28

CAP. 2 METODE I PRINCIPII UTILIZATE N TIINA ADMINISTRAIEI

s cunoasc metodele i principiile care se pot utiliza n tiinadministraiei;




Obiective cognitive:
O1: - s specifice care sunt precursorii tiinei administraiei;
O2: - s reliefeze teoriile clasice ale tiinei administraiei;
O3: - s arate care sunt funciile organizaiei n viziunea lui Henry Fayol;
O4: - s argumenteze caracterul tehnic al administraiei n viziunea lui F. W. Taylor;
O5: - s defineasc metoda n tiina a administraiei;
O6: - s precizeze care sunt metodele utilizate de tiina administraiei n studierea
fenomenelor administrative;
O7: - s descrie circuitul raional al unei lucrri ntr-o organizaie public;

O8: - s identifice principiile tiinei administraiei

Metode i tehnici didactice:
Metode expozitive:
explicarea;
descrierea.
Metode conversative:
conversaia;
conversaia euristic;
Obiectiv fundamental:
Obiective operaionale:

29
problematizarea.
Metode de explorare direct:
observaia;
studiul de caz

2.1. Precursorii tiinei administraiei


Administraia public este comun tuturor rilor, indiferent de sistemul
economic (feudalism, capitalism, socialism) i de forma de guvernare (monarhie,
republic, dictatur). Ea se practic la nivelul administraiilor centrale i locale, a
federaiilor, provinciilor i statelor.
Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei,
China i Egipt, administraia public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al
XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au inut studenilor, la universitile
germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se traduce
prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care
nseamn camer, cu sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au
studiat administraia finanelor publice, dar ulterior, ele au cuprins ntreaga administraie
a statului, independent de normele juridice care o reglementau.
Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890)
care a studiat instituiile administrative n complexitatea lor i a crui oper principal
poart titlul Teoria administraiei. n aceast lucrare el concepe tiina administraiei ca
pe o tiin politic. Pornind de la coninutul administraiei, n acepiunea de activitate a
organelor statului, el analizeaz conexiunile acesteia cu Constituia. n viziunea sa,
Constituia creaz dreptul Administraiei, dndu-i msura i ordinea. Administraia aplic
normele constituionale, fiind manifestarea voinei i personalitii statului.
Stein arat c din ideea de administraie se nate teoria administraiei n
scopul nelegerii tuturor forelor i legilor ce domin realitatea vieii. El urmrea
mbinarea n sintez a elementelor politico-juridice, pentru ca teoria administraiei s
apar ca o ncununare a tuturor tiinelor politice.
30
tiinele camerale nu se reduceau la cercetri pur teoretice, ci efectuau i studii
practice. n mare parte, datorit cameralitilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o
administraie foarte bine organizat. Dup sfritul secolului al XIX-lea, tiinele
camerale au intrat ntr-o perioad de declin, din dou motive: ca tiine de stat, tiinele
camerale au fost absorbite, n parte, de tiina politic; ulterior, influenate de concepia
francez a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esen juridic.
Elementul politic al tiinei administraiei a constituit obiect de cercetare i
pentru specialitii din alte ri. n Romnia, profesorul Paul Negulescu consider tiina
administraiei ca o tiin politic
1
. El arat c politica administraiei nu are un caracter
juridic, urmrind realizrile administraiei din punct de vedere al interesului general.
Privit ca disciplin practic, ce ine seama de realitile din administraie,
aceast tiin studiaz mijloacele utilizate i rezultatele obtenabile din activitatea
administrativ. De asemenea, n cadrul su, se analizeaz forele social-politice ale
administraiei n dinamica lor, cu scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i
eficiena aciunilor. n con-cepia lui Paul Negulescu, tiina administraiei publice are un
caracter pluri-disciplinar : politic, tehnic, organizatoric.
Ca localizare n timp, expresia administraie public este consemnat n
secolele al XVII-lea al XVIII-lea n Prusia, Austria i ulterior n Frana. ns bazele
tiinei administraiei n Frana au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o
tiin exact. La nceput, tehnologia francez a exercitat un puternic impact asupra
acestui domeniu, fiind nfiinate coli de pregtire a tehnicienilor n servicii publice. O
alt personalitate francez a epocii Vivien a scris prima lucrare de tiin i doctrin
administrativ.
Schimbrile intervenite ulterior, ca: introducerea n economie a concepiei
laissez faire, laissez passer, le monde va de lui mme; sarcina aprrii de ctre stat
a drepturilor omului, apariia codului civil etc., au exercitat influene semnificative asupra
evoluiei administraiei publice, att n Frana, ct i n celelalte ri. Administraia
public va cunoate un avnt deosebit n secolul al XX-lea, ncepnd cu anul 1920, cnd

1
Negulescu, P.; Oroveanu, T. Revista romn de drept nr.4/1967


31
s-au urmrit accelerarea specializrii, diversificarea activitii i creterea
profesionalismului funcionarilor publici.
O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea
care consider tiina administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii)
ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea curent, se face o analogie
ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub
numele de FAYOLISM, dup numele autorului ei Henry Fayol (1841-1925).
Fayol a adugat la cele cinci funcii ale ntreprinderii (tehnic, comercial,
financiar, de securitate, contabil) i una administrativ. n opinia sa, administraia
nseamn a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla
2
, componente cu
profunde rezonane i n sfera activitilor publice.
A prevedea evoluia fenomenelor, activitilor etc. coincide cu pregtirea
viitorului i constituie ndatorirea primordial a unui bun administrator. La rndul lor,
previziunile pot avea un orizont diferit i n conse-cin, unele sunt pe termen scurt, iar
altele pe termen lung. Cunoscnd finalitatea i posibilitile proprii, ntreprinderea,
organizaia sau instituia dobndesc ncredere n activitatea lor i prentmpin orientrile
greite care ar putea fi provocate de evenimente neprevzute.
A organiza nseamn a constitui organismul material i social al entitilor
economico-sociale, inclusiv ale ntreprinderii. n acest scop, se procur resursele
materiale, financiare i umane necesare i se caut o metod de aciune adecvat
obiectivelor urmrite. Activitatea administrativ a ntreprinderii, similar, n principiu,
instituiei de stat const n:
stabilirea unui program de aciune n care organismul economic sau social s
fie n concordan cu cerinele, resursele i scopul urmrit;
supravegherea executrii programului;
selectarea personalului;
definirea precis a atribuiilor i coordonarea eforturilor;
ncurajarea iniiativelor i rspunderilor, precum i respectarea disciplinei;
efectuarea unui control amnunit;

2
Oroveanu, T. op. cit.; p.66

32
subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele colectivitii;
combatera abuzurilor de reglementare i de birocraie.
A comanda, nseamn a pune n micare i a face s funcioneze aceast
organizare. Ca n orice domeniu i n administraia public, conductorului i se cer multe
caliti. Conductorul trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, raporturile de munc cu
salariaii, s le ofere exemplul cel mai bun. Totodat, el trebuie s organizeze activitatea
personalului, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul.
A coordona nseamn, n doctrina lui Fayol, a armoniza i organiza toate
eforturile elementelor subordonate, n aa fel nct ele s fie n acord cu orientarea
general a ntreprinderii i cu celelalte pri ale ei.
A controla presupune a verifica dac programul organizrii i aciunii ce s-a
adoptat, se ndeplinete conform regulilor stabilite. Controlul trebuie s fie eficient, adic
s semnaleze n timp util, lipsurile i s fie urmat de msuri de corectare a erorilor i de
sancionare a vinovailor.
ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un
caracter tehnic. Acest opinie s-a dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow
Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul organizrii tiinifice a muncii.
Din punctul de vedere al tiinei admi-nistraiei, doctrina lui Taylor urmrea:
1) nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al
muncii;
2) diviziunea muncii, mergnd pn la separarea funciilor de execuie de cele de
organizare;
3) crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng
personalul de execuie;
4) cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i al mainilor;
5) cooperarea voluntar, n locul individualismului;
6) specializarea, pregtirea i antrenarea lucrtorilor;
7) remunerarea stimulativ care contribuie la selectarea personalului.
Cunoscut i apreciat ca un curent de gndire i moment de referin n domeniul
administraiei, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, i anume:
duce la surmenaj;
33
provoac omaj i nu ofer nici o siguran angajatului;
este bazat pe metode de constrngere i nu de convingere.
n cadrul aceluiai proces evolutiv, Frank C. Gilbreth i ulterior Henry Ford
(1863-1947) au artat mai mult grij pentru personalitatea lucrtorului i au recomandat
ca organizarea raional a muncii s se ntemeieze pe trei principii: productivitatea,
intensificarea i economisirea ei. Ford modific total vechea teorie a salariilor,
considernd c adevrata retribuie nu este suma minim pentru care muncete un om, ci
suma cea mai ridicat pe care patronul o poate plti n mod regulat
3
.
Concepia cu privire la organizarea raional a administraiei a fost expus la
primul Congres internaional de tiine administrative de la Bruxelles n anul 1910.
Indiferent de poziiile de pe care a fost abordat, tiina administraiei trebuie s pstreze
contactul cu realitile sociale i cu normele juridice care le reglementeaz; urmrind
creterea eficienei fiecrei activiti, inclusiv n sectorul public, unde pe prim plan
trebuie pus servirea interesului colectivitii.

2.2. Metoda de cercetare n tiina administraiei

2.2.1. Concepte i metode de cercetare aplicate n administraia public

Metoda sau metodologia nseamn un mod organizat, sistematizat de gndire i
activitate i implic o direcie susceptibil de a fi definit i urmat cu regularitate n
operaiunile mintale. Metodologia, n general, reflect complexitatea vieii sociale pe care
omul caut s o cunoasc mai bine, iar coninutul su este independent de obiectul
cercetrii. Ansamblul metodologic se afl ntr-o continu evoluie, pe msura amplificrii
domeniului de investigare i de cunoatere. Metodologia este unitar, i urmrete un
obiectiv dublu: cunoaterea i aciunea.
Alturi de metodologia cunoaterii exist o metodologie a aciunii. n aceast
concepie, metodologia constituie folosirea coerent a diferitelor mijloace, n vederea
obinerii unui rezultat. Prin prisma acestui coninut dual, metodologia se gsete

3
Oroveanu, T. op. cit.; p.68

34
implicat n aciunea dinamic i contribuie la cercetarea eficienei. Finalitatea sa const
n a contribui la o mai bun cu-noatere pentru a aciona mai bine.
Metodologia cunoaterii n administraia const dintr-un ansamblu de mijloace i
proceduri utile, pentru a studia i nelege faptul i fenomenul administrativ. A aplica
metodologia cunoaterii la obiectul de cercetare alctuit de administraie, nseamn a
constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigur posibilitatea de a percepe i
nelege realitatea administrativ din oricare domeniu.
A percepe, a sesiza cu ajutorul gndirii, obiectul administraiei nseamn
delimitarea domeniului de investigare i descoperirea elementelor sale constitutive.
Metodologia cunoaterii faciliteaz nelegerea realitii administrative i implicit
definirea obiectului cercetat.
nsi noiunea de metod n administraia public apare ca rezultatul unui
proces de teoretizare i generalizare. Temeiul generalizrii l constituie activitatea
specific domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din
punct de vedere metodologic, n administraia public se pot distinge metode de
cercetare a administraiei i metode de organizare a acesteia. n demersul su, cercettorul
care studiaz administraia public trebuie s aib n vedere dou probleme:
1. delimitarea domeniului de studiu;
2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza.
n privina delimitrii domeniului de cercetare, studiile consacrate administraiei
pot fi mprite n dou categorii i anume: pariale i globale.
n cadrul studiilor pariale intr monografiile de diferite tipuri care abordeaz:
un serviciu, un grup de servicii sau o direcie administrativ, un corp de funcionari
publici, administraia urban sau cea rural, administraia local, etc.
n categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrri cu caracter general,
tratndu-se n mod sistematic, ansamblul problemelor administraiei.
La rndul lor tehnicile de investigare n administraie ca tiin social,
sunt similare celor ntlnite la tiinele umaniste. Dintre asemenea tehnici i metode, cele
mai importante sunt:
cercetarea documentar, care se bazeaz pe studierea unor documente
administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clar i
35
o nelegere rapid a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se
poate face, att dup o metod de interpretare clasic (n care intr interpretarea
sociologic sau psihologic), ct i dup metoda cantitativ, care permite formularea unor
reguli sau principii;
cercetarea direct, care poate fi extins atunci cnd vizeaz un organ
administrativ al statului, studiat prin sistemul eantionului reprezentativ. De asemenea, se
poate utiliza cercetarea direct intensiv care presupune convorbiri cu funcionarii
publici;
utilizarea chestionarelor i anchetelor. Aceast metod const n
formularea unei serii de ntrebri concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera
interpretri diferite) i colectarea rspunsurilor de la persoane reprezentative din
colectivitatea interogat. Ancheta se concretizeaz ntr-un chestionar statistic i privete
situaii care nu se pot exprima n uniti de msur, iar aprecierea rezultatelor trebuie s
rezulte doar din prelucrarea materialului adunat.
Culegerea de informaii prin metoda chestionrii pe teren, se deosebete de
anchete prin faptul c rspunsurile definitive la un anumit grup de ntrebri nu mai sunt
formulate direct de persoanele ntrebate, ci de persoana care chestioneaz.
metoda cazurilor, care este specific administraiei publice i se utilizeaz cu
precdere n SUA i Frana. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problem general
(elaborarea unei lucrri sau a unui plan de urbanism), fie la o problem special
(revocarea unui funcionar). Cazul poate fi studiat i dezbtut ntr-o instituie universitar
sau ntr-un organism nsrcinat cu formarea i perfecionarea funcionarilor. Studiul
permite, fie descoperirea unor soluii de mbuntire a organizrii administrative, fie
formularea de propuneri privind remedierea deficienelor i identificarea tendinelor
generale;
metoda statistic, de cercetare a faptelor, se caracterizeaz prin studierea
cantitii fenomenelor. Ea se utilizeaz acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ,
iar valoarea metodei este determinat de comensurabilitatea cifrelor care permite
determinarea proporiilor dintre fenomenele, n prealabil, evaluate.


36
2.2.2. Organizarea cercetrii n sfera administraiei publice

n plan organizatoric, n metodologia de cercetare n administraia public ca i
a celei private se pot distinge dou faze:
a) stabilirea obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite, care se cuprind ntr-un plan
de activitate al instituiei respective;
b) realizarea activitilor corespunztoare acestui plan, prin aciunea funciei de
control din procesul de administrare.
ntocmirea unui plan de activitate este indispensabil n orice instituie
administrativ. Coninutul planului trebuie s fie n concordan cu obiectivele de
ndeplinit i resursele disponibile. Planul se ntocmete pentru a stabili o ierarhie a
obiectivelor i a coordona activitatea n interiorul unei instituii, n vederea atingerii unui
scop comun. Dei se bazeaz pe folosirea la maximum a posibilitilor existente,
alctuirea planului trebuie s in seama i de necesitatea constituirii unei rezerve.
Experiena a demonstrat c ntocmirea de planuri, fr conceperea de rezerve, duce la
apariia unor deficiene la nivelul compartimentelor funcionale, care pot paraliza ntreaga
activitate a instituiei.
Este de dorit ca planul s fie complet, iar fiecare aciune s aib un termen precis
de realizare, precum i resursele necesare.
n vederea realizrii obiectivelor prevzute n planul de activitate al instituiei
administrative, se utilizeaz anumite metode de organizare, care contribuie, totodat, la
sporirea eficienei activitii n acest sector. Asemenea metode sunt:
1. Metoda utilizrii de formulare adecvate activitii instituiilor din
administraie. n acest fel, se asigur organului administrativ numai datele strict necesare
pentru rezolvarea problemei respective i se realizeaz soluionarea simpl i rapid a
cererilor. Folosirea formularelor tipizate este raional i se impune, deoarece evit
repetarea aceluiai text i nu ncarc activitatea administraiei cu examinarea unor date
inutile. Utilizndu-se asemenea imprimate, se completeaz numai datele minime, pentru a
reflecta n documentul administrativ, ce urmeaz a fi emis, particularitile individuale
ale cazului (numele i domiciliul solicitantului etc.).
37
n ansamblu, extinderea folosirii formularelor n administraia public amplific
eficiena acestei activiti i mbuntete raporturile dintre ea i colectivitile umane. n
viitor, pe msura introducerii tehnicii de calcul moderne n administraia public, se
impune ntrebuinarea unor chestionare i formulare cu un coninut standardizat.
Pe de alt parte, folosirea de formulare cu un coninut neadecvat sau situaii pe
care acestea nu le prevd, nu mai este raional. Astfel, formularul poate s devin un
instrument eronat de lucru, deoarece el estompeaz particularitile cazului concret. De
asemenea, nerespectarea unor limite raionale, n utilizarea imprimatelor duce la
nstrinarea de problemele ceteanului i la pericolul unei activiti mecanice care nu
ine seama de situaia real, la irosirea resurselor umane.
2. Metoda colectrii datelor necesare pentru soluionarea cererilor. Activitatea
de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrrii respective ntre compartimentele
administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raionale. Prin circuitul
raional al unei lucrri se nelege utilizarea unei metode adecvate prin care s se asigure
obinerea tuturor datelor necesare unei soluionri concrete, cu un consum minim de efort
i de timp, att pentru administraie ct i pentru solicitant.
n statul de drept, timpul ceteanului este la fel de preios ca acela al
funcionarului public, urmrindu-se folosirea raional a tuturor resurselor umane ale
societii. n acest scop, n administraia public se pot utiliza dou modaliti de
organizare a circuitului lucrrilor
4
. n una dintre acestea, solicitantul care i nregistreaz
cererea este obligat s anexeze documentele necesare rezolvrii cazului su. n cealalt,
solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluionrii sunt colectate de
ctre lucrtorii din administraie.
Aadar, n prima metod, solicitantul este cel care pregtete dosarul,
prezentnd documentele necesare, astfel nct instituia public s poat soluiona cazul
pe baza actelor anexate, (aproape) fr nici un fel de investigaii suplimentare. Dei
metoda pare comod i simpl pentru ambele pri, ea genereaz i incoveniente. Astfel,
cu excepia actelor de stare civil care trebuie procurate de solicitant, de obicei,
rezolvarea problemei necesit colaborarea mai multor organe administrative diferite.

4
Starosciak, J. op. cit.; p.285-287.

38
De exemplu, pentru a se elibera o autorizaie de construcie a unui imobil, este
necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la
ROMTELECOM, CONEL, etc. asupra respectrii diferitelor cerine. Or, dac obligaia
de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare
instituie analizeaz de la nceput cazul, nainte de a-i da avizul. Normal ar fi ca,
problema s fie analizat prin colaborare i numai cu privire la aspectele tehnice,
particulare, necesare la completarea dosarului respectiv.
De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe
acte inutile, de exemplu o serie de adeverine care confirm datele deja existente n actele
dosarului.
Ca urmare, apare raional doar cea de-a doua variant, a rezolvrii din oficiu
de ctre organul administrativ. n acest caz, solicitantul supune cererea spre soluionare
instituiei publice competente, anexnd un minimum de documente. De exemplu, la
cererea pentru obinerea unei autorizaii de construcie, se anexeaz planul acesteia, iar
toate documentele utile rezolvrii ei, sunt colectate de instituia administrativ care ia
decizia final. Pentru aceasta, strngerea documentelor nu reprezint un volum prea mare
de activitate.
n practic, cererea solicitantului i documentele personale se trimit spre avizare
tuturor organelor interesate i printr-o simpl rezoluie, pe aceast cerere, se acord avizul
necesar. Astfel, se realizeaz economii materiale i de timp, deoarece analiza proiectului
se face n ansamblu, complet i pe loc, atunci cnd instituia public ntocmete un referat
sau acord avizul su de specialitate.
Realizarea unui circuit raional al lucrrilor se fundamenteaz pe studierea unor
probleme de organizare i tehnic administrativ. n acest scop, este necesar s se
defineasc etapele soluionrii lucrrilor, care sunt:
intrarea lucrrii, care reprezint momentul n care o instituie administrativ
primete o problem spre rezolvare. Dup primire, lucrarea trebuie imediat i
necondiionat nregistrat, prin atribuirea unui numr de ordine de ctre compartimentul
competent al instituiei respective;
39
soluionarea lucrrii, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat
i are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrrii i transmiterea deciziei administrative
ctre persoana interesat.
Lungimea acestui interval de timp este influenat de:
a) numrul locurilor de oprire ale lucrrii, prin trecerea acesteia de la un
funcionar la altul;
b) timpul de ateptare, adic perioada n care documentaia complet este
studiat n vederea adoptrii deciziei;
c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul n care
funcionarul competent examineaz piesele dosarului i gndete asupra variantelor
posibile de soluionare i ia decizia.
Fundamentarea raional a acestor etape se presupune respectarea unor condiii,
i anume:
diminuarea locurilor de oprire a lucrrilor, eliminarea staionrilor inutile;
renunarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente
specializate; un loc de oprire nejustificat tergiverseaz soluionarea problemei i
consum timpul funcionarilor cu lectura i gndirea asupra unei lucrri a crei rezolvare
nu este de competena lor.
diminuarea timpului de ateptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar
funcionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmnd ca n cazuri complexe s cear
sprijinul efului su direct.
3. Metoda repartizrii funcionarilor i lucrrilor n instituia administrativ.
Activitatea unei instituii administrative este condus de eful acesteia, care rspunde de
organizarea ei raional i eficient. Este eronat practica prin care eful urmeaz s
rezolve ct mai multe lucrri; el soluioneaz numai pe acelea care nu pot fi repartizate
spre soluionare altor funcionari.
Unii funcionari lucreaz direct cu publicul, la ghiee, alii sunt implicai n
pregtirea deciziilor administrative. n practic se constat o tendin de a se repartiza un
numr prea mare de funcionari n comparti-mentele care lucreaz, fie direct cu eful
instituiei, fie la pregtirea deciziilor. Astfel, este afectat calitatea activitii desfurate
40
cu publicul, prin apariia unei aglomerri de solicitani care i pierd timpul ateptnd s
ajung la ghieu.
Desfurarea n condiii normale a activitii este determinat de modul de
organizare i nu de excesul de personal. n limite raionale, durata stabilit pentru
primirea solicitanilor poate s fie mic, iar n restul timpului de lucru, trebuie s se
creeze condiii ca funcionarul s nu fie ntrerupt de public. n practic, adesea aceste
proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, n timpul de primire al solicitanilor,
eful compartimentului sau al instituiei convoac vreo edin cu personalul, cheam un
funcionar pentru anumite consultaii sau pleac din instituie, n loc s acorde audiene.
De aceea, la repartizarea lucrrilor n instituiile administrative trebuie s se aib
n vedere necesitatea de a asigura servirea direct i continu a solicitanilor. Este
considerat judicioas o structur administrativ care permite ca, n condiii normale de
activitate, conductorul s dispun de o anumit rezerv, pe care o poate folosi n cazuri
de necesitate.
4. Metoda consftuirilor. Aceast metod reprezint, modaliti de coordonare a
activitii, i de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative.
Consftuirile consum o mare parte din timpul de lucru, mai ales al
funcionarilor de conducere. Uneori, conductorii nu mai au timp pentru a transmite
subordonailor recomandrile fcute la asemenea ntruniri; or, funcionarii necunoscnd
acele recomandri, i declin competena privind rezolvarea problemelor. Lucrrile
ateapt s fie rezolvate de conductorul instituiei, n timp ce acesta particip la alte
consftuiri, ceea ce nseamn c activitatea lui nu este bine organizat.
Numrul consftuirilor trebuie s fie raional. n limitele raionale, ele se
dovedesc a fi utile n activitatea administraiei, facilitnd realizarea unui acord rapid ntre
cei implicai. Consftuirile simplific rezolvarea problemelor i faciliteaz colaborarea
organelor administrative i, ca urmare, rolul lor se amplific. Ele dau rezultate eficiente
dac sunt pregtite i organizate temeinic, cu un scop precis i clar stabilit.

2.3. Principii generale aplicate n tiina administraiei

n tiina administraiei i n activitatea din administraia public sunt utilizate,
att principii cu un caracter general, aplicabile n toate domeniile de activitate
41
administrativ, ct i principii specifice, anumitor activiti din acest domeniu, precum:
organizarea; conducerea i aplicarea metodelor.
Principiile generale folosite n tiina administraiei sunt:
1) administraia public se afl n serviciul omului;
2) administraia public se subordoneaz interesului general (public);
3) adaptarea administraiei trebuie s se adapteze la mediul n care-i desfoar
activitatea;
4) cunoaterea cerinelor sociale actuale i prevederea celor viitoare;
5) respectarea normelor de drept n nfptuirea administraiei publice;
6) asigurarea profesionalizrii funciunii publice;
7) creterea eficienei administraiei prin mbuntirea permanent a activitii
i structurii administrative.
Primul principiu este cel mai important i constituie cheia de bolt a activitii
administraiei publice. Pornind de la faptul c, misiunea adminis-traiei este de servire a
persoanei umane i ca atare toate resursele i metodele administraiei sunt subordonate
acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.
El este ns fundamental, pentru c activitatea administraiei se sprijin pe
moralitate, etic i respect fa de om. Aceste precizri sunt legiferate i n Constituia
rii noastre din 2003; astfel Romnia este considerat stat de drept, democrat i social, n
care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane i dreptatea, reprezint valori supreme i sunt garantate.
Realizarea dreptii nseamn judecata dup lege, dup contiina i morala
cretin. Uneori, o lege poate fi eronat sau nedreapt i atunci, realizarea dreptii
constituie un imperativ fundamentat pe principii constituionale, superioare legii
respective. n acest mod, apare distincie ntre dreptate i legalitate.
Aplicarea aceluiai principiu necesit soluionarea unor probleme diverse i
genereaz totodat nevoia de a rspunde la ntrebri, cum sunt:
dac activitatea administraiei dintr-o ar sau alta se sprijin ntotdeauna pe
acest principiu;
care metode i tehnici administrative corespund cel mai bine concepiei
democratice;
42
ceteanul poate fi convins de obligaiile pe care le are n comunitate, prin
metode de constrngere sau dimpotriv, contientizeaz singur acest lucru;
Principiul la care ne-am referit mai este necesar i pentru a evita transformarea
administraiei ntr-o instituie aflat n slujba ei nsi, care ar deveni un sistem nchis i
cu o structur tot mai ncrcat, fiind excesiv de birocratizat. Funcionarul public nu se
afl n slujba statului, ci a ceteanului i acesta este un laitmotiv al activitii cotidiene pe
care o desfoar i creia trebuie s-i descopere profunda semnificaie.
Al doilea principiu reprezint o consecin fireasc i se intercondiioneaz cu
primul principiu. Dac administraia are ca obiectiv servi-rea omului, fr ndoial c
trebuie s serveasc pe toi membrii colectivitii respective. n acest mod, este acoperit
interesul public.
Desigur c, la scara societii, primeaz interesele comune ale membrilor
colectivitii; interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om.
Ca atare, n activitatea administraiei publice trebuie s se respecte aceast prioritate; mai
mult, administraia este obligat s satisfac interesele generale, aprarea societii i a
ordinii publice, mer-gnd pn la a sacrifica interesele individuale.
Privilegierea cerinelor generale, de ctre administraie, nu diminueaz
importana primului principiu; tocmai faptul de a fi n slujba omului impune
administraiei publice s dea prioritate satisfacerii cerinelor sociale; altfel ar fi periclitat
nsi existena uman.
Cel de-al treilea principiu presupune ca, n vederea ndeplinirii obiectivelor
sale, administraia s se adapteze n mod continuu mediului n care evolueaz. Astfel, se
creeaz posibilitatea ca aparatul ei administrativ s fie pregtit, n orice moment, pentru a
face fa circumstanelor aflate n continu transformare. Acest principiu este perceput i
ca o obligaie a administraiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitile
mereu crescnde ale vieii sociale.
Totodat, aplicarea principiului respectiv asigur concretizarea n practic prin
administraia public a sarcinilor ncredinate de puterea politic.
n aplicarea principiului al patrulea, de cunoatere a cerinelor sociale actuale
i de previziune a celor viitoare, administraia trebuie s fie organizat temeinic, pentru a
rspunde exigenelor cetenilor. Este necesar cunoaterea profund a cerinelor fiecrei
43
colectiviti. Pe baza studierii datelor statistice i a altor metode de cercetare,
administraia va cuta s prevad care sunt domeniile n care se nregistreaz mutaii
mari, unde, cerinele vor crete mai mult, pentru orientarea adecvat i intensificarea
eforturilor sale.
Potrivit principiului al cincilea, ntreaga activitate din administraia public,
funcionarea aparatului instituional trebuie s se realizeze ntr-un cadru legal, conform cu
prevederile actelor normative n vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creeaz n
administraie premise pentru o activitate raional i eficient, n interesului ceteanului
i al societii. Dimpotriv, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-
nistraie s fie iraional i neeficient, sau mai grav, devine posibil ca actele emise s nu
aib caracter legal, urmnd a fi anulate de nsi instituia public emitent.
n concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienei,
pentru a justifica o ilegalitate.
n concordan cu principiul al aselea, aplicarea cu succes a principiilor
anterioare, necesit o pregtire corespunztoare a personalului instituiilor administrative.
Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al
funcionarilor determin calitatea actului administrativ. n acest context, prezint o
importan major, adoptarea i aplicarea n practic a unui Statut al funcionarilor
publici, n care s fie reglementate drepturile i obligaiile acestora, inclusiv asigurarea
condiiilor de remunerare a acestora, corespunztor funciei ndeplinite i de manifestare
a deontologiei profesionale.
Conform celui de-al aptelea principiu, cercetrile ntreprinse n administraia
public urmresc mbuntirea continu a activitii i structurii acesteia. Mersul
ascendent al societii impune pentru tiina administraiei publice elaborarea unor noi
soluii, adaptate mereu realitilor economice i sociale. n acelai timp, toate obiectivele
administraiei publice nu pot fi concepute i materializate dect n condiii de eficien i
raionalitate. De aceea, tiina administraiei a fost caracterizat i ca o tiin a
principiilor raionale ale administraiei, iar administraia public este privit i ca tiina
eficienei administrative, deoarece eficiena apare ca un deziderat, fundamental ce
vizeaz ndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de
resurse.
44

2.4.Principii specifice tiinei administraiei

Pe lng principii generale, exist i principii specifice ale tiinei
administraiei, care se aplic numai n anumite segmente de activitate, cum sunt
organizarea, conducerea, metodologia utilizat. Aceste principii cu caracter special sunt:
1. organizarea unitar;
2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitar;
4. participarea funcionarilor la conducerea instituiilor;
5. comunicarea direct dintre ef i funcionari;
6. recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor;
7. simplificarea activitii i structurii administraiei

1. Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina
elaborrii unei concepii de organizare unitar n acest domeniu. Utilitatea acestui
principiu decurge din faptul c evit tendinele divergente care pot aprea n domeniul
organizrii, datorit numrului mare de instituii publice. O organizare divers, cu
structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaz disfuncionaliti n planul
conducerii, coordonrii i controlului. De aceea, nu se recomand o organizare perfect,
din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituii administrative, (care ar contraveni
funcionrii ansamblului), deoarece rezultatul activitii tuturor instituiilor publice este
mult mai important dect o performan singular.
Acest principiu are aplicabilitate pe plan naional, deoarece administraia local
de specialitate este subordonat administraiei centrale, iar aceasta, la rndul su, este
subordonat Guvernului.
2. n concordan cu principiul anterior, acioneaz al doilea principiu n
activitatea administrativ, i anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se
explic prin nsuirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.
Administraia public reprezint un subsistem al societii, iar instituiile publice
sunt ansambluri concrete, capabile s soluioneze problemele legate de activitatea i
structura lor.
45
De aceea, instituiilor administrative beneficiaz de autonomie relativ i sunt
capabile s se autoregleze. Aceasta nseamn c ele au posibilitatea s se adapteze la
sarcinile care le revin, s caute soluii pentru rezolvarea fiecrui caz n parte, s-i
realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmeaz a se manifesta, ns, ntr-un
cadru legal, cu respectarea normelor juridice i reprezint ceea ce se numete puterea de
apreciere sau puterea discreionar a administraiei.
n lipsa autonomiei, instituiile publice nu ar putea fi raional organizate,
deoarece pentru funcionarea lor ar fi necesar un numr prea mare de instruciuni
detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instruciunile care se refer la instituiile
administraiei s stimuleze caracteristica lor de autoreglare; n caz contrar, s-ar majora n
mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.
3. Principiul conducerii unitare se afl n concordan cu cel al organizrii
unitare i reprezint o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii
sociale.
O conducere realizat pe baze tiinifice asigur o unitate ferm, att n planul
gndirii, ct i n cel al aciunii. Dar aceast unitate nu este incompatibil cu un schimb
liber de preri, n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Astfel, n faza de
elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea complex a
problemelor i realizarea unei largi confruntri de opinii, n scopul fundamentrii ct mai
temeinice a soluiilor. ns, odat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie,
aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au avut alt prere.
Realizarea conducerii unitare n administraia central este compatibil cu
asigurarea autonomiei locale n unitile teritorial-administrative, care trebuie s satisfac
cerinele colectivitilor locale, dar s nu contravin principiului unitii.
n practic, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare ef al unei
instituii publice s stabileasc o direcie unitar de aciune, de la care s nu admit
abateri. n acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcionar s depind
ierarhic de un singur ef i s nu primeasc, n acelai timp, dispoziii de la mai muli efi.
4. Participarea funcionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea
sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, ntruct de efortul lor
depind n ultim instan, realizrile n plan administrativ. Astfel, orice conductor
46
eficient trebuie, nu numai s ncurajeze funcionarii n iniiativele lor, dar s le acorde
anumite rspunderi n planul conducerii, n limita competenelor pe care le au. Pentru a
crea un climat de colaborare, conductorul cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii
i propuneri de la subalterni. Aceast metod are efecte psihologice semnificative, dac
funcionarii care particip la elaborarea programului sau a deciziilor respective le
consider ca fiind ale lor i, n consecin asum rspunderea pentru ndeplinirea
acestora. Se pornete, deci, de la premisa c, interesul pentru deciziile proprii este mai
mare dect fa de ale celorlali. A da colaboratorilor sentimentul c ei i-au stabilit
propria lor sarcin, este metoda cea mai potrivit de a obine de la ei rezultate superioare.
Aplicarea acestui principiu necesit respectarea anumitor reguli, dintre care
menionm:
dup elaborarea unei decizii, ultimul cuvnt trebuie s-l aib eful
instituiei/compartimentului, care urmeaz s-i asume direct rspunderea;
colaboratorii trebuie moderai, pentru a nu aduce puncte de vedere pariale
care s prejudicieze viziunea unitar realizat i pentru a elimina gradul de influen
asupra celorlali funcionari.
dac colectivul de funcionari nu poate aduce o contribuie real la luarea
deciziei, este inutil s i se cear prerea, mai ales, n anumite probleme care-i depesc
competena;
este recomandabil ca, ori de cte ori se ia o decizie la care unii funcionari au
avut un rol deosebit, s se menioneze numele i contribuia lor. n acest mod se
ncurajeaz spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca i spiritul de
solidaritate pentru aciunile efectuate n comun.
5. Funcionarii publici i mbuntesc rezultatele, dac sunt bine i la timp
informai de ctre superiorii lor. Dac eful ascunde fa de funcionari condiiile n care
se nfptuiete misiunea instituiei n ansamblu, dificultile aprute sau rezultatele
obinute n fiecare etap, colectivul de funcionari este lipsit de informaiile necesare
pentru realizarea n condiii de eficien a activitii sale.
Funcionarii care nu sunt inui la curent cu activitatea instituiei, se consider
diminuai n valoarea lor profesional, lipsii de ncrederea i respectul pe care le merit.
Comunicarea confer substan, att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre
47
conducere i funcionari. Conductorul care consider c-i sporete puterea, pstrnd
anumite secrete fa de colaboratorii si direci, greete i astfel scade eficiena
activitilor respective.
Se apreciaz c cea mai judicioas metod de comunicare a efului const n a se
adresa direct funcionarilor pentru a-i cunoate, a-i nelege, a-i cointeresa i a-i integra
creator n structura funcional a instituiei publice.
Cunoaterea subordonailor nu se poate obine numai prin mijloace obiective,
dar nici prin mijloace pur personale, care diminueaz autoritatea i obiectivitatea efului.
Este de preferat ca eful s nu se amestece n problemele prea intime sau particulare ale
colaboratorilor, chiar dac cunoscndu-le, obine informaii mai precise. Atunci cnd este
necesar s se obin i unele date despre viaa particular a subalternilor, ele trebuie
reduse la strictul necesar i urmeaz a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare
dect n interesul funcionarilor sau al activitii instituiei. Dac informaiile deinute au
un caracter confidenial sau pot aduce prejudicii celui n cauz prin difuzarea lor,
discreia devine obligatorie; ea ine de secretul profesional i de moralitatea efului
5
.
6. Una din modalitile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcionarii i
a le mbunti activitatea, const n a-i aprecia i a-i premia. Aprecierea trebuie s fie
meritat i sincer. Dac recompensa se acord pe nedrept, ea l demobilizeaz pe cel
care beneficiaz de ea, ntruct acesta nu mai depune nici un efort pentru a-i depi
valoarea. n acelai timp, ea are rezultate negative i pentru ceilali funcionari, deoarece
n loc s-i stimuleze spre o activitate merituoas, i incit la aciuni de captare a
bunvoinei efului.
Pe de alt parte, pentru a eficientiza activitatea instituiei, un conductor trebuie
s aplice sanciuni funcionarilor nedisciplinai sau care au greit. O conduit corect din
partea efului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituiei i funcionarilor.
n practic, conductorul instituiei publice obine de la funcionari rezultate
superioare, n msura n care el manifest interes i pentru realizarea aspiraiilor
personale ale acestora. Ar constitui o eroare dac s-ar considera c toi funcionarii dintr-

5
Oroveanu, T. op. cit.; p.147

48
o instituie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcionari nu colaboreaz, dect n
msura n care i ating i scopurile proprii.
ns, un conductor eficient urmeaz s utilizeze aspiraiile personale ale
funcionarilor, pentru realizarea scopurilor instituiei, satisfcnd n acelai timp i
interesele celor n cauz.
7. Principiul simplificrii activitii i structurii administraiei se opune
supradimensionrii aparatului de stat, funcionrii unor structuri paralele cu atribuii
similare, birocraiei inutile, soluiilor complicate i formularisticii voluminoase. Toate
acestea au efecte duntoare i costuri nejustificate. Simplificarea administraiei, implicit
a aparatului administrativ de stat, trebuie s se fac n mod raional, n concordan cu
cerinele reale ale bunei funcionri a instituiilor publice.
n acest sens, se disting dou direcii principale de aciune:
o simplificare intern, realizat din interiorul organelor i instituiilor publice
i care se refer la activitatea i structura acestora. Astfel, se elimin formele de activitate
i aciunile inutile, precum i structurile neraionale;
o simplificare extern care se refer la activitatea i structura exterioar a
administraiei publice i se efectueaz la nivelul ministerelor i celorlalte organe centrale
i locale. n acest mod, se elimin activitile paralele, inutile i compartimentele
intermediare a cror existen nu se justific.
Literatura european de specialitate reine i alte principii specifice
administraiei, prezentate n Figura nr.2 care pot avea fie efect de activare (principii
proactive), fie de restrngere (principii de restricionare) a activitii acestui sector.
Aceste principii caracterizeaz sectorul public i arat prin ce se difereniaz o
organizaie public de una privat. Sunt dou grupe de principii principii restrictive i
principiile de aciune (proactive).
I. Principiile restrictive (de restricionare) sunt: legalitatea, egalitatea,
obiectivitatea i continuitatea.
Aceste principii se caracterizeaz prin obligativitatea ndeplinirii lor de ctre
puterile publice, iar n caz contrar, ceteanul poate formula o plngere la tribunal. Se
ntlnesc n textele Constituiei ntr-o form explicit i au un caracter reactiv.

49

Figura nr.2 Principii de baz ale sectorului public

50
1. Principiul legalitii presupune c prestarea serviciilor trebuie s se realizeze
n conformitate cu norma aplicabil (legea) i cu supunerea fa de principiile dreptului,
att n administraia public ct i n cea privat.
2. Egalitatea urmrete promovarea echitii cu privire la accesul la serviciile
publice, att din punct de vedere geografic, ct i din cel al diferitelor categorii de
utilizatori (ex: scrisorile trebuie s ajung n orice col al rii, timbrul costnd la fel).
3. Obiectivitatea are n vedere ca serviciile s fie prestate cu imparialitate,
justiie i interes general.
4. Pe baza principiului continuitii, prestarea serviciilor trebuie s se realizeze
(innd cont de specificul fiecrui sector) de o manier permanent, regulat i
nentrerupt (ex: pota trebuie s funcioneze permanent, poliia trebuie s protejeze
cetenii mereu etc.).
II. Principiile proactive pot aprea n textele constituionale, dar nu sunt
exigibile n faa tribunalelor. Aceste principii demonstreaz dorina prestrii serviciului n
condiiile cele mai bune, din partea organizaiei.
Fa de principiile reactive, aceste principii propun ca administraia s ntmpine
evenimentele, s caute o soluie la probleme chiar nainte ca acestea s apar, s conteze
pe ajutorul cetenilor si.
1. Transparena cu excepia serviciilor secrete ale statului trebuie s dea
posibilitatea cetenilor i utilizatorilor s participe la asigurarea unei funcionri corecte
a activitii, s dispun de informaie, ca baz de dialog ntre administraie i cetean. De
asemenea, transparena trebuie s serveasc drept instrument de control a administraiei
publice din partea cetenilor. Acest principiu nu opereaz n sectorul privat.
2. Participarea statueaz concepia potrivit creia, ceteanul este n acelai
timp utilizator i proprietar al serviciilor publice private, n calitatea sa de contribuabil.
Rezult astfel c, participarea sa este garantat pentru ca serviciul s fie prestat corect,
chiar prin implicarea ceteanului n colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se refer la msura n care organizaia public se face
responsabil de prestarea serviciului (n faa Parlamentului dar i n faa cetenilor). Este
responsabilitatea statului n faa societii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le
51
presteaz dar, n general, i pentru bunstarea general pe care o realizeaz prin
intermediul altor participani implicai n crearea avuiei naionale.
4. Economia, eficiena, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaz
spre acelai scop i anume, o utilizare mai bun a banilor contribuabililor. Astfel, prin
economie, sectorul public trebuie s aplice reguli de austeritate pentru a se reduce
cheltuiala public la ct mai mult posibil. Acest principiu se relaioneaz direct cu
principiul eficienei, conform cruia obiectivele publice trebuie s se obin cu cel mai
mic numr de resurse posibile. Eficacitatea se refer, n exclusivitate la ndeplinirea
obiectivelor n condiii corespunztoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe
minimizarea eforturilor.


Termeni cheie: precursori, metod, taylorism, fayolism, principii generale,
principii specifice

Teste de autoevaluare:

1. Care sunt precursorii tiinei administraiei i care este aportul acestora la constituirea
administraiei ca tiin?
2. n ce const taylorismul?
3. Care este viziunea lui H. Fayol privitor la funciunile administraiei publice?
4. Care sunt metodele de cercetare aplicabile tiinei administraiei?
5. Prezentai modul de realizare a circuitului raional al unei lucrri ntr-o instituie
public.
6. Prezentai principiile generale i specifice tiinei administraiei.