Sunteți pe pagina 1din 42

1

FACULTATEA ADMINISTRAIE PUBLIC













POLITICI PUBLICE










Miroiu A, Zulean, M., Radoi, M.
Politici publice, Ed. Politeia, 2002.




Bibliografie pentru adminterea la programul de master APPUE

1. Ce sunt politicile publice?
2. Ce este analiza politicilor?

2


POLITICI PUBLICE


1. CE SUNT POLITICILE PUBLICE?



Obiectivele capitolului


















Coninutul capitolului:


a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?


Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea.
Auzim ntrebri de genul: De ce a luat parlamentul sau guvernul (sau consiliul judeean;
sau primria) o astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul
(sau consiliul judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc
rezultatele aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie
i voi face tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n
minte noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din
Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale
ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de bunuri publice i private;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public;
s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice;
s indicai caracteristicile politicilor publice;
s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice;
s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.
Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice;
.procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.
3
punctul nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de parlament, guvern, de primrie
sau, n general, de o instituie public.
S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici
publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice;
cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile
sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol
discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali.
Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum:
opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie
public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o
aciune n domeniul public neles ca opunndu-se domeniului privat. Vorbim despre
universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd
c cei doi termeni se opun.
La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal
tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e
cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui
individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n
cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela
de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab
dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste
nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea
condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti
publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).

Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a fost gndit
chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite implicit la ele. Iat numai
cteva:
public privat
polis gospodrie casnic
deschis nchis
brbtesc femeiesc.

Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public
i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure
capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare
posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s
promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el
adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
4
Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).

Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent de felul n care
brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac rspunsul este afirmativ, atunci n
expresiile politici publice, sfer public i sector public publicul la care se face referire este
unul brbtesc, din care femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie ntre dou genuri
de activiti sociale. Sfera public i principiile care o guverneaz sunt vzute ca separate de sau
independente de relaiile din sfera privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este
structurat n funcie de relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune
n umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale, egalitare i
individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i cum acestea ar fi
categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii argumenteaz uneori c publicul i privatul
sunt contingente, sunt concepii care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi
atribuit ntre indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c distincia
public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile n care brbaii albi,
posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea justific monopolurile exclusive
asupra resurselor sociale i indiferena societii fa de violena i srcia care caracterizeaz
viaa privat a multor femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este
abuzat sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul dintre
parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii si vulnerabili de
violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal nconjoar familia. (Allen, 1998: p.
463.)

Odat cu sfritul secolului trecut, aceast concepie privind existenta unei
distincii ferme ntre sfera public i cea privat a nceput s i piard din adecvare i din
atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urban, construciile de infrastructur (ci
ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementrilor i interferrii statului. n
secolul nostru, noul liberalism, n gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes,
nu mai accepta c forele pieei, singure, pot produce convergena dintre interesele private
i cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de
dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a
statului.


a) Sectorul public

Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.
5
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i
organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17). Anume, sectorul public vizeaz:
instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i consecinele
acestora;
consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile
privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele
consumatorilor; transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i
depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social;
producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de
producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu
neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor
de stat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai
mare angajator.

Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile
instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i
investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile
publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele
ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public
poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De
exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd
datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a
crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare
dect n trecut din produsul intern brut.
Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete
sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s
fie) sectorul public?
Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori,
atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar
o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul
c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie
multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou
sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii:
1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce
este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual.
2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale)
i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul
individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.)
3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile
sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct
din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii?
4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat.
5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr
ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin
concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.
6
6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu
toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari
publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n
elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n
cele ce urmeaz.)
Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer de cel privat
prin urmtoarele caracteristici:
are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui;
are mai multe probleme n implementarea unei decizii;
sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse;
e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti;
e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei;
vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat;
trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate;
are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social;
funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public;
trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul
privat.

Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a
susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de
privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri
acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n
Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush;
M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n
viaa de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse
cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor
cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.)

ara 1960 1970 1980 1985 1990
Statele Unite 27,5 30,3 33,4 33,2 34,1
Marea Britanie 33,1 33,2 42,2 42,8 41,9
Suedia 28,7 37,1 57,2 51,9 48,8
Kenya 11,5 16,2 20,4 30,1 32,2
I ndia 11,4 14,1 18,0 25,2 24,0
(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de
important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu
numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i
7
dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice
precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi.
Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate
explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au
aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii
pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate
n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe
care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu
apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii
sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au
mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste
persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou
procese au condus la creterea mrimii sectorului public.
2. Factori financiari. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat
creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur
ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt
spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o
cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist
efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic
sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup
ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi
programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc
bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia,
pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic
a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai
servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze
cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul
altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea
guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit
avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din
nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care
le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi
contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat.
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.

Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele caracteristici:
8
Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate pe poziii nalte
nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe poziii mai joase (i uneori nici
nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea mai mare parte a
vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza performanei lor i
nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior i subordonat,
drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o deine.
Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este subiect al autoritii numai
n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea administraiei, prin specializare
funcional a sarcinilor i prin secretul operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana
pregtirii formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al unui concurs
(apud W. Niskanen, 1994: p. 21). S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii birocrat i
birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea birocratic a
societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de autoritatea tradiional i
de cea charismatic.)

Amintindu-ne de definiia multidimensional a sectorului public, decurge c i
problema mrimii lui trebuie analizat pe mai multe coordonate (Lane, 1993):
1) Ct de mult libertate individual trebuie respectat? i care este locul autoritii
statului?
2) Ct de multe din resursele totale ale societii trebuie s fie alocate
guvernamental?
3) Ct de mare trebuie s fie bugetul? Ct de mult trebuie s influeneze statul
distribuia i redistribuia bunurilor?
4) Ct de multe din bunurile i serviciile furnizate de stat trebuie s i fie produse de
el?
5) Ct de multe din mijloacele de producie s fie n proprietate public? (n
particular, la noi n ar, ct de mult trebuie privatizat?)
6) Ct de mare trebuie s fie birocraia guvernamental?
Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mrimii alocrilor
de stat (cum se va observa ns, argumentul pe care l vom discuta e legat i de alte
coordonate). De multe ori, argumentul central n sprijinul creterii alocrilor de stat curge
n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin
mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi
oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de
astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le
oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena
unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor.
Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile
pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie este de obicei
adevrat; ns nu ntotdeauna. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce
anumite bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind
s creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge
9
ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici
care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient.
Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un
apartament etc. Ele au dou caracteristici:
1) Rivalitatea: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de altcineva. Prjitura pe care o
mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar apartamentul meu e cel n care eu
locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai timp locuit de altcineva.
2) Exclusivitatea: este posibil ca cineva s aib controlul asupra acelui bun. Dac eu am
cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o mnnce; iar dac altcineva
mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se ntmpl pentru c eu am
permis acest lucru.
Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un
program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie
mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de
ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n
aceast privin.
Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el
nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin
proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s
reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea
proprietatea de a fi exclusiv.)
Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru
posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt
de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul
poate s aloce astfel de bunuri.


Exclusivitate /
Rivalitate
Rivalitate Nerivalitate
Exclusivitate BUNURI PRIVATE
l poi mpiedica pe altul s le
foloseasc;
dac le foloseti, altcineva nu le
mai poate folosi.

Ex.: o cas; o prjitur



BUNURI VMUITE
l poi mpiedica pe altul s le
foloseasc;
dac le foloseti, altcineva poate de
asemenea s le foloseasc.

Ex.: o autostrad sau un pod cu
tax
Neexclusivitate BUNURI COMUNE
nu l poi mpiedica pe altul s le
foloseasc;
dac le foloseti, altcineva nu le
poate folosi.

Ex.: o plaj public; punile
publice; pescriile
BUNURI PUBLICE
nu l poi mpiedica pe altul s le
foloseasc;
dac le foloseti, altcineva poate de
asemenea s le foloseasc.

Ex.: radio, TV, aprarea naional,
educaia, accesul la informaie
10


Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aa-
numitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea
necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.

Problema aciunii colective poate fi neleas ca o generalizare a unei situaii
cunoscute n teoria jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c
dou persoane, A i B au fost surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le
putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt separai i li se comunic urmtoarele: dac unul
dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar nu i cellalt, atunci el este condamnat
la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n timp ce cellalt e condamnat la
ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru ani de nchisoare. Dar
dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de nchisoare pentru
posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor:
B: mrturisete

B: nu mrturisete
A: mrturisete - 4
- 4
- 6
- 1
A: nu
mrturisete
- 1
- 6
- 2
- 2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile
fiecruia sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai
puini ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu
mrturisete, voi lua un an de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt
se comport ca mine, voi lua patru ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc.
11
Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua numai doi ani deci mai bine dect n cazul n
care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i va face aa, pentru c atunci el va
primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac ase ani de nchisoare!
Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la care m pot
atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca
urmare, fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru
amndoi cea n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de
doi ani). ns raional este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei).
Aadar, comportamentul raional nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n
persoane (unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n
1 persoane coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete
pentru a se produce bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind
aciunea colectiv e aadar o generalizare a dilemei prizonierului.



b) Politicile publice

Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de
integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor
domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?
n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare
dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar,
politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea
element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un
scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)
n limba romn (ca de altfel n toate limbile romanice) exist ns o dificultate n
folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea
ce n mod obinuim numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a
parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gndim la campaniile electorale, la
declaraiile politice etc. Cum am vzut deja din textul lui Heclo, aici avem ns n vedere
altceva. n limba englez exist dou cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru care noi
avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete despre
political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai traducere:
tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit.
n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are
sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele
probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n
tiine politice Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996):
Instituii politice
Comportamentul politic
Politic comparat
Relaii internaionale
12
Teorie politic
Politici publice i administraie
Economie politic
Metodologie politic
tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt
disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor
publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui
policy.
Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea
are ns un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune
elemente i din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul,
teoria deciziei etc.
Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum
arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n
paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri:
1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent
ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile
economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz,
politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un
document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit
pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n
general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinderilor mici i mijlocii etc.
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n
ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit
13
program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental
definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns
altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.

ncercnd s sintetizm, vom avansa urmtoarele dou definiii:
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.

Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este
complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni,
mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace
de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i
subetape distincte.
14
Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului de nfptuire
a politicii respective.
Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului oricrei politici provine din
primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu mai este astzi acceptat;
dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea procesului politic mai
intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg argumente care
sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii sau etape e
dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care se
ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere al
lui P. Sabatier).
Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate
ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem
a ciclului unei politici:

























n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n

Stabilirea
agendei

Formularea
politicilor

Luarea
deciziilor

Implementarea
politicilor

Evaluarea
politicilor
15
reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,
1995: p.11.)

Ciclul politicilor publice a primit i alte conceptualizri. Iat dou dintre ele:
a) Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000):
(1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)
(2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective i prioriti
(6) Analiza opiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor
(8) Evaluarea i revizuirea
(9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
b) Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974):
1. Iniierea politicii
2. Estimarea alternativelor
3. Selecia opiunii
4. Implementarea politicii
5. Evaluarea politicii
6. Terminarea politicii.

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre,
propus de Easton (1965). n acest model procesul politicilor este studiat n interrelaiile
dintre mediul n care se desfoar acesta: Easton ia n discuie influenele (inputurile)
venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din
interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri n rezultate.






Mediul intern
societii
(sistemul ecologic;
sistemul biologic;
sistemul social)
Mediul extern
societii
(sistemul politic
internaional;
sistemul ecologic
internaional;
sistemul social
internaional)
I
N
F
L
U
E
N
T
E

Solicitri
Sprijin
Sistemul politic

Feedback de
informaii


Producerea
rezultatelor



Feedback
de informaii
R
E
Z
U
L
T
A
T
E
A
U
T
O
R
I
T


I
16

c) De ce este nevoie de politici publice?

Prin politicile publice, statul intervine n activitatea economic i social. El
modific realitatea, ntr-o direcie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot
grupa n dou mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta
aciunea pieei libere: cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni; 2) prin politicile
publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante ntr-o
societate democratic modern (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).
Corectarea imperfeciunilor pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul
social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin
aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei
sunt menionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitile; d)
asimetria de informaie.
Bunurile publice. S ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului:
problema care apare este aceea c, dac se comport raional altfel zis, urmndu-i
propriile interese oamenii ajung la rezultate care sunt mai puin bune pentru fiecare
dintre ei dect altele posibile. Cei doi prizonieri nu coopereaz ntre ei; dar dac ar fi
cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. n cazul general, un bun public este
accesibil tuturor, i nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de el. Dar, dac fiecare
persoan se comport raional, ea ncearc s beneficieze de acel bun fr ns a plti
pentru el (de pild: nu pltete reparaiile la instalaia de cldur la bloc; sau nu cumpr
echipamentul pentru ca propria main s nu mai polueze chiar dac beneficiaz de
cldur mai mult n urma reparaiilor i de aer mai curat pentru c se reduce poluarea).
Dac grupul din care face parte acea persoan este mare, contribuia sa individual la
producerea bunului este foarte mic: singur, ea nu-l poate asigura; dar chiar dac nu
particip la producerea lui, ea nu i mpiedic pe ceilali s produc acel bun. Dar, dac
grupul e mare, felul n care se comport o persoan n producerea acelui bun public trece
neobservat: dac ea contribuie, nu este apreciat; iar dac nu contribuie, nu este
sancionat. Ca urmare, dac nu pltete pentru producerea bunului, acea persoan va
avea beneficii. n concluzie, este raional ca acea persoan s procedeze astfel, s fie
blatist.
Problema este ns c, dac toi membrii grupului ar face la fel dac toi s-ar
comporta raional acel bun nu ar mai fi produs i situaia fiecruia dintre membrii
grupului s-ar nruti (cldura n apartament ar fi mai mic; iar aerul curat ar fi tot mai
puin). Argumentul care se aduce n acest loc este urmtorul: e nevoie de coordonarea
activitii membrilor grupului: or, acest lucru presupune intervenia autoritii unor
instituii. n cazul reparaiilor la instalaia de nclzire, asociaia locatarilor (sau
proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puin succes s ncerce s-l determine pe fiecare
s plteasc; n cazul polurii de automobile, statul poate lua decizia de a promova
anumite reglementri prin care s fie interzis un anumit nivel de poluare. Or, aceasta
nseamn a promova o anumit politic privind poluarea.

Acest argument n favoarea politicilor publice poate fi amendat din mai multe direcii. Una dintre
cele mai interesante este cea propus de E. Ostrom (1990), care pentru cazul bunurilor comune,
precum punile, pdurile sau pescriile a argumentat (att teoretic ct i experimental) c
exist i alte ci de evitare a tragediei comunelor: de exemplu, prin autoorganizarea
17
comunitilor locale respective i, uneori, prin cooperarea acestora cu instituiile statului. Dac
lucrurile stau astfel, atunci consecinele pentru politicile publice sunt deosebit de importante. ntr-
adevr, ele vor trebui s stimuleze aceste comuniti s gseasc modaliti de a gestiona aceste
bunuri.

Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie
cnd ea nu este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost
mai mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un
sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de
energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele
mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea ntr-un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.

Externaliti pozitive Externaliti negative
De la productor la
productor
parcuri de distracii create,
care faciliteaz comerul de
buturi rcoritoare

poluare chimic a rurilor,
care aduc pagube pescarilor
din aval
De la productor la
consumator
pduri private, care sunt
apreciate de iubitorii de
poluarea aerului de ctre
ntreprinderi metalurgice,
18
natur care vatm persoanele care
locuiesc n zon

De la consumator la
consumator
vaccinarea unor persoane
contra unor boli
contagioase, care reduce i
riscul contaminrii altora

fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului
De la consumator la
productor
scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor
galeria unui club de fotbal,
care disturb activitatea
ntr-un institut de cercetare

(Adaptare dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90)

Principalele tipuri de politici care ncearc s corecteze aceste situaii sunt
urmtoarele (desigur, ele sunt cerute n primul rnd atunci cnd influenele unei
externaliti sunt ndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei
politici; cci, de pild, automobilele au poluat de la nceputul secolului al XX-lea, ns
problema a aprut ca fiind semnificativ mult mai trziu): o soluie este aceea de a
produce reglementri ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare
pentru ntreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O alt soluie este aceea de a
introduce taxe i subsidii: taxe pentru externalitile negative i subsidii care ncurajeaz
producerea celor pozitive.
Informaia asimetric. S observm dintru nceput c informaia este un bun
public: consumul ei se caracterizeaz prin nerivalitate consumul ei de ctre mine nu
interfereaz cu al tu. Problema care apare este aceea a exclusivitii. O informaie
precum cea privind evoluiile meteorologice n urmtoarea perioad este neexclusiv; dar
exist situaii n care cantitatea de informaie privitoare la un bun de care dispun
persoanele interesate e diferit. Uneori consumatorii sunt mai puin informai dect cei
care ofer un bun (cumprtorii de automobile second-hand; sau pacienii n raport cu
doctorii). Atunci este necesar o politic guvernamental: informaia este oferit de ctre
instituiile guvernamentale sau se solicit celor care ofer bunurile prezentarea
informaiei relevante ctre clienii lor.
ntr-o varietate de situaii (dar cu deosebire pe piaa asigurrilor) asimetria de
informaie produce selecie advers i hazard moral. n fiecare din aceste cazuri, pieele
private tind s produc prea puin dintr-un bun sau un serviciu i de aceea sunt necesare
politici publice pentru a mri bunstarea cetenilor.
Oamenii tind s fie mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu sunt supui
riscurilor: te asiguri de sntate nu la douzeci, ci al patruzeci de ani; i i asiguri
locuina pentru caz de cutremur dac locuieti n Focani, nu n Oradea. Din punctul de
vedere al societii de asigurri, selecia clienilor si este advers: se asigur cei cu risc
mai ridicat; de aceea societatea este pus n situaia de a solicita asigurri mai ridicate. n
acest caz, rolul instituiilor guvernamentale este acela de a informa i de a persuada ct
mai multe persoane s se asigure (uneori, ca n cazul automobilelor, exist chiar asigurri
obligatorii).
19
Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s
sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai
mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar
dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa
de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor
noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament
adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai
mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile
relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a
ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).

Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din existena unor nempliniri,
imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa cum vom vedea n capitolele urmtoare,
intervenia statului nu nseamn c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea
guvernamental creeaz propriile ei probleme.

Piaa Statul
Supoziii idealizante eficien
libertatea alegerii
creativitate

dreptate
democraie
tratament egal
Probleme reale segregare
formare de carteluri
monopoluri
birocraie
corupie
cozi
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)

Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat
anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia
guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde
piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe
care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai
drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat i
motiveaz multe din aciunile guvernamentale.
S lum un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. S presupunem c am
avea o societate compus din numai trei persoane: A, B, C. S presupunem de asemenea
c putem msura pe o aceeai scal beneficiile (sau utilitile) pe care fiecare din cele trei
persoane le obine prin cooperarea social. Simplificnd, presupunem c exist doar trei
scheme de cooperare social, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care
apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?

Utiliti individuale Evaluri alternative
A B C
Utilitarism
(suma)
Rawls
(minimul)
Nash
(produsul)
Politica 1 80 80 40 200 40 256000
Politica 2 70 70 50 190 50 245000
Politica 3 100 80 30 210 30 240000
Alegerea propus: Politica 3 Politica 2 Politica 1
(Exemplu adaptat dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 136.)
20

Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham
i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c ne-
am gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci, dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie. n exemplul nostru,
politica pe care va trebui s o alegem este 2, cci ea maximizeaz utilitatea persoanei C,
cea mai dezavantajat din societatea descris aici.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.
21
S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne:
cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de
cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind
protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate
etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au
constrns tipurile de politici adoptate i au impus aplicarea lor. Desigur, au existat
ntotdeauna grupuri sociale care, adernd la acele valori, au presat n acest sens.
Exist i alte valori care apar de multe ori n calitate de constrngeri importante
asupra politicile publice promovate de instituiile guvernamentale. ntre acestea, vom
meniona numai dou: respectarea drepturilor minoritilor (naionale, rasiale,
religioase, dar i sexuale); i respectul fa de natur (constrngeri de natur ecologic).

Pentru ecologiti, conceptul central este cel de interdependen: nici o parte a lumii naturale nu
este independent de cealalt i de aceea nu poate pretinde o superioritate intrinsec. Omul nu
este stpnul naturii, aa cum a pretins epoca modern cu idealul ei de stpnire a naturii, ci
numai una din prile ei. De aici decurge un sim al egalitii biotice: omul este pe acelai plan cu
alte pri ale naturii, care au existat cu mult nainte ca omul s apar pe pmnt. Interdependena
se leag de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea lui.
Dispariia attor specii amenin grav diversitatea vieii pe planeta noastr i deci amenin
stabilitatea ei.
Ecologitii conchid de aici i cu privire la valorile sociale: o societate sntoas, la fel ca i un
sistem ecologic stabil, e una n care diversitatea de opinii, de moduri de via nu numai c este
tolerat, dar este, mai mult, stimulat. O societate de acest tip este una n care cetenii particip
la viaa public. Ecologitii cred de aceea n virtuile unei societi n care rolul comunitilor este
ridicat, n care deciziile s-au descentralizat. Pentru ecologiti, ceea ce este mic e frumos.
Valorile pe care le susin ecologitii se opun celor ale societii tehno-industriale contemporane:

Valori de baz:
societate comunitar cooperant vs. o societate a individualismului agresiv
accent pe valori nemateriale i spirituale vs. urmrirea bunurilor materiale
intuiie, nelegere vs. cunoatere raional i tehnocrat
descentralizare vs. o societate organizat ierarhic
distincie ntre dezvoltare i apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiionat a
tehnologiei

Mediul:
armonie cu natura vs. dominarea naturii
resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simpl resurs
consum mic de energie vs. risip de energie

Economia:
durabilitate, calitatea vieii vs. cretere economic prin stimularea cererii
producie la nivel sczut pentru nevoi locale vs. pia liber
diferene mici de venituri vs. diferene mari de venituri
producie pentru folosire vs. producie pentru schimb

Organizare politic:
descentralizare vs. centralizare
democraie participativ vs. democraie reprezentativ.
22
(Dup Fischer, F., 1995: cap.9)
ntrebri i aplicaii

1) n ce const mecanismul minii invizibile?
2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre
public i privat.
3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i
determinai diferenele ntre ele.
4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat?
5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei
msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a
sectorului public?
6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele
dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice
ale bunului sau de caracteristicile lui economice?
7) n ce const problema aciunii colective?
8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri
menionate de Hogwood i Gunn.
9) Definii ciclul unei politici.
10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n
care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie.
11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.

23


2. CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?

Obiectivele capitolului



















Coninutul capitolului:

a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor




a) Analiza politicilor

Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor
au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor
tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.
Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul
analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale
influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui
capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea:
s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a
politicilor;
s definii principalele funcii ale statului modern;
s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste;
s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.
Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism;
model al unei politici. .
24
b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru
studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i
administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor
sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor
de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic.
Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a
cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o
identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master ,
prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor
manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi
cu sens despre existena unei tiine a politicilor.
Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are
trei trsturi definitorii:
este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum
studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept,
administraie, statistic etc.;
este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i
adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii
acestora;
este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi
absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi
de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca
direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei.
ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul
fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951:
p. 15).
Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat
o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru
nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c
astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor
este:
o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru
a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat
n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);
o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe
valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);
un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care
urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice
(Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);
o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie
pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug,
pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i
interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la
comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre
client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).
25
O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual
este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine
ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea
academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4)
jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).

Obiectivul
major
Clientul Stilul
comun
Constrngeri
de timp
Slbiciuni
Cercetarea
academic n
tiinele
sociale
Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea
Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori

Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile
rare adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii
Planificarea
definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii
interesul
public
reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins
presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat
atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
Administraia
public
tradiional
realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic
interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite
managerial i
legal
constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program
J urnalismul
concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii
publicul descriptiv termene foarte
precise
lips de
analiz i de
moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n
universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. Cercetarea academic
are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea
tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib
un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un
domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or,
analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central.
Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile
pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general
este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea
rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o
centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are
dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa
cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie
nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de
26
produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un
raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient,
planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii
economici ceea ce este efectiv imposibil.
Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea
socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp
spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de
planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de
planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac
ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa
oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a
Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o
astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective
concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.
Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre
mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic:
reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung.
Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele
scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le
administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n
capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care
programele sunt aplicate.
Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie
astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o
distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea
rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea
acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n
sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de
specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este
furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua
administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm
de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a
pregtirii funcionarilor publici.

27
Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991):
1. Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai
s fac management.
2. Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele
stabilite.
3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect
procedurile.
4. Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n
altele mai mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite.
5. Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe
proceduri de licitaie public.
6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a
serviciului n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense.
7. Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur,
diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza
politicilor; nici analistul politic care scrie editoriale uneori zilnic n diverse ziare cu
analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra faptelor mai concrete, asupra
evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier i nu are
caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu despre politicile publice,
ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate.
Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire a politicilor publice este
nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n stabilirea agendei; n promovarea
principalelor opiuni alternative, n diseminarea informaiei ctre grupurile interesate de o
problem etc.
Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a
politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza:
a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care
vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a
politicilor;
b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un
client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete.
Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai
degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un
continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):
28

Analiz a politicilor Analiz pentru politici














n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc
datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60
n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane
au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile
n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat
realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina
sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor.
Analiz a
modului n
care e
determinat
o politic

Analiz a
coninutu-
lui politicii

Monitoriza-
rea i
evaluarea
politicii

Informaii
n
susinerea
politicii

Susinerea
politicii
Analistul ca actor
politic
Actorul politic ca
analist
29
Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile
politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii
(soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza
datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea
managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i
evaluarea ei).

Ce i preocup pe analitii de politici?
sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea;
sunt preocupai de coninutul politicilor publice;
sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea
ce determin domeniul politicilor;
sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.

Ce fac analitii de politici?
fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor
analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i
cercetare;
ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici;
alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici;
suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).

Unde pot fi ei gsii?
n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor;
n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca
angajai prin contract;
n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament,
ministere, agenii guvernamentale etc.
n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie
formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente;
partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea
activitilor partidului.
n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.

n ce domenii sunt implicai?
asisten sanitar;
educaie; transporturi;
mediu;
30
politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.

Asupra crui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor se concentreaz?
se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n
luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare.

Cum se realizeaz pregtirea lor?
au pregtiri de baz diferite;
au urmat cursuri speciale de analiz a politicilor;
programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; instituii politice;
comportament organizaional; drept public; administraie public; statistic etc.
cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci
cercetare fundamental asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi
efectul introducerii taxelor de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n
nvmntul superior? Sau: exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt
factorii care determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior?
(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)



b) Statul i politicile publice

Am vzut, n capitolul anterior, c rolul statului a crescut n perioada de dup al
doilea rzboi mondial, n parte datorit creterii mrimii i complexitii sectorului
public. Dar nc nu am discutat dou probleme eseniale:
1) Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice?
2) Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile
publice?
Prima va fi analizat n acest paragraf; cea de-a doua va fi abordat abia n Capitolul 6, n
legtur cu mecanismele prin care o politic public este implementat.
S ncepem cu definirea statului nsui. Exist dou modaliti principale pentru a
face acest lucru: prima este organizaional statul este definit n termeni de instituii
care l compun; cea de-a doua este funcional el e definit n termeni de funcii pe care
le ndeplinesc aceste instituii.
Organizaional, statul modern se definete prin urmtoarele cinci caracteristici
(Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2):
1) Statul este o instituie separat sau o colecie de instituii separate, att de
difereniat de restul societii nct s dea natere unor sfere distincte, public i
privat.
2) Statul este suveran, sau puterea suprem, pe teritoriul su, iar prin definiie el este
autoritatea fundamental pentru toate legile, adic pentru toate regulile obligatorii
care sunt susinute de sanciuni coercitive. Legile sunt fcute de oficialii statului i
susinute de un monopol formal al forei.
3) Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflai pe un anumit
teritoriu i se aplic n mod egal, chiar i celor aflai n poziii de guvernare i de
31
elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebit de personalul care la un
oarecare moment ocup un rol anumit n cadrul statului.
4) Personalul statului modern este n cea mai mare parte recrutat i pregtit pentru
gestionarea problemelor ntr-o modalitate birocratic.
5) Statul are capacitatea de a extrage de la populaia sa venituri monetare (taxe)
pentru a-i finana activitile.
Funcional, cel puin urmtoarele apte funcii sau sarcini ale statului sunt
adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989):
1) Asigurarea infrastructurii economice necesare funcionrii unei societi moderne:
definirea i protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea
monedei standard, a msurilor i greutilor, a statutelor, a patentelor,
copyrightului, a modalitilor de falimentare, meninerea legii, a ordinii,
asigurarea sistemului de tarife etc.
2) Furnizarea fie n mod direct, fie prin intermediul sectorului privat a unor
bunuri i servicii publice, precum aprarea naional, drumuri i poduri, controlul
traficului, al inundaiilor, educaie, asisten social etc.
3) Rezolvarea i reglarea conflictelor de grup, atunci cnd ntre diferitele grupuri
sociale iau natere tensiuni. n funcie de ideologia care i susine activitatea,
statul intervine ntr-un sens sau altul (de exemplu, msura n care acioneaz
pentru a-i proteja pe cei mai slab situai sau pe cei mai bine situai economic).
4) Meninerea competiiei, n contra formrii cartelurilor i monopolurilor i pentru
protecia consumatorilor.
5) Protejarea resurselor naturale, pentru a mpiedica risipa acestora, degradarea
mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunztor pentru generaiile
actuale sau viitoare.
6) Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile i serviciile economice. La
fel ca i n cazul funciei anterioare, piaa libera poate conduce la rezultate
neacceptabile social: malnutriie, omaj, srcie; n plus, aceast funcie ine cont
de cei care, din varii motive, sunt n afara pieei: cei bolnavi, btrni etc. Astzi e
puin disputabil ideea c aceasta este o funcie esenial a statului, chiar dac
asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari.
7) Stabilizarea economiei: statul trebuie s intervin n ciclul economic, prin
instrumente ca bugetul, politica monetar, controlul preurilor sau salariilor.
(De bun seam, acestor funcii trebuie s li se adauge cele care privesc raportul statului
cu alte state. Aceste chestiuni nu intereseaz ns aici n mod prioritar.)
Problema care rsare ns e urmtoarea: care este influena statului asupra
nfptuirii politicilor publice? Exist i ali factori n societate care influeneaz acest
proces? Iar dac da, cum se balanseaz acetia? Nu exist un singur tip de rspuns la
aceste ntrebri. (Dup cum nu exist un consens nici n privina tipurilor de rspunsuri
existente: ele sunt clasificate n modaliti diferite.) Dintre aceste abordri sau rspunsuri
diferite care privesc procesul de nfptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul:
teoria potrivit creia politicile publice exprim ntr-o mare msur preferinele formulate
de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit creia
politicile publice reflect puterea exercitat de un numr redus de interese bine
organizate, capabile s i ating scopurile; c) marxismul: teoria dup care politicile
32
publice exprim interesele unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie
dominant n societate i care prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei.
Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare
ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti,
diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat
modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea:
societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun;
n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este
dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab
reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele
diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite
interese particulare.

Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii
multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au
primit din partea statului o licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate,
create sau controlate n vreun alt fel n selectarea conducerilor lor sau n interesele
pe care le reprezint i care nu exercit monopolul de repezentare n categoriile
respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)

Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic.
Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa
statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre
aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul
de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri.
Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n
societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele
grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la
un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa
clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect
altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i
niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n
orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de
putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv
elitist.)
Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne
democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor
statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este
un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n
elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a
intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i
instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un
singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem
important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare
este aceast diferen?
33
Recunoaterea acestor probleme i-a condus pe pluraliti la dezvoltri importante
(astzi se vorbete adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbri n poziia
pluralist). Pstrndu-se ideea de baz a competiiei dintre diferitele grupuri de interese n
promovarea politicilor publice, neopluralitii admit ns c unele grupuri au o mai mare
influen dect altele. Aa cum arat cel mai important reprezentat al acestei orientri,
Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanilor lumii afacerilor sunt
avantajate de doi factori importani: 1) guvernarea depinde de existena succesului
economic i de aceea are tendina de a stimula i a oferi avantaje lumii afacerilor; 2)
exist o diviziune ntre sectorul public i cel privat n economie; n cel privat oamenii de
afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or,
chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din
societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea
afacerilor este una structural:
Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care
sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea
acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor
pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor
pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice
n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri,
guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s
funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch.,
1977, p. 175)

Guvernarea Grupurile Puterea Democraia Societatea
civil
Pluralismul
clasic
Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.

Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.
Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.
Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea
Distinct i
nepolitic
Neo-
pluralismul
Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice
Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor
Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.
Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.
Distinct i cu
influen
redus.
(Dup Marsh, D., Stoker, G. (eds.), 1995: p. 210.)

34
Elitismul. Aa cum am vzut, potrivit pluralitilor faptul c puterea n societate
este dispersat nseamn c nu exist un singur grup ale crui interese se impun
ntotdeauna. R. Dahl a considerat c analiza empiric a situaiei din democraiile
occidentale (el a analizat cazul oraului New Haven din S.U.A.) permite s tragem o
astfel de concluzie. Ali autori au sugerat ns c o analiz atent dovedete altceva: c i
n aceste societi puterea este concentrat, cumulativ. Exist o strns legtur ntre
lumea afacerilor, cea militar, cea politic; chiar dac grupuri diferite domin n domenii
diferite ale societii, ele sunt legate ntre ele prin legturi adnci i de multiple feluri. Ca
s lum un singur exemplu: dac se analizeaz familiile din care provin cei care dein
poziii importante n societate, se observ c, adesea ntr-o proporie copleitor de mare,
ei provin din lumea afacerilor sau din profesionitii din clasa de mijloc (Miliband, 1969).
Nu se poate aadar distinge ferm ntre sfera puterii economice i cea a puterii politice sau
militare.
Ideea de baz a teoriei elitiste este aceea c puterea nu este distribuit n societate
aa cum descriu pluralitii lucrurile. Dimpotriv, dup ei o caracteristic a tuturor
societilor este concentrarea puterii n minile unei minoriti, a elitelor. Aa cum
spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,
n toate societile de la cele care sunt foarte puin dezvoltate i abia dac au atins zorii
civilizaiei, pn la societile cele mai avansate i mai puternice apar dou clase de
oameni: o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna mai
puin numeroas, realizeaz funciile politice, monopolizeaz puterea i se bucur de
avantajele pe care le aduce puterea, n timp ce a doua, clasa mai numeroas, este dirijat
i controlat de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228)
Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod
35
de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a
gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost
asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar
din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a
managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil
societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c
ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm;
c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri
cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i
recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.

Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care
unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare,
obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt
recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar
sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul
categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii
liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)

Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord
destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia,
Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice).

36
Explicaia
inevitabiliti
i elitelor
Natura
elitelor
Structura
elitelor
Circulaia
elitelor
Rolul elitelor
Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)
Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor
(de ex., partide
politice).
Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.
Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor
asupra
celorlali
membri
Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.
Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.
Elitismul
democratic
Politica
implic o lupt
pentru putere.
Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.
Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ
n istorie;
astzi un rol tot
mai mare l au
structurile
instituionale.
Corporatismu
l
Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).
Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.
Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.
Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 1883) a fost acela de a
analiza sistemul de putere din societile capitaliste i de a arta c el are n centru
puterea economic. Potrivit lui Marx, puterea n societile capitaliste nu este disipat n
societate, ntre diverse grupuri largi ale populaiei. Dimpotriv, ea este deinut de o clas
dominant, care se bazeaz pe poziia sa privilegiat pe plan economic, anume aceea de
proprietar a mijloacelor de producie. (Astzi, desigur, pentru muli marxismul apare n
primul rnd ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici ns vom analiza
concepia lui Marx n legtur cu explicarea procesului de nfptuire a politicilor publice,
cu accent pe societile contemporane.)
n gndirea lui Marx, locul central l are ceea ce Fr. Engels numea concepia
materialist asupra istoriei: ideea importanei vieii economice i a condiiilor n care
oamenii produc i reproduc mijloacele lor de existen. Potrivit lui Marx, modul de
producie al fiecrei societi (condiiile materiale ale vieii economice, precum i felul n
care diverii actori se raporteaz la producie: felul n care sunt structurate relaiile de
proprietate, felul n care se face schimbul i se consum bunurile produse) condiioneaz
sau determin toate celelalte elemente ale societii. Astfel, n societatea capitalist
existena proprietii capitaliste face s existe o diviziune ntre burghezie (caracterizat
37
prin faptul c are n proprietate mijloacele de producie) i proletariat (lipsit de
proprietate, membrii si fiind nevoii pentru a tri s i vnd fora de munc).
Aceste grupuri formeaz ceea ce Marx numea clase sociale. Relaiile dintre ele
sunt conflictuale. n procesul de producie, ntreaga valoare care se produce este, dup
Marx, rezultat al activitii muncitorilor. O parte a acestei valori este redat lor, sub
forma salariilor; dar alt parte plusvaloarea este reinut de ctre capitalist, n virtutea
faptului c el este proprietar al mijloacelor de producie. Aceast apropriere a muncii
proletarilor reprezint, n concepia lui Marx, expresia exploatrii sistematice a muncii i
deci a membrilor clasei proletare n societatea capitalist.
Puterea pe care o exercit burghezia nu se reduce ns la exploatare i la
proprietate. Burghezia este clas dominant i ntr-un alt sens: ea exercit puterea
politic, prin intermediul statului capitalist, precum i puterea ideologic, ntruct i
impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante.
Care este rolul statului n societate? (Reformulnd, rspunsul la aceast ntrebare
este n acelai timp i un rspuns la ntrebarea privind felul n care se desfoar, din
punct de vedere marxist, procesul de nfptuire a politicilor n statul capitalist modern.) n
lucrrile lui Marx se pot ntlni trei poziii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p.
209). Cea mai cunoscut modelul instrumental al statului este cea din celebrul
Manifest comunist: acolo Marx argumenta c puterea executiv n statul modern nu este
dect un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei. Aadar, statul nu face altceva
dect s impun interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai
adesea n contra intereselor celorlalte clase din societate i, n primul rnd, n contra
intereselor proletariatului. Astfel, n societatea modern statul (ai crui oficiali provin
preponderent din clasa burghez) sprijin capitalul autohton mpotriva competiiei strine
i dezvoltarea tehnologic; statul ofer subsidii n acele ramuri economice n care
profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asisten social (de exemplu, cele
privind protejarea persoanelor handicapate, asistena sanitar, educaia) reprezint
instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitalitilor s se transfere
asupra ntregii societi.
Un mod diferit de a nelege rolul statului este propus de Marx n studiile asupra
evenimentelor contemporane lui. Astfel, n Optsprezece Brumar al lui Louis Bonaparte
(1851) el admite c instituiile statului pot s funcioneze ntr-un mod mai autonom de
interesele burgheziei. Statul joac n unele situaii rolul de arbitru ntre interesele
diferitelor clase sociale, limitnd puterea burgheziei i dominnd societatea civil.
Marxitii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat c acest rol de arbitru nu
este vremelnic; dimpotriv, dat fiind complexitatea funciilor statului, el trebuie s
acioneze autonom fa de interesele de clas opuse. Susinerea burgheziei nu se
realizeaz prin aceea c oficialii i birocraii provin din aceast clas, sau pentru c au
valori comune, reele de contacte cu membrii ei. Mai curnd, susinerea burgheziei se
face innd seam de interesele ei de lung durat, nu de cele imediate i concrete,
meninndu-se armonia ntre interesele diferitelor tipuri de capital. n acelai timp, statul
modern apare ca deschis intereselor tuturor cetenilor si, inclusiv celor ale muncitorilor.
Pentru a susine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie s apar ca i cum ar
fi neutru. (Ca urmare, nu coninutul concret al politicilor publice, ci sensul lor,
obiectivele fundamentale pe care le susin devin n principal relevante.)
38
Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel
funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din
Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane
(meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova
interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la
muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult
la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu
celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la
creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.


c) Modele ale politicilor

Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de
informaii privind consecinele aciunilor care ar urma s fie luate. Pentru aceasta,
analistul trebuie s se bazeze pe o anumit nelegere a situaiei, care s i permit s
produc informaiile dorite. ns e ca i imposibil ca analistul de politici s ncerce s se
aplece cu egal atenie asupra tuturor caracteristicilor situaiei; de cele mai multe ori,
aceasta este att de complex, iar resursele disponibile sunt att de reduse, nct o atare
strategie ar fi fr anse. De aceea, analistul apeleaz la modele ale politicilor.
n general, un model este o reprezentare simplificat a unui fenomen, obiect sau
proces, care servete unui anumit scop. Nu e greu s ne gndim la cteva exemple: harta
metroului din Bucureti, pe care o vedem n fiecare vagon, este un model al acestuia. E
uor de vzut c ea este simplificatoare i c n multe aspecte ea chiar distorsioneaz
realitatea; dar este un instrument folositor pentru fiecare cltor. La fel, muli am vzut
modele ale unui avion sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezideniale.
Noi toi folosim n mod constant modele. fiecare persoan, n viaa sa privat i n cea de
afaceri folosete instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tu pe
care o ai n minte este un model. Nimeni nu are un ora sau un guvern sau o ar n cap.
Avem doar concepte i relaii selectate i pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul
real. O imagine mental este un model. i toate deciziile noastre sunt luate pe baza
modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a
alegerii ntre modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate
ale problemelor i construite cu scopuri precise. Un astfel de model poate lua
forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n mintea analistului, la
concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe calculator.

Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c
analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul
unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S
presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea
de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea
39
zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i
de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este
murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai
trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model
sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o
relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al
doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a
directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor.
Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite
ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care
situaia este prezentat.
Probabil c cea mai cunoscut cercetare n domeniul politicilor publice care
apeleaz la ideea de model este cea realizat de G. Allison (1971). El a analizat procesul
de luare a deciziilor m S.U.A. n timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare
din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arta c dac adoptm
lentile diferite, atunci felul nostru de a vedea i de a interpreta lucrurile se schimb
foarte mult. Ajungem s avem descrieri foarte diferite ale acelorai evenimente: ceea ce
ne pare important cnd ne punem nite lentile apare ca nesemnificativ din alt
perspectiv; ceea ce e provocator, felul n care sunt formulate ntrebrile, modul n care
se rspunde, locul unde cutm datele empirice toate depind de aceste lentile, de
modelul pe care l utilizm n cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de
interpretare a crizei cubaneze:
a) modelul actorului raional: tratm guvernarea ca un actor care are scopuri bine
determinate, formuleaz opiuni clare, compar i evalueaz alternativele i face
alegerea care este cea mai bun;
b) modelul organizaional: tratm guvernarea nu ca un singur actor raional, ci ca un
ansamblu de organizaii sau instituii diferite, care percep evenimentele n propriul lor
fel, se centreaz asupra unor aspecte diferite ale situaiei i propun rspunsuri diferite;
deciziile sunt atunci balansri ale perspectivelor diferite ale acestor organizaii sau
instituii diferite;
c) modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecie de actori, fiecare cu propriile sale
interese; deciziile care se iau depind de relaiile de putere i de cele de negociere care
au loc.
Rolul modelelor. S lum un exemplu simplu, pentru a vedea n ce fel modelele
sunt folositoare n analiza politicilor. S presupunem c legislatorul dorete s modifice
legislaia privind limita de vitez pe osele. Se poate produce un model al problemei n
felul urmtor: mai nti, sunt selectate anumite variabile care se presupune c sunt
importante n analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reine dect
cteva. S admitem c acestea sunt: timpul economisit de oferi n deplasri; numrul de
accidente; i costurile operrii. Evident, dac limita de vitez crete, atunci se
economisete timp, deoarece deplasrile devin mai scurte; dar atunci probabilitatea
creterii numrului de accidente e mai mare; pe de alt parte, costurile operrii pot s
creasc dac mainile circul cu o vitez mai mic sau mai mare dect cea mai eficient.
Desigur, pentru a calcula care este mrimea timpului economisit e mai uor s se
introduc o nou ipotez care simplific: se presupune c toate mainile circul cu viteza
maxim legal (iar aceeai supoziie poate fi fcut i n raport cu cea de-a treia
40
variabil); tot aa, e desigur simplificator s se calculeze numai numrul de accidente n
general, nu mai precis numrul de mori sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul
permite ns o nelegere clar a situaiei. De pild, am putea avea:

Variabile
(la un numr de un
milion de
vehicule)
Viteza maxim admis (km/or)

70 80 90 100
timp economisit
numr de
accidente

costul operrii

Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei
variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt
problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a
agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)
Importana modelelor const aadar n aceea c:
Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai
bine complexitatea problemei abordate.
Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici.
Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor
aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante.
Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea
unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.
Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd
seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au
etc.(Dunn, 1986: cap.5):
Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica
evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a
monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii
indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar
etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de
studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite,
accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a
explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz
explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am
vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele,
precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural
etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).
Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic:
ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe
calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau
decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea
deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la
funcii liniare; ele sunt de forma:
41
y = ax + b.
Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a
politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s
determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o
anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n
limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit
formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a
unor valori numerice precise.
Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se
concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate
ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra
politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):











Decizia privind
poluarea
Reglementarea
industriilor
poluante
Educarea
consumatorilor
Poluarea
crete
(0,5
probabilitat
e)
Poluarea scade
(0,5
probabilitate)

Poluarea
crete
(0,8
probabilitate
)
Poluarea crete
(0,2
probabilitate)
Mai
mult
regle-
menta-
re
Ada-
ug
educ
a-ie
Mai
mult
regle-
menta-
re

Ada-
ug
educa
-ie

Mai
mult
educa-
tie
Adau
g
regle-
menta
-re
Mai
mult
educa
-tie

Adau
g
regle-
menta
-re

42
ntrebri i aplicaii

1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza
politicilor?
2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?
3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i
politic aplicat?
4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?
5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?
6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?
7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional
statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?
8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea
clasic?
9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii,
rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.
10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul
pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?
13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor
publice?
14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le
cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile
amintite n text.