo das polticas pblicas.
A macroatividade de avaliao desses dois ciclos de
gesto, superiores ao ciclo das aes operacionais, ainda
se ressente de entendimentos uniformes sobre critrios
como: eficincia, eficcia, efetividade, economicidade e
outras dimenses de avaliao. Podemos perceber, a
partir do exposto, as dificuldades que encontramos para
estabelecer o alinhamento de produtos e de servios
informacionais entre esses trs nveis.
Aps essas consideraes sobre os critrios de avaliao nos
ciclos de avaliao de nvel superior ao operacional, vamos estudar,
de forma mais detalhada, esses temas para a Gesto Operacional.
Na seo O Controle pelo Estado e suas Demandas para o
Controle Operacional, da Unidade 1, explicitamos que um dos
*Economicidade o ca-
rter ou a qualidade do
que econmi co, que
consome pouco, que
parci moni oso nos gas-
tos, que poupa. Fonte:
Gesto Operacional
142
objetivos dos sistemas de controle nas organizaes prestadoras de
servios pblicos promover a obteno de resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia das operaes da
organizao, isto , dos atendimentos diversos aos pblicos usurios.
Para melhor compreenso dessas quatro reas de resultados,
vimos na Figura 10, na Unidade 1, que essas reas devem considerar
as perspectivas permanentes ou de Estado e as situacionais ou de
Governo, e abordar aspectos da dimenso substantiva Institucional
e Poltica e da dimenso instrumental rea de Atuao e Econmica
das organizaes. Se julgar necessrio, resgate esses contedos.
Com o incio da implantao da gesto por processos na
Administrao Pblica, isto , do modelo processual centrado nos
processos e nos projetos, identificamos a utilizao de outros
critrios para avaliao que no os apresentados at aqui, como
celeridade, tempestividade, conformidade e legalidade, entendidos
como qualidade do que rpido, oportuno e obediente s normas
e aos padres.
Finalmente, algumas avaliaes tm procurado estudar outros
resultados das aes da Administrao Pblica, a exemplo da equidade,
da legitimidade, da inovao e da sustentabilidade, entendidos como
qualidade do que imparcial, reconhecido, no usual e permanente,
que podem tambm ser usados na avaliao operacional.
Como voc pode perceber, quanto mais critrios, dimenses
ou reas de resultados so usados nas avaliaes, maior a
exi gnci a de compl exi dade dos produt os i nf ormaci onai s,
contemplando informaes sobre um conjunto de variveis cada
vez mais diversificadas, dinmicas e interdependentes.
Para fins de avaliao operacional, que busca gerar produtos
e servios informacionais para o controle, tambm operacional, tendo
como foco ou objeto o desempenho de processos, as macroatividades
e os projetos usados na prestao de servios pblicos, podemos
usar o esquema a seguir, mostrado na Figura 25.
143
Figura 25: Critrios para avaliao e viso processual da prestao de servios
Fonte: Adaptada de Metcalfe e Richards (1990)
Como voc pode perceber, a Figura 25 derivada do modelo
simplificado de processos que apresentamos na Unidade 2 e mostra
apenas as entradas ou os insumos e as sadas ou os produtos ou
ento resultados.
Veja tambm que, enquanto os critrios de economia ou
economicidade, eficincia e eficcia esto no mbito do processo,
os critrios de efetividade, relativos aos efeitos de impacto, esto
no mbito dos usurios pblicos, isto , externo aos espaos de
poder e de atuao dos gestores do processo.
Face dificuldade de estabelecer consenso a respeito dos
conceitos dos critrios, das reas de resultados ou das dimenses
de aval i aes e consi derando os el ementos da Fi gura 25,
apresentamos um entendi mento sobre efi ci nci a, efi cci a,
efetividade e economicidade que o mais utilizado, em particular,
nas avaliaes operacionais realizadas por rgos de controle da
Administrao Pblica. Observe:
Economicidade: critrio que considera a relao
entre os insumos planejados para a execuo de aes
(processos) e os realmente consumidos.
Eficincia: critrio que considera a relao entre o que
foi produzido (resultados) e os insumos consumidos, isto
, o rendimento ou a produtividade dos insumos aplicados.
Gesto Operacional
144
Eficcia: critrio que considera a relao entre os
resultados obtidos e os resultados planejados, isto , o
at endi ment o aos requi si t os dos produt os
disponibilizados e dos servios prestados.
Efetividade: critrio que considera os efeitos imediatos
e os impactos obtidos pela execuo das aes no
ambiente dos demandantes ou dos pblicos-alvo.
Mesmo para a avaliao das aes operacionais, alguns
anal i st as consi deram que os cri t ri os de l egal i dade e de
conformidade seriam subcritrios mais especficos do critrio
genrico eficcia , enquanto a legitimidade seria um critrio
decorrente da efetividade.
Outra questo importante que a avaliao nos projetos, a
exemplo dos processos, pode tambm considerar os critrios
anteriormente estudados. Existe, ainda, um tema imprescindvel
para a avaliao operacional e, por isso, igualmente importante,
que so os indicadores que estudaremos a seguir.
Indicadores na Avaliao Operacional
Considerando as vrias magnitudes apresentadas pelos
produtos e pelos servios informacionais, podemos destacar que
estes podem ser constitudos por elementos informacionais, que,
por sua vez, podem ser compostos de partes menores e de dados
elementares e maiores como os dados agregados. Um dos elementos
informacionais mais usados nas avaliaes operacionais o que
chamamos de indicadores de processos e de resultados.
Na Unidade 1, da disciplina Indicadores Socioeconmicos
na Gesto Pblica, que abordou conceitos e medidas, foi registrado
que a imagem captada no indicador uma modelizao da
realidade, isto , uma representao simplificada de um de seus
aspectos. Tambm foi destacado que quanto mais especfico for o
aspecto-al vo e quanto mai s confi vei s e preci sas forem as
informaes utilizados no clculo dos indicadores, mais essa
representao se aproxima da realidade.
145
De acordo com a nossa discusso, como podemos definir o
tema indicadores?
No existe apenas um entendimento nem apenas uma
definio para o tema indicadores. Em princpio, qualquer dado
ou aspecto que propicie informao sobre um problema ou um
aspecto problemtico pode ser chamado de indicador, porm,
um indicador algo que exige elaborao e pr-interpretao para
que possa ser utilizado. Para tal, necessrio estabelecer um modelo
de relacionamento de variveis ou de fatores que permita estruturar
e integrar informaes diversas e dispersas provenientes de vrias
fontes, visando produo de um produto de sntese informacional,
isto , de um indicador.
Nessa perspectiva, voc pode considerar que um indicador
definido como sendo um elemento informacional de sntese,
numri co ou si mbl i co, obt i do a par t i r de um model o de
relacionamento de variveis e que, frente a uma escala ou a
parmetros de referncia, essa informao mostra a situao relativa
de um determinado problema ou de um aspecto da realidade
considerado importante ou relevante em funo do que possvel
fazer para decidir e orientar aes.
No contexto operacional, conforme apresentado neste livro-
texto, os problemas ou os aspectos da realidade considerados so
afetos ao desempenho operacional e aos respectivos contextos e os
indicadores podem ser usados para decidir e orientar as aes de
ajustes.
Em outras palavras, indicador o dado informacional que,
correlacionado com um referencial de anlise, traduz uma informao
de valor para mais ou para menos. No caso da Gesto
Operacional, utilizando essa informao, podemos interpretar
aspectos da realidade das aes operacionais e tomar decises para
ajustes nessa realidade. Portanto, o indicador sempre algo inerente
aos processos decisrios, sejam eles formais ou informais.
Gesto Operacional
146
O que mais importa no estabelecimento de um
indicador a sua funo sntese de avaliao frente a
um problema considerado: esse o seu papel mais
importante no que tange aos processos decisrios.
Os indicadores sero mais teis se tambm forem
definidos os processos decisrios consequentes e as
respectivas responsabilidades pelas aes.
Sendo assi m, podemos af i rmar que um i ndi cador
operacional ser tanto mais adequado ou qualificado para o
controle operacional quanto mais qualificados forem os dados
disponveis e os critrios utilizados para sua definio, pois
impossvel obter-se um bom indicador se os dados e/ou os mtodos
utilizados forem ruins.
Tambm importante considerarmos que cada aspecto de
um problema de desempenho operacional e seus componentes
especficos podem ser objetos de indicadores que permitam medir
sua ocorrncia, sua intensidade e sua evoluo.
Vamos agora abordar a importncia de uma escala na
utilizao dos indicadores nas avaliaes operacionais, pois o
posicionamento na escala de avaliao que indica o resultado da
relao considerada o que pode determinar o nvel de urgncia
das possveis aes ajustes a serem efetivadas.
Tendo em vista o problema-alvo ou o foco do controle
operacional, isto , o desempenho no desejado, para que exista
um indicador, necessrio que, alm do estabelecimento de relaes
entre variveis para a produo de um ndice sntese, o resultado
possa ser aferido por uma escala.
A intensidade ou a caracterstica do problema mostrada
pelo indicador dada, na escala de avaliao, pelo
ponto de referncia a partir do qual se considere que
o problema passe a existir. Esse ponto de referncia
deve ser o resultado de uma escolha baseada em
147
algum parmetro da prpria realidade da ao
operaci onal como contexto dos probl emas de
desempenho operacional ou de outras realidades que
sirvam como referencial.
Podemos, a ttulo de exemplo, considerar que em uma
determinada prestao de servios pblicos as reexecues somente
passem a ser consi deradas probl emas de desempenho se
ultrapassarem 2% do total de solicitaes do servio.
Outro entendimento necessrio sobre a produo e a
utilizao de indicadores na Gesto Operacional o do ndice de
avaliao. Entendemos como ndice de avaliao tudo aquilo que
indica ou denota uma qualidade ou uma caracterstica especial
passvel de ser utilizada em processos de avaliao e de deciso.
Os indicadores podem ter seus ndices formalizados de diferentes
formas: numrica, alfabtica, alfanumrica e simblica.
Em sntese, para que possamos definir e construir um
indicador, precisamos que alguns requisitos e cuidados sejam
levados em conta, tais como:
Sobre o problema e as decises:
para definir um indicador, preciso que se tenha pelo

menos um problema caracterizado e a necessidade de
processos deci sri os consequent es; sej am est es
decorrent es de processos de aval i ao ou de
monitoramento;
caracterizar um problema significa estabelecer uma

relao entre uma situao existente e uma situao
desejada;
problema caracterizado significa problema descrito de

tal forma que possa ser traduzi do em dados de
conhecimento observveis (variveis detectveis ou
mensurveis) a serem relacionados em um modelo que
produz um dado de sntese (vrios dados produzem um
ndice), que traduz um significado para a organizao;
Gesto Operacional
148
caracterizar a situao existente significa explicitar os

aspectos (dados de definio) da realidade considerada
e os aspectos (dados de comparao) referenciais que
indicam a existncia do que se quer detectar;
o modelo de relacionamento das variveis deve ser

estabelecido levando-se em conta apenas os dados
relevantes (consensuais) para o problema ou o aspecto
que se quer detectar;
as decises, caso sejam pr-definidas, devem ser

especificadas de forma objetiva, ou seja, de modo a
explicitar os processos da tomada de deciso, visando
aos seus resultados que, uma vez obtidos, resolvem o
problema considerado; e
um problema nunca ocorre de forma isolada, estando

sempre submeti do a um conj unto de el ementos
paradigmticos e pressupoestrios, que devem ser
considerados na definio do modelo de sntese.
Sobre a construo de indicadores:
a seleo dos dados componentes do indicador deve

levar em conta a possibilidade de medir a intensidade
do problema ou do aspecto a ser avaliado; cada dado
componente do indicador deve ser selecionado em
funo da importncia e da relevncia que apresenta
para o que se quer avaliar;
os dados componentes de um indicador podem ser de

diferentes naturezas e originados de diversas disciplinas,
a sel eo de dados pode demandar t rabal ho
interdisciplinar (por exemplo: um indicador pode ser
composto de uma avaliao visual de um determinado
aspecto combinada com um dado estatstico de outro,
e de um dado de pesquisa de campo e a ponderao
de uma situao em outro);
produzi r i ndi cadores uma ao que exi ge

conhecimento da realidade, domnio metodolgico do
modelo de anlise (modelo de relaes) e competncia
na definio das aes a serem levadas a efeito, por
149
isso, um bom mtodo para validao de um indicador
a anlise/avaliao de indicadores assemelhados
utilizados em outras prestaes de servios pblicos e
respectivas validades de uso; e
para se definir um indicador, preciso ter certeza da

existncia de dados formais para o relacionamento
pretendido; preciso definir as fontes de dados, pois,
sem fontes definidas e sem dados disponveis os
indicadores so inviveis de serem processados.
Sobre as Escalas:
o indicador deve propiciar uma leitura imediata de seu

significado, de forma unvoca* e excludente e de modo
que a i nt erpret ao dos dados possa ser f ei t a
automaticamente e sem a ocorrncia de dvidas;
quando um indicador for utilizado para explicitar algum

aspecto da realidade, pode deixar claro qual esse
aspecto e a escala utilizada para avali-lo:
a escala de avaliao pode ser estabelecida por um

continuum de situaes ou de segmentao de varivel
que favorea o entendimento do problema ou do aspecto
a ser avaliado em funo de possveis processos decisrios;
os indicadores podem ter sua escala definida por uma

varivel qualitativa (excelente, bom, regular, pssimo), ou
por uma varivel numrica ordenada (1, 2, 3 etc.), ou por
uma varivel alfabtica (a, b, c etc.), ou por uma varivel
alfanumrica (a1, a2, b1, b2 etc.), ou por cores (branco,
amarelo, vermelho, preto), porm, no importando a forma
da varivel considerada e a configurao da escala, os
critrios de avaliao (pesos) podem ser evidentes e
apresentar, se possvel, demarcaes regulares entre suas
categorias de enquadramento;
a transformao dos indicadores em variveis visuais

pode garantir que o continuum de contedo (escala
de anlise) seja adequadamente representado pelo
continuum visual (varivel visual), isso significa que a
varivel visual deve apresentar-se crescendo ou
decrescendo conf or me a escal a de anl i se ou
*Unvoca que s tem
um significado, uma in-
terpretao. Fonte:
Houaiss (2009).
Gesto Operacional
150
v
Esse item o anterior
nesta mesma Unidade.
Em caso de dvida,
retorne e faa uma
releitura atenciosa dos
critrios apresentados.
apresentar as particularidades da varivel representada
e que, em termos de percepo, possibilite comparar
visualmente (em um instante mnimo de viso) os
intervalos de anlise considerados;
a interpretao da escala, ou seja, o posicionamento

do indicador pode, preferencialmente, ser avaliado
seguindo padres de comparao ou de parmetros
utilizados internacionalmente ou nacionalmente; falta
destes, restam opes interestaduais e interservios
pblicos de mesma natureza; e
para cada elemento de uma escala cabe a definio de

uma ou mais aes a serem efetivadas, o conjunto
desses elementos constitui o plano de aes a serem
efetivadas em funo da ocorrncia ou da complexidade
do problema.
Para melhor entendimento sobre indicadores, vamos voltar
ao caso dos processos de atendimento aos usurios de um hospital
pblico, a partir do qual nos propusemos a desenhar um produto
informacional de acompanhamento das reclamaes. Naquele
momento, anotamos que essas seriam informaes indicativas de
um desempenho no adequado.
De acordo com os entendimentos expostos na seo Critrios
de Aval iao Operacional , o nmero recl amaes seria um
indicador do critrio de eficcia da prestao de servio, pois est
implcito que o desejado ou o planejado seria zero reclamaes.
Outro indicador de eficcia poderia ser o volume de atendimentos
realizados face ao planejado para o mesmo perodo.
Podemos escolher como um indicador de eficincia do
processo de atendimento aos usurios o nmero de atendimentos
realizados por profissionais de sade (do hospital) ou o nmero de
atendimento por leito ou o nmero mdio de atendimentos
conclusivos por dia. Voc pode notar que profissionais de sade,
l ei t os e t empo so consi derados i nsumos, e o nmero de
atendimentos so os resultados ou os produtos.
Um indicador de economicidade poderia ser o preo mdio
de aquisio de um determinado insumo crtico para o atendimento
151
aos usuri os face aos preos prati cados no mercado, ou a
quantidade consumida desses insumos face quantidade planejada
(para o mesmo nmero de atendimentos).
E, finalmente, poderamos escolher como indicador de
efetividade dos atendimentos prestados o nmero de casos
de atendimentos recorrentes para determinado agravo* sade.
Mas voc pode perceber que existem outras variveis do ambiente
do usurio que podem afetar esse indicador. Por esse motivo,
o desenho de uma avaliao especfica para identificar os valores
desse indicador deve prever como tratar os fatores intervenientes
mais importantes e seus impactos.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 detalhando os
processos e suas macroatividades e os projetos como SIs ,
disponvel na seo Atividades de aprendizagem, objetivando
avaliar seu entendimento obtido sobre a hierarquia sistmica
dos SIs de uma organizao.
*Agravo ofensa que se
faz a algum, motivo de
queixa. Fonte: Elabora-
do pela autora.
Gesto Operacional
152
OS PROCESSOS DOS SISTEMAS
DE AVALIAO OPERACIONAL
Na primeira seo desta Unidade Sistemas de Avaliao
como Sistemas de Informao para o Controle Operacional
adotamos a metfora da avaliao como um SI a servio do controle
operacional, gerando produtos e servios informacionais que vo
subsidiar os gestores em suas decises de ajustes do desempenho
das aes operacionais.
Essas decises, em sua maioria, esto relacionadas aos
modelos Racional e Processual, mas face complexidade e
incerteza da demanda, inerentes prestao de servios pblicos
no mundo cont emporneo e aos conf l i t os de obj et i vos e
ambi gui dades dos cont ext os pol t i cos, caract er st i cos da
Administrao Pblica. Muitas vezes, os problemas e as decises
de controle se situam nas perspectivas dos modelos Poltico e
Ambguo, conforme definido por Choo (1998). Se voc julgar
conveniente, volte Figura 8 Classificao dos problemas de
deciso, da Unidade 1.
Em decorrncia do exposto, podemos concl uir que a
variedade e a complexidade dos produtos e servios informacionais
de avaliao operacional, que so demandados pelo controle
operacional, implicam a necessidade de processos, de organizaes,
de mecanismos e de instrumentos de avaliao igualmente variados
e complexos. Essas construes so o foco da presente seo.
Estruturamos esta seo Os Processos dos Sistemas de
Avaliao Operacional , de forma a abordarmos inicialmente as
dificuldades de estabelecermos limites entre avaliao e controle
153
no ciclo PEAC da Gesto Operacional e a consequente falta de
consenso na utilizao dessas palavras na Administrao Pblica.
Em seguida, analisaremos os processos de avaliao face aos
modelos apresentados em sees anteriores.
AVALIAO E CONTROLE COMO ETAPAS DEPENDENTES
O modelo do ciclo de gesto PEAC coloca a avaliao e o
controle em duas etapas distintas, e a avaliao, pelo seu carter
utilitrio, apenas se justifica medida que os produtos e os servios
informacionais oferecidos ou demandados se mostrem adequados
s necessidades do controle.
Voc concorda com essa afirmao? O que a justificaria?
Duas questes merecem registro antes que passemos a analisar
os processos de controle. A primeira diz respeito s dificuldades
encontradas pelo gestor pblico em seu cotidiano para perceber as
fronteiras entre as etapas de avaliao e o controle operacional.
Face dinmica desse ciclo, com tempos de operao
bastante reduzidos e at mesmo instantneos, o tempo real, o
planejamento, o controle e a avaliao acontecem de forma
simultnea e recursiva e as fronteiras entre cada uma dessas etapas
no se mostram muito claras.
Para mostrar como isso se efetua em duas perspectivas, a
do ciclo de gesto PEAC como um conjunto de etapas, e a do ciclo
de gesto como um conjunto de Subsistemas de Informao,
elaboramos a Figura 26 para voc.
Gesto Operacional
154
Figura 26: Ciclo de Gesto Operacional em tempo real
No que se refere fronteira entre avaliao e controle,
considerando a afirmao que fizemos sobre a subordinao, em
termos de objetivos, da avaliao ao controle, essa linha se torna
muito tnue, tornando-se quase imperceptvel quando os problemas
de desempenho forem resolvidos no contexto do Modelo Racional,
pois as decises so programadas, a priori, considerando os
resultados da avaliao. como se essas decises se processassem
de forma automtica.
Voc pode, ainda, analisando a Perspectiva 2, constatar
como ocorre a implementao de um Subsistema de Informao
para apoio s relaes com usurios e com beneficirios da
prestao de servios pblicos. Essa construo muito importante,
considerando que esse atendimento est sujeito urgncia e
imprevisibilidade das demandas (entradas/insumos), particular-
mente nas reas de sade e de segurana pblica.
155
Ainda no que diz respeito a esse sistema, como no possvel
programar a resposta s avaliaes dos usurios (sadas/produtos),
os processos deci sri os do cont rol e operaci onal passam
consequentemente a se referenciar tambm aos modelos Poltico e
Ambguo de soluo de problemas.
Essas dificuldades para estabelecer fronteiras ou limites entre
as etapas de avaliao e o controle operacional podem ser uma das
razes pelas quais muitas vezes os processos, os mecanismos e at
as organizaes pblicas, que executam aes de avaliao, recebem
denominaes usando a palavra controle, a exemplo de controladorias,
de sistemas de controle, de ferramentas de controle e outras. Essa a
outra questo que julgamos ser importante analisarmos antes do estudo
dos processos dos Sistemas de Avaliao.
Veja no exemplo a seguir as 11 atribuies de competncias
dos rgos e das unidades do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, conforme definio da Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001.
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no pla-
no plurianual;
II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de gover-
no, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento;
III avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV exercer o controle das operaes de crdito, avais,
garantias, direitos e haveres da Unio;
V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira
dos projetos e das atividades constantes dos oramentos
da Unio;
VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos
federais sob a responsabilidade de rgos e entidades p-
blicos e privados;
VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irre-
gulares, praticados por agentes pblicos ou privados,
Gesto Operacional
156
na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o
caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade
para as providncias cabveis;
VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrati-
vos e operacionais;
IX avaliar o desempenho da auditoria interna das enti-
dades da administrao indireta federal;
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da
Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal;
XI criar condies para o exerccio do controle social
sobre os programas contemplados com recursos oriundos
dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Das atribuies listadas, apenas as atribuies IV e XI no
so tpicas de aval iao, as demais usam sinnimos como:
fiscalizam, realizam auditorias, apuram fatos e outros.
A atribuio XI uma competncia de apoio ao controle social,
mas a competncia IV define uma atribuio de execuo de controle.
O que justifica essa atribuio estar no mbito de um Sistema de
Avaliao o fato de essa atividade ter sido naquela poca uma
atribuio da Secretaria do Tesouro Nacional, includa pela Lei n.
10.180/01 no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
OS PROCESSOS DE AVALIAO E SUAS ETAPAS
Os objetos de avaliao operacional, isto , os problemas
relativos aos desempenhos operacionais e seus contextos de
avaliao na Administrao Pblica, so bastante diversificados,
o que implica igual comportamento nos processos de avaliao, a
exemplo de fiscalizaes, auditorias, avaliaes operacionais, que
assim se caracterizam pela grande variedade, alm de comportarem
vrios nveis de detalhamento.
157
Mesmo com toda essa complexidade, podemos analisar essas
aes de avaliao usando os modelos explicativos de processos a
pedido, programado e hbrido, conforme apresentado na Unidade
2 Gestes Operacionais Crticas. E, como os servios prestados
pela macroatividade de avaliao para a macroatividade de
controle so de natureza informacionais, vamos denomin-los
de gerenciamento de informaes.
Processos de Avaliao a Pedido
A Figura 19 j foi usada neste livro-texto para explicitar os
processos a pedido, agora trazemos para sua anlise a Figura 27,
esquematizando as etapas de um modelo de gerenciamento das
informaes genrico, mas de mesma natureza, isto , por demanda.
Figura 27: Modelo de gerenciamento de informaes a pedido
Primeiramente, visualize as relaes com os solicitantes que,
nesse caso, so os gestores ou os agentes que vo realizar o controle
operacional o Agente de Controle Operacional (ACO) , e os
fluxos de retroalimentao, que podem ser relacionados ao
aprendizado dos modelos de processos. Em seguida, identifique as
vri as etapas do model o, confor me a segui nte conveno
estabel ecida para o conjunto de atividades do processo de
gerenciamento a pedido, considerando o ACO:
Gesto Operacional
158
identificao de necessidades e de requisitos dos
produtos e dos servios informacionais;
desenho dos produtos e dos servios informacionais;
coleta de dados;
tratamento de dados;
elaborao (construo) dos produtos e dos servios
informacionais;
classificao e armazenamento de dados;
apresent ao dos produt os e dos servi os
informacionais; e
anl i se do uso dos produt os e dos servi os
informacionais.
Conforme voc pode perceber, o modelo apresentado foi
desenhado detalhando as quatro macroatividades: o Atendimento
englobando a atividade 1, os Processos Internos contemplando as
atividades 2 a 6, a Entrega representada pela atividade 7 e o
Aprendizado e a Institucionalizao representados pela atividade 8.
Analise com ateno a atividade 3, que crtica para os
processos de aval iao, ou processos de gerenciamento de
informaes. Veja que ela acessa fontes de dados que podem ser
internas ou externas ao processo ou s organizaes.
Algumas consideraes resultantes da anlise das Figuras
15 e 27, aplicadas s avaliaes operacionais no mbito da
Admi ni st rao Pbl i ca, podem ser anot adas conf orme a
discriminao a seguir.
Esse modelo sustenta no somente auditorias, vistorias,
fiscalizaes, processos administrativos disciplinares,
apuraes, investigaes, percias, mas tambm outras
aes a pedido ou emergenciais relativas prestao de
servios das categorias: Interveno Legal e Infraestrutura.
A maioria dessas aes, quando formais, possui
sistemtica e metodologia predefinidas, com todas as
159
etapas de avaliao formalizadas em instrumentos
normativos especficos, existindo, porm, alguns
espaos discricionrios nos procedimentos normativos.
Pedidos especiais para avaliaes emergenciais, em
particular da categoria de Servios de Atendimento
Direto, necessitam de cuidados quanto obedincia
de dispositivos legais vigentes para evitar problemas
de legalidade nas aes de ajuste implementados pelo
controle operacional.
Os gestores operacionais que solicitam ou acionam
formalmente aes de avaliao no programadas
normal ment e at uam em rgos deci sri os de
pl anej amento e de control e, de ouvi dori as, do
executivo, mas essas avaliaes tambm podem ser
aci onadas pel as procuradori as e pel os Poderes
Legislativo e Judicirio nas trs instncias federativas.
Muitos dos acionamentos referentes ao item anterior
podem ser provocados por denncias de origem
externa ou interna.
Grande parte dessas avaliaes tem como objeto
probl emas de desempenho de recursos pbl icos
aplicados nas aes operacionais.
A etapa de apresentao dos produtos e dos servios
informacionais, na maioria das vezes, d-se pela
simples entrega de documentos e relatrios.
A construo das memrias se limita ao registro e ao
arquivamento conforme previsto nas orientaes legais
e normativas.
O aprendizado contnuo nem sempre sistematizado
e implantado.
Essa lista no exaustiva, por isso convidamos voc a
compl et-l a com outras consi deraes decorrentes de suas
experincias ou suas leituras sobre os diversos tipos de aes que
registramos no primeiro item da lista.
Gesto Operacional
160
preciso investir na implementao mais efetiva de todas
as atividades do gerenciamento de informaes que
suporta as avaliaes operacionais das prticas atuais na
Gesto Operacional da prestao de servios pblicos.
Existem vrios modelos usados por autores e por estudiosos
para explicar o processo de avaliao. Cada um desses modelos
construdo em funo dos contextos de uso. Para o nosso estudo,
escolhemos um modelo que representa o processo de avaliao em
7 macroatividades:
Planejamento da avaliao.
Pesquisa avaliativa.
Julgamento valorativo.
Formulao de propostas alternativas de ajustes.
Construo de memrias da avaliao.
Apresentao e discusso dos resultados da avaliao.
Aprendizado contnuo das avaliaes pedido.
A seguir, veremos no Quadro 4 a correlao entre as etapas
do modelo de gerenciamento de informaes e as etapas de um
modelo de avaliao.
161
Quadro 4: Processos de avaliao a pedido (por demanda) relao entre modelos
Voc deve est ar se quest i onando: por que t razer
conhecimentos to detalhados para o estudo da avaliao na Gesto
Operacional?
Um motivo importante que de forma diferente das
avaliaes para o ciclo de gesto de polticas pblicas e para o
ciclo de planos e programas, as avaliaes do ciclo de gesto das
aes operacionais, isto , dos processos e dos projetos, realizada
no dia a dia pelo prprio gestor operacional, sem o apoio de suporte
profissional externo especializado.
Outra razo que mesmo sendo realizado em tempo real, as
avaliaes dependem de as informaes estarem disponveis para
uso com a qualidade exigida pelas tomadas de decises do Controle
Operacional. Compreender o processo de avaliao ajudar voc
a organizar a coleta de informaes, o tratamento e a construo
MACROATIVIDADES DO
MODELO DE PROCESSOS
Atendimento s
Demandas dos
Agentes de Contro-
le Operacional
Execuo dos Pro-
cessos Internos da
Avaliao (aes a
pedi do)
Entrega aos Agen-
tes de Controle
Operaci onal
Aprendizado/
Insti tuci onal i zao
da Avaliao
ATIVIDADES DO MODELO DE
GERENCIAMENTO DE INFORMAES
Identificao de Necessi-
dades e de Requisitos dos
Produtos e dos Servios
Informaci onai s
Desenho dos Produtos e dos
Servios Informacionais
Coleta de Dados
Tratamento de Dados
Elaborao (construo)
dos Produtos e dos Servi-
os Informacionais
Classificao e
Armazenamento de Dados
Apresentao dos Produ-
tos e dos Servios
Informaci onai s
Anlise do uso dos Produ-
tos e dos Servios
Informaci onai s
ATIVIDADES DO MODELO
DE AVALIAO
Planejamento da Ava-
l i ao
Pesquisa Avaliativa
Julgamento Valorativo
e Formulao de Pro-
postas de Alternati-
vas de Ajustes
Construo da Mem-
ria da Avaliao
Apresentao e Dis-
cusso dos Resulta-
dos da Avaliao
Aprendizado Contnuo
das Avaliaes a Pe-
di do
Gesto Operacional
162
de banco de dados, verdadeiras memrias auxiliares. Portanto, essas
tarefas so proativas e realizadas com custos mais reduzidos.
Aps analisadas as avaliaes a pedido, vamos agora estudar
os processos das avaliaes programadas e hbridas, no ciclo de
gesto das aes operacionais.
Processos de Avaliao Programado e Hbrido
Se observamos as avaliaes e os consequentes controles
operacionais executados no ciclo de Gesto Operacional, veremos
que eles se apresentam gerados internamente pelas organizaes e
acionados externamente por outros agentes. Os agentes internos e
os gestores pblicos so denominados genericamente de ACO.
Outra constatao importante que enquanto as avaliaes
internas, em sua maioria, so executadas por processos a pedido,
as avaliaes externas so em grande volume operacionalizadas
por processos programados e hbridos.
De mesmo modo, precisamos lembrar que as diversas
categorias de servios Atendimento Direto, disponibilizao de
Infraestrutura e Interveno Legal executam avaliaes usando
de forma diferenciada e com mais frequncia os trs tipos de
processos: a pedido, programado e hbrido.
importante ratificar que os processos de aval iao
operacional na Administrao Pblica, quando apoiam processos
de controle operacional que resultem em sanes* e em punies
para agentes do mercado, Estado e soci edade, devem ser
exclusivamente formais, como o caso das fiscalizaes.
Por f i m, t endo est udado os processos de aval i ao
operacional, precisamos entender que, para viabilizar a execuo
dos processos ou da atividade da avaliao, necessrio uma
infraestrutura composta de organizaes, de mecanismos e de
ferramentas. Esses instrumentos sero estudados na prxima seo.
v
Voc se lembra que
mostramos o ACO na
Figura 27?
*Sano pena para
quem no cumpre o deter-
minado em leis e em nor-
mas. Fonte: Elaborado
pela autora.
163
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 2 Detalhando
os processos de avaliao programado e hbrido da seo
Atividades de aprendizagem, cujo objetivo analisar o seu
entendimento obtido sobre os processos e as macroatividades
das avaliaes operacionais programadas e hbridas.
Gesto Operacional
164
MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A
AVALIAO DAS AES OPERACIONAIS
Nest a seo, vamos most rar a apl i cao prt i ca na
Administrao Pblica dos modelos e processos de avaliao
operacional que estudamos na seo anterior. Para tanto, sero
analisadas, a ttulo de exemplo, algumas organizaes pblicas
est rut uradas em si st emas ou no e al guns mecani smos e
instrumentos da esfera federal. As demais instncias, estadual e
municipal, tambm comportam esses elementos. No caso da
Administrao Pblica, todos esses elementos devem estar previstos
nos termos dos arcabouos legal e normativo que sustentam cada
tipo de avaliao.
MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO
Para iniciar nossa conversa sobre mecanismos de controle
interno, vamos ver um exemplo de avaliao operacional na
instncia federal, definida na Constituio Federal de 1988: a
fiscalizao contbil, oramentria, operacional e patrimonial.
Lembre-se de que a fiscalizao um dos muitos tipos de avaliao
implementados na Administrao Pblica.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
165
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legiti-
midade, economicidade, aplicao das subvenes e re-
nncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle inter-
no de cada Poder. (BRASIL, 1988).
Da leitura desse artigo constitucional, podemos destacar:
Os objetos que tero seus problemas de desempenho
avaliados so os recursos oramentrios, financeiros,
de patrimnio e as aes operacionais.
Os critrios de avaliao, no caso da fiscalizao,
esto definidos e estabelecidos como obrigatrios, com
destaque para a economicidade, a legalidade e a
legitimidade, normalmente no citados no conjunto
t radi ci onal de cri t ri os (ef i ci nci a, ef i cci a e
efetividade).
A avaliao a ser realizada pode ser entendida como um
SI composto de dois Subsistemas de Informao: o de
controle externo e o de controle interno, em cada poder.
O controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, no
apresentado como um sistema da Administrao Pblica.
Vamos agora entender melhor os Sistemas de Controle
Interno, que deveriam ser chamados de Sistemas de Avaliao
Interna, trazendo novamente um exemplo desse sistema para a
esfera federal.
O Sistema de Controle Interno foi institudo pela Lei n.
10.180/01, que organizou sob a forma de sistemas as atividades de
planejamento e de oramento federal, de administrao financeira
federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder
Executivo Federal.
Conforme essa lei, o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, utilizando como instrumentos a auditoria e a
fiscalizao, visa avaliao da ao governamental e da gesto
dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao
Gesto Operacional
166
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; a
apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional;
e tem como finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administra-
o Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 2001, art. 20).
Como voc pode obser var, em um n vel hi errqui co
imediatamente inferior Constituio Federal de 1988, a Lei
n. 10.180/01 indica as atividades de: planejamento e oramento
federal; administrao financeira; contabilidade federal; e controle
interno, como elementos do sistema institudo.
Contudo, podemos ainda entender o Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal analisando os papis dos rgos
que o constitui. o que abordaremos a seguir.
Organizaes do Sistema de Controle Interno Federal
Inicialmente, de acordo com a Lei n. 10.180/01, o Sistema
de Controle Interno Federal foi estruturado em: Secretaria Federal
de Controle Interno, como rgo central, pertencente, na poca,
estrutura do Ministrio da Fazenda; e rgos setoriais de controle,
que eram criados em cada um dos rgos do Poder Executivo
Federal, excetuados aqueles que integram a estrutura do Ministrio
das Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da Advocacia-
Geral da Unio e da Casa Civil. Conforme esse modelo, os rgos
167
setoriais ficavam sujeitos orientao normativa e superviso
tcnica do rgo central do sistema, sem prejuzo de subordinao
ao rgo cuja estrutura administrativa estivessem integrados.
Com o objetivo de promover a integrao e de homogeneizar
os entendimentos dos respectivos rgos e unidades, foi instituda
a Comisso de Coordenao de Controle Interno, rgo colegiado
de coordenao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal e estabelecida como competncia dos rgos e das unidades
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no pla-
no plurianual;
II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de gover-
no, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento;
III avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV exercer o controle das operaes de crdito, avais,
garantias, direitos e haveres da Unio;
V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos
projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio;
VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos
federais sob a responsabilidade de rgos e entidades p-
blicos e privados;
VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irre-
gulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na
utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o
caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade
para as providncias cabveis;
VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrati-
vos e operacionais;
IX avaliar o desempenho da auditoria interna das enti-
dades da administrao indireta federal;
Gesto Operacional
168
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da
Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal;
XI criar condies para o exerccio do controle social
sobre os programas contemplados com recursos oriundos
dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Essa lista j tinha sido apresentada nesta Unidade quando
chamamos a ateno para o uso da palavra controle na seo
Mecanismos de Controle Interno, e para o papel de apoio do Sistema
de Controle Interno ao Controle Social a ser exercido pela sociedade.
O estabelecimento das competncias dos rgos e das
unidades do sistema nos ajuda a compreender melhor quais
desempenhos sero avaliados e quais atividades de avaliao
sero executadas.
Voc pode estar curioso e se perguntando: por que vamos
aprofundar esse conhecimento nesta disciplina Gesto
Operacional?
A primeira razo a importncia das relaes que so
estabelecidas entre os gestores operacionais e os chamados rgos
de controle. Voc pode ter visto em manchetes de jornais e de
outros meios de comunicao, notcias sobre o impacto das aes
desses agentes pbl icos na prestao de servios pbl icos,
suspendendo obras de infraestrutura, orientando para realizao
de novas licitaes, entre outras, isto , criados para avaliar o
desempenho, esses rgos tambm podem impactar o desempenho
operacional.
A segunda razo de ordem prtica, pois nossa proposta
auxili-lo na compreenso integrada e sistmica dos instrumentos
legais de avaliao operacional que referenciam a atuao de todos
os gestores de recursos pbl i cos na prestao de servi os
demandados pela sociedade. Vamos, ento, entender alguns rgos
do Sistema de Controle Interno.
169
Controladorias
Posteriormente institucionalizao do Sistema de Controle
Interno, em 2001, foi criada a Controladoria-Geral da Unio, rgo
central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
e integrada estrutura da Presidncia da Repblica por meio da
Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, tendo como competncias:
I assistir direta e imediatamente ao Presidente da Rep-
blica no desempenho de suas atribuies quanto aos as-
suntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo,
sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao contro-
le interno, auditoria pblica, correio, preveno e
ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao
incremento da transparncia da gesto no mbito da ad-
ministrao pblica federal. (BRASIL, 2003, art. 17).
O Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, define que
compete Controladoria Geral
Exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o
Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio e das
unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, pres-
tando, como rgo central, a orientao normativa que
julgar necessria. (BRASIL, 2006, anexo I, pargrafo nico).
Posteriormente, a Lei n. 11.204, de 5 de dezembro de 2005,
define que a Controladoria-Geral da Unio tem como titular o
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia e sua estrutura
bsica constituda de: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho
de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de
Coordenao de Cont rol e I nt er no, Secret ari a-Execut i va,
Corregedoria-Geral da Unio, Ouvidoria-Geral da Unio e duas
secretarias, sendo uma a Secretaria Federal de Controle Interno.
(BRASIL, 2005).
Gesto Operacional
170
J a Lei n. 10.683/03 define que:
2
o
O Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo ser composto paritariamente por representan-
tes da sociedade civil organizada e representantes do Go-
verno Federal. [...]
Art.18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de
sua competncia, cabe dar o devido andamento s repre-
sentaes ou denncias fundamentadas que receber, rela-
tivas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico,
velando por seu integral deslinde.
1
o
Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sem-
pre que constatar omisso da autoridade competente, cum-
pre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos
e processos administrativos outros, e avocar aqueles j em
curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Fe-
deral, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promoven-
do a aplicao da penalidade administrativa cabvel. [...]
3
o
A Controladoria-Geral da Unio encaminhar Ad-
vocacia-Geral da Unio os casos que configurem
improbidade administrativa e todos quantos recomendem
a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e
outras providncias a cargo daquele rgo, bem como pro-
vocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de
Contas da Unio, da Secretaria da Receita Federal, dos
rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal e, quando houver indcios de responsabilidade pe-
nal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio
Pblico, inclusive quanto a representaes ou denncias
que se afigurarem manifestamente caluniosas. (BRASIL,
2003, art. 17-18).
Imagine, tendo como referncia o Quadro 4, a complexidade
das et apas dos processos de aval i ao conduzi dos pel a
Control adori a-Geral da Uni o e, como j anotados, pel as
controladorias estaduais e municipais.
171
Secretaria Federal de Controle e as Assessorias
de Controle Interno
Um dos rgos mais importantes do Sistema de Controle
Interno do Executivo Federal a Secretaria Federal de Controle
Interno, cujas competncias foram estabelecidas por meio do
Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Por exercer as atividades
de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, a Secretaria executa, alm de atividades finalsticas do
Sistema de Controle Interno, a normatizao, a sistematizao e a
padronizao dos procedimentos operacionais dos rgos e das
unidades integrantes do sistema e tambm promove a capacitao
e o treinamento dessas unidades. A seguir, selecionamos algumas
atribuies para sua anlise. Leia com ateno:
X verificar e avaliar a adoo de medidas para o retorno
da despesa total com pessoal ao limite de que tratam os
arts. 22 e 23 da Lei Complementar n. 101, de 2000; [...]
XIII avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no
plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias;
XIV avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
XV fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de go-
verno, inclusive aes descentralizadas realizadas conta
de recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao
nvel de execuo das metas e dos objetivos estabelecidos
e qualidade do gerenciamento; [...]
XVII realizar auditorias sobre a gesto dos recursos p-
blicos federais sob a responsabilidade de rgos e entida-
des pblicos e privados, bem como sobre a aplicao de
subvenes e renncia de receitas;
XVIII realizar atividades de auditoria e fiscalizao nos
sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal, de
recursos externos e demais sistemas administrativos e
operacionais; [...]
XX apurar, em articulao com a Corregedoria-Geral da
Unio e com a Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas, os atos ou fatos inquinados de
Gesto Operacional
172
ilegalidade ou irregularidade, praticados por agentes pbli-
cos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais;
XXI determinar a instaurao de tomadas de contas es-
peciais e promover o seu registro para fins de acompanha-
mento; [...]. (BRASIL, 2006, art. 10).
Para o desempenho de suas funes, a Secretaria Federal
de Controle Interno conta com o apoio de Assessores Especiais de
Controle Interno nos ministrios. Os Assessores Especiais de
Controle Interno, ao tomarem conhecimento da ocorrncia de
irregularidades que impliquem leso* ou risco de leso ao
patrimnio pblico, daro cincia ao respectivo Ministro de Estado
e Controladoria-Geral da Unio, em prazo no superior a 15 dias
teis, contados da data do conhecimento do fato, sob pena de
responsabilidade solidria.
As uni dades de audi t ori a i nt erna das ent i dades da
Administrao Pblica Federal Indireta, vinculadas aos ministrios
e aos rgos da Presidncia da Repblica, e as unidades dos
servios sociais autnomos, ficam sujeitas orientao normativa
e superviso tcnica do rgo central e dos rgos setoriais do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas
respectivas reas de jurisdio.
Com o exposto, voc pode inferir mais uma vez sobre a
complexidade das avaliaes envolvidas e dos respectivos processos
e sobre os volumes de recursos pblicos usados, que podem ser
significativos. Mas uma questo que tem sido colocada, de forma
recorrente, a efetividade das aes de avaliao (controle). Esse
um assunto bastante desafiador, pois, se entendermos as
avaliaes como SIs, poderamos usar todas as potencialidades das
TICs para desenhar processos mais eficazes a custos menores.
*Leso violao do direi-
to, ou seja, prejuzo sofri-
do por uma das partes.
Fonte: Elaborado pela au-
tora.
173
Ouvidoria-Geral da Unio
A Ouvidoria-Geral da Unio um rgo importante, pois
est voltado ao monitoramento externo, isto , a fonte de dados
externa ao Sistema de Controle Interno a Ouvidoria-Geral da
Unio, que tambm foi criada pelo Decreto n. 5.683/06, com as
competncias a seguir listadas.
I orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria
dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal;
II examinar manifestaes referentes prestao de ser-
vios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo
Federal;
III propor a adoo de medidas para a correo e a
preveno de falhas e omisses dos responsveis pela ina-
dequada prestao do servio pblico;
IV produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao
dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do
Poder Executivo Federal;
V contribuir com a disseminao das formas de partici-
pao popular no acompanhamento e fiscalizao da pres-
tao dos servios pblicos;
VI identificar e sugerir padres de excelncia das ativida-
des de ouvidoria do Poder Executivo Federal;
VII sugerir a expedio de atos normativos e de orienta-
es, visando corrigir situaes de inadequada prestao
de servios pblicos; e
VIII promover capacitao e treinamento relacionados
s atividades de ouvidoria. (BRASIL, 2006, art. 14).
Aps a leitura dessas atribuies, gostaramos que voc
identificasse quais podem ser consideradas como tpicas de
avaliao, isto , forneceriam subsdios ao Controle Operacional
do Poder Executivo Federal, e quais no so finalsticas, mas
voltadas apenas para a gesto interna dos rgos pblicos.
Gesto Operacional
174
Corregedoria-Geral da Unio
A seguir, vamos apresentar a voc a Corregedoria-Geral da
Unio. De acordo com o Decreto n. 5.683/06, o rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Dentre as suas
competncias, selecionamos algumas para nosso entendimento:
II analisar, em articulao com a Secretaria Federal de
Controle Interno e com a Secretaria de Preveno da
Corrupo e Informaes Estratgicas, as representaes e
as denncias que forem encaminhadas Controladoria-
Geral da Unio;
III conduzir investigaes preliminares, inspees,
sindicncias, inclusive as patrimoniais, e processos admi-
nistrativos disciplinares; [...]
VI instaurar sindicncia ou processo administrativo ou,
conforme o caso, propor ao Ministro de Estado representar
ao Presidente da Repblica para apurar eventual omisso
das autoridades responsveis pelos procedimentos a que
se referem os incisos anteriores;
VII apurar a responsabilidade de agentes pblicos pelo
descumprimento injustificado de recomendaes do con-
trole interno e das decises do controle externo; [...]
XII solicitar a rgos e entidades pblicas e pessoas fsi-
cas e jurdicas de direito privado documentos e informa-
es necessrios instruo de procedimentos em curso
na Controladoria-Geral da Unio;
XIII requerer a rgos e entidades da administrao
pblica federal a realizao de percias; [...]. (BRASIL,
2006, art. 15).
Destacamos, em primeiro lugar, o surgimento de um novo
sistema administrativo que faz interface com o Sistema de Controle
Interno que estamos analisando e, tambm, os incisos XII e XIII
como exemplos de acessos s fontes de dados externas, conforme
mostramos na Figura 27.
v
A Figura 27 est no incio
desta Unidade, em caso
de dvida, retorne a ela
e, se for preciso, no
hesite em consultar o
seu tutor.
175
Voltamos a chamar ateno para o fato de que o Sistema de
Controle Interno e suas organizaes controladorias, secretarias
e assessorias de controle e corregedorias ou similares podem ser
implementados nas instncias federal e municipal, desde que
previstos nos arcabouos legais de cada Unidade da Federao.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO
Como exemplos de instrumentos do Sistema de Controle
Interno, selecionamos a prestao de contas de convnios. Essa
prestao se mostra interessante porque envolve esforos de vrios
ministrios e porque utiliza um aplicativo informatizado, o Sistema
de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV).
Relativamente prestao de contas de convnio, o Decreto
n. 6.170, de 25 de julho de 2007, define que:
6 O convenente ficar obrigado a prestar contas
dos recursos recebidos, na forma da legislao aplicvel e
das diretrizes e normas previstas no art. 18.
7 O concedente ter prazo de noventa dias para apre-
ciar a prestao de contas apresentada, contados da data
de seu recebimento. (BRASIL, 2007, art. 10).
Por outro lado, a Portaria Interministerial MP/MF/MCT
n. 127, de 29 de maio de 2008, estabelece:.
Art. 3. Os atos e os procedimentos relativos formalizao,
execuo, acompanhamento, prestao de contas e infor-
maes acerca de tomada de contas especial dos convni-
os, contratos de repasse e termos de cooperao sero re-
alizados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV, aberto consulta pblica, por meio
do Portal dos Convnios. [...]
Gesto Operacional
176
Art. 56. O rgo ou entidade que receber recursos na forma
estabelecida nesta Portaria estar sujeito a prestar contas da
sua boa e regular aplicao no prazo mximo de trinta dias
contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato
ou do ltimo pagamento efetuado, quando este ocorrer em
data anterior quela do encerramento da vigncia.
1 Quando a prestao de contas no for encaminhada
no prazo estabelecido no caput, o concedente ou contra-
tante estabelecer o prazo mximo de trinta dias para sua
apresentao, ou recolhimento dos recursos, includos os
rendimentos da aplicao no mercado financeiro,
atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora,
na forma da lei.
2 Se, ao trmino do prazo estabelecido, o convenente ou
contratado no apresentar a prestao de contas nem de-
volver os recursos nos termos do 1, o concedente registra-
r a inadimplncia no SICONV por omisso do dever de
prestar contas e comunicar o fato ao rgo de contabilida-
de analtica a que estiver vinculado, para fins de instaurao
de tomada de contas especial sob aquele argumento e ado-
o de outras medidas para reparao do dano ao errio,
sob pena de responsabilizao solidria. [...].
Art. 58. A prestao de contas ser composta, alm dos
documentos e informaes apresentados pelo convenente
ou contratado no SICONV, do seguinte:
I Relatrio de Cumprimento do Objeto;
II declarao de realizao dos objetivos a que se propu-
nha o instrumento;
III relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos,
quando for o caso;
IV a relao de treinados ou capacitados, quando for o
caso;
V a relao dos servios prestados, quando for o caso;
VI comprovante de recolhimento do saldo de recursos,
quando houver; e
177
VII termo de compromisso por meio do qual o convenente
ou contratado ser obrigado a manter os documentos rela-
cionados ao convnio ou contrato de repasse, nos termos
do 3 do art. 3.
Pargrafo nico. O concedente ou contratante dever re-
gistrar no SICONV o recebimento da prestao de contas.
Art. 59. Incumbe ao rgo ou entidade concedente ou con-
tratante decidir sobre a regularidade da aplicao dos re-
cursos transferidos e, se extinto, ao seu sucessor.
Art. 60. A autoridade competente do concedente ou con-
tratante ter o prazo de noventa dias, contado da data do
recebimento, para analisar a prestao de contas do ins-
trumento, com fundamento nos pareceres tcnico e finan-
ceiro expedidos pelas reas competentes.
1 O ato de aprovao da prestao de contas dever ser
registrado no SICONV, cabendo ao concedente ou contra-
tante prestar declarao expressa de que os recursos trans-
feridos tiveram boa e regular aplicao.
2 Caso a prestao de contas no seja aprovada, exau-
ridas todas as providncias cabveis para regularizao da
pendncia ou reparao do dano, a autoridade competen-
te, sob pena de responsabilizao solidria, registrar o
fato no SICONV e adotar as providncias necessrias
instaurao da Tomada de Contas Especial, com posterior
encaminhamento do processo unidade setorial de conta-
bilidade a que estiver jurisdicionado para os devidos regis-
tros de sua competncia. (BRASIL, 2008b).
Apresentamos o exemplo do SINCOV para mostrar o
desenvolvimento de um aplicativo (software) de apoio necessrio
para estabelecer procedimentos formalizados, integrando os
procedimentos operacionais, a contratao de servios via convnios
com instrumentos de controle interno e a prestao de contas.
Finalizando, com esta seo, procuramos trazer como
exemplos alguns mecanismos e instrumentos de avaliao operacional
para deixar clara a importncia do entendimento dos arcabouos
legais e normativos que sustentam essa etapa da Gesto Operacional.
Gesto Operacional
178
Voc deve tambm ter constatado a necessidade de aporte de
conhecimentos de Direito Administrativo por parte de assessores
e consultores jurdicos dos rgos do Poder Executivo. Finalmente,
importante voltar a destacar que os exemplos apresentados do Poder
Executivo Federal podem ser transpostos para os executivos estaduais
e municipais, considerando que cada uma dessas instncias conta
com arcabouos legais e normativos especficos.
INSTRUMENTOS DO CONTROLE EXTERNO
No que se refere ao Controle Externo, vamos centrar nosso
estudo em alguns instrumentos importantes para exemplificar essa
categoria de ferramenta de avaliao, pois abordamos com detalhes
os mecanismos de Controle Externo na Unidade 1. A Constituio
Federal de 1988 traz para anlise uma definio importante que
complementa o que j explicitamos com o artigo 70:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assu-
ma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998). (BRASIL, 1988,
art. 70).
Sendo assim, podemos afirmar que a prestao de contas
se configura como um instrumento constitucional, podendo ser
entendida como a aplicao do processo de gerenciamento de
informao programado, conforme voc ver a seguir.
Para regulamentar a matria, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) definiu os vrios tipos de prestao de contas na Instruo
Normativa TCU n. 57, de 27 de agosto de 2008, conforme
explicitados a seguir.
179
I. processo de contas: processo de trabalho do controle
externo destinado a avaliar a conformidade e o desempe-
nho da gesto das pessoas abrangidas pelos incisos I, III,
IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, com base em um
conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional
ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente;
II. tomada de contas: processo de contas relativo avalia-
o da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas
da administrao federal direta;
III. prestao de contas: processo de contas relativo ava-
l iao da gesto dos responsveis por unidades
jurisdicionadas da administrao federal indireta e por aque-
las no classificadas como integrantes da administrao
federal direta;
IV. relatrio de gesto: conjunto de documentos, informa-
es e demonstrativos de natureza contbil, financeira, or-
amentria, operacional ou patrimonial relativos gesto
dos responsveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas,
organizado de forma a possibilitar a viso sistmica da con-
formidade e do desempenho desta gesto;
V. processo de contas ordinrias: processo de tomada ou
prestao de contas organizado anualmente pelas unida-
des jurisdicionadas cujos responsveis esto abrangidos pelos
incisos I, III, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92,
destinado a avaliar a conformidade e o desempenho da
gesto desses responsveis, com base em um conjunto de
documentos, informaes e demonstrativos de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial;
VI. processo de contas individual: processo de contas ordi-
nrias organizado tendo por base a gesto de uma unida-
de jurisdicionada;
VII. processo de contas consolidado: processo de contas
ordinrias organizado tendo por base a gesto de um con-
junto de unidades jurisdicionadas que se relacionam em
razo de hierarquia, funo ou programa de governo, de
modo a possibilitar a avaliao sistmica dessa gesto;
Gesto Operacional
180
VIII. processo de contas agregado: processo de contas or-
dinrias organizado tendo por base a gesto de um con-
junto de unidades jurisdicionadas que no se relacionem
em razo de hierarquia, funo ou programa de governo,
mas cujo exame em conjunto e em confronto possibilite a
avaliao sistmica dessa gesto;
IX. processo de contas extraordinrias: processo de toma-
da ou prestao de contas organizado quando da extino,
liquidao, dissoluo, transformao, fuso, incorporao
ou desestatizao de unidades jurisdicionadas cujos res-
ponsveis estejam alcanados pela obrigao prevista no
art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, para
apreciao do Tribunal nos termos do art. 15 da Lei
n. 8.443/92; [...]. (BRASIL, 2008a, art. 1).
Elencamos todos os incisos da instruo normativa para
mostrar a voc o uso sistemtico das palavras avaliao e avaliar,
mostrando a natureza do instrumento como apoio ao controle
operacional.
A seguir, vamos exemplificar alguns tipos de prestao de
contas.
Prestao de Contas do Presidente da Repblica
A elaborao da prestao de contas do Presidente da
Repblica visa a atender ao disposto no artigo 84, inciso XXIV,
da Constituio Federal, em consonncia com as instrues
estabelecidas pelo TCU. Essa atividade consiste em receber as
informaes dos rgos que executam os oramentos da Unio,
avaliar sua consistncia e encaminh-las ao TCU.
A Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica
orientada por diretrizes emitidas pelo TCU, traduzindo em processos
reexecues cont nuas que vi sam dar mai or organi ci dade,
transparncia e qualidade s informaes prestadas.
v
Confira a Prestao de
Contas Anual do
Presidente da Repblica
acessando: <http://
www.cgu.gov.br/
Publicacoes/
PrestacaoContasPresidente/
index.asp>. Acesso em:
19 nov. 2010.
181
Como voc analisa esse instrumento face s definies dos
processos de avaliao e suas etapas mostradas no Quadro 4? Voc
ver que a transposio no simples, sinalizando como
desafiante para os gestores e para o Presidente da Repblica
atender s disposies legais e normativas das avaliaes e dos
controles operacionais.
Tomada e Prestao de Contas Anuais
A Lei n. 8.443, de 16 de j ul ho de 1992, estabel ece
relativamente Tomada e Prestao de Contas que:
Art. 5. A jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange:
I qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refe-
re o inciso I do art. 1 desta lei, que utilize, arrecade, guar-
de, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pbli-
cos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta assuma obrigaes de natureza pecuniria;
II aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao errio;
III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas
ou sob interveno ou que de qualquer modo venham a
integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio da
Unio ou de outra entidade pblica federal;
IV os responsveis pelas contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
V os responsveis por entidades dotadas de personalida-
de jurdica de direito privado que recebam contribuies
parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social;
VI todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos
atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa dispo-
sio de lei;
VII os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste
v
Para relembrar essas
etapas, retorne ao
Quadro 4 apresentado
nesta Unidade e faa
uma releitura.
Gesto Operacional
182
ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio;
VIII os sucessores dos administradores e responsveis a
que se refere este artigo, at o limite do valor do patrimnio
transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Consti-
tuio Federal;
IX os representantes da Unio ou do Poder Pblico na
assembleia geral das empresas estatais e sociedades anni-
mas de cujo capital a Unio ou o Poder Pblico partici-
pem, solidariamente, com os membros dos conselhos fis-
cal e de administrao, pela prtica de atos de gesto rui-
nosa ou liberalidade custa das respectivas sociedades.
Art. 6. Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvado o
disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Fede-
ral, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio podem
ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas
nos incisos I a VI do art. 5 desta lei.
Art. 7. As contas dos administradores e responsveis a que
se refere o artigo anterior sero anualmente submetidas a
julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou presta-
o de contas, organizadas de acordo com normas
estabelecidas em instruo normativa.
Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas a
que alude este artigo devem ser includos todos os recur-
sos, oramentrios e extra-oramentrios, geridos ou no
pela unidade ou entidade.
Art. 8. Diante da omisso no dever de prestar contas, da
no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta
lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens
ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato
ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao
errio, a autoridade administrativa competente, sob pena
de responsabilidade solidria, dever imediatamente ado-
tar providncias com vistas instaurao da tomada de
contas especial para apurao dos fatos, identificao dos
responsveis e quantificao do dano.
183
1 No atendido o disposto no caput deste artigo,
o Tribunal determinar a instaurao da tomada de con-
tas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deci-
so. (BRASIL, 1992).
A partir do exposto, podemos afirmar que a prestao de
cont as se conf i gura como um dos pri nc pi os bsi cos da
Administrao previsto na Constituio Federal. Logo, o gestor
pblico deve prestar contas anualmente.
Para encerrar a discusso desta seo, realize a Atividade 3,
proposta na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo
avaliar o entendimento obtido sobre os mecanismos e os
instrumentos da avaliao operacional.
Gesto Operacional
184
Resumindo
Nesta Unidade, apresentamos temas relacionados ao
controle operacional e aos Sistemas de Avaliao. Defini-
mos que o controle operacional muito importante tanto
para corrigir as disfunes como para propiciar oportunida-
des pessoais aos gestores operacionais e aprendizado s
organizaes que prestam servios pblicos.
Vi mos que o Control e Operaci onal uma etapa
decisria do ciclo de gesto PEAC, por esse motivo, depen-
de das informaes da etapa de avaliao para as tomadas
de deciso. Logo, considerar as organizaes como SIs uma
forma de compreender melhor como se processam as trocas
de informaes entre essas etapas to importantes na Ges-
to Operacional.
Destacamos que o objeto ou o foco sobre o qual so
coletadas e avaliadas as informaes para apoio ao controle
operacional o desempenho. Os produtos e os servios
informacionais consideram, entre outros, os critrios de
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade e podem
utilizar indicadores, como produto de sntese informacional.
Discutimos que o controle e a avaliao so atividades
de grande importncia na Gesto Operacional, pois o con-
trole promove o aprendizado e a institucionalizao das or-
ganizaes pblicas, alm de garantir a implementao de
ajustes no desempenho das aes operacionais, abrangen-
do seus insumos, processos e resultados. E a avaliao, como
um SI de apoio s decises operacionais, mostra uma com-
185
plexidade similar encontrada nos ajustes dos desempe-
nhos efetivados pelo controle operacional. Grande parte
dessa compl exi dade se deve s exi gnci as l egai s e
normativas vigentes.
Por fim, vimos que na Administrao Pblica os Siste-
mas de Avaliao, quase sempre denominados de Sistemas
de Controle, apresentam estruturas organizacionais espec-
ficas e um arcabouo legal normativo tambm complexo e
de difcil integrao para gestores sem formao jurdica,
por isso a necessidade de assessoramentos especficos de
profissionais dessa rea de conhecimento.
Gesto Operacional
186
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de
construo do conhecimento. Para tanto, elaboramos trs
exerccios com o objetivo de reforar os contedos expostos
nesta Unidade; apoiar sua participao no processo de
construo conjunta do conhecimento que planejamos; e
auxiliar voc na aproximao de situaes prticas da gesto
pblica no que se refere ao tema: Gesto Operacional.
Se necessrio, converse com seu tutor.
Se voc precisar de aprofundamento ou conhecimento
adicionais, consulte as referncias.
apenas uma resposta considerada verdadeira ou
correta. Os resul tados dos trabal hos devem ser
entendidos como percepes, e no como diagnsticos
aprofundados.
1. Esta atividade busca instigar voc a fazer um detalhamento dos
processos e suas macroatividades e dos projetos como SI com o
objetivo de avaliar o entendimento obtido sobre a hierarquia
sistmica dos SIs de uma organizao.

187
Faa uma releitura atenciosa da seo Sistemas de Ava-

liao como Sistemas de Informao para o Controle
Operacional. Se tiver dificuldades, consulte o seu tutor.
Escolha um dos subsistemas mostrados no Quadro 3

A organizao e seus subsistemas de informao.
Para responder s questes propostas na alternativa C,

considere uma situao hipottica na qual voc o
gestor operacional responsvel pela prestao de ser-
vios sustentado pelos subsistemas escolhidos.
Registre suas respostas no frum do AVEA para discuti-

las com o professor, com seu tutor ou mesmo com seus
colegas.
a) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
Gesto Operacional
188
b) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
c) Quais categorias de produtos e de servios informacionais
seriam os mais adequados, considerando o quadro a seguir?
CRITRIO
Acionamento
Peri odi ci dade
Atendimento
Forma
Tratamento
Temporal i dade
Mdia
CATEGORIAS DE PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS
Por Oferta e por Demanda
Contnuos, Sazonais e Eventuais
Programados e a Pedido
Formais e Informacionais
Primrios e com Valor Agregado
Pontuais e Sries Histricas
Impressa e Eletrnica
2. Detalhe os processos de avaliao programado e hbrido com o objeti-
vo de avaliar seu entendimento obtido sobre os processos e as
macroatividades das avaliaes operacionais programadas e hbridas.
Faa uma releitura da seo Processos de Avaliao Pro-

gramado e Hbrido apresentada nesta Unidade.
189
Escolha um processo de auditoria programado realizado

por uma controladoria federal, estadual ou municipal.
Responda s questes considerando uma situao hi-

pottica na qual voc o gestor operacional respons-
vel por essa prestao de servios.
Registre em um arquivo em mdia digital para discuti-la

como os seus colegas e seu tutor.
a) De que forma se processa o monitoramento das neces-
sidades informacionais dos ACOs?
b) De que forma se processa a disponibilizao dos resul-
tados da auditoria aos ACOs?
3. Considerando as complexidades legais e operacionais das avalia-
es na Administrao Pblica a partir do SICONV, e com o objeti-
vo de avaliar os entendimentos obtidos sobre os mecanismos e
os instrumentos da avaliao operacional, leia as orientaes a
seguir e realize as atividades propostas.
Leia sobre o SICONV acessando o Portal de Convnios

no site <https://www.convenios.gov.br/siconv/secure/
entrar-login.jsp>. Acesso em: 19 nov. 2010. Se tiver di-
ficuldades de acesso ou de entendimento, consulte o
seu tutor.
Escolha um processo programado da prestao de ser-

vios pblicos para a proteo ambiental e um proble-
ma pass vel de ocorrnci a na macroati vi dade de
monitoramento.
Responda s questes a seguir considerando uma situ-

ao hipottica na qual voc o gestor operacional res-
Gesto Operacional
190
ponsvel por essa prestao de servios.
Registre as respostas em um arquivo digital para discu-

ti-las com seus colegas e seu tutor.
a) Qual o nvel de complexidade da avaliao de convni-
os, considerando as perguntas mais frequentes no con-
texto da prestao de servio escolhida?
b) Como gestor, seria mais conveniente alterar os aspec-
tos legais ou investir no SICONV? Por qu?
Consideraes finais
191
CONSIDERAES FINAIS
Prezado estudante,
Neste livro-texto, tivemos a oportunidade de ver como a
Gesto Operacional se apresenta multidisciplinar, envolvendo
conhecimentos de discipl inas da Administrao Pbl ica, da
Engenharia de Produo e do Direito Administrativo Pblico, dentre
tantas outras. Em face dessa complexidade, foram selecionados
tpicos considerados crticos, apresentados, de forma sistematizada,
por etapas do processo de gesto.
Essa opo considerou o objetivo da disciplina de abordar
aspectos fundamentais do grande desafio do gestor operacional,
que compatibilizar a prestao de servios pblicos com a
qualidade exigida pelos cidados, contribuintes e usurios, e com
a obedincia obrigatria aos preceitos dos arcabouos legais e
normativos vigentes.
Para a et apa de pl anej ament o operaci onal , f oram
selecionados tpicos do gerenciamento integrado de carga e de
capacidade, pois as decises de priorizao so crticas quando
trabalhamos com demandas crescentes, em ambientes dinmicos,
e com recursos limitados.
O gerenciamento integrado dos processos e dos projetos,
que viabiliza as aes operacionais, foi o tema escolhido para
representar os desafios da etapa de execuo da prestao de
servios pblicos de carter permanente e situacional.
A etapa de controle foi abordada na perspectiva integrada
do atendimento s demandas do controle pelo Estado e pela
sociedade, que direcionam as aes de instituies importantes dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
Gesto Operacional
192
Olhar a etapa de avaliao como um Sistema de Informao
(SI) foi a estratgia usada para compreender melhor os mecanismos
e os instrumentos voltados para a prestao de contas ao Estado e
Sociedade pelas organizaes e seus gestores que utilizam
recursos pblicos para o atendimento s demandas dos diversos
pblicos usurios desses servios.
Manter o ciclo de Gesto Operacional em permanente
aprendizado tcnico e poltico vai exigir que todos esses temas
abordados em cart er i nt rodut ri o sej am aprof undados e
complementados com estudos sobre os aspectos no focalizados,
em especial alguns temas considerados emergentes na gesto pblica
contempornea.
Foi muito bom construirmos juntos competncias para um
servio pblico com a qualidade que todos ns temos direito.
Desejamos muitas conquistas profissionais para voc!
Professora Maria Leondia Malmegrin
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Gesto Operacional
198
MI NI CURR CULO
Graduada em Engenharia Qumica pela Esco-
la Politcnica da Universidade de So Paulo. For-
mada em Anlise de Sistemas de Processamento
de Dados pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas
Administraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos. De-
senvolveu metodologias de modelagem institucional, organizacional,
operacional, e Sistemas de Informao e os aplicou em rgos do go-
verno federal, estadual, municipal e em organizaes privadas. Ela-
borou projetos pedaggicos e a modelagem de cursos para a FGV/
Braslia e para a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), onde
ministra disciplinas relacionadas modelagem organizacional, ges-
to estratgica da informao, s avaliaes operacionais centradas
em custo, e aos contratos de gesto, todas para a Administrao Pbli-
ca. Atualmente, desenvolve estudos nas reas de alinhamento,
hiperintegrao e conformidade para redes formadas por rgos p-
blicos e por organizaes do terceiro setor.

Gestao Operacional GP

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Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro

Estadual: licenciamento de veculos Departamento

Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Federal: policiamento de rodovias federais.

Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual

Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Federal: atendimento educacional populao indgena

Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado

Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco

Federal: operao de organizao de tev a cabo

Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So

Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)

Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

Estas atividades foram previstas para serem executadas

Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc

Lembre-se de que todas as atividades so simulaes

Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo

Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:

Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,

Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle

Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional

Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Con-

Responda s proposies elencadas a seguir.

Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com

Na relao com o cidado/usurio, podemos alterar a

No que se refere aos controles, podemos alterar as

O conjunto de recursos tambm pode se adequar para

Quais so as limitaes de capacidade? A limitao de

Existe a possibilidade de usar recursos de terceiros? A

A l i mi tao de competnci a i nterna? No h

Existe a possibilidade de agregar competncias externas?

Quem deve ser informado: a chefia superior, o solicitante,

Quais requisitos redefinidos devero ser repassados para

Terceirizar, priorizando as parcerias com agentes pblicos,

Investir na capacitao dos servidores do quadro interno.

Atualizar a estrutura de recursos para os prximos cinco

Alocar 10% dos recursos de modernizao na elaborao

Contratao de pelo menos dois parceiros pblicos para

Implementao, em curto prazo, de aes especficas

Estabelecimento de convnio com uma escola de

Incio de negociaes para aumento de quadro das

Incio de programa de levantamento de experincias

Documentao e disseminao das lies aprendidas.

Qual alternativa se mostra mais adequada: atuar so-

Se for atuar somente na capacidade, as perguntas

Atuar somente na demanda, estabelecendo volumes

Dar total transparncia estratgia.

Rever estruturas de recursos e de competncias.

Rever mtodos e processos de trabalho.

Implementao de rea especfica para negociao e

Constituio de grupo de trabalho (projeto emergencial)

Elaborao de planos de capacidade revisados para

Contratao de consultoria externa para realizar

Quais os impactos externos? Quais os agentes, os

No alterar a qualidade da soluo/servio.

Minimizar o atraso decorrente da reexecuo.

Utilizar todos os recursos de reserva tcnica (zerar a

Usar recursos externos para complementar as reservas

Conhecer os custos reais da reexecuo.

Formalizao da reexecuo do servio e designao

Contratao, em carter emergencial, de recursos