Capitolul 1

NO!IUNI DE BAZ" #I CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE

N MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE
1.1. Caracteristici, orient$ri %i concepte generale cu care opereaz$
managementul serviciilor publice
Studierea metodic! a unei discipline universitare complexe cum este Managementul
Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabil! a unor no"iuni #i concepte cum ar fi:
management, stat, institu"ie public!, ntreprindere public!, organiza"ie, administra"ie public! etc.
De#i pe parcursul acestui curs se vor relua detaliat explica"iile teoretice cu privire la managementul
serviciilor publice, apreciem c! este necesar! prezentarea sintetic! a acestora pentru n"elegerea
corect! a unei activit!"i complexe #i sensibile cum este managementul serviciilor publice.
Problematica managementului serviciilor publice dobnde#te semnifica"ie deosebit! ntr-un
mediu social #i politic extrem de dinamic n care aspectele finan"!rii, con"inutului, calit!"ii #i
eficien"ei acestui sector de activitate sunt puse permanent n discu"ie.
n consecin"!, problema cu privire la cadrul managerial al serviciilor publice devine extrem
de important! #i pentru a fi solu"ionat! necesit! luarea n considerare a unor premise generale ntre
care amintim:
managementul general, indiferent de modul n care este conceput, definit sau practicat
se reg!se#te #i n administra"ia public!, cu toate elementele, dimensiunile #i func"iile pe
care le ndepline#te n oricare alt! sfer! sau domeniu de activitate;
el se exercit! #i n Administra"ia Public! ca #i n celelalte sisteme ale vie"ii sociale, ntr-un
mediu social-politic aflat n continu! mi#care precum #i n schimbare #i transformare din ce
n ce mai accelerat!;
se exercit! n condi"iile cre#terii complexit!"ii #i incertitudinii vie"ii economico-sociale
#i a contradic"iilor #i dilemelor pe care acestea le genereaz! n permanen"!;
se exercit! n condi"iile impactului profund al progresului tehnic #i al revolu"iei
informatice, att asupra echilibrului societ!"ii ct #i a manierei n care noi percepem
lumea care ne nconjoar!;
se exercit! n condi"iile unor confuzii n n"elegerea #i utilizarea termenilor crea"i pentru
descrierea diferitelor aspecte ale cadrului managerial. Astfel, n sectorul public, pe lng!
termenul de management sunt permanent asocia"i termeni cum ar fi: lideritate, administra"ie,
guvernare institu"ional!, f!r! ca natura #i con"inutul lor s! fie riguros determinate.
De obicei, managementul serviciilor publice este corelat cu activit!"ile consacrate st!pnirii
(metriz!rii) complexit!"ii acestora, lideritatea cu cele privind schimbarea, n timp ce guvernarea este
conceput! ca un r!spuns la ntrebarea: Cine este #eful aici?
Din modul de definire a termenilor, deriv! #i func"iile specifice ale acestora:
- managementul echivaleaz!, n principal cu a ordona #i a controla pentru a face efective #i
eficiente serviciile publice n raport cu obiectivele lor. El particip! la schimbare, dar nu aceasta este
principala sa voca"ie;
- lideritatea este chemat! s! st!pneasc! schimbarea, s! clarifice direc"iile, s! asigure
mijloacele necesare #i s! motiveze membrii organiza"iei n favoarea schimb!rii.
Administrarea are menirea de a transpune n practic! politicile adoptate #i stabilite n cadrul
sistemului.
Din cele de mai sus rezult! c!: managementul controleaz!, liderii orienteaz! #i
entuziasmeaz!, iar administra"ia serve#te.
Tocmai de aceea, alegerea metodelor adecvate de conducere, a practicilor manageriale pe
care liderii trebuie s! le promoveze pentru realizarea obiectivelor administra"iei (serviciilor) publice
sunt de stringent! actualitate.
Cuvntul management deriv! de la latinescul manus (mn!) #i reprezint! ca expresie
literar! manevrare sau pilotare. Managerul este cel care se ocup! cu pilotarea, cu conducerea.
De la latinescul manus s-a format n francez! mange de unde a fost mprumutat n
englez!, ap!rnd cuvintele derivate manager #i management, ceea ce nseamn! conduc!tor #i
conducere.
Deci, din punct de vedere etimologic, management nseamn! a conduce n mod eficient.
Management este un termen (expresie) englezesc (~asc!) cu semantic! deosebit de complex!.
Complexitatea semantic! a termenului este determinat! de sensurile sale multiple, ntre
acestea amintim :
$. managementul se constituie ca o #tiin"!, adic! un ansamblu organizat #i coerent de
concepte, principii, metode #i tehnici prin care se explic! fenomenele #i procesele n conducerea
organiza"iilor.
2. managementul reprezint! de asemenea, o art!, care reflect! latura sa pragmatic! #i const!
n m!iestria managerului de a aplica la realit!"ile practice concrete, n condi"ii de eficien"!,
cuno#tin"ele #tiin"ifice pe care le de"ine.
3. managementul reprezint! o stare de spirit specific!, reflectat! de un anumit fel de a vedea,
a dori, a c!uta #i accepta progresul.
Termenul de management s-a impus n ultima jum!tate a secolului XX gra"ie lucr!rii lui
James Burnham The Managerial Revolution publicat! n $94$. El impune n mod categoric
no"iunea de manager ca vector al inova"iei #i progresului. Ideea nou!, de mare valoare #i actualitate
pus! n circula"ie cu aceast! ocazie, este aceea c! orice societate, indiferent de regimul ideologic,
politic sau juridic are nevoie de manageri dac! vrea ca economia ei s! prospere n ritm novator #i
creator.
Dac! facem apel la defini"iile date de speciali#ti constat!m c! managementului i se dau
multiple sensuri, dup! cum urmeaz! :
Wiliam Newman, define#te managementul ca direc"ionare, conducere #i control ale
eforturilor unei grupe de indivizi n vederea realiz!rii unui scop comun. Un bun conduc!tor este
acela care face ca grupa s! ating! scopurile sale cu un minim de cheltuieli de resurse.
A. Macknesie apreciaz! c! managementul este procesul n care managerul opereaz! cu trei
elemente principale: idei, lucruri #i oameni realiznd obiectivul prin al"ii.
Dup! Jean Gerbier, managementul nseamn! organizare, arta de a conduce, de a administra.
H. Johannsen define#te managementul ca fiind arta sau #tiin"a de a direc"iona, dirija #i
administra munca altora pentru a atinge obiectivele stabilite, procesul de luare a deciziilor #i de
conducere.
Pentru economist, managementul este un factor de produc"ie care prive#te organizarea #i
coordonarea celorlal"i factori (p!mnt, munc!, capital), pentru ob"inerea maximului de eficien"!,
procesul social care implic! responsabilitatea pentru planificarea #i reglementarea eficient! a
activit!"ii unei organiza"ii.
Desigur, au fost date #i se vor mai da multe defini"ii managementului. Consider!m c!
managementul, ca ac"iune practic!, desemneaz! un sistem de principii, cerin"e, reguli #i metode de
conducere precum #i talentul de a le aplica.
%innd cont de cele prezentate mai sus putem afirma c! managementul reprezint$ un
complex de ac&iuni desf$%urate cu scopul de a asigura func&ionarea normal$, eficient$ a
colectivit$&ilor umane organizate (ntreprinderi, institu&ii publice, organiza&ii politice, unit$&i
de nv$&$mnt) n ansamblul lor ct %i a fiec$rei verigi structurale componente. El are ca scop
atingerea obiectivului organiza"iei n condi"iile utiliz!rii judicioase a resurselor materiale, umane,
financiare etc. de care dispune.
Conducerea dateaz!, a#a cum s-a ar!tat, nc! de la nceputul societ!"ii omene#ti. La nceput
#i mult mai trziu dup! aceea, conducerea se realiza nemijlocit, ntre conduc!tor #i activitatea
condus! neexistnd, ca n zilele noastre, o re"ea de structuri organizatorice ierarhice sau
calculatoarele electronice.
Managementul este foarte sensibil la schimb!rile care au loc n societate. Ele reflect!
dinamismul nregistrat de societatea contemporan! #i n acela#i timp se adapteaz! tot mai mult unor
particularit!"i determinate de sistem, tradi"ie, cultur! na"ional! etc. Astfel, de#i managementul ca
principii, concept, obiectiv etc. este unic, ca mod de realizare n practic! se diferen"iaz!, de la "ar! la
"ar! sau chiar de la organiza"ie la organiza"ie n cadrul acelea#i "!ri (subsistem).
Azi, ntr-o institu"ie public! sau ntreprindere, ntre conduc!tori #i activit!"ile conduse se
interpun o seam! de norme, metode #i tehnici elaborate #tiin"ific n func"ie de conducerile concrete,
conducerea se realizeaz! n echip!, se bazeaz! pe o participare motivat! a oamenilor la realizarea
obiectivelor propuse #i are caracter prospectiv.
n drumul s!u spre cucerirea statutului #tiin"ific, managementul serviciilor publice
(conducerea) #i-a definit un num!r de concepte generale cu care opereaz!.
$
Schi"a conceptelor de baz! n conducerea #tiin"ific! a institu"iilor publice (sistemelor) ar fi
urm!toarea :
$.
2.Obiectiv 6. Autonomie
3. Resurse 7. Adaptabilitate
4. Proces 8. Organizare
5. Optimizare 9. Plan
$0. Incluziune
$$. Informa"ie
$2. Model
$3. Verificare
$4. Decizie
$5. Control

$
Mali"a, M.; Aurul cenu!iu, Editura Dacia, Cluj-Napoca, $97$, pag. 86-98.
SUBSISTEM AL
ADMINISTRA!IEI PUBLICE
(minister, universitate, spital etc.)
Prima categorie de concepte arat! cum se organizeaz! un sistem (institu"ie, ntreprindere,
ac"iune uman!).
Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea) reprezint! principiul organizator al oric!rei
structuri #i r!spunde la ntrebarea Ce vrem?
Resursele, care r!spund la ntreb!rile Cu ce?, Cu cine?, se stabilesc ulterior preciz!rii
obiectivului pe care-l pot modifica, dup! cum procesul poate aduce schimb!ri att n obiectiv ct #i
n resurse, iar optimizarea le poate schimba pe toate trei.
Procesul r!spunde la ntrebarea Cum? #i arat! modalitatea de transformare a resurselor n
vederea atingerii obiectivului stabilit.
Optimizarea decurge din imperativul Ct mai bine.
Regulile tehnice ale optimiz!rii sunt cuprinse n cercet!rile opera"ionale care constituie azi o
ramur! a matematicii de sine st!t!toare.
A doua grup! de concepte corespunde unor propriet!"i generale ale sistemelor, ne arat! cum
func"ioneaz! un sistem.
Autonomia de func"ionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) #i
subsistemelor biologice #i sociale de a se autoregla. Dac! un sistem nu ar avea un anumit grad de
autonomie, nu ar putea fi condus, pentru c! ar reclama un num!r foarte mare de instruc"iuni
detaliate.
Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-#i p!stra stabilitatea (de a nu se strica)
atunci cnd asupra sa ac"ioneaz! perturba"ii exterioare.
Organizarea "ine de structura intern! a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se
consider! c! organizarea este bun! cnd corespunde func"iunii #i mecanismului cu care lucreaz!
structurile (elementele) sistemelor (serviciilor publice).
Planul reprezint! instrumentul prin care se materializeaz! decizia de aplicare a mijloacelor
necesare pentru realizarea obiectivului propus.
Planificarea, completat! cu prognoza, favorizeaz! atingerea obiectivelor, deoarece, spre
deosebire de hazard, permite anticiparea mersului procesului.
Incluziunea nseamn! integrarea ntr-o structur! mai larg! (vezi integrarea Romniei n
Uniunea European!). Toate structurile sociale sunt deschise. Dac! o structur! (institu"ia public!)
este nchis!, nu are por"i de comunicare cu exteriorul #i nu i se poate aplica cu folos #i randament
#tiin"a conducerii.
A treia grup! de concepte este legat! de conducerea sistemului.
Informa&ia (culegerea #i prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorul unor metode
clasice (statistica, sondajul, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt
calculatoarele electronice (baze de date).
Datele strnse #i organizate sunt constituite ntr-un model care reprezint! o machet! a
realit!"ii, pe care se lucreaz!. Un model bun concord! cu realitatea, proprietate ce este cunoscut!
sub denumirea de izomorfism.
Modelului i se produc perturba"ii pentru a vedea ce se poate ntmpla n anumite situa"ii,
crendu-se n acest fel mai multe variante (autoturisme).
Verificarea (leg!tura cu via"a, practica) este opera"ia prin care se constat! dac! modelul este
corect, dac! el corespunde scopului propus.
Decizia este alegerea uneia din num!rul de variante construite. Prin matematizarea teoriei
deciziei s-a realizat un pas imens n modernizarea #tiin"elor economice #i sociale.
Controlul prive#te urm!rirea ndeplinirii deciziilor, punerea n practic! a hot!rrilor #i
succesiunea fazelor planului adoptat.
n literatura de specialitate s-au conturat #i alte puncte n ceea ce prive#te structura
procesului de conducere.
Dup! unii autori, n procesul de conducere nu ne confrunt!m cu probleme, ci cu un num!r
nelimitat de situa"ii problematice. n componen"a situa"iilor problematice intr! Tipuri de probleme
care pot fi supuse unor metode standard de analiz! #i solu"ionare.
Solu"ionarea problemelor de conducere comport! analiza situa"iei problematice,
identificarea problemelor ce o compun #i ncadrarea lor n unul din cele trei tipuri posibile :
- probleme de tip abatere
- probleme de optimizare
- probleme poten"iale
Schema unei astfel de analize se prezint! astfel:
2

2
Jinga, I., Conducerea nv"#"mntului, E.D.P., Bucure#ti, $993, pag. 27-29.
ANALIZA
SITUA!IEI
PROBLE-
MATICE
Analiza problemelor tip abatere urm!re#te s! descopere cauza (cauzele) necunoscut! (e) care
produce abaterea de la mersul firesc preconizat (obiectivele propuse).
Analiza problemelor de optimizare urm!re#te s! identifice factorii care pot determina
optimizarea unei activit!"i anterior proiectate #i care se desf!#oar! normal, dar care este susceptibil!
de ameliorare. n acest scop se formuleaz! alternative de decizii, urm!rind s! fie aleas! #i pus! n
aplicare cea care prezint! cele mai multe avantaje. Evident, orict de bine ar fi formulat! sau aleas!
o decizie, ea p!streaz! amprenta subiectivit!"ii decidentului.
Problemele poten"iale apar de regul! n urma aplic!rii deciziilor, cnd, n afara efectelor
scontate, pot apare #i efecte nescontate avantajoase sau neavantajoase. Acestea din urm! trebuie
anticipate #i, dac! este posibil, luate m!suri de prevenire sau cel pu"in de atenuare a efectelor
negative.
Scopul analizei problemelor poten"iale este de a stabili moduri de ac"iune adecvate pentru
evitarea #i atenuarea efectelor nedorite.
Cel care analizeaz! problemele de conducere (managerul) are dou! obliga"ii majore:
- s! nu ignore importan"a analizei situa"iei, n special n ceea ce prive#te identificarea precis!
a tipului problemelor care o compun;
- s! nu confunde problemele tip abatere cu cele de optimizare. Aceast! din urm! obliga"ie
solicit! maximum de aten"ie, ntruct, dac! se abordeaz! o abatere ca #i cnd ar fi vorba de o
optimizare, atunci analistul (managerul) este pus n situa"ia de decident (subiectiv) care nu i-ar
permite s! afle cauza (obiectiv!) a abaterii.
Un rol central n procesul de conducere l are decizia, adic! acea ac&iune prin care se alege
o cale optim$ pentru atingerea obiectivelor propuse.
n timpul execut!rii conducerii (n procesul muncii) un manager se afl! permanent ntr-una
din urm!toarele situa"ii :
- analizeaz! anumite neajunsuri sau abateri care apar n domeniul s!u de competen"!, prin
abatere n"elegndu-se diferen"a dintre rezultatul ob"inut #i cel preconizat (planificat);
- ia decizii pentru ob"inerea rezultatelor scontate;
- analizeaz! problemele poten"iale neavantajoase ce ar putea apare n urma aplic!rii unei
decizii #i care i-ar putea periclita planul de ac"iune stabilit pentru ob"inerea rezultatului dorit;
- controleaz! realizarea planului de ac"iune.
Scopul analizei este acela de a stabili cauzele care produc efecte nedorite #i pericliteaz!
ob"inerea rezultatului dorit (planificat).
n momentul n care apare o situa"ie problematic! n sistemul condus, se impune luarea unei
decizii, adic! identificarea variantei optime de ac"iune pentru atingerea obiectivelor urm!rite.
Munca managerului este mult u#urat! de existen"a unor b!nci de date #i informa"ii existente
n sistemele proprii sau n sisteme specializate, precum #i de utilizarea calculatorului electronic
care, de#i nu-i poate nlocui gndirea, l ajut! enorm n cre#terea productivit!"ii acestei gndiri #i
eficien"ei actelor de conducere.
Un rol important n eficientizarea muncii managerului l are dezvoltarea aptitudinilor
manageriale.
n plan managerial, o importan"! deosebit! prezint! :
- aptitudinea de a elabora, de a selecta informa"iile utile, de a stabili #i sublinia priorit!"ile,
de a comunica cu salaria"ii;
- ra"ionamentul logic #i analiza judicioas! a fenomenelor manageriale;
- capacitatea de a gndi economic #i social;
- aptitudinea de obiectivare, de cunoa#tere #i recunoa#tere a propriei valori, apelnd dup!
caz la echip!, prevenind astfel situa"iile vulnerabile;
- aptitudinea de a stabili #i comunica obiective, de a finaliza realizarea lor.
Aptitudinile manageriale nu se pot forma n afara unui sistem de cuno#tin"e, priceperi #i
deprinderi #i nici n afara unei motiva"ii (interes, atitudine pozitiv!).
O caracteristic! important! a muncii managerului se refer! la obiectul muncii: managerul
lucreaz! cu oameni. De aceea este necesar! o prioritate a muncii cu omul, prin asigurarea n
interiorul organiza"iei a unor rela"ii interpersonale normale, evitndu-se, prevenindu-se sau
neutralizndu-se situa"iile conflictuale. n condi"iile particulare ale "!rii noastre, cnd se constat! o
anumit! liberalizare a formelor de exprimare a personalului (cet!"enilor) #i un anumit mod de
n"elegere (interpretare a democra"iei), un manager din administra"ia public! este eficient dac!:
- depisteaz! la timp cauzele unui conflict poten"ial;
- define#te precis obiectivele fiec!rui salariat din structurile sistemului pe care l conduce, le
aduce la cuno#tin"! #i le explic! la nivelul lui de n"elegere;
- folose#te drept criterii de promovare competen"a profesional!, capacitatea de r!spundere la
solicit!ri diverse, dorin"a de perfec"ionare, gradul de integrare n structura formal! #i informal! a
institu"iei, atitudinea fa"! de munc! #i colectiv etc.;
- elaboreaz! un sistem deschis al creativit!"ii personale sau de grup, utiliznd cu pricepere
stimularea moral! #i material! a realiz!rilor notabile;
- nu este distant n rela"iile cu subalternii;
- se concentreaz! asupra problemelor cu adev!rat importante.
Prin ndeplinirea acestor condi"ii, managerul cap!t! o anumit! autoritate care l situeaz!
ntr-o pozi"ie de respect fa"! de ceilal"i membrii ai institu"iei.
Autoritatea este determinat! de o serie de factori: preg!tirea profesional! de specialitate;
exigen"a fa"! de sine #i fa"! de al"ii; rapiditatea #i flexibilitatea n gndire; fermitatea n ac"iune,
umanismul, tactul, curajul de a-#i asuma un risc etc.
n acest fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de munc!, de moralitate #i
coeziune n cadrul institu"iei pe care o conduce.
1.2. Considera&ii generale cu privire la stat
De-a lungul timpului, no"iunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate uman! relativ
omogen! datorit! :
unei istorii comune;
unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute;
unei puteri politice proprii, n baza c!reia acesta realizeaz! anumite func"ii: elaborarea
legilor, constituirea unui sistem de guvernare propriu; constituirea unui sistem de
recunoa#tere #i corectare a abaterilor de la prevederile legilor; ap!rarea frontierelor;
realizarea rela"iilor interna"ionale; alegerea reprezentan"ilor.
Formarea statului a nsemnat, practic, desprinderea unei for"e publice din cadrul
colectivit!"ii, organizat! n institu"ii (armat!, poli"ie, justi"ie) care au drept scop ap!rarea clasei
dominante #i a ordinii sociale corespunz!toare acestor interese.
n sens restrns, statul cuprinde ansamblul organiza"iilor care asigur! realizarea puterii.
Aceast! definire presupune identificarea unor categorii cum sunt: persoan! fizic!, organiza"ie,
persoan! juridic!, organ.
Persoana fizic! reprezint! un individ, un membru al colectivit!"ii (popula"iei).
Organiza"ia se poate defini drept o colectivitate uman! care utilizeaz! resurse n vederea
realiz!rii unor activit!"i specifice #i atingerii unor obiective proprii.
Persoana juridic! semnific! o organiza"ie recunoscut! legal.
Organul este organiza"ia specializat! n vederea realiz!rii activit!"ii specifice statului.
Pentru n"elegerea complet! a semnifica"iei no"iunii de stat este necesar! #i clarificarea
unor termeni ca administra"ie public! #i autoritate administrativ!.
Astfel, administra&ia public$ cuprinde ansamblul institu"iilor care organizeaz! executarea
#i realizeaz! aplicarea legilor.
Autoritatea administrativ$ este organul care emite acte administrative valabile.
Statul, al!turi de partide politice #i alte grupuri sociale formeaz! un ansamblu complex,
sistemul politic, a c!rui sinergie d! na#tere unui fenomen cunoscut sub numele de putere politic!,
avnd drept obiectiv atingerea intereselor generale ale societ!"ii.
Aceast! putere politic! are drept principal instrument statul, n cadrul c!ruia se identific! trei
componente:
a) puterea legislativ! (generatoare de legi);
b) puterea executiv! (care aplic! legile);
c) puterea judec!toreasc! (care identific! #i rezolv! abaterile de la legi).
ntr-un stat de drept, cele trei puteri (legislativ!, executiv! #i judec!toreasc!) sunt exercitate
de persoane diferite, n cadrul unor organe diferite, asigurndu-se astfel principiul separa"iei
puterilor.
Totodat!, atribu"iile, competen"ele #i responsabilit!"ile acestor trei categorii de organe sunt
disjuncte #i complementare, iar legile, scrise #i publicate, respect! principiile #i reglement!rile
interna"ionale n vigoare.
Raportat la pozi"ia fa"! de societate, statul ndepline#te urm!toarele func"ii interne #i externe:
reglementeaz! ac"iunile membrilor societ!"ii;
asigur! aplicarea #i respectarea reglement!rilor adoptate;
furnizeaz! servicii n favoarea membrilor societ!"ii;
reprezint! na"iunea n raport cu alte state, inclusiv n elaborarea #i aplicarea legisla"iei
interna"ionale;
faciliteaz! schimburile interna"ionale reciproc avantajoase;
ap!r! suveranitatea #i integritatea statului.
Exist! o multitudine de aspecte din care deriv! necesitatea statului de drept, dintre care:
a) conflictul de interese dintre entit!"ile sistemului (n special n leg!tur! cu repartizarea #i
alocarea resurselor ntre acestea). Ca urmare, se impune existen"a unor reglement!ri bine formulate,
precum #i a unei autorit!"i de arbitrare #i rezolvare a conflictelor;
b) conflictul de interese locale pe termen scurt #i cele generale pe termen mediu #i lung;
c) asocieri de agen"i avnd ca obiectiv realizarea unui monopol asupra unui bun/unor bunuri
de larg interes, ceea ce ar duce la crearea unei dependen"e a popula"iei sau a altor agen"i economici;
d) necesitatea asigur!rii unor activit!"i de natura unor interese generale cum sunt cele de
ap!rare, educa"ie, s!n!tate.
Totodat!, este necesar! explicarea no"iunii de stat de drept economic. Astfel, statul de drept
democratic reprezint! statul n care politica organelor puterii de stat are misiunea de a asigura
continuitatea #i dezvoltarea subsistemului sociomicroeconomic #i a statului n ansamblu, avnd
drept punct de plecare interesele pe termen mediu #i lung ale popula"iei, confirmate n mod valabil
#i periodic de c!tre majoritatea cu drept de vot a acesteia.
Sunt, a#adar, realizate o multitudine de activit!"i ce mbrac! forma serviciilor furnizate
subsistemului sociomicroeconomic, cum ar fi:
asigurarea protec"iei mediului nconjur!tor;
asigurarea educ!rii popula"iei;
asigurarea protec"iei sociale a popula"iei;
asigurarea reglement!rilor necesare definirii #i respect!rii rela"iilor corecte dintre
persoane, dintre agen"i/institu"ii/popula"ie;
asigurarea unor servicii de baz!, ca de exemplu: transportul public, telecomunica"iile,
gospod!ria comunal!;
asigurarea protec"iei mpotriva eventualelor ac"iuni nereglementare ale func"ionarilor
publici;
asigurarea unor servicii tehnice necesare activit!"ii microeconomice standardizate,
promovarea #i atestarea asigur!rii calit!"ii bunurilor;
asigurarea stabilit!"ii #i dezvolt!rii activit!"ii economico-sociale prin acorduri
interna"ionale;
asigurarea protec"iei statului n cazul unor agresiuni externe;
asigurarea consult!rii periodice a popula"iei cu privire la politica domeniilor precedente.
Din punct de vedere al modului de organizare a statului, precum #i al gradului de
centralizare, statele lumii se mpart n dou! categorii: state unitare, n care toate activit!"ile sunt
reglementate de o autoritate unic!, #i state federale, compuse dintr-un ansamblu de teritorii n care
numai activit!"ile esen"iale (rela"iile externe, ap!rarea, legisla"ia general!, moneda) sunt
reglementate de autorit!"i unice, numai o parte a puterilor fiind centralizate, restul fiind
descentralizate pn! la nivelul teritoriilor componente.
Aceste diviziuni teritoriale mbrac! diferite forme: unit!"i teritorial-administrative (formate
din jude"e, comune Danemarca, sau din departamente, arondismente, cantoane, comune Fran"a),
unit!"i teritoriale, provincii.
Dup! cum se remarc!, statul este un sistem foarte complex.
n primul rnd, n cadrul s!u activeaz! o multitudine de organiza"ii: organe ale puterii de stat
(OPS), agen"i economici, institu"ii.
Activitatea organelor puterii de stat (OPS) este finan"at! de buget (central sau local) #i
prive#te exercitarea puterii de stat. OPS pot fi considerate ntr-o dubl! ipostaz!:
a) func"ional!, respectiv ca element de exercitare a puterii de stat, prin informa"ie #i mijloace
financiare;
b) organiza"ional!, ca orice alt! organiza"ie.
Finalitatea OPS const! n furnizarea de servicii c!tre popula"ie #i celelalte organiza"ii, lund
n considerare interesele generale pe termen mediu #i lung.
Agen&ii economici sunt acele organiza"ii al c!ror scop este economic, ob"inerea de profit,
activitatea acestora fiind autofinan"at!. Proprietatea asupra acestora poate fi: de stat, particular! #i
mixt!.
Institu&iile au ca rezultat final n exclusivitate furnizarea de servicii, ele putnd fi:
ale puterii de stat;
ale unor colectivit!"i (de obicei profesionale);
particulare (private).
n al doilea rnd, statul este structurat n entit!"i stratificate (niveluri):
- natura (nivelul de baz!, suportul tuturor activit!"ilor);
- omul;
- colectivit!"i elementare (familia, gospod!ria, comunitatea local!);
- localitatea (nivelul cel mai redus la care exist! organe);
- regiunea na"ional! (partea relativ important! a teritoriului na"ional, c!reia i corespunde o
putere de stat teritorial!;
- provincia (nivelul definit din considera"ii istorice);
- "ara (c!reia i corespund institu"ii de importan"! na"ional!);
- regiunea interna"ional! (c!reia i corespund organiza"ii interstatale regionale);
- mapamondul (c!reia i corespund organiza"ii interstatale #i institu"ii interna"ionale la nivel
mondial #i agen"i economici organiza"i pentru activitate la nivel mondial, prin acordul statelor).
Pn! la nivel de "ar!, puterea de stat este organizat! n mod ierarhic, pentru nivelurile
superioare autorit!"ile fiind delegate de c!tre state.
Analiznd aceste straturi, se pot defini dou! subsisteme ale statului: subsistemul
macrosocioeconomic %i cel microsocioeconomic, primul cuprinznd organele de stat, iar al
doilea agen&ii economici, institu&ii, popula&ia.
Aceste dou! subsisteme sunt interdependente, ele activnd ntr-un domeniu bine definit.
Evolu"ia lor este subordonat! satisfacerii intereselor de ordin general ale popula"iei, organiza"iilor
componente, att pe termen mediu ct #i pe termen lung, ntr-un cadru de restric"ii interne #i
externe.
Subsistemul macrosocioeconomic, denumit #i subsistemul puterii de stat, este alc!tuit din
urm!toarele componente specializate:
a) subsistemul puterii legislative, cu caracter politic, care are rolul formul!rii politicii
statului prin mecanismul electoral concretizat n legi #i acte normative;
b) subsistemul puterii executive, care aplic! legile #i asigur! func"ionarea corespunz!toare a
subsistemului macrosocioeconomic.
c) subsistemul puterii judec!tore#ti, care asigur! respectarea legilor #i actelor normative, cu
caracter prin excelen"! apolitic;
d) persoana simbolic! ce reprezint! statul (#eful statului).
ntr-un cadru interna"ional regional sau mondial, ntre aceste subsisteme au loc schimburi de
fluxuri informa"ionale (sesiz!ri, inform!ri, propuneri), organizatorice (veniturile subsistemului
puterii de stat de la subsistemul microsocioeconomic, subven"ii #i alte cheltuieli ale subsistemului
microsocioeconomic, rela"ii financiare externe ale subsistemului puterii de stat) #i decizionale (legi,
hot!rri #i alte reglement!ri, proiecte de legi, alegeri prin vot).
Func"ionarea subsistemului puterii de stat nu este realizat! la ntmplare, ci n anumite
condi"ii de eficacitate #i eficien"!. Natura acestor condi"ii este foarte diferit!. ntre acestea re"inem :
Condi&ii organizatorice:
exercitarea atribu"iilor legale de c!tre OPS;
controlul corectitudinii execut!rii atribu"iilor OPS;
existen"a unui statut legal al persoanelor publice #i func"ionarilor publici;
ncurajarea multipartitismului;
asigurarea separ!rii puterilor n stat #i cre#terea rolului administra"iei publice locale.
Condi&ii de natur$ economico-financiar$:
asigurarea veniturilor bugetare prev!zute de lege;
asigurarea utiliz!rii legale a cheltuielilor bugetare;
minimizarea cheltuielilor de func"ionare a OPS;
pedepsirea infrac"iunilor #i crimelor cu caracter economico-financiar referitoare la bugetul
statului, al OPS, al propriet!"ii publice #i private, precum #i la activit!"ile ilicite din cadrul
subsistemului microsocioeconomic.
Condi&ii de natura informa&ional$:
a) asigurarea informa"iei complete #i unitare pentru subsistemul statului;
b) asistarea informatic! a ac"iunilor de control;
c) asigurarea modelelor necesare analizei #i simul!rii efectelor probabile ale deciziilor posibile.
Condi&ii de natur$ juridic$:
indexarea automat! a sanc"iunilor;
asigurarea condi"iilor de realizare a prevederilor legale;
asigurarea accesului rapid la actele normative a OPS, agen"ilor economici, institu"iilor #i
persoanelor interesate.
La aceste condi"ii se adaug! #i integrarea sistemului n mediul interna"ional.
n vederea asigur!rii func"ion!rii subsistemului de stat, trebuie asigurate resursele financiare
ale acestuia (intr!rile). n ansamblul resurselor financiare furnizate de c!tre subsistemul
microsocioeconomic reg!sim:
$. impozite directe;
2. impozite pe valoare ad!ugat! creat! n activitatea comercial!;
3. taxe vamale;
4. taxe pentru servicii prestate;
5. profituri/dividende de la agen"ii economici cu capital majoritar de stat;
6. ramburs!ri;
7. alte ncas!ri interne.
Resursele financiare provenite din mediul extern sunt reprezentate de:
$. mprumuturi externe;
2. asisten"a economic! interna"ional!;
3. ramburs!ri;
4. alte ncas!ri externe.
Bugetul statului este supus totodat! #i unei diminu!ri corespunz!toare cheltuielilor efectuate
att pentru sistemul microsocioeconomic ct #i pentru mediul extern. Din prima categorie de
cheltuieli fac parte:
$. proiecte sociale;
2. retribuirea persoanelor publice #i func"ionarilor publici;
3. comenzi de stat inclusiv pentru investi"ii;
4. subven"ii #i credite;
5. plata bunurilor achizi"ionate;
6. alte pl!"i interne.
n categoria cheltuielilor pentru mediul extern includem:
$. cheltuieli cu creditele acordate;
2. ramburs!ri;
3. asisten"a economic! interna"ional! acordat!;
4. alte pl!"i externe.
n formarea bugetului central al statului pot avea loc importante pierderi de resurse
financiare a c!ror eliminare echivaleaz! cu realizarea unor venituri. Principalele pierderi financiare
provin din dou! surse:
$. evaziuni fiscale prin:
reducerea impozitelor #i taxelor datorate statului prin nedeclarare, declarare incomplet! sau incorect!;
contraband!.
2. distorsionarea func"ion!rii subsistemului puterii statului prin:
corup"ie:
- achizi"ionarea de bunuri n schimbul unor servicii acordate deciden"ilor sau executan"ilor
autoriza"i;
- furnizarea de informa"ii confiden"iale n schimbul unor servicii n avantaj personal;
- pretinderea (solicitarea) de servicii pentru realizarea unor activit!"i gratuite n cadrul
atribu"iilor OPS;
- nc!lcarea reglement!rilor valabile de c!tre persoanele din OPAS n schimbul unor servicii
n avantaj personal.
parazitarea agen"ilor economici cu capital majoritar de stat, prin:
- conduceri incompetente;
- utilizarea resurselor pe baz! de contracte ineficiente cu agen"ii economici cu capital
particular create de personalul din cadrul agen"ilor economici cu capital majoritar de stat;
- utilizarea fondurilor sau altor resurse publice pentru sus"inerea unor agen"i economici
particulari n afara prevederilor legale.
realizarea unei economii paralele prin dezorganizare:
- cre#terea pre"urilor prin circula"ia bunurilor succesiv prin mai mul"i agen"i, crescndu-se
nejustificat ponderea profitului.
- crearea de lipsuri artificiale de bunuri prin importuri de produse #i stocarea acestora, n
condi"iile restrngerii produc"iei interne;
- crearea unei re"ele de rela"ii inegale formnd monopoluri.
centre multiple de decizie n cazul puterii executive, prin lipsa de unitate de concep"ie #i de ac"iune
corela"ie slab! retribuire-rezultate, prin lipsa stimul!rii materiale a performan"ei.
n prezentarea modelului statului de drept democratic, trebuie precizate componentele de
baz! f!r! de care nu se poate asigura func"ionarea acestora:
$. Persoana simbolic! suprem! (#eful statului) reprezint! statul n rela"ia cu cet!"enii #i cu
alte state. Aceasta poate fi reprezentat! de:
a) monarh, care de"ine pozi"ia sa prin succesiune ereditar!. Dup! gradul de concentrare al
puterii de"inute #i num!rul atribu"iilor ce-i revin, monarhul poate fi:
- constitu"ional;
- absolut.
b) pre#edinte, care ocup! aceast! func"ie pe baza calit!"ilor #i activit!"ii personale. Similar,
dup! amploarea atribu"iilor sale, acesta poate fi:
- democratic;
- tiranic.
2. Parlamentul este organul ales de cet!"enii cu drepturi politice care ini"iaz!, dezbate #i
adopt! prin proceduri democratice legile statului, "innd cont de op"iunile strategice luate de
majoritatea cet!"enilor, exprimate prin votul acordat la alegerile generale. Parlamentul poate fi
unicameral sau bicameral.
3. Guvernul este organul care:
a) determin! #i conduce politica na"iunii;
b) conduce administra"ia public!;
c) asigur! puterea executiv!.
4. Administra"ia Public! Central! reprezint! ansamblul ministerelor #i celorlalte organe
subordonate nemijlocit guvernului.
5. Administra"ia Public! Local! este format! din:
a) organele teritoriale ale administra"iei publice centrale;
b) organele alese la nivelul unit!"ilor teritorial-administrative.
6. Autorit!"ile judec!tore#ti reprezint! ansamblul organelor puterii judec!tore#ti:
a) organele de justi"ie supreme;
b) ministerul public;
c) cur"ile de apel;
d) tribunalele;
e) judec!toriile;
f) notariatele.
7. Curtea de Conturi, organul de control al statului, este constituit! din ansamblul:
a) agen"ilor economici;
b) institu"iilor componente ale administra"iei publice;
c) institu"iilor publice bugetare din subordinea administra"iei publice;
d) sindicatelor;
e) organiza"iilor patronale;
f) altor institu"ii #i organiza"ii f!r! scop lucrativ.
8. Popula"ia este format! din:
a) cet!"eni (cu sau f!r! drept de vot);
b) alte persoane aflate pe teritoriul na"ional (temporar, cu drept de reziden"! sau ilegal).
9. Medii de informare:
a) presa;
b) radioul;
c) televiziunea;
d) publica"iile (periodice sau neperiodice);
e) alte suporturi neconven"ionale.
n analiza organiz!rii #i func"ion!rii statului, un capitol important este legat de situa"ia #i
rela"iile omului #i cet!"eanului n cadrul statului. Drepturile omului au fost tratate n declara"ii #i
constitu"ii, dintre care cele mai cunoscute sunt Declara"ia drepturilor omului #i cet!"eanului,
votat! de Adunarea Constituant! a Fran"ei la 26.08.$789 #i Declara"ia universal! a drepturilor
omului, votat! de Adunarea General! a ONU la $0.$2.$948, care exprim! o serie de drepturi
privind libertatea individului, egalitatea n fa"a legilor, dreptul de proprietate, separarea puterilor n
stat, suveranitatea na"iunilor precum #i o serie de drepturi socio-economice #i moral-spirituale.
Constitu"ia Romniei nscrie att drepturi ale cet!"enilor ct #i ndatoriri fundamentale ale
acestora, conturnd no"iuni ca: libertate public!, rol al cet!"eanului n stat, stat democratic.
Libertatea public$ implic!, n linii generale, posibilitatea de ac"iune liber! n limitele
normalului #i, implicit, f!r! ca interesul individual s! contravin! celui general.
Rolul cet$&eanului n stat exprim! posibilit!"ile reale de participare la preg!tirea #i luarea
deciziilor la nivelul creativit!"ii sociale, locale #i de ansamblu.
Dintre condi"iile necesare pentru realizarea unor alegeri democratice fac parte:
$. pluripartitismul, exprimat prin:
a) dreptul de existen"! al mai multor partide;
b) dreptul de acces al partidelor la mediile de informare #i la campanie electoral!.
2. informarea cet!"eanului care trebuie s! fie liber!, complet! #i direct!;
3. votul universal #i secret;
4. opozi"ia ce are dreptul la organizare #i accesul la mediile de informare similar cu majoritatea.
Consultarea electoral! este un mecanism de baz! al democra"iei, putndu-se vorbi despre
dou! categorii:
a) alegeri care reprezint! o selec"ie ntre candida"i, ca op"iuni strategice; pot fi directe sau
indirecte;
b) referendum ce consist! n r!spunsuri la ntreb!ri binare, care admit deci doar dou!
op"iuni. De regul!, referendumul are loc pentru consultarea direct! a electoratului n probleme
strategice majore.
1.3 Oferta de servicii colective noncomerciale, redistribuirea %i reglarea
economic$ func&ii importante ale statului
1.3.1. Oferta de servicii colective noncomerciale
Aceast! func"ie const! n:
a) furnizarea c!tre colectivitate a unor servicii la un pre" inferior costului lor de produc"ie (servicii
noncomerciale), fie producndu-le el nsu#i, prin intermediul serviciilor publice, fie ncredin"nd
produc"ia lor sectorului privat subven"ionat;
b) finan"area acestei produc"ii prin intermediul prelev!rilor obligatorii asupra menajelor #i asupra
ntreprinderilor.
Serviciile colective furnizate de stat r!spund unui triplu obiectiv:
$) satisfacerea (nl!turarea) lacunelor pie"ei;
2) de a permite economiei s! beneficieze de factorii externi pozitivi care sunt ata#a"i
serviciilor (infrastructurile, cercetarea fundamental!, protec"ia mediului nconjur!tor, etc.);
3) de a face serviciile accesibile tuturor cet!"enilor, chiar #i celor mai s!raci: ele sunt
oferite n mod gratuit sau la un pre" inferior costului lor de produc"ie (educa"ia, s!n!tatea etc.).
Oferta de servicii colective noncomerciale poate fi grupat! n dou! mari categorii:
Servicii colective furnizate de stat n calitatea lui de jandarm.
Celelalte servicii colective noncomerciale.
Statul jandarm reprezint! func"ia pe care statul o are nc! de la originile sale. Aceast!
func"ie const! n:
- asigurarea securit!"ii persoanelor #i bunurilor n interiorul "!rii, cu ajutorul Poli"iei #i
Justi"iei;
- ap!rarea teritoriului na"ional mpotriva oric!rei agresiuni externe, cu ajutorul diploma"iei
(Afaceri Externe) #i Ap!r!rii Na"ionale (armata).
Celelalte servicii colective noncomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autorit!"ile sau
colectivit!"ile locale n dou! moduri:
a) Statul asigur! el nsu#i produc"ia.
Este cazul ansamblului serviciilor publice de nv!"!mnt, medicale (spitale publice),
culturale (muzee, biblioteci, case de cultur!, etc.), de cercetare, de echipare #i de ntre"inere a re"elei
rutiere, de iluminat public, etc.
b) Statul nu asigur! dect finan"area #i deleag! produc"ia sectorului privat.
nv!"!mntul #i s!n!tatea sunt dou! domenii unde coexist! institu"iile publice #i cele private;
pentru acestea din urm! (#coli private, clinici, etc.), statul #i poate asuma o parte din finan"are (n
special cheltuielile de func"ionare). Statul #i p!streaz! prerogativa de a acredita aceste institu"ii #i
un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activit!"i subven"ionate.
1.3.2. Func&ia de redistribuire a ap!rut din necesitatea de a asigura fiec!ruia o ct mai
bun! protec"ie social! posibil!. n acest caz, statul a pus n func"iune n mod treptat, un sistem de
redistribuire. Ini"ial, s-a constituit un sistem de asigur!ri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale
vie"ii: boala, accidente de munc!, etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii:
pensionari, #omeri, alte persoane inactive f!r! resurse, familii care au mai mul"i copii n grij! etc.
Func"ia de redistribuire presupune dou! momente principale:
a) prelevarea de cotiza"ii sociale asupra veniturilor: cotiza"iile sunt pl!tite de c!tre cei care se
asigur!;
b) redistribuirea acestor cotiza"ii sub form! de presta"ii sociale: pensii, cheltuieli medicale,
aloca"ii familiale etc. percepute de c!tre cei care se asigur!.
1.3.3 Func&ia de reglare economic$ const! n ac"iunea statului asupra evolu"iei economice,
astfel nct s! se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (cre#tere, locuri de munc!, echilibru
exterior #i stabilitatea pre"urilor etc.). Reglarea poate fi:
- pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica
industrial!, politica mediului ambiant, politica energetic!, alegerea infrastructurilor etc.;
- pe termen scurt #i mediu, prin reglarea conjunctural! sau politica conjunctural!.
Politica structural$ cuprinde ansamblul interven"iilor statului, susceptibile de a modifica
evolu"ia pe termen lung a economiei.
Politica conjunctural$ const! n interven"ia statului n vederea atingerii unui ritm de
cre#tere #i a unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu men"inerea principalelor echilibre:
stabilitatea pre"urilor #i echilibrul comer"ului exterior. Politica conjunctural! poate fi o politic! de
relansare sau o politic! de stabilizare.
O a doua politic! de reglare, de inspira"ie liberal!, este politica ofertei, care combin!
aspectele conjuncturale cu cele structurale.
1.4. Mijloacele interven&iei statului n economie
Mijloacele interven"iei statului n economie sunt: bugetul de stat, politica monetar!,
protec"ia social!, planificarea #i reglementarea economico-social!.
1.4.1. Bugetul de stat
n economia de pia"!, bugetul de stat este un act juridic n care se nscriu veniturile #i
cheltuielile probabile ale statului pe timp de un an. Dat fiind faptul c! este aprobat de puterea
legislativ! a fiec!rei "!ri (parlament), el are caracter obligatoriu.
Principalele cheltuieli efectuate de la bugetul de stat se refer! la: datoria public!,
func"ionarea administra"iei, interven"ii publice economice (subven"ii) #i sociale (salariu minim),
investi"ii civile (cump!rare de echipamente), cheltuieli militare etc.
Veniturile bugetului de stat provin din:
- impozite directe, care sunt pl!tite Trezoreriei publice direct de c!tre contribuabili (impozitul pe
veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profitul societ!"ilor comerciale);
- impozite indirecte, care sunt percepute cu ocazia efectu!rii unor cheltuieli (principalul exemplu
este taxa pe valoare ad!ugat!, taxele vamale incluse n produsele din import). n figura $.6. se
prezint! structura veniturilor bugetului de stat.
Bugetele de stat se construiesc pe baza a patru principii care trebuie riguros respectate:
anualitate; universalitate; unitate; echilibru, specializare bugetar! #i publicitatea bugetului.
$. Anualitatea bugetului
Bugetul este votat pentru un an sub forma Legii Finan"elor Publice. Aceast! lege permite
statului s! colecteze diverse impozite #i taxe #i s! angajeze cheltuieli. Anualitatea are drept
consecin"e faptul c!, atunci cnd creditele nu sunt consumate pn! la 3$ decembrie ntr-un an,
acestea nu sunt automat reportate pe aceea#i destina"ie n bugetul urm!tor, ci din contr!, sunt
v!rsate la bugetul general. n aceea#i manier!, anualitatea face imposibil! angajarea unor cheltuieli
pe o perioad! de doi sau mai mul"i ani.
n pofida acestor inconveniente, principiul anualit!"ii are o justificare: trebuie ca n fiecare an
Parlamentul s! aprobe bugetul. Suprimarea anualit!"ii #i nlocuirea ei cu o durat! mai mare va lipsi de
substan"! dreptul Parlamentului de a controla #i decide asupra veniturilor #i cheltuielilor publice.
Anul bugetar poate s! coincid! sau nu cu anul calendaristic. n "!ri cum sunt Austria, Fran"a,
Brazilia, Romnia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic, pe cnd n alte "!ri ca, de exemplu,
Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar ncepe la 3$ aprilie #i se sfr#e#te la 3$ martie anul
urm!tor, iar n SUA exerci"iul bugetar este stabilit pentru perioada $ octombrie 30 septembrie.
2. Universalitatea
Acest principiu se opune destin!rii premeditate a unui venit c!tre o anume cheltuial!.
Fiecare form! de venit (impozit, tax!, etc.) alimenteaz! bugetul general. Acest lucru pare normal n
cazul impozitelor nu vedem motive pentru care resursele provenind din impozitul pe profit s! fie
destinate bugetului Ap!r!rii #i nu celui al Educa"iei Na"ionale. Chiar #i atunci cnd resursele provin
din vnzarea unui teren apar"innd unui anume minister, rezultatul vnz!rii nu va fi alocat
ministerului respectiv, ci va fi v!rsat la bugetul public (non-compensarea). De aici rezult!, n mod
evident, o reticen"! de a vinde ceea ce pare a apar"ine ministerului.
Principiul universalit!"ii a fost proclamat n Fran"a n timpul revolu"iei de la $789 #i a
reprezentat un mare progres n compara"ie cu situa"ia anterioar!, cnd numeroase sume erau
predestinate. Ori aceast! practic! declan#eaz! abuzuri inadmisibile. Astfel, multe din mprumuturile
lansate de stat erau garantate cu veniturile provenite de la un impozit sau altul, ajungndu-se la
situa"ii n care, dac! impozitul n cauz! nu se strngea, creditul n cauz! nu era rambursat. Gruparea
tuturor veniturilor publice ntr-un singur document asigur! egalitatea tuturor creditorilor statului.
Totu#i, n ceea ce prive#te principiile anualit!"ii #i universalit!"ii, se admit n num!r limitat
#i excep"ii pentru a remedia unele inconveniente, dup! cum urmeaz!:
Excep#ii de la principiul anualit"#ii.
Acestea sunt destul de numeroase. Vom re"ine aici doar dou! care intereseaz! mai mult
gestionarul unui serviciu public: reporturile #i autoriza"iile de programe.
a) Reporturile
Reportul este autoritatea unui serviciu de a utiliza n anul urm!tor sumele r!mase din creditele
neutilizate n cursul anului normal, aceast! excep"ie fiind o condi"ie necesar! unei bune gestiuni. n
lipsa ei, serviciile publice ar fi interesate s! consume cu rapiditate toate creditele restante la sfr#itul
anului bugetar. Reporturile se pot dovedi uneori abuzive. De asemenea, libertatea reporturilor nu este
total!, existnd modalit!"i diferite de reportare n func"ie de tipul cheltuielilor.
Cnd este vorba de cheltuieli ordinare, creditele nu pot fi reportate dect dac! cheltuielile sunt angajate.
Dac! este vorba de investi"ii de capital, reportul este mult mai u#or, putnd fi efectuate f!r!
restric"ii de la Ministerul Finan"elor.
b) Autoriza"iile de programe
O autoriza"ie de program poate fi con"inut! n Legea Finan"elor sau ntr-o lege program.
- Autoriza"iile de program incluse n Legea Finan"elor.
Aceast! autoriza"ie de program stabile#te sumele maxime ale creditelor care pot fi angajate
de un minister n cursul mai multor ani, cunoscute sub numele de opera"ii de investi"ii: trebuie ca
ansamblul realizat s! constituie un ntreg care s! poate fi utilizat f!r! obliga"ia de a ncorpora alte
cheltuieli de investi"ii suplimentare.
- Autoriza"iile de program incluse ntr-o lege program.
Aceste autoriza"ii nu constituie dect un angajament moral, la fel ca ns!#i legea program.
Excep#iile de la principiile universalit"#ii
Principiul universalit!"ii se poate descompune n non-compensare #i non-predestinare a
sumelor. Non-compensarea nu ncurajeaz! serviciul public s!-#i men"in! propriului capital #i chiar
mai pu"in s!-l fructifice. Mai prozaic, serviciile publice nu au interesul s!-#i valorifice rebuturile.
Derog!rile de la principiul universalit!"ii sunt mai pu"in numeroase: se pot cita conturile speciale de
trezorerie n care compensarea cheltuieli-sume totale este admis!.
Non-predestinarea veniturilor este admis! mai mult dect non-compensarea, f!r! ndoial!
pentru c! predestinarea permite o votare mai u#oar! n Parlament #i n cadrul oric!rui Consiliu local.
n cadrul bugetului de stat se pot eviden"ia conturile cu destina"ie special!, care sunt privite
mai mult ca venituri dect ca resurse predestinate (de exemplu, fondul special pentru repararea #i
modernizarea drumurilor este finan"at de proprietarii de autoturisme, iar Fondul forestier na"ional
este finan"at de fabrican"ii de hrtie).
3. Unitatea bugetar!
Acest principiu presupune ca toate veniturile #i cheltuielilor publice s! fie nscrise ntr-un
singur document care se nume#te bugetul statului. Acest lucru d! posibilitatea cunoa#terii n orice
moment a valorii resurselor statului #i a destina"iei acestora, a surselor de provenien"! a veniturilor
#i direc"iilor de utilizare a cheltuielilor publice.
n practica financiar! acest principiu nu este respectat ntocmai. Pe lng! bugetul ordinar al
statului se elaboreaz! #i alte bugete cum sunt:
Bugete autonome, ntocmite de unit!"ile administrative locale #i de ntreprinderile locale
cu personalitate juridic! #i autonomie gestionar!.
Bugete extraordinare, n care se nscriu cheltuielile excep"ionale datorate unor situa"ii
deosebite cum sunt: calamit!"i naturale, narm!ri, r!zboaie sau crize economice.
Bugete anexe, care se ntocmesc distinct fa"! de bugetul ordinar, dar se anexeaz! la
acesta #i se voteaz! distinct de c!tre Parlament. Cuprind veniturile #i cheltuielile unor
institu"ii publice sau institu"ii publice care nu au personalitate juridic!.
Conturile speciale de trezorerie cuprind ncas!ri ce nu reprezint! un venit propriu-zis
pentru bugetul de stat #i pl!"i care nu au caracter nerambursabil, definitiv.
4. Echilibrul, specialitatea bugetar! #i publicitatea bugetului.
Prin echilibrul bugetar se n"elege acoperirea integral! a cheltuielilor din veniturile
ordinare (curente) ale bugetului de stat. n "!rile dezvoltate din punct de vedere economic bugetele
se ntocmesc #i se ncheie frecvent cu deficit, ntruct n aceste "!ri cheltuielile publice cresc rapid
de la o perioad! la alta.
Deficitul bugetar este caracteristic nu numai "!rilor dezvoltate, ci #i "!rilor n curs de
dezvoltare. n aceste "!ri, deficitul bugetar este acoperit din: sporirea cotelor de impozite existente
sau prin introducerea unor noi impozite, emisiune monetar!, mprumuturi interne #i externe.
Specializarea bugetar$ const! n aceea c! veniturile bugetare trebuie s! fie nscrise n buget
#i aprobate de c!tre Parlament pe surse de provenien"!, iar creditele bugetare pe categorii de
cheltuieli.
Publicitatea bugetului se refer! la publicarea legii privind adoptarea bugetului de stat n
Monitorul Oficial sau n culegeri de stat. Cifrele bugetului referitoare att la venituri ct #i la
cheltuieli sunt date publicit!"ii n presa scris!, la radio #i la televiziune.
Bugetul de stat este format din: bugetul administra"iei centrale, bugetele locale, bugetele
asigur!rilor sociale de stat.
Bugetul administra&iei centrale de stat se elaboreaz! de Ministerul Finan"elor #i se aprob!
de c!tre Parlament. Acesta cuprinde proiectele de buget ale institu"iilor publice centrale
(ministerele), propunerile de transferuri de fonduri bugetare pentru echilibrarea bugetelor locale #i a
bugetului asigur!rilor sociale de stat.
Bugetele Camerei Deputa"ilor, Senatului, Pre#eden"iei Romniei, guvernului #i ale altor
institu"ii care nu au organe ierarhice superioare se prev!d n bugetul administra"iei centrale de stat #i
se aprob! de c!tre Parlament odat! cu acesta.
La stabilirea cheltuielilor bugetului administra"iei de stat se au n vedere urm!toarele:
a) n domeniul social: utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nv!"!mnt,
s!n!tate, ocrotiri #i asigur!ri sociale, cultur!, art!, sport, protec"ie ecologic!.
b) n domeniul economic: acordarea de subven"ii, realizarea unor investi"ii #i a altor
ac"iuni economice de interes public, n limita aloca"iilor bugetare stabilite prin bugetele anuale.
c) Sus"inerea unor programe prioritare de cercetare #tiin"ific! fundamental!.
d) Asigurarea cerin"elor de ap!rare ale "!rii #i ale ordinii publice.
e) Finan"area administra"iei centrale de stat #i a altor cheltuieli prev!zute de lege.
Sumele aprobate prin bugetele administra"iei centrale de stat n limitele c!rora se pot efectua
cheltuieli cu caracter public reprezint! credite bugetare care nu pot fi dep!#ite.
Bugetele administra&iei locale sunt compuse din bugetele jude"elor, municipiului
Bucure#ti, ora#elor #i comunelor.
Fiecare unitate administrativ-teritorial! #i elaboreaz! proiectul de buget propriu prin
organele financiare din structura administra"iei publice locale n condi"ii de autonomie financiar!.
Proiectele bugetelor locale sunt supuse dezbaterii consiliilor locale ale unit!"ilor
administrative respective #i se aprob! de aceste consilii cu dou! luni nainte de nceperea execu"iei
anului financiar curent.
Bugetul asigur$rilor sociale de stat se elaboreaz! distinct de bugetul administra"iei
centrale de stat de c!tre Ministerul Muncii #i Protec"iei Sociale #i se aprob! de Parlament odat! cu
acesta.
Izvoarele de formare a fondurilor asigur!rilor sociale sunt contribu"iile ce se pl!tesc, n
general, de c!tre agen"ii economici, ca procente aplicate asupra fondului de salarii brut al acestora,
ns! #i pe baza unor contribu"ii individuale pl!tite de asigura"i.
1.4.2. Politica monetar$ a statului se concretizeaz! prin intermediul ratei dobnzii.
Autorit!"ile monetare pot interveni n mod indirect asupra activit!"ii economice prin modificarea
ratei dobnzii, ac"iune ce se repercuteaz! asupra nivelului creditelor acordate menajelor #i
ntreprinderilor #i deci asupra nivelului de activitate economic!.
Principalele obiective ale politicii monetare sunt:
lupta contra infla"iei;
echilibrul extern;
men"inerea parit!"ii monedei na"ionale;
cre#terea economic!;
ocuparea locurilor de munc!.
1.4.3. Protec&ia social$
Sistemul de protec"ie social! s-a instituit n mod progresiv n toate "!rile occidentale
dezvoltate, ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea. Presta"iile sociale sunt furnizate
de c!tre organismele specializate, de Securitatea Social!, de c!tre stat, de colectivit!"ile locale, de
diverse organisme de asisten"! (mutuale), etc.
Principalele presta"ii sociale sunt:
- asigur!rile medicale;
- asigur!rile de maternitate;
- asigur!rile de invaliditate;
- asigur!rile contra accidentelor de munc!;
- asigur!rile de b!trne"e;
- presta"iile familiale;
- asigur!rile de #omaj;
- venitul minim de inser"ii;
- ajutorul social.
Finan"area protec"iei sociale se realizeaz! din dou! surse:
a) partea salarial" care este pl!tit! de c!tre salariat, fiind prelevat! asupra salariului.
Salariatul prime#te deci un salariu net:
Salariul net = salariul brut - cotiza&ii sociale
b) partea patronal" care este pl!tit! de c!tre patron #i reprezint! obliga"iile (sarcinile)
sociale ale ntreprinderii.
Efectul de redistribuire se concretizeaz! n venitul disponibil al agentului economic, care se
determin! conform rela"iei:
Venit disponibil = venit primar + protec&ie social$ impozite cotiza&ii sociale
Transformarea venitului primar n venit disponibil presupune, deci, att interven"ia statului
(prin impozite) ct #i a sistemului de protec"ie social! (prin cotiza"iile sociale #i presta"iile sociale).
n teoria #i practica economico-social! se disting dou! tipuri de redistribuire:
- redistribuirea vertical!, care are ca obiectiv reducerea diferen"ei dintre venituri, prin
prelev!ri asupra veniturilor ob"inute #i prin redistribuiri n beneficiul veniturilor reduse;
- redistribuirea orizontal!, care are ca obiect acoperirea cheltuielilor legate de apari"ia
maladiilor, producerea accidentelor, apari"ia #omajului, b!trne"ii sau a cheltuielilor familiale.
Fiecare cet!"ean are dreptul la aceast! redistribuire, oricare ar fi venitul s!u.
1.4.4. Planificarea indicativ$ %i reglementarea economico-social$
Statul dispune de ntreprinderi publice prin intermediul c!rora #i realizeaz! func"ia de
produc!tor de bunuri #i servicii. Pentru a-#i atinge obiectivele proprii, statul dispune de organisme
specializate care iau m!surile necesare pentru realizarea lor.
Decizia de aplicare a mijloacelor necesare realiz!rii obiectivului propriu se concretizeaz! ntr-un
plan. Aceast! decizie constituie elementul principal de diferen"iere a unui plan de un simplu proiect.
Planul trebuie, de asemenea, diferen"iat de prognoz!. Planul dirijeaz! viitorul n sensul dorit
de planificator, n timp ce prognoza este o cercetare atent! a evolu"iei probabile.
Statul trebuie s! formuleze orient!rile generale, f!r! ca acestea s! aib! un caracter
obligatoriu, s! incite indirect actorii vie"ii economice la realizarea obiectivului propus, ac"iune
cunoscut! sub denumirea de planificare indicativ!.
Reglementarea activit!"ilor economice deriv! din faptul c! statul este #i un produc!tor de
reguli, care urm!re#te, prin crearea cadrului de desf!#urare a vie"ii economice #i sociale, evolu"ia
economiei de pia"! (de exemplu: prin stabilirea salariului minim, a duratei legale de lucru etc.)
1.5. Limitele rolului statului n economie; criza statului-providen&$
n ultimele dou! decenii, problema limit!rii rolului statului n economie st! n centrul
dezbaterilor n "!rile occidentale dezvoltate. Critica liberal! are n vedere n principal cre#terea
cheltuielilor publice, a num!rului de func"ionari civili, ponderea excesiv! a prelev!rilor obligatorii
#i cre#terea intens! a datoriei publice. Se vorbe#te de aceea despre criza statului-providen"!.
No&iunea de stat-providen&$ desemneaz!, n sens strict, func"ia de redistribuire exercitat!
de stat prin intermediul Sistemului Securit!"ii Sociale, care garanteaz! oric!rei persoane
beneficierea de presta"ii sociale n schimbul contribu"iei obligatorii la cotiza"ii sociale. n sens larg,
statul-providen"! desemneaz! ansamblul func"iilor statului n domenii variate: protec"ie social!, dar
#i produc"ie de servicii colective (educa"ie, etc.), interven"ii economice #i reglarea conjuncturii.
Dup! o perioad! de dezvoltare a statului-providen"! (pn! n anii 80), se vorbe#te ast!zi
despre criza lui, care mbrac! trei aspecte: financiar, de eficien"!, #i de legitimitate.
a) Criza financiar" a statului-providen#" se refer! la:
- cre#terea puternic! a cheltuielilor pentru protec"ia social!, ceea ce a necesitat o cre#tere
repetat! a nivelului prelev!rilor obligatorii;
- cre#terea mai redus! a ncas!rilor.
Presta"iile v!rsate (n special cheltuielile medicale, aloca"iile de #omaj #i pensiile) au
progresat mai rapid dect prelev!rile, ceea ce a dus la un deficit al Sistemului Securit!"ii Sociale.
b) Criza de eficien#" a statului-providen#" se refer! la costul ridicat al bunurilor #i serviciilor
noncomerciale pe care statul le produce el nsu#i.
c) Criza de legitimitate a statului-providen#" generat! de dificult!"ile tot mai mari n
respectarea principiilor de baz! ale func"ion!rii lui:
- principiul asigur!rii mutuale contra riscurilor: riscul nu devine o realitate dect pentru
c"iva dintre cei care se asigur!;
- principiul solidarit!"ii fa"! de cei mai slabi: se consider! c! s!racii, bolnavii, persoanele n
vrst! #i #omerii au dreptul la asisten"!.
Liberalismul modern accept! acest rol protector al statului, dar critic! amploarea sa actual!
#i dezvoltarea sa f!r! limite, pronun"ndu-se pentru un stat minimal.
Motiva"ia criticii liberale se refer! la:
a) efectele perverse ale asisten"ei: protec"ia poate genera o mentalitate de asista"i; cei care
beneficiaz! de ea ar putea a#tepta n mod pasiv bun!starea, fericirea #i protec"ia fa"! de orice risc,
f!r! s! mai ncerce s! se descurce prin ei n#i#i;
b) ngreunarea sarcinilor (obliga"iilor) sociale penalizeaz! oferta de locuri de munc!:
cre#terea cotiza"iilor sociale #i n special a sarcinilor patronale apas! pe costurile salariale, deci
ac"ioneaz! ca o frn! pentru angajare (patronii sunt incita"i s! substituie munca prin capital, adic! s!
nlocuiasc! muncitorii cu utilaje);
c) reducerea inegalit!"ilor #i teoria inegalit!"ii echitabile (John Rawls): redistribuirea
vertical! (de la boga"i c!tre s!raci) este legitim! atta timp ct aceste ecarturi sunt mari. n prezent,
n "!rile occidentale dezvoltate, o mare parte din popula"ie are sentimentul c! apar"ine clasei medii
(p!tura de mijloc), ca urmare necesitatea reducerii inegalit!"ilor este mai pu"in pregnant!.
Remediile liberale cu privire la serviciile publice vizeaz! o gam! larg! de propuneri care au
ca obiect comun tendin"a de a se transfera asupra asigur!rilor voluntare #i a economisirii individuale
o parte dintre cheltuielile statului-providen"!, astfel nct s! se ob"in! o mai mare responsabilizare a
beneficiarilor de servicii publice. De exemplu, n domeniul s!n!t!"ii se poate:
- reduce partea cheltuielilor de s!n!tate acoperite de c!tre Securitatea Social! #i cre#te partea
asumat! de c!tre pacien"i, precum #i recurgerea la asigur!ri private complementare;
- privatiza oferta de ngrijiri medicale (odat! cu dezvoltarea clinicilor #i a spitalelor private),
astfel nct s! se ob"in! o reducere a costurilor sub efectul c!ut!rii profitului #i sub efectul
concuren"ei.
n domeniul pensiilor, capitalizarea ar veni s! completeze sistemul de repartizare: persoanele
active ar fi incitate s! #i ia un capital de b!trne"e nc! din timpul activit!"ii.
n Statele Unite ale Americii nu exist! un sistem generalizat de protec"ie social!. Sistemul
actual este mixt #i combin!:
$) un sistem de asigur!ri privat, pentru categoriile de venituri medii #i ridicate; asigur!rile
sunt contractate pe lng! companiile de asigur!ri, fie de c!tre indivizii n#i#i, dac! sunt muncitori
independen"i sau liber profesioni#ti, fie prin intermediul ntreprinderilor lor. Majoritatea
ntreprinderilor mici #i mijlocii refuz! s! subscrie ns!, n situa"ia n care companiile de asigur!ri le
impun prime mai ridicate dect ntreprinderilor mari.
Pe lng! aceste cotiza"ii destinate asigur!rilor, ntreprinderile mai colecteaz! #i cotiza"iile de
pensie de la salaria"ii lor, pe care le ncredin"eaz! spre gestiune unor organisme specializate n acest
sens.
2) un sistem public de protec"ie care garanteaz! un minimum de acoperire a cheltuielilor de
s!n!tate pentru persoanele n vrst! de peste 65 ani #i pentru cei mai s!raci.
De asemenea, oferta american! de ngrijiri medicale este mixt!: al!turi de spitalele publice,
care primesc clientela cu venituri reduse, func"ioneaz! clinici #i lan"uri de spitale private, care
practic! plata actului medical.
O parte din oferta de servicii medicale este realizat! de c!tre HMO (Health Maintenance
Organizations), pe lng! care clien"ii subscriu contracte de s!n!tate: este vorba de o protec"ie
social! la carte deoarece sfera presta"iilor acordate depinde de suma forfetar! v!rsat! de client.
Tariful depinde, la rndul lui, de vrsta #i de antecedentele familiale ale clientului.
Limitele !i pericolele propunerilor liberale
Limitele sunt, n primul rnd, de ordin sociologic: nu este sigur c! clien"ii
statului-providen"!, chiar dac! l consider! ca avnd o eficien"! redus! #i ca fiind prea costisitor, ar
fi dispu#i s! renun"e la avantajele sale.
n al doilea rnd, nu este sigur c! modelul liberal ar fi, pe plan economic, mai eficace:
sistemul american este cel mai costisitor din lume (consum! $4% din Produsul Na"ional Brut, fa"!
de 9,4% n Fran"a #i 6,6% n Marea Britanie) #i las! totu#i un american din #apte f!r! nici o
protec"ie social!. Spitalele publice sunt debordate, iar costurile ngrijirii medicale n clinicile private
sunt foarte mari.
Pericolul principal const! n agravarea inegalit!"ilor, mergnd pn! la crearea unei societ!"i
duale: de o parte se afl! cei mai boga"i, care au mijloacele s! se asigure #i s! #i preg!teasc! o pensie
convenabil!, iar de cealalt! parte, s!racii, #omerii #i invalizii care nu ar putea niciodat! s! cotizeze
suficient pentru a realiza acest lucru.
Statul produc"tor pus n discu#ie. Remediile liberale
Critica liberal!.
Statul nu trebuie s! produc! bunuri #i servicii comerciale, deoarece economia de pia"! #i
ntreprinderile private ndeplinesc mai bine acest rol. ntreprinderea public! nu este
stimulat! s! #i reduc! costurile #i s! vnd! la cel mai bun pre", deoarece ea nu este
supus! stimulentelor care ac"ioneaz! asupra ntreprinderii concuren"iale (profitul #i
respectiv falimentul).
Gestiunea public! a serviciilor colective (servicii noncomerciale) este costisitoare.
Pozi"ia liberalilor este mai nuan"at! n ceea ce prive#te produc"ia acestor servicii. Adam
Smith considera c! statul trebuie s! creeze #i s! men"in! institu"iile publice, edificiile #i lucr!rile
publice care, de#i foarte utile, nu permit ob"inerea unui profit suficient pentru a acoperi cheltuielile
unui individ sau ale unui grup de cet!"eni, care, deci, nu ar putea s! le ntreprind!. Adam Smith
ar!ta astfel limitele pie"ei #i justifica necesitatea ca statul s! produc! bunuri #i servicii socialmente
utile, dar care sunt nerentabile pentru o ntreprindere privat!. Liberalii nu contest!, deci, c! statul
ar avea un rol de jucat n oferta de bunuri publice: ansamblul agen"ilor economici beneficiaz! de
efectele lor externe, fie c! este vorba despre educa"ie, cultur!, cercetare sau protec"ia mediului. Ei
denun"! ns! monopolul de gestiune #i func"ionarea birocratic! a acestor servicii, care le cresc
costurile; ei caut! un mod ca aceste servicii s! fie produse de c!tre pia"! #i s! fie supuse
concuren"ei, ceea ce ar contribui la sc!derea costului lor pentru colectivitate.
Remediile liberale vizeaz! privatiz!rile #i gestiunea comercial! de pia"! a serviciilor
colective.
Privatizarea unei ntreprinderi publice nseamn! vnzarea majorit!"ii sau totalit!"ii
capitalului ei ac"ionarilor priva"i.
Guvernul Margaret Thatcher a privatizat, ncepnd din anul $98$, circa jum!tate din sectorul
public englez: British Aerospace, British Gas, British Airways, British Telecom, British Steel, etc.
Guvernul Jaques Chirac a ini"iat #i el, din $986, un program de privatiz!ri: Compania General! de
Electricitate, Agence Hawas (presa), TF $, diverse b!nci #i companii de asigur!ri.
Obiectivele privatiz!rilor se situeaz! la trei niveluri:
$) cre#terea productivit!"ii: supuse concuren"ei, ntreprinderile #i vor ameliora
rentabilitatea, pentru a putea supravie"ui;
2) ameliorarea finan"elor publice: sumele din privatizare pot fi utilizate de c!tre stat pentru
rambursarea datoriei publice;
3) dezvoltarea ac"ionariatului popular;
4) finan"area public! #i gestiunea privat!.
Gestiunea de pia"! a serviciilor colective presupune ncredin"area gestiunii acestora unor
ntreprinderi private, pe baza unor contracte cu statul. Ca #i pentru pie"ele de lucr!ri publice, statul
ar supune o cerere de ofert! concuren"ei #i ar alege dintre ntreprinderi pe cea care ofer! condi"iile
cele mai avantajoase. Statul r!mne ns! suveran n decizia de a produce serviciile colective #i de
asemenea el asigur! finan"area acestora.
De exemplu, comunele pot s! ncredin"eze gestiunea cantinelor #colare unor ntreprinderi
private. Statul subven"ioneaz!, ns!, pre"ul meselor #i le controleaz! calitatea. De asemenea, statul
poate concesiona unor ntreprinderi private construirea #i gestionarea autostr!zilor: sistemul de
taxare face posibil! rentabilizarea acestei activit!"i.
Obiectivul actual pentru "!rile occidentale dezvoltate nu este, ns!, rentoarcerea la statul
minimal din secolul al XVIII-lea. Exemplul Statelor Unite ale Americii care, dup! doisprezece ani
de administra"ie Reagan, #i amelioreaz! sistemul de protec"ie social! conform modelului european,
este semnificativ. Ceea ce se a#teapt! de la stat este ca el s! fie n acela#i timp mai apropiat de
nevoile reale ale societ!"ii, dar #i mai econom #i mai eficace n gestiunea sa. Mai degrab! dect
reducerea statului se caut! deci mbun!t!"irea statului.