Sunteți pe pagina 1din 26

Hotrrile si

ordonanele
de guvern
-REFERAT-
Anul II
Semestrul I
1
I.Consideraii generale
Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului
de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i
exercit conducerea general a administraiei publice. Numirea acestuia se face de Preedintele
Romniei pe baza votului de ncredere acordat Guvernului de Parlament. Guvernul are rolul de
a asigura funcionarea ec!ilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum
i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor
naionale. Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile
constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. "n cadrul
procesului legislativ, Guvernul adopt !otrri i ordonane.
Potrivit art. #$% din &onstituia rii noastre, Guvernul adopt !otrri si ordonane.
'otrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (rdonanele se emit n temeiul unei
legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. )in momentul
ncetrii mandatului sau n condiiile prevzute de &onstituia Romniei, pn la depunerea
*urmntului de ctre membrii noului Guvern, Guvernul actual nu poate emite ordonane i nu
poate iniia proiecte de lege.
'otrrile si ordonanele se adopt n prezena i prin consensul ma*oritii membrilor
Guvernului romn. )ac nu se realizeaz consensul, !otrte primul+ministru. ,ceste
dispoziii se aplic i n cazul documentelor i al altor msuri dezbtute de Guvern.
'otrrile i ordonanele Guvernului Romniei se semneaz de primul+ministru, se
contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n -onitorul
(ficial al Romniei, partea .. Nepublicarea atrage inexistena !otrrii sau ordonanei.
'otrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.
Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative i conform principiilor normelor de drept, actul normativ trebuie
s se integreze organic n sistemul legislaiei, scop n care
#
/
a0 proiectul de act normativ trebuie s fie corelat cu prevederile actului normativ de nivel
superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune1
b0 proiectul de act normativ ntocmit pe baza unui act normativ de nivel superior nu poate
depi limitele competenei instituite prin acel act i nu poate contraveni principiilor i
dispoziiilor acestuia1
1
)umitru 2urg!elea, Funcia executiv a statului de drept n Romnia, ed. 3ipo -oldova, .ai, 4$$5, p. #$6
2
c0 proiectul de act normativ trebuie s fie corelat cu reglementrile internaionale la care
Romnia este parte.
Regulamentul privind procedurile pentru pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea
proiectelor de acte normative care se nainteaz Guvernului Romniei, precum i procedurile de
supunere spre adoptare a acestora, regulament aprobat prin 'otrrea Guvernului nr. 6$$74$$$
prevede c ordonanele se emit numai n temeiul unei legi special de abilitare a Guvernului, n
limitele sau condiiile prevzute de aceasta. (rdonanele se adopt n baza delegrii legislative
n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Prin legea de abilitare sunt stabilite, n mod
obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonanele. "n cazul n care legea de
abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului Romniei, potrivit procedurii
legislative, pn la ndeplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului de abilitare
atrage ncetarea efectelor ordonanei.
Potrivit art. ##8, alin. 6 din &onstituia Romniei, n situaii extraordinare, Guvernul
Romniei poate adopta ordonane de urgen a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd
obligaia de a motiva urgena n cuprinsul lor. ,cestea pot fi adoptate tot n domenii care nu fac
obiectul legilor organice, ele intrnd n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la
Parlamentul Romniei. "n situaia n care Parlamentul Romniei nu se afl n sesiune, se va
convoca n mod obligatoriu.
I. Actul administrativ. Noiune. Clasificare
)efinirea principalelor acte *uridice ale autoritilor administrative publice a dat
natere unor controverse n literatura de specialitate, n condiiile n care nici legislaia nu
folosea n mod constant aceeai terminologie precum a desemna actele administraiei. ,stfel, n
perioada interbelic se utilizau expresii ca/ 9actele puterii executive: sau 9actele fcute de
puterea executiv:, sau 9acte de drept administrativ:, 9acte administrative: etc. "n prezent se
consider c aceast controvers a fost eliminat dup adoptarea &onstituiei Romniei n anul
#55#, a legii contenciosului administrativ i a legii organice care reglementeaz activitatea
autoritilor administraiei publice, folosindu+se nendoielnic expresia de 9act administrativ:.
;orma principal de activitate a autoritilor administraiei publice o reprezint actele *uridice.
<nele din aceste acte sunt emise =nc!eiate0 potrivit dreptului comun, ns nu constituie obiect
de studiu al dreptului administrativ.
,ceast disciplin *uridic studiaz numai actele *uridice emise =nc!eiate0 de
autoritile publice, n calitate de subiecte de drept nvestite cu prerogative de putere public.
,ctele emanate de la autoritile administraiei publice, n regim de putere public, poart
3
denumirea generic de acte administrative. ,ctele administrative reprezint forma *uridic
principal a activitii autoritilor administraiei publice ncepnd cu autoritile puterii
executive, Preedintele Romniei, Guvern, ministere. ,ctul administrativ constituie o categorie
de acte *uridice adoptate sau emise n principal, de autoritile i persoanele care i desfoar
activitatea n administraia public, precum i de instituiile publice i regiile autonome, fiind o
modalitate de lucru a acestora prin care se asigur realizarea sarcinilor care revin administraiei
publice.
Potrivit &onstituiei Romniei, Guvernul poate adopta dou mari categorii de acte/
acte cu caracter politic =programe politice, rapoarte, declaraii politice01
acte !uridice =!otrri + acte administrative, ordonane + acte de guvernmnt0
II. Natura juridic a actelor Guvernului
III.1. Hotrrile Guvernului Romniei
'otrrile Guvernului Romniei se adopt pentru organi"area executrii legilor =art. #$%,
alin. 4 din &onstituie0. 'otrrile sunt actele *uridice prin care Guvernul i realizeaz rolul de
autoritate a administraiei publice =c!emat s execute legile adoptate de Parlament0.
'otrrile Guvernului intervin numai secundum legem =subsecvent i n acord cu legea,
ca act al Parlamentului0 i praeter legem =n completarea i dezvoltarea prevederilor legale0.
Precizare/ !otrrile Guvernului sunt acele acte prin care se dezvolt prevederile legale,
asigurndu+se organizarea i executarea n concret a legii.
&a natur *uridic, !otrrile Guvernului sunt acte administrative. >le pot avea caracter
normativ sau individual i sunt supuse controlului instanelor de contencios administrativ.
"n ce privete !otrrile Guvernului, n doctrina administrativ este unanim admis c
acestea sunt acte administrative normative sau individuale, reprezentnd expresia unei
competene originare a Guvernului prevzut de &onstituie i tipic pentru rolul acestuia de
autoritate public a puterii executive.
'otrrile cu caracter normativ pot fi clasificate n dou categorii / a0 cele care stabilesc
ele nsele reguli *uridice, pe baza i n vederea executrii legii, deci sunt acte de reglementare a
relaiilor sociale din administraia public ? acestea formeaz ma*oritatea i b0 !otrrile prin
care se aprob alte acte *uridice ca, de exemplu, !otrrile de aprobare a unor regulamente, a
unor norme, etc. )espre a doua categorie se susine c, ntruct nu este vorba de aprobarea unui
act *uridic normativ al unui organ subordonat Guvernului, nu ne aflm n prezena unei aprobri
4
propriu+zise, ci a adoptrii de ctre Guvern, pe calea unei !otrri, a unui regulament, a unor
acte normative, a unor norme metodologice
4
.
&a orice act administrativ, !otrrea Guvernului Romniei poate fi atacat n faa
instanei de contencios administrativ n temeiul art. 84 din &onstituie i a dispoziiilor
coninute n legea special n materie, Legea nr. ##4/2004 privind contenciosul administrativ.
'otrrile Guvernului Romniei se adopt, de regul, pentru aplicarea corect a unor legi care
necesit o explicare mai ampl a dispoziiilor lor, dar aceasta nu nseamn c dac nu avem o
!otrre de aplicare a unei legi, aceasta este inaplicabil. @egea este aplicabil, deci intr n
vigoare la data publicrii ei n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . sau la o alt dat
ulterioar prevzut c!iar n respectiva lege.
,adar, din momentul intrrii n vigoare a legii au obligaia de a o respecta toate
persoanele fizice i *uridice, ct i organele de aplicare i urmrire a executrii legilor.
'otrrile Guvernului Romniei se semneaz de primul+ministru i se contrasemneaz de
minitrii de resort, respectiv cei care au obligaia punerii lor n executare. ,cestea se public n
-onitorul (ficial al Romniei, partea ., cu excepia celor cu caracter militar care se comunic
instituiilor interesate. 'otrrile Guvernului nu i produc efectele *uridice dac nu sunt
semnate de cei n drept i nu sunt publicate.
III.2. Ordonanele Guvernului Romniei
(rdonanele Guvernului sunt adoptate n cadrul instituiei delegrii legislative, prin
intermediul acestora Guvernul intervenind cu reglementri *uridice primare. (rdonanele sunt
calificate ca Aacte de guvernmntA sau Aacte cu putere de legeA, intervenind mai ales n
legtur cu realizarea rolului politic al Guvernului. >le au o natur juridic complex, fiind
acte executive, sub aspect organic =ntruct sunt adoptate de Guvern0 i acte legislative, sub
aspect material =ntruct reglementeaz relaii sociale ce in de domeniul legii0.
elegarea legislativ reprezint posibilitatea $uvernului ca% n anumite limite &i cu
respectarea anumitor condiii% s adopte ordonane 'acte care conin norme cu putere de lege(
- ordonanele )iind expresia unei competene legislative delegate% aprnd ca o modalitate de
participare a $uvernului la reali"area puterii legislative. Parlamentul este, potrivit art B# alin.
# din &onstituie, unica autoritate legiuitoare a rii + rezult c posibilitatea Guvernului de a
reglementa n mod primar relaii sociale reprezint o excepie =i nicidecum o regul0, iar
participarea Guvernului la activitatea de legiferare are loc cu autori"area &i sub controlul
2
3udor )rganu, *rept constituional &i instituii politice. +ratat elementar, ed. @umina @ex, 2ucureti, #55%, p.
C#D
5
,arlamentului, pe de o parte, iar pe de alt parte, aceast participare nu poate fi dect una
limitat.
Potrivit prevederilor constituionale, Parlamentul nu poate delega competena sa
legislativ din domeniile rezervate legilor organice. Prin urmare, ordonanele emise n baza
unei legi speciale de abilitare nu pot avea ca obiect problemele i domeniile prevzute de art.
DC alin.=C0 din &onsituie, precum i de alte dispoziii constituionale care trimit la adoptarea de
legi organice
C
.
)elegarea legislativ semnific mputernicirea pe care o are o autoritate, alta dect cea
legiuitoare, s exercite atribuii legislative pentru o perioad limitat de timp. ,ceasta poate fi
prevzut prin dispoziii constituionale sau prin lege special.
3
Potrivit &onstituiei, domeniile care se reglementeaz numai prin lege organic sunt/
+ problemele prevzute de art. DC. alin.=C0 lit. a0+s01
+ consfinirea frontierelor rii + art. C alin.=401
+ dobndirea i pierderea ceteniei romne + art. 8 alin. =#0
+ stabilirea stemei rii i sigiliului statului +art. #4 alin.=601
+ organizarea serviciilor publice de radio i televiziune i controlul parlamentar asupra activitii lor + art. C# alin.
=801
+ stabilirea categoriilor de funcionari publici care nu pot face parte din partide politice + art.6$ alin.=C01
+ stabilirea condiiilor de dobndire a dreptului de proprietate privat asupra terenurilor de ctre cetenii strini i
apatrizi + art. 66 alin.=401
+ stabilirea condiiilor i limitele exercitriidreptului persoanei vtmate de o autoritate public de a obine
recunoterea dreptului, anularea actului i repararea pagubei +art. 84 alin.=401
+ stabilirea condiiilor privind ndeplinirea ndatoririlor militare + art. 88 alin. =401
+ stabilirea condiiilor privind ncorporarea + art. 88 alin.=C0
+ organizarea i funcionarea instituiei ,vocatul Poporului + art. 8% alin.=C01
+ stabilirea incompatibilitilor pentru calitatea de deputat sau senator + art. D# alin.=C01
+ nfiinarea, organizarea i funcionarea &onsiliului @egislativ + art. D5 alin.=401
+ prelungirea mandatului Preedintelui Romniei, n caz de rzboi sau de catastrof + art. %C alin.=C01
+ stabilirea altor membri ai Guvernului + art. #$4 alin.=C01
+stabilirea altor incompatibiliti pentru membrii Guvernului + art. #$8 alin.=401
+ nfiinarea de autoriti administrative autonome +a art. ##D alin.=C01
+Etabilirea structurii sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru
aprare i statutul cadrelor militare + art.##% alin.=401
+ stabilirea condiiilor privind folosirea limbii minoritilor naionale n unitile administrativ+teritoriale + art. #4$
alin.=401
+ stabilirea atribuiilor prefectului + art. #4$ alin.=C01
+ compunerea "naltei &uri de &asaie i Fustiie i regulile de funcionare a acesteia + art. #4B alin.=601
+ stabilirea condiiilor n care cetenii n care cetenii romni aparinnd minoritilor naionale se pot exprima n
limba matern n faa instanelor de *udecat + art.#4% alin.=401
+ stabilirea i a altor atribuii ale &onsiliului Euperior al -agistraturii +art. #C6 alin.=601
+ stabilirea altor bunuri care fac obiectul exclusiv al proprietii publice + art. #CB alin.=C01
+ stabilirea condiiilor n care bunurile proprietate public pot fi date n adminitrarea regiilor autonome ori
instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nc!iriate + art. #CB alin.=601
+ stabilirea condiiilor n care proprietatea privat este inviolabil + art. #CB alin.=801
+ recunoaterea circulaiei i nlocuirea monedei naionale cu aceea a <niunii >uropene + art. #CD alin.=401
+ stabilirea condiiilor n care litigiile rezultate din activitatea &urii de &onturi se soluioneaz de instanele
*udectoreti specializare + art. #6$ alin.=#01
+ organizarea i funcionarea &urii de &onturi + art. #6$ alin.=801
+ nfiinarea, organizarea i funcionarea &onsiliului >conomic i Eocial + art. #6#1
+ organizarea i funcionarea &urii &onstituionale + art. #64 alin.=80.
6
&onstituia noastr consacr regula n materie potrivit creia unica autoritate legislativ a
rii este Parlamentul Romniei, iar Guvernului romn i revine sarcina organizrii i executrii
legilor, adoptnd n acest sens !otrri. &u alte cuvinte, &onstituia noastr nu opereaz ea
nsi delegarea legislativ, n sc!imb prevede aceast procedur printr+o lege special de
abilitare.
>xistena delegrii n dreptul nostru se *ustific din dou motive
6
/
a0 dac domeniul pentru care s+a dat delegarea este expres clasificat ca domeniu rezervat
legii1
b0 dac n respectivul domeniu al delegrii a intervenit de*a o reglementare prin lege.
"n primul caz este vorba de o ordonan care reglementeaz o activitate care nu a mai fost
reglementat pn n momentul emiterii acesteia, iar n al doilea caz, suntem n prezena unei
ordonane de modificare, completare sau abrogare a unei reglementri existente. "n ambele
cazuri avem de a face cu o Gimixtiune: a Guvernului romn n sfera competenelor ce nu i
aparin, dar care are ns un temei *uridic, adic legea special de abilitare prin care acesta este
mputernicit s emit ordonane cu respectarea domeniului i a datei pn la care acestea se pot
emite.
(rdonanele constituie o modalitate de rezolvare operativ, de reglementare a unor
activiti, de regul pe timpul cnd Parlamentul Romniei este n vacan. "n principiu, obiectul
reglementrii l constituie domeniile pur te!nice, de exemplu, cel fiscal
8
. Prin intermediul
ordonanelor, uneori sunt nlturate piedicile sau masinaiunile opoziiei parlamentare, cnd se
consider c un act normativ care ar fi promovat n Parlamentul Romniei, nu ar fi adoptat n
forma n care a fost iniial, ar fi fost blocat sau c!iar respins.
&u toate acestea, delegarea legislativ are unele nea*unsuri ntruct compromite unele
principii si anume/
a0 principiul legalitii democratice
b0 principiul delimitrii funciei legislative de funcia executiv
c0 principiul monopolului legislativ
d0 principiul interdiciei delegrii competenei n dreptul public
B
.
)ar, tocmai aceast ocolire a principiilor de mai sus, este de ordin constituional. "n acest
sens, art. ##8 alin = # 0 din &onstituie prevede c Parlamentul Romniei poate adopta o lege
special privind dreptul Guvernului romn de a emite ordonane. )eci, delegarea legislativ a
Guvernului Romniei poate fi exercitat numai n baza i cu respectarea condiiilor prevzute
de legea special de abilitare.
(rdonanele de urgen pot fi adoptate numai n situaii deosebite, excepionale, fr a
avea la baz o lege de abilitare. ,cestea nu intr n vigoare dect numai dup ce au fost depuse
4
)umitru 2urg!elea, op. cit., p. #$8
5
&orneliu -anda, *rept administrativ. +ratat elementar, ed. @umina @ex, 2ucureti, 4$$8, p. #%8
6
)umitru 2urg!elea, op. cit, p. #$8
7
la Parlament pentru a fi adoptate n regim de urgen. "n aceste caz, convocarea Parlamentului
Romniei este obligatorie, dac acesta nu se afl n sesiune. Nu pot forma obiectul
reglementrii prin aceast procedur legile organice, lucru exclus c!iar prin dispoziii
constituionale. 3otodat, prin legea de abilitare se poate dispune ca ordonanele s fie supuse
spre aprobare de ctre Parlament pn la mplinirea termenului prevzut de lege. "n caz contrar,
se adopt o lege prin care se constat ncetarea efectelor ordonanei n cauz.
Pe perioada ct Guvernul romn este abilitat s emit ordonane, Parlamentul Romniei
nu poate adopta legi pentru domeniul prevzut, ntruct acesta i+a delegat competena
legislativ.
Guvernul poate adopta dou tipuri de ordonane + simple =legale0 i de urgen
=constituionale0.
III.2.1. !rdonanele simple "legale# $ trsturi distinctive
,cest tip de ordonane se pot adopta ntotdeauna n temeiul unei legi speciale de abilitare
a Parlamentului, care va cuprinde dou elemente obligatorii/ domeniul i data pn la care
Guvernul poate adopta ordonane. E+a format practica abilitrii Guvernului pentru a adopta
ordonane, pe perioada vacanei parlamentare. Nu exist ns niciun impediment n sensul
abilitrii Guvernului de a adopta ordonane i pe durata sesiunilor parlamentare.
)e regul, ordonanele simple nu se supun aprobrii Parlamentului doar dac legea de
abilitare prevede n mod expres acest lucru =element facultativ0, ordonanele simple se supun
aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de
abilitare. "n acest caz, nerespectarea termenului atrage ncetarea e)ectelor ordonanei.
(rdonanele simple pot interveni doar %n domeniul legii ordinare.
III.2.2 !rdonanele de urgen "constituionale# $ trsturi distinctive
(rdonanele de urgen se adopt direct n temeiul &onstituiei, numai %n situaii
extraordinare& a cror reglementare nu poate fi am'nat =nu presupun existena unei legi
speciale de abilitare0. Pentru stabilirea n concret a situaiilor n care Guvernul poate interveni
pe calea ordonanelor de urgen, &urtea &onstituional a identificat dou condiii, care trebuie
ndeplinite cumulativ/
#0 urgena reglementrii unei situaii, care impune luarea unor msuri imediate
40 evitarea unei grave atingeri aduse interesului public. ,cest condiie a fost n mod repetat
8
nclcat de ctre Guvern, avnd n vedere numrul mare de ordonane de urgen adoptate n
ultimii ani. <rmrindu+se stoparea acestei practici neconstituionale a Guvernului, n urma
revizuirii constituionale din anul 4$$C, s+a instituit obligaia Guvernului de a motiva urgena
reglementrii n cuprinsul ordonanelor de urgen pe care le adopt = a se vedea )eciziile
&urii &onstituionale nr. 48874$$8 i 48%74$$B0.
(rdonanele de urgen se supun ntotdeauna aprobrii Parlamentului + a se vedea art. ##8
alin. 8 din &onstituie/
-rdonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre de"batere n
procedur de urgen la .amera competent s )ie sesi"at &i dup publicarea ei n /onitorul
o)icial al Romniei.
.amerele% dac nu se a)l n sesiune% se convoac n mod obligatoriu n # "ile de la
depunere sau% dup ca"% de la trimitere.
*ac n termen de cel mult 00 de "ile de la depunere% .amera sesi"at nu se pronun
asupra ordonanei% aceasta este considerat adoptat &i se trimite celeilalte .amere care
decide% de asemenea% n procedur de urgen.
(rdonanele de urgen pot interveni att n domeniul legii ordinare& c't (i %n domeniul
legii organice. (rdonanele de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu
ma*oritate absolut =ma*oritaea necesar pentru adoptarea legilor organice0 + art. ##8 alin. 8
ultima tez. Prin revizuirea constituional din 4$$C, au fost consacrate anumite limite n ce
privete domeniul de reglementare al ordonanei de urgen + ordonanele de urgen A =...0 nu
pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor
fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de &onstituie,
drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate publicA
+ art. ##8 alin. B =pentru ipoteza Aafectrii drepturilor prevzute de &onstituieA, a se vedea
decizia &urii &onstituionale nr. %474$$50.
(rdonanele de urgen =n toate cazurile0 i ordonanele simple =numai n cazul celor
pentru care legea de abilitare prevede obligaia supunerii spre aprobare Parlamantului0 se
aprob7se resping printr$o lege + art. ##8 alin. D.
"n acest context, Parlamentul poate adopta /
#0 o lege de aprobare a ordonanei n forma iniial1
40 o lege de aprobare a ordonanei, cu modificri i completri1
C0 o lege de respingere a ordonanei =n momentul ntrrii n vigoare a legii de respingere,
ordonana i nceteaz efectele0. Potrivit unui text introdus prin @egea de revizuire a
&onstituiei Romniei, legea de aprobare sau de respingere va reglementa, dac este cazul,
9
msurile necesare cu privire la e)ectele !uridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei +
art.##8 alin. %.
(rdonan ele sunt acte organic+administrative i material legislative cu un caracter !ibrid,
aceasta afectnd existena lor *uridic. "n cadrul ,dunrii &onstituante au existat i puncte de
vedere care au solicitat o departa*are de plano a atribuiilor executivului de cele ale
legislativului, contestndu+se dreptul executivului de a emite acte normative cu caracter general
sau subordonnd emiterea unor asemenea acte de apariia unor situaii de urgen. Hec!ea
maxim latin = delegata potestas non delegatur 0 se opunea ideii unei a doua delegri de
atribuii de ctre legislativ, prima delegare + cea originar+ fiind aceea pe care poporul le+a dat+o
reprezentanilor si de a elabora legile n numele su.
&onstituia Romniei a optat pentru utilizarea termenului de ordonan pentru a identifica
actul *uridic prin care Guvernul i exercit delegarea legislativ, n alte state europene fiind
utilizat noiunea de decret+lege, folosit i la noi n perioada interbelic. "n sistemul
constituional romnesc, spre deosebire de cel francez, Guvernul nu dispune de dreptul de
reglementare primar a relaiilor sociale, el adoptnd doar legislaie secundar
D
.
Prin ordonanele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite,
modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul legilor
organice. @egea de abilitare a Guvernului reprezint ntotdeauna o iniiativ a acestuia, adic
Guvernul este cel care solicit adoptarea unei legi de abilitare. @egea special de abilitare poate
fi dat i de o dispoziie de nvestire a Guvernului cu competena de a emite o ordonan,
cuprins ntr+o lege reglementnd un anumit sector de activitate. )eci, sensul termenului lege
de abilitare este acela de dispoziie instituit prin lege pentru abilitarea Guvernului n scopul
emiterii ordonanei.
&u toate c, prin efectul abilitrii, Guvernul emite un act care prin coninutul su are
caracter legislativ, fiind consecina unei delegri legislative, ordonana rmne un act
administrativ, specific al Guvernului
%
. "n cazul ordonanelor care se supun aprobrii
Parlamentului, caracterul lor legislativ este i mai pregnant. 3ocmai de aceea, valabilitatea lor
dup epuizarea termenului de abilitare este condiionat de supunerea spre dezbaterea i
aprobarea Parlamentului.
"ntr+adevr, soarta ordonanelor ca acte *uridice ale Guvernului Romniei depinde de mai
multe mpre*urri
5
. ,stfel, data publicrii n -onitorul (ficial al Romniei semnific momentul
7
.oan -uraru, >lena+Eimina 3nsescu, .onstituia Romniei. .omentariu pe articole, ed. &.'.2ecI, 2ucureti,
4$$%, p. #$$C
8
1bidem, p. #$$C
9
.on )eleanu, 1nstituii &i proceduri constituionale2 n dreptul romn &i n dreptul comparat , ed. &.'.2ecI,
2ucureti, 4$$B, p. BBD
10
intrrii ordonanei n vigoare, dac ea nsi nu stabilete o alt dat.Halabilitatea este
condiionat i de semnarea ordonanei de ctre Primul+-inistru al Guvernului Romniei i
contrasemnarea de ctre ministrul care are obligaia punerii ei n executare. (dat ndeplinite
aceste condiii, ordonana nu poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ i nu
poate fi supus controlului constituionalitii dect pe calea soluionrii excepiei de
neconstituionalitate ridicat n faa instanelor *udectoreti.
>fectele *uridice ale ordonanei nceteaz, fiind aplicabile reglementrilor anterioare, dac
nu s+a depus la Parlamentul Romniei pn la expirarea termenului de abilitare proiectul legii
de aprobare a acesteia. (rdonana i continu efectele, ca act normativ guvernamental, dac
nainte de expirarea termenului de abilitare s+a depus proiectul de ratificare al acesteia, ns
Parlamentul Romniei nu+l nscrie pe ordinea de zi c!iar dac n timpul rmas pn la
dezbaterea i adoptarea acestuia, termenul de abilitare a expirat. )ac proiectul de ratificare a
fost respins, ordonana i nceteaz efectele, iar dac a fost admis, ordonana are putere de lege
i de la data ratificrii acesteia trece din sfera actelor executivului n sfera actelor legislativului
i, pe cale de consecin, nu mai poate fi modificat sau abrogat dect prin lege.
III.). Aspecte comune *otr'rilor (i ordonanelor Guvernului
Adoptarea actelor Guvernului este guvernat de art.4D din @egea nr. 5$74$$#. 'otrrile
i ordonanele Guvernului se adopt n prezena ma*oritii membrilor si =cvorum de edin0.
'otrrile i ordonanele Guvernului se adopt prin consens + acesta evoc ideea de unanimitate,
n sensul de acord al tuturor membrilor Guvernului prezeni la edin, bineneles, cu condiia
respectrii cvorumului de edin. "n ipoteza n care nu se realizeaz consensul, !otrte
primul+ministru. 'otrrile i ordonanele Guvernului se semnea+ de primul+ministru, se
contrasemnea+ de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n
-onitorul (ficial al Romniei, Partea . =sub sanciunea inexistenei0.
Intrarea %n vigoarea actelor Guvernului =art. ## din @egea nr. 4674$$$ privind normele
de te!nic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n 4$$6, cu modificrile i
completrile ulterioare0.
'otrrile Guvernului + la data publicrii n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . sau
la o dat ulterioar prevzut n cuprinsul lor.
(rdonanele simple + la C zile de la data publicrii n -onitorul (ficial al Romniei,
Partea . sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor.
11
(rdonanele de urgen + la data publicrii n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . sau
la o dat ulterioar prevzut n cuprinsul lor.
"n teoria actelor administrative s+a dezvoltat principiul potrivit cruia actele
administrative normative intr n vigoare din momentul publicrii, iar actele administrative
individuale intr n vigoare din momentul comunicrii.
Epre deosebire de ordonane, care trebuie s fie doar acte administrative normative,
!otrrile Guvernului pot fi att acte administrative normative, ct i acte administrative
individuale, pentru toate existnd ns obligaia publicrii cu excepia celor cu caracter militar
care se comunic doar instituiilor interesate. )e asemenea, n timp ce ordonanele Guvernului,
avnd un caracter normativ sunt toate izvoare ale dreptului administrative n raport cu
autoritatea emitent, Guvernul, dar pot fi i izvor al altor ramuri ale dreptului n funcie de
obiectul de reglementare, doar !otrrile Guvernului cu caracter normativ constituie izvoare ale
dreptului administrativ
#$
.
"n ce privete momentul intrrii n vigoare, precizm c, potrivit dispoziiilor @egii nr.
4674$$$, republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare din momentul publicrii, avnd n
vedere urgena reglementrii, aspect ce rezult i din dispoziiile art. ##8 din &onstituie, cu
condiia depunerii legii de aprobare la &amera competent a fi sesizat, ordonanele simple
intr n vigoare la trei zile dup publicare sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale
prin analogie cu coninutul art. D% din &onstituie referitor la lege, iar !otrrile Guvernului
intr n vigoare la momentul publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale.
&!iar anterior revizuirii din 4$$C, n doctrin s+a susinut necesitatea ca publicarea
ordonanelor de urgen n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . s poarte meniunea oficial
a Preedintelui uneia dintre cele dou &amere prin care s se ateste depunerea lor spre aprobare
la Parlament, ceea ce n practic niciodat nu s+a ntmplat
##
.
III. ,tudiu aprofundat asupra actelor juridice ale Guvernului
)in perspectiva dreptului comparat, n doctrina actual se arat c, atunci cnd se refer
la actele instituiilor politice, autorii de drept public se opresc, n principiu, la dou categorii de
acte/ acte exclusiv politice = moiuni, declaraii, etc 0 i acte *uridice. @a rndul lor, constituiile
conin, de regul, reglementri doar cu privire la actele *uridice
#4
.
"n ce privete modul de reglementare a acestei materii, se poate constata o relativ
diversitate, n constituiile occidentale, n funcie de tradiii, de filosofia care st la baza
10
.oan -uraru, >lena+Eimina 3nsescu, op. cit., p. #$$D
11
3udor )rganu, op. cit., p. #6D
12
,ntonie .orgovan, +ratat de drept administrativ, ed. ,ll 2ecI, 2ucureti, 4$$#, p. C5D
12
raporturilor dintre legislativ i executiv, etc. "n orice caz, este evident preocuparea legiuitorilor
constituani de a reglementa regimul actelor normative pe care le poate adopta Guvernul,
inclusiv, n domeniul rezervat legii, pe calea delegrii legislative.
"n consecin, &onstituia Romniei din #55#, revizuit i republicat n 4$$C, conine un
sediu general = art. #$%, intitulat ,ctele Guvernului0 i un sediu consacrat regimului delegrii
legislative = art. ##80. ;iind un organ cu competen material general, Guvernul i exercit
atribuiile pe ntreg teritoriul rii, n toate domeniile de activitate ale administraiei publice.
Potrivit art. #$% din &onstituia republicat/ 3' 4 ( $uvernul adopt hotrri &i
ordonane. ' 2 ( 5otrrile se emit pentru organi"area executrii legilor. ' 0 ( -rdonanele se
emit n temeiul unei legi speciale de abilitare% n limitele &i n condiiile prev"ute de aceasta. '
4 ( 5otrrile &i ordonanele adoptate de $uvern se semnea" de primul2ministru% se
contrasemnea" de mini&trii care au obligaia punerii lor n executare &i se public n
/onitorul -)icial al Romniei. 6epublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei.
5otrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.7
3extul constituional, rmas nemodificat pe coninut, impune o prim observaie de natur
terminologic de*a subliniat n doctrin, i anume / Guvernul, fiind un organ colegial, adopt
!otrri, nu le emite, aa cum n mod greit prevede alin. = 4 0 al art. #$%, remarc valabil i
pentru ordonane, pentru c i acestea se adopt, nu se emit. )e altfel, n alin. = # 0 al art. #$%
aceast formulare este corect
#C
.
,ceste prevederi constituionale, care au nscut de+a lungul vremii, controverse n
aplicare, au fost preluate i dezvoltate, din pcate, n mult mai mic msur dect ar fi fost
necesar pentru a elimina cel puin o parte din problemele aprute, n Legea nr. 80/2004 privind
organi"area &i )uncionarea $uvernului Romniei &i a ministerelor.
,stfel, prelund primele trei alinieate ale art. #$% din &onstituia republicat, art. 4B
stabilete posibilitatea membrilor Guvernului de a propune proiecte de !otrri i de ordonane,
i mai mult c!iar, proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a
acestuia. )e asemenea, este stabilit nelesul sintagmei 9 administrarea treburilor publice: cu
referire la actele ce pot fi ndeplinite de un cabinet demisionar, constnd exclusiv n adoptarea
de !otrri.
Potrivit art. 4D alin. = # 0 i = 4 0 din @ege / 9 5otrrile &i ordonanele $uvernului se
adopt n pre"ena ma!oritii membrilor si. 5otrrile &i ordonanele se adopt prin
consesn. *ac nu se reali"ea" consensul% hotr&te primul2ministru. :ceste prevederi se
13
Halentin Priscaru, +ratat de drept administrativ romn. ,artea general, ed. @umina @ex, 2ucureti, 4$$4,
p.#4#
13
aplic &i n ca"ul documentelor &i altor msuri de"btute n $uvern.7 "n ce privete aceast
modalitate de adoptare a actelor Guvernului, ntr+un studiu consacrat analizei noii legi, s+a
constatat c este vorba despre o manier cel puin original introdus de legiuitorul organic,
pentru a stabili ma*oritatea cerut pentru adoptarea actelor, decizia final revenind, n absena
consensului, dup cum este expres stipulat, primului+ministru, a crui autoritate este sporit n
mod evident, printr+o asemenea dispoziie
#6
.
Pornind de la premisa c, !otrrile i ordonan ele sunt acte *uridice care nasc, modific
sau sting drepturi i obliga ii, fie cu caracter general, impersonal = acte normative 0, fie cu
carcter individual = acte individuale0, unii autori consider c, acestea nu ar trebui adoptate
numai prin 9consens:, aceast procedur fiind specific unor acte politice i, eventual, celor din
sfera rela iilor industriale. ;iind acte *uridice, ele ar trebui adoptate doar pe baz de vot, unde
cerin a 9ma*orit ii: nu trebuie s lipseasc, putnd fi prevzut c!iar i o ma*oritate de voturi
calificat n unele probleme
#8
.
Pe aceea i linie de gndire, aceste dispozi ii au fost interpretate recent, n sensul c
cvorumul edin elor Guvernului l constituie prezen a ma*orit ii membrilor si, adic a cel
pu in *umtate plus unu din membrii si
#B
. &vorumul de adoptare a actelor l reprezint
consensul celor prezen i, adic cel pu in *umtate plus unu din membrii Guvernului prezen i la
edin , iar n absen a consensului !otr te primul+ministru. &u alte cuvinte, se sus ine n
continuare, !otrrile i ordonan ele Guvernului pot fi adoptate, c!iar i n cazul n care
proiectele acestora au fost sus inute numai de C membri ai Guvernului, fr a se realiza
consensul, dac primul+ministru sus ine proiectele respective. >ste motivul pentru care o
asemenea procedur este calificat ca fiind strin oricror reguli ale democra iei, deoarece
acord puteri exagerate primului+ministru. Eingura situa ie n care ar fi de acceptat ca primul+
ministru s aib votul decisiv ar putea aprea n cazul n care ar exista o egalitate ntre numrul
membrilor care sus in un proiect i cel al celor care sunt mpotriv.
"n doctrina actual s+a exprimat o poziie i mai tranant, conform creia dispoziiile mai
sus menionate ridic unele semne de neconstituionalitate, atta vreme, ct, potrivit art. #$D
alin = # 0 din &onstituie J devenit art. #$% alin. = # 0 dup republicare K, 9$uvernul adopt
hotrri &i ordonane.7 Pentru salvgardarea textului, dar n consonan cu spiritul normei
constituionale, se apreciaz c norma legal ar trebui interpretat, n sensul c, atunci cnd nu
se realizeaz consensul, fiind balota*, este !otrtoare poziia primului+ministru.
14
,ntonie .orgovan, )ana ,postol 3ofan, *elegarea legislativ n Romnia, n Revista de drept public, nr.#, 4$$#,
p. B6
15
)umitru 2rezoianu, *rept administrativ romn, ed. ,ll 2ecI, 2ucureti, 4$$6, p. 4C4
16
Halentin Priscaru, op. cit., p. ##C
14
@a rndul su, coninutul art. #$% alin = 6 0 din &onstituia republicat, referitor la
obligativitatea publicrii actelor Guvernului, de regul, sub sanciunea inexistenei, este preluat
ca atare, n art. 4D alin = C 0 din Legea nr. 80/2004.
&onform unei poziii exprimate n doctrina actual, semntura primului+ministru i
contrasemnturile minitrilor 9care au obligaia punerii n executare:, precum i publicarea
acestora sunt condiii de validitate a actului, cu precizarea c lipsa unei semnturi atrage doar
nulitatea, ce poate fi acoperit, n funcie de mpre*urri, n baza teoriei salvgardrii actului, pe
cnd nepublicarea atrage inexistena actului, cu toate consecinele *uridice ce decurg de aici
#D
.
"n doctrin s+a exprimat i opinia contrar, potrivit creia, !otrrile i ordonanele
Guvernului semnate de prim+ministru, dar lipsite de contrasemntura minitrilor care au
obligaia punerii lor n executare vor trebui considerate la rndul lor inexistente. &eea ce face
ca un act administrativ s apar, n raporturile cu diferitele subiecte de drept, ca !otrre a
Guvernului este semntura prim+ministrului i contrasemntura minitrilor rspunztori de
punerea lor n aplicare
#%
. "n absena acestor semnturi, va fi imposibil ca, n raporturile nscute
n mediul social, un act administrativ s poat fi identificat ca fiind o !otrre a Guvernului.
"n ce privete nelesul sintagmei 9minitrii care au obligaia punerii n executare:, se
consider c legiuitorul constituant a avut n vedere exclusiv pe membrii Guvernului i nu pe
ali demnitari, fie ei si secretari de stat, ce conduc departamente subordonate Guvernului sau
c!iar autoriti administrative autonome. )e aici concluzia caracterului neconstituional al
practicii semnrii !otrrilor Guvernului de ctre secretarii de stat.
"n acelai sens se pronun unii autori care sesizeaz, n egal msur, numeroase cazuri
din practica guvernamental n care !otrrile i ordonanele Guvernului sunt contrasemnate de
secretari de stat sau de persoane care nu au nici mcar aceast calitate
#5
. -ai mult dect att,
dei art. 4D alin = 4 0 din @egea nr. 5$74$$# face referire la modalitatea de adoptare a
documentelor i altor msuri dezbtute n Guvern, n lege nu se dispune expres, cum ar fi fost
firesc, dac acestea se public, cine le semneaz i cine le contrasemneaz.
"n plus, poate fi susinut neconstituionalitatea unor asemenea dispoziii legale din
moment ce textul art. #$% referitor la actele Guvernului enumer limitativ doar dou categorii,
respectiv, !otrrile i ordonanele. ( real problem aprut de*a n practica guvernamental
este cea a eventualului refuz al unui ministru sau al mai multor minitri de a contrasemna un act
al Guvernului, dei, prin coninutul su, aplicarea actului revine spre punere n executare,
respectivului sau respectivilor minitri.
17
,ntonie .orgovan, op. cit, p. 6$$
18
3udor )rganu, op. cit., p. C#%
19
Halentin Priscaru, op. cit, p. ##6
15
Eanciunea nclcrii obligrii de punere n executare este inexistena actului, publicarea
fiind privit ca o condiie de validitate a actului n sensul c !otrrea sau ordonana, c!iar legal
adoptate sunt valabile i deci pot fi aplicate numai de la data publicrii
4$
. ,stfel, inexistena + ca
sanciune a actului administrativ +, distinct de nulitate a dobndit un statut constituional1 ea nu
mai trebuie constatat de cineva ca n cazul nulitii, ci opereaz direct n baza dispoziiei
constituionale.
"n cazul n care, potrivit art. %D din &onstituia republicat, Preedintele Romniei
particip la edinele Guvernului, fie din proprie iniiativ, cnd se dezbat probleme de interes
naional care privesc politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, fie la cererea
prim+ministrului i prezideaz aceste edine, el nu va participa la adoptarea actelor Guvernului
prin exprimarea vreunui vot, ci va putea doar s intervin n dezbateri, s+i exprime punctul de
vedere cu privire la msurile preconizate prin actele administrative respective.
Problema care se ridic din perspectiva analizei noastre privete rspunsul la ntrebarea/
cine urmeaz s semneze !otrrile sau ordonanele adoptate de Guvern n edinele prezidate
de Preedintele RomnieiL &!estiunea este rezolvat att de art. #$% alin = 6 0 din &onstituie,
ct i de dispoziiile art. 4D alin = C 0 din @egea nr. 5$74$$#, conform crora !otrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de prim+ministru i nici &onstituia i nici legea
nu fac distincie ntre !otrrile i ordonanele adoptate de Guvern n edinele prezidate de
Preedintele Romniei i cele conduse de prim+ministru
4#
.
"n ce privete posibilitatea participrii Preedintelui Romniei la edinele Guvernului la
invitaia prim+ministrului, n doctrin s+a mai apreciat c cererea prim+ministrului rmne la
propria sa apreciere, ea fiind oricnd posibil n condiiile n care susinerea politic a
Preedintelui i a Guvernului este identic. "n cazul n care ne aflm ntr+o situaie de coabitare,
posibilitatea unor astfel de cereri este redus.
( analiz a celor dou tipuri de acte ale Guvernului, sub aspectul regimului *uridic
aplicabil, presupune delimitarea acestora, ca acte *uridice avnd o natur *uridic diferit.
,stfel, n ce privete !otrrile Guvernului, n doctrina administrativ este unanim admis c
acestea sunt acte administrative normative sau individuale, reprezentnd expresia unei
competene originare a Guvernului, prevzut de &onstituie, tipic pentru rolul acestuia de
autoritate public a puterii executive
44
.
'otrrea Guvernului, potrivit regimului ei constituional intervine atunci cnd, n mod
natural, executarea unei prevederi din lege reclam stabilirea de msuri sau a unor reguli
20
.oan Hida, ,uterea executiv &i administraia public, ed. R.,. 9-onitorul (ficial:, 2ucureti, #556, ##$
21
Halentin Priscaru, op. cit, p. ##8
22
,ntonie .orgovan, op. cit., p. 6$#
16
subsecvente, care s asigure corecta aplicare a acestora, nlturarea unor greuti sau
organizarea corespunztoare a unor activiti. 'otrrea reprezint prin excelen, actul prin
care Guvernul i realizeaz rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice,
reglementnd relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele
reglementate de lege.
<neori, necesitatea adoptrii unei !otrri a Guvernului este expres prevzut n
dispoziiile legii, alteori ea se subnelege. ,stfel, dac orice !otrre a Guvernului n
preambulul ei trebuie s conin o trimitere la un articol sau mai multe articole dintr+o lege,
pentru a putea fi considerat legal, nu trebuie ns s se a*ung la concluzia c, n absena unei
trimiteri exprese n coninutul legii, nu ar putea fi adoptate !otrri ale Guvernului, pe care
acestea le sugereaz implicit. Mi invers, nu ar trebui s se neleag c, n absena unei !otrri a
Guvernului, legea nu ar putea fi direct aplicabil.
)eci, !otrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i urmrind
organizarea executrii i executarea n concret a legii, sau, cu alte cuvinte, ntr+o formul mai
sintetic, punerea n aplicare sau aducerea la ndeplinire a legilor. Prin urmare, atunci cnd o
!otrre a Guvernului ncalc legea sau adaug la dispoziiile legii, ea poate fi atacat n
instana de contencios administrativ n temeiul art. 84 din &onstituia republicat i a
dispoziiilor coninute n legea special n materie, Legea nr. 28/4880 privind contenciosul
administrativ cu modificrile i completrile ulterioare.)e asemenea i n situaia n care o
!otrre a Guvernului ncalc dispoziii constituionale, ea va putea fi atacat n instana de
contencios administrativ, neconstituionalitatea fiind o form mai agravant de ilegalitate.
Regimul *uridic aplicabil ordonanelor Guvernului rezult att din art. #$% din &onstituia
republicat, mai sus menionat, ct i din coninutul art. ##8, consacrat instituiei delegrii
legislative.
)elegarea legislativ a fost definit n doctrin ca reprezentnd modalitatea de conlucrare
ntre Parlament i Guvern, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n
temeiul cruia Guvernul este nvestit cu exercitarea n anumite condiii a unei funcii
legislative. ,ctul prin care Guvernul i exercit aceast delegare este ordonana. .nstituia
delegrii legislative rezum, n esen, posibilitatea acordat Guvernului ca, n anumite limite i
cu respectarea unor condiii, s adopte ordonane, acte ce conin norme cu putere de lege.
(rdonana, ca act *uridic al Guvernului, a fost privit astfel, ca expresia unei competene
legislative delegate, ea depind sfera strict a 9conducerii generale a administraiei publice:,
aprnd ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participare
impus c!iar de rolul Guvernului de realizare a politicii interne i externe a rii. )eoarece
17
Parlamentul are rolul consacrat de &onstituie, de organ reprezentativ suprem al poporului
romn i unic autoritate legiuitoare a rii, se nelege c participarea Guvernului la activitatea
de legiferare, pe de o parte, trebuie autorizat de Parlament, iar pe de alt parte, nu poate fi
dect limitat
4C
. @imitele interveniei ordonanei de urgen prevzute de art. ##8 alin. = B 0 au
ca rol i prevenirea situaiei n care aceste ordonane de urgen ar fi folosite n mod abuziv,
pentru a satisface interesul de moment al Guvernului i n afara unor situaii extraordinare.
<rmtorul grafic ilustreaz situaia legilor, ordonanelor simple i de urgen adoptate n
perioada #55%+4$$5/
Anul
Numrul
!-,.
.egilor !./.G. !.G.
#55% 4B# D4 #C#
#555 4#$ 4#5 #4$
4$$$ 4CC C$$ #C%
4$$# D5B #58 %%
4$$4 B%C 4$5 DC
4$$C B$5 #4D 58
4$$6 B$4 #64 56
4$$8 6#8 4#$ 88
4$$B 8#D #CB B6
4$$D C%% #8% 6D
4$$% C$% 4C$ 4%
4$$5 C4C ##C 4D
3(3,@ 8C68 4### 5B$ C$D# ordonane
I0. 1re+entare comparativ a delegrii legislative "12213244)#
)ac n primii ani dup adoptarea &onstituiei, analiza instituiei delegrii s+a aflat n mai
mic msur n atenia doctrinei, n practica statal recurgndu+se rareori la delegare legislativ,
n ultimii ani, doctrina a nceput s acorde atenie sporit acestei instituii, ce tinde s se
ndeprteze tot mai mult de litera i spiritul &onstituiei. >ste motivul pentru care, ntr+o
ncercare de clarificare a regimului *uridic aplicabil ordonanelor, cu ocazia revizuirii, s+a
intervenit substanial, pe fondul acestor dispoziii constituionale.
23
,nton 3rilescu, *rept administrativ. +ratat elementar, ed. &.'.2ecI, 2ucureti, 4$$4, p. 6
18
)atorit acestui aspect, pe de o parte i n raport cu o bogat doctrin, rezultat al unei
practici excesive n aplicarea acestei instituii, pe de alt parte, vom ncepe analiza pornind de
la dispoziiile iniiale n materie.
,stfel, potrivit art. ##6 din &onstituia din #55#/ 9 ' 4 ( ,arlamentul poate adopta o lege
special de abilitare a $uvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu )ac obiectul
legilor organice. ' 2 ( Legea de abilitare va stabili% n mod obligatoriu% domeniul &i data pn
la care se pot emite ordonane. ' 0 ( *ac legea de abilitare o cere% ordonanele se supun
aprobrii ,arlamentului% potrivit procedurii legislative% pn la mplinirea termenului de
abilitare. 6erespectarea termenului atrage ncetarea e)ectelor ordonanei. ' 4 ( ;n ca"uri
excepionale% $uvernul poate adopta ordonane de urgen. :cestea intr n vigoare numai
dup depunerea lor spre aprobare la ,arlament. *ac ,arlamentul nu se a)l n sesiune% el se
convoac n mod obligatoriu. ' # ( :probarea sau respingerea ordonanelor se )ace printr2o
lege n care vor )i cuprinse &i ordonanele ale cror e)ecte au ncetat potrivit alineatului ' 0 (.7
)in analiza acestor prevederi, rezult c ordonanele Guvernului pot fi de dou feluri/
simple i de urgen. (rdonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei legi de
abilitare care conine dou elemente i un element facultativ. &ele dou categorii de dispoziii
obligatorii privesc perioada de abilitare i domeniile n care se pot adopta ordonanele, domenii
care nu pot intra n sfera legii organice, domenii identificate prin eliminare, sfera legilor
organice fiind limitativ prevzut n art. D4 alin = C 0 din &onstituia republicat. >lementul
facultativ lsat la libera apreciere a parlamentarilor se refer la obligativitatea supunerii
acestora, spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative.
)ei norma constituional nu conine vreo precizare expres n acest sens, n practica de
stat s+a format regula abilitrii Guvernului pe perioada vacanei parlamentare. Nimic nu
oprete,ns, ca Parlamentul s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor
sale
46
. (rdonanele care ncalc dispoziii ale legii de abilitare vor fi neconstituionale, fiind
adoptate fr drept i n afara competenei constituionale a Guvernului. &u alte cuvinte, fa de
modalitatea de redactare a textului, singura soluie de control n cazul incompatibilitii unei
ordonane cu legea pe baza creia a fost emis este sesizarea &urii &onstituionale, pe cale de
excepie, n faa instanelor *udectoreti.
&u toate c din interpretarea normei constituionale privitoare la aprobarea ulterioar a
acestor ordonane de ctre Parlament, concluzia fireasc este c, de regul, ordonanele simple
nu se supun aprobrii, aprobarea fiind necesar numai dac este cerut expres, n timp, practica
24
-ircea Preda, *rept administrativ. ,artea special, ed. @umina @ex, 2ucureti, 4$$#, p. D8
19
parlamentar s+a dovedit contrar, abilitarea fiind acordat fr reineri, dar fiind pretins i
supunerea spre aprobare ulterioar a ordonanelor.
;a de varianta iniial a &onstituiei, trebuia ca ordonanele de urgen sau
constituionale s fie adoptate doar n cazuri excepionale i intrau n vigoare numai dup
depunerea lor spre aprobare la Parlament, iar dac acesta nu se afla n sesiune, trebuia convocat
n mod obligatoriu. Raiunea unei astfel de convocri trebuia s o constituie, n mod evident,
necesitatea dezbaterii coninutului respectivei ordonane de urgen i adoptrii legii de
aprobare sau de respingere a acesteia.
Eintagma 9 circumstane excepionale: a fost calificat n doctrin ca fiind insuficient de
explicit, termenul fiind susceptibil de multiple interpretri. Nicieri nu se precizeaz mcar
exemplificativ, cnd i pe ce criterii se poate aprecia c exist cazuri excepionale care
ndreptesc Guvernul s recurg la reglementarea unei probleme prin ordonan de urgen.
)up cum i &urtea &onstituional a decis n situaii de spe, este necesar existena
cumulativ a doua elemente/ urgena reglementrii unei situaii care impune luarea unor soluiii
imediate i evitarea unei grave atingeri aduce interesului public
48
.
"n ce privete practica de stat, n doctrin s+a apreciat i c, n ma*oritatea situaiilor de
adoptri de ordonane de urgen, aceast cerin nu a fost respectat. "n plus, n special
ordonanele de urgen sunt aprobate sau respinse de Parlament cu ntrzieri foarte mari, uneori
c!iar de ordinul anilor
4B
. <na dintre sugestiile oferite de doctrin a fost ca Parlamentul s
recurg ct mai rar i n domenii ct mai restrnse la dreptul su de delegare legislativ pentru
c activitatea sa principal este aceea de legiferare, iar delegarea legislativ se *ustific n
vederea bunei funcionri a statului, a autoritilor sale i a asigurrii drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor
4D
. ,ceasta deoarece ordonanele, att cele simple, ct i cele de
urgen, fiind toate acte normative, acte ce conin norme *uridice cu putere de lege, i produc
efectele din momentul publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale.
Epre deosebire de ordonanele simple care se supun aprobrii Parlamentului, numai dac
legea de abilitare o cere, ordonanele de urgen se supun toate, fr excepie, aprobrii forului
legislativ. @egat de nelesul sintagmei 9supunere spre aprobare Parlamentului:, nainte ca
delgarea legislativ s devin o prcatic frecvent a ultimilor ani de guvernare, n doctrina
administrativ s+a susinut c nu exist o procedur clar, precis stabilit cu privire la modul n
care se va produce supunerea spre aprobare a ordonanelor de ctre Parlament. @a nceput a fost
c!iar lansat ideea interpretrii acestei dispoziii, ca avnd n vedere, nu doar simpla operaiune
25
1bidem, p. D%
26
Halentin Priscaru, op. cit, p. #4B
27
1bidem, p. #C$
20
de nregistrare la una din &amere a proiectului legii de aprobare a ordonanei de*a adoptate de
Guvern, ci i dezbaterea efectiv urmat de adoptarea legii de aprobare sau de respingere.
,ceast interesant poziie din doctrin a fost infirmat ulterior de practica statal,
formularea de mai sus fiind n mod uzual interpretat, n sensul operaiunii administrative de
trimitere a textului proiectului legii de aprobare a ordonanei spre Parlament. "n urma
dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonanei n forma iniial = situaia
cea mai convenabil sub aspectul efectelor *uridice, dar i cea mai rar ntlnit n practic0, o
lege de aprobare cu modificri i completri a ordonanei = situaia cea mai frecvent ntlnit n
practic0 sau o lege de respingere a ordonanei = practic intensificat mai ales, n ultimii ani0.
"n primul caz, publicarea n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . a legii de aprobare a
ordonanei nu va sc!imba nimic din sistemul normativitii *uridice, ordonana producnd
efecte din momentul publicrii sale sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale. "n al
doilea caz, din momentul publicrii n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . a legii de
aprobare a ordonanei cu modificri i completri, ordonana va continua s se aplice astfel cum
a fost modificat i completat prin legea de aprobare. &el c!emat s aplice dispoziiile unei
asemenea ordonane va avea gri* s in cont de modificrile i completrile aduse prin legea
de aprobare. "n al treilea caz, publicarea n -onitorul (ficial al Romniei, Partea . a legii de
respingere a ordonanei marc!eaz i momentul de la care ordonana i nceteaz producerea
de efecte *uridice.
Prin urmare, n ce privete efectele *uridice produse de ordonane care, prin lege au fost
modificate sau respinse, deoarece fuseser adoptate, n condiiile prevederilor constituionale,
n doctrin s+a apreciat c, pn la data publicrii legilor prin care au fost modificate sau
respinse, ele 9rmn bine produse:, tocmai pentru c, pn la acea dat, ordonanele ntruneau
condiiile cerute de &onstituie.
( problem controversat, care a dus la conturarea a dou poziii fundamental opuse n
rndul autorilor de drept public privea posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia
legii organice, aceasta problematic fiind soluionat ca urmare a revizuirii. <nii autori,
declarndu+se de acord cu posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen i n domeniul legilor
organice, apreciau ns c n aceste cazuri excepionale, menionate expres n &onstituie,
trebuie s rezulte dintr+o astfel de situaie nct orice ntrziere a reglementrii ori a modificrii
unor legi organice ar aduce grave atingeri suveranitii naionale, integritii teritoriale a rii
ori s+ar cauza grave pre*udicii economiei naionale ca urmare a survenirii unor calamiti
naturale. &u toate acestea, sunt cazuri n care, prin ordonane de urgen, se aduc modificri
unor legi organice, fr ndeplinirea condiiilor de mai sus.
21
,tt legea de abilitare, ct i legile de aprobare sau de respingere a ordonanelor sunt legi
ordinare, nefiind expres menionate nici n norma constituional care enumer domeniile legii
organice i nici calificae ca atare. ,stfel fiind s+a ridicat ntrebarea/ cum va vota Parlamentul o
lege de aprobare a unei ordonane de urgenL E+a a*uns n timp, numrul ordonanelor de
urgen adoptate n domenii de legi organice crescnd vertiginos, la adoptarea legilor de
aprobare sau de respingere a ordonanelor, cu votul necesar legilor organice, fiind lrgit astfel
sfera acestora, n mod cu totul neconstituional.
"n plus, dup cum doctrina a subliniat, practica guvernamental a ultimilor ani a creat o
nou problem, fiind adoptate ordonane de urgen cu caracter individual, n loc s fie adoptate
!otrri, acte administrative cenzurabile n instana de contencios administrativ
4%
. )ei, teoretic,
fa de aceste ordonane s+ar putea declana dou forme de control *udectoresc, n realitate
acest lucru nu este posibil.
"n primul rnd, s+ar putea vorbi de un control exercitat de &urtea &onstituional, prin
ridicarea excepiei de neconstituionalitate, control care n practic se dovedete imposibil de
realizat, deoarece autorul excepiei, prin fora mpre*urrilor, ar trebui s administreze probe,
aspect interzis de legea organic a &urii &onstituionale, fiind vorba despre o autoritate care se
pronun numai asupra situaiilor de drept. Prin urmare, o asemenea excepie va fi respins ca
inadmisibil.
"n al doilea rnd, cel vtmat n drepturile sale printr+o asemenea ordonan ar putea
introduce o aciune n contencios administrativ, aciune ce ar urma de asemenea s fie respins
ca inadmisibil, prin ncadrarea ordonanei, ca act adoptat de Guvern n relaia cu Parlamentul,
n categoria actelor exceptate de la aceast form de control. &um o asemenea situaie nu poate
fi acceptat deoarece ar permie s se admit c exist o categorie de acte, i anume ordonanele
de urgen ale Guvernului cu caracter individual, care scap oricrei forme de control
*urisdicional, n doctrin
45
s+a susinut necesitatea consacrrii exprese n Legea contenciosului
administrativ, a posibilitii de atac a ordonanelor de urgen cu caracter individual.
( asemenea tez pornete de la premisa c, ordonana este un act administrativ aflat ntr+
un regim *uridic mixt, de drept constituional i de drept administrativ, spre deosebire de
!otrrea de Guvern, supus exclusiv unui regim *uridic administrativ.
Pn n momentul aprobrii efective de ctre Parlament, cnd trece din sfera actelor
executivului n sfera actelor legislativului, ordonana este i rmne un act administrativ, cu
toate implicaiile ce decurg de aici, n ce privete regimul *uridic aplicabil, inclusiv aciunea n
28
,ntonie .orgovan, op. cit, p. 6$C
29
1bidem, p. 6$B
22
faa instanelor de contencios administrativ. ;a de aceste aspecte sumar prezentate, care
reflect doar o parte din problemele aprute n practica de stat, ncepnd cu anul #55D, ca
urmare a excesului de ordonane simple i de urgen, vom prezenta modificrile i
completrile aduse instituiei delegrii legislative prin legea de revizuire a &onstituiei. "n mod
firesc, o atenie special este acordat ordonanelor de urgen, ordonane care au creat de altfel
cele mai mari probleme n practica de stat.
,stfel, dac primele trei alineate au rmas nesc!imbate, alin. = 6 0 al art. ##8 din
&onstituia republicat are urmtorul cuprins/ 9$uvernul poate adopta ordonane de urgen
numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate )i amnat% avnd obligaia de a
motiva urgen n cuprinsul acestora.7 "ntr+o interpretare sintetic, observm c, formularea
iniial 9cazuri excepionale: a fost nlocuit cu sintagma 9situaii extraordinare:, tot un
concept *uridic nedeterminat lsat n continuare la discreia Guvernului. "ns, spre deosebire de
varianta iniial, prin actuala dispoziie constituional se ncearc clarificarea acestui concept,
precizndu+se c, 9reglementarea nu poate fi amnat:. ;irete c, fiind vorba despre situaii
extraordinare, reglementarea lor este i urgent, ea urmnd s intervin imediat, deci neputnd
s fie amnat, dar aceast condiie rezult din caracterul de urgen a acestor ordonane,
stabilit c!iar prin denumirea lor. Nimeni nu contest la ora actual, aceste caracter, ca o a doua
condiie de adoptare a acestui tip de ordonane, &urtea &onstituional emind i decizii n
acest sens, cu privire la existena celor dou condiii
C$
.
<n al doilea element de noutate privete obligativitatea motivrii urgenei n cuprinsul
acestora. )e fapt, dintotdeauna a existat necesitatea motivrii actelor normative sub forma unor
expuneri de motive n cazul legilor i a unor note de fundamentare n cazul ordonanelor i
!otrrilor Guvernului. >ste evident c, pentru ordonanele de urgen a fost dintotdeauna
necesar motivarea urgenei, aspect subliniat i prin numeroase decizii ale &urii
&onstituionale. -ai mult dect att, Legea nr 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative c!iar a prevzut expres n art. C# alin = 8 0 obligativitatea
publicrii acestora n -onitorul (ficial mpreun cu actele normative, dispoziie imperativ,
niciodat respectat.
Prin noua configuraie constituional au fost modificate i completate i dispoziiilor
iniiale privitoare la supunerea spre aprobare Parlamentului a acestui tip de ordonane. ,stfel,
potrivit alin. = 8 0 al art.##8 din &onstituia republicat/ 3-rdonana de urgen intr n vigoare
numai dup depunerea sa spre de"batere n procedur de urgen la .amera competent s )ie
sesi"at &i dup publicarea ei n /onitorul -)icial al Romniei. .amerele% dac nu se a)l n
30
)ana ,postol 3ofan, *rept administrativ, >d. ,ll 2ecI, 2ucureti, 4$$C, p. #%6
23
sesiune% se convoac n mod obligatoriu n # "ile de la depunere sau% dup ca"% trimitere. *ac
n termen de cel mult 00 de "ile de la depunere% .amera sesi"at nu se pronun asupra
ordonanei% aceasta este considerat adoptat &i se trimite celeilalte .amere care decide de
asemenea n procedur de urgen. -rdonana de urgen cuprin"nd norme de natura legii
organice se aprob cu ma!oritatea prev"ut la articolul <= alineatul ' 4 (.7
)iferenierea n ce privete &amera la care urmeaz s fie depus proiectul legii de
aprobare a ordonanei de urgen este determinat de modificrile aduse procedurii legislative
n scopul nlturrii bicameralismului integral consacrat prin &onstituia din #55#. >ste
adevrat c fa de dispoziiile art. D4 din &onstituia republicat privitor la sesizarea
&amerelor, termenul aflat la dipoziia primei &amere este mai scurt, de doar C$ de zile i nu de
68, termen prevzut pentru toate proiectele de legi i respectiv, B$ de zile pentru coduri i alte
legi de complexitate deosebit. )epirea termenlor semnific adoptarea tacit a reglementrii,
aa cum este prevzut i n cazul ordonanelor de urgen, dup care acestea sunt trimise la cea
de+a doua &amer, care va decide de asemenea n procedur de urgen.
Ee impune precizarea c, trimiterea expres la procedura de urgen pentru acest tip de
ordonane nu reprezint o noutate dect eventual sub aspectul consacrrii constituionale,
neavnd deci influen n ce privete accelerarea dezbaterii parlamentare
C#
. <rmare a acestor
precizri exprese referitoare la procedura legislativ de adoptare a legilor de aprobare a
ordonanelor de urgen se nate ntrebarea crui regim *uridic vor trebui s i se supun
ordonanele simple, n absena unor dispoziii exprese.
"n plus, se admite expres posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia legii
organice, prevzndu+se necesitatea ca acestea s fie aprobate cu ma*oritatea prevzut de
&onstituie pentru adoptarea legilor organice, lrgindu+se astfel sfera legilor organice cu legile
de aprobare sau respingere a ordonanelor de urgen ce cuprind norme de natura legii organice.
,ceast posibilitate este limitat ns expres, prin noul alin. = B 0 al art. ##8 / G
-rdonanele de urgen nu pot )i adoptate n domeniul legilor constituionale% nu pot a)ectea
regimul instituiilor )undamentale ale statului% drepturile% libertile &i ndatoririle prev"ute de
.onstituie% drepturile electorale &i nu pot vi"a msuri de trecere silit a unor bunuri n
proprietate public.7 )ei de apreciat dorina de a se limita expres sfera de aciune a
Guvernului, prin ordonane de urgen, n anumite domenii care datorit importanei lor pentru
ceteni, se dorete a fi lsate exclusiv la dispoziia forului legiuitor, putem afirma c
formularea propus are un caracter mult prea general, respectarea ei fiind lsat la libera
apreciere a Guvernului, care va dispune n acest sens de o larg putere discreionar.
31
1bidem, p. #%8
24
<n singur avanta* ar putea prezenta aceast dispoziie, aceea de a constitui un fundament
constituional serios n cazul sesizrii &urii &onstituionale cu excepia de neconstituionalitate
a unei ordonane de urgen care i ncalc coninutul.
Hec!iul alin. = 8 0 al art. ##6 este reformulat doar sub aspectul formei i nu al fondului,
devenind alin. = D 0 al art. ##8 n &onstituia republicat / 3-rdonanele cu care ,arlamentul a
)ost sesi"at se aprob sau se resping printr2o lege n care vor )i cuprinse &i ordonanele ale
cror e)ecte au ncetat potrivit alin. ' 0 (.7 "n plus, a fost introdus un nou alineat, al optulea al
art. ##8, avnd urmtorul cuprins/ 3 ,rin legea de aprobare sau de respingere se vor
reglementa% dac este ca"ul% msurile necesare cu privire la e)ectele !uridice produse pe
perioada de aplicare a ordonanei.7 )e altfel, una dintre problemele cele mai mari ridicate n
practic au fost i sunt legate de efectele *uridice pe care ordonanele le produc din c!iar
momentul publicrii n -onitorul (ficial. Prin aprobarea lor cu modificri i completri sau
mai mult, prin respingerea lor de ctre Parlament, urmeaz s se sc!imbe ceva din ordinea
*uridic creat n momentul aplicrii.
Noua dispoziie coninut n teza final a art. #4B alin = B 0 din &onstituia republicat
care prevede competena Ginstanelor de contencios administrative de a soluiona cererile
persoanelor vtmate prin ordonane sau, dupa caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale: va rezolva situaii concrete, dar nu poate contribui decisiv la sc!imbarea
opticii n aplicarea instituiei delegrii legislative.
"n concluzie, dei prin noile norme n materie s+ar prea c se ncearc soluionarea
diverselor probleme aprute n aplicarea delegrii legislative, n dorina de a restrnge sfera ei
de aplicare, considerm c nu se va sc!imba foarte mult practica de*a existent n materie,
reglementrile avnd un caracter mult prea general.
,stfel, dac n primii B ani dupa adoptarea &onstituiei, instituia delegrii legislative a
fost aproape ignorat de guvernani i, implicit, de doctrin, ncepnd cu anul #55D s+a
declanat un adevrat fenomen, la nivelul &abinetelor, de a legifera prin intermediul
ordonanelor. ( veritabil revizuire constituional a acestei instituii ar fi impus modificri
ferme i de fond. Prin urmare, ar fi trebuit stabilite termene precise pentru ambele &amere = nu
doar pentru una din &amere i nu doar pentru ordonanele de urgen, ci i pentru cele simple,
inndu+se cont de faptul c acestea sunt de regul adoptate n vacana parlamentar 0 n care
ordonana s fie efectiv aprobat sau respins sub sanciunea caducitii la finalul acestui
termen.
"n plus, ar fi trebuit interzis adoptarea ordonanelor de urgen nu doar n material legilor
constituionale, aspect evident din c!iar procedura special de adoptare a acestora, ci i n
25
material legilor organice i nu s se ncura*eze adoptarea lor, prin indicarea expres a votului cu
care urmeaz s fie adoptate legile de aprobare, dar nu i cele de respingere. )e asemenea,
stabilirea celor dou condiii, urgena i existena unor situaii extraordinare ar fi fost necesar
i suficient, Guvernul fiind cel cruia i revine obligaia de a le respecta cu adevrat.
0. Conclu+ii
"n ndeplinirea atribuiilor sale Guvernul adopt acte *uridice numite !otrri i
ordonane. 'otrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (rdonanele se emit n
temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. ,ltfel
spus, !otrrile a*ut la executarea legilor pe cnd ordonanele nlocuiesc legea. 'otrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de ctre primul+ministru, se contrasemneaz de
minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n -onitorul (ficial al
Romniei.
'otrrile Guvernului se adopt pentru reglementarea pe baza legii a unei mari varieti
de relaii sociale, cu toate acestea ele nu conin norme primare. (rdonanele se remarc prin
caracterul lor specific de acte adoptate de ctre Guvern, n baza unei delegri legislative
acordate de ctre Parlament, ns ordonanele nu vor putea depi domeniul legilor organice.
)ac !otrrile i ordonanele Guvernului nu au fost publicate n -onitorul (ficial, ele
sunt considerate ca inexistente i cei crora li se adreseaz nu sunt obligai s se conformeze
prevederilor pe care acestea le conin.
26