pentru un

management eficient
al achiziiilor publice n
plan local











Ghid practic pentru un management eficient
al achiziiilor publice n plan local











Bucureti, iunie 2012

Acest ghid a fost realizat de ctre Institutul pentru Politici Publice (IPP) din Bucureti n cadrul
proiectului The current economic challenges - an opportunity for increasing transparency and
accountability in spending public resources through the public procurement process/Provocri
economice actuale - oportuniti pentru creterea transparenei i ntrirea responsabilitii n
cheltuirea resurselor publice prin achiziii publice coordonat de ctre Institutul pentru Politici
Publice (IPP). Acest proiect a fost finanat, parial, printr-un grant al Ambasadei Statelor Unite la
Bucureti.

Autori:

Violeta Alexandru, Director IPP, Adrian Moraru, Director Adjunct IPP

Institutul pentru Politici Publice (IPP)
Bucureti
Str. Sevastopol nr. 13 - 17, sector 1
Tel 021 212 3126, Fax 021 212 3108
E-mail: office@ipp.ro
www.ipp.ro


Toate drepturile de autor revin Institutului pentru Politici Publice. Att publicaia ct i fragmente
din ea nu pot fi reproduse fr permisiunea IPP. Opiniile, observaiile i concluziile sau
recomandrile incluse n acest material aparin autorilor din partea Institutului pentru Politici
Publice i nu reprezint n mod necesar punctele de vedere ale Departamentului de Stat al Statelor
Unite ale Americii.
pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Introducere

Ghidul de fa se adreseaz autoritilor contractante care doresc s sprijine, prin comportamentul
lor, un proces de achiziii orientat ctre beneficiarul ultim al investiiilor fcute - ceteanul,
respectiv un proces care s sprijine cu adevrat o competiie autentic pentru selectarea celei mai
eficace oferte, respectiv pentru realizarea celui mai bun produs/achiziionarea celui mai bun
serviciu sau lucrare. n acest moment, nici legislaia, nici Sistemul Electronic de Achiziii Publice
(SEAP) nu au reuit s ndeplineasc aceste dou deziderate importante ntr-o democraie
funcional care respect cu adevrat cheltuirea banilor publici, iar acest lucru nu poate fi schimbat
dect de ctre cei care particip la proces. Legislaia este ntr-adevr croit de aa manier nct,
abundnd n excepii, face foarte dificil aplicarea ei de o manier uniform i eficient.

Dup o cercetare de peste 6 luni n urma creia a rezultat c fonduri substaniale atribuite prin
SEAP nu sunt nici transparent alocate, nici eficient cheltuite (recentul studiu naional al IPP
disponibil la http://www.ipp.ro/pagini/transparen355a-eficacitatea-351i-.php arat c, dac ar fi
existat un minim interes pentru standardizarea unor categorii de servicii sau bunuri, am fi avut o
economie din bugetul total de achiziii de circa 23% ceea ce nseamn aproximativ 4,5 miliarde de
euro n 2 ani de zile), Institutul pentru Politici Publice lanseaz i trei scenarii de politic public
menite s optimizeze actuala stare a lucrurilor. Primul este radical n sensul n care IPP propune
abrogarea actualului cadru legal i regndirea radical a SEAP, al doilea insist asupra ctorva
ajustri ale cadrului legal n paralel cu mbuntirea anumitor aspecte din funcionalitatea SEAP
iar ultimul, cel care ne-a determinat s redactm i Ghidul de fa, ncearc s stimuleze actorii

instituionali din pia, anume autoritile contractante s adopte un comportament profesionist prin
care s eficientizeze modul de alocare a fondurilor publice pe servicii i lucrri.

Ghidul de fa insist asupra unei realiti prea bine cunoscute n Romnia, anume aceea a dificilei
puneri n aplicare a legii i face apel ctre autoritile contractante s fie ele nsele motoarele unei
schimbri profunde n modul n care se lucreaz efectiv n domeniul achiziiilor publice. Rmnem
la prerea c autoritile contractante sunt primele motivate s contribuie la modernizarea i
eficientizarea sistemului, chiar mai mult dect operatorii privai nii care nu reuesc n acest
moment s determine o schimbare atitudinal att de necesar la toate nivelurilor.

Credem n schimbare, n msura n care oamenii sunt convini i dedicai s participe la
modificarea actualei stri de lucruri considerate nesatisfctoare de ctre romni
1
. Pentru acetia
am centralizat urmtoarele informaii provenind din prelucrare de date statistice i interviuri n plan
local i central, pe baza crora au rezultat i recomandrile de bune practici avansate de acest
Ghid.

1
90% dintre romnii intervievai n cadrul proiectului de cercetare al Institutului pentru Politici Publice
consider c procesul de alocare a resurselor publice este corupt.
pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Metodologie

n realizarea acestui Ghid practic, echipa IPP a folosit o multitudine de instrumente de
cercetare/surse de documentare referitor la perioada anilor 2009 i 2010, viznd n principal
licitaiile publice derulate prin Sistemul Electronic de Achiziii Publice, dup cum urmeaz:

n cadrul spectrului de proceduri de atribuire analizate, am selectat un eantion de 90
de autoriti contractante - respectiv autoriti ale administraiei publice locale (41
primrii ale municipiilor reedin de jude, 6 primrii ale sectoarelor Municipiului
Bucureti respectiv Primria Municipiului Bucureti precum i 42 de consilii judeene)
Expedierea unui numr de 183 de solicitri de informaii de interes public ctre
autoritile contractate selectate n eantion, centraliznd rspunsurile primite ntr-o
complex baz de date interogabil dup diverse criterii. n prim instan, autoritile
publice cuprinse n eantion au fost chestionate cu privire la Planurile anuale de achiziii
publice din anii 2009 i 2010, la listele de achiziii efectuate, la contestaiile depuse
mpotriva acestor autoriti n anii respectivi, pentru ca ulterior s li se cear copiile
anumitor contracte de achiziii de servicii/bunuri.
Verificarea unui numr de 161.628 nregistrri de proceduri la nivelul Ageniei Naionale
pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, anii 2009 i 2010
Verificarea paginilor de internet ale tuturor instituiilor cuprinse n cercetare;
Verificarea achiziiilor derulate de ctre autoritile contractante prin intermediul SEAP
la nivelul anilor 2009 i 2010;

Chestionarea unui numr de 40 de autoriti locale despre experiena n folosirea
SEAP, respectiv despre sugestiile proprii pentru mbuntirea procedurilor legale n
domeniu;
Documentarea legislaiei i practicilor de la nivelul rilor din regiune (cel mai
documentat exemplu a fost cel al Slovaciei), al Uniunii Europene, dar i al celor din
Statele Unite ale Americii.

Toate informaiile solicitate autoritilor publice au fcut referire la anii 2009 i 2010. Menionm c
n afara procesului de achiziii derulat prin SEAP, autoritile contractante pot derula achiziii i n
afara acestui sistem.




pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Cum putem face noi toi sistemul de achiziii publice mai transparent?

Utilizarea Sistemul Electronic de Achiziii Publice (SEAP)

Platforma electronic dedicat achiziiilor publice din Romnia este menit s sprijine autoritatea
contractant n gsirea celui mai bun ofertant prin raport la calitatea ofertei i la pre.

Conform legislaiei n vigoare aplicarea procedurilor de atribuire prin utilizarea mijloacelor
electronice se realizeaz prin intermediul SEAP
2
. Autoritile Contractante au obligaia de a
asigura transparena atribuirii contractelor de achiziie public prin publicarea n SEAP a anunului
de intenie, anunului i invitaiei de participare precum i a anunului de atribuire.

Din practic constatm c Sistemul Electronic nu este ntotdeauna cel mai bun mecanism de
identificare i selectare a achiziiilor publice ale unei autoriti contractante de care un cetean ar
putea fi interesat, dat fiind c acesta este greu utilizabil i nu permite cutri i sortri funcie de
diverse criterii.

Mai mult, autoritile contractante nu completeaz corespunztor toate rubricile formularelor
introduse in SEAP. IPP recomand autoritilor locale mai mult rigoare n completarea
documentaiei de atribuire precum i a anunurilor de atribuire. IPP a recomandat chiar, ntr-un
recent raport de monitorizare asupra achiziiilor publice, ca Sistemul Electronic s fie construit

2
Art. 22 (1) din OUG nr. 34/2006

astfel nct s nu mai permit trecerea la urmtoarea rubric dac datele nu au fost introduse
corect i complet.

Conform legislaiei n vigoare, sistemul electronic se folosete pentru etapa de identificare a
furnizorului de produse, servicii sau lucrri, fr a da imaginea integral a ceea ce se ntmpl mai
departe, dup semnarea contractului. Autoritile contractante sunt obligate s nscrie n SEAP
toate contractele cu valoare de peste 15.000 euro, respectiv contractele n valoare de minim 40%
din valoarea total a achiziiilor publice dintr-un an.


Institutul pentru Politici Publice a recomandat ANRMAP i Ministerului Comunicaiilor i
Societii Informaionale care gestioneaz n acest moment SEAP-ul s regndeasc aceast
platform astfel nct s ofere de o manier ct mai facil tuturor cetenilor posibilitatea
sortrii informaiilor despre orice achiziie public, respectiv posibilitatea real de urmrire a
tuturor etapelor procesului de achiziie pn la recepia final a lucrrii. Sperm ca i
autoritile contractante locale s se alture demersului IPP pentru a contribui la creterea
credibilitii sistemului, autoritile locale fiind primele beneficiare ale criticilor cetenilor fa
de corectitudinea sistemului de alocare a resurselor publice.

Legislaia stabilete obligaia n sensul minimal al aplicrii ei, dar nicio autoritate contractant
nu va grei dac folosete SEAP pentru publicarea mai multor informaii dect cele referitoare
la pragul de 40% din valoarea contractelor, respectiv dac afieaz n SEAP toate contractele
de achiziii, indiferent de sum.



Institutul pentru Politici Publice a recomandat ANRMAP i Ministerului Comunicaiilor i Societii
Informaionale care gestioneaz n acest moment SEAP-ul s regndeasc aceast platform
astfel nct s ofere de o manier ct mai facil tuturor cetenilor posibilitatea sortrii
informaiilor despre orice achiziie public, respectiv posibilitatea real de urmrire a tuturor
etapelor procesului de achiziie pn la recepia final a lucrrii. Sperm ca i autoritile
contractante locale s se alture demersului IPP pentru a contribui la creterea credibilitii
sistemului, autoritile locale fiind primele beneficiare ale criticilor cetenilor fa de
corectitudinea sistemului de alocare a resurselor publice.

Legislaia stabilete obligaia n sensul minimal al aplicrii ei, dar nicio autoritate contractant nu
va grei dac folosete SEAP pentru publicarea mai multor informaii dect cele referitoare la
pragul de 40% din valoarea contractelor, respectiv dac afieaz n SEAP toate contractele de
achiziii, indiferent de sum.

pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local


Afiarea de informaii din oficiu de ctre Autoritile Contractante

Cel mai eficient (raportnd costurile la impact) canal prin care autoritatea contractant poate
informa publicul interesat despre activitatea sa de achiziii publice este prin intermediul propriei
pagini de internet. La acest moment, toate Autoritile Contractante dispun de pagini de internet,
din pcate nu ntotdeauna actualizate cu contiinciozitate.

Fr a exista specificaii clare n legislaie, autoritile contractante abordeaz practici diferite n
ceea ce privete coninutul i modul de afiare a diferitelor informaii n paginile proprii de internet.
Unele dubleaz informaiile din SEAP, referindu-se exclusiv la anun, altele public mult mai multe
informaii, dovad clar c un sistem modern de achiziii publice depinde foarte mult de
comportamentul celor care l folosesc.

Exist autoriti contractante care afieaz ct mai vizibil seciunea de achiziii, punnd la
dispoziia celor interesai att anunuri de intenie i de participare, documentele de atribuire, dar i
copii ale contractelor ncheiate i procese verbale de recepie a bunurilor, serviciilor sau lucrrilor
(vezi Primria Municipiului Oradea sau a Municipiului Satu Mare).






Copii ale contractelor de achiziii publice disponibile pe site-ul
Primriei Municipiului Oradea






Pe de alt parte exist i exemple de autoriti contractante care nu permit cetenilor acces la
astfel de informaii din oficiu, afind parial o serie de date numai despre contractele de lucrri,
spre exemplu (este cazul Consiliului Judeean Hunedoara) sau neafind nicio informaie legat de
procesul de achiziii din bani publici (cazul Consiliului Judeean Constana).






















Lista contractelor de lucrri disponibile pe site-ul Consiliului Judeean Hunedoara



Pagina de internet a Consiliului Judeean Constana
- nu exist nicio referire/nici un document legat de achiziiile publice efectuate -




pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local



IPP recomand autoritilor contractante s publice din oficiu ct mai multe detalii referitoare la
cheltuirea banilor publici. n prezent n Romnia, autoritilor publice local par mai degrab s
mimeze transparena prin oferirea detaliilor doar asupra momentului de nceput al achiziiei. Un
proces de achiziii publice autentic transparent este unul n care singura grij a autoritii trebuie
s fie cheltuirea eficient a banului public, n folosul beneficiarului final care este ceteanul.
Prin afiarea din oficiu a documentelor procesului de achiziie i n special a rezultatelor
acestuia - respectiv procese verbale de predare - primire, de recepie lucrri, etc. - autoritatea
demonstreaz respect pentru ceteanul pe care l reprezint i responsabilitate fa de
cheltuirea banului contribuabilului.

Cu prilejul acestui Ghid, IPP avanseaz i un model de evaluare a bunelor practici n materia
achiziiilor publice aplicabil autoritilor contractante, n care sunt operaionalizate principalele
criterii care in de transparena i eficacitatea procesului. Acest instrument poate fi auto-aplicat
sau poate fi utilizat de o entitate extern care n prezent are atribuii de audit/control n domeniul
achiziiilor publice, pentru a identifica acele autoriti contractante care promoveaz principiile
transparenei i eficacitii n achiziii, respectiv cele care sunt reticente n aceast privin.
Modelul de evaluare a bunelor practici n achiziii publice este prezentat n Anex la Ghid.




pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Informaii despre achiziii disponibile la cerere

De cele mai multe ori, comunicarea dintre o autoritate contractant i public pe tema achiziiilor
derulate pleac de la solicitri de informaii de interes public pe care o entitate fizic sau juridic
interesat le adreseaz unei autoriti. Pentru a verifica comportamentul acestora, IPP a realizat o
monitorizare a gradului de rspuns la nivelul Primriilor reedin de jude i consiliilor judeene la
o solicitare de informaii despre achiziiile efectuate ntr-un anumit interval.

Din rspunsurile primite ne-am dat seama ct de divers este practica de rspuns la solicitri de
informaii de interes public privitoare la achiziii.

Unele autoriti contractante rspund solicitrilor de informaii publice referitoare la procesul de
achiziie prin trimiterea solicitantului ctre pagina de internet a SEAP ca i cum procesul de achiziii
se limiteaz doar la etapa de selecie a furnizorului (Primriile Municipiilor Craiova sau Consiliul
Judeean Tulcea au rspuns IPP ntr-o astfel de manier). Pe de alt parte, autoritile
contractante care comunic informaiile solicitate le pun la dispoziie, de cele mai multe ori, ntr-un
format greu prelucrabil semn c nu sunt obinuite cu astfel interes din partea comunitii.

Informaia pe care cele mai multe Autoriti Contractante refuz sau evit, sub diverse pretexte, s
o furnizeze la cerere este legat de copia contractelor de achiziii publice. Dei legea nr. 544/2001
precum i OUG 34/2006 precizeaz foarte clar c orice contract de achiziie public reprezint
informaie de interes public, autoritile locale ridic nc semne de ntrebare asupra acestui

aspect, invocnd clauze de confidenialitate impuse n contract de ctre furnizor sau necesitatea
obinerii acordului furnizorului pentru a transmite solicitantului respectivul contract.


Din pcate suntem nevoii s constatm un comportament netransparent din partea
autoritilor locale fa de solicitantul de informaii cu privire la achiziii publice, lsndu-se
impresia c autoritatea contractant nu realizeaz achiziia n numele i pentru beneficiul
publicului. IPP recomand autoritilor locale s trateze cu mai mare responsabilitate
informarea cetenilor asupra cheltuielilor efectuate din fonduri publice.

Reamintim faptul c orice contract de achiziie public, realizat din bani publici (chiar i din
fonduri europene), mpreun cu anexele parte integrant a acestuia, constituie informaie de
interes public, ce poate fi pus la dispoziia oricrui cetean interesat.


Totodat, conform Ordonanei de Urgen nr. 34/2006, art. 215 dosarul achiziiei publice are
caracter de document public. ncercnd s pun n practic aplicarea acestui articol, IPP a solicitat
unui eantion de autoriti locale copii ale dosarului de achiziie
3
pentru anumite contracte realizate
n anii 2009 i 2010. Spre exemplu, Primria Municipiului Deva a furnizat informaii cuprinse n
cadrul dosarului de achiziie public de tipul: contractul de achiziie, raportul de atribuire,
propunerea financiar, anunul de participare publicat n SEAP, dispoziia primarului privind

3
Art. 213 din OUG nr. 34/2006 menioneaz documentele care compun dosarul achiziiei publice

desfurarea licitaiei i componena comisiei de evaluare a ofertelor, contestaiile depuse i
rezultatul acestora, avizele primite de la ANRMAP i Ministerul Finanelor Publice, etc. Acest
exemplu arat faptul c cei care neleg s acioneze transparent trateaz i cu respect solicitrile
de acest gen venite din partea unor tere persoane din societatea civil.


Atragem atenia autoritilor contractante i, n acest caz, autoritilor centrale asupra faptului
c publicarea ntregului dosar de achiziie nu este o opiune ci o obligaie legal, aa cum s-a
specificat mai sus.
















pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

De ce avem obligaia s determinm sistemul de achiziii publice s orienteze cheltuirea
banilor publici pe criterii de eficien?

Fiind vorba despre bani publici, autoritile contractante trebuie s urmreasc cu atenie nu numai
transparena procesului de achiziii publice, ci i cheltuirea eficient a fondurilor. O serie de instituii
publice, Curtea de Conturi, Consiliul Concurentei au atras atenia asupra inexistenei unui control
eficient din partea statului asupra cheltuirii banilor n procesul de achiziii publice
4
.

Recunoscnd dreptul fiecrei autoriti contractante de a i evalua necesarul de cheltuieli n
funcie de propriile condiii, IPP atrage totui atenia asupra discrepanelor majore ntre categorii de
cheltuieli comparabile. Mai jos sunt cteva exemple comparate de cheltuieli efectuate la nivelul
anului 2010:

4
Consiliul Concurenei, Mediul Concurenial Romnesc - Evoluii n sectoare eseniale, Bucureti, 2011 i
Curtea de Conturi, Raportul Public pe anul 2010, Bucureti, 2011






Hrtie A4
(pre n lei/top fr
TVA)
Hrtie A3
(pre n lei/top
fr TVA)
Tonere/Cartu
imprimante,
copiatoare, faxuri
(pre mediu pe
bucat n lei fr
TVA)
Servicii curenie sediu
(cost pe lun n lei fr
TVA)
Mobilier stradal:
Couri de gunoi
stradale
(pre mediu pe
bucat n lei fr
TVA)
Mobilier
stradal: Bnci
(pre mediu pe
bucat n lei
fr TVA)
Instituie Pre Instituie Pre Instituie Pre Instituie Pre Instituie Pre Instituie Pre
C
e
l
e

m
a
i

m
a
r
i

p
r
e

u
r
i

Primria
Galai
13
Primria
Galai
26,20
Ministerul
Justiiei
724,12
Ministerul
Dezvoltrii
19.972,7
Primria
Braov
1.353
Primria
Clrai
983
Camera
Deputailor
12
Primria
Slobozia
21,01
Ministerul
Dezvoltrii
504,26
Ministerul
Economiei
15.340
Primria
Drobeta
Turnu
Severin
800
Primria
Craiova
950
Primria
Piteti
12
Primria
Piteti
20
Ministerul
Muncii
391,50
Ministerul
Culturii
14.830
Primria
Buzu
607,56
Pre
mediu
9,37 18,76 326,44 11.191,8 616,24 588,67
C
e
l
e

m
a
i

m
i
c
i

p
r
e

u
r
i

Ministerul
Muncii
7,70
Ministerul
Dezvoltrii
15,94
Primria
Bistria
211,93
Ministerul
Justiiei
7.289
Primria
Deva
502,17
Primria
Drobeta
Turnu
Severin
465
Primria
Oradea
7,69
Ministerul
Economiei
15,78
Ministerul
Afacerilor
Externe
205,6
Primria
Sfntu
Gheorghe
6.998
Primria
Craiova
303,67
Primria
Arad
380
Ministerul
Administraiei
7,58
Ministerul
Muncii
15,39
Camera
Deputailor
149,14
Ministerul
Muncii
4.640
Primria
Arad
240
Primria
Reia
290


n Romnia nu exist cultura cheltuirii cu eficien a banilor publici, nicio autoritate de control, nici
mcar DLAF (pentru fondurile europene), nereuind o evaluare a raporturilor dintre cost i eficien
n ceea ce privete banii cheltuii prin achiziii publice.

Autoritile contractante nsele trebuie s i internalizeze mecanisme de verificare a eficientei
cheltuirii banilor, contiente c risipa resurselor le va atrage pe termen mediu i lung pierderea
credibilitii n capacitatea de gestionare a acestui domeniu.

Atragem atenia asupra faptului c n prezent i Uniunea European este preocupat s elaboreze
noi norme n domeniul achiziiilor publice, dorind s flexibilizeze i transparentizeze mai mult
sistemul la nivel european. Unul dintre punctele abordate este propunerea de msuri care vizeaz
facilitarea unei mai bune utilizri calitative a achiziiilor publice prin abordarea bazat pe costurile
de ciclu de via a lucrrii, bunului sau serviciului.


IPP recomand autoritilor publice s respecte cteva principii de baz care pot conduce la
o cheltuire mai eficient a banului public:

1. Evitarea stabilirii de cerine de calificare care s favorizeze anumii participani la
procedura de achiziie public
2. ntocmirea cu o mai mare rigurozitate a Planului Anual de Achiziii Publice i respectarea
pe ct posibil a punctelor propuse iniial
3. Evitarea amendrii repetate a unor contracte prin acte adiionale care modific

semnificativ att durata de execuie ct i valoarea contractelor - aceast practic fiind
folosit mai ales la contracte cu valori foarte mari i cu impact mare asupra comunitii.
4. Adoptarea de standardizri asupra unor categoriilor de cheltuieli din bani publici.
5. Utilizarea mai degrab a criteriului de atribuire oferta cea mai avantajoas din punct de
vedere tehnico-economic n condiiile n care preul mic presupune calitate sczut a
lucrrii sau serviciului.
6. ntocmirea unei baze de date cu informaii referitoare la furnizori care s conin date
relevante despre executani neperformani care nu i-au respectat angajamentele
conform contractului.
7. Publicarea aspectelor privind controlul i, mai ales, sanciunile aplicate autoritilor
contractante pentru nclcarea regimului achiziiilor publice cu scopul de a asigura un
echilibru n raport cu msurile propuse privind neperformana operatorilor privai.












pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local



Importana unei optime organizri interne pentru eficienta administrare a sistemului

Autoritile contractante i-au specializat n ultimii ani personal care s gestioneze procesul de
achiziii publice. Dintr-o recent cercetare a IPP rezult c la nivelul municipiilor reedin de jude
sunt angajate n total 197 de persoane n cadrul compartimentelor de achiziii publice, iar n
consiliile judeene sunt angajate n total 188 de persoane.



















Numrul angajailor din cadrul compartimentelor de achiziii publice la nivelul
primriilor municipiilor reedin de jude, n anul 2011

0
2
4
6
8
10
12
B
u
c
u
r
e

t
i
C
r
a
i
o
v
a
P
l
o
i
e

t
i
Z
a
l
a
u
O
r
a
d
e
a
s
e
c
t
o
r

1
B
r
a

o
v
B
a
i
a

M
a
r
e
B
i
s
t
r
i

a
R

m
n
i
c
u

V

l
c
e
a
S
a
t
u

M
a
r
e
T

r
g
o
v
i

t
e
B
a
c

u
B
o
t
o

a
n
i

B
r

i
l
a
B
u
f
t
e
a
D
e
v
a
G
a
l
a

i
s
e
c
t
o
r

4
S
u
c
e
a
v
a
T
i
m
i

o
a
r
a
A
r
a
d
B
u
z

u
C

r
a

i
I
a

i
P
i
t
e

t
i
R
e

a
S
l
a
t
i
n
a
T

r
g
u

J
i
u
A
l
b
a

I
u
l
i
a
C
l
u
j

N
a
p
o
c
a
F
o
c

a
n
i
G
i
u
r
g
i
u
S
l
o
b
o
z
i
a
T
u
l
c
e
a
D
r
o
b
e
t
a

T
u
r
n
u

S
e
v
e
r
i
n
S
f

n
t
u

G
h
e
o
r
g
h
e
T

r
g
u

M
u
r
e

V
a
s
l
u
i

12
10 10
9
8 8
7
6 6 6 6 6
5 5 5 5 5 5 5 5 5
4 4 4 4 4 4 4 4
3 3 3 3 3 3
2 2 2 2





Numrul angajailor din cadrul compartimentelor de achiziii publice la nivelul
consiliilor judeene, n anul 2011

0
2
4
6
8
10
12
D

m
b
o
v
i

a
P
r
a
h
o
v
a
I
a

i
A
r
a
d
I
l
f
o
v
A
r
g
e

B
i
h
o
r
G
a
l
a

i
G
i
u
r
g
i
u
I
a
l
o
m
i

a
B
o
t
o

a
n
i
B
r

i
l
a
C
a
r
a

S
e
v
e
r
i
n
C
l
u
j
G
o
r
j
H
u
n
e
d
o
a
r
a
N
e
a
m

O
l
t
S
a
t
u

M
a
r
e
T
e
l
e
o
r
m
a
n
V
a
s
l
u
i

B
a
c

u
B
r
a

o
v
C

r
a

i
D
o
l
j
M
a
r
a
m
u
r
e

M
e
h
e
d
i
n

i
S
i
b
i
u
S
u
c
e
a
v
a
V

l
c
e
a
B
i
s
t
r
i

a

N

u
d
B
u
z

u
M
u
r
e

l
a
j
T
i
m
i

T
u
l
c
e
a
A
l
b
a
C
o
v
a
s
n
a
12
10
9
7 7
6 6 6 6 6
5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5
4 4 4 4 4 4 4 4 4
3 3 3 3 3 3
2 2




n ce privete localizarea compartimentelor/departamentelor de achiziii publice n structurile
organizatorice ale autoritilor locale, se poate observa din graficele de mai jos, c n cea mai mare
msur acestea sunt integrate Direciei tehnice sau Cabinetului Primarului/Preedintelui Consiliului
Judeean i n cele din urm Direciei Economice sau celei de Investiii. Specificitatea Consiliilor
Judeene const n aceea c, la nivelul rii, acestea au poziionat personalul specializat pe
achiziii publice la nivelul cabinetului Preedintelui mai des dect la Direcia Tehnic (situaie
invers n cazul primriilor).


Indiferent unde s-ar poziiona, n cadrul compartimentului de achiziii publice trebuie s
activeze personal specializat, bine instruit att din punct de vedere legislativ ct i economic
i ca atare apreciem c munca acestei structuri interfereaz, n mod constructiv, cu cea a
celorlalte (direcia tehnic, direcie economic, chiar i cu cabinetul primarului/preedintelui)
pentru a determina un proces al achiziiilor publice corecte i eficiente la nivelul respectivei
instituii.








Distribuia compartimentelor de achiziie public la nivelul primriilor municipiilor reedin
de jude, potrivit organigramei instituionale, n anul 2012


33%
29%
17%
12%
7%
2%
Direcia tehnic
Primar
Direcia investiii i Direcia
economic
Administrator public/Direcia
dezvoltare local
Direcia patrimoniu
Direcia strategii i programe







Distribuia compartimentelor de achiziie public la nivelul consiliilor judeene, potrivit
organigramei instituionale,
n anul 2012

36%
20%
20%
13%
8%
3%
Preedinte
Direcia tehnic
Direcia economic/Direcia investiii
Direcia dezvoltare
local/Administrator public
Direcia patrimoniu
Direcia relaii publice i informatic





O organizare cu adevrat eficient n cadrul autoritilor contractante se realizeaz cu greu n
acest moment n Romnia n condiiile unui cadru general caracterizat prin fragmentare, multipl
subordonare i verificare ineficient. Msura care a decis ca ANRMAP s verifice toate anunurile
privind lansarea procedurilor de achiziie public, o msur total inadecvat care nu poate fi
practicat pe termen lung, subliniaz ineficiena ntregului sistemul, dac este s lum n calcul
volumul mediu anual al numrului de proceduri derulate prin SEAP (peste 80.000, cu perspective
de cretere).

















pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Problemele funcionrii sistemului de achiziii publice pleac de la cadrul instituional
nefuncional

n ierarhia instituional cu atribuii n domeniul achiziiilor publice se regsesc:

1. Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice.
Potrivit site-ului propriu, ANRMAP este instituia care gestioneaz sistemul de achiziii
publice din Romnia, avnd ca rol principal fundamentarea, promovarea i implementarea
politicii n domeniul achiziiilor publice, printre scopurile declarate n activitate fiind i acelea
de a crea premisele de cretere a eficienei, a transparenei i a competitivitii n domeniul
achiziiilor publice, dar i de a ntri capacitatea de implementare a legislaiei n domeniu.

ANRMAP se organizeaz i funcioneaz sub coordonarea direct a Primului - Ministru
5
. Fa de
momentul adoptrii cadrului legal, aa cum am precizat i anterior n cadrul acestei analize, rolul
efectiv al acestei instituii s-a modificat recent prin faptul c ea aprob documentaia de atribuire
pentru toate autoritile contractante.

2. Autoritate contractant poate fi orice autoritate public sau instituie public de la nivel
central i local, indiferent de modul de numire sau alegere a conducerii acestora, precum i
orice organism cu personalitate juridic nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general.

5
Art. 1, alin. (2) din OUG nr. 74/2005.

3. Unitatea pentru Coordonarea i Verificarea Achiziiilor Publice (UCVAP): este
organizat i funcioneaz la nivel de Direcie General n subordinea Ministrului Finanelor
Publice. Principalele atribuii ale UCVAP sunt cele care in de urmrirea i verificarea
respectrii legislaiei n domeniu privind derularea procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziie public, respectiv constat contraveniile i aplic sanciunile prevzute de OUG
nr. 34/2006 privind funcia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de
atribuire a contractelor de achiziie public, aprobat prin Legea nr. 228/2007, cu
modificrile i completrile ulterioare.

Potrivit Regulamentului de organizare i funcionare, UCVAP colaboreaz cu ANRMAP, cu
autoritile de management i cu alte structuri de control n baza protocoalelor ncheiate cu
acestea.

n anul 2010, UCVAP a constatat un numr de 228 de neconformiti (reprezentnd 42%) din 540
de verificri realizate. Numai 8% din neconformitile identificate nu au fost remediate. Situaia din
2010 pare a fi ns mai bun fa de cea din 2009 cnd au fost constatate 818 neconformiti din
795 decizii de verificare emise (potrivit rspunsului Ministerului Finanelor Publice la solicitarea
IPP).





4. Centrul Naional de Management pentru Societatea Informaional (CNMSI), nfiinat n
baza Hotrrii nr. 1439/2009, este o instituie public cu personalitate juridic aflat n
subordinea Ministerului Comunicaiilor i Societii Informaionale care are drept principal
atribuie implementarea i operarea la nivel naional a sistemelor informatice ce furnizeaz
servicii destinate guvernrii electronice, inclusiv administrarea i operarea Sistemului
Electronic de Achiziii Publice
6
.

5. Consiliul Naional pentru Soluionarea Contestaiilor (CNSC) este un organism cu
activitate administrativ - jurisdicional care funcioneaz pe baza propriului Regulament de
organizare i funcionare, avnd competena soluionrii contestaiilor formulate n cadrul
procedurilor de achiziie public, nainte de ncheierea contractelor. CNSC are relaii de
colaborare cu ANRMAP printr-un protocol semnat ntre Preedinii celor dou instituii.

6. Curtea de Conturi: Instituie de control financiar asupra modului de formare, administrare
i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, conform
propriei prezentri, Curtea are un rol capital n urmrirea modului n care se folosesc banii
publici. Anual public un raport detaliat asupra activitilor de control, surs important de
informaii pentru cei interesai de verificarea cheltuielilor publice.

6
IPP a remarcat cu prilejul realizrii studiului de fa dificultile legate de documentarea privind
procedurile de atribuire realizate prin SEAP datorit faptului c aceast platform este gestionat
de o alt autoritate dect cea responsabil cu monitorizarea procesului de achiziii publice,
respectiv ANRMAP.


7. Consiliul Concurenei: autoritate naional n domeniul concurenei cu rolul de a proteja i
stimula concurena pe piaa romneasc n vederea dezvoltrii unui mediu concurenial
normal pentru ca, n final, s se asigure o promovare ct mai bun a intereselor
consumatorilor.

Cu privire la cheltuirea banilor europeni, menionm i:

8. Departamentul de Lupt Antifraud (DLAF): Cu atribuii n controlul obinerii, derulrii i
utilizrii fondurilor europene, DLAF coordoneaz toate celorlalte instituii implicate n
gestionarea i controlul fondurilor europene, i efectueaz inclusiv control la faa locului, la
beneficiarii proiectelor europene. Este instituia de contact cu Oficiul European de Lupt
Antifraud (OLAF) de la nivelul Comisiei Europene.

Din analiza succint a informaiilor prezentate mai sus privind cadrul instituional n domeniul
achiziiilor publice, constatm cel puin dou probleme a cror soluionare se impune n regim de
urgen pentru eficientizarea modului de derulare a proceselor de achiziie n Romnia, dar i
pentru o mai mare grij n cheltuirea judicioas a banului public:

1. Relaiile de subordonare ale diferitelor structuri cu rol n domeniul achiziiilor fa de diferite
instituii din administraia central conduc la o cooperare pe orizontal defectuoas sau
chiar inexistent uneori, ceea ce nseamn c procesul de monitorizare constant a
achiziiilor publice nu se realizeaz n practic.

2. Toate aceste instituii exercit atribuii limitate la etapa de atribuire a contractelor de
achiziie public, ns niciuna dintre ele nu este practic responsabil de buna implementare
a acestor contracte - aspect care este fundamental pentru public i pentru buna funcionare
a societii n ansamblul ei.


Sistemul de achiziii publice funcioneaz n acest moment destul de greoi n Romnia, n parte
datorit unui cadru legislativ stufos i plin de excepii, dar i pentru c autoritile contractante
se eschiveaz de la asumarea rspunderii privind transparena, integritatea i eficiena
procesului. Nu poate cunoate nimeni mai bine dect o autoritate contractant ce nevoi sunt n
comuniti i ca atare cum i cnd trebuie demarat o procedur de achiziie public. De aceea:

autoritile contractate la rndul lor trebuie s fie contiente de faptul c au obligaia s
contribuie la crearea unui climat de corectitudine cu att mai mult ct exist o serie de
atribuii mprite ntre diferite instituii, mai ales la nivel central. Toate autoritile au datoria
s contribuie la stabilirea unui grad de ncredere n sistem la nivelul populaiei.

IPP recomand revizuirea arhitecturii instituionale n domeniul achiziiilor publice i
amendarea ntregului cadru legal n materie pentru stabilirea unei reguli unice, suple, clare,
cu prevederi explicite privind responsabilitile i consecinele pentru nendeplinirea lor de
ctre toi actorii implicai, cu ct mai puine excepii fa de multitudinea existent n prezent

pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local

Anex: Modelul de evaluare a bunelor practici n achiziii publice

1. Gradul de transparen al autoritii contractante evideniat prin elemente concrete ce
definesc aria larg a procesului de achiziii publice

nc de la nceputul procesul de achiziii publice i pn la finalizarea acestuia i chiar ulterior,
autoritatea contractant trebuie s manifeste i s respecte reglementrile privind asigurarea
transparenei acestui proces. De asemenea, orice cetean sau actor al societii civile trebuie s
aib acces nerestricionat la documentele i/sau informaiile componente ale unei achiziii publice.
Acest lucru se reflect att n furnizarea la cerere a informaiilor solicitate ct i n publicarea din
oficiu, pe site-ul autoritii, a unor date sau informaii despre achiziiile publice efectuate.

Prin urmare, modelul de evaluare a bunelor practici n achiziiile publice a luat n considerare
aspecte precum:

- autoritatea contractant a furnizat n termenul legal (10 zile, respectiv 30 de zile - caz n care a
transmis o ntiinare prealabil n acest sens) informaiile solicitate de ctre echipa de proiect;

- informaiile furnizate au fost complete i corecte, coninnd rspunsul la toate punctele din
solicitarea IPP;

- pe site-ul autoritii contractante exist o seciune distinct ce are n vedere achiziiile publice
desfurate sau/i atribuite de ctre aceasta;


- pe site-ul autoritii contractante sunt afiate copii ale contractelor de achiziii publice sau de
concesiune de servicii atribuite, pe o perioad de cel puin 3 ani de zile.

Punctajul maxim n cazul autoritii contractante este obinut n msura n care aceasta a ndeplinit
toi indicatorii mai sus menionai.

2. Procentul achiziiilor publice atribuite prin Sistemul Electronic de Achiziii Publice,
considerat un mijloc de asigurare a accesului tuturor celor interesai la procesul derulat de
orice autoritate contractant

Realizarea achiziiilor publice prin intermediul Sistemului Electronic de Achiziii Publice constituie
legal o obligaie pentru orice autoritate public ns numai ntr-un procent de 40% din valoarea
total a achiziiilor dintr-un an. Prin intermediul SEAP, procesul de achiziii publice devine unul
dinamic i deschis oricrui actor economic care nregistreaz o ofert conform cu caietul de
sarcini.

Mijloacele electronice utilizate n procesul de achiziii publice sunt considerate instrumente extrem
de utile pentru a transparentiza i a marca o competiie loial ntre operatori/ofertani, capabile s
stocheze i s proceseze o cantitate mare de date, ce pot fi consultate de ctre orice persoan
fizic sau juridic interesat. De asemenea, procentul achiziiilor desfurate on-line de ctre
autoritatea contractant a reprezentat un criteriu de evaluare.


Punctajul maxim va fi obinut de ctre autoritatea contractant care a derulat cele mai multe
achiziii, ca valoare, prin intermediul SEAP, respectiv cele mai multe achiziii on-line, aceasta
constituind i un model de bun practic.

3. Gradul de realizare al Programului Anual al Achiziiilor Publice

Msura n care autoritatea contractant previzioneaz o serie de investiii ct mai apropiate de
realitate, pe care le poate realiza n raport cu fondurile disponibile reprezint un indicator al
predictibilitii i bunului management al respectivei autoritii.

Astfel, cu ct valoarea achiziiilor realizate este mai apropiat de cea previzionat n Programul
Anual al Achiziiilor, cu att autoritatea contractant primete un punctaj mai mare.

4. Raportul calitate - pre n cazul contractelor similare atribuite de ctre autoriti
contractante diferite

Preul cel mai sczut reprezint cel mai uzitat criteriu de atribuire a achiziiilor publice ns, din
pcate, nu este i cel care asigur o calitate semnificativ lucrrilor/serviciilor sau bunurilor
achiziionate. Nu puine au fost cazurile relatate n mass-media care au punctat lucrri/servicii de
calitate proast atribuite de ctre autoritile publice centrale sau locale. Calitatea lucrrii i
materialele folosite n acest sens trebuie imperativ puse n balan cu preul cel mai sczut oferit,
aa nct s se poat ajunge la cel mai bun raport pre - calitate a achiziiilor efectuate.


Excepie fac ns achiziiile directe de bunuri, de consumabile pe care orice autoritate public ar
trebui s le menin la un nivel mediu al costurilor implicate. n cazul achiziiilor directe, considerm
aadar c autoritatea contractant care a achiziionat la cel mai redus pre aceleai elemente de
birotic sau de mobil, etc. constituie un model de bun practic .

5. Cel mai mic numr de contestaii naintate mpotriva autoritilor contractante

Operatorii privai/ofertanii nemulumii de documentaia aferent unei achiziii publice de lucrri,
servicii sau bunuri sau de rezultatul final al atribuirii acelei achiziii pot sesiza Consiliul Naional
pentru Soluionarea Contestaiilor. De cele mai multe ori, contestaiile adresate de ctre ofertani
poate conduce la modificarea rezultatului procesului de atribuire a achiziiei publice ns totodat,
pot constitui i un mijloc de ntrziere a atribuirii unor lucrri/servicii suficient de importante pentru
o comunitate sau alta.

Prin urmare, existena unui numr mare de contestaii adresate unei autoriti publice poate ilustra
o ntrziere major a investiiilor propuse precum i lipsa transparenei i a competitivitii loiale n
cazul procesului de achiziii publice derulat de respectiva autoritate.

De aceea, autoritatea contractant mpotriva creia au fost naintate cel mai mic numr de
contestaii a fost considerat un model de bun practic i primete punctajul maxim acordat.



6. Cel mai mare numr de licitaii deschise folosite n atribuirea contractelor de achiziii
publice

Licitaia deschis reprezint procedura de atribuire a unui contract de achiziie public la care orice
operator economic interesat are dreptul de a depune oferta. O astfel de procedur asigur, n cea
mai mare msur, competitivitatea loial a operatorilor economici n cadrul procesului de achiziie
public i de asemenea, transparena i eficacitatea atribuirii contractului. Dat fiind posibilitatea
ca orice operator interesat s poat depune o ofert, autoritatea contractant beneficiaz de
oportunitatea de a selecta dintr-o mai mare palet de oferte pe aceea care cuprinde cel mai bun
raport calitate - pre pentru lucrarea/serviciul sau bunurile ce urmeaz a fi achiziionate.

Pe acest fond, autoritatea contractant care a utilizat de cel mai multe ori licitaia deschis ca
procedur n atribuirea contractelor de achiziie public primete punctaj maxim.

pentru un
management eficient
al achiziiilor publice n
plan local







***

Sistemul de achiziii publice funcioneaz n acest moment destul de greoi n Romnia, n parte
datorit unui cadru legislativ stufos i plin de excepii dar i pentru c Autoritile contractante se
eschiveaz de la asumarea rspunderii privind transparena, integritatea i eficiena procesului.
NU poate cunoate nimeni mai bine dect o autoritate contractant ce nevoi sunt n comuniti i
ca atare cum i cnd trebuie demarat o procedur de achiziie public.