Ghid Ex Ante Vol 1 Final

Guvernul Republicii Moldova
Ghid metodologic pentru

analiza ex-ante
a impactului politicilor publice

Instrumente i tehnici
Volumul I

[2]

Cuprins

CUVNT NAINTE ..................................................................................................................................... 3
CE ESTE ANALIZA EX-ANTE? ................................................................................................................ 4
DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE? ................................................................ 5
N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE? ............................................................................. 6
CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP? ................................................... 7
0. PLANIFICAREA ANALIZEI .............................................................................................................. 7
1. DEFINIREA PROBLEMEI ............................................................................................................... 10
2. STABILIREA OBIECTIVELOR .......................................................................................................... 12
3. IDENTIFICAREA OPIUNILOR ....................................................................................................... 15
4. ANALIZA OPIUNILOR ............................................................................................................... 18
Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate .................................................................................................... 18
Analiza impactului administrativ ............................................................................................................................ 24
Analiza impactului economic ................................................................................................................................. 26
Analiza impactului social i asupra srciei ........................................................................................................... 28
Analiza riscurilor i incertitudinilor ........................................................................................................................ 32
5. COMPARAREA OPIUNILOR I SELECTAREA OPIUNII RECOMANDATE .................................................. 33

CINE ESTE IMPLICAT N ANALIZA EX-ANTE? ................................................................................. 35
ANEXA. EXEMPLE DE TEHNICI CALITATIVE I CANTITATIVE DE ANALIZ EX-ANTE ....... 38

Aceast publicaie a aprut cu asistena
Departamentului pentru Dezvoltare Internaional al
Marii Britanii acordat Guvernului Republicii Moldova n
cadrul proiectului Suport pentru implementarea
Strategiei Naionale de Dezvoltare, implementat de
ECORYS

[3]

CUVNT NAINTE

Acest Ghid a fost conceput n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publice
implicate n procesul de elaborare i analiz a impactului politicilor publice anterior lurii deciziei.
Un astfel de tip de analiz mai are denumirea de ex-ante. Importana analizei ex-ante deriv din
necesitatea formulrii unor politici publice de calitate, care pot fi realizate nu doar prin
instrumente regulatorii, care sunt frecvent aplicate n Republica Moldova, ci i prin alte
instrumente, cu un caracter mai puin intervenionist. Aceast analiz nu substituie procesul de
luare a deciziilor, ci reprezint un suport pentru acest proces.

Scopul acestui Ghid este ca orice politic public s rspund la trei ntrebri principale nainte
de a fi adoptat: 1. Este intervenia statului justificat? 2. Exist ci mai bune de a soluiona
problema i de a atinge obiectivele stabilite? 3. Cum pot fi mai bine utilizate resursele?

Ghidul servete drept instrument utilizat n analiza politicilor publice pentru mai multe tipuri de
beneficiari. Pentru cei care analizeaz politici publice cu implicaii financiare nalte sau
implementarea crora este din mai multe motive necesar, sunt utile exemple de tehnici mai
sofisticate pentru analiza impactului. Pentru cei care analizeaz politici publice mai puin
complexe i mai puin costisitoare va fi suficient de urmat etapele propuse n Ghid, ncercnd s
se rspund la ntrebri oferite n fiecare seciune/etap. Pentru simplitatea aplicrii Ghidului,
fiecare etap descris, va fi nsoit de o serie de pai concrei, parcurgerea crora va permite
de a avansa la stadiile ulterioare de analiz.

n acelai timp, Ghidul nu prezint un spectru exhaustiv de tehnici i ntrebri pentru evaluarea
ex-ante a impactului politicilor publice, ci o selecie a unor instrumente accesibile i aplicabile
pentru funcionari publici i practicieni, implicai n analiza i elaborarea politicilor publice.
Cerinele fa de analiza care nsoete procesul de elaborare a politicilor publice vor crete pe
msura sporirii capacitilor analitice ale autoritilor publice.

n continuare Ghidul descrie etapele analizei ex-ante, instrumentele aplicate la fiecare din
acestea, oferind exemple din analize de aa gen efectuate n cinci ministere de ramur
1
. Ghidul
conine, de asemenea, anexe cu tehnici calitative i cantitative. n volumul doi al Ghidului sunt
oferite 5 exemple de analiz ex-ante elaborate de ministerele de ramur n procesul de pilotare.

1
La nceputul anului 2010 Cancelaria de Stat a efectuat pilotarea analizei ex-ante n cinici ministere de ramur:
Ministerul Economiei, Ministerul Justiiei, Ministerul Muncii Proteciei Sociale i Familiei, Ministerul Sntii i Ministerul
Educaiei. Ca rezultat au fost elaborate cinci Propuneri de politici publice. Aceste analize pot fi accesate pe pagina
www.particip.gov.md.

[4]

CE ESTE ANALIZA EX-ANTE?

Analiza ex-ante este prima etap a procesului decizional - elaborarea politicii publice. Aceast
etap presupune identificarea problemei, obiectivului, a eventualelor opiuni de soluionare a
problemei i de atingere a obiectivului i analiza efectelor sau consecinelor acestor opiuni pn
la aprobarea deciziei. Cu alte cuvinte, analiza ex-ante nu este altceva dect o serie de pai
logici care trebuie s fie urmai n procesul de elaborare a politicilor publice.
Analiza ex-ante este constituit din cinci etape interconexe (vezi schema 1):

Analiza ex-ante presupune parcurgerea unor etape consecvente, complexitatea crora sporete
pe msura avansrii analizei. Cu toate acestea analiza ex-ante nu este o tiin, ci o art. Astfel,
n pofida, cerinelor aparent rigide, modalitatea n care se identific cea mai bun opiune
pentru soluionarea problemei rmne la discreia fiecruia. Ceea ce este important, ns, este ca
fundamentarea deciziei s fie realizat prin cele mai plauzibile argumente posibile.

Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate
Impact fiscal, administrativ, economic, social, asupra srciei i mediului
Analiza opiunilor
Identificarea opiunilor
Stabilirea obiectivului
Definirea problemei
[5]

DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE?

Ex-ante este un proces iterativ

Analiza ex-ante este un proces iterativ (repetat); discuiile sau informaia colectat la o anumit
etap ar putea determina revenirea la etapele anterioare i eventual modificarea analizei. De
exemplu, s-ar putea ca problema s fie mai bine neleas la etapa de formulare a opiunilor,
ceea ce va necesita redefinirea acesteia i ajustarea analizei efectuate.

Notificarea factorilor interesai este necesar

Autoritatea public iniiatoare a politicii publice trebuie s ntiineze factorii interesai cu privire
la demararea analizei ex-ante. Un mod simplu de a aduce la cunotin inteniile factorilor
interesai este prin a stabili n cadrul autoritilor publice a unui sistem de notificare printr-o
scrisoare oficial (i opional pota electronic), care presupune c atunci cnd autoritatea
public intenioneaz s iniieze analiza ex-ante, aceasta expediaz o not prin reeaua intern
autoritilor publice relevante, selectate la discreia primei, dar n mod obligatoriu Cancelariei de
Stat.

Consultarea este indispensabil

Consultarea celor care vor fi afectai i/sau vizai de politica public i a celor care o vor
implementa, ncepnd cu etapele iniiale ale analizei, este esenial pentru calitatea politicii
publice i sporete ansele realizrii cu succes a acesteia. Modalitile de consultare i de
asigurare a transparenei politicii publice elaborate sunt diverse (vezi seciunea Cine este
implicat n analiza ex-ante).

Datele sunt esena analizei bazate pe eviden

Datele sunt foarte importante n analiza ex-ante. Lipsa lor adesea conduce la o analiz seac,
lipsit de suficiente argumente i dovezi pentru a lua o decizie. Att datele primare (generate
anume pentru politica public analizat) ct i datele secundare (existente anterior iniierii
analizei) sunt utile. Informaiile, datele i ideile sunt generate de documente i persoane, fiind
astfel accesibile n form scris i verbal. Ambele tipuri de surse de informaii sunt utilizate n
analiza impactului, dei trimiterile la studii i rapoarte sunt uneori mai credibile dect referina la
discuia cu o persoan sau un grup de persoane. Datele, pot fi de asemenea, cantitative i
calitative. Analiza trebuie s aib un coninut echilibrat, n care datele cantitative sunt mbinate de
o manier compatibil cu datele calitative.

[6]

N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE?

Rezultatele analizei ex-ante vor fi transpuse n Propunerea de politici publice (PPP). Structura
Propunerii de politici publice urmeaz logica analizei ex-ante i trebuie s conin informaii
ncepnd cu problema determinat pn la opiunea recomandat i sinteza consultrilor publice.
Propunerea de politici publice va conine i anexe. n anexe se va prezenta analiza desfurat,
care poate s conin grafice, tabele, diagrame i o descriere narativ mai detaliat. Formatul
Propunerii de politici publice este ilustrat n tabelul 1.

Propunerea de politici publice trebuie s fie:
Expus ntr-un limbaj clar i simplu. Trebuie s fie gsit un echilibru dintre o
argumentare tehnic i una pe nelesul decidenilor politici i factorilor interesai.
Relativ succint. Ar fi preferabil ca Propunerea de politici publice s nu depeasc 30
de pagini, inclusiv cu anexe. Maniera concis de a expune argumentarea sporete ansele
examinrii depline i a nelegerii PPP de ctre decidenii politici i factorii interesai.
Explicit i argumentat. Propunerea de politici publice trebuie s conin argumente
plauzibile, suficiente la numr, pentru a permite decidenilor politici de a lua decizia
potrivit. Trebuie s fie evitate situaiile n care PPP este formulat de aa o manier ca
s ascund anumite aspecte sau intenionat s ofere prea multe detalii pentru a promova
anumite idei.

Tabelul 1. Formatul Propunerii de politici publice
Denumirea politicii publice
Instituia iniiatoare a politicii publice
1. BENEFICIARII POLITICII PUBLICE Beneficiarul 1.
Beneficiarul 2.
Beneficiarul 3.
2. DESCRIEREA PROBLEMEI
3. OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE Obiectivul general
Obiectivul specific 1.
4. OPIUNILE DE SOLUIONARE A PROBLEMEI I
ANALIZA
Opiunea 1.
Opiunea 2.
Opiunea 3.
5. OPIUNEA RECOMANDAT
6. SINTEZA PROCESULUI DE CONSULTARE

Data prezentrii
Semntura conductorului autoritii iniiatoare
Anexe: X file
[7]

CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP?

0. Planificarea analizei

n contextul analizei ex-ante, pn a trece la prima etap Definirea problemei, la etapa de
planificare a analizei se opereaz cu termenul de chestiune de politic public. Determinarea
chestiunilor nu este acelai lucru ca i definirea problemei. Chestiunea poate fi considerat o
problem necizelat care semnaleaz imperfeciunea unui sistem sau proces, insatisfacia unor
categorii de persoane etc. Chestiunile sunt sugerate de rapoartele de monitorizare i evaluare,
studiile i analizele n domeniu, de societatea civil etc. Anume la aceast etap preliminar se
determin dac chestiunea merit sau nu s fie supus n continuare analizei.
Cel mai potrivit moment pentru a determina chestiunile care ar putea fi supuse analizei ex-ante,
precum i amploarea acestei analize, este perioada de planificare a activitii pe anul urmtor,
desfurat n fiecare autoritate public la finele anului n curs, inclusiv la etapa de negociere a
plafoanelor de cheltuieli. Planurile de aciuni elaborate de autoriti, n care sunt indicate acele
politici publice care vor fi supuse analizei ex-ante vor reiei din principalele documente de politici
publice care ghideaz activitatea Guvernului. Dup ce au fost definite, acestea vor fi expediate
i consultate cu Cancelaria de Stat i ulterior integrate n planul anual de aciuni al Guvernului.
n acelai timp, n activitile de zi cu zi vor exista situaii n care planificarea politicilor publice nu
va putea fi realizat ntr-un mod sistematizat. Astfel de situaii, i de aici, tipuri de analiz la
care ar putea fi supuse politicile publice, sunt urmtoarele:
1. Din start este cunoscut instrumentul de realizare a politicii publice. Adesea politica
public este vzut drept un act normativ sau document de politici publice (strategie,
program, etc.), acestea fiind doar instrumente de realizare a politicii publice. Pe termen
mediu i lung aceste situaii trebuie s fie evitate prin planificarea (n planul Guvernului i
n planul de activitate a autoritii) a analizelor pentru anumite chestiuni pe care
autoritatea ncearc s le abordeze. Acest lucru ar putea fi realizat prin formularea i
coordonarea cu Cancelaria de Stat a unor activiti n planurile menionate, de tipul:
Elaborarea Propunerii de politici publice pentru reducerea preului biletelor de avion pentru
cele mai populare destinaii. Instrumentul de realizare va fi analizat pe parcurs. Pe termen
scurt, ns, situaii n care instrumentul este predeterminat, vor exista. Atunci recomandarea
principal, este de a analiza prevederile instrumentului actului normativ, la fel prin
prisma parcurgerii celor cinci etape ale analizei ex-ante.

0. Planificarea evalurii
1. Definirea problemei
2. Stabilirea obiectivelor
3. Identificarea opiunilor
4. Analiza opiunilor
5. Compararea opiunilor i selectarea
opiunii recomandate
[8]

2. Politicile publice sunt foarte complexe. Unele politici sociale, cum ar fi cele care in de
susinerea persoanelor cu dizabiliti care au dificulti de integrare n societate, pot fi
soluionate prin interveniile combinate ale mai multor autoriti. Aceste persoane au
nevoie de tratament medical i educaie special (cel puin n ceea ce privete adaptarea
infrastructurii de nvmnt la necesitile copiilor i tinerilor), susinerea n integrarea n
cmpul muncii, asistena social, etc. Astfel, printr-o singur analiz ex-ante, nu pot fi
soluionate problemele de integrare n societate a persoanelor cu dizabiliti, fiind
necesar analiza separat a fiecrui aspect al problemei, rezultnd n mai multe
Propuneri de politici publice.

3. Politici publice rezultat al unor solicitri
urgente. Adesea factorii de decizie mai puin se
intereseaz de probleme i obiective, dorind s
cunoasc opiunile (sau chiar opiunea
recomandat) cu impactul acestora (n special cel
fiscal). Astfel de politici publice vor exista i n
continuare, n special n contextul apropierii de
structurile europene i transpunerii directivelor
comunitare. Este important de asigurat n cazul
unor situaii de aa fel ca minimum cerinelor
analizei ex-ante s fie aplicate. Aceste cerine
minime se refer n principal la identificarea i
analiza unor opiuni de politici publice
(traversarea analizei ex-ante ncepnd cu etapa
a treia), pentru ca decizia cu privire la cursul de
aciune s fie n orice caz argumentat i bazat
pe o analiz comparativ.

Important este ca acele chestiuni cu impact redus i
prioritate redus s nu fie suspuse analizei ex-ante. Or,
efortul analizei trebuie s fie proporional impactului pe
care l va produce politica public
2
. Astfel, n
determinarea chestiunilor care vor fi supuse analizei ex-
ante este important de a nu omite chestiuni majore care
implic o schimbare ntr-un domeniu anume i de a nu
include alte chestiuni, de importan minor - de ordin
administrativ (achiziionarea echipamentului, schimbarea oficiilor, etc.), cele care in de
numiri/revocri n/din funcie sau politicile publice, costul analizei crora este mult mai mare
dect valoarea adugat pentru luarea unei decizii informate.

2
Principiile Comisiei Europene de Proporionalitate i Semnificaie, Comisia European (2009).
http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf
Ce facem la aceast etap?
1. Analizm dac chestiunea
merit s fie abordat.
2. n caz c da, formulm un
plan de aciuni pentru
efectuarea analizei, indicnd
etapele cheie, durata
acestora i
persoanele/instituiile
responsabile.
3. Constituim un grup de lucru
doar din reprezentanii
autoritilor publice sau cu
antrenarea factorilor
interesai din afara
Guvernului.
4. Formulm o scrisoare de
notificare, anexm
documentele relevante, inclusiv
planul de aciuni i lista de
persoane/instituii implicate i
remitem la adresa Cancelariei
de Stat i a celor vizai.

[9]

Totodat, politicile publice care cu siguran implic necesitatea efecturii analizei ex-ante a
impactului fac parte, de regul, din urmtoarele categorii:
1. Politici publice care in transferuri ctre populaie. Un exemplu ar fi politicile publice de
susinere a unor categorii de persoane, cum ar fi sracii, omerii, invalizii, etc., care
implic costuri bugetare majore.

2. Intervenii ale Guvernului n mediul de afaceri. Aici pot fi incluse politicile publice fiscale
de reducere sau majorare a cotei impozitelor, politicile publice de subvenionare, etc.

3. Proiecte de investiii pe termen lung. Reabilitarea i construcia drumurilor, crearea
staiilor de producere a energiei regenerabile, etc. sunt proiecte specifice acestei
categorii.

4. Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului. Decizia de a supune anumite bunuri
privatizrii trebuie s fie analizat cu precauie, innd cont de natura irevocabil a
acestei decizii. Aceasta n special se refer la privatizarea unor companii care sunt
monopoluri naturale sau care aduc profit.

[10]


n analiza problemei este important de a nelege cauzele, efectele, amploarea, categoriile
afectate i evoluia problemei n timp. Formarea unei nelegeri clare asupra problemei poate fi o
adevrat provocare, deoarece deseori problema este confundat cu cauzele care o determin
sau cu efectele pe care aceasta le provoac. Confundarea acestor elemente rezult n alegerea
unui curs greit de aciune i n stabilirea unor aciuni incorecte, implementarea crora poate
conduce la nrutirea situaiei. n anex este oferit un exemplu de tehnic frecvent utilizat
pentru definirea problemei, care este denumit Arborele problemei.
Aceast etap a analizei ex-ante asigur stabilirea contextului politicii publice sau a cazului de
baz i permite aprecierea politicilor publice curente i a modului de implementare a acestora.
Fiecare problem are o istorie proprie i un mod n care este gestionat n prezent (sau posibil s
nu fi fost abordat n general, n cazul unei probleme recente sau neevidente anterior). Pentru a
nelege contextul politicii publice, n procesul de analiz a impactului trebuie s fie examinat
modul actual de tratare a problemei, inclusiv legislaia existent. Aceast analiz trebuie s
aprecieze interveniile deja fcute, precum i alte intervenii care ar putea avea un anumit efect
asupra problemei. Pentru a nelege problema trebuie s se gseasc o explicaie bine
argumentat la ntrebarea de ce situaia actual este nesatisfctoare.

La aceast etap trebuie de justificat de ce este necesar intervenia. Intervenia Guvernului este
necesar n special n cazul unor eecuri ale pieei
3
sau n cazul n care apar inechiti n societate.

3
Eecurile pieei sunt situaii n care forele pieei nu sunt suficiente de a genera bunuri sau servicii solicitate de public.
Grupurile afectate

La aceast etap, n cazul n care nu s-a efectuat la etapa de planificare, este foarte
important de identificat grupurile afectate de politica public, adic acele persoane sau
grupuri care vor beneficia sau vor pierde n rezultatul implementrii politicii publice. Acetia
pot fi antreprenorii, profesorii, studenii, copiii, sracii, veteranii, invalizii i alte categorii de
persoane i profesii. Nu trebuie s fie omise persoane sau grupuri care ar putea fi afectate
negativ de politica public respectiv contribuabilii n cazul majorrii cotei impozitelor,
gospodriile din imediata apropiere a parcurilor industriale, fabricilor, activitatea crora
poate duna mediului nconjurtor i sntii oamenilor, etc.

opiunii recomandate
[11]

Problemele nu trebuie s fie identificate ca i lips de ceva sau necesitate de ceva, deoarece
aceasta ar putea influena definirea obiectivelor i alegerea instrumentelor de politici publice. n
acelai timp, poate fi gsit o formulare acceptabil i relativ neutr care relev anumite lacune,
ns nu intr n detalii pentru a nu restrnge
etapele ulterioare ale analizei.

Un exemplu de aa gen poate servi problema
formulat n PPP a Ministerului Muncii Proteciei
Sociale i Familiei, i anume: Deficienele
mecanismului de indexare a prestaiilor de
asigurri sociale. Un alt exemplu este problema
formulat n Propunerea de politici publice,
elaborat de ctre Ministerul Educaiei: Politica
nesustenabil privind asigurarea condiiilor decente
de trai n cminele studeneti. Aceste probleme
nu menioneaz expres c lipsete sau e nevoie
de ceva, ns indic explicit asupra unor lacune
existente ntr-un domeniu sau sistem care necesit
o abordare ulterioar.

Un alt exemplu de problem este cel formulat n
PPP a Ministerului Sntii, i anume:
Accesibilitatea economic redus la medicamente
utilizate n tratamentul copiilor i persoanelor
vrstnice. Acest tip de problem vizeaz
anumite grupuri int i nu presupune intervenia,
lsnd suficient spaiu pentru manevr la etapa de identificare a opiunilor.

ntrebri-cheie pentru identificarea problemei

De ce exist problema? Nu este confundat problema cu un efect pe care l produce?
Care sunt cauzele ce genereaz problema?
Care este tendina? Este o problem n cretere? Cunoatem de ce? Dispunem de cifre?
Cine este afectat de aceast problem? Cine beneficiaz i cine este lezat? Dispunem de cifre?
Care este politica public actual? Ce acte legislative se aplic n prezent? Ce funcioneaz i ce nu
funcioneaz? De ce?
Cum se compar experiena noastr cu cea a altor ri?

1. Descriem natura problemei n
baza unei evidene clare.
2. Descriem magnitudinea
problemei.
3. Identificm clar factorii care
genereaz problema i
cauzele principale.
4. Descriem cum problema a
evoluat n timp i cum politicile
publice existente afecteaz
problema.
5. Identificm un punct de
pornire pentru comparaie
ulterioar i descriem cum
problema va evalua pe viitor
fr aciunea Guvernului.
6. Descriem de ce problema
necesit aciunea Guvernului.
[12]


Obiectivele sunt stabilite drept o reacie la problem sau un deziderat al autoritii ntr-un
oarecare domeniu de activitate. Obiectivele trebuie s fie legate de problem i de cauzele
care o genereaz. Obiectivele pot fi generale i specifice. Gradul de specificitate a obiectivelor
generale este mai redus. Important, ns, este ca cel puin obiectivele specifice s fie suficient de
detaliate, msurabile, cu alte cuvinte SMART (Simple, Msurabile, Acceptabile, Realizabile i
fixate n Timp). Inteniile Guvernului trebuie s fie transpuse ntr-un cadru de timp, fiind indicate
sfera de aciune i msura interveniei. Un exemplu de obiectiv formulat corect i altul ambiguu
este oferit n boxa de mai jos.

Primul obiectiv este specific (deeuri chimice) fiind msurabil (15%) i fixat n timp (ctre anul
2015). Cel de-al doilea obiectiv are un caracter general, astfel crend dificulti la etapa de
implementare, monitorizare i evaluare.
Alte exemple de obiective SMART sunt cele din Propunerile de politici publice elaborate de cele
cinci ministere de ramur. n cazul PPP, elaborat de Ministerul Educaiei, obiectivul general este
Asigurarea sustenabilitii financiare a cminelor studeneti pentru meninerea lor n stare
funcional adecvat. Pentru realizarea acestui obiectiv general a fost stabilit un obiectiv specific,
formulat n felul urmtor: Asigurarea acoperii integrale a cheltuielilor curente suportate de cminele
studeneti ncepnd cu 1 ianuarie 2011. Pentru sporirea transparenei actului de justiie,
Ministerul Justiiei a stabilit drept unul din obiective nregistrarea audio a tuturor edinelor de
judecat ctre 01.06.2011. Ministerul Economiei n scopul soluionrii problemei care ine de
activitatea investiional industrial redus i n descretere i-a propus s soluioneze mai multe
obiective, printre care i Asigurarea unui ritm mediu anual de cretere a volumului produciei
industriale de 10%, pn n 2015 i Creterea ponderii industriei n PIB pn la 20-22%, ctre
anul 2015.

Formularea obiectivelor
Obiectiv: Micorarea polurii cu deeuri chimice cu 15% ctre anul 2015.
Obiectiv: Reducerea semnificativ a polurii chimice.
opiunii recomandate
[13]

n procesul de stabilire a obiectivelor trebuie de inut cont de faptul c realizarea acestora va fi
monitorizat prin intermediul unor indicatori de monitorizare care vor msura resursele (input),
rezultatele aciunii politicii publice (output), rezultatele politicii publice (outcome) i impactul.

Indicatorii de resurse (input) sunt sursele care intr ntr-un program sau serviciu al Guvernului.
Acestea sunt oamenii, banii i timpul necesar pentru a obine produsele planificate. Fiecare
politic public trebuie s specifice resursele care vor fi necesare pentru a atinge obiectivele.

Indicatorii rezultatului aciunii politicii publice (output) sunt msurile unei activiti. Acestea pot
fi numrul de manuale elaborate i distribuite, sau kilometrii de drum construit sau reparat, sau
numrul regulamentelor restrictive abrogate cu privire la antreprenoriat.

Indicatorii rezultatului politicii publice (outcome) msoar rezultatele directe i imediate ale
aciunilor asupra intei stabilite oameni, ageni economici, instituii, etc. Acestea se reflect prin
modificri de comportament, competene, abiliti sau performan. Exemple de rezultate sunt
trenurile sau autobuzele care respect orarul, numrul redus de accidente rutiere sau rata sporit
de absolvire a colii.
Indicatorii de impact msoar efectul unei politici publice sau instrumentelor de politici publice
asupra unei pri a societii. Exemple de impact pot servi creterea sau reducerea nivelului de
alfabetizare, a competitivitii, a longevitii, a calitii apei sau aerului, etc.
Relaia dintre indicatorii de monitorizare

Indicator de impact
Creterea gradului de alfabetizare i educare a populaiei

Indicator al rezultatului politicii publice
Creterea gradului de colarizare

Indicator al rezultatului aciunilor politicii publice
Construirea colilor

Indicator de resurse
Investirea resurselor pentru construirea colilor

[14]

Indicatorii de impact vor arta dac au fost
realizate obiectivele generale, indicatorii care
msoar rezultatele politicii publice vor
demonstra dac au fost realizate obiectivele
specifice, iar indicatorii care msoar
rezultatele aciunii politicii publice i resursele
vor arta n ce msur au fost realizate
aciunile prevzute. Totodat realizarea
obiectivelor poate fi monitorizat i cu
indicatorii care msoar rezultatele aciunii
politicii publice.
Diferena dintre indicatorii care msoar
rezultatul aciunilor politicii publice i rezultatul
politicii publice const n faptul c primul
indic ce s-a fcut de ctre autoriti i partenerii acestora pentru atingerea obiectivelor, iar al
doilea tip de indicatori arat n ce msur activitile efectuate au contribuit la schimbarea de
atitudine a grupurilor int.
Trebuie de inut cont c n anumite cazuri politicile publice nu vin neaprat s soluioneze o
problem, ci s ating un obiectiv, asumat n cadrul unor documente de politici publice sau
angajamente cu partenerii de dezvoltare a rii. n acest context, definirea problemei nu este
necesar cu acelai lux de amnunte ca i n cazul politicilor publice care vin s soluioneze o
problem.

ntrebri-cheie pentru formularea obiectivelor

Care este obiectivul interveniei propuse? Ce efecte dorim s obinem?
Este obiectivul relevant n contextul documentelor de politici publice naionale? Care este legtura
dintre obiectiv i prioritile Guvernului?
Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale politicii publice? Cum vom afla dac
se obin rezultate sau nu?
Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale aciunilor? Cum vom afla dac
comportamentul s-a modificat?
Ce msuri vor conduce la impactul scontat al politicii publice?

1. Stabilim obiective care sunt
clar corelate cu problema i
cauzele acesteia.
2. Stabilim obiective generale i
le detaliem n obiective
specifice.
3. Conferim obiectivelor
caracteristici ale unor
obiective SMART.

[15]


Opiunile nu sunt altceva dect nite modaliti realiste de soluionare a problemei i atingere a
obiectivelor. Pentru soluionarea unei probleme exist cel puin dou posibiliti: intervenia
statului sau status quo, cea din urm presupune neimplicarea n situaia existent. Intervenia la
rndul su poate avea un caracter diferit i poate fi: major crearea unui nou sistem,
abrogarea legislaiei existente i elaborarea legislaiei noi, moderat formarea unor noi
componente ale sistemului existent, modificarea considerabil a legislaiei existente, i minor -
mbuntirea situaiei actuale prin perfecionarea unor elemente ale sistemului existent,
modificarea neesenial a legislaiei.
Exemple de astfel de opiuni pot fi spicuite la fel din Propunerile de politici publice elaborate de
ministerele de ramur. Astfel, n PPP elaborat de Ministerul Economiei, suplimentar la status quo
sunt analizate dou opiuni, una reprezentnd o intervenie major Oferirea facilitilor de stat
pentru toi investitorii industriali, indiferent de faptul dac sunt amplasai sau nu n parcuri industriale
i indiferent de mrimea terenului i o intervenie moderat, comparativ cu prima Adoptarea
legii noi cu privire la parcurile industriale (oferirea facilitilor de stat pentru investitorii industriali n
cadrul parcurilor industriale, pe un teren de cel puin 5 ha). Prima opiune este mai complex,
deoarece ncurajeaz investitorii industriali n general, necesitnd modificarea considerabil a
politicii fiscale, pe cnd cea de-a doua ofer faciliti doar investitorilor care vor crea parcuri
industriale.
n stabilirea opiunilor este important de inut cont nu doar de magnitudinea interveniei, ci i de
faptul c opiunile trebuie s fie preferabil difereniate. Aceasta presupune formularea unor
opiuni care prezint clar diferene ntre ele i sunt cu adevrat alternative, i nu doar un gen de
status quo cu modificri neeseniale sau opiuni care doar realizate mpreun vor putea soluiona
problema identificat.
De asemenea, este important de a considera alternativele formelor tradiionale de
reglementare. Guvernul poate s selecteze dintr-o varietate de instrumente juridice, economice,
informaionale i organizaionale, de la cele restrictive la cele motivaionale, i de la cele ce
necesit un grad nalt de implicare pn la cele care necesit un grad sczut de implicare a
statului. Exist patru tipuri de instrumente de politici publice care trebuie s fie luate n
considerare de ctre autoriti:

opiunii recomandate
[16]

1. Instrumente informative (campanii de informare, mediatizare i educare).

2. Instrumente financiare (granturi, subvenii, garanii, impozitele, alocaii bugetare).

3. Instrumente administrative (prestarea direct de ctre stat, contractarea din exterior,
implicarea familiei i comunitii, organizaiilor voluntare).

4. Instrumente regulatorii (legislaia prescriptiv tradiional, mecanismele de auto-
reglementare, reglementare n baz de performan).

n PPP a Ministerului Justiiei, pe lng opiunea status quo, persist instrumente cu caracter
administrativ. Astfel opiunile pentru asigurarea transparenei actului de justiie in de actorii
propui pentru a fi implicai n monitorizarea actului de justiie de la instituiile publice
inspecia judiciar sau Departamentul Administrare Judectoreasc, pn la actori externi
societatea civil, independent sau n conlucrare cu instituiile menionate. n acest mod, Guvernul
ncearc fie direct s asigure transparena actului de justiie, fie s stimuleze implicarea altor
actori n acest proces.

Totodat este recomandabil ca Guvernul n primul
rnd s ncerce s soluioneze problema cu propriile
eforturi i resurse. Spre exemplu n PPP elaborat
de Ministerul Sntii urmtoarea opiune dup
status quo este Revizuirea mecanismului de
rambursare a medicamentelor din lista identificat n
cadrul AOAM. Similar cu PPP a Ministerului Justiiei
au fost formulate alte opiuni n care este prevzut
implicarea altor actori sau mai bine spus,
transpunerea poverii n soluionarea problemei pe
altcineva dect Guvern. Astfel celelalte dou
opiuni sunt: Reducerea adaosului comercial pentru
medicamentele din lista identificat i Plafonarea
preurilor la medicamentele identificate. Ambele
opiuni afecteaz n primul rnd agenii economici,
care vor pierde o parte din profit ca urmare a
realizrii obiectivului Guvernului de reducere a
preului cu amnuntul la cteva tipuri de
medicamente eseniale. Spre deosibire de
instrumentele administrative aplicate n PPP a
Ministerului Justiiei, n cazul Ministerului Sntii
sunt aplicate instrumentele financiare i regulatorii.
Totodat, trebuie de inut cont c, dei majoritatea deciziilor luate de decidenii politici necesit
emiterea unui act legal, nu toate actele conin o reglementare. n acest context nu trebuie de
confundat instrumentele administrative, spre exemplu, cu cele regulatorii. Instrumentele
administrative, dei sunt materializate la fel ca i cele regulatorii printr-un act legal, nu conin
1. Identificm un set vast, dar
credibil de opiuni.
2. Ne asigurm c opiunile sunt
n msur s soluioneze
problema i s ating
obiectivele stabilite.
3. Evitm identificarea doar a
opiunii status quo, opiunii
extreme i opiunii
preferate.
4. ngustm numrul de opiuni n
baza unei analize generale a
constrngerilor tehnice i de
alt gen.
5. Ne asigurm c opiunile
vizeaz i alte instrumente
dect cele regulatorii.
6. Explicm clar motivele
excluderii anumitor opiuni din
analiza ulterioar.
[17]

norme de reglementare sau reguli, care se regsesc n instrumentele regulatorii. Astfel, decizia
Guvernului de a oferi dreptul de gestionare a unui proiect unei organizaii obteti (instrument
administrativ) nu este acelai lucru ca i decizia Guvernului de a modifica reglementrile n
domeniul proteciei concurenei (instrument regulator), cu toate c ambele sunt aprobate prin acte
legale.

Din punct de vedere practic este necesar de limitat numrul opiunilor care urmeaz s fie
analizate, dar nu mai puin de trei, dintre care una este opiunea status quo. Opiunea status quo,
chiar dac nu este o opiune de politic public preferat, constituie un reper util care poate fi
aplicat la compararea cu alte opiuni identificate. Totodat, n urma analizei s-ar putea ca
opiunea status quo s fie cea mai bun soluie la moment. Spre exemplu n cazul PPP elaborat
de Ministerul Sntii opiunea status quo s-a dovedit a fi cea mai fezabil i avnd cele mai
multe avantaje.
Cele mai rspndite metode de identificare a opiunilor sunt de ordin calitativ. Mai frecvent este
utilizat furtuna de idei (brainstorming), metoda analogiei (compararea cu politici publice similare)
i metodele folosite de experi (consultarea experilor n domeniu). Furtuna de idei poate fi
realizat mbinnd celelalte metode menionate, fiind n esen o dezbatere pe marginea
opiunilor. Metoda analogiei este util deoarece ine de analiza unor opiuni aplicate n trecut, n
alte sectoare sau n alte ri. Deseori sunt disponibile publicaii n care sunt descrise cele mai
bune practici n soluionarea unor probleme
4
. Totodat, nainte de a emula o soluie strin, este
important de a evalua gradul de succes sau nereuit al acesteia n sectorul sau ara respectiv.
Metodele folosite de experi sunt la fel foarte utile, pentru c implicarea unor persoane din
exterior poate contribui la un grad mai mare de obiectivitate n abordarea problemei i
identificarea opiunilor pentru soluionarea acesteia.

4
Mai multe informaii pot fi gsite pe pagina web OCDE SIGMA (iniiativa comun a Uniunii Europene i a
Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare)
http://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.html

ntrebrile-cheie pentru identificarea opiunilor
Care sunt cele mai bune opiuni pentru soluionarea problemei?
Au fost considerate toate alternativele posibile? A fost examinat opiunea nici o intervenie?
Au fost examinate alte opiuni dect cele cu caracter regulatoriu?
Dac opiunea utilizeaz un instrument regulatoriu, s-a examinat aplicarea acestuia i, dup caz,
sanciunile?
Au fost examinate posibilitile de aplicare a stimulentelor fiscale sau de alt gen i nu doar a
opiunilor restrictive?
Poate fi implicat societatea civil, sectorul privat sau donatorii n procesul de implementare sau
problema poate fi soluionat doar cu eforturile Guvernului?

[18]


Urmtorul pas n analiza ex-ante dup schiarea opiunilor este analiza acestora pentru a
determina punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni. Scopul acestui exerciiu este de a determina
diferenele n costurile i beneficiile opiunilor, impactul asupra unor categorii ale populaiei,
fezabilitatea implementrii i riscurile, pentru prevenirea crora vor fi elaborate msurile de
rigoare.
La aceast etap este important de apreciat cum vor funciona politicile publice n practic i de
identificat constrngerile care trebuie s fie depite n cazul n care politicile publice urmeaz
s fie implementate. Analiza opiunilor este important pentru a face estimri ct mai precise ale
costurilor care vor fi suportate de Guvern, pentru a determina dac politicile publice vor justifica
costurile suportate pentru implementarea acestora i pentru a evalua dac beneficiile acestora
par s fie durabile pe termen lung.
Ghidul propune cinci tipuri de impact care trebuie s fie analizate n procesul de elaborare a
Propunerii de politici publice:
1. Impactul fiscal
2. Impactul administrativ
3. Impact economic
4. Impactul social i asupra srciei
5. Impactul asupra mediului nconjurtor

Analiza impactului este obligatorie pentru toate opiunile de politic public, indiferent de natura
acestora. Analiza, ns, poate varia n dependen de datele disponibile, specificul opiunilor i
capacitile autoritilor publice. Toate aciunile au un cost care este finanat din buget, cu
suportul donatorilor, sau de ctre societate i antreprenori. Totodat, anumite opiuni, n
dependen de caracterul acestora ar putea s nu aib impact administrativ, social, economic sau
asupra mediului nconjurtor. n cazul n care opiunea nu are impact asupra uneia din sferele
menionate, acest lucru trebuie indicat n Propunerea de politici publice.

Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate

La nceputul procesului de analiz trebuie de inut cont de faptul c fiecare opiune implic o
distribuire neomogen a costurilor i beneficiilor pentru societate. Unele persoane, grupuri, regiuni
sau sectoare vor beneficia mai mult, altele mai puin. Efectele poteniale ale unor propuneri pot fi
ambigue - unele categorii de persoane vor suporta costuri, altele vor beneficia n urma
opiunii recomandate
[19]

implementrii politicii publice respective, iar altele nu vor fi afectate de politica public. Spre
exemplu, majorarea unor taxe va contribui la creterea veniturilor bugetare, care vor conduce i
la sporirea cheltuielilor pentru anumite sectoare sau categorii de persoane beneficiare, dar va
reprezenta un cost pentru contribuabili. n dependen de natura politicii publice, analiza
costurilor i beneficiilor trebuie s in cont de distribuirea acestora pe sectoare, arii geografice,
categorii de persoane, inclusiv pe sexe i grupuri de vrst.

Politicile publice implic costuri i genereaz beneficii att pe parcursul perioadei de
implementare, ct i dup realizarea politicii publice. n acest context, funcionarii publici implicai
n evaluarea impactului opiunilor trebuie s reflecteze asupra repartizrii costurilor i beneficiilor
n timp, precum i s fac o tentativ de a estima costurile i beneficiile indirecte (externalitile
5
),
care vor fi generate de opiunile respective.
Costul unei politici publice, este preul realizrii aciunilor i atingerii obiectivelor stabilite. n cazul
unui proiect investiional, costul este anume investiia antreprenorului care ulterior va aduce
beneficii. Costurile pot fi suportate n mod alternativ de persoane sau de familii, de ageni
economici sau de Guvern. Costurile pot fi directe sau indirecte. Analiza impactului fiscal implic
estimarea costurilor directe ale politicii publice, iar analiza costurilor de conformitate din cadrul
impactului economic presupune estimarea costurilor indirecte, care nu sunt suportate de autoriti
sau de cei care beneficiaz de politica public, ci de alte categorii care trebuie s se
conformeze politicii publice aprobate. Spre
exemplu, nsprirea securitii muncii n
ntreprinderi va avea un cost suportat de
angajatori, de care vor beneficia angajaii,
evitnd accidentele i traumele la locul de munc.
Beneficiile unei iniiative de politic public sunt
strns legate de obiectivele acesteia. De exemplu,
dac obiectivul unei politici publice este de a
reduce poluarea aerului, o politic de succes ar fi
aceea ale crei beneficii sunt aerul curat sau
reducerea polurii. Comparnd opiunile, accentul
trebuie pus pe msura n care fiecare opiune va
realiza beneficiile dorite. Beneficiile, dar uneori i
costurile, pot fi att tangibile, ct i intangibile.
Estimarea nivelului de corupie, libertii de
expresie sau independenei justiiei, nu este o
sarcin uoar, beneficiile aciunilor n aceste sfere
fiind dificil de estimat. Aceste beneficii sunt
intangibile, spre deosebire de beneficiile tangibile, precum nivelul exporturilor, numrul
beneficiarilor, etc. n acest caz pot fi utilizate instrumente ca metoda hedonist sau

5
Externalitatea este un beneficiu sau cost, care dei nu afecteaz monetar un productor de bunuri sau servicii,
influeneaz standardele de via ale societii.

1. Identificm cele cinci tipuri de
impact pentru fiecare opiune.
2. Efectum o analiz calitativ
a celor mai semnificative
impacturi (cu excepia
impactului fiscal).
3. Efectum analiza cantitativ
detaliat a celor mai
semnificative tipuri de impact.
4. Nu uitm s analizm impactul
distribuional al costurilor i
beneficiilor opiunilor n
societate.

[20]

disponibilitatea de a plti a populaiei, ilustrate n anexa la Ghid. Beneficiile pot fi sporite pentru
un contingent al populaiei (de exemplu, un anumit grup de muncitori care beneficiaz de noua
politic public privind securitatea muncii) sau pentru publicul larg (msurile de sporire a igienei
produselor alimentare sau reducerii polurii aerului).

Analiza impactului fiscal
Un aspect critic al analizei impactului opiunilor de politici publice este estimarea impactului
asupra resurselor bugetare ale Guvernului. Acesta trebuie s includ nu doar impactul asupra
alocaiilor bugetare ale unei autoriti anume, dar i implicaiile mai vaste asupra CBTM
(Cadrului bugetar pe termen mediu) n ntregime.

n mod ideal, ca parte a planificrii politicii publice i a ciclului bugetar, principalele politici
publice noi planificate de autoritatea public
pentru elaborare i aprobare n timpul anului
vor fi identificate n timpul proceselor de
planificare efectuate n cadrul CBTM. Cu toate
acestea, dac n prealabil nu s-a lucrat
minuios asupra politicii publice, astfel de
prevederi vor fi, n cel mai bun caz, doar o
estimare aproximativ. De asemenea, este
posibil ca politica public s nu fi fost nc
inclus n CBTM i astfel, rezultatele analizei
impactului vor servi drept baz pentru
urmtorul proces CBTM. n orice caz este
deosebit de important ca Guvernul s fie
contient de implicaiile bugetare ale tuturor
opiunilor considerate, astfel nct opiunea
care este aprobat s fie posibil n limitele
alocaiilor existente, sau s fie prioritar i cu
beneficii destul de nalte pentru a justifica realocarea mijloacelor pentru implementare.
1. Estimm care este costul total
al opiunii.
2. Analizm cum va fi finanat
opiunea:
din alocaii existente
prevzute n buget /CBTM
din surse externe neincluse n
CBTM aprobat
3. Estimm impactul asupra
veniturilor bugetare.
4. Estimm costul net al opiunii
care nu are surs de
finanare.

ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni
Ce va realiza fiecare intervenie propus? Care vor fi consecinele (pozitive i negative)?
Care este amploarea efectelor? Cnd se va simi impactul? n unele situaii, beneficiile pe termen
lung pot s merite riscurile i costurile pe termen scurt.
Vor fi careva efecte/consecine/rezultate disproporionate pentru vreun grup de populaie
anume? Va afecta acest lucru realizarea cu succes a propunerii? Ce msuri vor fi luate pentru a
minimiza aceste riscuri?
Care sunt consecinele indirecte (pozitive i negative) ale fiecrei opiuni? Care sunt costurile
fiecrei opiuni? S-a consimit deja asupra acestor resurse? Sunt ele mai mari dect bugetul
autoritii?

[21]

De efectuarea analizei impactului fiscal este responsabil autoritatea iniiatoare a politicii
publice. Cu toate acestea, pentru ca Ministerul Finanelor s poat verifica i evalua analiza, este
important de folosit metode standard cu definiii i presupuneri consecvente. Tabelul 2 de mai jos
ofer un ablon care poate fi folosit pentru a evalua costurile fiecrei opiuni (cu excepia
costurilor indirecte i de conformitate), inclusiv impactul asupra veniturilor bugetare.
Anume acest cost net sau soldul nefinanat, este informaia critic care trebuie s fie luat n
considerare atunci cnd Guvernul ia decizia de a aproba sau respinge o opiune. Valoarea sau
beneficiul unei opiuni trebuie comparat cu abilitatea Guvernului de a-i permite costul adiional.
Mai mult dect att, n cazurile n care costul este prea nalt, ar putea s fie necesar de revizuit
opiunile identificate i de ajustat una sau mai multe opiuni astfel nct acestea s fie mai puin
costisitoare.
Formularul cere, de asemenea, ca analiza s fie fcut pentru o perioad de mai muli ani
pentru a arta cum se schimb impactul asupra CBTM de la un an la altul. Practic vorbind, el
ofer informaii importante n cazurile n care, de exemplu, o propunere implic un cost
nensemnat n primul an, dar cu o cretere dramatic a costurilor n viitor. Fr o perspectiv
multianual, o propunere poate arta atractiv n prezent, dar n civa ani s devin prea
costisitoare.
Tabel 2: Formular de analiz a impactului fiscal
(mii MDL)
Clasificarea funcional (grupul principal, grupul) i/sau
clasificarea pe program:

____________________________________
Costul
Anul 1
Costul
Anul 2
Costul
Anul 3
2. Impactul asupra cheltuielilor publice (pe categorii economice):
a. Costul total al opiunii
inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurarea cu personal
Bunuri i Servicii
Pli ctre persoane individuale
Transferuri pentru producie
Cheltuieli capitale

b. Finanarea disponibil n alocaiile CBTM/bugetare existente*
inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurarea cu personal
Bunuri i Servicii
Cheltuieli capitale
(* dac finanarea vine din mai multe surse dect un singur minister,
pe o pagin separat facei o descriere detaliat)

c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/buget (a - b)**
inclusiv:
Cheltuieli pentru asigurare cu personal
Bunuri i Servicii
Cheltuieli capitale

[22]

Punctele ce urmeaz prezint o explicaie a modului n care trebuie s fie completat acest tabel:
1. Clasificaia funcional i/sau de program
6
. Prima celul din tabel trebuie s fie utilizat
pentru a indica codurile (n baza clasificrii bugetare) i denumirea grupului sau
programului principal la care se refer opiunea. Dac clasificarea de program nu este
disponibil, trebuie de indicat clasificarea funcional.

2. Impactul asupra cheltuielilor publice. A doua celul este o parte important a tabelului.
Anume aici se efectueaz evaluarea costului propunerii i sunt identificate mijloacele
bugetare existente.

2a. Costul total al opiunii. Aceast celul trebuie s includ costul total al opiunii,
indiferent de faptul dac mijloacele sunt deja incluse n CBTM sau finanate din alt parte.
Costul total trebuie s fie divizat conform clasificaiei economice: cheltuieli pentru personal,
bunuri i servicii, pli ctre persoane individuale, transferuri pentru producie (subvenii) i
cheltuieli capitale. Totodat, n cazul unor opiuni de politici publice, costul crora nu
poate fi estimat dup metoda elementelor constitutive, se va aplica metoda comparaiilor
sau a costurilor unitare. Dac opiunea prezint o mbuntire a programului existent,
atunci trebuie s fie indicat costul total al programului, inclusiv costul programului existent.
Coloana Bugetul curent /CBTM Anul 1 trebuie s includ costul estimativ pe anul
bugetar curent, dac acesta exist. Trebuie de menionat c costul pentru anul curent va
acoperi doar perioada ncepnd cu implementarea politicii publice. Ar putea fi i unele
costuri adiionale, de o singur dat sau de pornire, aa ca achiziionarea
echipamentului i instruirea personalului. Coloanele CBTM Anul 2 i CBTM Anul 3
trebuie s indice costurile totale preconizate ale opiunii pentru anii respectivi. n unele

6
Ordin al Ministerului Finanelor privind clasificaia bugetar nr. 91 din 20.10.2008,
http://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.doc

(** Sumele negative denot economiile nete)
3. Mijloace potenial disponibile pentru a acoperi cerinele
adiionale:

a. Finanare extern disponibil pentru a acoperi necesitile
adiionale, ns neincluse n CBTM
Sursa :___________________________

b. Din asistena tehnic (finanare direct de la donatori)
4. Impactul asupra veniturilor bugetare
5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2-
3-4)

[23]

cazuri, costurile pentru aceti ani pot fi aceleai; totui, exist mai multe motive pentru
care aceste costuri ar putea s se schimbe de la an la an, i anume:
n primul rnd, propunerea ar putea fi limitat n timp. n majoritatea
cazurilor, acestea sunt proiectele de investiii publice.
n al doilea rnd, programul poate avea mai multe etape pe parcursul unei
perioade mai mari de timp.
n al treilea rnd, costurile programului ar putea s se schimbe dac nivelul
de activitate se bazeaz pe aa factori ca populaia sau creterea
economic.

Dup ce vor fi acumulate informaii despre modul de implementare a opiunii, poate fi iniiat
estimarea costurilor pentru personal, a celor administrative adiacente, a plilor de transfer.
Pe lng costurile de implementare trebuie de menionat c mai sunt costuri aferente activitilor
asociate cu elaborarea politicii publice, sau alte activiti administrative indirecte care vor fi
asociate cu politica public, ns care vor fi realizate de personalul existent n cadrul autoritii.
Dei aceste activiti pot mri povara autoritilor, ele nu trebuiesc incluse n evaluarea costurilor
opiunii, dac mrimea programului nu necesit angajarea unor noi cadre. Aceste costuri interne
sunt mici, foarte dificil de estimat i trebuie s fie considerate ca parte a responsabilitilor
obinuite, cotidiene ale autoritii.
2b. Finanarea disponibil din alocaiile existente CBTM /bugetare. Aceast seciune trebuie
s indice suma mijloacelor deja alocate pentru aceast politic public n cadrul CBTM/a
bugetului. Dac politica public implic consolidarea sau extinderea unui program
existent, atunci trebuie inclus finanarea pentru nivelul existent de activitate. n cazul unei
noi propuneri de program ar putea s mai existe mijloace alocate n CBTM/Buget, ca
parte a procesului de planificare CBTM, calculate n baza estimrii preliminare a
costurilor. n orice caz, aceste mijloace curent alocate pentru politica public respectiv
trebuie s fie incluse n aceast seciune a formularului.
Autoritile publice trebuie s identifice orice domenii poteniale de economii din alte
pri ale bugetului din motiv c Guvernul are o capacitate foarte limitat de a finana
politici publice noi i este important de a re-aloca, n msura posibilitilor, resurse de la
prioritile minore. Aceast seciune este extrem de important, deoarece ofer nu doar
o surs alternativ de finanare, ci indic, de asemenea, ct de important este anume
aceast politic public pentru autoritate vis a vis de alte activiti ale acesteia.
Economiile pot fi fcute din dou surse. Autoritatea poate avea surplus de fonduri care au
rezultat din sporirea eficienei, sau datorit nivelului mai jos dect cel anticipat al
activitii. n aceste circumstane, re-alocarea acestor fonduri nu trebuie s afecteze nivelul
serviciilor oferite de autoritate. A doua surs de economii o reprezint activitile sau
programele de care autoritile nu mai au nevoie sau reprezint o prioritate joas n
comparaie cu propunerea nou i alte programe ale autoritii.
2c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/Buget (2a-2b). Pentru a determina
necesitile de finanare adiional la ceea ce a fost deja prevzut n alocaiile
[24]

CBTM/Buget, este necesar de dedus sumele indicate n 2b din sumele indicate n 2a.
Aceast diferen reprezint sporul net (sau descreterea net) n finanarea necesar
pentru a implementa propunerea. n cazul unui nou program, pentru care nu sunt
prevzute alocaii, suma va fi egal cu costul total al programului.
3. Mijloacele potenial disponibile pentru acoperirea necesitilor adiionale. Pentru a completa
aceast seciune, autoritatea public trebuie s identifice alte surse de finanare posibile.

3a. Finanarea extern disponibil pentru acoperirea necesitilor adiionale, ns neinclus
n CBTM. Aceast seciune trebuie s indice resursele poteniale ale donatorilor externi
care nu sunt acoperite n CBTM-ul actual, dar posibil s fie incluse n urmtorul (se va face
referin la numele donatorului i etapa negocierilor).

3b. Din asisten tehnic (finanare direct de la donatori). Aceast seciune trebuie s
includ orice asisten tehnic care va acoperi unele din costurile programului.
4. Impactul asupra veniturilor bugetare. Este posibil ca politica public s genereze venituri
din taxe sau alte tipuri de instrumente de obinere a veniturilor. Dei aceste mijloace nu
sunt automat disponibile pentru autoritate, ele vor reduce costul total al politicii publice
pentru Guvern i de aceea pot fi privite ca surs de finanare alternativ. Totui, va fi
foarte important de considerat n alte seciuni ale analizei impactului, efectele acestor
taxe asupra entitilor economice sau asupra indivizilor care le pltesc. Aceast ntrebare
este abordat mai jos n compartimentul cu privire la costurile de conformitate i analiza
impactului economic.

5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2c-3-4). Este foarte important
de a recunoate c sumele din celulele 4 i 5 comport riscuri: re-alocarea economiilor ar
putea fi imposibil; asistena donatorilor ar putea s nu se materializeze; veniturile
estimate din taxe ar putea fi prea optimiste.

Aa cum a fost menionat mai sus, autoritatea iniiatoare trebuie s estimeze impactul asupra
bugetului fiecrei opiuni, utiliznd acest tabel (sau unul prescris de Ministerul Finanelor n viitor).
n orice caz se recomand cu insisten ca autoritatea s menin un dialog cu Ministerul
Finanelor n decursul ciclului CBTM, ct i n timpul pregtirii pentru analiza impactului fiscal al
propunerii concrete, pentru a minimiza dezacordurile care pot aprea la o etap mai trzie a
consultaiilor.

Analiza impactului administrativ

Analiza impactului administrativ sau a fezabilitii implementrii opiunilor este un alt criteriu de
evaluare care permite luarea deciziei asupra relevanei opiunilor de politic public prin prisma
analizei cerinelor i necesitilor administrative la etapa de implementare. Autoritile publice
trebuie s reflecteze din start asupra interveniilor cu caracter administrativ necesare pentru
realizarea politicii publice. Iniiind o politic public nou (adoptarea unei legislaii noi, crearea
[25]

sau schimbarea programului), trebuie de inut cont i de consecinele practice ale acesteia, att la
etapa iniial, ct i la o etap mai avansat de implementare.

n linii mari analiza impactului administrativ presupune reflectarea nu doar asupra chestiunilor
imediate, ci i asupra unor aspecte de durat, care nu par evidente la prima vedere. Un aspect
important al acestei evaluri constituie planificarea necesitilor organizaionale i de resurse ale
opiunilor de politic public. Acest aspect a fost, de asemenea, abordat n seciunea anterioar
privind analiza impactului fiscal. Cerinele de implementare pot ridica costul opiunii, pot micora
eficacitatea acesteia, pot crea reineri i chiar mpiedica realizarea acesteia. n termeni
administrativi, implementarea noilor politici publice poate nsemna c vor fi necesare funcii noi n
autoriti publice sau alte organizaii, sau modificri la funciile existente. Principalele domenii
care trebuie examinate n contextul analizei impactului administrativ sunt:

Necesitatea ntr-o nou legislaie sau
amendamente la legislaia existent
i/sau n reglementri adiionale la cele
existente, care trebuie s fie iniiate i
aprobate de autoritatea autoare a
politicii publice, Guvern sau Parlament.
Este important de analizat probabilitatea
ca aceste schimbri legislative s fie
realizate fr obstacole, precum i
probabilitatea schimbrii
comportamentului unor categorii de
subieci vizai i/sau declanarea unor
consecine nedorite. De exemplu,
majorarea impozitelor la articole de tutun,
suplimentar la creterea preurilor la aceste articole i reducerea numrului fumtorilor, ar
putea ncuraja contrabanda, fapt care ar necesita resurse administrative pentru
contracarare.
Mecanismele de aplicare/implementare pe care le implic opiunea de politic public,
dac este cazul, sanciuni - metode administrative sau judiciare, amenzi prevzute de
lege, rspundere disciplinar, civil, administrativ sau penal.
Auspiciile organizaionale prevzute pentru procesul de implementare i cerinele asociate
- implicarea ageniilor subordonate, organelor administraiei publice locale sau a
organizaiilor neguvernamentale.
Posibilele reacii la opiunea de politic public att n perioada de elaborare i, n
special, n perioada de implementare - din partea susintorilor i a oponenilor, din
partea beneficiarilor i grupurilor afectate negativ.

Opiunile nu trebuie s fie eliminate din cauza unor obstacole estimate ca i majore la
implementare. Mai curnd, ar fi indicat de identificat contra-msuri care ar neutraliza sau elimina

1. Indicm nivelul de fezabilitate
a implementrii, inclusiv dac
pot aprea costuri bugetare
adiionale la ceea ce s-a
alocat n CBTM /buget,
inclusiv pe anii urmtori.
2. Planificm detaliile practice
ale implementrii.
3. Sugerm modificri ale unor
opiuni care vor diminua unele
obstacole n implementare.

[26]

aceste obstacole. n cele din urm, factorii de decizie decid dac opiunea merit a fi examinat,
chiar cu obstacole previzibile la etapa de implementare.

Analiza impactului economic
7

O mare parte din politicile publice elaborate i implementate de ctre autoritile publice au un
anumit impact asupra economiei rii. Orice intervenie a statului poate stimula sau mpiedica
activitatea antreprenorilor, ceea ce n final se va reflecta n competitivitatea i creterea
economic a rii. n analiza impactului fiscal au fost abordate costurile i beneficiile monetare
care vor fi materializate prin cheltuieli i venituri ale bugetului de stat. Analiza impactului
economic analizeaz costurile i beneficiile opiunilor de politic public asupra economiei rii.

n particular trebuie de considerat impactul opiunilor asupra competitivitii, productivitii i
mediului concurenial. Competitivitatea este o msur a capacitii economiei de a produce bunuri
i servicii de calitate, de a oferi populaiei un mod de via decent i de a activiza piaa muncii,
iar concurena este fora motrice a creterii productivitii. Spre exemplu, creterea subvenionrii
sectorului vitivinicol ar putea contribui la creterea competitivitii produciei vinicole, resursele
fiind investite n retehnologizarea i sporirea calitii produciei. n acelai timp, aceast politic
public trebuie s fie abordat cu precauie - acordarea subveniilor unui sector poate conduce
la plasarea acestui sector n condiii mai avantajoase dect alte sectoare care nu beneficiaz de
subvenii, sau s creeze distorsiuni i o concuren neloial n interiorul sectorului, prin intirea unor
categorii de companii.
Analiza impactului economic nu ine doar de analiza efectelor asupra unor dimensiuni ale
economiei rii, ci i impactul asupra unor categorii de antreprenori, n special divizai dup
mrimea afacerii ntreprinderi mici, mijlocii i mari. Analiza impactului unei politici publice asupra
societilor comerciale, n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii, este foarte important,
deoarece acestea constituie temelia unei economii sntoase n ar. De aceea, orice impact

7
Printre domeniile comune ale statelor membre ale UE sunt impactul asupra economiei, n special asupra
ntreprinderilor mici i mijlocii i asupra competitivitii. Detalii n Raport ctre Ministerele responsabile pentru Administrarea
Public n statele membre ale UE privind progresul implementrii Planului de Aciuni din Raportul Mandelkern privind Reglementarea
mai bun, 2003.

ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni
Cte agenii/organizaii (att interne, ct i externe) trebuie s coopereze pentru a asigura o
implementare de succes?
Sunt resursele (financiare, umane, informaionale, etc.) disponibile pentru implementare? n ce
msur aceast opiune necesit crearea unei instituii noi, unor funcii noi, introducerea
echipamentului nou sau a procedurilor administrative noi?
Exist posibilitate pentru corupie? Este riscul minim sau nalt? De ce?
Exist grupuri ale cror interese vor fi afectate de opiune? Cu ct mai controversat este
opiunea sau cu ct mai multe schimbri sunt asociate cu opiunea dat, cu att mai mare va fi
probabilitatea dificultilor sau chiar a rezistenei fa de implementare.
Care sunt detaliile practice ale implementrii: ct de uor sau dificil va fi?

[27]

intenionat sau neintenionat asupra deciziilor de producie, dezvoltrii tehnologice i deciziilor
inovaionale luate de ntreprinderi, este foarte important i trebuie s fie luat n considerare.
Societile comerciale i cetenii sunt obligai s respecte diferite condiii i cerine care deriv
din politicile publice aprobate. Acestea pot fi asociate cu respectarea noii politici publice, dar
pot fi legate i de lucrul birocratic care ar putea fi evitat i reprezint aa numitapovar
administrativ sau costuri de conformitatepentru companii i ceteni. De aceea este important
de examinat efectele opiunii asupra persoanelor fizice i juridice i dac aceasta reprezint o
povar administrativ inutil.
Exist dou tipuri principale de costuri de conformitate: costuri de o singur dat i costuri continue.
Costurile suportate o singur dat in de adaptarea companiei la o politic public nou sau
modificat i includ costuri de informare (de identificare i nelegere a politicii publice), costuri de
modernizare sau introducere a noilor procese de producie/echipament/cldiri/softuri i costuri
de achiziionare a serviciilor specializate (de exemplu de contabilitate, tehnologii informaionale,
juridice). Costurile continue in de meninerea strii de lucruri pentru asigurarea respectrii
continue a politicii publice i includ costuri individuale, de personal sau timp, taxe de inspecie /
aplicare, de desfurare a procesului de liceniere (cererea, corespondena, publicitatea) i
costuri care in de lucrul de cancelarie/administrare/activitate de birou (compilarea informaiilor
necesare, timpul consumat). Pentru a evalua costurile de conformitate, autoritile trebuie s
identifice activitile relevante care urmeaz a fi efectuate de ceteni i /sau companii pentru
fiecare opiune. Trebuie de realizat c majorarea costurilor de conformitate are un impact i
asupra mediului concurenial. De exemplu, costurile nalte asociate lansrii n afacere, ridic prea
sus barierele de intrare pe pia i, implicit, limiteaz concurena la numrul existent de societi
comerciale sau chiar le mpuineaz.
Un alt gen de impact economic poate fi asociat cu opiuni de politici publice, care prevd
dereglementarea anumitor domenii de activitate. La o analiz a impactului politicii publice de
reducere a numrului de activiti economice supuse licenierii, s-ar fi putut observa c impactul
asupra concurenei n domeniile dereglementate este pozitiv.
[28]

Analiza impactului social i asupra srciei
8

Aciunile Guvernului trebuie s fie orientate nu doar spre crearea unui mediu favorabil de afaceri
i creterea bunstrii populaiei, dar i spre asigurarea ca aceste aciuni s nu afecteze negativ
categoriile vulnerabile ale populaiei sau s nu contribuie la creterea inegalitilor sociale. Astfel,
scopul principal al analizei impactului social i asupra srciei este de a identifica impactul
opiunilor de politic public asupra persoanelor sau grupurilor de persoane care se afl n
dificultate sau situaia crora ar putea fi nrutit n urma implementrii politicii publice
respective. Analiza impactului de gen este la fel parte din acest tip de analiz.

Determinarea impacturilor pozitive i negative presupune determinarea categoriilor de persoane
care vor fi afectate de politica public. n dependen de specificul problemei, exist diverse
categorii de persoane care pot fi afectate de politica public promovat. Din acestea pot face
parte prinii solitari, familiile cu muli copii, btrnii, grupurile dependente de diverse alocaii
(omerii, persoanele cu venituri mici), persoanele cu dizabiliti, minoritile din zonele rurale sau
urbane, persoanele fr domiciliu stabil. Acestea pot fi, totodat, nu doar grupurile int
(beneficiarii) sau categoriile vulnerabile n general, dar i persoane care nu fac parte din
categoriile menionate mai sus, dar care n urma implementrii unei politici publice anume ar
putea deveni vulnerabile. O atenie sporit trebuie atras celor care se confrunt cu multiple
dezavantaje, cum ar fi familiile numeroase, cu venituri reduse i persoanele fr loc de munc.

Specificul i magnitudinea impactului social depinde de domeniul de intervenie. Aspectele sale se
regsesc n mai multe domenii de politic public cea a ocuprii forei de munc, educaional,
de sntate, locativ, etc. Acestea ns, n primul rnd se regsesc n nsi politicile publice

8
Aceast seciune are la baz Ghidul de Utilizator n Evaluarea Impactului Social (Banca Mondial, 2003), Not de
Bun Practic n utilizarea analizei impactului asupra srciei i a celui social n sprijinul elaborrii politicii publice de
dezvoltare (Banca Mondial, 2004) i Ghidul Indicativ pentru analiza impactului asupra srciei (Irlanda, 2007).

ntrebri-cheie pentru analiza impactului economic
Are opiunea efect negativ sau pozitiv asupra mediului de afaceri din Republica Moldova?
Creeaz opiunea avantaje sau dezavantaje unor firme n comparaie cu altele?
ncurajeaz opiunea crearea unui monopol?
Creeaz opiunea bariere pentru companiile nou create?
Influeneaz opiunea direct sau indirect disponibilitatea sau mrimea costurilor factorilor de
producie, de exemplu: a materiei prime, produselor semi-fabricate, componente etc., a mecanismelor
i echipamentului, a muncii, a taxelor de liceniere, costurilor de inspecie, etc.
Ca o consecin a deciziilor investiionale i schimbrilor n disponibilitatea i/sau costul factorilor de
producie, se va schimba modul n care firmele produc serviciile i produsele, gama de bunuri i servicii
produse de firm (noi sau substitueni), cantitatea bunurilor i serviciilor produse de firm i
viabilitatea financiar a firmelor care funcioneaz n prezent pe piaa corespunztoare?
n rezultatul majorrii costurilor, n ce msur structura pieii permite transferul unor sau tuturor
costurilor n aval ctre clieni sau, din contra, ctre furnizori?
Va genera opiunea eco-inovaii, de exemplu, prin metode noi de lucru i o utilizare mai eficient a
resurselor naturale i micorarea costurilor de salubrizare, care vor micora costurile companiilor?

[29]

sociale, care sunt denumite i redistributive. Spre exemplu, politica public de acordare a
compensaiilor nominative are menirea de a susine categoriile vulnerabile, dar poate contribui,
de asemenea, la erori de incluziune, cum ar fi susinerea unor persoane, care dei fac parte dintr-
o anumit categorie, nu sunt srace, sau la erori de excluziune, cum ar fi omiterea unor persoane
care nu fac parte din categoriile stabilite, dar sunt srace. n acest context este necesar de
regndit politica public, astfel ca aceste erori s fie omise.

Totodat, aspectele sociale se regsesc i n politicile publice economice. Spre exemplu, decizia
de a construi o cale ferat poate conduce la angajarea forei de munc n procesul de construcie,
i astfel conduce la reducerea omajului, dar ar putea, n acelai timp, s conduc la necesitatea
de schimbare a locului de trai al unor gospodrii care sunt situate pe traseul cii ferate. Acest
lucru trebuie s fie prevzut i msurile adecvate s fie ntreprinse. De asemenea, politicile
publice care in de retragerea unor drepturi, subvenii sau nchiderea unor ntreprinderi trebuie s
in cont de impactul posibil asupra forei de munc.
n dependen de capacitile autoritilor publice analiza impactului social i asupra srciei
poate lua forma unei descrieri narative n care sunt indicate categoriile int ale politicii publice,
precum i acele categorii de persoane care ar putea fi afectate negativ de intervenia
Guvernului, fiind indicat dac este posibil categoria persoanelor afectate srac, omer, invalid,
etc. i tipul impactului vor pierde locul de munc, vor fi reduse veniturile, vor fi lezate anumite
drepturi, etc. n cazul n care capacitile autoritii publice permit, acestea sunt ncurajate s
estimeze numrul persoanelor afectate, impactul politicii publice asupra ratei srciei i mrimea
creterii sau descreterii veniturilor acestor categorii n urma implementrii politicii publice
respective.
Analiza impactului de gen este utilizat pentru a prevedea i releva n ce mod politicile publice
vor afecta difereniat femeile i brbaii. Acest tip de analiz este un component important al
analizei impactului social i asupra srciei. Analiza impactului de gen este important deoarece
inegalitile de gen, precum i cauzele i consecinele acestora nu sunt mereu evidente, ns pot
crea repercusiuni serioase asupra ntregii societi. Genul este una din caracteristicile specifice
fiecrui grup (ex. ras, religie, dizabilitate, vrst), de aceea este important de a nelege
impactul difereniat asupra comportamentului femeii i brbatului.
Profunzimea analizei impactului de gen depinde de fiecare politic public. Anumite politici
publice sunt neutre din punct de vedere al impactului de gen. Altele au un impact vdit asupra
femeilor sau brbailor. innd cont de principiul proporionalitii analizei impactului, nu se
recomand o analiz profund a impactului de gen n cazul n care din start este clar c impactul
asupra femeilor i brbailor nu va fi difereniat. n celelalte cazuri, o analiz mai detaliat, este
recomandat. Pentru a determina situaiile n care este necesar de fcut o analiz mai profund
a aspectelor de gen i cum de realizat acest lucru, se propune parcurgerea unui ir de pai
concrei
9
.

9
Pentru mai multe informaii vedei ghidul Gender Mainstreaming in Practice A Toolkit elaborat de PNUD n
2007, disponibil la http://europeandcis.undp.org/.
[30]

Testul preliminar pentru determinarea necesitii unei analize mai profunde a impactului de gen
ine de rspunsul la o ntrebare esenial: Are opiunea impact difereniat asupra femeilor i
brbailor? n cazul n care opiunea genereaz un decalaj de cel puin 20% n
favoarea/defavoarea femeilor sau brbailor, atunci este nevoie de a efectua o analiz deplin
de gen, care nu reprezint altceva dect parcurgerea a apte pai consecutivi:
1 Stabilim informaia de baz dezagregat n aspect de gen
2 Analizm tendinele
3 Determinm ct de semnificativ i prioritar este impactul de gen
4 Analizm impactul potenial asupra femeilor i brbailor la general
5 Analizm impactul potenial asupra unor grupuri specifice de femei i brbai
6 Analizm impactul asupra femeilor i brbailor care ar putea fi indirect afectai
7 Identificm schimbrile posibile care ar putea fi operate la politica public.

Analiza impactului asupra mediului nconjurtor

Spre deosebire de impactul economic, fiscal i administrativ al politicilor publice, impactul asupra
mediului nconjurtor poate s nu fie perceput la etapa de analiz a opiunilor. O mare parte din
politici publice nu au impact asupra mediului nconjurtor sau au un impact nesemnificativ. Exist
ns, politici publice, n special n domeniul industriei, agriculturii, energeticii i transporturilor care
pot avea un impact considerabil asupra mediului nconjurtor, dei lista acestor domenii este mai
vast
10
. Impact asupra mediului nconjurtor au n special politicile publice care in de investiiile
publice sau introducerea unor reglementri n mediul de afaceri. Spre exemplu, construcia
parcurilor industriale, cilor ferate i extinderea terenurilor agricole din contul defririi pdurilor,
distrugerii punilor, drenrii solului vor avea un impact mult mai mare asupra mediului, dect
politicile publice de majorare a pensiilor, salariilor, indemnizaiilor sau extindere a pachetului de
servicii medicale oferite gratuit populaiei. Exist, ns, politici publice care nu par a avea un
impact imediat asupra mediului, dar n urma unei analize aprofundate, inclusiv a studierii

10
Trebuie s fie supuse analizei impactului asupra mediului nconjurtor politicile publice care se elaboreaz pentru
urmtoarele domenii: agricultur, silvicultur, pescuit i acvacultur, energie, industrie, transport, turism, gestionarea
deeurilor, gospodrirea apelor, telecomunicaii, dezvoltare regional, amenajarea teritoriului i urbanism sau
utilizarea terenurilor, i care stabilesc cadrul pentru aprobarea unor proiecte viitoare ce urmeaz a fi supuse
procedurii de analiz a impactului asupra mediului conform legislaiei respective.
ntrebri-cheie pentru analiza impactului social i asupra srciei

1. Care sunt grupurile int ale opiunilor i n ce mod vor fi afectate aceste grupuri? Este necesar
enumerarea acestor persoane i grupuri, inclusiv n aspect de gen, mpreun cu rezultatele scontate
relevante pentru fiecare.
2. Ce schimbri va produce opiunea n politicile publice sau procedurile existente i ct de relevant
este ea pentru grupurile identificate ca fiind cele mai vulnerabile? Discuiile pe marginea acestor
ntrebri pot elucida consecine neintenionate, att pozitive ct i negative.
3. Dac opiunea nu are impact asupra srciei, pot fi identificate alte opiuni care vor genera un efect
pozitiv?
4. Dac opiunea are impact pozitiv, va reduce acesta srcia sau va preveni cderea n srcie?
5. Dac opiunea are efect negativ, ce opiuni sau msuri pot fi considerate pentru a diminua acest
efect?

[31]

experienei altor ri, vor indica posibilitatea declanrii unui impact ecologic pe termen lung
(cum ar fi impactul producerii frigiderelor i climatizatoarelor asupra nclzirii globale).

Datorit dificultii de a obine informaii cantitative cu privire la mediul nconjurtor cea mai
mare parte a evalurilor va fi calitativ. Analiza impactului asupra mediului nconjurtor va
presupune analiza politicilor publice prin prisma posibilelor efecte asupra mediului i altor factori,
i anume: biodiversitii, faunei, florei, solului, apei, aerului, factorilor de clim, bunurilor materiale,
patrimoniului cultural, inclusiv patrimoniului arheologic i arhitectural, peisajelor, populaiei, sntii
umane i interaciunilor dintre aceti factori.
Analiza presupune, de asemenea, reflectarea asupra caracterului acestor efecte: secundare
(generate nu de politica public, ci de impactul primordial al acesteia), cumulative (efectele
combinate ale politicii publice), sinergetice (generate n rezultatul combinrii cu alte politici
existente), pe termen scurt, mediu sau lung, permanente sau temporare, negative sau pozitive.
Efectele asupra mediului nconjurtor nu sunt limitate geografic i politicile publice implementate
de ctre Guvern ar putea afecta starea mediului din statele vecine. Atunci cnd un plan sau un
program este posibil s aib un efect transfrontier asupra mediului nconjurtor, implementarea
acestuia trebuie s fie abordat cu precauie.
n selectarea politicilor publice este recomandat s se acorde prioritate msurilor de dezvoltare
care: promoveaz i faciliteaz utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile; promoveaz
investiiile n zone industriale modernizate (brownfield) versus zone verzi (greenfield);
promoveaz eficiena energetic, minimizeaz i reduc cererea de energie i promoveaz
reutilizarea deeurilor; au ca scop producerea i nlocuirea combustibililor fosili cu biocombustibili;
promoveaz serviciile de mediu n sectorul turismului i activitile turistice de genul ecoturism,
agroturism etc.; au o abordare "ecologic" a peisajului i ecosistemelor, cum ar fi reabilitarea
zonelor industriale sau aciuni de mpdurire i dezvoltarea de zone / spaii verzi.
n cadrul analizei impactului asupra mediului nconjurtor este important de a analiza opiunile
politicii publice i prin prisma impactului acestora asupra sntii oamenilor. Totodat, trebuie
de inut cont de faptul c sntatea poate fi afectat nu doar de starea mediului nconjurtor, ci
i de aspectele sociale, cum ar fi condiiile de trai, care adesea sunt determinate de aspectele
economice.
ntrebri-cheie pentru analiza impactului asupra mediului nconjurtor

1. Asupra cror resurse naturale are impact politica public propus (sol, ap, aer, peisaj, etc.) i cum se
manifest acest impact?
2. Care este probabilitatea, durata, frecvena efectelor ecologice ale politicii publice?
3. Este impactul politicii publice propuse ireversibil? Dac da, atunci care sunt aciunile necesare?
4. Va crea politica public riscuri pentru sntatea uman (de exemplu, din cauza accidentelor sau
polurii)?
5. Care este magnitudinea i extinderea spaial a efectelor (aria geografic i dimensiunea populaiei
care poate fi afectat)?
6. Va avea politica public propus impact asupra zonelor sau peisajelor cu un statut de protecie
recunoscut la nivel naional, comunitar sau internaional?

[32]

Analiza riscurilor i incertitudinilor

n procesul de elaborare i evaluare a opiunilor de politic public funcionarii publici tind s
presupun c va fi o stabilitate relativ n cadrul administraiei publice pe durata implementrii
politicii publice. n realitate, ns, se pot ivi anumite evenimente sau situaii neprevzute sau
prevzute, dar pentru prevenirea crora nu au fost ntreprinse msurile de rigoare. Riscurile i
incertitudinile mpnzesc procesul de elaborare i implementare a politicilor publice i, astfel,
trebuie s fie considerate la etapa analizei impactului politicii publice. Riscurile sunt acele situaii
n care pot fi stabilite probabiliti pentru ca un eveniment s se realizeze sau un impact s fie
declanat, iar incertitudinile sunt acele situaii, n care probabilitile nu sunt cunoscute. Spre
exemplu, seceta este un risc pentru agricultur, deoarece probabilitatea producerii acesteia este
cunoscut i este foarte mare. Iar pierderile cauzate de secet pot fi doar presupuse, fiind
extrem de incerte. Analiza riscurilor i incertitudinilor trebuie s treac cu fir rou la toate etapele
de analiz ex-ante a opiunilor de politic public.

Evalurile care vizeaz doar viitorul imediat, aa ca bugetul pe anul viitor, pot fi mai precise,
dar ar putea rezulta n decizii mioape. Evalurile care consider beneficiile, costurile bugetare
i consecinele pentru o perioad mai ndelungat, pot conferi analizei un grad sporit de
realism, ns cu ct mai ndelungat este perioada de timp, cu att mai mari sunt incertitudinile
n estimri. Pentru majoritatea politicilor publice, natura i magnitudinea impacturilor nu poate fi
prezis cu certitudine, n special atunci cnd se consider o perioad de timp mai lung.
Implementarea politicii publice poate fi afectat de alte intervenii, ntmplri neprevzute n
viitor i n general, modul n care organizaiile sau prile interesate se comport ntr-un domeniu
sau altul.
Evaluarea acceptabilitii i fezabilitii unei opiuni se poate baza pe presupuneri i estimri
destul de reale, ns nu absolut precise. Ele pot fi optimiste sau nejustificat de pesimiste. Spre
exemplu estimarea capacitii de asimilare a subveniilor economice poate fi subestimat, iar
estimarea numrului de familii care i aduc copiii pentru vaccinare ar putea fi supra-estimat. De
asemenea, n calitate de riscuri se pot enumera: rezistena considerabil din partea companiilor
identificate n cursul consultaiilor, lipsa finanrii planificate din partea donatorilor, ezitarea
Parlamentului n adoptarea legislaiei necesare. Pentru factorii de decizie este util de a cunoate
ct de credibile sunt estimrile sau, n mod alternativ, n ce msur realitatea difer de estimrile
fcute.
Metoda de efectuare a estimrilor optimiste i pesimiste va depinde de circumstanele
fiecrui caz i va necesita opinia funcionarilor publici bazat pe informaiile disponibile ca parte
a procesului de evaluare a impactului. Aceste scenarii alternative vor ajuta factorii de decizie s
vad un ir de efecte posibile. Ideea principal este c pentru politicile publice cu un efect
potenial mare i volatil, factorii de decizie trebuie s tie toat varietatea de rezultate, de la
cele mai bune la cele mai rele; la fel i cele care sunt cele mai probabile. De aceea, va fi foarte
important ca funcionarii publici s colecteze ct mai multe informaii sigure despre grupul de
populaie, sectorul, etc. pe care le vizeaz opiunile analizate.
[33]

5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

Ultima etap n evaluarea impactului nainte de a pune analiza pe hrtie este compararea
opiunilor pentru a determina care va fi acea opiune recomandat pentru aprobare decidenilor
politici. Scopul acestei etape este de a compara punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni pentru
a decide care din ele este cea mai eficace n atingerea obiectivelor, cu neajunsuri ct mai puine
sau ct mai nesemnificative. Totodat trebuie de inut cont c nu exist o soluie perfect. Toate
opiunile vor avea avantaje i dezavantaje. Dup ce toate argumentele pro i contra vor fi
generalizate se va forma baza pentru formularea opiunii recomandate.
Exist mai multe tehnici calitative i cantitative de comparare a opiunilor (vezi anexa). O metod
calitativ accesibil care poate fi utilizat de ctre orice funcionar public, este analiza
multicriterial care permite evaluarea opiunilor innd cont de diferite tipuri de impact sau
aspecte ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor pondere. Aceast metod este n
special util n acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici publice este greu de cuantificat
sau monetizat. Analiza ex-ante trebuie s analizeze impacturile opiunilor n funcie de cum
acestea difer de opiunea status quo. Cu ct mai mult este fcut uz de analiza cantitativ, cu
att mai convingtoare va fi analiza.
Printre cele mai importante tehnici cantitative sunt analiza cost-beneficiu i analiza cost efectivitate.
Analiza cost-beneficiu const n estimarea cuprinztoare a costurilor i beneficiilor pentru
societate
11
. Aceast analiz este foarte potrivit pentru politici publice care au un puternic
component economic costurile i beneficiile crora sunt tangibile i pot fi mai uor cuantificate i
monetizate. Pentru cea mai mare parte a politicilor publice, costurile, i n special beneficiile, nu
pot fi cuantificate i monetizate, cum este cerut de analiza tradiional cost-beneficiu. n aceste
cazuri o alternativ este aplicarea analizei cost-efectivitate, care const n monetizarea doar a
costurilor, beneficiile fiind transpuse n valori cantitative, aa ca uniti sau procente. Spre
exemplu, costurile politicii publice de cretere a indemnizaiilor pentru omaj pot fi monetizate, iar
beneficiile vor constitui numrul omerilor, rata omajului sau rata de cretere a veniturilor
omerilor, n dependen de menirea acestei politici publice.

11
Pentru nelegerea mai profund a acestei tehnici este recomandat cartea - Cost Benefit Analysis and
Regulatory Reform: an Assessment of the Science and the Art (Kop-Krupnick-Toman 2007).
opiunii recomandate
[34]

Analiza la aceast etap ine, de asemenea,
de compararea soluiilor prin prisma evalurii
relevanei, eficienei, efectivitii i durabilitii
acestora. Relevana ine n primul rnd de
legtura opiunii cu problema i obiectivul i
analiza mediului n care aceast opiune va
funciona dac nu contravine legislaiei n
vigoare sau itinerarului strategic stabilit de
Guvern. Analiza eficienei va demonstra msura
n care obiectivele pot fi atinse cu resursele
disponibile/costuri ct mai mici, iar analiza
efectivitii va dovedi dac aciunile stabilite
conduc la atingerea obiectivului sau obinerea
rezultatului final. Politicile publice pot fi
eficiente, adic s produc rezultate la costuri
minime, ns nu efective, adic s nu realizeze
obiectivele preconizate. n alte cazuri politicile
publice pot fi efective, adic foarte reuite n
ceea ce privete obinerea rezultatelor, ns
ineficiente, adic, costurile rezultatelor s fie
foarte nalte n raport cu importana lor. Astfel,
este important de gsit un echilibru dintre
eficien i eficacitate. Analiza durabilitii va
indica dac opiunea ar putea fi afectat de
factori externi, care ar putea periclita
realizarea cu succes a acesteia, precum i
durata impactului pozitiv sau negativ.
Aplicarea corect a acestor metode necesit abiliti, capaciti, eforturi, timp i n multe cazuri
resurse considerabile, care adesea sunt lips n cadrul autoritilor publice. n procesul de
comparare a opiunilor, la fel ca i la celelalte etape de analiz a impactului este important
judecata i gndirea critic. Selectarea de ctre decidenii politici a altei opiuni dect cea
recomandat n Propunerea de politici publice nu descalific relevana analizei. Dimpotriv,
analiza efectuat permite factorilor de decizie de a selecta o opiune din cele propuse care are
cele mai mari sori de izbnd.
1. Considerm toate efectele
pozitive i negative ale fiecrei
opiuni n comparaie, indiferent
de faptul dac sunt exprimate
n form calitativ, cantitativ
sau monetar.
2. Conturm argumentele pro i
contra ale fiecrei opiuni.
3. Facem comparaie ntre opiuni
pe fiecare criteriu al
caracteristicilor generale, aa
ca msura de realizare a
obiectivelor, beneficiile, inclusiv
economice, sociale, ecologice,
impactul fiscal, impactul
administrativ, rezultatele
consultaiilor, precum i riscurile
i incertitudinile.
4. Generalizm concluziile-cheie
despre fiecare opiune care pot
fi utilizate n Propunerea de
politici publice.
5. Identificm opiunea care are
cele mai multe avantaje i cel
mai bine soluioneaz
problema i conduce la
atingerea obiectivelor stabilite.

ntrebri-cheie pentru compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

Au fost analizate toate avantajele i dezavantajele opiunilor? Sunt opiuni avantajele crora sunt mult
mai mari dect a celorlalte, iar dezavantajele mult mai mici?
S-a inut cont c anumite tipuri de impact prevaleaz i trebuie s fie n primul rnd luate n calcul la
comparare?
Au fost analizate opiunile prin prisma relevanei, eficienei, efectivitii i durabilitii acestora?
Au fost aplicate tehnici propuse n ghid pentru compararea opiunilor pentru a oferi o mai bun
fundamentare deciziei?

[35]

CINE ESTE IMPLICAT N ANALIZA EX-ANTE?

Consultarea n cadrul Guvernului

Propunerea de politic public este elaborat de una sau mai multe subdiviziuni de specialitate
din minister (vezi diagrama de mai jos). Subdiviziunea de analiz, monitorizare i evaluare a
politicilor publice ofer asisten metodologic pe durata analizei i reprezint interfaa dintre
subdiviziunea autor i Cancelaria de Stat, care analizeaz PPP. Pn a fi remis Cancelariei de
Stat Propunerea de politici publice este consultat cu autoritile publice de rigoare. Este
obligatoriu de consultat cel puin cinci autoriti publice Ministerul Finanelor pentru impactul
fiscal, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei pentru impactul social, Ministerul Economiei
pentru impactul economic i asupra srciei i Ministerul Mediului pentru impactul ecologic. n
urma analizei PPP de ctre Cancelaria de Stat, i anume de ctre Direcia politici, planificare
strategic i asisten extern, PPP este remis spre discuii i acceptare/aprobare Guvernului.
Ulterior acceptrii PPP i a uneia din opiunile analizate, ministerele vor purcede la realizarea
planului de aciuni care a fost conceput pentru implementarea opiunii selectate.

Analiza ex-ante este rezultatul unui proces de consultare cu factorii n cadrul i n afara
Guvernului. Mecanismul de asigurare a transparenei decizionale, principiile, drepturile i
obligaiile prilor n acest proces sunt stabilite n Legea nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008
[36]

privind transparena n procesul decizional, intrat n vigoare n martie 2009. Conform acestei
legi, etapele asigurrii transparenei procesului de elaborare a deciziilor ncep de la informarea
publicului referitor la iniierea elaborrii deciziei, punerea la dispoziia prilor interesate a
proiectului de decizie, consultarea prilor interesate, examinarea recomandrilor i finalizeaz
cu informarea publicului referitor la deciziile adoptate. n baza acestei legi Guvernul a aprobat
recent reguli pentru desfurarea consultrilor
12
.

Consultarea n afara Guvernului

Exist dou tipuri principale de consultri n afara Guvernului: 1. Consultarea cu experii
13
i 2.
Consultarea cu factorii interesai i publicul
14
. Consultarea cu experii poate fi efectuat la orice
etap a analizei ex-ante, dei la diferite etape ar putea fi nevoie de diverse forme de expertiz.
n cazul n care expertiza ntr-un domeniu anume lipsete, autoritatea iniiatoare poate angaja, n
baz de contract, consultani externi sau locali (din organizaiile donatoare, companii sau
persoane individuale).

n urma identificrii principalelor categorii de factori interesai este important de considerat
strategia de consultare. n cazul n care procesul de formare a grupului de lucru este mpovrtor,
necesitnd timp i eforturi, nu este esenial ca grupul de lucru s fie creat n mod oficial. Este
suficient ca, de exemplu, persoana desemnat, responsabil n procesul de evaluare a impactului,
s organizeze o edin pentru un timp limitat, n baza unui plan sau strategii de consultare pe
care autoritatea public a pregtit-o pentru efectuarea evalurii impactului (conform graficului
stabilit n nota informativ expediat pentru notificarea prilor interesate).
n ceea ce privete consultarea cu factorii interesai cele mai simple i des utilizate modaliti de
consultare sunt, de regul, de dou tipuri: 1. Procedura de prezentare a observaiilor i
comentariilor i 2. Mecanisme deliberative (ateliere, audieri publice, grupuri int). Una din cele
mai rspndite metode de consultare este procedura observaii i comentarii, care ia forma
ntiinrii factorilor interesai i/sau a publicului cu privire la o propunere i solicitrii
comentariilor pn la o dat stabilit. Mecanismele deliberative sunt aplicate mai rar de ctre
Guvern dect consultarea n form scris, dei ofer un cadru util pentru a elabora politici
publice coerente. n esen, un mecanism deliberativ este orice edin atelier, mas rotund,
edin public sau grup int n cadrul creia autorii de politici publice se ntrunesc cu factorii
interesai sau publicul pentru a auzi poziiile lor i pentru a ajunge la un consens cu privire la
politica public promovat. Avantajul principal al acestor mecanisme reprezint posibilitatea
pentru dialog i expunere de opinii: factorii interesai i publicul pot s adreseze ntrebri

12
Hotrrea Guvernului nr. 96 din 16.02.2010 cu privire la aciunile de implementare a Legii nr. 239-XVI din 13
noiembrie 2008 privind transparena n procesul decizional.
13
Comisia European i rile OCDE au o tradiie lung de consultare cu prile interesate n aspecte de politic
public i propuneri regulatorii. Pentru a ameliora procesele de consultare, Comisia European a adoptat un set de
Principii Generale i Standarde Minime pentru Consultarea Prilor Interesate. n mod similar, OCDE a pregtit
publicaia Cetenii ca parteneri, OCDE 2001. A se vedea, de asemenea, Comunicatul Comisiei privind colectarea i
utilizarea experienei de ctre Comisie: Principii i Linii directoare, COM(2002)713 final.
14
Cei afectai de reglementarea european sau cea naional au dreptul de a avea acces la ea i a o nelege
(Raportul Mendelkern, 2001, p.ii).

[37]

funcionarilor publici (sau autoritii), care la rndul lor pot s roage respondenii s argumenteze
detaliat poziiile lor.
Analiza opiniilor factorilor interesai
Dup ce factorii interesai au participat n exerciiul de consultare, este firesc ca acetia s fie
informai cu privire la rezultatele consultrilor. Informaiile de suport bine elaborate vor permite
celor consultai s cunoasc constatrile generale fcute n rezultatul consultrilor i vor explica n
ce mod s-a inut cont de ele. Un e-mail standard sau scrisoare poate fi expediat n acest scop.
Cea mai simpl i accesibil modalitate este plasarea pe pagina web a autoritii a sumarului
consultrilor. Imediat ce Guvernul se decide asupra propunerii i o anun publicului, este
preferabil ca autoritatea public s-i anune din nou pe cei care au participat la consultare
despre acest lucru. n tabelul 3 este oferit un format pentru sumarul evalurii consultrilor, care
poate fi utilizat pentru completarea punctului cu privire la efectuarea consultrilor din Propunerea
de politici publice.

Tabelul 3. Sumarul consultrilor
Persoanele/instituiile
consultate
Punctul de vedere al
participanilor
Decizia autoritii iniiatoare

[38]

ANEXA. EXEMPLE DE TEHNICI CALITATIVE I CANTITATIVE DE
ANALIZ EX-ANTE

Metoda 1. Arborele problemei

Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 1. a analizei ex-ante Definirea problemei.
Analiza Arborele problemei identific prile negative ale situaiei existente i stabilete relaia
cauz-efect dintre problemele identificate. Crearea arborelui problemei trebuie s fie efectuat
n cadrul unui proces de participare. Aceast tehnic presupune urmtoarele etape:
1. Se organizeaz o mas rotund n care participanii identific problemele pe care le
consider prioritare.
2. Din problemele care au fost identificate n cadrul discuiilor se stabilete o problem
central.
3. Se identific problemele conexe problemei centrale.
4. Se stabilete ierarhia dintre cauzele i efectele problemei: problemele care cauzeaz
problema central se plaseaz n partea de jos a arborelui, iar cele care sunt efectele
directe, n partea de sus.
5. Toate problemele sunt sortate n acelai fel, ntrebarea principal fiind Care este
cauza?. Dac exist dou sau mai multe cauze, care combinate produc un efect, acestea
sunt plasate la acelai nivel al diagramei.
6. Se conecteaz problemele cu sgei de cauzalitate, artnd clar legtura dintre acestea.
7. Se revede diagrama i se verific dac nu au fost fcute scpri.

Calitatea documentelor de politici
publice i a actelor normative nu este
adecvat
Politicile publice nu sunt
corelate cu cadrul de
resurse financiare
Personalul nu are
abiliti suficiente
Resurse financiare
limitate
Nu sunt stabilite cerine i reguli pentru
desfurarea procesului decizional i
elaborarea politicilor publice
Delegarea funciilor nu
este adecvat
Servicii publice de
calitate proast
Lipsete un sistem de motivare a
funcionarilor publici
Nu exist suficient
personal
Funcionarii publici efectueaz mai mult
sarcini curente dect o planificare strategic
adecvat

Resurse financiare
cheltuite ineficient
Implementare
nereuit
Nu este atins obiectivul
preconizat
Documentele de politici
publice i actele normative
nu sunt interdependente
Elaborarea politicilor
publice de corecie
mpovrarea
funcionarilor publici cu
exces de raportare
Nu se efectueaz
planificarea strategic
Nemulmirea
populaiei
Nu este efectuat analiza
impactului ex ante a
politicilor publice
Deteriorarea imaginii
Guvernului
Efecte
Problema
Cauze
Nu este finalizat reforma
APC, descentralizarea
fiscal i administrativ
Exemplu de metod Arborele problemei: Calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative elaborate de APC nu
este adecvat

Analiza arborelui problemei: calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative
nu este adecvat.
Un indicator al eficienei actului decizional n cadrul Guvernului constituie calitatea politicilor
publice elaborate, care sunt materializate prin documente de politici publice i acte normative.
Actualmente, din diverse motive, calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative
nu este adecvat, ceea ce transform ntregul proces decizional ntr-un cerc vicios, n care
politicile publice neeficiente genereaz alte politicii publice, adesea la fel de prost formulate i
direcionate. Aceast activitate a administraiei publice nu poate fi considerat planificare
strategic, ci mai degrab un proces de soluionare ad hoc a problemelor. Analiza efectuat
dup metoda arborele problemei permite identificarea nu doar a problemei, ci i a multiplelor
cauze care o genereaz i a efectelor produse de aceasta. Pentru nceput este important de a
determina care sunt cauzele care au condus la declanarea problemei respective, deoarece fr
identificarea cauzelor i ntreprinderea aciunilor de rigoare pentru anihilarea acestora,
problema respectiv nu va fi soluionat.
Cauzele principale care conduc la generarea unor documente de politici publice i acte normative
de calitate inadecvat sunt de ordin financiar, funcional i metodologic. Progresul lent al
reformei administraiei publice centrale, al descentralizrii administrative i fiscale nu permite
stabilirea unei administraii publice eficiente n care s fie clar delimitate funciile i atribuiile
fiecrei autoriti. Aceasta conduce inter alia la utilizarea neadecvat a resurselor financiare,
ceea ce nu permite edificarea unui sistem durabil de motivare a funcionarilor publici. Absena
unui astfel de sistem, nu permite atragerea unor specialiti calificai i cu abiliti corespunztoare
pentru desfurarea adecvat a procesului decizional, n general i a analizei ex ante a
politicilor publice, n particular. Totodat, analiza ex-ante a politicilor publice nu poate fi
desfurat corespunztor, inclusiv datorit lipsei unui cadru normativ-metodologic care ar stabili
reguli i proceduri unice i transparente pentru ntregul proces decizional.
Ca rezultat, n cele mai multe cazuri, politicile publice sunt multe la numr, declarative dup
coninut i inefective n esen. Generarea unui astfel de set de politici publice n cadrul
administraiei publice contribuie la declanarea unui ir de efecte adverse. nainte de toate,
calitatea proast a politicilor publice din start compromite procesul de implementare a
documentelor de politici publice i a actelor normative, nefiind atinse obiectivele stabilite i/sau
prestate serviciile publice de calitate. n primul caz, vor fi necesare noi politici publice care vor
avea menirea de a corecta insuccesul celor anterioare, dar probabil, vor ngreuna procesul
decizional n general, i procesul de raportare n special. Aceste activiti efectuate de ctre
funcionarii publici nu ofer spaiu pentru efectuarea planificrii strategice. n al doilea caz,
calitatea neadecvat a serviciilor publice trezete nemulmirea populaiei i, ca rezultat,
deterioreaz imaginea Guvernului. n ambele cazuri, resursele financiare i aa limitate, sunt
cheltuite ineficient, ceea ce din nou constrnge urmtorul ciclu al procesului decizional.

Metoda 2. Analiza cost-beneficiu

Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. ale analizei ex-ante Analiza impactului
opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Analiza cost-beneficiu
este o metod de evaluare a unei politici publice, care cuantific n termeni monetari valoarea
tuturor impacturilor acestei politici asupra tuturor membrilor societii. Diferena dintre impacturile
pozitive (beneficiile) i negative (costurile) totale exprim valoarea acestei politici publice.
Costurile i beneficiile politicii publice apar n intervale diferite de timp. Valoarea monetar a
costurilor i beneficiilor peste ani nu este direct comparabil cu valoarea acestora n prezent, de
aceea costurile i beneficiile din viitor sunt transformate (actualizate) n echivalentul valorii lor din
prezent. Valoarea actual (VA) a unei sume (S), care va fi obinut ntr-un an n, va fi dat de
formula:
VA=
S
, unde i este rata de actualizare.
(1+i)
n

O mrime mai mare a ratei de actualizare va duce la o valoare actual mai mic a costurilor i
beneficiilor viitoare i invers. Pentru a asigura evaluarea opiunilor de politici publice n baza
acelorai criterii, acest Ghid recomand utilizarea ratei de baz a dobnzii stabilit de Banca
Naional a Moldovei n calitate de rat de actualizare (actualmente 7%).
Evaluarea unei politici publice n baza analizei cost-beneficiu poate fi efectuat n felul urmtor.
Costurile i beneficiile estimate sunt grupate dup anul n care se produc, dup care se
calculeaz beneficiile nete (diferena dintre beneficii i costuri) pentru fiecare an. Beneficiile nete
se nmulesc cu factorul de actualizare pentru fiecare an. Factorul de actualizare se calculeaz
dup formula: 1/(1+i)
n
, unde i este rata de actualizare, iar n - anul pentru care acesta se
calculeaz. Valoarea astfel obinut constituie valoarea actual a beneficiilor nete pentru fiecare
an. Numrul de ani pentru care se calculeaz valoarea actual net (VAN) depinde de politica
public, dar, de regul, aceasta se calculeaz pentru o perioad de 10 ani. Suma valorilor
actuale nete pentru fiecare an reprezint valoarea politicii publice. Tabelul de mai jos ilustreaz
calculele descrise. Factorul de actualizare a fost calculat reieind din rata de actualizare de 7% .
Anul Costuri Beneficii Beneficii
nete
Factor de
actualizare
Valoarea
actual net
0 50,0 0,0 -50,0 1,0000 -50,0
1 50,0 0,0 -50,0 0,9346 -46,7
2 40,0 10,0 -30,0 0,8734 -26,2
3 30,0 20,0 -10,0 0,8163 -8,2
4 10,0 30,0 20,0 0,7629 15,3
5 10,0 30,0 20,0 0,7130 14,3
6 5,0 50,0 45,0 0,6663 30,0
7 5,0 50,0 45,0 0,6227 28,0
8 5,0 50,0 45,0 0,5820 26,2
9 5,0 50,0 45,0 0,5439 24,5
10 5,0 50,0 45,0 0,5083 22,9
Total - - - - 30,0
[42]

Calculele respective trebuie efectuate pentru fiecare opiune de politic public. Dac opiunea
de politic public are o valoare actual net total pozitiv, rezult c implementarea acesteia
urmeaz s duc la obinerea unor beneficii nete pentru societate.

Metoda 3. Metoda hedonist

Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. a analizei ex-ante Analiza impactului
opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate, drept o completare a
analizelor cost-beneficiu i cost-eficacitate sau aplicat separat. Metoda hedonist presupune c
n lipsa unei piee, i respectiv, a preului pentru calitatea mediului nconjurtor, valoarea, spre
exemplu, a impacturilor de mediu, cum ar fi calitatea aerului sau zgomotul poate fi dedus din
preul unor bunuri substituente. Cel mai simplu exemplu de astfel de bunuri sunt preurile imobilului
(pentru impactul asupra mediului nconjurtor) i salariile pe piaa muncii (pentru riscuri i preul
vieii). Aceast metod depinde de un set solid de date cu privire la preul imobilului i
discrepanele salariale, precum i de stabilirea unei relaii de cauzalitate dintre aceti factori i
schimbrile de mediu care au impact asupra acestor preuri.

Exemplu: Evaluarea zgomotului produs de trafic prin metoda hedonist

Metoda hedonist se bazeaz pe presupunerea c, pe lng ali factori (numrul de odi,
accesibilitatea la magazine, serviciu etc.), calitatea mediului la nivel local (sau lipsa acesteia) va
determina preul locuinei, adic:
Preul locuinei = f (odi, acces, mediu)
Ecuaia arat c preul casei este o funcie (f) a numrului de odi n locuin, distanei de la
locuin la infrastructura local i o msur a calitii mediului la nivel local. S presupunem c
este necesar de a estima impactul asupra mediului a zgomotului din localitate. Acesta poate fi
msurat n funcie de decibelii produi de glgia din trafic n locuinele respective.
n acest sens este necesar de evaluat fiecare din aceste elemente preul locuinei, odile,
accesul i mediul nconjurtor pentru un numr mare de locuine pentru a vedea cu, n medie,
preul locuinei se schimb atunci cnd fiecare din aceste elemente sufer schimbri. Se
anticipeaz ca preul locuinei s creasc odat cu creterea numrului de odi; preul locuinei
s scad n cazul mririi distanei pn la infrastructur; i n cele din urm preul locuinei s
scad odat cu creterea zgomotului provocat de trafic, adic s fie reflectat curba tipic a
relaiei dintre cerere i ofert.
n tabelul de mai jos este artat scderea medie a preului locuinei, care corespunde unei
uniti de cretere a zgomotului provocat de trafic n cteva zone dintr-o ar X. Astfel, dac noul
traseu de drum ar putea contribui la creterea zgomotului provocat de trafic cu o unitate, s
zicem n regiunea A, atunci o valoare monetar pentru aceast poluare sonor crescut poate fi
gsit prin stabilirea 0.88% din preul mediu al locuinelor n zona afectat.

[43]

Zonele din ara X % de cretere a preului locuinei n rezultatul
creterii zgomotului cu o unitate
Regiunea A 0.88
Regiunea B 0.14
Regiunea C 0.18-0.50
Regiunea D 0.48
Regiunea E 0.08

Metoda 4. Disponibilitatea de a plti

Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. ale analizei ex-ante Analiza impactului
opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Exist situaii n care
alte evaluri dect ale pieei trebuie s fie efectuate pentru estimarea costurilor i beneficiilor
proiectelor n absena preurilor pieei pentru anumite tipuri de impact. n aceste cazuri sunt
utilizate metodele de evaluare a disponibilitii de a plti, care nu sunt altceva dect metode
bazate pe sondaje care ncearc s stabileasc ce sunt gata s plteasc anumite persoane
pentru un beneficiu anume sau ce ar dori s accepte ca i compensaie pentru o pierdere. Una din
chestiunile cheie n aceast metod este c rspunsurile sunt ipotetice, deoarece respondenii nu
pltesc sau nu sunt compensai cu adevrat.

Exemplu: Evaluarea mbuntirii calitii rului prin evaluarea disponibilitii de a plti

Rul X este un mare ru care traverseaz ara Y. Analitii au chestionat un eantion reprezentativ
de gospodrii din zona ct ar dori s plteasc n plus sub form de extra taxe pentru a
menine sau a mbunti calitatea apei din ru. Analitii au efectuat cteva variante de sondaj.
ntr-o variant, gospodriile au luat cunotin cu trei scenarii posibile a calitii apei i au fost
ntrebai ct sunt dispui s plteasc pentru fiecare.

Scenariul 1. Meninerea calitii curente a rului (adecvat pentru navigare doar) dect s fie
permis degradarea pn la o stare n care nici o activitate nu este posibil (chiar i navigarea).
Scenariul 2. mbuntirea calitii apei de la o stare navigabil la o stare care ar permite
pescuitul.
Scenariul 3. mbuntirea calitii apei i mai intens, de la posibilitatea de a pescui pn la
posibilitatea de scldat.
Printre gospodriile chestionate o parte preferau odihna pe malul rului, iar altele nu. Analitii,
astfel, au putut vedea ct cei care prefer odihna sunt dispui s plteasc comparativ cu cei
care nu prefer. Ulterior rezultatele sondajului au fost evaluate. Tabelul de mai jos prezint
disponibilitatea de a plti pentru fiecare scenariu de mbuntire a calitii rului, pentru
utilizatori, non-utilizatori i ntreg eantionul.

[44]

Scenariile calitii apei Disponibilitatea medie
de a plti pentru ntreg
eantionul (lei)
Disponibilitatea medie
de a plti pentru grupul
de utilizatori (lei)
Disponibilitatea
medie de a plti
pentru grupul de
non-utilizatori
(lei)
Meninerea calitii apei
pentru navigare
24.50 45.30 14.20
mbuntirea calitii apei de
la navigare la pescuit
17.60 31.30 10.80
mbuntirea calitii apei de
la pescuit la scldat
12.40 20.20 8.50

O serie de concluzii interesante pot fi generate din aceste rezultate. Analiza disponibilitii de a
plti relev c persoanele sunt dispuse s plteasc un pre relativ nalt pentru un nivel iniial al
calitii. Totodat, ei sunt dispui s plteasc mai puin pentru un nivel mai bun al calitii apei.
Preul pe care vor s-l plteasc utilizatorii rului este evident mai mare dect cel pe care sun
dispui s-l plteasc non-utilizatorii. ns cei din urm oricum sunt dispui s plteasc mai mult
dect zero, deoarece oricum le pas de starea mediului n apropierea cruia locuiesc. Din datele
oferite n tabel poate fi estimat beneficiul pentru gospodriile n cazul mbuntirii calitii
rului. Beneficiul total al unei mbuntiri poate fi estimat prin nmulirea beneficiului gospodriei
cu numrul gospodriilor care au considerat c ar putea fi afectate de aceast mbuntire.

Metoda 5. Analiza cost-beneficiu ponderat distribuional

opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Cum s-a menionat mai
sus analiza cost-beneficiu estimeaz costurile i beneficiile unei opiuni de politic public pentru
a produce VAN. Aceasta presupune c 1 leu de costuri sau beneficii au aceeai valoare pentru
toate persoanele afectate de aceast opiune de politic public. n realitate, politicile publice
pot avea impacturi diferite asupra diverse grupuri de persoane care difer n dependen de
venit sau ali factori sociali. Cel mai important n acest sens este de a determina ponderea
adecvat a fiecrui grup. Cea mai rspndit metod n acest sens este bazat pe diminuarea
utilitii marginale a venitului i consumului. Astfel, valorii venitului i consumului la nivelul mediu al
veniturilor i poate fi oferit ponderea 1; consumului persoanelor cu venituri sub aceast medie i
poate fi oferit o pondere mai mare dect 1; i consumului persoanelor cu un nivel de venituri
mai mare de aceast medie i va fi oferit o pondere mai mic dect 1. Formula de ponderare
este urmtoarea:

unde:
di este ponderea pentru grupul sau individul i
[45]

Ya este venitul de referin, care se presupune s fie naional
Yi este venitul per capita pentru grupul sau individul i
e parametrul elasticitii

Exemplu. Presupunem c nivelul mediu naional de consum per capita n ara A este 10.000
dolari SUA. Presupunem c nivelul mediu de consum al grupului cu venituri mari este 20.000
dolari SUA, n timp ce a grupului cu venituri mici este 3.000 dolari SUA. Presupunem c e = 1.
Utiliznd ecuaia de mai sus, ponderile distribuionale vor fi:

10.000/20.000 = 0.5 pentru grupul cu venituri mari
10.000/3.000 = 3.333 pentru grupurile cu venituri mici
Ponderile distribuionale pot fi aplicate diferitor beneficiari ale unei politici publice. Tabelul de
mai jos arat cum dou opiuni de politic public afecteaz grupul cu venituri mari i grupul cu
venituri mici i VAN total fr ponderea distribuional.
Opiuni VAN grupul cu
venituri mari
VAN grupul cu
venituri mici
VAN total (mln. dolari
SUA)
A 30 20 50
B 20 25 45

n acest caz opiunea A va fi preferat din punct de vedere al eficienei aceasta are cea mai
mare VAN. Totodat, opiunea B ar putea fi preferat din punct de vedere distribuional
opiunea B are un efect mai mare asupra grupului cu venituri mici, comparativ cu opiunea A.
Astfel, aici este un conflict dintre eficiena economic i distribuirea venitului; alegnd opiunea A
este sacrificat distribuirea echitabil; alegnd opiunea B este sacrificat eficiena. Acesta este
un bun exemplu de compromis dintre echitate i eficien n societate. n cazul n care aplicm
ponderile distribuionale bazate pe estimrile de mai sus obinem urmtoarele rezultate:

Opiunea VAN grupul cu
venituri mari
VAN grupul cu
venituri mici
VAN total (mln. dolari
SUA)
A 30 0.5 = 15 20 3.333 = 66.67 81
B 20 0.5 = 10 25 3.333 = 82.5 93.333

n mod clar opiunea B este cea care trebuie s fie selectat, deoarece valoarea total a
beneficiilor sale nete, ajustat conform ponderilor de mai sus, este mai mare dect a opiunii A.

Metoda 6. Analiza cost-eficacitate

opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Analiza cost-eficacitate
exprim costul unei uniti de beneficiu obinut. Scopul acestei analize este de a identifica
[46]

opiunea cea mai puin costisitoare a politicii publice. Spre exemplu, dac opiunea 1 a politicii
publice duce la reducerea numrului de mbolnviri cu 1.000 la un cost de 5.000 uniti monetare,
n timp ce opiunea 2 va reduce numrul de mbolnviri cu 800 la un cost de 4.800 uniti
monetare, atunci costul unei uniti de beneficiu obinut este de:
Opiunea 1: 5.000 / 1.000 = 5,0 (cea mai puin costisitoare)
Opiunea 2: 4.800 / 800 = 6,0
Analiza cost-eficacitate se utilizeaz n cazurile n care beneficiile unei politici publice sunt greu
de estimat n termeni monetari. n practic, analiza cost-eficacitate adesea rezult din ncercarea
de a face analiza cost-beneficiu.

Metoda 7. Analiza multicriterial

Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 5. a analizei ex-ante Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate. O metod accesibil care poate fi utilizat de ctre orice
funcionar public este analiza multicriterial care permite evaluarea opiunilor innd cont de
diferite tipuri de impact sau aspecte ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor
pondere. Aceast metod este n special util n acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici
publice este greu de cuantificat sau monetizat. Analiza multicriterial este constituit din
urmtoarele etape:
1. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie evaluat utiliznd scala de la -
5 (impact nalt negativ) la +5 (impact nalt pozitiv), n baza urmtoarelor principii:
Impact fiscal
(5) - Impact fiscal negativ nalt. Cheltuieli majore din bugetul public;
(+5) - Impact fiscal pozitiv nalt. Aciune pozitiv asupra bugetului public.
Impact economic
(5) - Impact economic negativ nalt. Afecteaz grav agenii economici;
(+5) - Impact economic pozitiv nalt. Aciune pozitiv asupra agenilor economici; venituri
sporite.
Impact administrativ
(5) - Impact administrativ negativ nalt. Necesitatea unor resurse administrative majore;
(+5) - Impact administrativ pozitiv nalt. Nu necesit costuri i resurse administrative.
Impact social
(5) - Impact social negativ nalt. Povar nalt asupra populaiei;
(+5) - Impact social pozitiv nalt. Beneficii majore pentru populaie. Reducerea srciei.
Impact asupra mediului
(5) - Impact asupra mediului negativ nalt. Poluare nalt;
(+5) - Impact asupra mediului pozitiv nalt. Beneficii pentru mediul nconjurtor.

2. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie ponderat n funcie de
importana sa, valoarea ponderat total fiind 1.
[47]

3. Se calculeaz valoarea ponderat a tuturor opiunilor de politici publice prin nmulirea
valorii atribuite impactului cu ponderea acestuia. Opiunea cu cel mai mare punctaj va fi
cea recomandat.

n continuare este ilustrat un exemplu simplificat al analizei multicriteriale, conceput pentru trei
opiuni pentru atingerea obiectivului care ine de asigurarea deplasrii a 100% din elevi n
colile din zonele rurale (vezi tabelul). Asigurarea transportului n zonele rurale este o modalitate
de atragere a elevilor n coli i reducere a abandonului colar. Pentru atingerea acestui obiectiv
au fost identificate trei opiuni de politici publice: 1. Status quo transportul colar nu
funcioneaz. 2. Stabilirea unei reele publice de autobuze colare cu transport gratuit. 3.
Stabilirea unei reele de transport colar privat i subvenionarea de ctre stat a biletelor pentru
transportarea copiilor.
Criteriile de evaluare Puncte (de la -5 la +5) Pondere
(0-1)
Impact
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
Opiunea 1. Status quo (Nici o aciune) -1.2
Impact fiscal 0 0.2 0
Impact economic 0 0.2 0
Impact administrativ 0 0.2 0
Impact social -4 0.3 -1.2
Impact asupra
mediului
0 0.1
Opiunea 2. Opiunea 2. Transport public oferit de stat gratuit
Impact fiscal -5 0.2 -1.0 0.3
Impact economic 2 0.2 0.6
Impact administrativ -3 0.2 -0.6
Impact social 5 0.3 1.5
Impact asupra
mediului
-2 0.1 -0.2
Opiunea 3. Opiunea 3. Transport privat cu bilete subvenionate de stat
Impact fiscal -3 0.2 -0.6 1.1
Impact economic 4 0.2 1.2
Impact administrativ -4 0.2 -0.8
Impact social 5 0.3 1.5
Impact asupra
mediului
-2 0.1 -0.2

[48]

n baza analizei multicriteriale se poate de constatat c opiunea status quo este exclus
deoarece are impact negativ, n special n urma stabilirii impactului social drept cel prioritar
(ponderea 0.3). Opiunile doi i trei au impacturi pozitive ambele au impact social maximal, cu
toate c au impact fiscal, administrativ i de mediu negative. n pofida multor efecte comune,
opiunea trei a acumulat mai multe puncte dect opiunea doi, avnd un impact economic mai
mare, precum i fiscal i administrativ mai mici. Aceast opiune trebuie s fie recomandat, cu
elaborarea aciunilor specifice pentru maximizarea beneficiilor i atenuarea impacturilor
negative identificate.

Metoda 8. Pilotarea

Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 5. a analizei ex-ante Compararea opiunilor i
selectarea opiunii recomandate. De multe ori pilotarea este considerat una dintre cele mai
eficiente metode de evaluare final a politicii publice nainte de implementarea sa n ntregime.
Pot exista mai multe raiuni pentru realizarea unui proiect pilot pentru o politic public sau o
alternativ:

1. Nu a fost timp suficient, nu au fost resurse i nu a existat o capacitate suficient n
procesul de formulare a politicii publice.
2. Politica pilot este util n acele cazuri n care reformele de anvergur i procedurile cu
o structur complicat sunt avute n vedere pentru implementarea politicii. n acest caz,
pilotarea permite corectarea unor erori inerente, la nivelul anumitor detalii ale unor
astfel de reforme.
3. Pilotarea se recomand cu insisten n acele cazuri n care rezultatele politicilor
depind de nelegerea i percepia uman.

n esen, pilotarea se apropie foarte mult de verificarea experimental sau empiric a
modelului propus. Condiiile minime de pilotare sunt:

1. nainte de pilotarea politicii sau a alternativei trebuie s fie elaborat un model clar, care
s poat fi testat. Modelul trebuie s conin descrierea complet a procedurii, varianta
final a instruciunilor sau reglementrilor, etc.
2. Stabilirea participanilor n faza pilot instituii, organizaii interesate i care au motivaia
de a fi implicate n faza pilot;
3. Modelul i scopul politicii trebuie s fie prezentate i explicate participanilor;
4. Sarcina pilotrii trebuie s fie formulat n scris de la nceput;
5. Cei care rspund de formularea politicilor (autor) trebuie s respecte toate
etapele procesului de implementare a fazei pilot;
6. Concluziile i recomandrile care privesc modificrile i mbuntirile necesare pentru
politica pilot trebuie s fie scrise i consultate cu participanii la proiectul pilot.

Din nefericire, multe dintre politici nu pot fi testate prin proiecte pilot dat fiind natura lor
(politicile fiscale naionale, proiectele de investiii). Totui, n cazurile n care este posibil
organizarea etapei pilot, abordarea trebuie s fie ct se poate de practic i s permit o
politic eficient i de calitate.

Ghid Ex Ante Vol 1 Final

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ghid Ex Ante Vol 1 Final

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Guvernul Republicii Moldova

Ghid metodologic pentru

S-ar putea să vă placă și