CAPITOLUL 7

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

7.1. Conceptul de cheltuieli publice i coninutul acestora
Conceptul de cheltuial public este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting cel
juridic i cel economic.
n sens juridic, noiunea de cheltuial public semnific o plat legat de funcionarea
instituiilor publice i, n general, de nfptuirea activitilor cu caracter public, inclusiv a
ntreprinderilor cu capital de stat. n aceast prim accepiune, apare n prim plan faptul c
cheltuielile publice se realizeaz printr-un complex de organe i entiti publice (instituii,
ntreprinderi etc.), cu competene n avizarea i efectuarea operaiunilor de pli pe seama
resurselor financiare publice, respectiv n cheltuirea banului public, potrivit normelor legale.
Spre deosebire , n sens economic, noiunea de cheltuial public exprim procesele
economice de repartiie a PIB, concretizate prin alocarea i utilizarea resurselor bneti
(financiare), pentru realizarea de aciuni considerate de interes public, la nivel naional sau al
colectivitilor locale etc. Aceast a doua accepiune include n sine i coninutul de procese
economice de consum public de resurse, ce se efectueaz n legtur direct cu satisfacerea
nevoilor de utiliti sociale publice.
Aadar, n sens economic, conceptul de cheltuial public exprim o anumit categorie de
procese i relaii economice care se manifest ntre autoritile publice (de stat), pe de o parte
i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, cu prilejul alocrii (pe destinaii) i utilizrii
resurselor financiare administrate de ctre aceste autoriti. Expresie a manifestrii a
finanelor, coninutul cheltuielilor const n procesele i relaiile economice n forma bneasc
prin care are loc distribuirea i utilizarea efectiv a fondurilor financiare publice. n acest caz,
este avut n vedere coninutul cheltuielilor publice de relaii de redistribuire financiar a PIB
sau chiar a avuiei naionale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autoritilor
publice, n favoarea diferitelor persoane fizice i juridice aflate n ipostaza de beneficiare de
utiliti sociale, inclusiv de bani publici. Astfel, ele se afl la baza ofertei de utiliti publice,
sub formele bunurilor i serviciilor destinate consumului public i, n principiu, trebuie s
asigure, sub aspect financiar, funcionarea normal instituiilor de stat, respectiv ndeplinirea
funciilor i sarcinilor statului. n acelai timp, coninutul lor se afl sub incidena programelor
de guvernare ale grupurilor care dein puterea n stat, iar, n mod obinuit, se concretizeaz
prin finanarea de aciuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmrite de
ctre autoritile publice.
Pe de alt parte, specificul activitilor ce antreneaz alocarea i cheltuirea de resurse bneti,
fie direct de ctre entiti publice , fie prin intermediul bugetului public, determin i o alt
interpretare a noiunii de cheltuial public. Sub acest aspect, conceptul de cheltuial public
are un sens mai larg, atunci cnd se refer la ansamblul activitilor cu caracter public,
incluznd i pe cele materiale din ntreprinderile cu capital de stat, n care cheltuielile se
acoper, n principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrns, atunci cnd
sunt avute n vedere doar activiti ce se desfoar prin instituii publice (bugetare), iar
cheltuielile acestora sunt n principiu, reflectate n bugetul public. n acest din urm caz,
conceptul de cheltuial public presupune alocarea de sume din buget i se confund, adesea,
cu cel de cheltuial bugetar (a statului) .
92
n interpretarea noiunii de cheltuial public prezint un deosebit interes abordarea acesteia
de pe poziiile, fie ale concepiei clasice, fie ale concepiei moderne, cu privire la finanele
publice.
Astfel, n concepia economitilor clasici, cheltuiala public reprezint o consumaiune de
valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afecteaz n sens negativ mrimea produsului
naional i duce la o diminuare a avuiei naionale, avnd i un impact nefavorabil asupra
reproducerii capitalului i prosperitii naiunii. Aceast interpretare corespunde viziunii
clasice asupra activitii neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de
resurse pentru realizarea aciunilor cu caracter public finanate din resursele publice. n mod
firesc, cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul
negativ antrenat s fie ct mai redus.
Prin comparaie, n concepia modern, cheltuiala public este interpretat n contextul
reconsiderrii rolului atribuit statului, vzut n alt ipostaz dect aceea de simplu consumator
de resurse pentru ndeplinirea sarcinilor tradiionale. Prevaleaz acum ideea c prin rolul ce-i
revine ca stat al bunstrii, acesta realizeaz n bun msur o redistribuire a produsului creat
i, prin urmare, cheltuielile publice nu mai reprezint doar consumuri definitive de resurse, ci
i procese de alocare a resurselor, n scopul folosirii mai raionale a acestora, respectiv ale
asigurrii unei dezvoltri echilibrate a economiei i a stabilitii sociale.
n noile condiii, conform teoriei regulaioniste, statul este prezentat ca partener social, avnd
ca preocupare pstrarea echilibrului ntregului sistem i implicit satisfacerea mai deplin a
nevoilor ntregii colectiviti. Astfel, cheltuielile specifice instituiilor de stat care
funcioneaz n sfera activitilor nemateriale, pot avea, fie i numai indirect, unele efecte
pozitive faa de produsul creat i avuia naional. n contrast cu interpretarea clasic, se
admite acum c instituiile de stat tradiionale i, mai ales, unele nou create pot exercita o
aciune favorabil dezvoltrii societii i creterii avuiei naionale.
Caracteristic, pentru concepia modern asupra cheltuielilor publice, apare faptul ca ele sunt
privite i ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bun parte a acestora concretizeaz
preocuprile statului pentru orientarea utilizrii lor n concordan cu anumite criterii de optim
social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire prin cheltuieli
publice, (fr a reprezenta un consum public), poate fi invocat ca argument n favoarea
asimilrii acestora la cele private, considerate, n principiu, recuperabile pe seama rezultatului
global al activitilor n care sunt angajate.
Aadar, n interpretarea modern, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parial ca expresie
a unor procese de consum final; cealalt parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de
realocri de resurse, ele genernd, pe ansamblu, n mod direct sau indirect, efecte pozitive
asupra reproduciei sociale. Aceast interpretare, determinat de specificul aciunilor ce se
finaneaz, se reflect i n dimensionarea i structurarea cheltuielilor publice, chiar dac, ntr-
o anumit msur, opiunile n acest domeniu au o semnificaie politic ce prevaleaz asupra
celei economice.
Abordarea difereniat prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite
aprecierea mai nuanat a eficienei lor i fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii i
modele de optimizare adecvate. n acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele
de tipul transferurilor, cu acordarea de subvenii etc., se consider a avea o influen pozitiv,
favorabil creterii eficienei i dezvoltrii economice i sociale.
Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizeaz att sfera activitilor
nemateriale, ct i pe cea a activitilor materiale. Ele se concretizeaz prin finanarea de
aciuni de interes public cu un coninut preponderent social-cultural i de servicii generale,
inclusiv de aprare naional, dar i unul economic. Prin efectuarea lor, se creaz condiii
necesare funcionrii organelor i instituiilor de stat, care, principial, desfoar activiti
nemateriale, sau realizrii unor procese economice (materiale), de producere de bunuri i
servicii, ce se reflect n
93
produsul naional. Aceasta implic pli efectuate pe seama resurselor financiare publice
pentru achiziionarea sau crearea de bunuri i echipamente, att de natura investiiilor
(terenuri, cldiri, instalaii etc.), ct i de funcionare curent a instituiilor i ntreprinderilor
din sectorul public (materiale, energie electric, salarii etc.).
Coninutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunztor mutaiilor survenite n
planul activitii instituiilor i al rolului statului, ajungndu-se ca sistemul acestora s
nglobeze i unele cheltuieli specifice, menite s serveasc drept instrumente de influenare
asupra evoluiei societii.
n raport cu modul de finanare al cheltuielilor de interes public la care se refer, sistemul
cheltuielilor publice cuprinde urmtoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli
extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale ntreprinderilor (entitilor economice) cu
capital de stat.
Cheltuielile bugetare sunt acelea nscrise n bugetul public i care se finaneaz din fondul
bugetar, adic din resursele bneti administrate de autoritile publice centrale sau locale (de
stat), n cadrul bugetului public naional. La rndul lor, cheltuielile bugetare, care reprezint
principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structureaz, n funcie de componentele
bugetului public naional i de autoritile publice la nivelul crora se administreaz resursele
pentru finanarea acestora, pe urmtoarele categorii:
- cheltuieli finanate din bugetul administraiei de stat centrale sau federale;
- cheltuieli finanate din bugetele administraiilor locale sau ale statelor membre ale federaiei;
- cheltuieli finanate din bugetul asigurrilor sociale de stat.
Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se realizeaz din resursele (veniturile) acumulate
i utilizate direct de ctre instituii publice n cadrul propriei activiti, fr a mai fi nscrise i
vehiculate prin intermediul bugetului de stat.
Cheltuielile speciale vizeaz realizarea anumitor obiective sau aciuni de interes public i
sunt finanate din resurse publice ce se constituie n fonduri speciale, distincte, administrate
direct de ctre anumite ministere sau alte organe de stat. Aa, de exemplu, fondul pentru
asigurri sociale, fondul pentru sntate, fondul pentru agricultur, fondul pentru construirea
i modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de ctre ministerele de resort i servesc
finanrii unor nevoi specifice domeniilor respective.
Cheltuielile ntreprinderilor (entitilor economico-financiare) cu capital de stat fac
parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, n principiu, nu se reflect n
bugetul de stat i deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor ntreprinderi, fie c sunt
de investiii sau de exploatare au un caracter public (n totalitatea lor) dat fiind proprietatea
public pe care acestea se ntemeiaz. n mod firesc, toate ntreprinderile publice care
funcioneaz n sfera activitilor materiale, economice, pot obine venituri i constitui fonduri
financiare, pe seama crora s-i acopere integral cheltuielile i chiar s realizeze, per sold, un
beneficiu (profit).
Dac avem n vedere autoritile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice, acestea
se compun din:
- cheltuieli ale administraiilor centrale (federale) de stat, finanate din fondurile bugetare,
extrabugetare i speciale, inclusiv din fondul asigurrilor sociale de stat;
- cheltuieli ale administraiilor locale, regionale etc. finanate din fondurile bugetare ale
entitilor administrativ teritoriale;
- cheltuieli ale ntreprinderilor i altor entiti economico-financiare cu capital stat.
La aceste categorii se mai pot aduga i cheltuielile cu caracter public ale organizaiilor
internaionale, finanate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele
membre ale acestor organizaii.
94
7.2. Clasificarea cheltuielilor publice
Clasificarea cheltuielilor publice dup diferite criterii face posibil cunoaterea coninutului
economic i rolului diferitelor categorii de cheltuieli, precum i structura lor n cadrul unor
clasificaii bugetare adecvate. Principalele criterii generale de clasificare a cheltuielilor
publice sunt de dou tipuri, i anume: administrative i economice.
Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se grupeaz n funcie de structura
organelor i instituiilor publice. n cadrul acestei clasificri se disting gruparea organic, n
care cheltuielile sunt mprite dup fondurile din care se finaneaz (din bugetul general sau
ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de
trezorerie); gruparea funcional, n care cheltuielile sunt mprite dup specificul
activitii instituiilor publice: administraie public, armat, nvmnt, cultur, sntate,
cercetare tiinific etc.
n cadrul criteriilor economice se ntlnesc mai multe modaliti de grupare a cheltuielilor
publice, i anume: dup rolul acestora n realizarea procesului reproduciei sociale; dup
natura cheltuielilor; dup caracterul productiv al muncii; dup coninutul material sau
nematerial al cheltuielilor publice.
Dup rolul pe care cheltuielile publice l au n nfptuirea reproduciei sociale, acestea sunt
grupate astfel: cheltuieli reale sau negative i cheltuieli economice sau pozitive.
Cheltuielile reale reprezint un consum de produs naional, i nu au ca efect crearea de venit
naional. Cheltuielile reale au un caracter neproductiv i se refer la: ntreinerea aparatului de
stat, plata dobnzilor i comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea cu
armament i tehnic de lupt a armatei etc.
Cheltuielile economice au un caracter productiv i se concretizeaz n: investiii efectuate de
stat pentru nfiinarea de noi ntreprinderi, modernizarea ntreprinderilor existente, construirea
de drumuri, poduri i, n general, dezvoltarea infrastructurii.
Cheltuielile economice au drept consecin crearea de produs naional, avnd efecte
favorabile asupra procesului de ansamblu al reproduciei sociale.
Un asemenea criteriu de gruparea cheltuielilor publice permite studierea i analiza
cheltuielilor dup aportul lor la creterea avuiei naionale i luarea unor eventuale msuri de
ctre stat pentru diminuarea cheltuielilor reale i creterea celor economice.
Dup natura i aportul cheltuielilor la crearea condiiilor privind activitatea entitilor publice,
acestea se grupeaz n cheltuieli de funcionare sau curente, cheltuieli de transfer i
cheltuieli de investiii.
n categoria cheltuielilor de funcionare sunt cuprinse acele cheltuieli care asigur bunul
mers al activitii instituiilor publice, concretizndu-se n pli pentru salarii, consumuri
materiale sau cheltuieli administrativ-gospodreti.
n categoria cheltuielilor de transfer sunt cuprinse sumele transmise ctre diferite persoane
care nu particip direct la activitatea curent a entitilor publice: dobnzi, comisioane i
ctiguri aferente mprumuturilor de stat, subvenii acordate firmelor, pensii acordate
veteranilor de rzboi sau altor categorii sociale, ajutoare de omaj i alte cheltuieli cu caracter
social.
n categoria cheltuielilor de investiii sunt cuprinse cele privind nfiinarea unor noi
ntreprinderi sau modernizarea celor existente i, n general, dotarea cu mijloace de natura
activelor fixe corporale, care asigur cadrul necesar funcionrii entitilor publice.
Dup caracterul productiv al muncii, conform creia i activitatea din sfera neproductiv
creaz produs naional, cheltuielile publice se grupeaz astfel: cheltuieli care se
autolichideaz (care se recupereaz de la beneficiarii acestora, de exemplu: cheltuielile cu
ntreinerea locuinelor aparinnd statului se recupereaz de la beneficiarii acestora, prin plata
chiriilor de ctre chiriai); cheltuielile reproductive (prin care se creaz anumite avantaje
economice
95
societii i presupun ncasri de impozite i taxe, care urmeaz sau preced efectuarea
cheltuielilor, de exemplu: taxe aferente serviciilor de sntate, de nvmnt, contribuii
pentru asigurri sociale .a.); cheltuieli productive, prin care se creaz diferite comoditi
curente ale vieii, de exemplu, mijloace de recreaie public n locuri de agrement care nu
asigur creterea bazei fiscale a statului (pe calea unor impozite sau taxe aferente); cheltuieli
neproductive sau risipitoare n care sunt cuprinse, n special, acele cheltuieli militare care
depesc nevoile concrete ale aprrii naionale.
Dup coninutul material sau de munc vie al proceselor prin care se concretizeaz,
cheltuielile sunt grupate n dou mari categorii: cheltuieli materiale i cheltuieli de
personal.
n categoria cheltuielilor materiale sunt cuprinse cele ocazionate de achiziionarea materiilor
prime i materialelor, obiectelor de inventar, combustibilului, energiei, utilajelor, instalaiilor,
mijloacelor de transport .a. necesare consumului curent sau nzestrrii cu active fixe
corporale a ntreprinderilor sau instituiilor de stat.
n categoria cheltuielilor de personal sunt incluse plile privind salariile i asimilate lor,
pensiile, ajutoarele de omaj, indemnizaiile acordate personalului angajat n sectorul de stat
etc.
n funcie de caracterul permanent sau incidental, cheltuielile statului pot fi grupate astfel:
cheltuieli ordinare, care au caracter permanent i cheltuieli extraordinare, care au caracter
excepional.
Fa de clasificrile anterioare se remarc i faptul c, mai ales n plan bugetar, practica
financiar a statelor i a organismelor internaionale a statuat diferite tipuri de clasificri,
cunoscute i sub denumirea de clasificaii bugetare, i anume: a) administrativ; b)
economic; c) funcional; d) financiar; e) gruparea folosit n organismele ONU .a.
Clasificaia administrativ-departamental are la baz instituiile prin care se efectueaz
cheltuielile publice; ministere, instituii publice autonome, uniti administrativ-teritoriale,
fiind util deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe aceti beneficiari. Ea prezint ns
dezavantajul c un minister, departament, agenie guvernamental, jude, municipiu, ora,
comun reunete cheltuieli cu destinaii variate i, in plus, structura ministerelor (altor
structuri centrale i departamentale) i, respectiv, subordonarea instituiilor publice se
modific periodic, face ca gruparea cheltuielilor publice conform acestei clasificaii s fie
necomparabile n timp. De regul, acest criteriu este folosit pentru repartizarea cheltuielilor
publice pe ordonatorii de credite bugetare.
Clasificaia economic se bazeaz pe folosirea a dou criterii de grupare: primul, conform
creia cheltuielile se mpart n: cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu
caracter de investiii); al doilea, mparte cheltuielile n cheltuieli ale serviciilor publice sau
administrative i cheltuieli de transfer (de redistribuire).
Cheltuielile curente sunt cele care asigur buna funcionare i ntreinere a instituiilor
publice. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut iar sumele cheltuite trebuie
s se rennoiasc anual, avnd ponderea cea mai mare din totalul cheltuielilor publice.
Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri destinate
sferei produciei materiale sau dotrii sferei nemateriale (instituii publice) cu active fixe, care
duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public.
Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative cuprind n general remunerarea
serviciilor, a prestaiilor i a furniturilor necesare bunei funcionari a instituiilor publice sau
achiziionrii de mobilier, aparatur i echipamente.
Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia unor
persoane juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), unor persoane
fizice (pensionari, omeri, studeni, elevi etc.), sau a unor bugete ale administraiilor locale.
Din acest unghi de vedere, ele pot avea un caracter economic (subvenii, prime pentru
stimularea exportului, restructurarea unor activiti economice etc.) sau un caracter social
(burse,
96
pensii, ajutoare i alte indemnizaii), inclusiv finanarea unor aciuni de importan deosebit
efectuate prin intermediul administraiilor publice locale.
Clasificaia funcional folosete drept criteriu n gruparea cheltuielilor publice
domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice
sau alte destinaii legate de efectuarea unor transferuri ntre diferitele niveluri ale
administraiei
publice, plata dobnzilor la datoria public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii
executive.
Gruparea cheltuielilor publice conform acestui criteriu reflect implicit obiectivele
politicii financiare a statului, prin repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de
activitate i obiective care definesc nevoile publice.
Clasificaia financiar are n vedere momentul n care se efectueaz cheltuielile publice
i modul n care acestea afecteaz resursele financiare publice. Conform acestei clasificaii,
cheltuielile se grupeaz n: definitive; temporare sau operaiuni de trezorerie; virtuale sau
posibile.
Cheltuielile definitive finalizeaz distribuirea resurselor financiare, avnd n structur att
cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Cheltuielile publice de acest tip se finalizeaz cu
pli la scadene certe i atest lichidarea complet a angajrii statului pentru a efectua
cheltuielile prevzute n buget. Cheltuielile definitive apar ca posturi distincte n bugetele
publice.
Cheltuielile temporare reprezint, n marea lor majoritate, operaiuni de trezorerie i sunt
evideniate n conturi speciale ale trezoreriei. Aceste cheltuieli nu figureaz n bugetele
publice,
ci se gestioneaz separat prin trezoreria public, fiind urmate de finalizarea prin pli cu
scadene
certe.
Cheltuieli virtuale sau posibile sunt acelea pe care statul se angajeaz s le efectueze n
anumite condiii, cum ar fi cele legate de aciuni sau obiective neprevzute i finanate pe
seama
rezervelor la dispoziia guvernului sau de garantare de ctre stat a mprumuturilor contractate
persoane private.
7.3. Caracterizarea global a cheltuielilor publice ca fenomen financiar
Manifestarea cheltuielilor publice ca fenomen financiar este marcat de condiiile
economice i sociale ce au caracterizat evoluia societii n diferitele etape istoricete
determinate. O caracterizare global a cheltuielilor publice trebuie efectuat att prin prisma
nivelului cheltuielilor publice, ct i a structurii i dinamicii acestora.
Nivelul cheltuielilor publice totale i al diferitelor categorii de cheltuieli poate fi apreciat,
n primul rnd, prin volumul cheltuielilor publice n expresie nominal (Cp
n) i volumul
cheltuielilor publice n expresie real (Cp
r).
Diferena de mrime ntre cheltuielile publice n expresie nominal i cele n expresie
real decurge din nivelul de pre n care sunt exprimate acestea. n condiiile creterii
inflaioniste
a preurilor, volumul cheltuielilor publice n expresie nominal are la baz exprimarea
cheltuielilor publice n preuri curente, iar volumul cheltuielilor publice n expresie real are
la
baz exprimarea cheltuielilor publice n preuri constante. Pentru transformarea mrimii
cheltuielilor publice din expresia nominal n cea real, se folosete indicele preurilor (Ip)
denumit i "deflatorul", formula de calcul fiind urmtoarea:
1/ 0
1
1 Ip
Cp
Cp
n
r =
unde:
0
1
1/ 0 P
P
Ip =
97
n care:
P1 - nivelul preurilor n perioada curent;
P0 - nivelul preurilor n perioada de baz.
Influena exercitat de creterea inflaionist a preurilor, ce se regsete n volumul
cheltuielilor exprimate prin preuri curente, este astfel corectat, comparaiile i aprecierile
devenind concludente, n aceste condiii.
Nivelul cheltuielilor publice, n expresie nominal sau real, este util pentru a reflecta
volumul acestora, n moned naional, i servete la efectuarea de analize numai pe plan
intern,
naional. pentru efectuarea de comparaii pe plan internaional, se folosesc , n principal,
urmtorii indicatori:
- ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut (CPPIB), calculat prin raportarea
mrimii nominale a cheltuielilor publice la produsul intern brut, exprimat de asemenea n
preuri
curente, dup relaia:
= 100 n
n
p
PIB PIB
C
CP
unde:
Cp
n volumul cheltuielilor publice n preuri curente
PIBn produsul intern brut, n preuri curente
- cheltuielile publice medii pe un locuitor, n dolari SUA, calculat pe baza relaiei:
N
CP
CP USD
loc = .
unde:
CPUSD cheltuieli publice exprimate n dolari SUA
N numrul de locuitori
n rile n care volumul PIB pe locuitor este mai mare, cheltuielile publice pe locuitor
sunt mai ridicate, comparativ cu situaia din rile mai puin dezvoltate. De exemplu, n ri cu
un
PIB pe locuitor de peste 10.000 dolari, cheltuielile publice reprezint n deceniul anterior circa
6.000 $/locuitor, n timp ce pentru cele slab dezvoltate, cu un volum al PIB de pn la
2.000$/locuitor, cuantumul acestor cheltuieli se ridic numai pn la circa 600$/locuitor.
Evoluia cheltuielilor publice, ca fenomen economic, se nscrie n contextul dezvoltrii
economice i sociale a fiecrei ri, aflndu-se n relaie direct cu dezvoltarea instituiilor de
tip
statal i cu particularitile sistemului social-economic existent. Apar, astfel, diferenieri
sensibile
n privina volumului i structurii cheltuielilor publice, att n timp ct i n spaiu, ele
nregistrnd, n principiu, o tendin general de cretere.
La scar mondial, se constat c ele au evoluat de la nivelul redus de cteva
procente la sfritul secolului XIX, pn la peste 50% din PIB-ul unor ri, n prezent. Aceast
evoluie nregistreaz diferenieri importante ntre ri sau grupuri de ri, dar, ca o
caracteristic
general, n evoluia cheltuielilor publice, se constat c ritmul de cretere i proporiile ce
revin
acestora sunt superioare n rile dezvoltate i relativ mai reduse n cele n curs de dezvoltare.
Astfel, de exemplu, se constat c n S.U.A. ponderea cheltuielilor publice n produsul
naional a
crescut de la cteva procente, la nceputul secolului XX, la circa 30% n unii ani din ultimele
decenii.
Caracterizarea structurii cheltuielilor publice poate fi realizat din punctul de vedere al
ponderii (greutii specifice) a diferitelor categorii de cheltuieli publice fie n total cheltuieli
publice, fie n totalul cheltuielilor dintr-o anumit grup (de exemplu, ponderea cheltuielilor
publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice pentru aciuni social-culturale, ponderea
cheltuielilor publice pentru nvmnt n total cheltuieli publice etc.), ponderi calculate dup
relaia:
98
= 100
t
i
CP CP
CP
GS
i
unde:
GSCPi ponderea (greutatea specific) a cheltuielilor publice din categoria i
CPi volumul cheltuielilor publice din categoria i
CPt cheltuieli publice totale (sau dintr-o anumit grup)
Cunoaterea ponderii diferitelor categorii de cheltuieli publice este necesar pentru a
urmri spre realizarea cror obiective au fost orientate resursele financiare publice, precum
pentru a efectua comparaii pe plan internaional.
Structura cheltuielilor publice realizate de diferite tari evideniaz situaii diferite,
inclusiv sub aspectul preocuprilor luate in considerare. In acest sens este de remarcat c n
rile
dezvoltate o pondere mai mare revine cheltuielilor publice pentru aciuni sociale, inclusiv de
protecie social, de gospodrire comunal, n timp ce n rile n curs de dezvoltare accentul
cade pe aciunile cu caracter economic. O explicaie rezid n preocuprile impuse fiecreia
din
cele doua ri de realitatea economico-social cu care se confrunt. Pentru rile dezvoltate
sectorul privat asigur o puternic dezvoltare, ceea ce permite statului s-i concentreze
preocuprile si s orienteze resursele financiare publice cu prioritate n sfera asigurrilor
sociale.
rile n curs de dezvoltare se confrunt ns cu nevoia de a pune bazele unei dezvoltri
economice, implicnd mai puternic sectorul economic de stat, dat fiind c cel privat nu
dispune
de resursele necesare unui progres mai rapid. Pentru aceste tari, cheltuielile publice viznd
activitatea economica reprezint circa 30-40% din totalul cheltuielilor publice.
n caracterizarea cheltuielilor publice, un interes major prezint cunoaterea tendinelor i
dinamicii lor, pe ansamblu i pe categorii, n diferite etape ale evoluiei societii omeneti, cu
elemente specifice pe grupuri de ri i de la o ar la alta.
n acelai timp, este de remarcat c dinamica cheltuielilor publice a fost marcat de
apariia i amplificarea proceselor inflaioniste, fenomen ce trebuie s se ia n considerare prin
exprimarea volumului lor, att n preuri curente ct i preuri constante, pentru a reflecta mai
exact consumurile reale la care se refer. Din acest punct de vedere, este relevant faptul c
cheltuielile publice ale S.U.A. nregistreaz pe parcursul acestui secol o cretere de circa 200
ori
n preuri curente, dar aproximativ de 50 de ori n preuri constante.
Pe plan mondial, dinamica cheltuielilor publice evideniaz nivelul nalt atins de acestea
ca pondere n PIB, care n deceniile anterioare a depit 40%, pe ansamblul rilor
industrializate
i chiar 50% n unele ri dezvoltate europene, dar tinznd ctre 30% n rile n curs de
dezvoltare.
O imagine de ansamblu asupra proporiilor cheltuielilor publice fa de PIB, pe grupuri de
ri i a mutaiilor nregistrate, n timp, rezult din tabelul nr.2.
Din datele statistice prelucrate se constat diferenierile existente n ponderea cheltuielilor
publice n PIB n rile dezvoltate, cu deosebire n cazul SUA, unde se nregistreaz un nivel
sensibil mai mic. n acelai timp, pentru o parte din rile n curs de dezvoltare se observ
ponderile mai mici ce revin cheltuielilor bugetare din produsul intern brut. Totodat, n cazul
acestor ri se remarc evoluii oscilante, cum e cazul Braziliei: de la 24,36% n 1991 la
33,76%
n 1994 i la 19.6% n 2000) sau Egiptului: de la 31,92% n 1991 la 37,36% n 1994 i la
30,64%
n 1997. n unele ri n curs de dezvoltare ponderea cheltuielilor publice n PIB s-a diminuat:
India (de la 29,55% la 28.5%) n timp ce n alte ri ponderea a crescut: Israel (de la 43,16%
la
49.1%), Argentina (de la 20,32% la 25.6%).
Tabelul nr. 2
99
Ponderea cheltuielilor publice bugetare n P.I.B. (%)
ara 1991 1994 1997 2000 2005
S.U.A. 42.53 40.73 39.13 33.7 35.2
Marea Britanie 52.65 54.06 48.74 37.0 43.3
Frana 52.03 55.96 52.5 53.4
Germania 47.97 57.11 57.60 45.7 47.1
Argentina 20.32 26.39 26.01 27.12 25.6
Brazilia 24.36 33.76 24.52 25.20 19.6
India 29.55 28.48 27.91 26.25 28.5
Israel 43.16 53.09 54.85 50.2 49.1
Egipt 31.92 37.36 30.64 30.5 29.9
Polonia 49.33 49.27 44.5 46.0
Romnia 39.38 35.55 35.83 35.3 31.5
Sursa: Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistics Yearbook 2001-
2006
Nivelurile i tendinele diferite n evoluia cheltuielilor publice sunt influenate i de
modelul social-economic promovat prin politica guvernelor aflate la putere. Sub acest aspect,
se
contureaz tendina ca guvernele cu orientare social-democratic (mai pronunat de stnga) s
promoveze politici i modele cu un accent mai puternic pe socializarea consumului (prin
redistribuirea PIB) i finanarea mai intens a unor aciuni de interes public, ceea ce duce la
proporii mai ridicate ale cheltuielilor publice. Spre deosebire, guvernele cu orientare politic
liberal sau conservatoare (de dreapta) opteaz, ca tendin, pentru limitarea proporiilor
redistribuirii PIB, punnd accentul pe satisfacerea necesitilor sociale n varianta privat, i
nregistrnd un nivel mai redus al cheltuielilor publice finanate de stat.
Pe de alt parte, diferenele existente, privind nivelurile de dezvoltare economico-sociale
dintre cele dou mari grupuri de ri, au impus limite diferite de implicare a statului n
efectuarea
de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere, este de admis c i posibilitile de
redistribuire
a PIB sunt mai reduse pentru rile srace, comparativ cu cele de care dispun rile bogate,
avnd
n vedere dimensiunile diferite ale prilor din produsul naional ce rmn pentru satisfacerea
nevoilor de consum personal.
Dinamica cheltuielilor publice poate fi apreciat cu ajutorul unor indicatori care exprim
mutaiile survenite, n mrimi absolute sau relative, nominale sau reale, ale acestora, de la o
perioad la alta, urmrind asigurarea comparabilitii datelor.
Modificarea (creterea) absolut a cheltuielilor publice se determin, n principiu, ca
diferen ntre nivelul cheltuielilor publice dintr-o perioad luat ca baz de comparaie i cel
nregistrat n perioada curent. Ea se poate stabili n expresie nominal sau real.
Astfel, modificarea (creterea) absolut nominal rezult ca diferen ntre mrimea
cheltuielilor publice nregistrate n cele dou perioade, care ns sunt exprimate prin preurile
practicate n fiecare dintre acestea, conform relaiei urmtoare:
1 0
1/0 n n
n ACp = Cp Cp
n care:
ACpn
1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie nominal);
Cpn
1 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada
curent;
Cpn
0 - cheltuielile publice realizate, n preuri curente (n expresie nominal), n perioada
de baz.
100
Modificarea (creterea) real a cheltuielilor publice se calculeaz ca diferen ntre
mrimile cheltuielilor publice realizate n dou perioade, dar exprimate prin acelai nivel de
pre,
adic evaluate n preuri constante. Aceast modificare poate fi redat sintetic prin relaia:
r r r Cp Cp Cp1/0 1 0 A =
n care:
ACp
r
1/0 - modificarea cheltuielilor publice (n expresie real);
Cpr
1 - cheltuielile publice realizate, n preuri constante , n perioada curent;
Cpr
0 - cheltuielile publice realizate n preuri constante, n perioada de baz.
n care
1/ 0
1
1 Ip
Cp
Cp
n
r =
iar :
0
1
1/ 0 P
P
Ip =
unde:
P1 - nivelul preurilor n perioada curent;
P0 - nivelul preurilor n perioada de baz.
Pe de alt parte, n caracterizarea dinamicii cheltuielilor publice este de interes i
cunoaterea mrimilor relative (n procente) ale modificrilor privind cheltuielile publice. n
acest scop, se pot utiliza urmtorii indicatori:
- Indicele creterii relative nominale (Icrn), care exprim raportul dintre modificarea
cheltuielilor publice n expresie nominal dintr-o anumit perioad i mrimea cheltuielilor
publice nominale din perioada de baz:
100
0
1 / 0
-
A
= n
n
crn Cp
Cp
I
- Indicele creterii relative reale (Icrr), care se bazeaz pe aceleai elemente de calcul,
exprimate ns n mrime real, i anume:
100
0
1 / 0
-
A
= r
r
crr Cp
Cp
I
Aceti indici permit aprecieri mai realiste din punct de vedere al dinamicii cheltuielilor
publice, i concluzii utile pentru comparaiile n timp i spaiu.
n acelai cadru, se mai poate utiliza un indicator sintetic ce caracterizeaz dinamica
cheltuielilor publice denumit elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu P.I.B., al crui
calcul
se poate efectua conform relaiei urmtoare:
0 . . .
. . .
P I B
P I B
Cp
Cp
Ke A
A
=
n care:
Ke - coeficientul elasticitii cheltuielilor publice, fa de P.I.B.;
ACp - variaia volumului cheltuielilor publice;
Cp0 - volumul total al cheltuielilor publice, n perioada de baz;
APIB - variaia mrimii PIB;
PIB0 - mrimea absolut a PIB, n perioada de baz.
101
La acelai rezultat se poate ajunge i prin raportarea indicelui de modificare a cheltuielilor
publice la indicele de modificare a PIB, folosind urmtoarea relaie de calcul:
PIB
C p
e I
I
K =
unde:
100
0
-
A
=
Cp
Cp
I C p
100
0
-
A
=
PIB
PIB
IPIB
Coeficientul de elasticitate poate fi apreciat ca avnd o relevan mai mare, deoarece
favorizeaz aprecierea dinamicii cheltuielilor publice prin prisma ritmului de cretere a
acestora,
fa de ritmul de cretere a P.I.B. Din acest punct de vedere, o constatare general privind
dinamica cheltuielilor publice este deosebit de semnificativ i anume c, pe termen mediu i
lung, ritmul de cretere al cheltuielilor publice, a devansat ritmul de cretere al P.I.B., n toate
rile. Aceasta confirm tendina general de sporire a ponderii cheltuielilor publice n PIB i,
implicit, de folosire a unei pri tot mai mari din produsul creat, pentru finanarea de aciuni
considerate de interes public.
7.4. Factori de influen asupra evoluiei cheltuielilor publice
n contextul mai larg al evoluiei cheltuielilor publice, analiza acestora evideniaz
influena exercitat de ctre o multitudine de factori cu semnificaii diferite. Tendina general
de
cretere i chiar ritmul mai rapid al cheltuielilor publice fa de cel al P.I.B. pot fi explicate
prin
aciunea urmtoarelor grupuri de factori de influen:
a) factori demografici. Asupra volumului i structurii cheltuielilor publice au exercitat i
exercit o puternic influen creterea populaiei globului, precum i modificrile structurale
ale
acesteia pe vrste, categorii socio-profesionale etc. Att pe plan mondial, ct i pe ri este
confirmat statistic tendina general de cretere a populaiei, antrennd creterea nevoii de
utiliti publice. Explozia demografic caracteristic secolului XX are un corespondent i n
amplificarea activitii instituiilor publice i a aciunilor cu caracter public finanate de stat,
n
toate rile lumii. Modificarea numrului i structurii populaiei pe categorii de vrst i
socioprofesionale
apare ca factor cu influen important asupra evoluiei cheltuielilor publice prin
prisma aciunilor cu caracter social ce se finaneaz, mai ales, pentru protejarea celor din
categoriile de vrst mic sau naintat. Aa, de exemplu, creterea duratei medii de via
apare
ca element cu impact indirect asupra creterii proporiei populaiei de vrst naintat, pentru
care sunt necesare aciuni de protecie social finanate de stat.
Sub aspectul modificrilor pe plan socio-profesional, un element important l reprezint
creterea numrului populaiei ocupate n sectorul public, coroborat cu preocuprile pentru
dezvoltarea cadrului adecvat reciclrii forei de munc, restructurri i recalificri
profesionale,
pe fundalul extinderii aciunilor viznd securitatea i protecia social.
b) factori economici. Din aceast grup de factori, o influen major exercit gradul de
dezvoltare economic i de modernizare a economiei fiecrei ri, ca i cel de implicare a
statului
n susinerea progresului economic, n general, inclusiv prin aciuni de stabilizare a economiei
i
de stimulare a creterii economice. n acest cadru, este de remarcat faptul c n majoritatea
rilor, statul s-a implicat n economie, att prin sprijinirea cu subvenii a sectorului privat al
acesteia, ct i prin dezvoltarea sectorului economic public, crend i dezvoltnd unele ramuri
sau subramuri economice, considerate de interes strategic naional etc., ceea ce a determinat
sporirea cheltuielilor publice n ansamblu.
102
n acelai sens, odat cu apariia fenomenelor destabilizatoare n economie i societate, de
tipul crizelor i omajului, a devenit necesar i s-a realizat intervenia statului prin cheltuieli
publice pentru contracararea conjuncturii nefavorabile, relansarea economiei i creterea
economic durabil.
Un factor economic cu influen semnificativ asupra creterii cheltuielilor publice n expresie
nominal l reprezint moneda naional. n majoritatea rilor lumii, n secolul nostru, s-a
manifestat, adesea, cu putere fenomenul deprecierii monetare, uneori provocat de ctre stat,
tocmai pentru a finana cheltuieli publice sporite, avnd ca efect direct creterea sumei
absolute a cheltuielilor efectuate, care a fost net superioar creterii reale a consumurilor
publice.
c) factori sociali. ntr-o accepiune mai larg, factorii sociali i-au manifestat n conexiune cu
cei economici. Din acest punct de vedere, preocuparea statului pentru o mai bun repartizare a
veniturilor n societate, ntre indivizi sau grupuri de populaie, i acordarea de sprijin material
unor categorii sociale defavorizate au exercitat o influen major n direcia creterii
cheltuielilor publice. n acelai timp, dezvoltarea reelei de instituii social-culturale, n
consonan cu cerinele de progres i civilizaie, a determinat sporirea sumelor alocate de stat,
n acest scop, contribuind la amplificarea cheltuielilor bugetare, n ansamblu.
Cu deosebire dup cel de-al doilea rzboi mondial, s-a manifestat o cretere puternic a
aciunilor de protecie i securitate social finanate de stat, mai ales, n rile dezvoltate.
d) Urbanizarea. Fenomen care presupune crearea i dezvoltarea de centre urbane, respectiv
transformarea localitilor rurale i adaptarea lor la cerinele unei civilizaii superioare,
urbanizarea presupune un consum colectiv sporit de resurse, n general. Astfel, ea a devenit un
factor important de cretere a cheltuielilor cu caracter public la nivelul colectivitilor de acest
tip, concretizndu-se prin finanarea de lucrri publice edilitare, construcii de strzi,
canalizare, gospodrie comunal, locuri de agrement, lcae de cultur etc.
e) factori militari. Factorii cu caracter militar a cror prezen se leag, mai ales, cu politica
extern a rilor, au exercitat o influen puternic resimit n dinamica cheltuielilor publice,
aciunile cu caracter militar avnd aportul cel mai ridicat la sporirea dimensiunilor acestora, n
majoritatea rilor lumii. n acest sens, sunt de remarcat analizele ntreprinse i concluziile la
care au ajuns cercettorii acestui domeniu. Astfel, studiile efectuate de ctre americanul
Harold Groves, atrag atenia asupra faptului c una din cauzele majore ale creterii
cheltuielilor publice au fost rzboaiele, n general i cele dou rzboaie mondiale n special.
La rndul su, germanul Robert Nll von der Nahmer constat c factorii principali care
explic creterea cheltuielilor publice sunt narmrile, rzboaiele i lichidarea urmrilor
rzboaielor, iar americanul James Buchanan conchide c cheltuielile federale (SUA) au
crescut n salturi, cele mai spectaculoase avnd loc n timp de rzboi.
f) factori politici. Aciunea acestor factori decurge, n principal, din opiunile gruprilor
politice aflate la putere ntr-o ar sau alta. Un rol decisiv, n acest sens l-a avut trecerea de la
statul-jandarm la statul-providen. Politica de stat intervenionist este orientat, doctrinar,
spre implicarea mai profund a acestuia n viaa social i economic, presupunnd cheltuieli
publice mult sporite. Spre deosebire, guvernele de orientare liberal promoveaz, de regul, o
politic ce se opune interveniei statului, mai ales, n economie, ceea ce antreneaz o limitare
a aciunilor finanate de stat, respectiv a cheltuielilor publice.
Mai mult, guvernele de orientare social-democratic, care pun accentul pe protecia oferit de
stat categoriilor sociale defavorizate, privilegiaz intervenia prin cheltuieli publice i
realizeaz, astfel, o redistribuire mai accentuat ntre membrii societi.
Pe lng factorii semnalai n cazul multor ri dezvoltate i, mai ales, al celor n curs de
dezvoltare, o contribuie important la creterea cheltuielilor statului a avut-o volumul mare al
plilor n contul datoriei publice, ndeosebi al dobnzilor aferente acesteia.
Creterea cheltuielilor publice constituie, deci, un fenomen caracteristic societii moderne,
care confirm poziia exprimat de Adolph Wagner cu privire la aciunea unei "legi a
103
nevoilor financiare crescnde ale statului i organelor autonome" n raport cu evoluia cererii
de utiliti publice.
7.5 Caracterizare general a principalelor categorii de cheltuieli publice (bugetare)
7.5.1 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale
Cheltuielile publice bugetare din aceast categorie joac un rol deosebit de important prin
impactul pe care l au asupra dezvoltrii fiecrei ri sub aspect social i economic,
contribuind din plin la progresul umanitii, n general.
Rolul pozitiv ndeplinit de cheltuielile cu aciuni social-culturale a determinat tendina statului
modern de asumare a unor sarcini sporite, viznd mbuntirea posibilitilor de acces al
cetenilor la serviciile caracteristice acestui domeniu, cu att mai mult, cu ct revoluiile
tehnico-tiinifice au amplificat nevoia de instruire i cunoatere, ca premise indispensabile
mersului ascendent al omenirii.
Prin coninutul acestor cheltuieli, sunt avute n vedere aciuni de interes general ce se
ntreprind n scopul asigurrii de servicii publice destinate populaiei, n ansamblu, sau
anumitor categorii ori indivizi, fie gratuit, fie cu plat redus fa de costurile acestora,
inclusiv sub forma acordrii unor sume de bani (burse, pensii, indemnizaii etc.).
Condiiile concrete i formele specifice de manifestare a lor sunt determinate de natura
activitii instituiilor publice profilate pe acest domeniu, ntre care: coli, spitale, biblioteci,
teatre, filarmonici etc.
Prin prisma impactului lor asupra produsului naional, aceste cheltuieli apar, n prim plan,
drept consumuri definitive de resurse, determinnd diminuarea PIB, respectiv a avuiei
naionale. Pe de alt parte, este ns recunoscut impactul lor pozitiv indirect asupra PIB, prin
contribuia adus la crearea unor premise favorabile sporirii acestuia, deoarece majoritatea
aciunilor de acest fel antreneaz creterea capacitii creatoare i a potenialului productiv al
naiunii.
n condiiile specifice lumii contemporane, n majoritatea statelor s-au nregistrat creteri
importante ale acestor cheltuieli, att n sume absolute, ct i ca pondere n PIB i n total
cheltuieli bugetare. n rile dezvoltate, ponderea cheltuielilor publice pentru aciunile social-
culturale n totalul cheltuielilor publice depete 60%, atingnd, n 2005, nivele de 67,24% n
Frana, 67,6% n Germania , 66,87% n SUA, 65% n Germania.
n cazul rilor n curs de dezvoltare situaia se prezint n mod diferit, ponderea cheltuielilor
publice pentru aciuni social-culturale fiind cu mult inferioare primului grup de ri: 25% n
India, 46% n Brazilia, 51.55% n Romnia.
n rile dezvoltate, ponderea acestor cheltuieli n PIB depete sensibil 20%, dar cu variaii
importante. O situaie relativ diferit se prezint n cazul rilor n curs de dezvoltare, unde
acestea ponderi sunt cu mult inferioare; n India (n jur de 5%); Brazilia, n jur de 15%;
Argentina, n jur de 17%, Romnia n jur de 18%.
Diferenierea important ntre cele dou grupuri de ri trebuie puse n primul rnd, pe seama
nivelului diferit de dezvoltare, care impune limite de redistribuire a PIB i prioriti diferite n
alocarea resurselor respective pe categorii de cheltuieli. Aa, de pild, s-a conturat ca o
caracteristic faptul c n majoritatea rilor slab dezvoltate statul aloc sume mai mari pentru
aciuni economice i dezvoltarea infrastructurii, ceea ce reprezint o opiune fireasc, dar
implic alocaii mai mici i ponderi mai reduse n PIB ale cror categorii de cheltuieli.
n ceea ce privete structura intern a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale, se disting
urmtoarele subgrupe: cheltuieli pentru nvmnt; cheltuieli pentru cultur i art;
cheltuieli pentru ocrotirea sntii; cheltuieli cu securitatea social. ntr-o alt variant
de grupare, primele dou se regsesc mpreun sub denumirea de cheltuieli pentru educaie.
104
Din punct de vedere al compoziiei reale a acestei categorii de cheltuieli, nregistrat n
diferite ri, ponderea cea mai mare aparine, n rile dezvoltate, subgrupei referitoare la
securitate social, care n ultimele decenii a reprezentat peste 50% din totalul cheltuielilor
social-culturale n ri ca: Germania, Frana, Danemarca, Marea Britanie etc. Spre deosebire,
n rile n curs de dezvoltare, ponderea cea mai ridicat n totalul cheltuielilor social-culturale
revine celor pentru nvmnt. Prin comparaie, ponderea cea mai mic n cheltuielile din
aceast categorie o dein cele pentru cultur i art, att n ri dezvoltate, ct i n rile n
curs de dezvoltare.
Sursa principal de finanare a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale o constituie fondul
bugetar, respectiv bugetul public. n mod obinuit, ele se reflect n raport cu aria de interese
vizate, n fiecare dintre verigile sistemului bugetar, regsindu-se, fie n bugetul general sau
federal, fie n bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale sau ale statelor membre ale
unei federaii.
n mai multe ri, o a doua surs de finanare o reprezint anumite fonduri cu destinaie
special, cum sunt: fondul asigurrilor sociale, fondul de sntate, fondul de omaj etc.
Deoarece unele dintre instituiile cu caracter social-cultural desfoar i activiti aductoare
de venituri, o parte din cheltuieli se poate acoperi din surse proprii, ceea ce semnific o
autofinanare parial.
n fine, o alt surs de finanare o reprezint ajutoarele financiare externe acordate, fie de
ctre instituii i organisme internaionale (UNICEF, UNESCO), fie de alte state, de regul, de
ctre cele industrializate celor n curs de dezvoltare.
Eficiena cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale
Pornind de la corelaia indirect ce se manifest ntre aceast categorie de cheltuieli i
dezvoltarea economic a diferitelor ri, o bun parte a lor, n primul rnd cele pentru
nvmnt, se consider a fi investiii n capital uman, apreciate ca fiind cele mai rentabile.
Pe un prim plan se relev impactul deosebit de pregnant al cheltuielilor publice pentru
nvmnt, concretizat prin efectele pozitive generate n viaa social i economic, att la
nivelul individului, ct i al ntregii societi i trebuie apreciat n raport cu eforturile fcute,
n primul rnd, n plan financiar.
Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu nvmntul asupra dezvoltrii durabile a
societii, pe fundalul revoluiilor tehnico-tiinifice contemporane, face ca ele s fie
considerate veritabile investiii n capital uman sau "n resurse umane" valorificabile pe
termen lung, cu cel mai ridicat randament. Studii ntreprinse n aceast direcie atest aportul
important adus de nvmnt la creterea economic, n plan mondial, apreciat pentru
deceniul anterior la cote cuprinse ntre 16 i 30% din sporul de PIB. n aceeai idee, prin
prisma productivitii muncii s-a relevat interaciunea puternic dintre nivelul acestui
indicator i numrul de clase (de coal) absolvite de ctre subieci, n sensul unei creteri
exponeniale a celui dinti n raport cu cel de-al doilea.
Din aceste considerente, un aspect important al deciziilor, n acest domeniu, se refer la
dimensiunile sau volumul acestor cheltuieli determinate pe baz de criterii obiective,
urmrind obinerea de efecte sociale utile maxime cu eforturi financiare minime.
n finanarea acestor cheltuieli este necesar asigurarea unui grad de eficien economico-
social ct mai ridicat. Din acest punct de vedere prezint un interes major urmrirea
conexiunilor ce se stabilesc indirect ntre cheltuielile cu nvmntul, pe de o parte i
dezvoltarea economico-social concretizat n PIB, pe de alt parte. n acest sens, la nivel
macroeconomic se impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind nvmntul cu
indicatorii social-economici, n primul rnd cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor n
PIB. Sub cel din urm aspect, n ultima perioad, s-a conturat tendina de cuantificare a
prevederilor bugetare
105
pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu nvmntul, pornind de la o cot
procentual minim din PIB, conform relaiei:
n care: Cpip cheltuieli publice pentru nvmnt prevzute n buget;
PIBp produsul intern brut previzibil;
c - cota procentual din PIB destinat acestor cheltuieli.
Prin prisma cerinelor de eficien, se accept ca logic i necesar verificarea corelaiei
dintre creterea cheltuielilor cu nvmntul, pe de o parte, i creterea PIB, pe de alt parte,
deoarece, principial, efectul scontat a se obine prin nvmnt trebuie s includ i un spor
de
productivitate a muncii, care se regsete ntr-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar
urma
s se recupereze cheltuielile cu nvmntul, realiznd i o cretere suplimentar a acestuia n
viitor.
n consecin, pentru aprecierea eficienei acestor cheltuieli se apeleaz la calcularea unor
indicatori caracteristici, ntre care i termenul de recuperare. Acest indicator se calculeaz n
baza
raportului dintre volumul cheltuielilor pentru nvmnt i sporul de PIB realizabil ntr-un
interval de timp, fr a se delimita cu exactitate creterea (de PIB) rezultat ca efect al
acestora.
n acelai timp i n mod implicit, ritmul de cretere a PIB trebuie s condiioneze ritmul de
cretere a cheltuielilor cu nvmntul. Aceste condiii se pot exprima schematic prin
relaiile:
IPIB > ICpi
sau
0
1
0
1
pi
pi
C
C
PIB
PIB
>
n care: PIB produsul intern brut;
Cpi cheltuieli publice pentru nvmnt;
IPIB indicele produsului intern brut;
ICpi indicele cheltuielilor publice pentru nvmnt.
iar
0 0 pi
pi
C
C
PIB
PIB A
>
A
unde: APIB variaia (modificarea) mrimii produsului intern brut;
ACpi variaia (modificarea) mrimii cheltuielilor publice pentru nvmnt
Totui, aceast condiionare nu exclude acceptarea unor situaii particulare n care ritmul
creterii cheltuielilor cu nvmntul poate s nu concorde sau s devanseze pe cel al creterii
PIB, mai ales cnd se produc transformri profunde n economie i societate, inclusiv n sfera
nvmntului.
Corelarea cheltuielilor pentru nvmnt cu rezultatele obtenabile n plan economic i
social, impune structurarea adecvat a reelei de nvmnt astfel nct absolvenii s poat
pune
n valoare cunotinele acumulate n coal. Sub acest aspect, un impact puternic l are
cunoaterea evoluiei reale de pe piaa muncii, pentru adaptarea reelei colare i a ofertei de
absolveni la cerinele acesteia.
n asigurarea eficienei maxime a aciunilor finanate n domeniul nvmntului, un
interes deosebit prezint aplicarea metodei numite analiza cost avantaje sau cost-
beneficii.
Aceast metod pornete de la considerentul c n orice aciune ntreprins se presupun
anumite
eforturi sau costuri i se obin anumite rezultate. n acest sens, pentru aciuni specifice
nvmntului se pune problema delimitrii, pe de o parte a elementelor de efort sau de cost
Cpip = PIBp c
106
caracteristice i, pe de alt parte, a elementelor de efect sau de beneficii, denumite generic
avantaje ce decurg din nfptuirea aciunilor finanate.
n principiu, este necesar compararea mai multor variante de realizare a aciunilor respective,
fiecare dintre acestea presupunnd costuri diferite i avantaje diferite, pentru a opta asupra
variantei n care raportul dintre cele dou variabile este mai favorabil. Se admite, deci, c
acelai obiectiv sau scop ar putea fi atins pe mai multe ci folosind mijloace diferite i
antrennd costuri si avantaje diferite.
Astfel, n cazul cheltuielilor cu nvmntul, o bun parte dintre elementele de cost sunt
cuantificabile i permit compararea lor pentru alegerea variantei optime. Acestea apar ca
elemente de cost obinuite, comune i altor domenii de activitate, cum sunt consumurile
materiale de orice fel, inclusiv uzura echipamentelor sau cheltuielile de personal. Pentru
elementele de avantaje, n mod direct, pot rezulta anumite venituri (la nivelul indivizilor sau
instituiilor), dar, mai ales, indirect apare contribuia la creterea produsului naional prin
valorificarea superioar a capacitii de munc i a productivitii muncii cadrelor calificate n
coal.
n analiza cost-avantaje a cheltuielilor cu nvmntul se acord o semnificaie deosebit
relaiei dintre vrsta indivizilor colarizai i ctigul realizat. Se admite principial c o
cretere a treptei de instruire n coal trebuie s se regseasc ntr-un spor de venit realizat de
ctre absolvent. n acest caz, abordarea eficienei aciunilor de nvmnt la nivelul
persoanelor interesate s frecventeze cursurile unei coli presupune ca avantajul s se
concretizeze ntr-o sum suplimentar de venit obinut de individ pe seama instruirii
suplimentare. Pentru aprecierea eficienei, sub acest aspect, se ia n calcul ntreaga durat a
vieii active, determinnd mrimea ctigului obtenabil suplimentar pe seama punerii n
valoare a cunotinelor dobndite prin studiile absolvite, la un loc de munc retribuit
corespunztor. n acelai context, n evaluarea costurilor devine necesar s se in seama, att
de cheltuielile directe finanate din fonduri publice sau din alte surse private, ct i de aa-
zisele cheltuieli indirecte, suportate din venituri ale familiilor, etc., inclusiv cele concretizate
n lipsa de ctig pe perioada studiilor, care i afecteaz pe viitorii absolveni ai colilor.
Aplicarea metodei cost-avantaje la domeniul nvmntului se axeaz pe ideea c aceste
cheltuieli reprezint o investiie productoare de venituri viitoare pentru individ i societate.
Prin urmare, att indivizii, ct i statul ar trebui sa fie interesai n formarea profesional a
membrilor societii de o manier care s limiteze costurile la nivelul cel mai redus posibil i
s favorizeze amplificarea avantajelor, asigurnd concordana ct mai deplin ntre cererea i
oferta de for de munc, nu numai pe ansamblu ci i pe diferite specializri. Din acest punct
de vedere este recomandat adaptarea continu a reelei de nvmnt, pe tipuri de coli i
forme de pregtire general sau profesional, pentru a permite evitarea unor cheltuieli
suplimentare cu recalificarea forei de munc.
i n domeniul ocrotirii sntii se pune cu mare acuitate problema eficienei cu care sunt
cheltuite resursele alocate. n general, activitile specifice sntii genereaz mai multe
categorii de efecte: medicale, sociale i economice, care concretizeaz aspecte ale eficienei
acestor cheltuieli.
Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor privind ocrotirea sntii
(consultaii, analize, diagnostic, tratamente) i se reflect n refacerea i pstrarea sntii
persoanelor beneficiare de asisten medical. Aceste efecte au n general un caracter
individual.
Efectele sociale reflect eficiena aciunilor de ocrotire a sntii la nivelul ntregii societi
i se rsfrng asupra strii de sntate a ntregii populaii. Ele sunt reprezentate printr-o serie
de indicatori statistici, cum sunt: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea,
mortalitatea infantil i cea general etc. care dau coninut eficienei sociale.
Efectele economice constau n reducerea perioadelor de incapacitate de munc, eradicarea
unor boli profesionale, creterea perioadei active a vieii, consolidarea capacitii de munc
etc.
107
Aceste efecte duc la economisirea unor importante fonduri financiare i n ansamblu la
creterea PIB, fiind o expresie a eficienei economice a cheltuielilor cu sntatea.
Eficiena economic poate fi determinat folosind mai multe metode, printre care cele mai
cunoscute sunt:
- analiza cost-beneficiu, care compar costurile diferitelor servicii medicale, cu rezultatele
exprimate n bani ale acestora; aceast metod are aplicare relativ redus datorit numrului
restrns de produse ale serviciilor medicale care pot fi evaluate n bani;
- analiza cost-eficacitate presupune compararea costului serviciilor medicale cu eficiena
exprimat prin nivelul unor indicatori cum ar fi: numr de mbolnviri evitate, ani de
supravieuire, grad de recuperare etc., fiind util n compararea diferitelor metode de
tratament pentru o anumit maladie.
7.5.2 Caracterizare general a cheltuielilor pentru servicii publice generale, ordine public i
siguran naional
Cheltuielile din aceast categorie se grupeaz dup structura organizatoric a autoritilor
publice generale, care cuprinde:
a) organele puterii i administraiei publice, n cadrul crora includ:
- instituia (sau administraia) prezidenial;
- organele puterii legislative centrale i locale (parlamente, consilii sau autoriti locale);
- organele puterii judectoreti;
- organele executive centrale i locale (guvern, ministere, prefecturi, primrii i alte instituii).
b) organele de ordine public n care se cuprind: poliia, jandarmeria, securitatea naional,
servicii de informaii, servicii speciale de protecie i paz.
Cheltuielile pentru serviciile publice generale satisfac necesiti publice, de ordin general,
care intereseaz ntreaga societate, avnd un caracter indivizibil i dnd substan suveranitii
unui stat. n acest scop, toate statele aloc importante resurse financiare din bugetul public.
Cheltuielile pentru servicii publice generale difer (ca mrime i structur) de la o ar la alta,
mai ales n funcie de nivelul de dezvoltare economic i social. n rile dezvoltate
cheltuielile cu aceast destinaie au ponderi ntre 10%-15% n totalul cheltuielilor publice i
de aproximativ 4% n produsul intern brut, n timp ce n rile n curs de dezvoltare de
aproximativ 10%-20% i chiar mai mari, respectiv 2%-6% n produsul intern brut.
n cadrul cheltuielilor pentru servicii publice generale, cheltuielile curente sunt predominante
(aproximativ 85%) i se concretizeaz n salarii i alte drepturi bneti, achiziii de bunuri i
servicii, cheltuieli administrativ-gospodreti .a. Prin cheltuielile de capital (circa 15%) se
finaneaz investiii n construcii, dar mai ales n nzestrri cu echipamente de informatizare,
mijloace de transport, tehnic special.
Principala surs de finanare a acestor cheltuieli o reprezint bugetul de stat central sau
bugetele locale, n funcie de subordonarea instituiilor respective. Mai exist i alte surse de
finanare, cum ar fi: venituri proprii realizate din anumite activiti specifice, donaii, ajutoare
financiare externe, credite externe, mai ales n cazul combaterii n comun a unor activiti
criminale transfrontaliere.
Eficiena cheltuielilor pentru servicii publice generale se poate exprima cu ajutorul unor
indicatori specifici, cum ar fi:
- "densitatea administraiei", care exprim numrul persoanelor ocupate n aparatul de stat, la
1000 de locuitori;
- "costul administraiei publice", care arat mrimea cheltuielilor publice aferente finanrii
aparatului de stat, ce revin la 1000/ sau 1.000.000 u.m. PIB.
108
7.5.3 Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aprare naional
Cheltuielile de aprare se mpart, n funcie de destinaia lor concret, n dou mari categorii:
directe i indirecte.
Cheltuielile militare directe cuprind cheltuielile cu ntreinerea forelor armate n ar sau n
cadrul bazelor militare din alte ari i se concretizeaz n procurarea de bunuri i servicii
necesare bunei funcionri a organismului militar, precum i pentru dotarea cu armament,
tehnic de lupt i echipamentul specific. Aceste cheltuieli figureaz n bugetul Ministerului
Aprrii. n afara acestora, exist i alte cheltuieli cu caracter i finalitate militar finanate
din fonduri speciale separate de bugetul de stat, sau exist i anumite cheltuieli "civile" legate
de activitile militare cuprinse n bugetele altor ministere.
Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmrilor
rzboaielor sau pentru pregtirea unor viitoare aciuni armate. n aceast categorie se includ
pli n contul datoriei publice contractate pentru nzestrarea armatei sau pentru ducerea
rzboaielor; despgubiri de rzboi datorate de rile nvinse; cheltuieli de refacere a propriei
economii distruse; pli de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor i vduvelor de rzboi;
cercetri tiinifice cu finalitate militar .a.
Privite din punctul de vedere al coninutului economic, cheltuielile militare prezint o
structur aparte, n sensul c ponderea cheltuielilor militare curente este mai apropiat de
ponderea cheltuielilor militare de capital. Dac volumul cheltuielilor curente destinate
ntreinerii forelor armate (cheltuieli materiale, de personal, transferuri) depinde n principal
de efectivele armatei, cheltuielile de capital, destinate tehnicii militare, dezvoltrii i
modernizrii acesteia, presupune alocarea unor nsemnate resurse financiare. Aceast
orientare este mai pregnant n cazul marilor puteri nucleare care au acordat (i acord)
prioritate cheltuielilor de capital n raport cu cheltuielile curente. Spre exemplu, in Frana n
perioada 1962-1980 cheltuielile militare de capital au fost cuprinse ntre 31% i 50% i chiar
53% din totalul cheltuielilor militare. Din aceste cheltuieli de capital, partea destinat
narmrii nucleare a avut o evoluie asemntoare: n perioada 1960-1980 ponderea
cheltuielilor pentru arsenalele nucleare a crescut de la 9,3% la 31,2%, iar n 1993 ea a
reprezentat 76,6% din totalul cheltuielilor militare.
Analiza cheltuielilor militare la nivel mondial arat c de la sfritul deceniului al IX-lea se
constat o relativ reducere a volumului acestora, ca efect al ncetrii "rzboiului rece" i al
tratatelor privind dezarmarea i ncetarea experienelor nucleare. Astfel, n 1987 cheltuielile
militare mondiale erau evaluate la peste 1.000 mld. dolari SUA, n 1992 ele totalizau 815
mld., iar n 1997, aproximativ 700 mld. Reduceri semnificative au fost efectuate n special de
rile dezvoltate ale cror cheltuieli militare au sczut de la 850 mld. dolari SUA n 1987 la
669 mld. n 1993, reprezentnd o scdere de 3% pe an.
Din anul 2001 cheltuielile publice militare s-au nscris pe o tendin de cretere, n perioada
1997-2007, volumul cheltuielilor militare pe plan mondial nregistrnd o cretere de 37% n
termeni reali, ajungndu-se ca n prezent cheltuielile militare globale s ajung la nivelul
sfritului anilor 80.
Cheltuielile pentru aprare au crescut ntr-o manier vertiginoas n cadrul SUA i al aliailor
si occidentali, dar i n cadrul arilor din Orientul Mijlociu i Asia Central i de Est. De
altfel, Statele Unite sunt ara care are cele mai mari cheltuieli militare, de aproape 45% din
totalul mondial, fiind urmate de state ce dein 5-6% din acest total (Frana, Marea Britanie,
Rusia, China, Japonia )
O caracteristic a cheltuielilor militare o reprezint faptul c ele sunt finanate n toate rile
din bugetele centrale (ale statelor), la care se pot aduga resurse financiare provenite de la
anumite aliane militare i credite externe
Volumul acestor cheltuieli i mai ales creterea lor au efecte nefavorabile asupra dezvoltrii
economice i sociale ale statelor lumii luate in mod individual, dar i la nivel mondial. Aceste
cheltuieli consum importante resurse materiale, umane i financiare. n scopuri
109
militare sunt scoase din circuitul economic semnificative cantiti de materii prime,
combustibili, energie, materiale etc., care se folosesc pentru a asigura ntreinerea forelor
armate, instruirea i echiparea efectivelor.
Exist i un important consum de resurse umane, deoarece o mare parte din fora de munc
nalt calificat este implicat direct sau indirect n servicii legate de aprarea naional, de
industria care lucreaz pentru armat. n cercetarea tiinific din domeniul militar sunt
antrenai muli cercettori tiinifici, alte cadre deosebit de bine pregtite profesional, iar
cheltuielile de cercetare-dezvoltare cu caracter militar reprezint 20-25% din cheltuielile
mondiale pentru toate destinaiile.
n cazul n care pentru activitile cu caracter militar sau pentru industria militar sunt
necesare importuri sau se fac mprumuturi n exterior, statele sunt obligate la un important
efort valutar care influeneaz negativ rezervele valutare sau duce la creterea datoriei externe.
Aceste considerente conduc la concluzia c nivelul cheltuielilor militare i creterea lor au
influene nefavorabile asupra activitilor civile i c ele deturneaz resurse importante ctre
scopuri neproductive. Caracterul neproductiv al cheltuielilor militare impune o dimensionare
corect a lor n funcie de obiectivele politicii stabilite pentru acest domeniu, n condiiile
asigurrii securitii fiecrei ri.
7.5.4. Caracterizare general a cheltuielilor publice pentru aciuni economice
n cadrul cheltuielilor publice pentru aciuni economice, cu un loc central revine celor
suportate direct din bugetul statului, care se pot grupa n:
- cheltuieli cu dezvoltarea sectorului economic de stat;
- cheltuieli cu acordarea de subvenii;
- cheltuieli cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic.
Cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat se finaneaz direct din bugetul
de stat i se concretizeaz n realizarea unor obiective economice constnd n: construirea de
noi ntreprinderi; dezvoltarea, modernizarea sau reutilarea, de proporii mai mari, a
ntreprinderilor existente; rscumprarea ntreprinderilor preluate n proprietatea statului
(naionalizate) de la ntreprinztorii privai; pli legate de datoriile contractate de stat pentru
dezvoltarea acestui sector, inclusiv a dobnzilor aferente. n principiu, acestea reprezint
cheltuieli de investiie n obiective economice proprietate de stat.
Cheltuielile cu acordarea de subvenii vizeaz, n esen, acoperirea pierderilor pe care le
pot nregistra ntreprinderile, att din sectorul privat, ct i din cel public, ca urmare a aciunii
unor factori cu impact negativ, inclusiv a practicrii unor preturi mai sczute, controlate de
stat, pentru anumite bunuri i servicii destinate consumului intern sau exportului. Finanarea
acestor aciuni, prin acordarea de subvenii din bugetul public, se justific prin prisma
interesului naional, de a asigura, pe de o parte, un consum satisfctor de bunuri i servicii
strict necesare pentru populaie, la preuri acceptabile, sau stimularea exporturilor, ca suport al
ncasrilor n valut, iar pe de alt parte, recuperarea cheltuielilor i obinerea unui profit
acceptabil pentru ntreprinderile furnizoare.
Mrimea cheltuielilor de acest tip depinde att de condiiile de producie i vnzare ale
ntreprinderilor, ct i de nivelul la care se angajeaz statul s subvenioneze diferitele
produse i servicii de acest fel, garantnd ntreprinztorilor obinerea unui venit satisfctor.
n principiu, se poate admite c mrimea acestui venit (profit) trebuie s fie comparabil cu
cea posibil de realizat pe piaa intern, prin vnzarea bunurilor i serviciilor respective la
preuri libere, nedirijate de stat. Prin urmare, statul se angajeaz s garanteze productorilor
respectivi un asemenea nivel de pre (obtenabil pe piaa intern n condiiile non-interveniei
sale), compensnd ntreprinztorilor diferena nefavorabil, prin acordarea de subvenii.
Acestea
110
se pot stabili i acorda de ctre stat i cu scopul de a se acoperi pierderile realizate de
ntreprinderi cu capital de stat, datorate costurilor mari nregistrate de acestea din cauze
obiective, care depesc preurile formate liber pe pia, n condiii de concuren. n acest
sens, preul garantat de stat ar urma s acopere integral costurile recunoscute i, eventual, s
permit obinerea unui profit minim de ctre productor.
Cheltuielile cu cercetarea tiinific i dezvoltarea tehnologic au devenit un factor
important de impulsionare a creterii economice, confirmat de faptul c rile care
nregistreaz un procent mai ridicat al acestor cheltuieli in PIB au progresat mai rapid, att n
plan economic, ct i social-cultural. Decalajul existent ntre cele dou grupuri de ri, cu
tendin de accentuare, se datoreaz i diferenelor de potenial tiinific. In acest context, este
semnificativ constatarea c, n deceniul anterior, numai pentru finanarea cercetrii tiinifice
se alocau din PIB, n rile dezvoltate peste 2%, iar n rile n curs de dezvoltare sub 1%.
Coninutul specific al aciunilor ntreprinse n sfera cercetrii tiinifice conduce la
diferenierea cheltuielilor corespunztoare lor n trei subgrupe, distingndu-se: cheltuieli cu
cercetarea tiinific fundamental; cheltuieli cu cercetarea tiinific aplicativ; cheltuieli
privind dezvoltarea (tehnologic).
Cheltuielile cu cercetarea tiinifica fundamental se adreseaz aciunilor de cercetare ce
vizeaz dezvoltarea cunoaterii n diferite domenii, descoperirea de legiti ce guverneaz
fenomenele, etc., avnd adesea un coninut abstract, dar asigurnd, ntre altele, suportul
conceperii i aplicrii n practic, de ctre om, a unor soluii adecvate la problemele vieii sale
materiale i spirituale..
Cheltuielile cu cercetarea tiinific aplicativ sunt caracteristice realizrii aciunilor de
cercetare axate pe aplicarea n practic a cunotinelor din diverse domenii, n primul rnd,
pentru crearea de noi produse i procedee tehnice,etc.
Cheltuieli privind dezvoltarea tehnologic se refer la finanarea aciunilor de producere la
scar industrial a noi produse, asimilare i introducere de noi tehnologii, etc.
Alte cheltuieli publice cu caracter economic finanate din bugetul statului se refer la anumite
aciuni de interes naional ntreprinse prin instituii specializate, asimilate celor bugetare. ntre
aciunile economice de acest fel se pot meniona: combaterea duntorilor i bolilor la
culturile agricole, combaterea epizootiilor i asigurarea de servicii sanitar-veterinare n
zootehnie; selecia i ameliorarea soiurilor; combaterea eroziunii solului; realizarea unor
lucrri de irigaii, amenajri de teritoriu sau servicii de cadastru, de metereologie, etc.
Asemntoare prin coninut celorlalte cheltuieli economice, subvenionarea acestor aciuni
poate contribui la conservarea i producerea valorii i implicit la creterea economic.
Eficiena cheltuielilor publice pentru aciuni economice
Efectuarea cheltuielilor publice n general i a celor pentru aciuni economice, n special,
presupune cuantificarea i alocarea volumului de resurse financiare necesare realizrii
diferitelor obiective sau aciuni, urmrind obinerea unei eficiene ct mai ridicate. n acest
scop, sunt necesare calcule de fundamentare bazate pe o documentaie specific, lund n
considerare factorii tehnici, economici i uneori sociali, care condiioneaz realizarea fiecrui
obiectiv, att prin prisma efortului financiar, ct i prin cea a rezultatelor (efectelor) utile ce
urmeaz a se obine.
n mod deosebit, n cazul obiectivelor economice de natura investiiilor (crearea de noi
ntreprinderi, dezvoltri, modernizri, reutilri, etc.) se impune elaborarea mai multor variante
de realizare a acestora, pentru a se putea alege, n final, cea mai avantajoas. Este domeniul
care se preteaz n cel mai nalt grad aplicrii analizei cost-beneficii sau cost-avantaje.
111
Folosirea acestei metode n fundamentarea cheltuielilor pentru aciuni economice are un
suport obiectiv, cu att mai mult cu ct, att elementele de cost, ct i cele de avantaj pot fi
mai bine delimitate i cuantificate.
Potrivit analizei cost-beneficiu, ntr-o prim faz, se procedeaz la definirea ct mai precis a
obiectivelor, dup care se trece la identificarea mijloacelor posibile de folosit pentru realizarea
fiecrui obiectiv propus. Pe aceast baz, se elaboreaz soluii alternative, ncepnd cu
ntocmirea de liste ce conin mijloacele susceptibile de utilizat n aplicarea fiecrei soluii.
Prin combinarea mijloacelor respective, n diferite variante de cost i de avantaj, se determin,
apoi, mrimea costurilor i a beneficiilor (avantajelor) corespunztoare. n final, are loc
compararea acestora i alegerea variantei mai avantajoase, prin prisma celui mai bun raport
ntre costuri i beneficii (avantaje).
Este evident c o variabil fundamental pentru determinarea mrimii efortului financiar,
exprimat prin suma de alocat i alegerea variantei optime o constituie costurile totale pentru
realizarea i punerea n exploatare a obiectivului respectiv. Cuantificarea lor trebuie s
porneasc de la evaluarea cheltuielilor cu cercetarea i proiectarea, continund cu cele
aferente lucrrilor de construcii, achiziionrii i montrii utilajelor, etc., respectiv cu cele
legate de funcionarea obiectivelor, incluznd i eventualele pierderi de venit ce decurg din
dezafectarea unor terenuri, etc.
Pe de alt parte, n determinarea avantajelor se au n vedere veniturile posibile de obinut prin
punerea n exploatare a obiectivului, n primul rnd, ncasrile previzibile din vnzarea
produselor sau serviciilor, inclusiv eventualele sume ce vor rezulta din valorificarea altor
utiliti sau active ce vor fi scoase din funciune, etc.
n mod sintetic, avantajele ce rezult prin finanarea de aciuni sau obiective economice, se
concretizeaz prin beneficiul sau profitul previzibil a se obine pe perioada de exploatare a
obiectivului, respectiv n anii de funcionare a acestuia i poate fi determinat, global, ca
diferen ntre veniturile i cheltuielile de exploatare realizabile n fiecare an. La rndul lor,
eforturile totale aferente unui obiectiv economic nsumeaz cheltuielile corespunztoare
investiiilor pentru crearea sa cu cele de exploatare, ce se vor efectua pe parcursul funcionrii
sale.
Aadar, pentru fiecare proiect de realizare a unui obiectiv economic, profitul rezult ca
diferen ntre suma veniturilor, pe toi anii de exploatare, i mrimea nsumat a investiiilor
i cheltuielilor de exploatare (n aceeai ani), potrivit relaiei urmtoare:
P = (V1+V2+.....+Vn) - (I+C1+C2+.....+Cn)
n care:
P= profitul obtenabil n perioada de funcionare a obiectivului;
I= investiia total;
V1= veniturile obtenabile n primul an de funcionare;
V2= veniturile obtenabile n al doilea an de funcionare;
Vn= veniturile obtenabile n ultimul an de funcionare;
Concepute n variante diferite, cu eforturi i avantaje ce difer de la unul la altul, proiectele
pentru realizarea obiectivului se pot ordona n funcie de mrimea profitului sau de nivelul
raportului dintre costuri i beneficii. Dac unele proiecte vor indica un rezultat negativ, n
sensul c, n loc de profit, vor arta pierderi, acestea se vor elimina de la sine, urmnd ca
alegerea s se fac numai ntre celelalte variante de proiect, care asigur obinerea unui profit.
Concomitent, se ine seam i de restriciile bugetare, constnd n mrimea maxim a
resurselor posibile de alocat pentru finanarea obiectivului respectiv.
n acelai timp, pentru alegerea variantei de finanat, este necesar evaluarea impactului
factorului timp asupra mrimilor luate n calcul, att a sumelor ce se investesc (cheltuiesc) n
prezent, dar se valorific n viitor, ct i a profitului ce urmeaz a se realiza n viitor, prin
exploatarea obiectivului, ele exprimndu-se n uniti monetare supuse deprecierii. Se
apeleaz,
112
n acest scop, la calcule de actualizare a valorii lor, astfel nct variantele comparate i
variabilele
ce exprim costurile i avantajele s devin comparabile.
Este evident c alocarea unor sume din fonduri publice pentru finanarea de aciuni sau
obiective economice echivaleaz cu decizia de investiie ce trebuie fundamentat i sub
aspectul
cerinelor de eficien. Cunoaterea mrimilor comparabile ale eforturilor investiionale i de
exploatare a unui obiectiv economic, respectiv a efectelor (rezultatelor) obtenabile permite o
mai
bun fundamentare a deciziilor de investire, prin calcule i aprecieri mult mai realiste asupra
eficienei acestor cheltuieli.
Din aceast perspectiv de abordare a cheltuielilor pentru aciuni economice prezint
important major calcularea unor indicatori de exprimare a eficienei lor folosind
raionamente
similare fundamentrii deciziilor privitoare la investiii.
Cel mai adesea, asemenea indicatori se bazeaz pe luarea n calcul a elementelor de efort,
constnd din sumele ce se investesc i cheltuielile de exploatare, i a celor de efect care se
regsesc n profit sau beneficiu.
Dintre indicatorii principali utilizai n determinarea i aprecierea nivelului eficienei
acestor cheltuieli ca i a investiiilor, n general, alturi de profitul actualizat se disting:
a) Valoarea net (prezent) actualizat (venit net actualizat), care se exprim prin relaia:
unde:
Vn valoare (net) prezent actualizat (venit net actualizat)
Vt - venitul obtenabil
It - investiia finanat
Ct cheltuielile de exploatare
a - rata de actualizare
t momentul (anul) de referin
Indicatorul calculat astfel, pune n eviden mrimea venitului net actualizat, ce se poate
obine n diferite variante de realizare i finanare a obiectivului respectiv i orienteaz spre a
alege varianta n care nivelul su este cel mai ridicat i, implicit, eficiena apare a fi mai mare.
b) Investiia specific, care exprim mrimea investiiei de finanat, pe unitatea de
msur a produsului sau a capacitii de producie, i poate fi determinat:
- fie ca raport ntre investiia total (It) i volumul produciei realizabil (Q), conform
relaiei:
- fie ca raport ntre investiia total (It) i capacitatea de producie (Cq exprimat n uniti
de msur corespunztoare) a obiectivului ce se finaneaz, potrivit relaiei:
Calculat pentru variante diferite de realizare a obiectivului, nivelul cel mai redus al
acestui indicator evideniaz varianta care, sub acest aspect, asigur cea mai mare eficien.
c) Efectul negativ antrenat de imobilizarea fondurilor financiare (n investiia ce se
finaneaz). Acest efect const n aceea c fondurile financiare corespunztoare sumelor ce se
cheltuiesc rmn blocate pe perioada de la nceperea finanrii lucrrilor de investiii pn la
darea n exploatare a obiectivului i atingerea parametrilor proiectai. n acest interval,
resursele
q
t
s C
I
I =
Q
I
I t
s =
=
+
+
=
n
t
t
t t t
n a
V I C
V
1 (1 )
[ ( )]
113
cheltuite nu contribuie la producerea de valoare nou, respectiv de PIB i acesta este un efect
economic negativ, care se produce n mod obiectiv. n principiu, ns, ar fi de dorit ca acest
efect
s fie ct mai redus, ceea ce este posibil, fie prin reducerea perioadei de timp n care fondurile
financiare folosite stau imobilizate (aplicnd soluii tehnice mai rapide n execuia lucrrilor),
fie
prin alegerea variantei cu un volum mai redus de investiii i ealonarea, n timp, mai raional
a
sumelor ce se cheltuiesc, pentru realizarea obiectivului. Sub acest din urm aspect, dac suma
investiiilor se ealoneaz ntr-un mod care presupune cheltuieli mai mici la nceput i mai
mari
spre sfritul perioadei de execuie a investiiei, efectul negativ va fi mai mic, sau invers.
n determinarea mrimii efectului negativ al imobilizrii fondurilor financiare este
necesar a lua n calcul suma de cheltuit, ealonat pe durata de realizare a obiectivului, durata
perioadei de execuie a investiiei i rata de venit net sau valoarea net obtenabil n condiii
comparabile de funcionare a unui obiectiv similar. Admind, de exemplu, c suma
cheltuielilor
de investiii pentru un obiectiv se ealoneaz pe un numr ntreg de ani, efectul negativ al
imobilizrii fondurilor investite (Eni) la nivelul unui an al perioadei de execuie, rezult din
relaia:
)]}
2
1
{ [ (
1
= =
E a I d t
n
t
ni t
unde: a - rata de actualizare;
It cheltuiala cu investiia realizat n anul t ;
d - durata n ani a perioadei de execuie a investiiei;
t - anul de referina.
Fraciunea - 1/2 este inclus n calcul semnificnd faptul c sumele cheltuite pe
parcursul unui an stau imobilizate un numr diferit de zile, care n medie reprezint circa
jumtate din an. n mod implicit, durata efectiv de imobilizare pentru fiecare moment t la
care
se refer calculul efectului negativ se reduce cu , adic cu jumtate de an.
Luat n considerare pentru alegerea variantei de investiii ce se poate finana, ,acest
indicator ar trebui s prezinte un nivel ct mai redus, dat fiind faptul c o anumit pierdere din
venit este inevitabil n cazul investiiilor n obiective economice, pentru care este necesar o
perioad mai ndelungat de la nceperea execuiei pn la punerea n exploatare i atingerea
parametrilor proiectai.
d) Termenul de recuperare a investiiei, care exprim n ani sau fraciuni de ani timpul
necesar pentru recuperarea sumelor cheltuite(investite), fie din profitul obtenabil anual, fie din
venitul brut realizat (anual) prin vnzarea produciei (dup punerea n funciune a
obiectivului),
conform relaiilor:
ba
t
r r
a
t
r r V
I
sau D T
P
I
T (D ) = ( ) =
n care:
Tr(Dr) termenul (durata) de recuperare a sumei investite;
It investiia total (suma total cheltuit) pentru realizarea i punerea n funciune a
obiectivului;
Pa profitul realizabil anual;
Vba venitul brut (nainte de deducerea cheltuielilor de exploatare) anual.
Prima relaie de calcul a termenului (duratei) de recuperare a cheltuielilor de investiii, pe
seama profitului anual, este, evident, mult mai concludent dect a doua i se utilizeaz n
mod
obinuit. Rezultatul stabilit astfel arat care este numrul de ani sau fraciuni de an necesari
pentru recuperarea sumelor avansate, fiind considerat mai eficient varianta pentru care
nivelul
acestui indicator este cel mai redus.
114
Eficiena cheltuielilor pentru aciuni economice, respectiv a investiiilor se exprim i cu
ajutorul altor indicatori, pe lng cei prezentai, dar calcularea lor pentru diferite variante de
realizare a unui obiectiv duce, de regul, la rezultate contradictorii. n timp ce valorile unor
indicatori apar favorabile alegerii unei variante, altele indic a fi mai eficiente alte variante de
realizare i finanare a aceluiai obiectiv. n aceast situaie, devine necesar opiunea pentru
varianta n care rezultatele indicatorilor calculai evideniaz, pe ansamblu, o eficien global
mai mare. Rezolvarea acestei probleme este, ns, cu att mai dificil, cu ct diferiii
indicatori exprim fiecare n parte, cu intensiti diferite, numai anumite laturi ale eficienei
globale. nc nu s-a construit un indicator agregat, care s concentreze ansamblul elementelor
de efect i efort privind investiia, astfel nct s exprime sintetic gradul de eficien al
oricrei variante de realizare a acesteia i s permit alegerea celei mai avantajoase.
O soluie posibil, n acest sens, ar putea fi ordonarea ntr-un tabel virtual a indicatorilor
folosii n prezent, atribuind fiecruia un numr de puncte, dup importana i puterea de
exprimare a eficienei investiiilor, dintr-un punctaj total de 100 sau 1000 de uniti, care s
serveasc drept baz de evaluare a fiecrei variante. Ulterior, ar urma s se procedeze la
calcularea valorilor tuturor indicatorilor (n toate variantele concrete avute n vedere pentru
realizarea unui obiectiv) i determinarea punctelor ce revin efectiv fiecruia, n funcie de
nivelul real calculat pe fiecare variant. n acest scop, se poate porni cu acordarea numrului
maxim de puncte (prestabilit n tabel) indicatorului respectiv n varianta cu cel mai bun nivel
al su i determina numrul proporional de puncte cuvenite aceluiai indicator n fiecare
dintre celelalte variante. n final, totaliznd punctele rezultate pentru fiecare variant, ar urma
s se opteze pentru aceea care are cel mai mare numr de puncte.