Contrôle juridictionnel de l’administration

I/ le contrôle de l’exactitude matérielle des faits CE 1916 « Camino »

A/ l’arrêt en lui-même
Faits : M Camino, maire d’Hendaye, est suspendu puis révoqué. On lui reprochait de ne pas
avoir veillé à la décence d’un convoi funèbre, et vexation à l’égard d’une ambulance privée. REP
contre ces décisions, le CE les a annulées en estimant que le 1 e grief était matériellement inexact, et
que le 2nd reposait sur des faits qui ne constituaient pas une faute disciplinaire.
Le contrôle de la qualification juridique des faits (« Gomel » 1914) avant de dégager sa
compétence pour contrôler l’exactitude matérielle des faits (« Camino » 1916).
La nouveauté est l’exercice par le CE du contrôle de l’exactitude matérielle des faits.
Traditionnellement, le CE estime que l’erreur de fait ne saurait constituer un excès de pouvoir. Il
n’était pas de sa compétence de contrôler l’exactitude matérielle des faits qui était l’apanage de
l’administration. La légalité englobait exclusivement des questions de droit.

B/ Ce revirement repose sur 2 considérations :

 la compétence de l’administration n’exclue pas le compétence du juge,
 les questions de fait ne sont pas extérieures aux questions de droit.
Ce principe a été étendu à toutes les décisions. Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits
peut toujours être exercé que l’administration motive ou non sa décision, quelque soit les pouvoirs de
l’auteur de l’acte.
On assiste à une application intéressante dans l’arrêt CE 1922 « Trépont ».Le CE a annulé une
décision comme étant fondée sur un fait inexact (mise au placard d’un préfet).

C/ « Camino » et la charge de la preuve

La charge de la preuve peut être transférer du demandeur au défendeur . Il contient en germe
l’arrêt « Barrel » de 1954 où il estime que les allégations des requérants devaient être tenues pour
établies (renverser la charge de la preuve). Mais aussi l’arrêt CE 1974 « société maisons Genestal » où
le CE impose à l’administration de communiquer les raisons de fait et de droit qui fondent sa décision.
= extension de la charge du juge administratif sur le contrôle sur les faits. Le CE dit toutefois
que le JA ne peut apprécier l’opportunité des mesures qui lui sont déférées dans le cadre d’un REP.

II/ Contrôle de la qualification juridique des faites CE 1914 « Gomel »

A/ L’arrêt
Faits : une loi permettait au préfet de refuser des permis de construire pour les bâtiments portant
atteinte à une perspective monumentale (en l’espèce refus de permis sur la place Beauveau).
Le CE procède en 2 temps :
 Est ce que l’emplacement de la construction projetée se situe dans une perspective
monumentale ?
 Si oui, cette construction serait elle de nature à y porter atteinte.
En l’espèce, le CE ne s’est posé que la 1e question.
Cela entraîne une extension du REP avec le contrôle de la qualification juridique des faits.

B/ Le contrôle
Il consiste à examiner sur les faits tels qu’ils existent présentent les caractéristiques permettant
de prendre la décision. Les faits sont ils de nature à justifier la décision ? Or, c’est un pouvoir qui
semble normalement incomber à l’administration.
Ex : répression administrative : on ne peut infliger une sanction administrative qu’à quelqu’un qui a
commis une faute.
Ex : appréciation de la représentativité d’un syndicat
Ex : appréciation du caractère licencieux ou pornographique d’un film.
Le juge administratif dispose d’une large marge d’appréciation : critères généraux.
Ex : l’expropriation n’est licite que si elle répond à une besoin d’utilité publique qui est appréciée
largement par le juge.
On se rend compte que ce contrôle peut aboutir à substituer la décision du juge à celle de
l’administration.

C/ Un contrôle qui comporte des degrés qui nuancent sa rigueur.

Il ne porte jamais sur l’opportunité de la décision. Cependant la frontière entre la légalité et
l’opportunité est très floue. A l’inverse dans d’autres domaines, le juge n’exerce aucun contrôle de
qualification juridique des faits.
Ex : déterminer si une substance est toxique.
Ex : refus traditionnel du juge d’apprécier les délibérations des jury d’examens ou de concours.
Lorsque le juge se limite à un contrôle restreint, il se réserve le contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation dans le contrôle de la qualification juridique des faits.
Selon G BRAIBANT : « le pouvoir discrétionnaire comporte le droit de se tromper, mais non
celui de commettre une erreur manifeste ».
Parfois, ce contrôle préfigure l’approfondissement du contrôle du juge et donc, va vers
l’admission d’un contrôle normal (autrement dit, toute erreur entraîne l’annulation de l’acte).
 Contrôle restreint : erreur manifeste d’appréciation
 Contrôle normal : toute erreur de qualification entraîne l’annulation
 Contrôle maximal : contrôle de la légalité de l’acte et de son opportunité.
Ex : domaine de la police des publications étrangères CE ass 1973 « SA Librairie F Mospéro » CE
1997 « Association EKIN » : contrôle normal.

III/ 2 exemples de contrôle maximal de l’activité administrative

A/ Contrôle de la proportionnalité CE 1933 « Benjamin »

1/ L’arrêt
Le CE dit que « s’il incombe au maire, en vertu de la loi de 1884, de prendre les mesures
qu’exigent le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ces pouvoirs avec le respect de la
liberté de réunion ».
Pour interdire la conférence de M Benjamin, le maire de Nevers a invoqué que sa venue
était de nature à troubler l’ordre public. Le CE a répondu à cet argument en énonçant que « il résulte
de l’instruction que l’éventualité de troubles allégués par le maire de Nevers en présentaient pas un
degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en évitant les
mesures de police qui lui appartenaient de prendre ». le CE annule les 2 arrêtés litigieux.
Il s’agissait de concilier la liberté de réunion et la nécessité du maintien de l’ordre. A
priori, toute interdiction de réunion est mal vue parce que le législateur n’a prévu aucune mesure de
police préventives. Dans ces conditions, le maire doit être prudent lorsqu’il exerce ses prérogatives de
police administrative. La menace pour l’ordre public doit être exceptionnellement grave. En outre, il
ne peut interdire ces réunions que s’il ne dispose pas des forces de police nécessaires pour lui
permettre de se tenir dans le calme.
En outre, dans la mesure où il a commis une faute lourde, il a été condamner à verser une
réparation au profit de M Benjamin.
La liberté est la règle, la restriction de police l’exception. Il y eut des entorses dans les
années 1936, suite à la situation politique. Dès lors, on admettait beaucoup plus facilement les
restrictions posées à la liberté de réunion.

2/ Le contrôle poussé du CE
 il vérifie d’abord si les circonstances de l’espèce représentaient une menace de
trouble, atteinte à l’ordre public (si une mesure de police était nécessaire).
 Le CE se demande si la mesure de police était adaptée par sa nature et sa gravité
à l’importance de la menace. Ce faisant, il contrôle l’adéquation de la mesure aux
faits qui l’ont motivé.
 L’élément central devient le délai dans lequel le juge statue.
B/ Théorie du bilan CE ass 1971 « ville nouvelle Est »

1/ Jurisprudence antérieure
Traditionnellement en matière d’expropriation, le juge administratif vérifie si l’opération
portait en elle-même un objet d’utilité publique (construction d’autoroute, voie ferrée, aérodrome).
Cette jurisprudence n’était pas satisfaisante parce que le juge s’interdisait d’examiner le
contenu concret du projet et notamment le choix des parcelles à exproprier.
Ex : construction d’un aérodrome. Le CE admettait que c’était en soi une opération pouvant être
déclarée d’utilité publique, et refusait d’examiner les arguments contraires à cette création (pas
justifiés pour les besoins de la population locale, coût excédant manifestement les moyens financiers
de la commune).

2/ Critiques
 les opérations d’expropriation ont pris une ampleur très importante
 elles ont fini par être réalisées au profit de SEM voire de personnes privées
(promotion immobilière).
A ce moment là, la distinction entre les intérêts publics et privés s’est estompée.
CE 1971 « Ville de Sochaux » : le CE a admis que l’intérêt général pouvait parfois être
réalisé par la satisfaction d’intérêts privés.
Cela montre que ce n’était plus possible de se limite à savoir si une opération était par
elle même d’utilité publique.

3/ L’amorce de G BRAIBANT
Il propose au CE de mettre en balance les inconvénients/ avantages de l’opération, coût/
rendement, désutilité/ utilité.
Il propose au CE d’opérer un revirement qui va être accueilli pour 2 raisons :
 La pertinence des 2 inconvénients de la jurisprudence traditionnelle (cf supra)
 Dans quelques cas isolés, le CE a déjà accepté de suivre la solution qu’il propose
CE 1968 « Commune de Cassis » ou (boues rouges de Cassis) : à côté de Cassis, se trouve l’usine
Péchinet qui doit évacuer des déchets, et l’on prévoit de construire une canalisation pour rejeter les
déchets en mer. Le CE prend acte des circonstances de l’espèce (santé publique, flore, faune,
économie, tourisme…). G BRAIBANT propose au CE de généraliser cette approche.

5/ Enrichissement par CE 1972 « SC St Marie de l’Assomption »

« une opération ne peut légalement être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à
la propriété, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à
d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ».
Faits : l’institution concernée était un hôpital psychiatrique. Il était prévu de construire
une bretelle d’autoroute à proximité qui devrait conduire à supprimer les espaces verts de l’hôpital et
donc empêcher une éventuelle extension des bâtiments.
Le CE a mis en balance 2 intérêts publics : celui lié à la sécurité de la circulation routière,
et celui de la santé publique. Il a estimé que c’est la santé publique qui doit l’emporter car c’était le
seul hôpital psychiatrique du département.

6/ Le contrôle du bilan : 3 questions

 L’opération projetée satisfait elle un besoin d’intérêt public ?
Le CE va nier l’utilité publique d’un projet de réalisation d’un lotissement communal qui prévoit la
création d’une 20n de lots dans une commune de 400 habitants qui comporte déjà une 15n de
logements libres.
 Si oui, cette opération est elle nécessaire ? (y’a-t-il d’autres solutions possibles
que l’expropriation)
Le juge se demande si l’administration ne dispose d’aucun moyen que l’expropriation. Il annulera une
déclaration d’utilité publique si l’administration dispose d’un terrain équivalent à celui qu’elle
envisage d’exproprier.
 Si oui, les avantages de l’opération du point de vue de l’intérêt général, excède-
t-il les inconvénients qu’elle présente ?
Cf arrêt « ville nouvelle Est » CE 1971.

REMARQUES

o La théorie du bilan n’aboutit qu’exceptionnellement à une annulation.

Depuis 1971, on dénombre 20 cas d’annulation dans le cadre de son application (projets locaux). Dans
la période récente, le CE a annulé une déclaration d’utilité publique qui prévoyait la construction
d’une ligne électrique dans le parc du Verdon (CE 2006 « association interdépartementale et
intercommunale du lac de Ste Croix.. ») Il y a peu d’annulations car l’intérêt public national est
considéré par le CE comme un intérêt public valorisé (extension d’un camps militaire, construction
d’une ligne TGV, édification d’une centrale nucléaire). En outre, l’arrêt « Ville Nouvelle Est » est bien
connu par les administrations (circulaires).
o Le contrôle du bilan ressemble beaucoup au contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation.
Le CE ne va annuler une déclaration d’utilité publique que lorsqu’il a le sentiment que les
inconvénients de l’opération l’emportent très largement sur les avantages (projet manifestement
déraisonnable).
o Il confine parfois à un contrôle d’opportunité.
o Cette théorie a vu son champ d’application s’étendre de façon assez importante.
CE ass 1976 « SAFER d’Auvergne c/ Bernette » (extension au contentieux des autorisations de
licenciement des représentants du personnel),
CE 2003 « communauté de commune du Cans » (concernant la destruction d’un ouvrage public
irrégulièrement bâti)
CE ass 2004 « association AC » : le CE module les effets dans le temps d’une annulation.
CE 2007 « société tropic travaux signalisation » : le CE module les effets dans le temps d’un
revirement de jurisprudence.