SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE

DIN ECONOMIA NAIONAL

2.1 Conceptul de sistem de servicii publice
i caracteristicile generale ale acestuia

Conceptul de sistem este de dat relativ recent i poate fi definit ca un
ansamblu de elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciune i
interdependen. O universitate, un spital, o fiin, o carte etc. constituie exemple
de sisteme, adic mulimi de persoane, obiecte, procese etc. asamblate (organizate)
dup anumite principii.
Dei asupra conceptului de sistem se poart nc discuii, acesta poate fi
definit (caracterizat) dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: este un ansamblu
de elemente (entiti) interdependente; este delimitat de un domeniu care-l
difereniaz de mediul exterior; este n general interdependent cu mediul prin tipul
intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu; funcioneaz conform unei (unor)
finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nite restricii
sau valori limit.
Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale, ct i
fiinele pot fi abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se
urmtoarele dou mari grupe de sisteme: nensufleite (tehnice); vii.
De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din
componente mecanice, electrice, electromecanice, electronice; este delimitat de o
cutie; este interdependent cu mediul prin semnalul video captat de o anten,
alimentare de la o reea, aciunea utilizatorului asupra butoanelor (intrri);
furnizeaz imagini; furnizeaz sunet.
Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete condiiile
definiiei sistemului, poart denumirea de subsistem.
Capitolul 2
Managementul serviciilor publice
Aadar, din punct de vedere logic, noiunile de sistem i subsistem sunt
echivalente.
Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie compunerea unui
sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni i
caracteristici specifice mai uor de neles (cuprins).
De exemplu, omul este un sistem viu complex format din subsistemele
respirator, digestiv, circular, nervos etc. care sunt interdependente. Exist o
delimitare de mediu prin tegument (piele), are relaii cu mediul prin intrri
materiale (alimente, aer, ap etc.) i informaionale, precum i ieiri materiale
(micri, dejecii etc.), iar finalitatea se concretizeaz n conservarea speciei
(general) sau funcionarea n condiii ct mai prielnice, respectiv ct mai plcute
(individual).
De asemenea, exist restricii de funcionare a acestui sistem (via):
temperatur extern, presiune, grad de poluare a atmosferei etc. n vederea
satisfacerii acestora acioneaz nite subsisteme automate de aprare (homeostaz)
care se adaug aprrii prin aciuni contiente.
Economia naional este, de asemenea, un sistem extrem de complex care
este format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat
prin eficien, eficacitate, etic etc., industria, agricultura, comerul, serviciile,
gospodria comunal i locativ, ocrotirea sntii i protecia social,
nvmntul, tiina, cultura, sportul etc.
Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice, ct i din
subsisteme vii: fabrici, uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute
sub denumirea de sisteme quasi-vii.
ntruct obiectivul (misiunea) acestor sisteme este de natur economic sau
social, ele pot fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii:
sisteme economice;
sisteme sociale.
Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor
elementelor (subsistemelor) sistemului ale crei valori difer de la o unitate la alta
sau de la un grup la altul.
Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice
Sistemele, indiferent de natura lor, prezint anumite caracteristici, ntre
care amintim:
1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia,
respectiv descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
n cazul sistemelor tehnice structura este definit o dat cu proiectarea
sistemului, ea putnd suferi modificri ulterioare, o dat cu dezvoltarea,
modernizarea acestuia.
n cazul sistemelor vii, structura este definit de informaia genetic, ea
putnd fi eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup
concepie, sistemele vii evolueaz o durat prenatal ntr-un mediu suport, se nasc,
se dezvolt, se reproduc, mbtrnesc i mor.
Structura sistemelor quasi-vii este iniial proiectat i se modific ulterior,
ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest
lucru.
2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului.
De exemplu, dac obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automat a
presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este definit ca fiind precizia cu care
se realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la valoarea prescris.
n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau
social, eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea
dorit a unui indicator economic sau social.
3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile)
sistemului i consumul de resurse ocazionat de funcionarea sistemului (exemplu:
randamentul unui motor este raportul fluxului de energie produs i fluxului de
energie consumat).
n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) pot fi
exprimate ca valori financiare, se vorbete de eficien economic (exemplu:
rentabilitatea).
4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n
condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor
restricii.
5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului de
a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura acestuia i pierde
funcionalitatea (se defecteaz).
Ultrafiabilitatea se realizeaz, de obicei, prin creterea complexitii
sistemului, respectiv, prin introducerea de elemente (subsisteme) i relaii
suplimentare (de rezerv) care s intre n funciune atunci cnd celelalte se
defecteaz. (exemplu: navetele spaiale; reactoarele nucleare CANDU de la
Cernavod etc.).
6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat
funcionalitatea i/sau structura n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii
Managementul serviciilor publice
(eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemele vii i
sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu: transportul aerian).
7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i
de a o folosi pentru creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz.
Sistemele vii sunt autoinstruibile.
8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin o ieire a unui
sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, cel puin la nivelul unor fluxuri de
informaii. Interdependena presupune, n primul rnd, anumite legturi ntre
sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut sub denumirea de
interfa.
n cazul sistemelor vii, interdependena presupune adoptarea unor reguli
generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii,
definiii logice i matematice etc.
n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de
comunicaie dintre interfeele sistemelor interconectate. Prin definiie,
subsistemele unui sistem se bucur de proprietatea de conectivitate.
9. Interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate ca mai multe
sisteme interconectate s funcioneze ca un sistem unic. Prin definiie, subsistemele
unui sistem sunt interoperabile.
10. Sinergia este acea capacitate a elementelor i/sau subsistemelor unui
ansamblu interconectat i interoperabil, de a produce mai mult mpreun dect
separat. Cu alte cuvinte, putem spune c sinergia este acea stare n care se poate
afirma c sistemul este mai mare, mai eficace i mai eficient dect suma
subsistemelor componente.
Sinergia poate fi realizat n condiiile n care exist:
compatibilitate ntre obiectivele sistemelor;
posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse.


2.2 Noiunea de serviciu i principalele cerine
pe care trebuie s le ndeplineasc un serviciu

n ultimul deceniu, n economia rilor dezvoltate, serviciile au devenit
principalul element dinamizator al competiiei economice. S-a observat, de altfel,
c i produsele sunt cumprate pentru serviciile pe care le ofer.
Importana crescnd a serviciilor n economie i ascensiunea lor
spectaculoas din ultimul timp au intensificat preocuprile pentru cunoaterea
acestui sector de activitate.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
Serviciile au constituit obiect de studiu de sine stttor relativ recent, n a
doua jumtate a acestui secol, o dat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar,
care constituie un fenomen major al zilelor noastre. Exist o cerere puternic de
servicii corelat cu evoluia societii, n general i cu ridicarea nivelului de trai, n
special. Serviciul reprezint un procent important n activitatea economic: 70% n
SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n Japonia. n SUA, aproximativ
75% din populaia activ lucreaz n servicii.
Institutul McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din
economia de pia i 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de
aproximativ 26% n export.
Preocuprile specialitilor de a depi relativa rmnere n urm a teoriei
fa de practic, s-au concentrat, cum era i firesc, asupra definirii noiunii de
serviciu, aciune extrem de delicat, avnd n vedere eterogenitatea activitilor de
acest gen, ca i numeroasele accepiuni ale expresiei n viaa cotidian.
Din multitudinea de accepiuni ale noiunii de serviciu reinem: slujb,
post, munc prestat n folosul cuiva, subdiviziune fr personalitate juridic al
unui ansamblu economic sau administrativ, ajutor dat cuiva ntr-o anumit
mprejurare etc.
n sens strict economic, noiunea de serviciu acoper un domeniu mult mai
restrns, delimitat de noiunea de utilitate (valoare de ntrebuinare).
n acest sens, serviciile pot fi definite ca activiti utile destinate
satisfacerii unei nevoi sociale
1
. Chiar i aa, sfera de cuprindere rmne destul de
larg.
Vzute ca utiliti, serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii
materializate (automobil, televizor etc.) sau al aciunii unor factori naturali
(izvoarele termale, razele soarelui).
Evident, serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor
factori materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a
putea devenii efective este nevoie de intervenia omului. Ca atare, abordarea
serviciilor ca o categorie economic presupune restrngerea la acele activiti care
presupun anumite relaii sociale de producie.
i n acest cadru, oarecum mai limitat, exist o palet larg de interpretri
ale noiunii, n funcie de profunzimea cercetrilor i scopul n care au fost
elaborate.

1
J. Nusbaumer, Les Services, nouvelle donne de leconomie, Paris, Editura Economic,
1984, p. 4
Managementul serviciilor publice
Indiferent de criteriile cu care se opereaz, definirea serviciilor trebuie
cutat n sfera activitilor care le-au generat, ceea ce presupune gsirea acelor
elemente de identificare a lor i respectiv de delimitare de celelalte activiti
economice.
Punctul de pornire n definirea categoriei economice de serviciu l
constituie delimitarea (separarea) acestuia de bunurile materiale.
Majoritatea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate pun accent pe
faptul c serviciile sunt activiti al cror rezultat este nematerial i nestocabil, nu
se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare.
n tabelul 2.1 sunt prezentate unele elemente care fac diferena ntre bunuri
i servicii.

Principalele deosebiri dintre bunuri i servicii

Tabelul 2.1
BUNURI SERVICII
1. Caracter material
2. Stocabile
3. Pot fi analizate nainte de a fi
cumprate
4. Pot fi revndute
5. Transfer de proprietate
6. Consumul este precedat de
producie
7. Pot fi transportate
8. Producia, vnzarea, consumul se
desfoar n locuri diferite
9. Doar fabricantul produce
10. Produsul poate fi exportat

11. Cumprtorul este puin implicat
12. Controlabile prin standard
13. Complexitate tehnic
14. Variabilitate relativ mic
Imateriale
Nestocabile
Nu exist nainte de cumprare

Nu pot fi revndute
Nu se transfer
Simultaneitate

Nu pot fi transportate
Se desfoar n acelai loc

Clientul particip la producie.
Serviciul nu se export, doar sistemul
de servicii
Mult implicat
Puin controlabile
Puin complexe
Variabilitate mare

Sistemul serviciilor publice din economia naional
n ultimul timp, se vehiculeaz tot mai mult ideea c separarea ntre
producia de bunuri i cea de servicii este depit, deoarece serviciile pot aduce o
valoare adugat mare i pot folosi tehnic de nalt nivel (informatic). De altfel, n
practic este foarte dificil s se fac distincia ntre bunuri i servicii, ntruct
achiziionarea unui bun include i un element de serviciu, dup cum achiziionarea
unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor bunuri tangibile.
De exemplu, autoturismul este considerat un bun, dei el este cumprat
pentru serviciul pe care-l ofer (transport); totodat acesta este nsoit la cumprare
de servicii cum ar fi garania sau facilitile financiare.
De asemenea, n ultimul timp un numr tot mai mare de servicii mbrac o
form palpabil (serviciile editoriale, informatice, nmagazinate pe benzi
magnetice, discuri, pelicule etc.), punnd sub semnul ntrebrii forma de
exteriorizare a rezultatului activitii n calitate de criteriu de delimitare ntre
bunuri i servicii.
Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii,
majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un sistem de utiliti, n care
beneficiarul cumpr sau folosete nu un produs, ci o anumit utilitate, care-i ofer
anumite avantaje (neconcretizate n majoritatea cazurilor ntr-un bun material)
destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.
Din multitudinea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate reinem:
Definiia dat de Asociaia American de Marketing: serviciile reprezint
activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu
vnzarea unui bun material.
2

K. J. Blois definete serviciul ca o activitate care ofer beneficii (avantaje),
fr s presupun n mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile.
Christian Gronros definete serviciul ca fiind o activitate sau grup de
activiti, mai mult sau mai puin tangibile, care, de obicei, au loc n momentul
interaciunii dintre cumprtor i prestator.
I. Mrculescu i N. Nichita definesc serviciile ca fiind activiti din sfera
produciei materiale sau nemateriale care, fie c preced procesul de creare a
produsului finit, contribuind la pregtirea lui, fie c sunt legate de produsele care
au ieit din sfera produciei sociale, fie c se concretizeaz n anumite efecte utile
care se rsfrng direct asupra omului, societii sau naturii, trstura general

2
Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the
American Marketing Association, 1960
Managementul serviciilor publice
a majoritii lor constituind-o faptul c prestarea lor coincide n timp i spaiu cu
ntrebuinarea, consumarea lor.
Definiiile prezentate delimiteaz serviciile n ansamblul lor de celelalte
activiti prin luarea n considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile
economice.
n strns relaie cu aceste definiii, n literatura de specialitate a ctigat
tot mai mult teren ideea constituirii serviciilor ntr-un sector distinct al economiei
cunoscut sub denumirea de sector teriar.
innd cont de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o
activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale
i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
Ele sunt activiti de sine stttoare, autonome i sunt organizate distinct
ntr-un sector economic cunoscut sub numele de sector teriar.
Exprimarea unitar a tuturor serviciilor, caracterizate, dup cum se tie,
printr-o mare eterogenitate i complexitate, i-a gsit reflectarea n acceptarea
teoriei clasificrii sectoriale a ramurilor, avnd drept punct de pornire stabilirea
sferei de cuprindere a serviciilor.
Promotorul clasificrii sectoriale a economiei este considerat a fi
Jean Fourastie.
3

Conform acestei teorii, economia se mparte n trei sectoare cu
comportament economic diferit.
Sectorul primar grupeaz, n principal, activitile legate direct de
transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activitile forestiere i,
dup unele accepiuni, industria extractiv). Acest sector este definit ca un sector
cu progres mediu.
Sectorul secundar cuprinde activitile industriale prelucrtoare; unii autori
includ n cadrul acestuia industriile extractive i construciile. Pentru
Jean Fourastie, acesta este un sector cu progres tehnic rapid.
Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i
secundar: transporturile i telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele,
nvmntul, administraia de stat, cultura, ocrotirea sntii, gospodria
comunal, bncile, asigurrile etc.
Teriarul este considerat (pe nedrept) sectorul cu progres tehnic lent, n
care trebuie s se acioneze cu mult precauie, fiind foarte eterogen. Este format,
n principal, din servicii, administraie, bnci, comer, asigurri etc.

3
Fourastie,J., Le grand espoir du XX-ime sicle, Paris, Gallimard, 1963
Sistemul serviciilor publice din economia naional
Clasificarea sectorial a ramurilor are deosebite semnificaii teoretice i
practice, mai ales n privina cuprinderii i analizrii ca un tot unitar a activitilor
sociale utile, a modului n care se grupeaz activitile din sfera produciei
materiale i din afara acestora.
Aceast clasificare prezint, ns, i unele limite care nu pot fi trecute cu
vederea.
Sectorul teriar se dovedete a fi prea restrns pentru a cuprinde toate
serviciile.
Dei, n plan teoretic, aa cum a menionat M. Ionic, se accept
identificarea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar, totui, n practic, exist
activiti de natura serviciilor care servesc produciei materiale i sunt integrate
acesteia (au loc n cadrul ntreprinderilor productoare de bunuri).
De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate i evideniate separat de
producia propriu-zis sau de produsul obinut fiind incluse n sectoarele
respective, primar sau secundar. Deci, este evident faptul c sfera serviciilor este
mai larg dect sfera sectorului teriar, cuprinznd i acele activiti generatoare de
efecte utile care au loc n celelalte sectoare de activitate (cercetare, consulting etc.)
O alt limit a clasificrii sectoriale se refer la receptivitatea i ritmul de
penetrare a progresului tehnic n sectorul teriar. Pe de o parte, dezvoltarea i
diversificarea accentuat a serviciilor sunt consecina direct a progresului tehnic
din acest sector, iar, pe de alt parte, este de neconceput progresul tehnic n
sectoarele primar i secundar, fr dezvoltri corespunztoare n cercetare,
telecomunicaii, nvmnt, informatic, sistem bancar etc., tocmai ca efect al
receptivitii fa de progresul tehnic.
Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor
au fcut ca, n ultima vreme, s se utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar
pentru a desemna zona modern a activitilor economice din sectorul teriar:
cercetare, nvmnt, informatic, sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului
liber etc.
Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii
fa de om, fiind un simbol al erei post-industriale.
Thomas Peter consider c, dup ce atenia managerilor a fost atras de
productivitatea muncii, costuri, calitate, deceniul acesta va fi al serviciilor.


Managementul serviciilor publice
Analiznd serviciile, el a elaborat 20 de teze referitoare la acest subiect:
1. Serviciul este n ateptarea clientului (ceteanului). Prestarea lui cere
deseori soluii complexe, dar important este s nu se uite c mai presus de orice
este simplitatea.
2. Neplcerile produse de un serviciu trebuie remediate cu promptitudine.
3. Tehnologiile utilizate n unele servicii sunt, n general, de un nivel i o
complexitate sczute, bazndu-se pe simuri (auz, percepere, pipit etc).
4. Clientul trebuie fcut fericit, delectat, nu doar satisfcut.
5. Serviciul trebuie s rspund ateptrilor clientului.
6. Caracteristicile intangibile sunt, de regul, mai importante dect cele
tangibile.
7. Serviciul depinde de persoana care l presteaz.
8. Efectuarea serviciului i calitatea acestuia depind mai mult de respectul
pe care furnizorul i-l acord, dect de gradul lui de instruire.
9. Serviciul depinde de o multitudine de aspecte minore (aparente) care
trebuie abordate ntr-o manier de mbuntire continu.
10. Serviciul este un fapt concret, msurat prin suma pltit.
11. Serviciul are nevoie uneori de tehnologie nalt, precum cea
informatic.
12. Serviciul se presteaz ntr-o competiie cu timpul.
13. Astzi, serviciile au nevoie de o reorganizare global care s pun
accentul pe rapiditate, sensibilitate, flexibilitate, responsabilitate, inovare i
descentralizare.
14. Din adversari, clienii trebuie s devin aliai.
15. Serviciul conduce la transformarea total a produselor, n sensul c ele
trebuie s satisfac clienii.
16. Serviciul implic un risc i multe firme (instituii) pltesc despgubiri
importante n cazul eecului serviciului.
17. Serviciul este o baz de susinere a competitivitii, chiar pentru
ntreprinderile industriale.
18. Serviciul se nva.
19. Serviciul este uneori scump (bani pentru energie, instruire).
20. Serviciul se rspltete. Agenii economici care ofer servicii mai bune
practic tarife cu 10-15% mai mari, i totui ele sunt cutate.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
2.3 Serviciile publice, component a sistemului teriar

2.3.1 Definirea noiunii de serviciu public

n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna
o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan
juridic, autorizat de o autoritate a administraiei publice.
Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public:
1. Definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes
general pe care administraia nelege s i-o asume.
2. Definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul
cruia se realizeaz o activitate de interes general.
Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a
suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard
claritatea iniial. n doctrina occidental s-au conturat pn n prezent trei definiii
care coexist i care au fost preluate n legislaia comunitar.
Definiia clasic, conturat la nceputul secolului al-XX-lea, consider
c serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai
de o persoan public. n aceast accepiune subzist definiia lui
Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care
guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. Este
evident c definirea serviciului public se face dup natura juridic a
organului care l presteaz i care trebuie neaprat s fie persoan
public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. La
aceast semnificaie M. Haurion adaug sintagma serviciu public prin
natur (i nu dup persoana care-l presteaz) pentru a se opune lrgirii
semnificaiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l
desfoar autoritile statului.
Definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea
economic spectaculoas a societii care solicita servicii publice
variate, flexibile i operative. Pn n anul 1939, aceste servicii erau
apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face fa
cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele
servicii publice ctre alte persoane private. Astfel, a aprut ideea
prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme private.
Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii
activitatea unei persoane private poate fi considerat serviciu public.
Managementul serviciilor publice
Aceast dilem este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c:
Serviciul public este activitatea de interes general, prestat de o
persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul
administraiei. (AJDA, 1964, p. 91)
Aadar, prima condiie este interesul general. Atunci cnd analizm,
ns, activitatea unei persoane private este foarte greu s delimitm pn unde
merge interesul general i de unde ncepe interesul particular. Cea mai bun
distincie este aceea dintre activitile necesare i activitile profitabile: serviciile
publice au ca prim obiectiv interesul public i nu obinerea de profit. (R. Chapus,
DAG tom I, p. 634).
A doua condiie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate
persoanei private care servete interesul general i ca atare se bucur de autoritate
n raport cu terii (i nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie
monopolul asupra unei activiti, fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau
chiar stabilirea de taxe.
A treia condiie se refer la controlul administraiei asupra activitii de
prestri servicii publice. Aceast condiie deriv din faptul c o persoan privat
poate presta un serviciu public numai printr-o delegare dat de o persoan public.
Aceast delegare se poate face fie printr-un contract fie printr-un act administrativ
unilateral explicit sau implicit. Delegarea este necesar pentru a circumscrie
limitele n interiorul crora poate aciona cel mputernicit.
Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor 80, ca urmare a
evoluiei democraiei, recunoscndu-se faptul c unele servicii publice
desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de
prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de
servicii publice de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur,
nvmnt etc. se realizeaz de ctre persoane private, dar fr
prerogativele puterii publice. Ideea democratismului i descentralizrii a
impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din
mna statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus
amintite. n jurispruden s-a rspndit astfel sintagma servicii private
de interes general care nu corespunde ns pe deplin celor trei condiii
stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate.
Cel puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate
administraiei mai mult ca oricnd.
n concluzie, astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n
considerare a trei elemente.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
a) Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de
interes general. Aceast ntietate a elementului material a aprut o dat cu punerea
sub semnul ntrebrii a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un
organism public, ci, n special, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes
general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de ctre o persoan privat.
Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general reprezint i
un serviciu public.
b) Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un
serviciu public dect dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au
manifestat intenia de a-i asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general.
Nu exist, deci, servicii publice prin natura lor.
Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv i
evolutiv. Evoluia are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, o dat cu
dezvoltarea nevoilor n domeniul petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi
exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o staiune montan sau organizarea de
competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta de servicii publice.
Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor,
mai ales atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor
persoane private, n mod expres ca fiind servicii publice. Este necesar, atunci,
prezena a trei indicii pentru a putea identifica serviciul public:
o activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general;
o organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile
prerogative de putere public;
o organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din
partea puterilor publice.
n majoritatea cazurilor, voina puterilor publice este uor de identificat:
persoana public respectiv i asum n mod direct activitatea de interes general n
cauz. Dac activitatea de interes general este asigurat de ctre o persoan privat,
trebuie s se in seama n mod special de controlul administraiei (de ctre puterea
public). Orice serviciu public depinde, deci, n mod direct sau indirect, de voina
unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile
fundamentale de organizare.
c) Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de
servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de
interes general n cauz.
Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare
n mod clar atunci cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre
Managementul serviciilor publice
o persoan public. Realizarea acestei misiuni este nsoit ntotdeauna de
prerogative sau de constrngeri caracteristice (proprii) dreptului public.
Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul
de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului
public. Aa cum s-a artat mai sus, pentru existena serviciului public, trebuie s
existe un control din partea puterilor publice i o concesionare a prerogativelor
puterii publice ctre persoana privat.

2.3.2 Criza noiunii de serviciu public

La nceputul secolului al-XX-lea, dreptul administrativ era prezentat ca
fiind dreptul serviciilor publice, iar noiunea de serviciu public este definit pe
baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general
(elementul material), asumat de o persoan public (elementul organic) i supus
dreptului administrativ (elementul formal).
Aceast construcie nu va rezista ns, sub presiunea diferiilor factori care
determin disocierea celor trei elemente i, n primul rnd, a elementelor organic i
material: dac activitile persoanelor publice sunt prezumate ca fiind activiti de
servicii publice, se admite c pot asigura (i) activiti private, cum ar fi gestiunea
domeniului privat. n acest fel, de la nceputul secolului al-XX-lea, servicii publice
importante (distribuirea apei, cile ferate, transporturile urbane) fac obiectul unei
concesionri n favoarea unor persoane private, care asigur gestiunea acestora.
ntr-un anumit sens, elementul organic subzist, dar ntr-o manier atenuat
datorit controlului exercitat de ctre persoana public care concesioneaz, care
rmne prezent i acioneaz prin intermediul persoanei private interpuse
(persoana privat este legat prin contractul de concesiune de persoana public).
Disocierea real ntre elementele material i organic intervine o dat cu
dezvoltarea gestionrii serviciilor publice de ctre persoane private, n afara oricrei
concesionri. Acest fenomen a fost admis o dat cu apariia primelor case de
asigurri sociale private i arat c serviciul public nu mai implic neaprat
intervenia unei persoane publice care s-i asume realizarea sau mcar
responsabilitatea realizrii serviciului public ipostaz tot mai frecvent astzi.
n ceea ce privete disocierea ntre elementul material i elementul formal
(regimul de drept public), ea a aprut nc de la nceputul secolului al-XX-lea i
cunoate o continu amplificare. Ne referim n primul rnd la ideea gestiunii
private n cadrul serviciilor publice, adic la posibilitatea de a supune anumite
Sistemul serviciilor publice din economia naional
acte dreptului privat (altfel spus, administraia poate ncheia contracte n condiiile
dreptului privat, chiar dac ea acioneaz n interesul serviciului public).
Fenomenul de disociere ia o amploare deosebit o dat cu consacrarea
serviciilor publice subordonate dreptului privat, aa numitele servicii publice
industriale i comerciale (servicii publice cu gestiune privat). O persoan public
poate exploata un serviciu public n aceleai condiii ca i o persoan privat. Ca
urmare, o ntreag serie de servicii publice, din ce n ce mai larg, ca urmare a
accenturii intervenionismului economic statal dup primul rzboi mondial (altfel
spus, ca urmare a intensificrii asumrii de ctre persoane publice a serviciilor cu
obiect economic, ca de exemplu activitilor de transport), este supus dreptului
privat. Dreptul privat nu mai privete doar anumite aspecte ale gestiunii, ci
serviciul public considerat n ansamblul su.

2.3.3 Tipologia serviciilor publice

n literatura de specialitate se utilizeaz mai multe criterii de clasificare a
serviciilor publice.
1. Dup natura serviciilor publice se disting: servicii publice
administrative (SPA) i servicii publice industriale i comerciale (SPIC)
Pn n primii ani ai secolului al-XX-lea erau recunoscute de ctre stat
aa-numitele servicii publice administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate
de natur administrativ i nu comercial. Ca atare, activitile umane se mpreau
n dou mari categorii: activiti administrative, pe care le putea desfura numai
statul / instituiile sale, i activitile industriale sau comerciale, pe care le
ndeplineau persoanele private. n realitate, nc din secolul trecut autoritile
administraiei publice au preluat activiti industriale i comerciale (transportul
feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuia de gaze i electricitate etc.)
ntre nivelul de dezvoltare economico-social i controlul administrativ al
unor sectoare de activitate s-a creat o contradicie care, n cele din urm, a dus la
soluia concesionrii serviciilor comerciale i industriale de stat ctre persoane
private.
Pe de alt parte, dispariia total a statului jandarm i instaurarea statului
providenei a permis din ce n ce mai mult intervenia colectivitilor locale n
activitile comerciale i industriale i preluarea n gestiune proprie a acestor
activiti.
Managementul serviciilor publice
n doctrin s-a considerat necesar distincia dintre SPA i SPIC pentru a
putea ti crui regim juridic corespund: serviciilor administrative trebuie s li se
aplice regimul juridic administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial i
comercial regimul juridic civil. Pentru a face ns distincia ntre SPA i SPIC s-a
recurs la o serie de criterii (Roblot, AJDA, 1986, p. 267):
primul criteriu este acela al obiectului, adic al substanei nsei a
activitii; dac activitatea este comparabil cu aceea a ntreprinderii
private, se poate considera c suntem n prezena unui SPIC (exemplu:
activitatea de transport), iar n caz contrar suntem n prezena unui SPA
(exemplu: un serviciu de asisten social);
al doilea criteriu se refer la modul de finanare a serviciului
respectiv: astfel, dac serviciul i acoper cheltuielile din taxele pltite
de beneficiari, suntem n prezena unui SPIC; dimpotriv, dac sursele
de finanare vin de la buget central/local, suntem n prezena unui SPA.
Aadar, un serviciu public este SPA, dac are ca surs de finanare o
tax de natur fiscal sau este un SPIC, dac ncaseaz taxele de la
usageri-beneficiari (Hofmiller, AJDA, 1992, p. 688);
al treilea criteriu se refer la modul de organizare i funcionare:
dac regulile sunt derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de
un SPA, n caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt, evident, servicii
publice administrative cele care funcioneaz pe baza regulilor de
contabilitate/finane publice (Ponce, AJDA, 1989, p.,274).
n doctrin s-a pus problema dac pot exista i alte servicii publice n afar
de SPA i SPIC; de pild, acele instituii cu caracter tiinific, cultural sau educativ
organizate de societi private, dar avnd ca obiect un interes general (tiina,
cultura, educaia).
n tratatul su, A. de Laubadere consider c serviciile publice corporative
i/sau generate de organisme de intervenie economic sau ordine profesionale,
constituie o a treia categorie de servicii publice. Caracterul specific al acestui tip de
servicii publice rezid n faptul c personalul de conducere este recrutat dintre
aceia care desfoar acelai tip de activitate ca i cel pe care-l genereaz (op. cit.
ed. a-13-a, 1994, p. 1196).
Foarte important de reinut c regimul juridic aplicabil acestor servicii
publice corporative este un regim mixt: pe de o parte, predomin regulile
dreptului public (specifice numai SPA) pe de alt parte, funcionarea lor este liber,
supus regulilor de drept civil, specifice numai SPIC). n practic ns, instanele
Sistemul serviciilor publice din economia naional
consider c acest tip de servicii publice este fie SPA (atunci cnd, premisele speei
conduc la aceast concluzie), fie SPIC.
n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice
sociale. Aceast denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice
care aveau ca obiect social unic domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare
etc. Dei este evident c obiectul unor asemenea servicii are caracter social, totui
trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i anume, modul de finanare i
modul de funcionare.
Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c
exist servicii cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot
ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil,
autorizarea construciilor sau licenierea transportului), precum i servicii care pot fi
delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.).
n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana
social n servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de
energie electric, termoficare) sau servicii publice facultative (amenajarea de
parcuri de distracii, centre de informare etc.).
2. Dup modul n care se realizeaz interesul general, deosebim:
a) servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a
cetenilor;
b) servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect;
c) servicii publice destinate colectivitii n ansamblu.
3. Dup raporturile cu serviciile private, putem remarca:
a) servicii monopolizate;
b) servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoane
autorizate;
c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul
unei autoriti a administraiei publice.
4. Din punct de vedere al delegrii lor:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile
publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea
tutelar, starea civil);
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj,
iluminatul stradal, deratizare).

Managementul serviciilor publice
5. Din punct de vedere al importanei sociale:
a) servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, termoficare);
b) servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre
de informare) etc.
6. n raport cu colectivitile publice de care depind, distingem:
a) Servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general, toate
serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se
prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie
central i organe i ageni n exterior, serviciul marin-aviaie, care se
execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin
interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de
funcionare a serviciilor;
b) Serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei
discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial,
le sunt proprii. n multe ri ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea
de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel
i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor.
7. Dup gradul de cuprindere, distingem:
a) servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu;
b) servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale judeene,
municipale, oreneti sau comunale.
n Europa, sub influena Franei, coordonarea general a serviciilor locale
i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i anume:
prefectul este ajutat de ageni, birouri, servicii. n Spania, acesta se numete
guvernator civil, n Belgia, guvernator de provincie, n Germania, preedinte de
district.
8. n practica internaional se utilizeaz clasificarea bunurilor i
serviciilor dup natura acestora, modul de folosire, procesul tehnologic,
organizare i finanare, aciune cunoscut sub denumirea de Clasificarea
Activitilor din Economia Naional (CAEN).
Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni,
subseciuni, diviziuni, grupe i clase, dup cum urmeaz:
75 Administraie public i aprare; asisten social obligatorie
751 Administraie general
7511 Activiti de administraie general
Sistemul serviciilor publice din economia naional
7512 Administrarea activitii organismelor care acioneaz n
domeniul ngrijirii sntii, nvmntului, culturii i al altor
activiti sociale, cu excepia asistenei sociale obligatorii
7513 Administrarea i susinerea activitilor economice
7514 Activiti auxiliare pentru guvern
7515 Administrarea activitilor pentru protecia mediului nconjurtor
752 Servicii pentru societate
7521 Activiti de afaceri externe
7522 Activiti de aprare naional
7523 Activiti de justiie
7524 Activiti de ordine public
7525 Activiti de protecie civil
753 Activiti de protecie social obligatorie
7531 Activiti de protecie social obligatorie (exclusiv ajutoarele
pentru omaj)
7532 Gestionarea fondului de omaj
NVMNT
80 nvmnt
801 nvmnt precolar i primar
8021 nvmnt gimnazial
8022 nvmnt liceal
8023 nvmnt profesional
8024 nvmnt postliceal
803 nvmnt superior
8031 nvmnt superior
8032 nvmnt postuniversitar i de doctorat
SNTATE I ASISTEN SOCIAL
85 Sntate i asisten social
851 Activiti referitoare la activitatea uman
8511 Activiti de asisten spitaliceasc i sanatorial
8512 Activiti de asisten medical ambulatorie
8513 Activiti de asisten stomatologic
8514 Alte activiti de asisten medical
852 Activiti veterinare
8520 Activiti veterinare
Managementul serviciilor publice
853 Asisten social
8531 Activiti de asisten social cu cazare
8532 Activiti de asisten social fr cazare
ALTE ACTIVITI DE SERVICII COLECTIVE,
SOCIALE I PERSONALE
90 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritatea i activiti similare
900 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti similare
9000 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti
similare
91 Activiti sociative diverse
911 Activiti ale organizaiilor economice i patronale
9111 Activiti ale organizaiilor economice i patronale
9112 Activiti ale organizaiilor profesionale
912 Activiti ale sindicatelor salariailor
9120 Activiti ale sindicatelor salariailor
913 Alte activiti asociative
9131 Activiti ale organizaiilor religioase
9132 Activiti ale organizaiilor politice
9133 Alte activiti asociative
92 Activiti recreative, culturale i sportive
921 Activiti cinematografice i video
9211 Producie de filme cinematografice i video
9212 Distribuie de filme cinematografice i video
9213 Proiecte de filme cinematografice
922 Activiti de radio i televiziune
9220 Activiti de radio i televiziune
923 Activiti de spectacole
9231 Activiti de art i spectacole
9232 Activiti de gestionare a slilor de spectacol
9233 Alte activiti de spectacole
924 Activiti ale agenilor de pres
9240 Activiti ale agenilor de pres
925 Activiti ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor i alte activiti
culturale
9251 Activiti ale bibliotecilor i arhivelor
Sistemul serviciilor publice din economia naional
9252 Activiti ale muzeelor, conservarea monumentelor i cldirilor
istorice
9253 Activiti ale grdinilor botanice i zoologice i ale rezervaiilor
naturale
926 Activiti sportive
9261 Activiti ale bazelor sportive
9262 Alte activiti sportive
927 Alte activiti recreative
9271 Jocuri de noroc
9272 Parcuri de recreaii i plaje
9273 Alte activiti recreative
93 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice
930 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice
9301 Splarea, curarea i vopsirea textilelor i blnurilor
9302 Coafura i alte activiti de nfrumuseare
9303 Activiti de pompe funebre i similare
9304 Activiti de ntreinere corporal
9305 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice
ACTIVITI ALE PERSONALULUI ANGAJAT
N GOSPODRII PERSONALE
94 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale
950 Activiti ale personalului angajat n gospodri personale
9500 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale
ACTIVITI ALE ORGANIZAIILOR
I ORGANISMELOR EXTRATERITORIALE
99 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale
990 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale
9900 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale
Romnia a adoptat Clasificarea Activitilor din Economia Naional
(CAEN) nc din anul 1990, ceea ce a permis identificarea tuturor activitilor i
unificarea denumirilor, sistematizarea i codificarea lor i pe aceast baz
posibilitatea utilizrii sistemelor informatice de prelucrare i analiz a datelor,
conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor input-output i la
Sistemul Conturilor Naionale.
Managementul serviciilor publice
2.3.4 Nevoia social factor principal de apariie
i diversificare a serviciilor

Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa social-economic a
unei ri civilizate, ca urmare a aciunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenial
al apariiei i amplificrii serviciilor l constituie nevoia social (dorin, cerin).
Nevoia social poate fi definit ca fiind ansamblul dorinelor a cror
satisfacere este considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil
pentru asigurarea unui nivel i stil de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare
i statutul grupului.
Nevoile sociale sunt o creaie a istoriei i a structurilor sociale. Ele variaz
n funcie de nivelul de dezvoltare a societii, de sfera i structura trebuinelor, de
impulsul tiinei i tehnicii etc.
De exemplu, atunci cnd distana de la i pn la locul de munc este mare,
cnd se anuleaz garnituri de tren sau se suspend linii ale mijloacelor de transport
n comun, este adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, n acest caz,
o nevoie social obiectiv.
Nevoia social nu trebuie confundat cu cererea de produse i servicii.
Aceasta din urm, fiind o categorie a pieei, are o sfer mai restrns cuprinznd
numai o parte a nevoii sociale care este satisfcut prin procesul de vnzare-
cumprare.
Pentru a nelege modul n care nevoia social determin apariia de
servicii se impune o clasificare a acestora dup anumite criterii, ntre care reinem:
Din punct de vedere al ariei de cuprindere:
1. Nevoi individuale care se manifest ca cerine directe ale fiecrui
membru al colectivitii;
2. Nevoi generale care reprezint un ansamblu de cerine individuale,
manifestate nu direct de fiecare membru al societii (colectivitii) ci, indirect, ca
cerine ale ntregii societi (colectiviti).
Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei categorii:
nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieii, cum ar fi:
hrana, mbrcmintea, nclmintea etc.;
nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea i
educarea speciei umane, dar nu indispensabile pentru a supravieui
(cultur, art, nvmnt);
Sistemul serviciilor publice din economia naional
nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecrui individ i al
societii de a conserva sntatea i de a da longevitii i vieii un sens
pozitiv (odihn, recreare, ocrotirea sntii etc.).
Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea n legtur cu fiina uman,
dar uzana face ca acelai termen s fie utilizat, nu de puine ori, pentru a
caracteriza ansamblul mijloacelor necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv
(misiuni).
n acest sens, se va vorbi de nevoi ale aparatului de producie. Nu se pot
produce bunuri i nu pot fi prestate servicii dect punnd n funciune maini,
prelucrnd resurse materiale i angajnd mn de lucru n proporie i caliti care
sunt definite prin consideraii tehnice.
Structura i nivelul calitativ al bunurilor i serviciilor trebuie s rspund
nevoilor sociale, n caz contrar, ele rmnnd simple aspiraii. Aflndu-se
permanent naintea produciei, a posibilitilor societii de a le satisface, nevoile
sociale constituie un impuls al produciei materiale i spirituale.
Odat aprut i devenit contient, nevoia social poate fi satisfcut pe
mai multe ci: consum de produse din gospodrie proprie, cumprare de mrfuri,
cumprare de servicii, servicii oferite de societate.
Progresele nregistrate n tiin i tehnic antreneaz apariia, dezvoltarea
i diversificarea nevoilor spirituale i sociale care sunt satisfcute pe seama
serviciilor. Astfel, noile exigene n raport cu fora de munc impun creterea
preocuprilor pentru educarea, instruirea, formarea i perfecionarea acesteia, de
unde decurge atenia deosebit ce trebuie acordat nvmntului.
De asemenea, mutaiile structurale ce intervin n economie, procesul de
urbanizare i ali factori care nsoesc R.T.S. contemporan genereaz noi cerine
sociale: protejarea mediului nconjurtor, ocrotirea sntii oamenilor fa de
eventuale nociviti, ntreinerea i revitalizarea drumurilor etc., toate acestea
realizndu-se pe seama serviciilor: cultur, art, turism, odihn, sport etc.
Chiar i n structura unora dintre nevoile sociologice apar modificri.
Astfel, n condiiile vastului proces de urbanizare, nevoia de locuin
capt noi dimensiuni. Satisfacerea acestei nevoi presupune nu numai existena
locuinei ca spaiu de desfurare a activitii casnice, ci i existena unui anumit
confort: instalaii i dotri de nclzire, instalaii de iluminat, spaiu special pentru
odihn activ i recreare, situarea locuinei la o anumit distan fa de locul de
munc etc.
Realizarea acestui confort este posibil numai n condiiile existenei unor
servicii corespunztoare ca volum i structur: mijloace moderne de transport
Managementul serviciilor publice
urban, tehnic modern de dirijare a circulaiei, servicii de administrare locativ,
servicii de distribuire a apei, energiei i gazelor, servicii de telecomunicaii etc.
Nevoia social de servicii se manifest nu numai sub forma nevoilor
individuale, ci i sub forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt
satisfcute prin intermediul unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia
mediului etc.) care sunt subvenionate de la bugetul de stat sau de la bugetele
colectivitilor locale, precum i prin intermediul unor servicii private a cror
contravaloare este achitat de beneficiarii acestora.
Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea,
apariia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing
etc. menite s contribuie la creterea eficienei activitii diferiilor ageni
economici i, pe aceast baz, la satisfacerea nevoilor individuale ale
membrilor societii. Aprecierea nivelului de trai al unei naiuni nu este posibil
fr luarea n considerare a unor indicatori care exprim direct sau indirect
consumul de servicii: asistena medical, reeaua unitilor de cultur, art i sport,
stocul de nvmnt, volumul serviciilor pe locuitor, potenialul de cercetare,
volumul i producerea cheltuielilor pentru cercetare i nvmnt n P.I.B., elevi i
studeni/1000 locuitori etc.
n concluzie, creterea i diversificarea nevoilor sociale se manifest ca o
cerere de servicii.

2.3.5 Caracteristicile principale ale serviciilor publice
industriale, comerciale i administrative

Serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd
ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi
sociale. Ele sunt autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i
sunt organizate distinct ntr-un sector denumit sector teriar.
Beneficiarul serviciilor i apropie o utilitate care-i confer anumite
avantaje ori satisfacii destinate mplinirii unor nevoi personale (individuale) sau
sociale.
Serviciile prezint o serie de trsturi caracteristice care permit, pe de o
parte, identificarea lor, iar, pe de alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare
fa de celelalte domenii ale activitii economico-sociale.
Este de remarcat faptul c sfera serviciilor este larg i eterogen, fapt
pentru care aceste trsturi pot s nu se regseasc n totalitatea lor n fiecare tip de
serviciu.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
n teoria economic, s-au conturat urmtoarele trsturi caracteristice ale
serviciilor:
1. Forma nematerial a serviciilor
Cele mai multe dintre servicii nu se concretizeaz n bunuri materiale, ci
mbrac forma unor activiti sau faze ale unor procese economico-sociale.
Aceast trstur, ns, nu trebuie absolutizat. Unele servicii au o expresie
material, dar de o anumit form special (suport material) i corespunztor, o
existen de sine stttoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri etc.), ns valoarea
intrinsec a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioar valorii
informaiilor pe care le vehiculeaz. Imaterialitatea serviciilor face ca, n literatura
de specialitate, acestea s fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerul
cu servicii de acest gen este cunoscut sub denumirea de comer invizibil. De
aceea, n comerul internaional cu servicii, cele mai multe dintre acestea nu pot fi
identificate la trecerea frontierelor i, ca atare, de cele mai multe ori, ele ocolesc
barierele vamale tradiionale.
2. Intangibilitatea serviciilor
Exprim faptul c ele nu pot fi percepute sau evaluate cu ajutorul
simurilor omeneti (auz, miros, vz, gust etc.) nainte de a fi cumprate sau chiar
consumate. De exemplu, spectatorul unui film artistic nu tie, n momentul n care
cumpr biletul, n ce msur prestaia actorilor l satisface, sau dac o persoan
solicit i achit reparaia unui televizor fr s poat aprecia eficiena funcionrii
acestuia dup execuia lucrrii etc.
Ca urmare, apare nencrederea clientului i, corespunztor, o anumit
reinere n luarea deciziei de cumprare. n aceste condiii, vnzarea serviciilor
necesit eforturi sporite de cunoatere a cererii i de stimulare a ei, prin
evidenierea prilor vizibile ale lor exprimate prin calitatea personalului,
caracteristicile echipamentelor, nivelul preurilor, mediul ambiant etc. n literatura
de specialitate, s-au conturat o serie de modaliti concrete de evideniere a
aspectelor unui serviciu, ntre care reinem
4
:
Ambiana n care este prestat un serviciu constituie un prim element care
ne permite s ne formm o imagine cu privire la serviciul respectiv. De exemplu, n
nvmntul universitar, temperatura neadecvat n slile de curs/seminarii,

4
Kotler Ph., Marketingul managerului, Bucureti, Editura Teora, 2000, p. 592
Managementul serviciilor publice
zgomotul, ventilaia, designul mobilierului, culorile ncperilor etc. pot influena
sensibil atitudinea i comportamentul studenilor. Nu trebuie neglijat
nici componenta uman a mediului, profesorul, asistentul care joac un rol extrem
de important n ridicarea nivelului calitativ al serviciului de instruire a studenilor.
Comunicaiile cu privire la serviciu, concretizate n publicitate, reclame,
minifilme publicitare, relaii publice, pliante etc., au menirea s evidenieze ceea ce
este vizibil i, n special, cele mai recente mbuntiri aduse acestuia.
Preul este folosit de consumator ca un indicator de baz al calitii
serviciilor. n acest context, stabilirea unui pre real este foarte important, mai ales
n cazurile n care prestarea unui serviciu difer sensibil de la o firm la alta i unde
riscul de a cumpra un serviciu de slab calitate este ridicat
5
.
3. Inseparabilitatea n timp i spaiu a serviciilor
Este concretizat n faptul c producerea (prestarea) lor are loc o dat cu
consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul su i, implicit, calitatea
serviciului este inseparabil de calitatea prestatorului. Aceast legtur este mai
puternic la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de nvmnt,
financiare etc.
Simultaneitatea produciei i consumului de servicii presupune totodat
participarea consumatorului la prestarea serviciului. De pild, studentul, prin
participare la cursuri, seminarii, elaborare de referate, proiecte etc., sau pacientul,
prin informaiile pe care le comunic medicului pentru stabilirea diagnosticului
su, sau clientul unei bnci, prin simpla completare a unui formular etc., particip
efectiv la derularea serviciului.
Simultaneitatea n timp i spaiu este cea mai reprezentativ caracteristic a
serviciilor, ea regsindu-se aproape n toate serviciile, indiferent c sunt prestate de
om sau main, c satisfac nevoi materiale sau spirituale, c sunt destinate
persoanelor individuale sau colectivitilor. Ea este considerat trstura
fundamental a serviciilor i principalul criteriu de delimitare a acestora de
celelalte activiti din economie.
4. Variabilitatea serviciilor
Const n imposibilitatea repetrii acestora n mod identic de la o prestaie
la alta, deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziia acesteia, de loc,

5
Olteanu V., Marketingul serviciilor, Bucureti, Editura Economic, 2002 p. 30
Sistemul serviciilor publice din economia naional
de moment etc. De pild, studenii se ateapt ca profesorul sau asistentul s aib
prestaii excelente n fiecare zi, consumatorul se ateapt ca mncarea s aib
acelai gust ori de cte ori frecventeaz un restaurant etc. n realitate, astfel de
situaii, n forma lor cea mai pur, sunt greu de realizat. Similar, efectuarea unei
intervenii chirurgicale de ctre un medic variaz din punct de vedere calitativ, n
funcie de bioenergia sa, de starea lui de sntate, de capacitatea de concentrare la
un moment dat, de modul n care pacientul colaboreaz cu el etc.
Consumatorii percep aceast variabilitate i ncearc s obin ct mai
multe informaii n legtur cu prestatorul nainte de a lua decizia final. Din cele
prezentate, rezult c variabilitatea influeneaz sensibil asupra calitii serviciilor
i ngreuneaz aciunea de standardizare a lor. n vederea atenurii acestui efect, se
apeleaz la noiunea de personalizare a serviciilor care presupune o tratare
individualizat a clienilor. Abordarea nedifereniat a acestora conduce la situaii
neplcute att pentru instituia prestatoare, ct i pentru clieni (consumatori).
Aceste caracteristici constituie elemente de definire a sferei serviciilor i
implicit de delimitare a acesteia de celelalte activiti economice.
Totui, trebuie remarcat faptul c datorit procesului obiectiv de dezvoltare
a serviciilor, de apariie a unor noi activiti i de cretere a complexitii
economiei, sfera serviciilor se mbogete cu noi trsturi, iar demarcaia dintre
bunuri i servicii se realizeaz tot mai greu, multe bunuri necesitnd complementar
servicii pentru a putea fi folosite i invers.
Uneori, n literatura de specialitate se prezint, n loc de caracteristici,
dimensiunile serviciilor. Acestea pot fi:
1. aspecte tangibile: structura fizic, utilajele folosite, personalul,
instrumentele de comunicare;
2. fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis;
3. rspunsul: voina de a ajuta clientul i de a face serviciul promis;
4. competena: abilitatea i cunotinele necesare prestrii serviciului;
5. curtoazia: gentilee, respect, consideraie, cordialitate;
6. credibilitate: ncredere, atenie, onestitate;
7. sigurana: pericole, riscuri, dubii;
8. accesul: uurina contactului;
9. comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibil;
10. inteligena clientului: perceperea dorinelor lui.

Managementul serviciilor publice
2.4 Regimul juridic al serviciilor publice

2.4.1 Crearea i desfiinarea serviciilor publice

Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n
toate rile, indiferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei
sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al
acestui monopol de la nivel central la nivel local.
n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice
considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat,
cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingerea incendiilor etc. Este vorba,
n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale
cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice.
Mutaiile din sfera social-economic au determinat schimbri semnificative
n doctrina administrativ, ajungndu-se astfel la o soluie viabil: Administraia
public poate impune persoanelor private, care presteaz activiti de interes
general, s ndeplineasc i obligaii de natura serviciului public. (G. Lebreton n
DAG, pag. 12).
Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul
organismului deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de
legislativ:
obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele
legii, adic, o competen limitat la acele servicii publice care nu sunt
statale. n Romnia, prin Legea administraiei publice locale, se
precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz servicii
publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc.;
autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel
teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea
revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului;
nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de
lege cu cele trei restricii: stabilirea obiectivului de activitate,
organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de
administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o
excepie susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea
servicii publice industriale i comerciale numai n trei cazuri:
atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe
domeniul public;
atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o
ndeplineasc o persoan public;
dac este complementar altui serviciu public.
Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului
contrar potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleiai autoriti care a
aprobat nfiinarea. Dac serviciul public a fost nfiinat prin hotrre a Consiliului
local, atunci, acelai consiliu poate dispune prin hotrre contrar desfiinarea; dac
serviciul public este de interes naional, atunci aceeai autoritate public
Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotrre desfiinarea serviciului
respectiv.
Este de reinut faptul c acest drept nu este nelimitat: autoritile
administraiei locale nu pot desfiina un serviciu public, dac acesta este stipulat
prin lege.
Pe de alt parte, administraia local poate desfiina un serviciu comercial,
atunci cnd servicii similare s-au nfiinat pe plan local i asigur nevoile
colectivitii respective (G. Lebreton, DAG, p. 114).

2.4.2 Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice

nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune,
se face cu condiia respectri unor principii de organizare i funcionare
fundamentale: principiul eficienei, principiul echitii i principiul descentralizrii.
Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate
cheltuielile necesare se suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de
contribuabili.
n aceste condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport
ntre eforturile (costurile) fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea
serviciilor prestate cetenilor. Acest principiu trebuie avut n vedere n toate fazele
i etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcionrii
serviciilor publice.
Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea tot mai complet a
nevoilor ceteanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevzute
Managementul serviciilor publice
n buget s fie depite. Este ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar
dac administraia va face datorii, ntruct scopul de a fi al acesteia este tocmai
satisfacerea tuturor condiiilor pentru desfurarea normal a vieii publice. Cu ct
serviciul public este mai bine structurat, organizat i condus, cu att banul public
este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcioneaz mai eficient.
Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al
principiului egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii
trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice.
El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor
serviciilor publice.
Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete
derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula
fundamental a funciei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea
interzice orice discriminare bazat pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau
politic.
Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supui, n general, acelorai
reguli. Este de neconceput o administraie public prin care unele categorii de
ceteni s primeasc mai mult ap, mai mult cldur sau ap, n detrimentul
altora. Desigur c n practic apar asemenea discrepane, dar acestea provin din
reelele tehnice i organizatorice, nu din principiile administraiei. Jurisprudena
admite, cu toate acestea, unele inegaliti de tratament n anumite situaii, atunci
cnd utilizatorii se gsesc n situaii de fapt sau de drept care permit ca ei s fie
grupai pe categorii, pentru motive care in de interesul general, n temeiul legii. De
exemplu, este logic i se practic tarife difereniate pentru transportul fluvial al
localnicilor din Delta Dunrii i respectiv turiti din aceast zon.
Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s
recurg sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de
servicii publice.
Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de
Constituia Romniei, ct i de Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i se
concretizeaz prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la
centru ctre comunitile teritoriale.
Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie
satisfacerea unor interese generale ale comunitii. De aici rezult c
descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i, n ultimul
rnd, de organizarea (mprirea) administrativ-teritorial. Ideea contrar este
falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale.
Sistemul serviciilor publice din economia naional
Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea
trebuie s in cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea
continuitii lor. Astfel, orict de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu
public, administraia local nu va putea realiza acest deziderat n lipsa specialitilor
necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i nfiineze un post
de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un spital fr
medici.
Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este
necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula
continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii.
Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului
public asigurat, multe servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul
dereglrii sau periclitrii vieii publice. Aceste servicii vitale pentru
orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n
mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra
incendiilor trebuie s funcioneze non stop, n timp ce serviciul strii
civile este continuu, fr a fi ns permanent. Continuitatea este esena
serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa
de modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia
de a prevedea mijloacele i modalitile de intervenie, de a face stocuri
de materii prime i combustibili, de a pregti forme alternative de
satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc.
Continuitatea serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia
public, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative i al
concesionrii.
Cei care preiau astfel de situaii pe baz de contracte sau concesionare
trebuie s asigure funcionarea regulat a serviciului ncredinat, sub ameninarea
unor sanciuni, n caz contrar sau, nu de puine ori, pot primi un ajutor financiar din
partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea
serviciului respectiv. De asemenea, acest principiu a stat mult timp la baza
interzicerii absolute a grevei pentru agenii din cadrul serviciilor publice. Ulterior,
dreptul la grev a fost recunoscut, dar n situaii cu totul speciale i numai dup ce
au fost epuizate toate soluiile de reconciliere.
Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de
faptul c nevoile sociale sunt n continu diversificare i modificare
cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s rspund prompt i
eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general.
Managementul serviciilor publice
Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul
de organizare i funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate
comercial, instituie public etc. Este de reinut faptul c statutul oricrui serviciu
public este definit de o autoritate a administraiei publice i c dezvoltarea,
restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se hotrte de ctre administraie.
Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub autoritatea acesteia,
indiferent de modul de organizare i funcionare a lor.
n cazul persoanelor juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de
servicii, dar nu se afl sub autoritatea administraiei publice, indiferent de forma n
care se presteaz serviciul public (locaie, nchiriere, concesiune), administraia
trebuie s prevad condiii contractuale obligatorii pentru prestator i posibilitatea
adaptabilitii serviciului la cererea social. n cazul acestor contracte
administrative, ne gsim n situaia special regulilor de drept public ntruct
administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea
serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc
principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii
dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de
autoritate public.
Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de
cel puin dou motivaii concrete:
a) necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public
satisface cerinele sociale ale cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii
serviciului;
b) necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd,
graie cuantificrii, s controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor
publice, asigurndu-se n acest fel principiul echitii acestora.