Catalina Wainerman

Ruth Sautu
Compiladoras
LA
TRASTIENDA
DELA
INVESTIGACION
3 edicin ampliada
~ ~
:
- -
- ...
Ediciones Lumiere
Diseo de tapa: Grupo M - Comunicacin Visual
Composicin y armado: Eduardo San Martn
l edicinjunio de 1997.
2 edicin de 2000.
3 edicin julio de 200 l.
ia Reimpresin de la 3 edicin
ampliada: Septiembre de 2004.
2001 Ediciones Lumiere S.A.
e-mail: edicioneslumiere@infovia.com.ar
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Hecho e impreso en la Repblica Argentina
I.S.B.N.: 950-9603-41-4
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Todos los derechos de esta edicin reservados por Ediciones Lumiere,
Buenos Aires. Argentina.
Indice
Prefacio a la 3' edicin ampliada ..................... .. .......... ........ 11
Prefacio............................................................................... 13
Captulo 1: Acerca de la formacin de investigadores
en ciencias sociales
Catalina Wainerman .................................................... .
El "modelo Germani" de formacin de investigadores
sociales ....................................................................... ..
El fracaso de la formacin de investigadores sociales .
Errores comunes en la formulacin de investigaciones
sociales ....................................................................... ..
Lo que ensean los errores ms frecuentes y
recomendaciones para superarlos .............................. ..
Aprendiendo a hacer investigacin de la mano de
maestros ..................................................................... ..
Bibliografia ...................................................... ...................... .
Captulo 2: Estrategias tericcrrnetodolbgicas en un
estudio de la herencia y el desempeo ocupacional
Ruth Sautu .................................................................. .
La elaboracin de un proyecto de investigacin: teora
y metodologa en la definicin de los objetivos .......... ..
l. El encuadre terico general del proyecto ............ .
2. Las chances de vida y los estilos de vida .......... .
15
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37
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46
47
51 7-0
78 Ruth Sautu
aj Contemporary Britain. Harmondsworth, Middlesex Penguin
Books Ltd., 1977.
Wrtgth, E. O y D. Cho, "The Relative Permeability of Class Boundaries
to Cross-Class Frtendships: A Comparative Study of the United
States, Canada, Sweden and Norway", American Sociological
Review, 57, 1992.
Western, M. y E.O. Wright, "The Permeability of Class Boundaries
to Intergenerational Mobility Among Men in the United States,
Canada, Noruc-ay, and Sweden", American Sociological Review,
59, 1994.
Captulo 3
Consideraciones a propsito de las ideas
del diario La Nacin
Ri.cardo Sidicaro
En el punto de partida intelectual de mi investigacin sobre las
ideas polticas del diario La Nacin me encontr con una sorpresa.
Finalizada en 1977 mi tesis de doctorado en Francia sobre la
primera dcada de experiencias de poder del peronismo, y a modo
de vistosa y secundaria referencia sobre el golpe de estado del '55
busqu el comentario editorial jubiloso al respecto, se me ocurra,
debi formular entonces La Nacin. En lugar del festejo encontr
una reflexin editorial mesurada y para nada antiperonista. Le
entonces las ideas expresadas en esos editoriales durante los
ltimos meses del peronismo y hall que el diario defenda la
poltica de Pern y de su gobierno. A la luz de mi ignorancia al
respecto comenc a intuir que all exista un tema atractivo. Aos
ms tarde, en 1982, prepar en la Universidad de California un
proyecto de investigacin sobre la inestabilidad poltica en la
Argentina, buscando la relacin entre intervenciones militares,
intereses de los principales sectores socioeconmicos y las ideas
que legitimaban las iniciativas castrenses y para este ltimo tema
me propona indagar sobre el pensamiento que imaginaba golpista
de los diarios La Nacin y La Prensa. Como estaba ms convencido,
por investigaciones previas y lecturas, del apoyo de, o de la
convergencia entre, militares y. corporaciones empresarias que
sobre el rol de esos dos matutinos tradicionales, y la experiencia
de mi error sobre el '55 y La Nacin me invitaban a la cautela, antes
de completar el proyecto le las ideas editoriales del diario fundado /f.)
por Mitre en los periodos previos a los golpes y all encontr una
complejidad que me mostr definitivamente la falsedad de mis
80
Ricardo Sidicaro
prenociones acerca del pensamiento poltico del diario. En 1987 me
propusieron en el CISEA
1
hacer una investigacin, que yo imagin
relativamente breve, sobre las ideas de La Nacin, en un contexto
global en el que todo pareca orientar el trabajo hacia un prota-
gonismo coherente y compacto de los desempeos del diario junto
con los sectores econmica y polticamente dominantes de la
sociedad argentina en la poca que se inici en 1955. Una vez
iniciada la nvestigacin me result muchsimo ms interesante
indagar sobre un perodo bastante ms prolongado y hacer de los
editoriales del diario La Nacin un relator privilegiado de la poltica
argentina entre el Centenario y nuestros das. Lejos de cualquier
forma de linealidad en esa columna de reflexin poltica haba una
exposicin, da por da, del drama, la frustracin, la crisis, la
declinacin, los sueos, los proyectos, de una parte de los sectores
poltico intelectuales que se consideraban con derecho a hablar
sobre qu pasaba y qu deba pasar en nuestra vida poltica. El
pensamiento liberal conservador, fue as como lo caracteric, no
tuvo expresin ms continuada en el tiempo que la que se escribi
en esa columna. La Prensa, con un estilo ms combativo, conoci
el rigor de la clausura impuesta por el peronismo, fue expropiado
y le cost luego abandonar una ptica cargada del enojo dejado por
sus propias peripecias. La Nacin se me present, para decirlo un
tanto metafricamente, como uno de los cerebros en los que se
poda ver el pensamiento cotidiano de una parte de los sectores
tradicionales argentinos. All estaban las trazas de los primeros
impactos de los acontecimientos polticos que festejaba, condenaba
u observaba neutralmente. A diferencia de un libro, en el que su
autor escribe tiempo despus, ms alejado de la conmocin inicial,
los editoriales se redactan en el calor de las coyunturas. Un autor
de un libro recibe comentarios pasado un cierto tiempo. Un
editorial de un diario tradicional repercute al da siguiente, de l
se habla o con l se dialoga. Son ideas en movimiento en las que
es dable reconocer la--inmediata voluntad poltica de quien se hace
responsable de ellas.
Cmo abord ese corpus tan particular publicado durante 80
aos constituido por alrededor de 80.000 editoriales? Part de la
opcin de considerarlos como un tratado de teora poltica. Me
1
Centro de Investigaciones sobre el Estado y la Administracin.



i
!

1
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 81
interes por el aspecto sustantivo de sus posiciones y dej de lado
la retrica. Reconstru las tramas argumentales bsicas en que se
expresaban las ideas polticas del diario a partir de preguntas sobre
tres rdenes distintos de problemas conectados estrechamente
entre s: el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad; las
caractersticas de los diferentes sectores sociales que se relacionan
en la sociedad; y la conformacin del sistema de representacin
poltica y la legitimidad de los actores que en l intervienen. Estas
preguntas orientaron los ejes fundamentales en la bsqueda de la
organizacin del pensamiento poltico del diario en su expresin
editorial. Aclaro que considero que podran tomarse otros abordajes
y sus correspondientes corpus: los ttulos y la puesta en pgina de
las noticias, las fotos, el estilo expositivo, las notas sociales o,
porqu no, las recets de cocina, pero a m me interes la columna
editorial puesto que quera analizar la reflexin del diario sobre el
proceso poltico argentino y para eso necesitaba un corpus duro.
No niego que podran ser pertinentes las indagaciones de los temas
muy sumariamente citados, siempre y cuando no se caiga en el
absurdo de analizar las recetas de cocina de La Nacin y llegar a
la conclusin de que se trata de una "gastronoma de clase",
ejercicio escolar entretenido del que no imagino la relevancia. No
cabe duda que son superficiales y arbitrarios muchos estudios que
se realizan sobre los medios de prensa cuando el soporte emprico
que se selecciona no se halla debidamente sistematizado y contro-
lado. Suelo llamar "induccin potica" a esos peculiares estudios
de la prensa que saltan de los ttulos a los "comics'', del "feuiUeton"
a las necrolgicas, de las pginas literarias a los "hechos diversos".
Esas estrategias de anlisis carentes de control metodolgico y de
vigilancia epistemolgica se colocan frente a los textos y los hacen
decir lo que el "analista" quiere escuchar. En el extremo de ese
peculiar tipo de abordaje se encuentran las atribuciones de sentido
ms arbitrarias y descontextualizadas que proponen muy imagi-
nativas hiptesis sobre los procesos de recepcin, tan imaginativas
como imposibles de someter a prueba.
De los 80.000 editoriales haba alrededor de un 10 por ciento
que se referan a los temas en tomo a los cuales haba construido
las preguntas de mi investigacin. En la medida que cada una de
las preguntas y de las diferentes dimensiones que ellas suponan /1-.J.
remitan a las restantes, los recortes analticos fueron en algunos
casos complicados. El diario editorializa combinando perspectivas
82 Ricardo Sidicaro
explicativas y normativas, pasando con facilidad de unas a otras.
Me interesaban ambas pero en especial las primeras, puesto que
en su pretensin de neutralidad y objetividad era donde colocaba
y coloca el mayor esfuerzo intelectual. La columna invita a razonar
desde lo que considera la lgica y el buen sentido y trata de "mirar
a todos los actores desde arriba" sin confundirse con ellos. En
consecuencia, ms atractivo que reconstruir las perspectivas ideo-
lgicas aconsejadas por los editoriales, me result interesante
plantear y hacer inteligible el modo de razonamiento y de anlisis
de los problemas, tratando, en la medida de lo posible, de captar
las argumentaciones que tenan pretensiones de objetividad en su
propia especificidad. Podra decirse que la "tribuna de doctrina"
cedi su lugar en mltiples coyunturas al "puesto de combate",
pero que aun as, en los momentos ms densos de la situacin
poltica no dej de preocuparse por tratar de combinar su ptica
ideolgica propia con argumentaciones fundadas en lo que crea
eran los datos objetivos y la correcta manera de elaborarlos
revelando la pretensin, como dira Weber, de que hasta un chino
pudiese entender, quizs sin compartir, el fundamento de aquello
sobre lo que expona.
Cuando se trabaja con un corpus tan abundante y abierto como
el que eleg se corre el riesgo de hacer un homenaje a la inteligencia
de quienes lo escribieron o bien poner el foco arbitrariamente sobre
determinados puntos y tergiversar el sentido del pensamiento
estudiado. La primera opcin fue frecuente en estudios de revistas
que parecieron invitar a los analistas a perder distancia con el tema
y festejar la sagacidad y la correccin de los pensamientos en ellas
expuestos. De la segunda alternativa suelo dar como ejemplo de
verdadera mala fe intelectual a un libro panfletario que se escribi
a propsito del centenario de La Prensa, editado por el Sindicato
de Luz y Fuerza, en 1970, y que recorta cuanta frase "reaccionaria"
y "prooligrquica" el autor encontr en los textos. Sin que la
intencin sea tan ideolgica, la imagen que muchos tenemos del
pasado de los diarios tradicionales est nutrida, en buena medida,
por las referencias, a veces acompaadas con citas textuales, de
las tomas de posicin de esos medios de prensa frente a algunos
acontecimientos importantes. Es comn, por ejemplo, en estudios
sobre la Semana Trgica o la masacre de la Patagonia de comienzos
de los aos '20, citar la opinin favorable de esos diarios a la accin
represiva, escrita en el momento de los hechos. Otro modo dispo-
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 83
nible de acceder al pensamiento de los diarios tradicionales sobre
el pasado surge de las historias institucionales y celebratorias que
ellos mismos publican en algunos aniversarios importantes. Diga-
mos que nuestras prenociones sobre el tema se alimentan tambin
de un prejuicio gracioso que supone que es posible saber o tener
una casi plena certeza de lo que debi pensar uno de esos diarios
sobre el pasado proyectando hacia esas pocas las posiciones que
tiene en la actualidad o que expres en perodos recientes.
Consciente de esos riesgos, cuando trabaj sobre La Nacin me
previne para evitar los sesgos que sin quererlo poda introducir en
mi investigacin. El pensamiento del diario revela un singular
esfuerzo de coherencia y si se trataba de pensar su evolucin desde
una perspectiva que no ignorara los enfrentamientos de las distin-
tas pocas, en la manera y claves en que estos ocurran, me pareci
importante remitir a cmo La Nacin era vista por otros actores con
los que interactuaba. As busqu las caracterizaciones que del
diario hacan otros diarios, algunos personajes polticos de las
diferentes pocas, los gobiernos y los partidos. De esa manera
reconstru, en la medida de lo posible, el vivencial campo de
relaciones en el que el diario participaba. Tarea dificil en algunos
casos y ms fcil en otros. El diario La Epoca, de los radicales en
tiempos de Yrigoyen o Democracia, durante los gobiernos de Pern
46-55, se dedicaban con frecuencia a criticar a La Nacin. As,
cuando La Nacin hablaba del gobierno radical me remita a los
peridicos radicales de la poca y si lo haca del peronismo buscaba
diarios peronistas; de este modo observaba cmo los otros actores
vean la evolucin de La Nacin y en qu trminos establecan con
ella un dilogo. Los peridicos del nacionalismo de derecha hacan,
tambin, del diario fundado por Mitre uno de sus blancos prefe-
ridos. El enemigo principal que tuvo La Nacin en el campo
periodstico, y poltico, fue siempre el nacionalismo de derecha; me
result muy fcil encontrar all referencias en contra de La Nacin
en cualquier momento del perodo histrico analizado. Ellos, a mi
juicio, siempre sobreponderaron el rol ideolgico de La Nacin. En
este dominio la investigacin no poda ser sistemtica, pero al igual
de lo que suceda con la opinin de los partidos o de los gobernantes
respecto al diario se poda reconstruir la mirada de los otros, lo
que se llamara "el debate en el campo periodstico". Desde esos / ~ 3
otros actores poda descubrir el minucioso entramado que cons-
titua el modo en que era vista La Nacin en cada momento. El
84
Ricardo Sidicaro
campo periodstico me poda dar caractersticas de la poca que
me permitan introducir referencias importantes sobre La Nacin,
y me poda contar historias sobre ella -no s si verdaderas o
falsas-, que me interesaban en trminos de lucha ideolgica
librada como un sistema de caracterizaciones mltiples en las
cuales La Nacin es permanentemente caracterizada por otros
actores. Como el pensamiento de La Nacin, adems, est repro-
ducido por mltiples rganos de prensa. o por mltiples intelec-
tuales o por mltiples partidos polticos, yo no podra medir la
importancia -ni me interesaba- del mensaje de La Nacin. Lo que
s me interesaba era ver cmo ese mensaje se iba transformando,
y en todo caso, poda repercutir sobre otros rganos de prensa o
sobre discursos de intelectuales o polticos de la poca, atribuyn-
dole al diario la responsabilidad de determinadas medidas. Tome-
mos un ejemplo que creo est entre los ms interesantes: en el ao
1916 cuando Hiplito Yrigoyen gan las elecciones no tena Colegio
Electoral propio para acceder a la presidencia y se discuti mucho
si drsela o no, porque era relativamente simple hacer una coalicin
de electores en su contra. El diario La Nacin sac un editorial que
era asombrosamente claro diciendo que haba que darle el gobierno
a Yrigoyen porque no se poda dar a los radicales la razn de una
nueva revolucin. Sostena que los radicales en el gobierno iban
a demostrar su incapacidad, pero no haba que impedir que
asumieran porque la sociedad lo iba a vivir como una situacin
fraudulenta. Federico Pinedo, 20 aos despus, en Tiempos de la
Repblica (1946) dice que sin ese editorial de La Nacin el conser-
vadurismo no hubiese aceptado nunca la presidencia de Yrigoyen.
Lo interesante para nuestro ejercicio es visualizar en un pensador
de primera linea del conservadurismo la importancia que poda
tener La Nacin.
Esta estrategia de bsqueda de interlocutores crticos de poca
revelaba aspectos de la evolucin del matutino que completaban
el anlisis de su pensamiento. En sentido estricto, las ideas del
diario no se pueden en muchos casos entender sin analizar la
evolucin en un perodo prolongado, razn por la cual las citas que
son habituales en estudios sobre acontecimientos precisos, repi-
tamos el ejemplo de la Semana Trgica, carecen totalmente de
sentido en la medida que se encuentran descontextualizadas. Por
eso el trabajo de investigacin supona una paciente labor de
lectura de una problemtica y no de opiniones sobre hechos
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 85
puntuales. Con ese tipo de abordaje se puede captar cmo poco
a poco el diario elaboraba sus posiciones y captar el significado de
muchas de sus ideas incomprensibles cuando se las asla de ese
proceso global de reflexin. Para abordar mi objeto de investigacin
no caba realizar muestreos sobre el amplsimo universo del corpus
total de editoriales, dado que ciertas coyunturas densas en el
pensamiento del diario slo podan captarse mediante una lectura
minuciosa de cada uno de los editoriales publicados. Quizs uno
de los ejemplos ms ilustrativos al respecto resulte de lo que ocurri
con el editorial en el que se analizaba el intento de golpe de estado
del general Menndez, en 1951, contra Pern. En ese editorial se
capta con singular claridad la inflexin que hace el pensamiento
del diario en su proceso de reconsideracin positiva del peronismo.
Al reflexionar sobre el vencido movimiento militar La Nacin lo
condenaba y sostena de un modo como nunca lo haba hecho
hasta entonces, que el de Pern era un gobierno democrtico. La
lectura de libros de la poca, de testimonios de personas que
colaboraban con el diario y entrevistas con algunos viejos perio-
distas o directivos de ese perodo o de personas que al menos
conocan la historia del diario desde adentro, me sirvi para
comprender la importancia de algo que, en principio, era slo
significativo e incorporable como dato "duro" en mi investigacin,
en tanto estaba escrito en un editorial. Supe as que ese texto de
1951 produjo una crisis interna, puesto que Alfonso de Laferrere,
responsable de la seccin editorial renunci al diario en desacuerdo
con la posicin adoptada frente al fallido golpe y el notorio paso
en acercamiento al gobierno dado por La Nacin con su nueva
caracterizacin del rgimen peronista hasta ese momento criticado
por antidemocrtico. Obviamente, nada de esto se registra en los
nmeros aniversario en los que el diario cuenta peridicamente su
historia. El paso del matutino al apoyo al peronismo que cubre todo
el perodo comprendido entre el comienzo de la segunda presidencia
de Pern y el golpe del 55 fue tema, dira, olvidado por prctica-
mente todos los participantes del juego poltico postperonista.
En la medida que el centro de mi inters resida en estudiar
la evolucin del pensamiento poltico de La Nacin deb preguntar-
me tambin sobre lo que ocurra con la empresa editora. No caba
perder de vista que en tanto empresa con fines de lucro las /'Jf
amenazas de clausura por parte de los gobiernos y la oportunidad .
de negocios que poda ofrecerles el Estado eran factores que,
86 Ricardo Sidicaro
qmzas, incidan en sus ideas. Sin formular una hiptesis muy
estructurada al respecto, la relacin costo-beneficios de la poltica
editorial estuvo presente en mi indagacin. La dificultad mayor en
este aspecto se encontraba en el hecho que las amenazas o riesgos
de sancin al diario no necesariamente son pblicas y, por lo tanto,
no posea acceso a informacin emprica sobre el tema. Con
afirmaciones ms firmes en algunos casos -el peronismo clausur
muchos diarios, el "proceso" us mtodos violentos contra direc-
tvos de diarios Y'Tevistas- y menos en otros, el horizonte de la
censura y las amenazas estuvo presente en algunas de las expli-
caciones que propuse sobre la evolucin de las ideas de La Nacin,
aun cuando no poda, en sentido estricto, salir del plano de la
conjetura. Fue La Nacin favorable al peronismo entre 1952 y
1955 por las amenazas de clausura, suerte que corri La Prensa?;
lo fue en razn del giro al liberalismo de la poltica econmica
gubernamental?; en todo caso, inters empresario y situacin
global me servan para pensar el cambio de orientacin editorial.
Igualmente ilustrativo resulta lo ocurrido durante el "proceso". La
Nacin fue ms complaciente con los sistemticos atropellos al
derecho realizados durante el rgimen militar. Mientras La Prensa
criticaba a la dictadura en su pgina editorial y con artculos de
colaboradores totalmente identificados con el diario, la lnea edi-
torial de La Nacin fue sensiblemente ms moderada. Es decir, en
e1 mismo contexto de amenaza a la libertad de prensa y de empresa
hubo una clara diferencia en las posiciones de los dos diarios
tradicionales de Buenos Aires. En la comparacin se poda neu-
tralizar la eventual gravitacin de la accin restrictiva del gobierno
militar y de ese modo considerar como una opcin ideolgica de
moderacin de La Nacin frente a la poltica de la dictadura. Aqu
necesit vincular el pensamiento del diario con datos de la situacin
que me permitan ubicar mejor sus ideas.
Uno de los problemas que necesariamente tuve que plantearme
en mi investigacin-fue el de la p:royeccin terico-filosfica del
pensamiento poltico de La Nacin. Haba en esa dimensin una
unidad en sus ideas? En realidad los editoriales son el fruto de
mltiples plumas, es decir, en esa columna participaron hombres
que se inscriban en orientaciones tericas y filosficas muy
distintas y hasta enfrentadas entre s. Lo que el diario haca era
solicitarles que escribieran sobre un tema de su especialidad y ese
aporte poda dejar traslucir ms o menos claramente, segn los
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 87
casos, las posiciones filosficas de su autor, que eran diferentes
a la de otro autor especialista en otro dominio, que escriba,
tambin sin firmar, ese mismo da otra contribucin en la misma
pgina editorial y todas esas ideas eran asumidas como pensamien-
to propio por el diario, responsable institucional de esa columna.
Lo que sin duda haba era coherencia poltica y si bien podan
buscarse las contradicciones subyacentes en los fundamentos
tericos ms profundos de algunas de esas cont..ribuciones de los
annimos especialistas que convergan en ese intelectual colectivo,
conformado por la direccin editorial del diario, no me pareci
interesante abordar ese tema.
Para resolver conceptualmente esa tan particular construccin
ideolgica, que caracterizaba como el pensamiento poltico de La
Nacin, que surga de las plumas independientes de individuos
cuyas ideas sobre mltiples aspectos divergan pero que eran
solicitados a colaborar en la comn empresa editorial, comenc
pensando con metforas: una orquesta en la que cada instrumento
entre y se articule con los otros produciendo un efecto de conjunto,
que va ms all de cada una de las participaciones individuales.
Sin embargo, el problema era ms complejo que el de una orquesta.
Sealemos, a modo de ejemplo, que Leopoldo Lugones escribi
editoriales reclamando el apoyo del Estado al desarrollo industrial
en la dcada del '20 o que Jos Luis Romero redact editoriales
favorables a la descolonizacin del emergente Tercer Mundo entre
1954 y 1955. Pero, por eso, evocar ambos casos resulta interesante,
la lnea editorial de La Nacin no coincida ni con el profascismo
de Lugones ni tampoco, con el prosocialismo de Romero. La
metfora de la orquesta se hizo dbil muy rpidamente. la orquesta
supona una partitura y ms elementos en comn. Lo atractivo de
esa particular emprea que eran los editoriales del diario provena,
justamente, del hecho de que se trataba del pensamiento de La
Nacin en la medida que esa columna unificaba objetivamente los
aportes de los autores inspirados en teoras dismiles, y hasta
opuestas, construyendo un singular intelectual colectivo que, al
fusionar en principio ideas presentadas como yuxtapuestas, gene-
raba por los efectos de contigidad, una estructura ideolgica
diferente a la de cada uno de los fragmentos que articulaba.
La pregunta sobre la vinculacin entre la evluc-in del pen- ../ f .J"""
samiento editorial de La Nacin y las perspectivas, estrategias,
inters y situacin en las relaciones sociales de los sectores
88 Ricardo Sidicaro
sociopolticos con los cuales el diario tena mayor afinidad supuso
uno de los problemas ms difciles de abordar por la investigacin.
Rechazada la simplificacin que reduce las ideas a la representa-
cin de intereses, quedaban abiertos ms interrogantes que res-
puestas. El pensamiento del diario me ofreci una va para esta-
blecer el nexo con determinados sectores sociales en la medida que
en sus exposiciones editoriales retomaba demandas, iniciativas y
reclamos de los mismos, expresados usualmente por sus organi-
zaciones corporativas. En ciertos momentos manif est solidaridad
en sus editoriales con determinadas coaliciones o partidos polticos.
En trminos generales, puede afirmarse que en las ideas de La
Nacin hubo permanentemente un intento de acercar posiciones
que no necesariamente se hallaban prximas en la prctica poltica
o corporativa. Con su vocacin pedaggica les explic a muchos
actores que sus intereses podan converger, o que tuvieran en
cuenta la variable X, o que analizaran problemas que no incluan
en sus consideraciones ms coyunturales. En ese sentido, mantuvo
en muchos perodos una distancia profesional con los distintos
intereses sectoriales, tratando de "mirarlos desde arriba". As, su
afinidad con el "arriba social", es decir con los sectores que
ocupaban posiciones predominantes en la distribucin del prestigio
y honor social, de la riqueza y de los partidos polticos denominados
en general conservadores, no llevaba al matutino a identificarse
totalmente con ellos. Me fue necesario construir en el curso de la
investigacin una serie de explicaciones que dieran cuenta de las
cambiantes relaciones del diario con esos actores sociales "altos"
en las respectivas esferas consideradas. Este objetivo supona
proponer un conjunto de explicaciones necesariamente de carcter
abstracto y a modo de grandes frescos globalizantes sobre cmo
se transformaban las relaciones sociopolticas argentinas a las que
el diario se refera y que, por otra parte, constituan el escenario
global en el que La Nacin, en tanto actor especfico, era "producido"
por las relaciones -que en l mantena. "Productor'' en tanto l
operaba en esa dinmica de relaciones entre actores por la va de
sus intervenciones intelectuales, "producido" en la medida que las
consecuencias de ese campo de relaciones modificaban sus ideas
y sus percepciones, la estrategia analtica que adopt se propuso
en todo momento no "cosificar" -las ideas del diario. No haba en
su pensamiento ni invariancia "fundamentalista" ni, tampoco, pura
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin
89
adaptacin oportunista y situacional.
2
Por eso resultaba complica-
do ligar las dos esferas explicativas: una ms interna y referida a
la coherencia del pensamiento editorial y la otra que buscaba hacer
inteligible en apretada sntesis conceptual las claves de la dinmica
sociopoltica de los distintos subperiodos analizados. El nexo
propuesto fueron una serie de imputaciones causales. del carcter
que suele tener este tipo de asignacin de inteligibilidad en los
estudios de las condiciones ms generales de funcionamiento de
la sociedad y de la poltica. Las proposiciones probabilsticas,
correspondientes a mi objeto de anlisis, no podan, naturalmente
tener sino un carcter abierto y no caba, de ningn modo, agotar
con ellas la complejidad del tema tratado. As, una explicacin
relativamente abstracta en su enunciado, pero siempre basado en
un firme fundamento emprico, acompaaba a modo de conclusio-
nes parciales al desarrollo de cada una de las partes en que se
expona con toda la minuciosidad pertinente las ideas del diario
sobre lo ocurrido en cada perodo.
El problema de la periodizacin surgi del anlisis del pensa-
miento del diario y sigui slo parcialmente al de las etapas
institucionales argentinas correspondientes a la poca tratada.
3
2
Un ejemplo por dems interesante es la posicin adoptada por el diario durante
la Revolucin de 1930. El apoyo al golpe militar del general Uriburu no fue una
respuesta coyuntural. La Nacin comienza a elaborar la idea de un golpe de estado
en 1921 trabajando la aceptabilidad de la intervencin militar en la Argentina. Fue
un largo proceso en el cual el pensamiento liberal-conservador tena que operar
contra s mismo porque durante mucho tiempo haba bregado por la profesionalizacin
de los militares frente al riesgo de que stos se acercaran al radicalismo. Para un
politico cualquiera. el paso del profesionalismo al golpismo puede ser una cuestin
de "real politic", pero result muy interesante ver cmo tuvo que hacer ese paso un
actor intelectual, como es el caso de la columna editorial del diario La Nacin.
En realidad. yo no hubiese podido entender la posicin adoptada por el diario
en 1930 de no haber seguido toda la evolucin del problema militar. Cmo LaNacin
teniendo un pensamento profundamente civil y apegado al democratismo, poda
estar a favor del golpe militar con un discurso de defensa de las instituciones
democrticas? La lectura minuciosa de los editoriales del perodo me permiti
entender que la matriz de decodificacin de la poltica de La Nacin y de aquella poca
no era como podemos pensar nosotros hoy democracia o dictadura. sino democracia
o demagogia, matriz que vuelve aceptable la cada de gobiernos "demaggicos" en
favor del restablecimiento de la democracia.
3
Cuando surgi la necesidad de realizar una periodizacin, a partir de algunas
entrevistas, la lectura del diario y la lectura de las publicaciones especiales de La .
Nacin que suelen aparecer cada 20 aos contando su historia, llegu a la conclusin / 9{;
de que haba un momento, en el cual, haba nacido LaNacin tal como yo la conceba:
el ao 1909. Pens en partir de all y buscar periodos que me permitieran encontrar
90
Ricardo Sidicaro
Comienzo en 1909, en razn de que es en ese momento que el
matutino, fundado en 1870, decide, bajo la conduccin de los
herederos y nietos del general Mitre, tomar distancia de los partidos
y asumir el rol de orientador de la clase dirigente en su conjunto.
Desde all en ms establec los perodos a partir del anlisis de las
maneras en que en los editoriales se expona aquello que se
pretenda narrar como explicacin a sus lectores, a quienes siempre
consideraba capaces de captar su razonamiento ya sea para
emprender iniciativas en consecuencia o para componerse un
cuadro de situacin, o bien para reafirmar sus convicciones ideo-
lgicas o para modificarlas a la luz de nuevas realidades nacionales
o mundiales. Al diario, como a muchos otros, no le result fcil
en esos 80 aos explicar qu ocurra. Si al primer perodo lo llam
"El tiempo de las certezas" fue porque entre 1909 y 1943 el
matutino crea saber editorialmente cmo explicar lo que suceda
en el pas. De all en ms, por momentos se repleg en la sorpresa,
la indignacin moral y la bsqueda de claves nuevas para pensar,
eso ocurri en los aos del primer peronismo. Ms tarde vivi en
sus ideas el ciclo completo del desconcierto y la nostalgia, una
poca de ingobernabilidad en la que sus interlocutores privilegiados
se fragmentaron en intereses corporativos y perdieron la capacidad
no slo de dirigir la sociedad consensualmente, sino de concertar
mnimamente una estrategia de dominacin compartida y asegurar
un orden poltico estable aun cuando fuese de carcter autoritario.
En esa dinmica los interlocutores pref erenciales del diario entra-
ron en crisis y esa situacin repercuti sobre el pensamiento
editorial hacindolo ms chato y con menos matices en compara-
cin con el que haba tenido en pocas de "certezas". Por momentos
el diario hizo de su columna editorial una caja de resonancia de
coyunturas densas. Una de las estrategias que imo.gin. y hacia la que me inclin
en primera instancia, fue la de realizar los cortes considerando los cambios de
gobierno. las elecciones y otras situaciones decisivas que me resultaran significativas
para la vida poltica dei pas. Pero cuando trabaj con el texto me encontr que los
editoriales no me permitan hacer esto porque haba una continuidad de pensamien-
to que no se interrumpa en esos perodos que haba establecido para el anlisis.
La continuidad de pensamiento y ia coherencia pretendida por el diario haca
imposible saber en qu momento se haba comenzado a elaborar una idea, lo cual
me colocaba frente a la necesidad de buscar una nueva estrategia. La construccin
de esas ideas no la iba a poder encontrar en las coyunturas densas. ni menos an
por algn sistema de muestreo. No haba ninguna forma de seleccionar de este corpus
algunos perodos o editoriales y comprender la evolucin de esas ideas.
Consideraciones a propsito de las ideas dei diario La Nacin
91
reclamos corporativos y perdi su antigua aspiracin de actuar
pedaggicamente sobre el comportamiento de actores con capaci-
dad de desarrollar estrategias de alcance ms universal. Los
avatares de la Argentina con sus sistemas de accin corporativizados
fueron uno, no el nico, de los factores que probablemente llevaron
a La Nacin a perder el horizonte ms amplio de sus anlisis, en
el que haba aspirado instalarse en etapas mejores. Sin embargo,
la idea del actor intelectual con vocacin explicativa no desapareci
en ningn momento y sigui nutriendo, digamos, el espritu de la
tribuna de doctrina.
En tanto investigacin de carcter cualitativo el trabajo de
interpretacin corra el riesgo de verse malogrado por cuestiones
que se escaparan a mi lectura inicial de los textos editoriales,
imponiendo, sin quererlo, sesgos a esa primera recoleccin de
informacin. Para tratar de neutralizar en la medida de lo posible
ese riesgo, hice trabajar a tres asistentes de investigacin que
segn supona, tenan miradas espontneas frente al diario La
Nacin y a la realidad argentina diferentes entre s. Con esta, no
s si original, estrategia de control me asegur que la lectura que
haba realizado no estuviera sesgada por mi ptica. Cabe sealar
al respecto que un diario es un objeto de amor-odio muy singular,
puesto que se opta por l todos los das, probablemente de una
manera mecnica y, de una forma u otra, si somos lectores
permanentes de sus pginas desde hace muchos aos, es mi caso
con La Nacin, el vnculo no es neutro. Nada me impide reconocer
que creo que es el mejor diario que se publica hoy en el pas y que
ms ideas son y fueron siempre muy distintas a las expresadas por
su pensamiento editorial. La neutralidad valorativa de mi investi-
gacin sorprendi no slo a algunos idelogos de las ms dismiles
layas que pululan en los mrgenes de campo de las ciencias
sociales, sino tambin a especialistas que parecieron desconsola-
dos al comprobar la fragilidad de sus ideas y prejuicios sobre la
evolucin del pensamiento del diario. Mis descubrimientos, si as
se los puede denominar, no slo contradicen muchas de las ideas
recibidas al respecto, sino que pueden y deberan ayudar a revisar
interpretaciones "consagradas" que en realidad son meros slogans
sin ningn tipo de fundamentacin emprica y que se justifican,
quizs en parte, por la profunda y perjudicial politizacin que fue ./'1-.
habitual en los estudios de este siglo, en el que pareci que muchos
autores creyeron poder inocentemente compensar la falta de horas
92
Ricardo Sidicaro
de trabajo serio y sistemtico, poniendo en su lugar la verbalizacin
de un supuesto compromiso con la realidad o con el conflicto que
estudiaban. Nuestro autoconocimiento en tanto sociedad perdi
mucho con esa peculiar estrategia de pseudoconocimiento y las
ciencias sociales no ganaron, tampoco, nada.
Cmo saber a quines se dirigen los editoriales de La Nacin?
En principio, la ms superlicial aproximacin a los textos revela
que para quien los redacta existe un lector imaginado que se
encuentra en posiciones de poder y que debe o debera tomar
decisiones cuyas consecuencias, se supone, seran importantes
para la sociedad. Es decir, si La Nacin cree hablar entre 1909 y
1943 con influencia y con intervencin sobre la sociedad poltica
en ia Argentina, es en buena medida porque considera que sus
interlocutores estn ubicados en posiciones de poder estratgicas
en cuanto a la toma de decisiones. En otros perodos, la
desestructuracin de la clase dominante fue dando como conse-
cuencia que este diario, que se pretenda intelectual de esos
sectores, fuera perdiendo interlocutores dejando muchas veces su
discurso en el vaco. En algunos casos, el texto parece dirigido a
alguna instancia bien precisa, casi personalmente acotada, y a l
se dirige el mensaje. En otros, se habla en nombre del "buen
sentido", de la "fuerza de las cosas", de los "imperativos de la hora",
de la "tradicin republicana", etctera y la escritura revela un
destinatario ms difuso. Pero a mi no me interesaban los problemas
de la recepcin, sino el de la construccin de argumentacin
poltica, a veces de corte general y tico y otras de marcado inters
coyuntural sobre alguna medida o decisin que deben tomar las
autoridades. De all que necesitaba reconstruir conceptualmente el
sistema de relaciones polticas en el que operaba mi "productor-
producido" para entender las caractersticas de su mensaje y las
modulaciones o transformaciones que presentaban al mismo. Al
colocar el foco de mi anlisis en las ideas y posiciones de La Nacin,
si en el texto se hablaba como si el poder estatal en un momento
o perodo dado estaba en crisis o prcticamente no exista, esa
mirada me llevaba a hacerme preguntas sobre la situacin de la
autoridad estatal y de su relacin con la sociedad. No se trataba
de acordar una aceptacin total a lo que el diario deca. La
verificacin emprica de sus posiciones no me interesaba en el
sentido de decir si era verdadero o falso su diagnstico. Pero como
perspectiva conceptual en mi proceso de investigacin consider
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 93
que las argumentaciones eran los sntomas de una situacin que
poda verse desde muchas perspectivas de actores y que la del
matutino era una de las ms significativas. Por lo tanto, se trataba
de objetivar esa mirada-sntoma, explicarla en el conjunto de las
relaciones sociales en la que se realizaba, sin perder de vista que
era una posicin de un testigo comprometido, pero cuyo atractivo
mayor era que se tomaba en serio el lugar socioprofesional de la
reflexin sobre la accidentada vida poltica y social argentina. All
radicaba el valor de su preocupacin por la coherencia que revela
cmo se toma en serio aquello sobre lo que expone.
En algn momento me pregunt sobre las razones por las que
el diario La Nacin despierta tanta animadversin y consecuentes
prejuicios en ciertos mbitos usualmente denominados "progresis-
tas" de la sociedad y de la ciencias sociales. Probablemente la
respuesta se encuentre en el hecho de que la opcin que una
persona hace al comprar cada maana su diario tiene mucho de
autoclasificacin social, y la conviccin de que hay diarios dedi-
cados a cada sector social les suscita a muchos un rechazo de clase
(media) contra aquellas publicaciones que se ubican ms abajo de
su nivel social (Cr(>nica, Dio.ro Popular) o ms arriba (La Nacin).
El tema es atractivo y quizs alguna vez me proponga investigar
al respecto. Pero volviendo a la cuestin de la animadversin hacia
La Nacin, mi problema no era abrir una indagacin psicosocial
sino uno mucho ms prctico: cmo hacer verosmiles para un
eventual lector que, aun sin compartirlos vive en esa atmsfera
prejuiciosa aquellos hallazgos que contradecan sus ntimas con-
vicciones, algunas de ellas arraigadas desde hace mucho y cual los
Idolos del Teatro siguen operando en sus razonamientos, bloquean-
do conocimientos nuevos. Naturalmente, el problema es general
cuando se marcha a contracorriente y creo que esto pasa casi
siempre que se hace avanzar el conocimiento en ciencias sociales.
Entend que, en mi caso, la solucin del "problema del lector" deba
buscarse en una forma expositiva que sin aburrir en exceso
reprodujera textualmente breves prrafos ejemplificando el modo
de pensar del diario. La referencia emprica no era una serie
estadstica ni tampoco, un documento histrico decisivo e inape-
lable, sino un prolongado razonamiento cuya reproduccin era
imposible. En consecuencia, opt por un trabajo meticuloso de fl-(f
explicacin de las ideas del diario sobre mis grandes temas,
tratando de ejemplificar con algunas, el mnimo posible, citas
94
Ricardo Sidicaro
textuales que se articulaban perfectamente en el desarrollo del
texto. Mi exposicin de las ideas de La Nacin se centr tanto en
sus aspectos generales como en consideraciones sobre aquellas
problemticas especficas que resultaban ms relevantes, aun
cuando no necesariamente estas ltimas remitieran a aconteci-
mientos que luego fueron retenidos por las narraciones realizadas
por los historiadores que se ocuparon de los distintos perodos. Le
los editoriales de La Nacin, como si fuera un texto de un solo autor
que reflexiona sobre la sociedad y sus problemas. En esa estructura
se funde el pensamiento de muchas personas, cada una especia-
lizada en un tema y que no necesariamente comparte la ideologa
global de los editoriales; por eso no me interesaba detenerme en
quin los escriba -si bien no son muchos los editoriales que han
trascendido a su autor, sabemos que entre quienes prestaron su
pluma se encuentran, por ejemplo, Leopoldo Lugones,
4
Alberto
Gerchunoff, Roberto Giusti y Jos Luis Romero-. Pero quien
estudia el pensamiento de un autor tiene las ventajas de hacer
referencia a libros normalmente accesibles. Con La Nacin la
reconstruccin resultaba mucho ms propia y personal ya que
salvo en casos excepcionales la argumentacin se desplegaba en
varios editoriales, que a lo largo de un perodo relativamente
prolongado trataban determinado tema. La comprensin del sen-
tido o el trabajo hermenutico no poda dejar de tener en cuenta
los malentendidos o los saberes o de los que crean saber respecto
a las ideas de La Nacin, y si bien esos no podan ser mis
interlocutores imaginados, tampoco caba ignorar la "polucin
ideolgica" que poda operar como obstculo a la lectura de la
4
Entre 1924 y 1926 Leopoldo Lugones escriba annimamente los editoriales
sobre economa e industrializacin, y en el mismo diario presentaba artculos con
su firma con contenidos fuertemente militaristas. Esto es, La Nacin le peda
artculos sobre industrial!zacin puesto que su pluma escribiendo sobre explotacin
de materias primas, por ejemplo. permita hacer editoriales que sin firma eran
asumidos por el diario, pero no sobre poltica nacional porque en ese momento, el
diario apoyaba abiertamente al gobierno de Marcelo T. de Alvear.
La relacin de Leopoldo Lugones con el diario es por dems interesante ya que
fue tergiversada por todos. La Nacin le sigue rindiendo homenaje cada febrero.
cuando se recuerda su suicidio y tiene que olvidar que lo despi_qi en 1931 por el
alto contenido fascista de sus artculos. Sin embargo, escritoi;,y;rliario, tuvieron una
reconciliacin casi potica: antes de suicidarse en el Tigre,.Lugones estaba traba-
jando sobre la vida del general Roca y lo ltimo que escribi ,all fue el. nombre
interrumpido del diario. Eso, probablemente, toc hondo a La,placiny para siempre.
Consideraciones a propsito de las ideas del diario La Nacin 95
investigacin. Dicho de otro modo, no estaba dispuesto a escribir
un "crase o no" sobre el pensamiento de La Nacin, pero no caba
hacer como si no supiese la sorpresa que en muchos, o en no pocos,
lectores poda despertar una investigacin que contradeca creen-
cias arraigadas. De all que la estructura expositiva me requiri una
labor suplementaria. Por ejemplo, cmo explicar la evolucin de las
ideas del matutino a favor del intervencionismo estatal en la
economa desde la Primera Guerra Mundial, sus reclamos de
intervencin estatal en esa misma poca para resolver problemas
de los sectores populares, la buena acogida que dio en sus
editoriales a las ideas del coronel Pern en 1943, su adhesin a
las polticas del gobierno peronista en los aos que precedieron
inmediatamente a la llamada "Revolucin libertadora", y as mu-
chos otros temas ... ; all estaban las meticulosas referencias a los
editoriales con los que trabaj, pero la organizacin explicativa no
se agotaba en la mera empria, sino que supona una articulacin
conceptual y temtica que daba sentido a esas posiciones y a sus
transformaciones. Estimo que es muchsimo ms fcil investigar
sobre otros temas. Pero eleg La Nacin porque cre y sigo creyendo
que bien vala el esfuerzo dada la importancia del tema que, por
otra parte, fue una investigacin que despert mi inters por
muchas cuestiones de sociologa poltica y de sociologa del cono-
cimiento igualmente complicadas. Deseo concluir esta exposicin
sealando que recib como satisfaccin el hecho que, peridicamen-
te, me contactan algunos investigadores jvenes y otros que no lo
son tanto quienes me comentan que descubrieron nuevos temas
al leer La Poltica mirada desde arriba.
Nota
Desde el punto de vista de su objeto de anlisis, la investigacin
comentada remite al campo de la sociologa poltica y al de la
sociologa del conocimiento. Sin embargo, por el hecho de que las
ideas estudiadas se encuentran expresadas por un soporte tan
particular como es un diario, me formul preguntas sobre el
carcter de ese tipo de medio de comunicacin. Al respecto, entre
las bibliografias especficas cabe en primer trmino mencionar la ./ 19
clsica compilacin de Berelson y Janowitz (1955). Como estudio
de caso de la visin sobre un proceso histrico de un diario, el libro
96
Ricardo Sidicaro
del historiador ingls Denis Mack Smith (1978) sobre el Corr.ere
deUa Sera. Sobre la dinmica comparada de dos grandes diarios,
Le Monde y el Washington Post, cabe citar el trabajo de Padioleau
(1985). Una aproximacin global y didctica para quien quiera
abordar la relacin entre diarios y poltica puede encontrarse en
Borrat (1989). Sobre la cuestin del vinculo entre poder intelectual
y medios de comunicacin encontrar sugerentes ideas en Debray
(1991). Me he limitado aqu a hacer slo referencia a textos que
acercan a la interseccin entre la naturaleza de un diario en tanto
soporte material y la difusin de ideas polticas. Para el resto, el
lector interesado est invitado a consultar las dieciocho pginas de
bibliografa sobre debates polticos argentinos y teora sociolgica
que forman parte de mi libro La poltica mirada desde arriba
(Sidicaro, 1993).
Bibliografa
Berelson B. y H. Janowitz, Reader in PubUc Opnion and
Communication, Glencoe, The Free Press, 1955.
Borrat, H., El peridico actor poltico, Barcelona, Gustavo Gilli, Mass
Media, 1989.
Debray, R., Cours de mdiologie gnrale, Paris, Gallimard, 1911.
Mack Smith, D., Storia di cento anni di vita italiana visti attraverso
il Corriere della Sera, Miln, Rizzoli Editare, 1978.
Padioleau, J. G., "Le Monde" et le "Washington Post", Paris, PUF,
1985.
Pineda, F., En tiempos de la Repblica, Buenos Aires, Mundo
Forense, 1946.
Sidicaro, R., La poltica mirada desde arriba. Las ideas del diario
La Nacin, 1909-1989, Buenos Aires, Sudamericana, 1993.
Captulo 4
Estrategias de vida en hogares rurales
Floreal H. Fomi
Introduccin
.. Hace un par de aos, Catalina Wainermam me invit a par-
ticipar de un curso en el IDES sobre "La trastienda de la inves-
tigacin social". En ese momento, la tarea coincidi con la com-
paginacin de un libro en que varios autores presentbamos un
estudio sociodemogrficd sobre la poblacin rural de la provincia
de Santiago del Estero (Fomi, Benencia y Neiman, 1993). Al
abocarme al trabajo editorial, me inspir en un libro muy influyente
en el momento en que realic mi doctorado en la Universidad de
Chicago, en el que varios investigadores contaban el proceso de
generacin de sus ideas y la maduracin de su libro o tesis
(Hammond, 1967). Escribir un captulo introductorio sobre la
historia de la investigacin hizo coherente nuestro propio libro. i
En las lneas siguientes voy a presentar la historia y algunos
resultados de la investigacin llevada a cabo en Santiago del Estero
para reflexionar, a partir de esa experiencia, sobre los procesos de
descubrimiento o generacin de hiptesis en ciencias sociales.
La historia de la investigacin
Cuando visit por primera vez la ciudad de Santiago del Estero
1
Este captulo reproduce con algunas modificaciones los captulos I y III de
Forn, Benencia y Neiman (op. cit).
/Jo
Captulo 5
Provisin y regulacin pblica en
los sectores sociales
1
Luis Beccaria
En esta ocas1on voy a presentar en forma resumida una
investgacin que hicimos con Ricardo Carciofi -quien tuvo a su
cargo la coordinacin del proyecto--, sobre la intervencin del
estado en la poltica social. Ms especficamente, el estudio trat
de la provisin y regulacin pblica en los sectores sociales en ocho
pases de Amrica Latina en la dcada del '80.
El objetivo de la investigacn fue analizar algunas experiencias
comunes que nos permitieran construir un perfil del modelo de
intervencin pblica en los sectores sociales y de las transforma-
ciones, o proyectos de transformaciones, encarados durante esos
aos.
El trabajo, que fue llevado a cabo durante 1992 y 1993, se
origin en una solicitud de UNICEF a Ricardo Carciofi, a fines del
'91. Este organismo nos encomend un estudio sobre las polticas
sociales en la dcada del '80 en Amrica Latina buscando obtener
una visin desde la economa, de los problemas que enfrentaba la
intervencin del sector pblico en los sectores sociales.
He organizado los comentarios de esta presentacin en cinco
secciones. En la primera planteo el origen del proyecto, comento
las circunstancias y las preocupaciones que dieron lugar al mismo.
En la segunda presento los objetivos. Seguidamente, expongo
acerca del marco de anlisis que sirvi de base para la investiga-
1
La investigacin cuyo desarrollo resumimos aqui fue coordinada por Ricardo
Carciofi. Sin embargo. esta resea es de exclusiva responsabilidad del autor.
122
Luis Beccarta
cin, y planteo algunas de las hiptesis que consideramos y que
tratamos de explorar. En el cuarto apartado describo brevemente
la metodologa adoptada y cierro el trabajo con la discusin de
algunos de los resultados alcanzados.
l. Origen del proyecto
Como seal anteriormente, el trabajo fue encomendado por
UNICEF y se deriv de la presentacin que el coordinador del
proyecto (Ricardo Carciofi) realiz en un seminario organizado por
esa institucin a fines de 1991. UNICEF estaba desde haca algunos
aos embarcado en una discusin sobre los procesos de ajuste en
el mundo en desarrollo, intentando hacer escuchar una voz diferente
a la de la ortodoxia que signaba las propuestas de otros organismos
internacionales. Adosadas a las visiones ms tradicionales, se ha-
ban recrudecido las propuestas sobre las modificaciones de tipo
estructural en lo que hace al modelo de acumulacin econmico y
en particular al papel del estado en ese proceso de acumulacin.
Los ochenta fueron los aos de la crisis de la deuda en Amrica
Latina -y en gran parte del mundo en desarrollo-. En este
contexto de estancamiento productivo y de una marcada inesta-
bilidad macroeconmica (elevada inflacin, dficit fiscales y del
balance de pagos) tom ms fuerza la posicin tradicional de los
organismos internacionales, especialmente el FMI, que promova el
rpido trnsito de estas economas haca procesos de ajuste
destinados a disminuir la inflacin, cerrar la brecha fiscal y generar
supervit externo -que permitiese el pago de la deuda-.
Pero juntamente con esta postura tradicional, se plante con
mayor insistencia la necesidad de ir ms all de estos ajustes
coyunturales y poner en marcha cambios estructurales en la forma
de operar de estas economas. Se haca referencia a la apertura
econmica, a la desregulacin de los mercados y, en general, al
mayor papel de los mecanismos de los mercados en la asignacin
de recursos, incluso en el campo de la poltica social. Es decir, las
sugerencias de modificaciones estructurales no se al
mbito de las polticas econmicas, sino que tambin alca.rizaban
el modo de intervencin que el estado deba adoptar en educacin,
salud, seguridad social, alimentacin, etctera, como se ver ms
adelante.
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales
123
Los modelos de crecimiento basados en ia sustitucin de
importaciones que haban prevalecido desde la posguerra en Amrica
Latina venan mostrando signos claros de agotamiento, por lo que
la redireccin de la estrategia de acumulacin apareca como una
tarea necesaria. Ello seguramente implicaria un cambio en el papel
del estado. Sin embargo, la evidencia mostraba que los procesos
de ajuste haban tenido efectos extremadamente duros sobre el
bienestar de la poblacin al incrementar el desempleo y otras
manifestaciones de subempleo y hacer caer fuertemente las remu-
neraciones reales. Por tanto, sin negar la necesidad de abordar
polticas que fuesen ms all de los programas de estabilizacin
de corto plazo, UNICEF abogaba por un modelo de intervencin
-"el ajuste con rostro humano"- que minimizase el impacto
negativo de esas pdlticas incluso en el corto plazo.
2
Los dos aspectos ms caractersticos de esta propuesta eran
las recomendaciones por un lado, hacia una estructura tributaria
ms progresiva y, por el otro, cambios en la composicin del gasto
pblico que privilegiasen erogaciones que tuviesen un impacto ms
directo, rpido y eficaz sobre los sectores de menores ingresos. Sin
embargo, esta posicin no se desarroll plenamente, por lo que no
constituy una alternativa efectiva a las recetas ms tradicionales.
La investigacin que aqu reseamos puede entenderse en el
marco de estas preocupaciones de UNICEF por ir desarrollando
esquemas ms comprensivos. Especficamente, aporta informacin
acerca de ciertas cuestiones relacionadas con los aspectos econ-
micos de la intervencin del estado en los sectores sociales. La
organizacin contaba con una amplia experiencia en los temas
sustantivos y especficos de los sectores sociales (salud, sanea-
miento, educacin, nutricin, etctera), pero tena menor involucra-
miento en los problemas estrictamente econmicos. Razn por la
cual nos solicitaran una investigacin que, desde la visin de la
economa, analizase bs problemas que enfrentaba la intervencin
en las reas sociales de los sectores pblicos de Amrica Latina.
El proceso de gestacin del proyecto fue largo y en su trans-
curso precisamos los objetivos y las temticas especficas que
interesaban a UNICEF. A lo largo de esa etapa, los tcnicos del
2
Acerca de "el ajuste con rostro humano" sugiero ver Comia, Jolly y Stewart
(1987).
124
Luis Beccaria
organismo insistan en la necesidad de enfatizar el papel de los
diversos actores sociales en cuanto a su capacidad para influir en
las decisiones del gasto pblico. Nosotros consideramos, sin em-
bargo, que un paso previo necesario era analizar la estructura
institucional a travs de la cual se discuta y canalizaba el gasto
pblico. Finalmente, en una reunin entre Ricardo Carciofi y
algunos profesionales de la institucin se definieron los objetivos,
las estrategias de indagacin y, por supuesto, los recursos y otros
aspectos. ,
Una vez que habamos decidido la iniciacin del trabajo fijamos,
por un lado, el calendario y, por el otro, la forma en que UNICEF
apoyara la realizacin de las "tareas de campo" que se requeran
para la investigacin. Como se ver ms adelante, nos estamos
refiriendo a las visitas a un conjunto de pases de la regin para
obtener informacin y mantener entrevistas con diferentes respon-
sables de las finanzas pblicas y la poltica social.
Planeamos iniciar el trabajo hacia abril de 1992, previendo
contar con un primer informe para octubre o noviembre de ese
mismo ao. A partir de los comentarios que recibisemos de ese
documento pasaramos a elaborar el informe final, que debera
estar listo hacia principios de 1993.
Si bien la solicitud del documento haba sido hecha por la
oficina central de UNICEF, y con sus profesionales habamos
analizado los objetivos y alcances del estudio en el momento de
iniciarlo, dimos intervencin a la Oficina Regional de Amrica
Latina. Consideramos que, lgicamente, un obvio destinatario de
los resultados que pudiramos alcanzar seran aquellos que estn
directamente involucrados con la problemtica en la regin.
Pero, adems de la necesidad de estar involucrada en la
discusin de resultados, la participacin de la Oficina Regional en
la logstica misma de la investigacin apareca como crucial. No slo
ella contaba con informacin relevante para las tareas sino que nos
sirvi de enlace con las oficinas nacionales de UNICEF de los pases
visitados. Estas representaciones cumplieron un papel clave: en
primer lugar, contaban con informacin sobre los sectores sociales
de cada uno de los pases; en segundo lugar, entre su personal se
encontraban profesionales con amplia experiencia en la temtica;
finalmente, coordinaron todas las entrevistas que se realizaron a
funcionarios pblicos y expertos en diversos temas, especialmente
de universidades y centros de investigacin.
Provisin y regulacin pblica en los s ~ t o r e s sociales
125
La oficina de Argentina de UNICEF fue tambin de gran ayuda
ya que tuvo a su cargo todo lo relacionado con los aspectos
administrativos, fundamentalmente los relacionados con los viajes
y flujo de informacin desde la oficina regional y las oficinas
nacionales de los pases visitados.
2. Objetivos
'
La idea que pareca estar detrs de las posiciones, tanto de
quienes proponan el ajuste estructural como del propio UNICEF,
era que la poltica social en los pases en desarrollo era ineficiente
y, adems, que si bien mejoraba la distribucin del ingreso no lo
haca en el grado eri que era potencialmente posible. Esto es, se
podra lograr un mayor impacto con los recursos invertidos.
3
Partiendo de esta idea, que nosotros compartamos (ver siguiente
seccin), la investigacin buscaba explorar los factores que nos
permitiesen explicar, al menos parcialmente, la relativa inequidad
(o insuficiente equidad) e ineficiencia del gasto pblico social en
Amrica Latina y el Caribe. Para ello, no pretendamos analizar las
caractersticas sustantivas de las intervenciones, esto es, no nos
plantebamos analizar el grado de entrenamiento de los maestros
o la tecnologa utilizada en el tratamiento de ciertas patologas. Si
bien algunas evidencias sobre aspectos de esta naturaleza -
provistas por estudios existentes- necesariamente tendran que
ser tomadas en cuenta, nuestro objetivo era identificar los factores
que estaban afectando la asignacin del gasto pblico y que
llevaban a un efecto global de cierta ineficiencia e inequidad.
3. Marco de anlisis
La teora econmica del gasto pblico constituye el encuadre
que gui todas nuestras discusiones y de la cual tomamos los
elementos bsicos para el anlisis. Es importante tener esto en
cuenta, puesto que ser til para comprender algunas de las
3
Sobre la cuestin de la ineficiencia del gasto social en Amrica Latina. sugiero
consultar Grosh (1990).
/J3
126 Luis Beccarta
estrategias de indagacin que seguimos, los aspectos que recibieron
prioridad en el anlisis, los resultados a los que arribamos,
etctera.
4
De acuerdo con esta teora, el estado interviene -o debera
intervenir- en la economa cuando se presentan algunas de las
siguientes situaciones. En primer lugar, cuando la existencia de
pocos oferentes o compradores (mono/oligopolio omono/oligopsonio)
hace que el mercado no funcione correctamente. En segundo lugar,
cuando hay "exteIJ1alidades", esto es, cuando una actividad afecta
positiva o negativamente el beneficio o utilidad de otro agente; en
tales casos -cuando el mercado funciona libremente- la oferta
de esos bienes sera mayor o menor que aquella que permite lograr
el mximo bienestar para la sociedad. Un caso tpico de extemalidad
positiva son las campaas de vacunacin, puesto que no slo
benefician a quien se vacuna, sino que previenen que otros se
contagien; la polucin que puede generar una fbrica es una
extemalidad negativa caracterstica. En tercer lugar, el estado
produce (o regula la produccin) de los denominados bienes
pblicos, esto es, aquellos bienes que no es posible (o es muy
costoso) producir en el mercado para su consumo y que, adems,
el uso por parte de un individuo no impide, hasta cierto punto, que
otro se beneficie de l. Los ejemplos tpicos son las plazas pblicas
o las actividades de defensa. La falta de informacin adecuada que
sobre el producto tiene alguno de los agentes intervinientes es otra
fuente de limitacin al libre funcionamiento del mercado. Este es
el caso de la salud, donde el comprador tiene escasa informacin
porque sta es dominada por el oferente. El estado tambin debera
intervenir en el caso de los bienes "meritorios", que son aquellos
que la poblacin consumira menos si no existiese algn incentivo
o norma que los obligue. Esto se origina, fundamentalmente, en
el hecho de que los agentes tienden a despreocuparse por el futuro,
por lo cual gastan poco en el presente en aquellos bienes o servicios
que pueden mejorapes la situacin en el futuro. La educacin y
la previsin social son los tpicos ejemplos en este caso.
Todas estas razones de intervencin del estado se derivan del
hecho que el mercado presenta alguna falla, esto es, que en estos
casos se limiten las decisiones de los agentes lleva a que la sociedad
4
Se pueden consultar Grosh (op. cit.) y Hicks (1992).
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales 127
logre un nivel de bienestar agregado mayor que aquel que se
alcanzara sin ningn tipo de participacin estatal. Dicho en la
jerga de los economistas, se incrementa la eficiencia global del
sistema. Queda, sin embargo, otra razn que, desde la teora
econmica tradicional, da lugar a la intervencin del estado: la
necesidad de modificar la distribucin del ingreso. An cuando el
mercado funcione sin fallas y se logre un punto de mxima
eficiencia, la distribucin entre individuos puede ser considerada
como "desigual". Por ejemplo, es posible que a travs de la
imposicin de impuestos y la concesn de subsidios se logre
alcanzar otra posicin de mxima eficiencia pero que implique una
distribucin ms equitativa.
En tanto los gastos pblicos constituyen una manifestacin de
la intervencin del estado, uno podra entender su estructura en
funcin de los objetivos arriba mencionados. Sin embargo, la teora
econmica dominante puede brindar elementos para juzgar el
efecto sobre la eficiencia de las intervenciones estatales, pero no
ofrece pistas para diagnosticar si una distribucin del ingreso dada
es ms "equitativa" que otra. Suele argumentarse que sta debera
surgir de la opinin misma de la poblacin, a travs del mecanismo
del voto.
Pero esta visin que sugiere que la opinin de la poblacin
constituya -o pueda constituir- un elemento crucial para fijar la
estructura del gasto pblico es simplista. Una primera cuestin que
debe tenerse en cuenta es que las erogaciones tienen normalmente
una elevada inelasticidad, no son una masilla que pueda moldearse
fcilmente; no se puede pasar de gastar el 50% del total en salud
en un ao al 20% en el siguiente. Una vez que construyo un
hospital no lo puedo tirar abajo; tengo que seguir proveyndole
insumos, recursos humanos, etctera. Por lo tanto, las decisiones
que pueden tomarse en relacin al gasto pblico se refieren al
marger;_ y las modificaciones sustanciales llevan tiempo.
Esta restriccin supone, sin embargo, que la opinin de la
poblacin es determinante; otras limitaciones se derivan, directa-
mente, de la dificultad para que esa opinin se constituya en un
ingrediente significativo de la definicin del volumen y estructura
del gasto pblico, aun en el margen. En efecto, existe una serie
de factores que mediatizan esa voluntad de la poblacin. En primer./ 8''
lugar, los intereses de la burocracia y de lo polticos; no resulta
necesario abundar en el uso del gasto con objetivos clientelsticos.
128
Luis Beccaria
Este es un factor cuya importancia depende del sistema poltico,
de su apertura y transparencia.
Otra dificultad para que el gasto refleje los intereses de la
poblacin se deriva de la debilidad de los sistemas de programacin
que da lugar a una estructura muy ineficiente del gasto. De
cualquier manera, ste es un elemento que no puede considerarse
como un mero problema tcnico puesto que est ntimamente
relacionado con el aspecto anteriormente mencionado. En un
contexto donde la poltica social es un elemento ms de control
poltico, no tiene sentido el desarrollo de equipos tcnicos que
programen y ejecuten esas polticas.
El gasto pblico est tambin determinado en gran medida por
el entorno macroeconmico. No slo porque el tamao del producto
y la presin fiscal establecen sus lmites obvios, sino porque ciertos
fenmenos tienen una clara influencia sobre su comportamiento.
Por ejemplo, la alta inflacin haca prcticamente imposible hablar
de asignacin de recursos. En este contexto, aun los procedimien-
tos tcnicos ms desarrollados eran sobrepasados por la realidad;
la distribucin resultante es en buena medida producto de la
amplia variacin de precios relativos que acompaan esos procesos
de elevada inflacin.
Teniendo en cuenta estos elementos, establecimos una serie de
temticas que la investigacin debera indagar. La primera de ellas
era la forma de intervencin. Frente a la existencia de un bien
pblico, o de una externalidad, o al deseo de modificar la distri-
bucin del ingreso. el estado cuenta con dos maneras bsicas de
influir. Una de ellas es la de no considerar los mecanismos de mer-
cado y producir directamente el bien o servicio, cosa que en buena
parte de los pases se ha hecho con la educacin primaria o la
salud. La otra forma es regular el funcionamiento de los mercados;
en estos casos, la produccin queda fundamentalmente en manos
de la actividad privada
5
pero establece normas sobre la forma en
que se deben desenvolver las transacciones: por ejemplo, los
sistemas privados de pensiones, o el mercado privado de la salud.
El segundo aspecto que debamos explorar era el grado de
eficiencia y equidad de las intervenciones y cules seran las
5
Aun cuando tambin puedan intervenir en el mercado oferentes de propiedad
estatal.
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales
129
fuentes de estos problemas. Para ello, debamos conocer los me-
canismos asociados al gasto pblico: las instituciones involucradas,
que no son slo las del rea social sino tambin las de finanzas;
los procedimientos que -de hecho o de derecho- deben cumplirse.
Esto ltimo, nos llev a investigar lo concerniente a cmo se definen
y arbitran las demandas en un rea especfica (por ejemplo,
educacin), cmo se considera esta demanda al formularse el
global del estado, cmo se gastan los recursos asig-
nados, etctera.
En lo referente a ambas cuestiones, nos plantebamos estudiar
la situacin a principios de los ochenta, as como las modificaciones
que podran haber acontecido durante la dcada. Para analizar este
aspecto, era fundamental que tuviramos en cuenta que la regin
haba atravesado un perodo de fuerte inestabilidad macroeconmica,
de generalizado estancamiento con su correlato en una cada de
los ingresos de la poblacin, un desmejoramiento de su distribucin
y un aumento de la pobreza. Esto es, podramos esperar esfuerzos
del lado del gasto pblico tratando de compensar esta situacin,
pero al mismo tiempo sabamos que los estados se encontraban
en peores situaciones para hacer frente a esta demanda.
6
Un aspecto particular del anlisis de lo acontecido durante los
ochenta era el estudio de las reformas estructurales que en los
sectores sociales se haban encarado
7
o estaban discutindose. En
especial, nos plantebamos discutir si esas modificaciones podan
dar respuesta a los problemas de equidad y eficiencia.
4. Metodologa
En esta seccin describir el enfoque metodolgico que adop-
tamos para atender a los objetivos previstos, teniendo en cuenta
el marco analtico arriba comentado. En este sentido, no debemos
perder de vista las cuestiones institucionales (antes mencionadas)
puesto que definieron muchas de las condiciones dentro de las
cuales desarrollamos la investigacin.
./8.5'
6
Acerca de la cuestin de la inestabilidad econmica en la regin se puede
consultar la obra de Damill, Fanelli y Frenkel (1992).
7
Hasta el momento, slo en Chile se llegaron a introducir cambios sustanciales.
130
Luis Beccarta
4.1. Los recursos
Como en todos los casos, la estrategia de investigacin, el tipo
de informacin a utilizar y la profundidad de los anlisis estuvieron,
en buena medida, determinados por los recursos asignados. Para
ello, debe tenerse en cuenta que la tarea la bamos a realizar dos
investigadores, sin ningn otro apoyo en trminos de recursos
humanos, durante aproximadamente ocho meses. Esto es, tena-
mos un lmite de tiempo y un lmite de recursos: ramos dos y slo
dos, los que bamos a trabajar en todas y cada una de las etapas
del proyecto; debamos ver desde el modo de procurarnos los datos
de los distintos pases hasta atender el ltimo detalle del informe
final.
Esto de por s defina una caracterstica bsica del estudio: ste
no poda ser una investigacin de base, esto es, una que partiese
fundamentalmente de informacin estadstica y de otro tipo, inclu-
so generada en el marco del proyecto. Planteamos desde el principio
que los estudios ya existentes a nivel regional y/ o nacional as como
la opinin de los actores involucrados iban a constituirse en las
fuentes de informacin bsicas. Por otra parte, al tener que analizar
la realidad de la regin, deberamos estudiar la situacin de un
conjunto representativo de pases y, en lo que hace a los sectores
sociales en particular, de varios de ellos.
Consideramos imprescindible la visita a los pases involucrados
ya que la informacin estadstica y documental disponible en
Buenos Aires o que pudimos obtener a travs de la red de oficinas
de UNICEF no era suficiente. Parte de este material est constituido
por informes de escasa circulacin y datos no publicados. Se nos
hizo necesario tomar contacto con funcionarios estatales y analistas
de las finanzas pblicas y de las reas sociales.
4.2. La selecci de los pases
Durante la fase de conversaciones previas destinadas a definir
los objetivos y alcances del proyecto (a las que alud antes) se
estableci que la investigacin se realizara en base a la evidencia
que se obtuviese de ocho pases: Argentina, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Jamaica, Mxico y Venezuela. La idea fue la de
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales
131
seleccionar pases de diferentes caractersticas en cuanto a tamao
y organizacin institucional -federales y unitarios-.
Desde el principio se decidi la exclusin de Brasil debido,
fundamentalmente, a la complejidad que implicaba su estudio y
a las restricciones dentro de las cuales se trabajaba. Asimismo, se
incorpor Argentina porque nosotros ramos argentinos y Chile
porque es el pas donde se haba dado el mayor proceso de
reestritcturacin de la intervencin pblica en los sectores sociales.
Tambin se busc un pas caribeo de habla inglesa para garan-
tizar la inclusin del Caribe en el estudio y se incorporaron otros
pases que, dentro de los parmetros seleccionados, tenan parti-
cular significacin para los funcionarios de UNICEF.
4.3. Los datos
De acuerdo con lo planteado anteriormente, las caractersticas
del estudio determinaron dos estrategias complementarias para
acceder a la informacin. Una, basada en datos secundarios
obtenidos de fuentes muy heterogneas y con diversos grados de
comparabilidad, como estadsticas y documentos producidos por
distintos organismos nacionales e internacionales. Otra, consisten-
te en la realizacin de entrevistas a informantes claves selecciona-
dos de acuerdo con las caractersticas y posibilidades de cada pas.
La tarea comenz en Buenos Aires recolectando informacin
bsica y estudios para cada uno de los pases seleccionados sobre:
-la situacin social y econmica;
-la estructura del gasto pblico;
-algunos aspectos de la poltica social (bsicamente, estudios
sobre nutricin, seguridad social, educacin y salud).
Este material que pudimos obtener en Buenos Aires provena
de dos fuentes diferentes: por un lado, estudios de carcter regional
producto, en general, de organismos internacionales. Por otro,
informacin estadstica sistematizada por organismos internacio-
nales, especialmente en lo referente a las variables macroeconmicas,
fiscales, de empleo, salarios, distribucin del ingreso y pobreza.
Estos datos suelen presentar serios problemas de
comparabilidad, en particular en lo referente a las cuentas fiscales; ./llt.
la organizacin institucional del pas (federal o unitario) y la forma _
de contabilidad de los sistemas de seguridad social constituyen, por
132
Luis Beccarta
ejemplo, dos fuentes de las diferencias en la cobertura de las cifras
que se recogen a nivel internacional.
Dadas las limitaciones de recursos y, fundamentalmente, los
objetivos del estudio, no intentamos realizar un esfuerzo por hacer
totalmente comparables los datos del gasto pblico. Como indica-
remos, el anlisis de esta temtica lo efectuamos en base a
informacin obtenida de esas fuentes internacionales y fundamen-
talmente de la lograda en los pases y consisti en un anlisis
independiente de cada caso nacional. Slo realizamos anlisis
comparativos en lo referente a ciertos aspectos muy generales.
En lo relativo a la informacin social, los estudios internacio-
nales nos permitieron contar con un primer panorama de la
intervencin del estado en sectores como educacin, salud, nutri-
cin o previsin social. Ellos solan proveernos evidencias y anlisis
sobre cobertura, estructura institucional, principales problemas
detectados, organizaciones sociales relevantes en cada caso y otros
aspectos.
8
Con este bagaje de informacin iniciamos la segunda etapa. que
consisti en la visita a los pases seleccionados. Como adelantamos,
esta tarea cont con el apoyo de las oficinas que UNICEF posee en
cada uno de los pases. Sus responsables organizaron las agendas
a partir de un pedido que se les haba hecho llegar en las semanas
previas. All se solicitaba la organizacin de entrevistas con:
-funcionarios del Ministerio de hacienda o finanzas;
-funcionarios de las reas sociales (salud, educacin, etcte-
ra), especialmente los involucrados en tareas de programacin o
planificacin y presupuestacin;
-investigadores sobre temas sociales y de finanzas pblicas.
Nuestro objetivo era, en primer lugar, obtener informacin ms
precisa y/ o detallada que la disponible a nivel regional, sea sta
de tipo cuantitativo o sobre la realidad institucional. Este era un
aspecto relevante puesto que conocer, por ejemplo, los pasos que
efectivamente debe- atravesar el pedido y provisin de fondos para
la educacin -desde la programacin inicial hasta el pago de las
erogaciones- as como los organismos e instituciones involucrados
constitua un elemento primordial para evaluar el peso de ciertos
8
Entre otros. pueden consultarse los siguientes estudios. internacionales
sectoriales: Mesa-Lago (1989). Musgrove (1990) y Winkler (1990).
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales
133
mecanismos as como el de algunos actores. En segundo lugar,
tratamos de obtener estudios sobre los sectores sociales y los
aspectos de finanzas pblicas que aparecan como relevantes.
Finalmente, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente sobre las
limitaciones de recursos y tiempo, la opinin de funcionarios,
investigadores y otros personajes involucrados en los sectores o en
el ciclo presupuestario aparecan claves para la tarea.
En general, las agendas organizadas por los representantes de
UNICEF resultaron adecuadas, aun cuando en algunos casos fue
necesario modificarlas. Esto obedeci a que no siempre se haba
contactado a los funcionarios claves y/ o a la dificultad de lograr
algunas entrevistas. Esto ltimo result ms frecuente con los
ministerios de hacienda o finanzas puesto que los funcionarios de
UNICEF tienen escasos contactos con esas reas, mientras que,
dadas sus tareas cotidianas, se relacionan ms fluidamente con las
reas sociales como los ministerios de salud o educacin y las
oficinas de planificacin. En este sentido, los conocimientos de los
profesionales de la institucin tambin fueron muy importantes en
lo vinculado con el funcionamiento de los sectores sociales.
Ms all de algunas dificultades en el armado de las agendas,
la conclusin es que en todos los casos pudimos entrevistar a los
personajes claves de los diferentes sectores y obtuvimos el tipo de
informacin requerida. Nos fue posible obtener un panorama del
entramado de relaciones institucionales existentes entre el ministe-
rio de finanzas y los ministerios sectoriales as como discutir el tipo
de reformas que estaban siendo formuladas y, en algunos casos,
implementadas. En relacin a este ltimo punto. cabe enfatizar que
la reforma de los sectores sociales era una temtica relevante en
todos los pases visitados. Varios organismos internacionales haban
estado, o estaban, realizando estudios para algunos sectores que
eran pensados como documentos de base para propuestas de
cambios estructurales. Por ejemplo, durante nuestra visita a Colom-
bia haba expertos chilenos asesorando sobre modificaciones al
sistema de previsin social; en Ecuador se estaba abordando tam-
bin el tema previsional y el de salud; en Jamaica se haban
producido modificaciones significativas en la poltica alimentaria.
Si bien durante las entrevistas a funcionarios indagamos sobre
el papel de los diferentes actores -gremios, proveedores, organi- /S"J.
zaciones de profesionales, los beneficiarios del gasto-, resultaron
importantes los contactos mantenidos con profesionales que no
134 Luis Beccaria
pertenecan en ese momento al sector pblico y que tenan expe-
riencia en el anlisis tanto de temas fiscales como de la situacin
de los sectores sociales.
5. Algunos resultados
Los resultados de la investigacin fueron publicados en un libro
editado por ( Carciofi y Becaria, 1995). En sus dos primeros
captulos tratamos de brindar el contexto dentro del cual se
desarrolla la poltica social durante los ochenta en Amrica Latina.
El primero, discute los aspectos macroeconmicos y el segundo,
la situacin de pobreza y distribucin del ingreso. En el tercer
captulo describimos las caractersticas y evolucin del gasto
pblico social en cada uno de los ocho pases estudiados. Poste-
riormente, abordamos el anlisis de la provisin y regulacin
pblica de los sectores sociales, donde intentamos responder
algunas de las preguntas bsicas planteadas en la investigacin:
cmo intervienen los sectores pblicos, qu evidencias existen
acerca de la eficiencia y equidad con la que operan, qu cambios
se han producido durante los aos ochenta. El quinto captulo trata
de analizar las razones asociadas a la ineficiencia e inequidad y
discute cmo podran influir las reformas que estaban siendo
discutidas o implementadas.
Se desprende del anlisis que los sectores pblicos de los
pases seleccionados intervenan en las reas sociales teniendo en
cuenta una serie de objetivos, pero donde el redistribuidor apareca
como el ms frecuente aun cuando tambin debe tenerse en cuenta
la existencia de externalidades (en agua y saneamiento, por ejem-
plo). La intervencin asuma, generalmente, la forma de provisin
directa del servicio, lo que implicaba no slo la ausencia de
mecanismos de mercado, sino que la produccin estaba organizada
por entidades pblicas. Finalmente, cabe sealar que el grueso del
gasto pblico estaba destinado a programas que tenan una
vocacin universalista.
Las evidencias recogidas nos permitieron comprobar algunas
de las hiptesis que se consideraron al inicio del trabajo. El grado
de equidad era menor que el potencial, incluso teniendo en cuenta
el diseo de los programas. Esto se reflejaba en falta de cobertura
-lo cual resultaba claro en servicios como agua y saneamiento-
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales 135
pero fundamentalmente en la diferente calidad de los servicios que
se provea a distintos grupos de la poblacin. En general, los pobres
accedan a malos servicios o, al menos, de inferior calidad que la
de aquellos que obtenan los sectores medios. La educacin prima-
ria, por ejemplo, ya haba alcanzado prcticamente una cobertura
del 100% en casi todos los pases, pero los indicadores -manifies-
tamente\ insuficientes, por cierto- de calidad apuntaban a la
existenda de brechas significativas. Un caso quizs extremo es el
de los servicios sociales en las zonas rurales, los que registran
muchos inconvenientes.
Tal situacin est asociada a diversos factores. Por ejemplo, las
diferencias en la disponibilidad y calidad de los recursos utilizados
en la provisin, sean stos humanos y de otro tipo. Tambin influye
la inflexibilidad de los servicios, en el sentido que no contemplan
las diferencias que se verifican entre los beneficiarios. Las activida-
des, y la capacitacin de los docentes, de un primer grado en un
rea de clase media --donde los chicos han concurrido previamente
al jardn de infantes durante dos aos y sus padres los estimulan-
debe ser diferente de la de un primer grado en una escuela de un
barrio perifrico de la ciudad, con elevados ndices de pobreza a los
cuales concurren chichas con bajo grado de socializacin y
estimulacin y, seguramente, con problemas de nutricin.
En relacin a la ineficiencia, cabe distinguir dos fuentes. Por
un lado, la derivada de la asignacin de los recursos. Se tiende a
gastar poco en aquellas actividades que tienen un impacto rela-
tivamente mayor. En el caso de la salud, resulta conocido que los
pases de la regin no apoyan suficientemente los programas de
atencin primaria y los hospitales absorben el grueso de las
erogaciones. De similar naturaleza es la subinversin en educacin
pre primaria.
La segunda fuente de ineficiencia es la que podra denominarse
"microeconmica" y deriva de un uso inadecuado de los recursos
por la unidad generadora del servicio. Aun cuando no se dispone
de evidencias cuantitativas sobre el tema, parece incontrastable
que la relacin producto/costo es elevada en varios programas
sociales. Tal situacin se deriva del uso de tcnicas obsoletas
-producto de la falta de inversiones--, de falta de criterios de
gerenciamiento, del pago de precios elevados por insumos./
8
g
como consecuencia de incapacidad administrativa, de ciertas nor-
mas que dificultan la negociacin o, directamente, de la corrupcin.
136
Luis Beccarta
El panorama recin descripto sufri escasas modificaciones
durante los ochenta. Salvo el caso chileno que comentar ms
adelante, no hubo alteraciones en el diseo bsico de las interven-
ciones, pudindose identificar slo adecuaciones y puesta en
marcha de nuevos programas que tuvieron alcance slo parcial.
Estos cambios no respondieron, en general, a programas compren-
sivos.
El generalizado desmejoramiento de la situacin
macroeconmica, complic la situacin fiscal y, en particular, la
poltica social. Dos aspectos .caben destacarse aqu: por un lado,
al reducirse el empleo formal y los ingresos medios y al incrementarse
la desigualdad distributiva, se expandieron las brechas sociales que
deberan atenderse. Por otro, se restringieron los ingresos fiscales.
Finalmente, la elevada inflacin dificult el normal desarrollo del
ciclo del presupuesto, lo cual afect la ejecucin de los programas
pblicos y, particularmente. los de carcter social.
Varios son los factores que pueden considerarse como contri-
buyendo a explicar la falta de equidad y eficiencia de la poltica
social. Ellos pueden agruparse en tres tipos: debilidades en los
mecanismos de planificacin y presupuestacin; problemas en el
diseo mismo de los programas y/ o proyectos; y dificultades
derivadas de la organizacin institucional.
En lo que hace al primer aspecto, result usual el divorcio en
los ministerios sectoriales (salud, educacin, etctera) entre las
reas de planificacin y las de presupuestacin. Eran tambin
inexistentes las instancias de evaluacin que facilitasen las tareas
de rediseo. En este contexto, la asignacin presupuestaria mos-
traba una fuerte inercia.
La presin de grupos que se benefician o podran beneficiarse
del gasto constitua un elemento que resultaba de suma relevancia
en ciertos contextos. Muchos programas tenan un diseo que los
hacan poco flexibles a cambios en el contexto y escasamente
sensibles a las diferencias entre beneficiarios.
La elevada centralizacin de la poltica social y la fragmentacin
institucional constituan otros factores que afectaban negativamen-
te la eficacia y la eficiencia. En muchos pases, por ejemplo,
resultaban particularmente claras las dificultades que se derivaban
de la actuacin simultnea de varias instituciones.
Para terminar, cabe hacer referencia a las reformas a la
intervencin del estado en la poltica social. Chile avanz
Provisin y regulacin pblica en los sectores sociales 137
significativamente en la aplicacin de estas modificaciones durante
los ochenta (Raczynski y Romaguera, 1995). En los restantes pases
de la regin ellas comenzaron a ser discutidas en ese perodo y a
implementarse incipientemente en varios de ellos en la primera
mitad de los noventa. Estas reformas giran alrededor de tres ejes:
el aumento del papel del mercado, la focalizacin y la descentra-
lizacin.
~ :primer aspecto implica incrementar el espacio de los me-
canismos de mercado. En algunos casos -por ejemplo, en los
sistemas previsionales- ello lleva a que el estado abandone o
restrinja la produccin directa del servicio y pase a regular el sector.
En otros, se reemplaza el subsidio a la oferta (va, generalmente,
la provisin directa) por el subsidio a la demanda. Existen algunas
experiencias en relacin a esto ltimo en el sector de la educacin
en Chile, aun cuando en otros pases de fuera de la regin la figura
de los "vouchers" ha significado un mayor avance. Parte de la
literatura sugiere aqu que este tipo de esquemas puede elevar la
inequidad del sistema.
Finalmente, la focalizacin de las principales acciones en los
sectores ms carenciados se constituye en un rasgo caracterstico
del nuevo modelo de poltica social. Llevada a su extremo, signi-
ficara que el estado se despreocupa de las diferencias relativas
existentes entre aquellos que han logrado un umbral mnimo de
satisfaccin de las necesidades bsicas.
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1990.
Captulo 6
La invisibilidad censal de las
mujeres trabajadoras
Catalina Wainennan
Acerca del contexto del descubrimiento o
de cmo surgieron las ideas
A fines de los '70, ms especficamente en 1979, Zulma
Recchini de Lattes y yo recibimos una invitacin de la CEP AL para
llevar adelante una investigacin. Se trataba de indagar en qu
medida los censos de Amrica Latina y el Caribe estaban subes-
timando la actividad laboral de las mujeres o, para decirlo de otro
modo, estaban subregistrando a las mujeres que trabajan. La
pregunta no era casual. Pocos aos antes, en 1975, las Naciones
Unidas haban convenido en designar a los aos 1975-85 la
"Dcada de la mujer". Se trataba de un reconocimiento de que las
mujeres carecan de igualdad de oportunidades con los varones en
el trabajo, la educacin, la participacin poltica, etctera. La
. influencia del movimiento feminista en esta decisin fue evidente.
Con ese reconocimiento advino tambin la consciencia de la
invisibilidad de la verdadera contribucin que las mujeres estaban
haciendo a la sociedad, fuera mediante la ignorancia del papel que
cumple el trabajo domstico en la reproduccin de la sociedad,
fuera mediante el ocultamiento (no necesariamente consciente ni
intencional) de la contribucin econmica hecha por las mujeres
que efectivamente engrosaban la fuerza de trabajo.
Entonces era poco frecuente que las estadsticas laborales, as /'10
como las educacionales. las de salud y tantas otras se publicaran
separadamente para ambos sexos. No haba conciencia de que en