Finane publice 9

1. ROLUL I DIMENSIUNILE SECTORULUI PUBLIC.

CONCEPTE PRIVIND FINANELE PUBLICE I
FUNCTIILE LOR
Raionamentele economice ale interveniei sectorului
public: eficiena i eecul pieei; Natura i
dimensiunile interveniilor sectorului public
11
Etimologie i delimitri conceptuale 12
Abordri conceptuale privind funciile finanelor 27
Funcia de repartiie 29
Funcia de control 30
Funcia de reglare 31
Bunuri publice. Externaliti. Politici publice 32
Obiectivele specifice unitii de nvare
Rezumat 39
Teste de autoevaluare 40
Bibliografie minimal 40


Obiective specifice:
La sfritul capitolului, vei avea capacitatea:
s stabileti fundamentul economic al finanelor publice;
s ncadrezi finanele publice in sistemul social;
s nelegi care este rolul sectorului public;
sa descrii funciile de repartiie, control si de reglare a finanelor publice.

Timp mediu estimat pentru studiu individual: 7 ore



Finane publice 10

1.1. Raionamentele economice ale interveniei sectorului public: eficiena
i eecul pieei; Natura i dimensiunile interveniilor sectorului public

Realitatea istoric susine i demonstreaz necesitatea guvernului. Finanele
publice se refer la veniturile i cheltuielile publice, o latur a economiei
politice care analizeaz politicile privind veniturile i cheltuielile publice,
echivalent cu economia sectorului public, urmrind i impactul pe care l au
politicile financiare publice asupra alocrii resurselor i distribuirii veniturilor.
Economitii care analizeaz sectorul public nu au vedere doar efectele
veniturilor i cheltuielilor publice la un moment dat, ci i sensul n care acestea
ar trebui modificate. Opiniile n legtur cu modul n care guvernul ar trebui s
se implice n sfera economic sunt influenate de abordrile de natur
ideologic (Rosen&Gayer, 2010), privitoare la relaia dintre individ i stat.
Unii autori sunt de prere c scopul finanelor publice este acela de a identifica
i cunoate rolul statului n economie (Gruber, 2012).
A. Viziunea organic (colectivist)
Societatea este privita ca un organism natural, n care fiecare individ este o
parte component, iar guvernul este inima acestuia. Individul are importan
doar ca parte a comunitii/societii, iar bunstarea individului poate fi definit
doar n coresponden cu bunstarea societii. De exemplu, n Republica lui
Platon o activitate a unui cetean este oportun doar n condiiile n care
conduce la o societate just. Cea mai exagerat idee, care vine s sprijine
aceast viziune este furnizat de nazism, care printre altele susine c
fiecare activitate din viaa de zi cu zi are valoare doar dac e n serviciul
tuturor.
n acest sens, scopul unei societi este stabilit de ctre stat, care trebuie s o
conduc spre realizarea sa. Desigur, aceste scopuri pot sa fie diferite, de
exemplu, n lumea lui Platon era vizat raionalitatea perfect, pe cnd n lumea
lui Hitler era vizat puritatea rasial
B. Viziunea mecanicist (individualist)
n aceast viziune, guvernul/statul nu este o parte organic a societii, el fiind
un mecanism creat de indivizi pentru a-i atinge mai bine scopurile individuale.
Guvernul exist pentru binele poporului/indivizilor, pentru a-i proteja
mpotriva violenei, iar pentru a face acest lucru, guvernul trebuie s dein
monopolul asupra puterii de coerciie, dezvoltndu-se astfel anarhia. n acest
sens, Adam Smith n Avuia naiunilor susinea c guvernul trebuie s
protejeze societatea mpotriva violenei si invaziilor altor societi
independente...
Individul primeaz n faa statului; statul servete individul, prin furnizarea
unor servicii care nu pot fi alocate sau sunt alocate ineficient prin intermediul
pieei.

Finane publice 11
"Un guvern suficient de mare pentru a-i oferi tot ceea ce i doreti este un
guvern suficient de mare pentru a-i lua tot ceea ce deii.... Cursul istoriei arat
c, atunci cnd guvernul crete, libertatea se reduce." Thomas Jefferson
Mai departe, opiniile cu privire al aceast viziune mecanicist sunt divergente.
Libertarienii care cred ntr-un guvern foarte limitat sunt mpotriva oricrui rol
economic al acestuia iar Adam Smith remarca urmtoarele: fiecare om,
atta vreme ct nu violeaz legea, este lsat perfect liber s-i urmreasc
interesul propriu n felul su. Pe de alt parte, social-democraii cred c e
nevoie de o intervenie substanial a guvernului pentru binele individului,
intervenii ce pot fi realizate in orice domeniu.
n legtur cu oportunitatea interveniei guvernului sunt foarte multe opinii.
Astfel, Bill Clinton, ntr-o intervenie din 1996 a declarat c era
guvernelor/sectoarelor publice mari s-a incheiat. Dar, cum putem msura
acest lucru? Un astfel de indicator ar fi cel al numrului de salariai din sectorul
public, dar acest indicator poate sa nu explice cel mai bine msura n care
resursele societii sunt subiect al controlului guvernului. Astfel, un instrument
mai bun de msurare a dimensiunii sectorului public/guvernului ar fi acela de a
determina volumul cheltuielilor publice totale anuale.

1.2. Etimologie i delimitri conceptuale
Potrivit unei definiii general acceptate, prin finane publice sunt desemnate
acele relaii sociale-economice bneti menite s constituie, s repartizeze i s
gestioneze fondurile aflate la dispoziia agenilor economici i a statului, n
scopul realizrii principalelor atribuii ale statului ca autoritate public.
Etimologia termenului este mult mai veche, dateaz din antichitate, de la o
serie de expresii n latin, fiare, finis, financia pecuniaria, pentru sensurile
de soluionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligaii
bneti la o scaden fixat de autoriti, de plat propriu-zis a unei sume de
bani. n timpul mpratului Octavian August au fost nfiinate fiscus caesari,
devenite ulterior administraia general a impozitelor i taxelor din imperiu,
avnd structuri teritoriale adecvate i conduse de ctre demnitari anume
nsrcinai, numii fisci procurator.

n Frana medieval circulau expresiile finances i financiers, sau
hommes de finances pentru a desemna gospodria public i arendaii de
impozite ai regelui ca lucrtori desemnai n administrarea patrimoniului
statului.
Termenul englezesc finance nsemna suportul financiar al unei afaceri,
companii sau al unei persoane. Tot legat de bani a fost i expresia german
Finantz frecvent n secolele XV- XVII, cnd Finantzerera numit
persoana care oficia camta sau alte forme de mprumuturi oneros remunerate
la scadene stabilite.
Cu timpul, expresia finane s-a mbogit n coninut, accepiunea sa a integrat
toate relaiile i operaiunile bneti legate de constituirea i administrarea unor


Finane publice 12
resurse financiare care susin i finaneaz activitatea autoritii publice n
interesul general al colectivitii.
n vorbirea curent noiunea de finane este frecvent identificat cu aceea de
bani sau resurse n bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare i
circulaie sau de administrare a acestora. Dar nici specialitii n materie nu
mprtesc opinii la unison asupra acestor relaii, considerndu-le un domeniu
foarte cuprinztor al interaciunii ntre comunitate i autoritatea public n
legtur cu resursele financiare publice.
Astfel, se includ n categoria finanelor publice urmtoarele:
a) raporturile sociale de natur economic, pentru c privesc toate relaiile create
n procesul de constituire, dirijare i control al banului public;
b) fondurile bneti aflate la dispoziia statului, unde se includ toate prelevrile
ncasate, ca venituri i orientate apoi, ca cheltuieli ale autoritii publice;
c) cadrul juridic i metodele concrete de administrare a banului public, pentru c
se refer la actele de dispoziie autoritar i/sau contractual, cu care statul i
constituie propriile resurse prelund la dispoziia sa o consistent parte a
produsului intern brut;
d) msurile concrete de intervenionism statal n economie i n societate,
concretizate ntr-o anumit orientare i construcie a politicii fiscale i
bugetare.
Oricare din aceste accepiuni sau definiii permite o subscriere a sensului i a
celorlalte, ajutnd la o mai bun nelegere a fenomenelor financiare i a
raporturilor care le condiioneaz. Constituite n toate timpurile i sub form
valoric bneasc, finanele publice au evoluat continuu i firesc o dat cu
evoluia nsi a societii umane. Prin distribuiri i redistribuiri de resurse
bneti care se realizeaz ntre persoanele fizice i juridice n baza cadrului
decizional al autoriti publice centrale i/sau locale, este afectat direct sau
indirect ntreaga economie naional, dar i membrii societii, considerai n
ansamblu sau individual.

Statul i realizeaz multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse i prin
alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, repartiia sarcinilor publice de la stat se
concretizeaz n obligaia fiscal stabilit n mod specific pentru o ar i o
anume etap istoric; tot astfel, i cheltuirea resurselor are loc n manier
specific, potrivit cu o anume ierarhizare a prioritilor de politic general.
Aadar, mobilizarea, repartizarea i utilizarea banului public este un proces
amplu i complex care antreneaz n aciune urmtorii factori:
o pe de o parte, statul, ca autoritate public i subiect privilegiat n acest raport
de drept, cruia i se transfer, odat cu o parte din avuia naional, i o parte
din puterea de cumprare a agenilor economici i a populaiei, n baza unui
complex cadru de prelevare difereniat;
o pe de alt parte, societatea, ca ansamblu de ageni economici da i indivizi
luai separat, crora se re-transfer aceste fonduri prin variatele forme de
exercitare a atribuiilor statului.

Finane publice 13
Transferurile de putere de cumprare i redistribuirea de venituri i avere
mijlocite de finane nu sunt un scop n sine, ci un mijloc prin care se urmrete:
ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea disponibilitilor bneti
temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaioniste, evitarea
ndatorrii peste msur a rii fa de strintate, asigurarea echilibrului
financiar i a celui monetar, realizarea - n ultim instan, a echilibrului
general, economic.
Dei circumscrise relaiilor bneti n general, finanele publice vizeaz, n
accepiunea analizei de fa, numai acele relaii bazate pe principiul prelevrii
fr contraprestaie la fondurile bneti ale statului i pe principiul alocrii cu
titlu nerambursabil a acestor fonduri ctre diveri beneficiari.
ndeplinirea cumulativ a urmtoarelor condiii realizeaz focalizarea sensului
de finane publice n contextul de relaii bneti n general:
a) transferul de valoare n form bneasc dintre cei doi factori antrenai n
valorificarea fondurilor publice s semnifice simultan i u transfer de putere
de cumprare de pild, actele de vnzare-cumprare a unor bunuri, sau plata
salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie bneasc, dar, ntruct
nu indic i transfer al puterii de cumprare, nu pot fi categorisite ca relaii
financiare din grupa finanelor publice;
b) transferul de valoare nu implic un echivalent materializat n contraprestaie
direct, imediat sau individualizat - rezult c nici u pltitor de impozite nu
va putea pretinde de la stat o presta ie anume ca echivalent al sumei prelevate,
i nici alocaiile bugetare nu sun condiionate de vrsmintele celor care au
constituit veniturile publice;
c) transferul de valoare i de putere de cumprare este, prin excelen, cu
caracter nerambursabil dei intr n categoria finanelor publice, fac excepie
de la acest caracter subscrierile la mprumuturile de stat, precum i
transferurile din fondurile publice n condiii explicite de rambursare, aa cum
se efectueaz acestea ctre diferite persoane fizice i juridice.
Structura relaiilor financiare aa cum sunt acestea abordate de finanele
publice include urmtoarele:
- relaiile financiare clasice, denumite i n sens restrns, ca punct de nceput al
finanelor publice, odat cu apariia i evoluia statului i a funciilor sale
tradiionale, pentru c reflect n modul cel mai relevant transferul
nerambursabil i fr echivalent de resurse bneti aa cum sunt constituite
fondurile bugetului de stat i cele extrabugetare;
- relaiile financiare de credit, ca prim extensie a acestui transfer de resurse
financiare, ns cu titlu rambursabil i pe o perioad determinat, aa cum
opereaz n principal instituiile bancare;
- relaiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu
obligatoriu sau facultativ i n schimbul unei prestaii ulterioare pe care o
condiioneaz un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie
fondurile de asigurare pentru rspundere civil i pentru pensia suplimentar.
Extensia sensului clasic al finanelor publice marcheaz totodat extensia i
diversificarea sarcinilor statului fa de individ i colectivitate, precum i a
formulelor de implicare a statului ca autoritate public, n viaa societii.

Finane publice 14
Locul actual al finanelor publice n viaa social-economic este rezultatul firesc al
extensiei permanente a finanelor clasice, tipice liberalismului din capitalismul
premonopolist al secolelor XVII XVIII, pn la finanele moderne de astzi, ca
stadiu care a debutat n secolul XIX se anun de durat n viitor.
Istoricul finanelor publice plaseaz nceputurile n aceeai epoc de apariie i
dezvoltare a sclavagismului, odat cu descompunerea formaiunilor gentilice i
nchegarea unor noi forme de autoritate constrngere.
Doctrina stabilete originile finanelor n nsi principiul de baz al existenei umane,
principiu potrivit cruia scopul este obinerea maximului de randament cu un minim
de efort. Activitatea public i are explicaia n insuficiena efortului individual de a
satisface anumite cerine cum ar fi: aprarea n faa inamicului, organizarea i
practicarea cultului, vntoarea pentru procurarea hranei sau pentru motive
expansioniste. Astfel s-a conturat cu timpul o delimitare a: nevoilor private, cele strict
limitate la individ i posibil de acoperit prin iniiativa i efortul propriu i nevoile
publice, expresii ale unei colectiviti de interese i a cror acoperiri impunea
iniiativa colectiv i sprijinul organizat, instituionalizat.
Statul apare astfel ca form superioar de organizare i conducere a cooperrii
interumane, nfptuit pentru a realiza nevoi i interese publice i ordonat pe structuri
complexe, ierarhizate central i local.
Finanele publice studiaz condiiile de funcionare a sectorului public, din perspectiva
veniturilor i a cheltuielilor impuse i efectuate ca suport al atribuiilor statului.
Omniprezena statului n viaa economic i social de azi, talia sectorului public care
a cunoscut o spectaculoas extensie mai ales n ultimele decenii se poate msura
prin volumul cheltuielilor publice n produsul intern brut, care a crescut de peste patru
ori, n condiiile triplrii produsul intern brut, aa cum s-a realizat n principalele state
membre OCDE. n prezent statul furnizeaz prestaii n variate domenii, efectueaz
achiziii pentru o multitudine de scopuri i intervine prin prghii specifice financiare i
de reglementare, n corectarea deficienelor inerente ale pieei.
Fr a efectua o demarcaie tranant a fazelor de evoluie, istoriografia asociat
finanelor publice reine urmtoarele etape mari:
a) Perioada liberal (capitalismul premonopolist). Teoreticienii contemporani acestei
perioade susineau supremaia iniiativei private n activitatea economic, iar
intervenia statului trebuia s fie, pe ct posibil, neutr. Aceast teorie a fost lansat i
dezvoltat de Francois Quesnay, Adam Smith, Jean Baptiste Say care conturau ca rol
al statului doar pe acela de a asigura cadrul pentru votarea i respectarea legilor i
pentru aciunea indivizilor, conform clasicului principiu laissez faire, laissez passer,
le monde va de lui mme...
Intervenia statului era limitat la acele servicii care derivau di funciile sale
tradiionale (armat, administraie general, construcia i ntreinerea lucrrilor
publice, etc.) i care nu puteau fi ndeplinite din iniiativ privat.
Cteva din principiile care s-au impus n aceast perioad au fost:

Finane publice 15
- limitarea cheltuielilor publice: socotite ca un ru necesar, acestea trebuiau s-i
pstreze limitele numai pentru a susine acele servicii care nu puteau fi asigurate de
ntreprinztorii particulari; de aceea, orice depire a cheltuielilor pentru interese
publice (armat, ordine intern, etc.), era calificat ca risip;
- neutralitatea impozitului: singura destinaie a acestuia consta n a asigura statului
mijloace de finanare a cheltuielilor sale, astfel nct cheltuielile cu caracter economic
sau social erau complet excluse;
- respectarea echilibrului bugetar anual: conform acestui principiu se excludea orice
idee de excedent sau deficit, socotite agravante pentru mediul de dezvoltare a
iniiativei private; astfel: deficitul, rezultat din defectuoasa administrare a cheltuielilor,
putea fi acoperit prin creaie de moned, care ns ar fi generat inflaie; prin mprumut,
ar fi generat bancruta statului din dificultatea de a stinge mprumutul i de a achita
dobnda, fr a mai meniona reportarea datoriilor n perspectiv istoric asupra
generaiilor viitoare; excedentul, putea rezulta dintr-o defectuoas tezaurizare de
bunuri n detrimentul iniiativei private care, cu mai mult raionalitate, altfel ar fi
putut beneficia de excesul de prelevri;
- limitarea mprumutului la circumstane excepionale: deriv din principiul anterior i
confirm ideea de a se recurge la mprumuturi numai n situaiile de for major, cnd
statul necesit rapid suplimentarea resurselor sale financiare i nu se poate adopta o
soluie alternativ.
Perceptele, recomandrile formulate n aceast perioad, chiar dac nu ndeplinesc
condiiile unei analize riguroase i complete, denot supremaia legilor pieei i rolul
strict tradiional al statului.
b) Perioada intervenionist (capitalismul monopolist) Evenimentele sociale, care s-au
succedat ctre sfritul secolului XIX i care au culminat cu prima conflagraie
mondial, au avut, i n plan financiar, o reflectare, constnd n amplificarea rolului
statului, ca urmare a consecinelor rzboiului i, ndeosebi, a crizei din 1929 1933,
ca epoc de nceput a tezelor lui J. M. Keynes.
Urmrile celei de-a doua conflagraii au nsemnat o i mai accentuat evoluie n
concepia despre rolul statului, cu influenele de rigoare planul finanelor publice
Cheltuielile publice ating 30% din avuia produs, statul implicndu-s din plin n
finanarea unor ramuri economice i sociale, cu mult peste graniele socotite ca
tradiionale n atribuiile sale. Astfel, pe lng armat i industrie militar, statul
intervine deliberat n domeniul economic i social, prin fapte mai mult ca prin
doctrin, cu intenia explicit de a corija deficienele create de jocul liber al
mecanismelor pieei. Aciunile statului i au cu att mai mult justificarea, cu ct
consecinele de ordin social declanau perturbri grave n fizionomia social.
Principalele principii care s-au impus n aceast perioad au vizat:
- creterea cheltuielilor cu solid caracter economic i social, fapt ce semnific o
extensie a atributelor tradiionale ale statului;
- amplificarea i diversificarea fiscalitii, tradus printr-o varietate de prelevri la
dispoziia statului pentru susinerea unui ct mai complex volum de activiti;

Finane publice 16
- expansiunea deliberat a deficitelor bugetare, principiu situat la antipod fa de ideile
precursorilor, i implementat mai ales n scopul relansrii economiei n depresiune, pe
seama creterii cheltuielilor guvernamentale.
Abdicarea de la principiile financiare clasice semnific amplificarea sistematic a
rolului tot mai activ al statului n plan economic i social.
c) Perioada contemporan
Creterea continu a implicrii statului a avut ca fundament teoretic transpunerea n
politica guvernamental a tezelor i teoriilor Keynesiste, concretizate n msurile de
cretere a cererii globale; totodat, statul a fost impus ca rspunztor activ n
redistribuirea veniturilor, fapt concretizat n crearea i consolidarea mecanismelor de
stat n asigurri i protecie social, menite s netezeasc decalajele i s absoarb
dezechilibrele provocate de criz.
Implicarea tot mai activ a statului n tot mai variate domenii din viaa social-
economic a determinat i o completare a coninutului i naturii finanelor publice,
potrivit ipostazelor de agent economic, redistribuitor, providen, bunstare etc. O
form extrem a dirijismului statal a reprezentat-o epoca partidului unic-stat, ca sistem
de comand hipercentralizat, prin care statul a preluat integral la dispoziia sa toate
categoriile de resurse ale societii, cu anihilarea oricrei iniiative private.
Evenimentele ultimului deceniu i jumtate au determinat noi mutaii i sub toate
aspectele, generate de propagarea interdependenelor i necesitatea de coordonare a
politicilor guvernamentale, pe fondul fenomenelor integraioniste i ale globalizrii.
Doctrina liberal clasic a generat o politica fiscal-bugetar marcat de susinerea unui
stat limitat, n care guvernul era responsabil pentru meninerea ordinii de drept ,
protejarea proprietii private i aprarea cetenilor mpotriva interveniilor strine,
stat n care homo oeconomicus, condus de o mn invizibil, i urmrete propriile
interese, proces care determin i realizarea intereselor societii. Fondatorul doctrinei
este Adam Smith, dar la conturarea doctrinei s-au mai alturat i ali economiti
precum D. Rocardo, J.S. Mill, J.B. Say. Erau suspicioi n ce privete activitatea
guvernului, avnd credina c era, n mod frecvent, partizan, corupt i ineficient,
dar admiteau i cteva excepii de la regula general. Neintervenionismul statal nu era
pentru ei un scop n sine ci, presupunea o cretere a libertilor individului i, pe baza
lor, a avuiei naiunii n ansamblul su. Un fapt important al economitilor clasici,
din perspectiva politicii fiscal-bugetare, era c bugetul de stat era izolat de viaa
economic.
Pentru Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823) i James Mill (1773-
1836) economia este perceput ca una care se auto-echilibreaz, sensibil la cderile
specifice ciclului economic, dar pe deplin capabil s se autocorecteze, fr susinere
din partea guvernului. Depresiunile nu pot fi permanente deoarece oferta i creeaz
propria cerere prin intermediul preurilor automate i ajustrii ratelor dobnzii.
Aceast expresie e cunoscut ca Legea lui Say i susine c oferta de bunuri n exces
sau cererea de bani n exces tind s se autocorecteze. Doar Thomas Robert Malthus
(1766-1834) i exprim ndoiala n legtur cu aceast problem.
Adam Smith era susintorul ideii c fiecare individ va contribui la stat proporional
cu capacitatea sa contributiv i proporional cu veniturile de care fiecare se bucur
fiind sub protecia statului. Impozitarea este o problem de quid pro quo aplicat n
coresponden cu principiul lui Locke, al dreptului folosirii veniturilor proprii, dar i
n coresponden cu opinia asupra capacitii de plat, ca regul a impunerii juste,
independent de beneficiile rezultate ca urmare a realizrii cheltuielilor publice.

Finane publice 17
Opinia lui Adam Smith asupra datoriei publice este un produs direct al filosofiei sale
anti-mercantiliste (ideea de baz a teoriei i politicii economice mercantiliste era
prezena i intervenia activ a statului n economie, att ca agent economic de sine
stttor, ct i sprijin fundamental al agenilor economici privai (fie pe plan intern, fie
pe plan extern), printr-o minuioas i sever politic protecionist n favoarea
ntreprinztorilor naionali). Smith privea aparatul de stat ca ineficient din punctul de
vedere al crerii bogiei i excesiv de restrictiv n ce privete libertile individuale.
Astfel, statul n contextul finanrii cheltuielilor sale prin intermediul impozitelor sau
prin ndatorare transfer economiile de la comerciani i industriai i risipete
asemenea fonduri n rzboaie nejustificate, cel mai adesea, ceea ce deviaz resursele
dinspre bunurile de capital spre consum public. i impozitele, la fel ca i
mprumuturile implic o deviere similar a resurselor, astfel, vor induce o reacie
negativ suficient s restrng tendina cheltuielilor guvernului: atunci cnd o
naiune e deja supraimpozitat, nimic, dect necesitatea nceperii unui nou rzboi
sau teama pentru securitatea naional nu poate determina poporul s tolereze un nou
impozit .
n concepia clasic, mprumutul avea un rol negativ, deoarece mrea artificial bugetul
i intensifica implicarea statului n economie. Iar cea mai important pierdere se
nregistreaz atunci cnd agentul economic din industrie i comer mprumut statul.
Astfel, mprumutul public utilizat pentru a asigura echilibrul bugetar public reduce
veniturile disponibile n economie, care ar putea fi utilizate n mod productiv la
nivelul sectorului privat. Prin intermediul scriiturilor sale, Smith semnaleaz o
abordare a analizei datoriei publice care va fi atacat de keynesiti, i anume, faptul c
nu exista o sarcin a datoriei publice la momentul crerii sale, ci, ntreaga sarcin cade
asupra generaiilor viitoare.
Singurul dintre clasici care nu a fost de acord cu asemenea implicaii ale datoriei
publice a fost Thomas Robert Malthus care susine c datoria, odat creat, nu
reprezint cel mai mare ru. Din moment ce chiar i cele mai mari fore de producie
sunt aproape inutile fr un anumit consum. Ar fi iraional s se determine n anumite
circumstane c o diminuare neateptat a datoriei naionale i o eliminare a
impozitrii trebuie neaprat s determine o cretere a avuiei naionale i s asigure un
nivel ridicat de angajare a forei de munca. Malthus s-a opus sistemului de transferare
a bunstrii in scopul susinerii sracilor, deoarece, n opinia sa acesta ar fi
neproductiv.
n domeniul politicii resurselor fiscal-bugetare, Mill a pus bazele teoriei sacrificiului
conform crei statul prelev o parte din veniturile contribuabilului, determinndu-l la
un sacrificiu pentru acoperirea cheltuielilor publice. El este de prere c, pentru a
realiza justiia fiscal, criteriul care trebuie utilizat este cel al egalitii sacrificiului,
fr a se face vreo distincie ntre persoane i clase sociale, fiind un adept al impunerii
proporionale a venitului.
David Ricardo mprtete antipatia lui Smith n ce privete apelul la datorii create
prin deficite bugetare. Odat datoria public acumulat, Ricardo este mult mai
tranant dect Smith cu privire la cine ar trebui s suporte povara finanrii sale.
Efectele transferului anual de la contribuabili ctre debitori trebuie s depind de
modul n care aceste categorii de pltitori vor angaja aceste resurse. Potrivit
economistului, viitoarele pli de impozite vor fi capitalizate n ntregime de ctre
cetenii raionali. n acest sens, Ricardo se distaneaz de prerea lui Adam Smith.
Alegerea finanrii cheltuielilor publice, mai degrab prin ndatorare dect prin
impozitare nu va schimba costul real al cheltuielilor guvernamentale pe parcursul
anilor. Ricardo a fcut meniuni n legtur cu echivalena dintre impozite i
ndatorare, dar a susinut c indivizii nu se comport cu perfect precauie precum

Finane publice 18
afaceritii ipotetici pe care i-a dat ca exemplu n lucrarea sa. n cele din urm, Ricardo
a anticipat revoluia public choice , recunoscnd c existena unei datorii naionale
mari poate da motive celor care suport sarcinile fiscale s le schimbe in contul altora.
O ar care a acumulat o datorie foarte mare este plasat ntr-o situaie
artificialdevine n interesul fiecrui contribuabil s i retrag umrul de la
susinerea sarcinii fiscale i s cedeze plata din contul su n contul altuia iar tentaia
de a se muta el mpreun cu capitalul su ntr-o alt ar, unde ar fi exceptat de la
asemenea sarcini devine astfel irezistibil. Unii autori sunt de prere c, mai ales
prin intermediul acestui citat, aa-numita teorie a echivalenei ricardiene ntre
ndatorare i impozitare, izvort n anii 70 demonstreaz o interpretare greit a
opiniilor lui Ricardo asupra acestei teme.
Importana doctrinei clasice pentru coninutul si problematica politicii fiscal-bugetare
este dat n special de seturile de principii privind echitatea i justeea impunerii
conturate de ctre economitii care au slujit aceast orientare doctrinar. Astfel, n
primul rnd Adam Smith propune patru principii care se refer la justeea impunerii,
certitudinea impunerii, comoditatea perceperii taxelor i eficacitatea impunerii sau
randamentul impozitului. Pe de alt parte, J.S. Mill propune dou principii ce trebuie
reflectate n politica fiscal-bugetar de orientare liberal, i anume principiul de
justiie, susinut sau pus n practic prin impunerea corespunztoare sacrificiului egal,
i principiul de neutralitate. O continuare a eforturilor pe aceeai traiectorie a realizat-
o i A. Wagner, care a fost considerat un liberal cu viziuni sociale, ce a formulat
principiile superioare ale impunerii, de importan deosebit pentru politica fiscal-
bugetar. Acestea se refera la principii de politica financiar, principii de economie
public, principiile de echitate ale impozitelor i la principiile de administraie fiscal,
care vin s completeze maximile fiscale propuse de Smith i s clarifice aciunile de
politic fiscal-bugetar de esen liberal clasic.
n esen, doctrina liberal clasic a avut un impact major n politica fiscal-bugetar
promovat de state, punnd bazele solide ale unui cadru de aciune cu justificri,
criterii i elemente ce au determinat mbuntirea distribuiei bogiei i a veniturilor
n societate.
Lecia predominant pe care au primit-o cei mai muli economiti dup Marea Criz
are la baza trei idei importante: prima, aceea c economiile de pia sunt prin definiie
instabile, a doua susine c politica monetar este n cea mai mare parte ineficient cu
privire la fluctuaiile economice i a treia, conform creia, e nevoie de o politic
fiscal-bugetar activ pentru a se menine un mediu economic stabil. Ingredientul
cheie al teoriei keynesiste este dat de ideea c fluctuaiile din cerere implic
modificri n produsul naional (output). Din moment ce consumul cuprinde cea mai
mare parte a cererii, Keynes s-a orientat asupra a ceea ce el a numit funcia
consumului, o legtura stabil ntre venitul menajelor i consum. Aceast legtura
presupune c deciziile de politica fiscal-bugetar (precum, reduceri de impozite sau
modificri ale cheltuielilor publice) vor conduce la modificri n output mai mari.
Keynes susinea c Marea Criz a fost cauzat de un declin inexplicabil al cererii i c
ar putea fi remediat printr-o expansiune fiscal de magnitudine potrivit. Friedman
ns a dezvoltat ipoteza venitului permanent n lucrarea A Theory of the
Consumption Function . El a pretins mai trziu c aceasta a fost cea mai important
contribuie tiinific a sa. Ipoteza de la care a pornit a fost c deciziile de consum ale
gospodriilor nu depind de venitul curent (ca n paradigma keynesist), ci de un venit
mediu ale gospodriilor ateptat de-a lungul ntregii viei (venit permanent). Pe
aceast baz, schimbrile temporare n impozite vor avea un impact neglijabil asupra
venitului permanent. Una din imediatele implicaii ale acestei ipoteze e aceea c
stimulii fiscal-bugetari de tip keynesist pot avea doar un efect limitat asupra

Finane publice 19
consumului i produsului.

Una dintre cele mai importante probleme de politic fiscal-bugetar expuse de
Friedman a reprezentat-o necesitatea, existena i scopul cheltuielilor publice, adic
dac aceast component ndeplinete un rol activ n ansamblul politicii fiscal-
bugetare, tiind fiind faltul c guvernele de orientare keynesist au mizat pe o
majorare a acestora, considerndu-le fundamentale pentru dezvoltarea social i
economic. Din aceast perspectiv, monetaritii au ajuns la concluzia c n pofida
efectelor pozitive pe termen scurt generate de efectuarea unei cheltuieli publice, deci
de realizarea unui obiectiv public, pe termen lung acestea reprezint sursa mpovrrii
mediului privat, genernd chiar instabilitate n mediul economic.
Laureatul premiului Nobel, Milton Friedman, a spus c nici un birocrat nu va cheltui
banii contribuabililor aa cum contribuabilii nii ar putea-o face, argumentnd c nu
politica fiscal, ci politica monetar ar fi cel mai important determinant al activitii
economice. n timp ce marele economist argumenta cu convingere despre importana
ofertei de moned pe termen scurt, de asemenea susinea i neutralitatea monedei pe
termen lung, spunnd c pe termen lung banii influeneaz doar preurile dar nu i
activitatea economic real. Prima i cea mai important lecie pe care o nvm din
istorie despre ceea ce poate s fac politica monetare aceea c politica monetar
poate s previn ca banii nii s devin o surs a dezechilibrelor .
Cele mai devastatoare pentru sintezele neoclasice au fost atacurile lui Friedman n
privina existenei unei curbe Phillips stabile ntre rata inflaiei i nivelul omajului. n
adresa sa din 1967 ctre Asociaia European de Economie, Friedman a respins teoria
original a curbei Phillips pe motiv c e bazat pe variabile nominale i nu pe cele
reale ale pieei muncii. Potrivit lui Friedman curba Phillips pe termen lung este
vertical n cazul acestei rate i nu presupune o relaie trade-off ntre rata inflaiei i
nivelul omajului.
Curba Phillips pe termen scurt, reformulat de Friedman sub forma ateptrilor
crescnde este stabil doar atunci cnd omajul se menine la nivelul ratei naturale.
Dac guvernul intervine pentru a plasa omajul sub rata omajului natural, curba
Phillips pe termen scurt se va ridica oferind o relaie invers ntre rata inflaiei i
nivelul omajului. Guvernul poate readuce curba Phillips pe termen scurt la situaia
iniial printr-un omaj care depete rata natural n scopul de a scpa de
previziunile inflaioniste. n aceste circumstane guvernul va folosi pe riscul su
politici fiscal-bugetare inflaioniste.
Milton Friedman afirma c se pot obine rezultate mai bune dac deciziile se bazeaz
pe reguli i nu pe deciziile discreionare ale funcionarilor guvernamentali. O regul
de politic specific este ajustarea automat a politicilor ca urmare a condiiilor
macroeconomice. Politicile discreionare sunt decizii de politic explicite, adoptate
dup luarea n considerare a conjuncturii economice i gndite pentru influenarea
echilibrului macroeconomic.
Milton Friedman considera piaa ca esenial pentru buna funcionare a relaiilor ntre
indivizi i credea c pentru a prezerva libertatea trebuie limitat rolul guvernamental i
acordat o importan primordial proprietii private, pieei libere i acordurilor
voluntare.
n opinia sa, cheia bunei funcionri a economiei de pia este libertatea de alegere a
oamenilor deoarece, exprimndu-i opiunea pentru anumite mrfuri prin cumprarea
lor, consumatorii transmit un semnal ctre productori, sugernd orientarea activitii
lor n viitor. innd seama de dinamica preurilor, n funcie de raportul dintre cerere
i ofert, productorii vor aloca resursele n aa fel nct s satisfac opiunea

Finane publice 20
consumatorilor, ceea ce va permite att folosirea raional a resurselor, ct i sporirea
eficienei activitii economice.
Astfel, Friedman se pronun mpotriva amestecului statului n fixarea preurilor,
mpotriva subveniilor acordate industriei i agriculturii, a creterii impozitelor pe
avere i a deficitelor bugetare, ca i mpotriva statului bunstrii generale, susinnd
c politica fiscal-bugetar nu poate asigura stabilitatea economiei, din moment ce
coninutul acestea nu este suficient de bine cunoscut.
Alturi de monetarismul friedmanian exist i alte variante. Una dintre acestea este
varianta monetarismului bugetar promovat n SUA de K. Brunner i A.H. Meltzer i
n Marea Britanie de profesorul Minford. Susintorii monetarismului bugetar i
reproeaz lui Friedman faptul de a fi neglijat variabilele fiscal-bugetare n analiza
macroeconomic i resping ideea c numai banii conteaz. Ei susin c deficitul
bugetar exercit i el o influen asupra nivelului produciei i al preurilor i c
structura sa afecteaz n mod direct panta i poziia curbei Phillips pe termen scurt.
n acest sens, monetarismul bugetar consider c masa monetar este determinat i n
cadrul unui proces bugetar. Astfel volumul deficitului bugetar nu este indiferent n
lupta contra inflaiei. Creterea datoriei publice va alimenta inflaia pe cale ocolit,
datorit efectelor retroactive ale creterii datoriei publice asupra pieelor financiare.
Concepia monetarist a avut o mare audien n special la sfritul anilor 70. Milton
Friedman exercitnd o puternic influen asupra politicii guvernelor conduse de
Ronald Reagan (ajutat ns i de Arthur Laffer) i Margaret Thatcher, el fiind i un
bun consilier al preedinilor Richard Nixon i Gerald Ford.
n debutul anilor 80, tot ca o reacie la teoria keynesist care a pus accentul pe cererea
de mrfuri i la politica dirijist care a insistat asupra interveniei statului n economie,
s-a format o nou orientare teoretic denumit teoria economiei ofertei. Principalii
reprezentani ai acestei orientri sunt: Arthur Laffer, Paul Craig Roberts i Norman
Ture. Problema fundamental de la care pornete teoria ofertei este aceea a stagnrii
productivitii produs de politica dirijist. Aceast stagnare este cauzat n mare parte
de un sistem fiscal care distruge iniiativa i provoac distorsiuni asupra
recompenselor cuvenite posesorilor factorilor de producie i implicit asupra modului
de alocare a resurselor comunitii.
Economitii ofertei i focalizeaz n mod natural atenia spre dezvoltarea i
implementarea politicilor fiscal-bugetare care ncurajeaz economisirea, investiiile i
stimuleaz piaa muncii la cea mai mare posibil rat de cretere economic.
Supply-side economics se bazeaz pe dou idei cheie:
- guvernul este mai puin eficient dect sectorul privat n ce privete alocarea
economiilor i realizarea investiiilor de capital;
- politicile fiscal-bugetare ale guvernului au efecte importante asupra stimulentelor
care influeneaz acumularea capitalului i creterea ocuprii forei de munc i, n
consecin, creterea economic.
Privitor la aspectul fiscal al politicii fiscal-bugetare, n conformitate cu teoria ofertei,
reducerea impozitelor ar contribui la creterea veniturilor cuvenite dup impozitarea
posesorilor de capital i forei de munc. Acesta ar duce la sporirea ofertei de munc
i de capital, precum i la creterea n ritmuri mai nalte a numrului inovaiilor i a
productivitii. Arthur Laffer a prezentat o relaie ntre rata impozitelor i nivelul
veniturilor din impozite, care arat c dac se depete un anume nivel al ratei
impozitelor, orice nou rat marginal a impozitelor duce la reduceri n veniturile
fiscale datorit reducerii activitii economice i apariiei i dezvoltrii economiei

Finane publice 21
subterane. Aceast relaie poart numele de Curba Laffer. Aceast celebr curb
aduce o nou abordare a problematicii politicii fiscal-bugetare, n condiiile n care
pn la construirea sa pentru majorarea veniturilor fiscale prelevale la fondurile
publice se apela la o majorarea a cotei de impozitare a veniturilor, decizie care s-a
constat a fi eronat, fiind bazat pe un concept greit, acela al directei proporionaliti
ntre cota de impozitare i nivelul veniturilor fiscale prelevate. Odat cu aceasta s-a
demonstrat c e nevoie de o fundamentare judicioas pentru alegerea unei cote de
impozitare care sa maximizeze veniturile fiscale atrase la fondurile financiare publice
i c o majorare a cotei nu duce ntotdeauna la majorarea veniturilor fiscale prelevate.
Impozitele pe venit sunt pltite att de ctre gospodrii ct i de corporaii.
Gospodriile sunt sursa principal a economiilor dirijate n marea lor majoritate ctre
fonduri de investiii de capital. Potrivit teoreticienilor ofertei, impozitarea veniturilor
dezavantajeaz att economisirea ct i investiiile, reducnd astfel acumularea
capitalului i creterea economic. Se poate observa c reducerea ratei efective de
impozitare a economiilor favorizeaz gospodriile s economiseasc la orice rat dat
a dobnzii reale. De asemenea o reducere n rata de impozitare a investiiilor d
posibilitatea investitorilor s creasc investiiile, indiferent de rada dobnzii reale.
Astfel, efectele unei reduceri a ratei de impunere a investiiilor i economiilor
corespund unei creteri n economiile i investiiile de echilibru. Economitii ofertei
susin c ratele de impunere asupra veniturilor ctigate din economii i investiii ar
trebui reduse, chiar pn la excludere, deoarece sistemele de impunere a veniturilor au
efecte asupra ocuprii forei de munc, care ar putea mpiedica i creterea economic.
Astfel o reducere a ratei marginale de impozitare a veniturilor d gospodriilor motive
s ofere mai multe servicii (de munc) la orice nivel real dat al salariului, astfel curba
ofertei de munc se va deplasa ctre dreapta i va determina o cretere a nivelului
ocuprii forei de munc de echilibru, avnd ca rezultat i o cretere n producia real.
Majoritatea economitilor supply-side sunt n favoarea unui rol limitat al guvernului.
Cu toate acestea, ei recunosc c ar putea exista i beneficii colective prin meninerea
anumitor funcii ale guvernului, cum ar fi aprarea naional, sigurana public, i
altele. n acest sens, dac impozitele pe venit ar fi eliminate, alte surse noi de
impozitare ar trebui s le ia locul. Unii autori se pronun n favoarea nlocuirii
sistemului de impunere a venitului cu taxele pe consum, cum ar fi taxele pe vnzri
sau TVA. Un argument comun mpotriva taxelor pe vnzri e acela c pot fi regresive.
Astfel, se poate ntmpla ca persoanele cu venituri reduse s-i cheltuiasc acele
venituri pe taxe pe vnzri n timp ce persoanele cu venituri mari s poat i
economisi sau chiar ctiga venituri netaxabile din ctiguri de capital i investiii.
Aceste propuneri ns nu au putut fi aplicate iar economitii s-au reorientat spre cota
unic de impunere, n care toate veniturile impozabile vor fi impozitate cu aceeai
rat. Aceast rat ar trebui ns setat la un nivel care s asigure echilibrarea
bugetului, iar aceast opiune nu e una facil de realizat.
n ceea ce privete politica soldului bugetar n abordarea supply-side economics, ca
i component de politic fiscal-bugetar, s-a emis opinia potrivit creia deficitele
bugetare mari pot bloca cheltuielile private. Prin inducerea unei creteri a ratei
dobnzii, cheltuielile cu acoperirea deficitului, ca urmare a unui mprumut de stat,
reduc investiiile private. Dac economisirea crete odat cu creterea ratei dobnzii,
atunci consumul privat poate, de asemenea, s scad. Intervine astfel efectul de blocaj
(de eviciune), reprezentnd un transfer de resurse din sectorul privat ctre sectorul
guvernamental. Dac investiiile private atrag o acumulare a capitalului mai mare
comparativ cu cheltuielile guvernamentale, atunci creterea economic pe termen lung
poate fi ncetinit de cheltuielile pentru acoperirea deficitului.

Finane publice 22
n modelul clasic, excedentul are ca efect o reducere a ratei dobnzii care stimuleaz
investiiile private. n acest timp, economiile private descresc, deci consumul privat va
crete. Cu toate acestea, n modelul clasic, o cretere a economiilor guvernamentale
sub forma unor excedente bugetare induce o cretere echivalent a cheltuielilor
private. Atunci, creterea investiiilor private tinde s ncurajeze acumulrile de
capital i s ridice rata creterii economice. Dar, prin susinerea unui excedent,
economiile guvernamentale efective sunt n interesul indivizilor: se stabilesc taxe n
exces pentru acoperirea cheltuielilor proprii, iar apoi se canalizeaz taxele necheltuite
ctre pieele financiare. Criticile survenite la adresa excedentelor guvernamentale
privesc abilitatea guvernului de a canaliza aceste economii forate ctre destinaii
productive, deoarece aceste economii pot fi direcionate ctre activiti cu rate de
recuperare joase, care vor genera rate joase de cretere economic.
Cele dou laturi ale cheltuielilor publice pot fi modelate n condiiile pieei muncii i
funciei de producie: cheltuielile publice majoreaz productivitatea, dar cauzeaz
distorsiuni n oferta de munc. Astfel, la un nivel redus al cheltuielilor, rata fiscal e
sczut, iar costul marginal al impozitrii e la fel de redus, n timp ce beneficiul
marginal obinut de pe urma cheltuielilor publice e mare, ca i veniturile ctigate,
raportndu-ne la rata fiscal. Pe msur ce cheltuielile i rata fiscal cresc, acest venit
relativ scade, iar beneficiul marginal obinut de pe urma realizrii cheltuielilor
guvernamentale scade, i costurile marginale cresc.
Neoclasicii au efectuat o analiz prin excelen microeconomic, acordnd atenia lor
principal studierii interdependenei proceselor economice la nivelul firmei, al
productorului i consumatorului. O asemenea abordare pornea de la convingerea c
economia de pia la nivel macroeconomic se regleaz de la sine, c echilibrul ntre
cerere i ofert se stabilete automat. Keynes respinge acest punct de vedere i susine
c, dei economia de pia este mai bun dect alte forme de organizare a vieii
economice, ea are un ir ntreg de neajunsuri, cum ar fi dezechilibrele, omajul,
inegaliti de avere i venituri, etc. Toate aceste deficiene pot fi explicate i chiar
depite, dar numai printr-o abordare macroeconomic.
Keynesismul reprezint una dintre cele mai importante doctrine economice ce a
provocat modificri substaniale n problematica politicii financiare n general i a
celei fiscal-bugetare n special, cu privire la rolul pe acarea aceasta din urm l are n
relansarea i dezvoltarea economic i social, n contextul n care mecanismele pieei
au nceput s nu mai fac fa provocrilor i s genereze rupturi ale sistemului
economico-social.
Astfel, n 1936, Keynes produce o noua abordare a msurilor de politic fiscal-
bugetar, introducnd bugetul public n mecanismul circuitelor economice. Keynes
susinea c teoria clasic a ocuprii forei de munc depindea de dou postulate: rata
salariului era egal cu productivitatea marginal a muncii i utilitatea salariului pentru
muncitor egalizeaz pierderea de utilitate marginal a angajrii. Keynes a acceptat
primul postulat, dar l-a negat pe cellalt, deoarece ultimul implica imposibilitatea
existenei omajului involuntar, care de altfel, era evident oriunde n acea perioad.
Mesajul central al Teoriei Generale era c economia nu era condus de ofert, iar
legea lui Say nu i mai dovedea utilitatea, sens n care, un nivel de echilibru al
venitului i output-ului nu trebuie s corespund unei situaii de ocupare deplin.
Keynes i-a justificat teoria prin intermediul mai multor ipoteze: consumul este n
primul rnd o funcie de venit i nu o funcie de rata dobnzii; injeciile autonome n
cererea agregat vor fi accentuate de un multiplicator supraunitar, care era reciproca
nclinaiei marginale spre economisire; acest multiplicator va fi aplicat n mod egal
cheltuielilor de investiii publice i private; rata/coeficientul de elasticitate a dobnzii
este foarte redus/; rata/coeficientul de elasticitate a cererii pentru bani este foarte

Finane publice 23
nalt i chiar infinit la anumite rate minime ale dobnzii iar funcia de investiie este
instabil.
n acest context, politica monetar pare s fie incapabil s mai creasc economiile
angajate n recesiuni serioase doar prin intermediul mecanismului ratei dobnzii, n
absena stimulilor de natur fiscal. Keynes mai argumenteaz c multiplicatorul
poate s mai piard din putere exact n momentul n care situaia de ocupare deplin a
fost atins i c lucrrile publice sunt cel mai bine legate i de un omaj sever.
O presupunere implicit a abordrii neoclasice este aceea c economia opereaz cu un
nivel de ocupare deplin. n condiiile unui nivel al ocuprii mai redus dect cel
deplin, abordarea keynesist argumenteaz c deficitele bugetare nu vor conduce la
nici un efect de eviciune. Fiind date salarii i preuri fixe, modificrile din cererea
agregat induse de schimbri ale nivelului cheltuielilor publice i al impozitelor
afecteaz utilizarea factorilor de producie din economie, crescnd outputul intern. O
politic fiscal-bugetar expansionist, potrivit abordrii keynesiste, conduce astfel la
cretere economic.
Teoria keynesist aduce n discuie potenialul politicii fiscal-bugetare de a rezolva
problemele macro. Principiul este unul simplu: utilizarea stimulilor fiscal-bugetari
pentru a elimina omajul i a restriciilor fiscale pentru a ine inflaia sub control.
Evoluia keynesismului a nceput, de fapt, imediat dup apariia teoriei lui Keynes i a
continuat chiar i n timpul rzboiului cnd n Marea Britanie, William Beveridge a
elaborat n 1944 un raport asupra ocuprii depline, Full Employment in a Free
Society, n care pornind de la teoria lui Keynes, se arta c sarcina redresrii
economiei naionale i a reducerii pierderii de putere de cumprare revenea statului,
care era chemat s stimuleze creterea cererii globale i s fac investiii capabile s
asigure sporirea produciei la nivelul cererii globale. Beveridge considera c acest
obiectiv s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice (pentru investiii i
acordarea de alocaii celor cu venituri reduse) i prin reducerea veniturilor bugetare
(diminuarea impozitelor ducnd la creterea cererii solvabile a populaiei i a
capacitii de a investi a ntreprinztorilor). Deficitul bugetar, astfel aprut, urmnd s
fie acoperit pe seama mprumuturilor de stat, pe aceast cale fiind atrase n circuitul
economic i economiile neinvestite.
Dei Teoria General sprijin n mod explicit programele de lucrri publice i
expansiunea investiiilor publice, nu acord atenie n mod direct implicaiilor ce le
pot avea asupra bugetului. Astfel, autorul a schimbat austeritatea fiscal a doctrinei
clasice. Aceast modificare e sesizabil la discipolii si, n cea mai mare proporie n
special la Abba P. Lerner (1943) si la Paul Samuelson (1948) care au promovat
doctrina finanelor funcionale. Ideea central e aceea c politica fiscal-bugetar a
guvernului, cheltuielile i impozitele sale, mprumuturile i restituirile de datorii,
problema emisiunii monetare i a retragerii banilor din circulaie ar trebui abordate
prin urmrirea rezultatelor acestor aciuni asupra economiei i nu prin raportarea la
ceea ce o doctrin tradiional stabilete ca sntos sau nesntos. Principiul judecrii
msurilor fiscal-bugetare din perspectiva modului n care lucreaz sau funcioneaz n
economie l putem numi finane funcionale .
Lerner a stabilit trei legi ale finanelor funcionale care ar trebui s determine politica
fiscal-bugetar i monetar a oricrui guvern. n primul rnd, guvernul ar trebui s-i
ajusteze cheltuielile i impozitele astfel nct s menin cererea agregat la un nivel la
care va cumpra rezultatul ocuprii depline la preuri curente. n aceste condiii
echilibrul sau dezechilibrul bugetar devine irelevant. A doua, guvernul trebuie s
mprumute bani sau s ramburseze datoriile doar prin modificarea ratei dobnzii.
Guvernul nu ar trebui s mprumute niciodat pentru a-i finana deficitul bugetar, un
scop mai bine servit prin emisiunea de moned. A treia lege, derivat din primele

Finane publice 24
dou, guvernul ar trebui s emit sau s scoat din circulaie bani ntr-un volum care
slujete obiectivelor finanelor funcionale.
Atunci cnd Paul Samuelson (care lua n considerare finanarea deficitelor bugetare
prin mprumut doar dac ritmul de cretere a datoriei publice este mai mic dect
ritmul de cretere economic), a mbriat doctrina finanelor funcionale fr
rezerve, n prima ediie a crii Economics: An Introductory Analysis, din 1948
declaraiile economice din timpul economiilor vestice de dup rzboi s-au mutat
decisiv n spatele acestei doctrine. Keynesitii i-au orientat atenia ctre
comportamentul economiilor care sufereau de echilibru n condiii de subutilizare a
forei de munc. Din acest motiv modelul keynesian dezvoltat de ctre John Hicks
(1937) i extins de Alvin Hansen (1953) a fost explicat n termeni reali, fr nici o
referin la problemele poteniale ale inflaiei. Politica economic de natur
keynesian a fost modificat gradual, nu fr un anumit grad de nenelegeri interne a
keynesitilor nii, devenind un compromis ntre modelul clasic i cel keynesian,
cunoscut i ca sinteza neoclasic. Acest compromis combin teoria keynesist a
cererii agregate cu teoria clasica a ofertei agregate i cu teoria curbei Phillips
privitoare la modul n care preurile sunt ajustate n situaia n care cererea agregat
depete oferta agregat pentru a furniza un model macroeconomic capabil s
ncorporeze efectele reale i inflaioniste ale politicilor fiscal-bugetare i monetare.
n timp ce neokeynesitii europeni (britanici n primul rnd) au pus accentul pe
dezvoltarea teoriei keynesiste (pe dinamizarea ei), neokeynesitii nordamericani au
pus accentul pe politica economic dirijist. Dintre keynesitii americani care s-au
manifestat n deceniile ase i apte ale secolului trecut s-au remarcat: A.H. Hansen,
P.A. Samuelson, R. Solow, R.L. Klein, J. Tobin, W. Heller, F. Modigliani .a.
Ansamblul ideilor de inspiraie keynesist care au stat la baza dirijismului
nordamerican din deceniile ase i apte ale secolului trecut au fost denumite cu
termenul new economics.
Alvin H. Hansen, a fost cel care a realizat americanizarea lui Keynes. Cartea sa A
Guide to Keynes, aprut n 1953, este un ghid de lectur matematizat, dar n acelai
timp foarte accesibil a Teoriei generale. n aceast carte, el prezint, pornind de la o
schem realizat de John Hicks, modelul IS-LM, model care, dup sistematizri
progresive, va constitui n anii 50 i 60 cadrul principal al dezvoltrii
macroeconomiei keynesiste, n versiunea sintezei neoclasice.
n acest sens, Hansen atribuie o importan deosebit investiiilor statului i
cheltuielilor bugetare, n general, ca mijloc de lupt mpotriva crizelor. Astfel, n
opinia sa cheltuielile statului i investiiile private autonome constituie factorii cei
mai importani ai creterii i scderii venitului naional. n lupta mpotriva crizelor i
omajului, el propune s se foloseasc, ntre altele, cheltuielile bugetare ale statului,
inclusiv cele militare, impozitele, mprumuturile i alte prghii financiare. n
concepia lui Hansen impozitele constituie un mijloc eficient de prevenire a crizelor i
de nfptuire a controlului asupra folosirii forei de munc. El menionnd n acest
scop trei tipuri de programe. Primul program, mecanismul de flexibilitate, ale crui
componente erau impozitele, cheltuielile publice i asigurrile sociale i vizeaz
adaptarea acestor componente la condiiile concrete n care se regsete activitatea
economic, ceea ce va permite relansarea n perioadele de criz i se realizeaz o
echilibrare de-a lungul unui ciclu economic. Al doilea, programul de compensare, are
ca i componente principale impozitele i cheltuielile publice i vizeaz direct
aciunea asupra oscilaiilor ciclice, de sens contrar ale economiei. Ultimul program,
denumit sistemul stabilizator, presupun intervenia semiautomat, funcie de nivelul
anumitor indicatori economici, ca, de exemplu, indicele omajului. Acesta prevede

Finane publice 25
modificarea automat a cotelor de impunere i a mrimii cheltuielilor bugetare cnd
indicele omajului crete sau scade sub un anumit nivel stabilit anterior.
Profesorul american Paul Samuelson considera c regimul economic existent n rile
occidentale este un regim mixt. Economia mixtarta acestase bazeaz, n primul
rnd, pe sistemul preurilor pentru organizarea lor economic, dar folosete o varietate
de intervenii ale statului pentru a face fa instabilitii macroeconomice i
imperfeciunilor pieei. De asemenea, Samuelson considera la nceputul anilor 70 c
n toate rile lumii occidentale, guvernele i bncile centrale au fcut dovada c ele
pot s nving n lupta mpotriva depresiunilor dac popoarele le preseaz s intervin.
Aceti doi aliai dispun de prghii de politica fiscal [politic fiscal-bugetar, n.n.],
(precum cheltuielile publice i impozitele) i ale politicii monetare (operaiuni n
cadrul pieei publice, mutaii ale ratei scontului, manipulri ale procentului de
acoperire obligatorie) pentru a deplasa curbele care determin numrul locurilor de
munc i venitul naional.
n acest sens, prin intervenia sa n economie statul efectueaz o serie de cheltuieli,
avnd caracter fie de consum, fie de investiii. Cum cheltuielile publice se suport, n
principal din impozite i taxe, intervenia statului capt caracterul unui mijloc de
redistribuire a veniturilor, de majorare sau de reducere, dup caz, a cererii de consum
a populaiei ori a investiiilor.
Economistul american scoate n eviden existena unor stabilizatori ncorporai, a
unor prghii care acioneaz n mod automat pentru atenuarea ciclurilor economice. n
cadrul acestora se distinge rolul jucat de politica bugetar n general i politica fiscal
n special. Este avut n vedere faptul c veniturile fiscale nregistreaz aceeai evoluie
ca i venitul naional, sporesc odat cu creterea acestuia i se restrng odat cu
scderea sa. Pentru a tempera un boom afirma Samuelson este de dorit crearea
unui excedent bugetar. Or, pentru a crearea unui asemenea excedent exist dou
procedee care constau fie n comprimarea cheltuielilor publice, fie n sporirea
veniturilor fiscale. Tot dou procedee exist i pentru a aciona mpotriva unei
recesiuni, i anume sporirea cheltuielilor publice sau amputarea cotelor impozitelor.
Noi trebuie deci s ne felicitm pentru flexibilitatea automat, inerent, ntr-o anumit
msur, a sistemului nostru fiscal actual, ale crui ncasri tind s creasc n
perioadele de inflaie i s descreasc n perioadele de depresiune, deoarece ea
constituie un puternic factor de stabilitate a economiei generale i de egalizare a
fazelor ciclului economic.
n plus, un rol asemntor joac i ajutoarele de omaj i alte transferuri cu caracter
social. n perioadele favorabile ale ciclului, cnd gradul de folosire al forei de munc
este ridicat, prelevrile la fondul de omaj depesc plile fcute de acesta, ceea ce
are drept efect exercitarea unei influene stabilizatoare asupra excesului de cheltuieli.
n perioadele nefavorabile ale ciclului, cnd omajul crete, plile efectuate de la
acest fond depesc prelevrile, contribuind la sporirea cererii solvabile.
Apoi i programele de sprijinire a agriculturii acioneaz ca stabilizatori ncorporai.
n perioadele nefavorabile ale ciclului, cnd scade cererea de consum i se prbuesc
preurile de valorificare ale produselor agricole, are loc intervenia statului pentru a
prelua o parte din recolt meninnd preurile la un nivel corespunztor. Ulterior, cnd
are loc creterea preurilor statul lichideaz stocurile de produse, retrgnd astfel o
parte din sumele aflate n circulaie i meninnd nivelul preurilor. Paul Samuelson
consider ns insuficient aciunea stabilizatorilor cu aciune automat fiind necesar
i utilizarea altor msuri alturi de acetia.
Conturarea cadrului specific, de natur keynesist care a furnizat baza teoretic a
deciziilor de politic fiscal-bugetar i nu numai n rile i perioadele n care s-a

Finane publice 26
apelat la teoriile nscute pe acest teren tiinific a permis economitilor s
caracterizeze perioada implementrii ca reprezentnd treizeci de ani glorioi n
lupta cu omajul i instabilitatea economic, dar a presupus i dezvoltarea unor
fenomene cu impact negativ asupra economiei, cum este inflaia, care a determinat
exerciiul altor mini, la fel de valoroase.

Sarcina de lucru 1
Descoperii i prezentai trsturile transferului de valoare specific
finanelor publice, aa cum sunt prezentate n bibliografia specificat
la finele unitii:





1.3. Abordri conceptuale privind funciile finanelor

Caracterul obiectiv al existenei finanelor ca i a altor categorii economice se
relev, n primul rnd, prin funciile i rolul ce revin acestora n viaa
economic i social, concretizat sintetic prin producerea, repartiia, schimbul
i consumul produsului intern brut.
ntr-o accepiune sintetizatoare, conceptul de funcie semnific menirea social
a categoriei respective. Aceast semnificaie are n vedere capacitatea unei
categorii economice de a mijloci nfptuirea unor procese ce nu se pot realiza
satisfctor n absena sa. Asociat, de regul cu acesta este folosit i noiunea
de rol al categoriei respective pentru a exprima rezultatele sau efectele
obtenabile pe seama ndeplinirii funciilor sale.
Aadar, ca expresie generalizat a unui anumit grup de procese i relaii
economice, finanele au de ndeplinit o anumit misiune social, n sensul c
prin intermediul lor se nfptuiesc anumite procese economico-sociale i joac
un rol important prin aportul adus la realizarea obiectivelor private sau ale
dezvoltrii generale a societii, inclusiv la nfptuirea diverselor activiti
economice i sociale.
Adaptat finanelor, conceptul de funcie atribuit acestora desemneaz
capacitatea lor de a mijloci (n condiii considerate optime) realizarea direct a
anumitor procese economice exprimate n form bneasc i derularea relaiilor
corespunztoare dintre participani, ca i influenarea modului de nfptuire a
acestora. Cel mai adesea, ndeplinirea funciilor finanelor se concretizeaz n
formarea, repartizarea i utilizarea fondurilor de resurse bneti (financiare) n
contextul activitilor economico-sociale n care sunt implicate persoane fizice
i juridice, inclusiv autoriti publice.
Condiiile obiective de manifestare a finanelor n ansamblu, dar i pe
componente ale sferei de cuprindere a acestora, determin ca nfptuirea

Finane publice 27
funciilor specifice lor s fie grefat pe folosirea banilor n funciile ce le revin
dat fiind forma bneasc a proceselor i relaiilor economice pe care le
exprim.
Literatura noastr de specialitate reine, cel mai adesea, ca funcii atribuite
finanelor: funcia de repartiie i funcia de control, la care se adaug, uneori,
i o funcie de reglare/stabilizare a economiei, fiecare dintre acestea mijlocind
procese economice de repartiie a PIB, realizarea controlului financiar,
respectiv stimularea dezvoltrii fenomenelor pozitive sau contracararea unor
fenomene dereglatoare, n economie i societate.
n mod obinuit, aceste funcii ale finanelor menionate anterior sunt tratate ca
aparinnd tuturor componentelor acestora, dar cu deosebire funcia de
reglare/stabilizare a economiei aparine, n prim plan, finanelor publice, dei
manifestarea sa i gsete suportul n interrelaiile obiective dintre finane i
procesele materiale din toate segmentele economiei reale, inclusiv cele din
activitatea ntreprinderilor, ea revenind i finanelor private.
Este semnificativ n acest context abordarea distinctiv de ctre economitii
Richard Musgrave i Peggy Musgrave a trei funcii atribuite finanelor publice
(bugetului de stat), i anume:
- funcia de distribuire (a resurselor);
- funcia de alocare (a resurselor);
- funcia de stabilizare (reglare) a economiei.
Funcia de distribuire apare ca o component a celei de repartiie, semnificnd
mijlocirea de ctre finane a unor procese de redistribuire a resurselor ntre
persoanele fizice i juridice, cu implicarea autoritilor publice. Aceast funcie
se manifest prin preluarea la fonduri publice a unor pri din veniturile sau
averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor,
taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice
efectuate potrivit unor criterii de echitate sau justiie social. n mod implicit,
ndeplinirea sa se concretizeaz n redistribuirea unei pri a PIB ntre membrii
societii.
La rndul su, funcia de alocare (alocativ) exprim mijlocirea de ctre
finanele publice a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utiliti publice,
create pe seama resurselor financiare de care dispun autoritile publice. Ea
presupune, n prim plan, alocarea resurselor necesare funcionrii entitilor
publice i realizrii diferitelor obiective social-economice i, pe aceast baz,
prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri ctre membrii societii, fie
gratuit, fie la preuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanelor
sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri i servicii
n raport cu nevoile societii i n corelaie cu oferta privat, potrivit criteriilor
de optim economic i social.
Aa cum se va vedea ulterior, procesele aferente funciilor de distribuire i
alocare concord prin coninutul lor cu cele caracteristice funciei de repartiie,
iar n ceea ce privete funcia de stabilizare, coninutul su se identific cu cel
al funciei de reglare a economiei.


Finane publice 28
n sintez, lund n considerare abordrile diferite i principalele ipostaze n
care se manifest, se poate admite c finanele ndeplinesc urmtoarele funcii:
- funcia de repartiie (alocare-distribuire);
- funcia de control;
- funcia de reglare /stabilizare a economiei.

1.4. Funcia de repartiie

Funcia de repartiie exprim capacitatea finanelor de a mijloci repartiia
produsului naional, respectiv a PIB n form bneasc, crend o premis a
realizrii acestui proces i n form material.
Mijlocind repartizarea produsului naional, finanele concur la crearea
condiiilor necesare producerii, circulaiei i consumului acestuia n form
natural-material, asigurnd distribuirea i redistribuirea n form bneasc a
unei mari pri din acest produs, inclusiv redistribuirea veniturilor primare
rezultate n prima faz a repartiiei.
Forma bneasc a proceselor de repartiie caracteristice funciei de repartiie
ndeplinit de finane, constituie, n esen, o parte a aceluiai proces de
repartiie a PIB, ce nsoete n mod necesar repartiia i consumul n form
natural-material, cu care se mbin organic i se condiioneaz reciproc.
Manifestarea finanelor n aceast funcie presupune, n mod implicit,
realizarea unor fluxuri financiare viznd constituirea de fonduri bneti i
distribuirea lor la diverse niveluri ale organizrii i funcionrii economiei i
societii. Intercondiionrile caracteristice ndeplinirii acestei funcii, ntre
procesele bneti - financiare i procesele materiale ale reproduciei sociale, se
concretizeaz prin ntreptrunderile dintre fluxurile materiale i cele bneti.
Prin prisma coninutului bnesc - financiar al proceselor de distribuire i
redistribuire, ndeplinirea acestei funcii se realizeaz n dou faze:
- constituirea fondurilor bneti la dispoziia entitilor economice i sociale,
inclusiv la dispoziia statului;
- distribuirea pe destinaii adecvate activitilor entitilor respective a
fondurilor bneti constituite n faza anterioar.
Cele dou faze ale funciei de repartiie trebuie considerate ca dou momente
ale aceluiai proces, ntre ele existnd legturi strnse, de intercondiionare.
Prima faz se manifest prin mobilizarea de resurse bneti la dispoziia
statului i a entitilor economice i sociale i formarea fondurilor financiare
ale acestora, nu ca scop n sine, ci n concordan cu nevoile ce se cer a fi
satisfcute, concretizate prin destinaiile ce urmeaz a fi date ulterior resurselor
mobilizate. Cea de-a doua faz presupune repartizarea pe destinaii a fondurilor
bneti astfel constituite, fiind condiionat n mod inevitabil de desfurarea
procesului de mobilizare a acestor fonduri, n cuantumul i momentele impuse
de nevoile ce trebuiesc satisfcute pe seama acestora. Este evident c
procurarea resurselor bneti la fondurile financiare, ca moment n


Finane publice 29
manifestarea acestei funcii, se justific numai prin prisma dirijrii lor spre
satisfacerea anumitor nevoi, iar repartizarea i folosirea pe destinaii a unor
asemenea fonduri se poate realiza numai dac, n prealabil, ele au fost
constituite.
ntre aceste dou faze ale funciei de repartiie se manifest raporturi de
interdependen, fiecare avnd, att rolul de factor determinant, ct i pe cel de
factor determinat. Astfel, prima faz este determinat n mod obiectiv de
existena i mrimea nevoilor de resurse bneti financiare ce se manifest la
nivelul entitilor respective. Aceste nevoi concretizeaz, de fapt, destinaiile ce
trebuie date fondurilor constituite, n funcie de aciunile, respectiv activitile
pentru a cror realizare sunt consumate resursele respective.

1.5. Funcia de control

Finanele se manifest, nu numai ca mijlocitor al repartiiei produsului naional,
ci i ca mijloc de exercitare a controlului asupra activitii economico-sociale.
Necesitatea controlului asupra derulrii proceselor economice i sociale
decurge din condiiile specifice n care sunt administrate diversele patrimonii,
incluznd i preocuparea pentru asigurarea veridicitii strii de fapt n toate
domeniile i crearea unor premise favorabile obinerii de rezultate pozitive
maxime n toate activitile.
Ca funcie atribuit finanelor, funcia de control are un caracter obiectiv, n
sensul c manifestarea fenomenelor financiare creeaz cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar. Faptul c activitatea de control financiar se
exercit prin intermediul unor persoane care ndeplinesc, n cadrul juridic creat,
atribuiuni de control financiar, imprim acestuia i o component subiectiv.
Semnificaia aceasta rezid n faptul c activitatea de control financiar se poate
executa de ctre persoane numite s efectueze munca de control, n prim plan,
aprnd n acest caz funcia administrativ ndeplinit de persoanele respective.
Exercitarea controlului financiar n plan obiectiv presupune existena, ca suport
al su, a relaiilor financiare, inclusiv a unor operaiuni bneti pe care se
grefeaz controlul financiar. Aceasta mai presupune n mod implicit
manifestarea funciei de repartiie cu cele dou faze ale sale. n mod firesc
controlul financiar, ca expresie a funciei de control, se grefeaz pe operaiunile
i relaiile bneti privind constituirea i distribuirea resurselor financiare, ce
configureaz funcia de repartiie
ntre cele dou funcii se manifest anumite raporturi de intercondiionare n
sensul c activitatea financiar ce concretizeaz funcia de repartiie permite
executarea controlului financiar, pe de o parte, iar pe de alt parte, controlul
financiar favorizeaz ndeplinirea funciei de repartiie, genernd chiar noi
procese de repartiie.
Sfera de manifestare a funciei de control, dei se bazeaz pe manifestarea
funciei de repartiie, are dimensiuni mai largi, extinzndu-se i asupra altor
procese economico-sociale aflate n raporturi de intercondiionare cu cele

Finane publice 30
financiare. Din acest unghi de vedere, dou sunt domeniile principale de
exercitare a controlului financiar, i anume:
- procesele materiale consumatoare de resurse financiare;
- procesele materiale generatoare de valoare nou i implicit de resurse
financiare noi.
Exercitarea controlului financiar prin prisma acestei funcii include ntregul
proces al reproduciei sociale, nu numai sfera repartiiei ci i cele ale
produciei, circulaiei i consumului, ntruct n fiecare dintre acestea se
realizeaz procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare.
Funcia de control exprim capacitatea finanelor de a mijloci exercitarea
controlului prin bani, n baza relaiilor financiare.
Acesta este cunoscut i sub denumirea de control bnesc, evideniind forma
bneasc a proceselor economice i sociale pe care se bazeaz controlul i
implicnd manifestarea banilor n funciile ce le revin.

1.6. Funcia de reglare (stabilizare) a economiei

Funcia de reglare (stabilizare) contureaz manifestarea finanelor n ipostaza
de mijlocitor al exercitrii unor influene asupra evoluiei vieii economice i
sociale i mai ales a economiei n sensul dorit de ctre factorii de decizie pe
plan financiar, n primul rnd, de ctre autoritile publice.
Prin aceast funcie, finanele mijlocesc contracararea unor fenomene cu
caracter destabilizator (recesiunea, criza, omajul etc.) care perturb procesele
economice i sociale, respectiv stimularea evoluiei pozitive a acestor procese.
Aceast funcie are ca suport dezvoltarea teoriei moderne a finanelor prin
recunoaterea impactului lor posibil stabilizator n economia de pia supus
aciunii unor factori specifici, care deregleaz mecanismele sale imperfecte. O
asemenea funcie exprim capacitatea finanelor de a mijloci reglarea
diverselor procese economice i sociale prin influena indirect exercitat
asupra derulrii acestora sau uneori prin condiionarea lor direct.
Suportul obiectiv al ndeplinirii acestei funcii rezid n intercondiionarea ce
caracterizeaz derularea proceselor materiale cu procesele bneti - financiare.
Acest suport s-a creat, n mod obiectiv, prin apariia i folosirea banilor n viaa
economic i social, n condiiile ndeplinirii funciilor specifice acestora.
Manifestarea finanelor n funcia de reglare (stabilizare) s-a fundamentat
teoretic prin doctrina intervenionist-statal, gsind teren prielnic n condiiile
implicrii tot mai intense a statului n activitatea economic i n problemele
sociale.
Reglarea activitilor economice i sociale cu ajutorul finanelor poate fi
sintetizat sub trei aspecte principale:
- reglarea sau stabilizarea anticiclic;
- stimularea expansiunii (creterii) economice;



Finane publice 31
- modernizarea, restructurarea i adaptarea economiei la cerinele pieei interne
i externe.
n ce privete primul aspect, manifestarea acestei funcii const n utilizarea
tehnicilor i instrumentelor financiare ca mijloace pentru contracararea crizei
economice ca fenomen real sau posibil a se produce i a omajului, urmrind
asigurarea unei anumite stabiliti a produciei i ocuprii forei de munc,
respectiv atenuarea oscilaiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de
prosperitate cu cele de declin economic.
Al doilea aspect vizeaz folosirea tehnicilor i instrumentelor financiare ca
factori propulsori ai activitilor economice, prin care se realizeaz stimularea
investiiilor i implicit impulsionarea ritmului de cretere a produciei, n
condiiile ncetinirii acestuia, al unei relansri a economiei stagnante.
Cel de al treilea aspect menionat are n vedere implicarea finanelor prin
tehnici i instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare i
restructurare a economiilor naionale, susinnd eforturile agenilor economici
privai sau angajnd direct prin sectorul public, dezvoltarea anumitor segmente,
ramuri sau subramuri economice, redimensionarea altora i adaptarea la
evoluia cererii pe pieele interne i externe.

1.6. Bunuri publice. Externaliti. Politici publice

n definirea bunurilor publice (Rosen&Gayer, 2010) putem ncepe, de
exemplu, de la urmtoarea ntrebare: Care este diferena ntre aprarea
naional i o pizza? Aceasta ntrebare ne va conduce la a determina dac un
bun trebuie s fie furnizat/oferit pe filier public sau privat. Pentru a ncepe,
o prim mare diferen ntre cele dou bunuri este aceea c dou persoane nu
pot s consume o pizza simultan dac unul mnnc o bucata din aceasta,
cellalt nu va mai putea s o mnnce. Din contra, dac cineva consum din
serviciile de protecie oferite de armat, acest fapt nu diminueaz n nici un fel
consumul aceluiai serviciu de ctre o alt persoan. O a doua mare diferen
consist n faptul c, de exemplu, eu pot cu uurin s te exclud de la a-mi
consuma pizza, dar nu pot face acelai lucru n ceea ce privete beneficierea de
aprarea naional. Astfel, aprarea naional este un bun public pur, care are
urmtoarele caracteristici:
- Non-rivalitate, odat ce este furnizat, costul adiional generat de
consumul unei alte persoane este egal cu zero;
- Non-excludere, pentru a mpiedica pe oricine s consume bunul, e ori
prea scump, ori imposibil.
Prin contrast, consumul unui bun privat, ca pizza este caracterizat de: rivalitate
i excludere.
Exist ns i o alt categorie de bunuri publice, cele impure, consumul
acestora fiind ntr-o anumit msur rival sau cu excludere.
Trebuie sa mai adugam ns anumite aspecte:

Finane publice 32
- chiar dac fiecare consum aceeai cantitate de bun, nu trebuie s aib aceeai
valoare pentru toi;
- clasificarea ca bun public nu este absolut, depinde de condiiile de pia i de
stadiul dezvoltrii tehnologice;
- un bun-marf poate s satisfac doar o parte a definiiei bunurilor publice, dar
nu pe cealalt;
- bunurile private nu sunt furnizate exclusiv de ctre sectorul privat (ex.:
serviciile medicale);
- furnizarea pe filier public a unui bun nu echivaleaz cu faptul c e produs
de sectorul public (de ex: servicii de ridicare a gunoiului).
Externalitile (Rosen&Gayer, 2010) se refer la activitatea unei entiti care
afecteaz bunstarea altei entiti, n afara mecanismelor pieei.
Natura externalitilor
S pornim de la urmtorul exemplu: S presupunem c Dan conduce o fabric
ce arunc deeurile ntr-un ru fr proprietar. Luca triete din petele pe care
l pescuiete din acelai ru. Activitatea lui Dan o afecteaz negativ pe cea a lui
Luca ntr-un mod direct, care nu este rezultatul unei modificri de pre, deci
rul fcut de Luca nu este inclus n deciziile de pia ale lui Dan. n acest
exemplu apa curat este un input pentru Dan, dar este i o resurs limitat cu
utilizri alternative, cum ar fi pescuitul (pentru Luca) sau notul. n aceste
condiii, criteriul eficienei cere ca, pentru apa pe care o folosete, Luca s
plteasc un pre care s reflecte valoarea apei ca resurs limitat ce poate fi
folosit pentru alte activiti. Din contr, Luca pltete un pre egal cu 0, i, ca
i consecin, folosete apa n cantiti nsemnate, n mod ineficient.
O externalitate e o consecin a eecului sau incapacitii de a stabili drepturile
de proprietate. Dac cineva ar fi fost proprietarul acelui ru, indivizii ar fi
trebuit s plteasc pentru folosirea sa, i, astfel, externalitatea nu se mai
materializa.
Atta timp ct cineva deine o resurs, preul su reflect valoarea sa pentru
utilizri alternative, iar acea resurs este folosit n mod eficient. Prin contrast,
resursele care se afl n proprietate comun sunt folosite n mod abuziv, pentru
c nimeni nu are un motiv de a le folosi n mod economic.

Finane publice 33

Fig. 1 Externalitile: reprezentare grafic
n exemplul de mai sus, linia orizontal evideniaz cantitatea de output
produs de fabrica lui Dan, iar axa vertical prezint preul. Curba BM indic
beneficiul marginal al lui Dan pentru fiecare nivel de output (descresctor pe
msur ce crete nivelul). De asemenea, asociat fiecrui nivel de rezultat este
costul marginal privat (CMP), care reflect plile fcute de Dan pentru
achiziionarea inputurilor sale productive i pe care le presupunem cresctoare
pe msur ce rezultatul crete. Fabrica lui Dan genereaz poluare, care
afecteaz negativ activitatea lui Luca. Presupunem c este o cantitate fix de
poluare pe unitate de produs finit, astfel c pe msur ce cantitatea de output
crete, si cantitatea de poluare evolueaz n acelai sens. Dauna marginal
(DM) produs de poluare lui Luca este notat cu DM.
Dac Dan ar dori s-i maximizeze profitul, ce cantitate de produs finit ar
produce? Dan va produce fiecare cantitate de output pn la nivelul la care
beneficiul marginal depete costul su marginal, deci va produce pn cnd
BM>CMP, dar nu va produce cnd CMP>BM, deci pn la nivelul Q1, nivel la
care CMP intersecteaz BM.
Din punctul de vedere al societii, producia ar trebui s aib loc atta timp ct
beneficiul marginal pentru societate este mai mare dect costul marginal pentru
societate, care are dou componente: n primul rnd, este vorba despre
inputurile lui Dan (valoarea lor fiind reflectat n CMP), iar n al doilea rnd
este vorba despre dauna marginal fcut de ctre Dan lui Luca, reflectat de
DM, ajungnd la urmtoarea expresie: CSM=CPM+DM. Din punct de vedere
social, eficien cere ca producia s se realizeze doar n cazul n care BM
(beneficiul marginal) este mai mare dect CSM (cost social marginal), deci
nivelul outputului ar trebui s fie Q*.
Analiza de mai sugereaz urmtoarele:
- spre deosebire de cazurile n care nu apar externaliti, pieele private
n-ar trebui s produc nivelul de output eficient din punct de vedere social.
Atunci cnd un bun genereaz externaliti negative, o cantitate prea mare din
acesta e produs relativ la rezultatul eficient;

Finane publice 34
- modelul nu arat doar c eficiena ar trebui sporit prin micarea de la
Q1 la Q*, ci furnizeaz i o cale de msurarea a beneficiilor rezultate innd
cont de acest lucru. Astfel, atunci cnd outputul se reduce de la Q1 la Q*, Dan
nregistreaz o reducere de profit, calculat geometric prin distana vertical
dintre BM i CPM. Dac Dan e obligat s-i reduc nivelul produciei de la Q1
la Q*,, el va pierde diferena dintre curbele BM i CPM pentru fiecare unitate
de producie dintre Q1 la Q*, adic aria dcg. n acelai timp, Luca este afectat
n mod pozitiv de reducerea produciei lui Dan, astfel c, pentru fiecare unitate
de producie redus de ctre Dan, Luca va ctiga o valoarea egal cu dauna
marginal asociat unitii respective de producie. n figura de mai sus,
ctigul lui Luca raportat la fiecare unitate de producie la care renun Dan
este distana vertical dintre DM i axa orizontal. Astfel, ctigul lui Luca prin
reducerea nivelului outputului de la Q1 la Q* este aria abfe, care este egal cu
aria cdhg. In concluzie, dac outputul va fi redus de la Q1 la Q*, Dan va
pierde aria lui dcg, iar Luca va ctiga aria cdhg. Pornind de la condiia c
societatea percepe un leu pentru Dan este egal cu un leu pentru Luca, atunci,
micarea de la Q1 la Q*, ca aduce un ctig net pentru societate egal cu
diferena dintre cdhg i dcg, adic dhg.
- Analiza implic faptul c, n general, un nivel zero de poluare nu este
dezirabil din punctul de vedere al societii. Gsirea nivelului optim de poluare
nseamn acceptarea unui compromis/echilibru ntre costurile i beneficiile pe
care le implic. Deoarece toate activitile productive implic i un numit nivel
de poluare, intirea unui nivel minim de poluare implic interzicerea activitii
productive, ceea ce nu e o soluie eficient.
Caracteristici ale externalitilor:
- Externalitile pot fi produse att de ctre consumator, ct i de
productor;
- Externalitile sunt reciproce n natur;
- Externalitile pot fi pozitive;
- Bunurile publice pot fi vzute ca o categorie special de externaliti.
n plus, putem lsa deschise anumite teme de discuie, precum:
- Care sunt poluatorii care fac ru celorlali?
- Care sunt activitile care produc poluatori?
- Care e valoarea daunelor fcute?
Rspunsul privat la problema externalitilor: Teorema lui Coase
Negocierea i teorema lui Coase. Argumentul anterior menionat de noi era c,
cauza ineficienei asociate externalitilor se refer la absena drepturilor de
proprietate, deoarece, atunci cnd acestea exist, indivizii pot s rspund la
externaliti negociind unii cu alii. Pentru a nelege cum se face acest lucru,
pornind de la exemplul anterior, s presupunem c Dan era proprietarul rului
n cauz. S presupunem n continuare c aceast negociere ntre Dan i Luca
nu implic costuri. Este posibil ca cele dou pri s negocieze o nelegere n
aa fel nct rezultatul s fie redus de la nivelul Q1?

Finane publice 35
Dan va fi de acord s nu produc o unitate dat de output atta timp ct va
primi o sum care va depi ctigul adiional generat de producerea acelei
uniti de output (BM-CPM). Pe de alt parte, Luca va fi de acord s-l
plteasc pe Dan s nu produc o anumit cantitate de output, atta timp ct
plata va fi mai mic dect dauna marginal fcut ei de producerea acelui
output, DM. Atta timp ct suma pe care Luca este de acord s o plteasc lui
Dan va depi costul lui Dan de a nu produce, exist oportunitatea unei
negocieri. Algebric, cerina este: DM>(BM-CPM). Figura anterioar indic
faptul c la nivelul de output Q1, BM-CPM este zero, n timp ce DM e
pozitiv. Deci, DM depete BM-CPM, deci se poate negocia.
Similar, plata pe care Luca ar fi dispus s o fac este mai mare dect diferena
BM-CPM, la fiecare nivel de output de la dreapta lui Q*. spre deosebire, la
stnga lui Q*, suma de bani pe care Dan ar cere-o pentru ai reduce nivelul
outputului va excede-o pe cea pe care Luca ar fi dispus s o plteasc. Deci,
Luca l va plti pe Dan pentru ca acesta s-i reduc capacitatea de producie
doar pn la nivelul Q*, nivelul eficient.
ns, s presupunem c Luca era proprietarul apei respective. Dan nu ar fi putut
produce nimic fr permisiunea lui Luca de a folosi prul respectiv. Deci,
procesul de negociere ar fi presupus ca Dan s-l plteasc pe Luca pentru ai da
acordul s-i polueze apa. n acest sens, Luca va accepta un anumit nivel de
poluare atta timp ct plata pe care o primete de la Dan pentru fiecare unitate
de output produs de acesta depete dauna marginal (DM) cauzat de
producia respectiv pescuitului su. Dan va considera c merit s plteasc
pentru privilegiul de a produce atta timp ct suma este mai mic dect BM-
CPM, pentru unitatea respectiv de output. S notm c pentru prima unitate de
producie, profitul su marginal (BM-CPM) depete vizibil dauna pe care o
produce lui Luca, deci va avea motive mari s negocieze i s produc aceast
unitate. Aplicnd acelai raionament pentru fiecare unitate adiional de
producie arat c ei au motivaia de a negocia i de a ajunge la o nelegere,
pn n momentul n care Luca i va vinde lui Dan dreptul de a produce nivelul
Q*.
Analiza aceasta pornete de la dou presupuneri:
- Costul de negociere/tranzacionare pentru fiecare dintre cele dou pri
implicate este mic;
- Proprietarii resurselor pot identifica sursele care aduc daune proprietii
lor, i, n mod legal, pot s le previn.
Plecnd de la aceste supoziii, soluia eficient va fi atins independent de cine
este proprietarul, atta timp ct cineva este proprietar. Acest rezultat, numit
teorema lui Coase, care subliniaz c, odat ce drepturile de proprietate sunt
stabilite, nu este nevoie de o intervenie guvernamental pentru a rezolva
problema externalitilor (Coase, 1960).
Oricum, externaliti precum poluarea aerului implic milioane de oameni,
poluatori i poluai, iar costurile unei negocieri ntre acetia n-ar fi suficient de
reduse. Mai mult, chiar dac s-ar stabili nite drepturi de proprietate pentru aer,
n-ar fi limpede cum proprietarii acestuia ar fi capabili s identifice care dintre
miile de poluatori e responsabil pentru poluarea aerului lor i n ce proporie.

Finane publice 36
Teorema lui Coase este relevant n situaiile n care sunt implicate puine
pri, iar sursele externalitilor sunt bine definite. n plus, cesiunea drepturilor
de proprietate e relevant din punctul de vedere al distribuirii veniturilor.
Alte modaliti de a rezolva externalitile n mod privat sunt: fuziunile i
conveniile sociale
Rspunsul public la problema externalitilor: taxe i subvenii
Taxele: Pornind de la exemplul anterior, Dan produce ineficient, deoarece
preurile inputurilor sale sunt prea mici, iar preurile outputurilor sale, la fel. O
soluie natural de rezolvare a acestei probleme, este introducerea unei taxe
pentru fiecare unitate de producie a poluatorului, pe motiv c unele dintre
inputurile sale sunt prea ieftine. Aceast tax se numete tax pigouvian,
aplicat asupra fiecrei uniti de producie a poluatorului, de valoare egal cu
dauna marginal pe care o implic la nivelul eficient de output. Potrivit figurii
de mai jos, dauna marginal la nivelul de output eficient, Q* este distana cd,
aceasta este taxa pigouvian.
Cum va reaciona Dan, daca va fi aplicat o tax de cd u.m. pe unitate de
producie? Taxa va crete costul efectiv marginal al lui Dan. Pentru fiecare
unitate pe care o produce, Dan va trebui s plteasc inputurile ctre ofertanii
lor (msurate de CPM) i administraiei fiscale (msurat prin cd). Geometric,
noul cost privat marginal al lui Dan va fi determinat prin nsumarea cd cu CPM
pentru fiecare unitate de producie., asta nseamn micarea n sus a CPM cu
distana cd.
Maximizarea profitului presupune ca Dan s produc pn cnd beneficiul
marginal egaleaz costul marginal, care acum apare la intersecia dintre BM cu
CPM+cd. Ca efect, taxa l oblig pe Bart s ia n calcul costul externalitii pe
care o genereaz i l determin s produc eficient. Astfel, taxa va genera
venituri de cd u.m. pentru fiecare id=OQ* uniti produse, deci veniturile
fiscale (cd*id) sunt egale cu aria dreptunghiului ijcd.


Fig. 2 Taxele pigouviene

Finane publice 37
Va fi tentant ca aceste venituri s fie folosite pentru a-l compensa pe Luca, care
este nc afectat n mod negativ de activitatea lui Dan, chiar dac n mai mic
msur. E nevoie de precauie ns, deoarece, dac ar fi cunoscut faptul c
oricine dorete s pescuiasc n acel pru va primi o anumit sum, atunci unii
ar alege s fac acest lucru, dei, n alte condiii nu ar face-o. s aducem n
discuie natura reciproc a externalitilor. Compensaiile ar conduce la situaia
n care cei care pescuiesc s ignore costurile pe care le impun produciei lui
Dan, iar rezultatul ar fi o activitate de pescuit ineficient de extins n acele ape.
Aspectul important este acela c compensarea victimei polurii nu este
necesar pentru a se atinge punctul de eficien, ci va duce la ineficien.
Apar anumite probleme n implementarea unui sistem fiscal pigouvian. n afar
de dificultile de estimare a funciei daunei marginale, e foarte dificil de gsit
cota de impozitare corect. Pot fi fcute ns diverse compromisuri. De
exemplu, n cazul externalitilor generate de emisiile duntoare de la maini.
n teorie, o tax asupra numrului de km parcuri are n vedere eficiena, ns
mai eficient ar fi s se ia n calcul locaia i perioada din zi n care au fost
parcuri acei km, din moment ce poluarea este mai intens n momentele de
trafic intens i n zone considerate foarte poluate. Dar, o astfel de tax ar fi greu
de administrat, astfel, ar putea fi introdus o tax pe combustibil, care dei n-ar
conduce ctre cel mai eficient nivel, ar reprezenta o mbuntire.

Subveniile: Presupunnd c ar exista un numr fix de firme care polueaz,
astfel, nivelul eficient de producie, poate fi obinut prin pltirea poluatorului s
nu produc. Dei aceast soluie ar putea prea la nceput cam ciudat, ea
funcioneaz la fel de bine ca varianta fiscal. Iar acest lucru se ntmpl
deoarece o subvenie pentru a nu polua nu este dect o metod de cretere a
costurilor efective de producie ale poluatorului. S presupunem c guvernul
anun c i va plti lui Dan o subvenie egal cu segmentul cd, pentru fiecare
unitate de producie sub nivelul Q1, pe care acesta nu o produce. Ce va face
Dan atunci? n figura de mai jos, beneficiul marginal al lui Dan .a nivelul de
producie Q1 este distana dintre BM i axa orizontal, ge. Costul marginal de
producie la nivelul acesta este nsumarea plilor pe care Dan le face ctre
furnizorii si i subvenia CD la care renuna producnd. La nivelul Q1, acesta
este distana ek (eg+gk).


Finane publice 38


Fig.3. Subveniile pigouviene
Dar, ek depete beneficul marginal, ge. Atta timp ct costul marginal
depete beneficiul marginal n punctul Q1, Dan nu are sens s produc
aceast ultim unitate de producie. n schimb, ar putea renuna la a mai
produce i s primeasc subvenia, ceea ce i alege s fac: s nu produc mai
mult dect nivelul de producie Q*. pentru toate nivelurile de producie de la
dreapta lui Q*, suma costului privat marginal i a subveniei depete
beneficul marginal. Pe de alt parte, n toate punctele de la stnga lui Q* Dan
prefer s renune la subvenie i s produc, deoarece costul de oportunitate
total, CPM+cd, este mai muc dect beneficul marginal.
Consecinele de distribuionale ale schemelor de taxe sau subvenii sunt
diferite. Astfel, n loc s trebuiasc s plteasc o tax egal cu ijcd, Dan
primete o subvenie egal cu dfhc. i n cazul subveniilor apar unele
probleme de implementare: pe termen lung s-a putea ca multe firme s
doreasc s se plaseze de-a lungul rului, i, apoi, ar putea fi din punct de
vedere etic, indezirabile.



Sarcina de lucru 2
Descriei in 8 rnduri care este legtura dintre funcia de repartiie si
funcia de control a finanelor publice (utilizai sursele bibliografice):




Rezumat

Finane publice 39



























Teste de autoevaluare
1) Potrivit economitilor R. i P. Musgrave, finanelor publice le sunt
caracteristice urmtoarele funcii:
a) funcia de distribuire;
b) funcia de control;
c) funcia de reglare/stabilizare.
2) Prima faz a funciei de repartiie este:
Prin finane publice sunt desemnate acele relaii sociale-economice bneti
menite s constituie, s repartizeze i s gestioneze fondurile aflate la
dispoziia agenilor economici i a statului, n scopul realizrii principalelor
atribuii ale statului ca autoritate public. Se includ n categoria finanelor
publice urmtoarele: a) raporturile sociale de natur economic, pentru c
privesc toate relaiile create n procesul de constituire, dirijare i control al
banului public; b) fondurile bneti aflate la dispoziia statului, unde se includ
toate prelevrile ncasate, ca venituri i orientate apoi, ca cheltuieli ale
autoritii publice; c) cadrul juridic i metodele concrete de administrare a
banului public, pentru c se refer la actele de dispoziie autoritar i/sau
contractual, cu care statul i constituie propriile resurse prelund la
dispoziia sa o consistent parte a produsului intern brut; d) msurile concrete
de intervenionism statal n economie i n societate, concretizate ntr-o
anumit orientare i construcie a politicii fiscale i bugetare. Conceptul de
funcie atribuit finanelor publice desemneaz capacitatea lor de a mijloci (n
condiii considerate optime) realizarea direct a anumitor procese economice
exprimate n form bneasc i derularea relaiilor corespunztoare dintre
participani, ca i influenarea modului de nfptuire a acestora. Este
semnificativ abordarea distinctiv de ctre economitii Richard Musgrave i
Peggy Musgrave a trei funcii atribuite finanelor publice (bugetului de stat),
i anume: - funcia de distribuire (a resurselor); - funcia de alocare (a
resurselor); - funcia de stabilizare (reglare) a economiei. Funcia de repartiie
exprim capacitatea finanelor de a mijloci repartiia produsului naional,
respectiv a PIB n form bneasc, crend o premis a realizrii acestui proces
i n form material. Finanele se manifest, nu numai ca mijlocitor al
repartiiei produsului naional, ci i ca mijloc de exercitare a controlului
asupra activitii economico-sociale. Necesitatea controlului asupra derulrii
proceselor economice i sociale decurge din condiiile specifice n care sunt
administrate diversele patrimonii, incluznd i preocuparea pentru asigurarea
veridicitii strii de fapt n toate domeniile i crearea unor premise favorabile
obinerii de rezultate pozitive maxime n toate activitile. Funcia de reglare
(stabilizare) contureaz manifestarea finanelor n ipostaza de mijlocitor al
exercitrii unor influene asupra evoluiei vieii economice i sociale i mai
ales a economiei n sensul dorit de ctre factorii de decizie pe plan financiar,
n primul rnd, de ctre autoritile publice.

Finane publice 40
a) elaborarea bugetelor publice;
b) constituirea fondurilor bneti la dispoziia entitilor economice i
sociale, inclusiv la dispoziia statului;
c) distribuirea pe destinaii adecvate activitilor entitilor respective a
fondurilor bneti constituite n faza anterioar.
3) Formele de manifestare ale primei faze a funciei de repartiie a finanelor
sunt:
a) plata impozitelor;
b) contribuiile la asigurrile sociale;
c) cheltuielile publice.
4) Caracterul subiectiv al activitii de control financiar:
a) manifestarea fenomenelor financiare creeaz cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar;
b) presupune existena, ca suport al su, a relaiilor financiare;
c) activitatea de control financiar se exercit prin intermediul unor
persoane.
5) Reglarea activitilor economice i sociale cu ajutorul finanelor poate fi
sintetizat sub trei aspecte principale:
a) modernizarea economiei;
b) stimularea expansiunii (creterii) economice;
c) reglarea sau stabilizarea anticiclic.

Bibliografie minimal
Dragomir, Georgeta (2005). Finane publice. Galai: Ed. Fundaiei Academice
"Danubius", pp. 15-29.
Filip, Gh. (2002). Finane publice. Iai: Junimea, p. 9-32.
Filip, Gh. (coord). (2002). Finane. Iai: Junimea.

Gruber, J., (2012), Public Finance and Public Policy, 4th Edition, Worth
Publishers, New York,
Nu A, Nu F. (2009). Politici i mecanisme fiscal-bugetare. Galai:
Europlus.
Nu F., Nu A. (2009). Implicaiile socio-economice ale politicilor fiscal-
bugetare. Galai: Europlus.
Rosen, H., Gayer, T., (2010) Public Finance, ninth Edition, New York:
McGraw- Hill/Irwin

Finane publice 41
Vcrel, I. (coord) (2007). Finane publice. Ediia a VII-a. Bucureti: EDP, p.
31-66.