Conditiile de valabilitate ale actelor administrative emise de Presedintele

Romniei
Ca orice act administrativ, si actele emise de Presedintele Romniei trebuie sa ndeplineasca
anumite conditii de valabilitate, fara de care actul poate sa fie declarat ilegal.
1) Decretul prezidential si Regulamentul de organizare si functionare pot sa fie emise numai de
Presedintele Republicii, si numai n limitele competentei sale.
Pentru aceasta se cere ca Presedintele sa aiba o nvestitura legala, iar actele sale sa fie facute
n limitele competentei care i-a fost atribuita de Constitutie si de lege. Presedintele are o
competenta materiala si personala stabilita prin Constitutie si prin lege. Emiterea unor acte
normative n materii rezervate Presedintelui de catre un alt functionar al statului, atrage
inexistenta actului. 535b19f Singur Parlamentul poate interveni pe cale legislativa, modificnd,
suspendnd sau abrognd reglementarile unui decret prezidential. Astfel, n sedinta comuna a
Camerelor, Parlamentul poate declara mobilizarea totala sau partiala (art. 65 alin. 2 lit. c din
Constitutie). n caz de agresiune armata (art. 62 alin. 2 lit. d din Constitutie), doar Parlamentul
poate declara starea de razboi. Starea de urgenta sau starea de asediu se instituie de
Presedinte, dar potrivit unei legii si cu ncuvintarea ulterioara a Parlamentului (art. 93 al.1 din
Constitutie).
Interventia normativa a Presedintelui si are izvorul n obligatia ce-i incumba, ca ori de cte ori
conditiile cerute de Constitutie si de lege sunt ndeplinite, sa-si exercite atributiile de
reprezentant al statului (art. 20 alin. 1 din Constitutie)[1].
Conferirea, n baza art. 92 si 93 din Constitutie, a unei competente normative Presedintelui
Republicii se explica prin faptul ca, n situatii exceptionale, se impune luarea unor masuri
exceptionale urgente, de nlaturare si de contracarare a unor pericole ce ameninta nsasi
existenta statului. Pentru ca anumite atributii, care n fond apartin Parlamentului, competent sa
reglementeze el starea de mobilizare, starea de razboi, starea de asediu starea de urgenta, sa
fie transferate asupra Presedintelui, n stare de necesitate o competenta normativa i-a fost
conferita.
Sfera domeniilor de reglementare normativa a Presedintelui este delimitata prin Constitutie si
lege (atributii n domeniul apararii - art. 92 si atributii pentru luarea unor masuri exceptionale,
atributii pentru instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta - art. 93). Dupa cum s-a
subliniat n literatura juridica, n Constitutie nu s-a prevazut si nici nu se putea statornici "un
domeniu sau altul al activitatii statului ca fiind rezervat Presedintelui n dauna altora, care ar
reveni astfel altor organe"[2]. Considernd ca aceasta opinie reflecta vointa Constitutiei, ea
ofera nca un argument n sprijinul tezei ca Parlamentul, si pastreaza competenta de a interveni
oricnd n reglementarea acelor situatii caracterizate ca exceptionale. Este evident, pe de alta
parte, ca nici Presedintele nu si poate "delega" nimanui aceste atributii. n cazul n care nu ar
exercita aceste atributii normative, sau le-ar exercita incorect, Presedintele poate fi demis
pentru ncalcarea grava a Constitutiei (art. 95 alin. 1 din Constitutie). El poate raspunde si din
punct de vedere penal daca faptele sale ntrunesc elementele constitutive ale naltei tradari
(art. 96 din Constitutie).
n timpul interimatului (art. 98 din Constitutie) cnd functia de Presedinte devine vacanta (art. 97
din Constitutie), daca Presedintele este suspendat din functie (art. 95 din Constitutie), sau daca
se afla n imposibilitatea temporara de a-si exercita atributiile, interimatul se asigura fie de
Presedintele Senatului n ordine, fie de Presedintele Camerei Deputatilor. n timpul interimatului,
Presedintele interimar poate emite acte cu caracter normativ, deoarece Constitutia referindu-se
la aceasta situatie, interzice expres doar exercitarea prerogativelor functiei prevazute n
articolele 88-90 (adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului, consultarea prin referendum ),
ceea ce nseamna ca, ceea ce nu interzice legea, este permis, conform dictonului ubi lex non
distinguit, nec nos distinguere debemus. Aceasta ipoteza devine aplicabila si n situatia n care
mandatul Presedintelui ar fi prelungit (art. 83 alin. 3), prin lege organica, n caz de razboi sau de
catastrofa.
n orice caz, Presedintele poate emite acte cu caracter normativ numai pe durata mandatului
sau, si anume pna la depunerea juramntului de Presedintele nou ales. El nu va putea nsa
emite acte normative n perioada de suspendare a lui din functie sau de vacanta a functiei.
Orice act normativ emis cu ncalcarea acestor limite ale competentei functionale a Presedintelui
atrage inexistenta actului, dat fiind ca el este emis de o persoana care a ncetat de a mai avea o
nvestitura legala.
2). Actele administrative ale Presedintelui trebuie sa fie elaborate si emise cu
respectarea formelor procedurale prevazute de lege.
Forma scrisa a decretului si regulamentului constituie conditie de valabilitate care decurge din
obligatia constitutionala de publicare a lor.
n trecut, potrivit Constitutiei din 1923, regulamentele erau adoptate pe cale de decrete regale,
ceea ce le conferea forta coercitiva. Decretul regelui, care era seful statului, era necesar la
edictarea tuturor regulamentelor generale, fie complementare, autonome sau spontane, pentru
motivul ca nsusi regele era titularul puterii regulamentare.
Decretul regal purta un numar de ordine, era semnat de rege si era contrasemnat de un
ministru si datat. Uzanta constitutionala era, ca regele sa semneze decretul fara nsa sa
semneze si regulamentul. Acesta era semnat numai de ministru. Uneori nici ministrul nu semna
regulamentul, ci numai contrasemna decretul regal.
Pentru unele dintre actele emise de Presedinte, Constitutia Romniei din 1991 a prevazut unele
conditii de valabilitate procedurale, una concomitenta - contrasemnatura Primului-ministru si
altele posterioare - aprobarea (ncuvintarea) de catre Parlament, publicarea. Acestei reguli i se
supun si actele cu caracter normativ emise de Presedintele Romniei n exercitarea atributiilor
ce i revin n aceasta calitate.
a. Contrasemnarea de catre Primul-ministru a actelor emise de Presedintele
Romniei este reglementata n art. 100 alin. 2 din Constitutia Romniei. Sunt astfel supuse
contrasemnarii Primului-ministru unele dintre decretele cu caracter individual privind supunerea
spre ratificare Parlamentului a tratatelor internationale (art. 91 alin. 1), acreditarea si
rechemarea reprezentantilor diplomatici, nfiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice (art. 91 alin. 2), conferirea de decoratii si titluri de onoare, acordarea
gradelor de maresal, general sau amiral, acordarea gratierilor individuale (art. 94 lit. a, b si
d). Decretele cu caracter normativ emise de Presedinte, la rndul lor sunt semnate de primul-
ministru si privesc: a.declararea mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate (art. 92 alin.
2), b. cele prin care se iau masuri pentru respingerea unei agresiuni n caz de agresiune armata
mpotriva tarii (art. 92 alin. 3), c. instituirea starii de asediu si a starii de urgenta n ntreaga tara,
ori n unele localitati (art. 93 alin. 1).
Toate celelalte decrete, emise de Presedinte, sunt exceptate de la contrasemnare (cele
de promulgare a legilor, cele care au ca obiect numirea n functii publice - art. 94 lit. c, cele de
dizolvare a Parlamentului, cele prin care sunt ndeplinite atributiile de comandant al fortelor
armate ori de presedinte al Consiliului Suprem de aparare a arii).
Faptul ca unele decrete ale Presedintelui Romniei sunt supuse contrasemnarii, pe cnd altele
sunt exceptate de la aceasta regula, se explica, dupa unii autori, prin modul concret de
exercitare a atributiilor prezidentiale care fac obiectul acestor acte. Astfel, n cea mai mare
parte a lor, decretele care nu sunt supuse contrasemnarii fie intra n sfera relatiilor Presedintelui
Romniei cu Parlamentul, fie depind de existenta altor conditii impuse de lege, de propunerile
facute de alte autoritati publice - Guvern, Consiliul Suprem al Magistraturii, Curtea de Conturi,
etc. - cum ar fi, de exemplu, numirile n functie[3].
n general, n literatura juridica, desi operatiunii de contrasemnare a actelor Presedintelui i s-au
dat formulari si interpretari diferite, se admite n final ca aceasta conditie de valabilitate este
expresia iresponsabilitatii politice a acestuia n fata Parlamentului[4].
ntr-o opinie, contrasemnarea reprezinta angajarea raspunderii sefului Guvernului pentru
continutul actului, atestnd totodata conformitatea sa att cu prevederile legale, ct si cu vointa
organului pe care primul-ministru l reprezinta. n consecinta, Presedintele nu poarta nici un fel
de raspundere pentru actele contrasemnate de Primul-ministru[5].
ntr-o alta opinie, axata pe ideea ca decretele Presedintelui nu pot avea caracter normativ, se
sustine ca n realitate contrasemnatura nu este altceva dect o "formula tehnica" ce reprezinta o
prghie indirecta de control parlamentar asupra activitatii sefului statului. Se considera ca
Primul-ministru raspunde politic n fata Parlamentului, inclusiv si pentru contrasemnarea
decretelor Presedintelui. Fara aceasta contrasemnatura decretul nu exista, iar acordarea ei nu
constituie o obligatie pentru Primul-ministru, ci un act de angajare politica, pentru care va
raspunde n fata Parlamentului[6].
Alti autori, considera ca n cazul decretelor care sunt supuse contrasemnarii Primului-ministru,
regula deriva din iresponsabilitatea Presedintelui Romniei, pentru actele emise, n fata
Parlamentului. Introducerea n cauza a Primului-ministru s-a facut pentru a se asigura un control
parlamentar asupra modului n care Presedintele si exercita atributiile, deoarece prin
contrasemnarea decretelor, seful Guvernului devine responsabil n fata autoritatilor
legislative[7].
n alta opinie, contrasemnatura este procedeul tehnic juridic prin care exercitiul unora dintre
atributiile Presedintelui sunt "negociate" - nu concedate - astfel nct actul emis este produsul
acordului de vointe dintre Presedinte si Guvern, prin intermediul Primului-ministru. Prin
contrasemnare, Guvernul ntelege sa-si asume responsabilitatea politica pentru aceste acte ale
sefului statului, iresponsabil politiceste n fata parlamentului[8].
Contrasemnarea decretelor Presedintelui Romniei are cel putin doua semnificatii: a. se
ndeplineste o conditie de valabilitate n lipsa careia actul ar fi lipsit de valoare
juridica; b. angajeaza raspunderea politica a Primului-ministru si prin el a Guvernului n fata
Parlamentului, ca expresie a sistemului semi-prezidential adoptat de Constitutia noastra. n
consecinta, Presedintele Romniei nu poate fi tras la raspundere juridica, civila sau penala,
pentru decretele pe care le emite n exercitarea atributiilor ce i-au fost conferite de Constitutie,
cu o singura exceptie, daca se dovedeste ca se face vinovat de nalta tradare.
n cazul contrasemnarii de catre primul-ministru, decretele prezidentiale devin acte
administrative complexe, la formarea carora iau parte vointa a doua organe[9]. Dar, o data ce
actul este si ramne al Presedintelui, actiunea n contencios administrativ se va putea purta
mpotriva acestuia[10].
Daca Legea nr. 37/1990 nu facea nici o distinctie n privinta decretelor ce urmau sa fie
contrasemnate obligatoriu de primul ministru, din art. 17 din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea si functionarea Guvernului reiese ca primul ministru contrasemneaza numai acele
decrete pentru care Constitutia prevede aceasta obligatie.
b. Aprobarea (ncuviintarea) de catre Parlament. Privita n general, aprobarea
consta n manifestarea de vointa a unui organ superior, stabilit prin lege, prin care acesta se
declara de acord, cu un act deja emis de un organ inferior, care fara aceasta manifestare de
vointa posterioara lui, nu ar putea produce, conform legii, efecte juridice.
Aprobarea pe care o da Parlamentul, n cazul actelor normative ale Presedintelui, nu este
altceva dect o aprobare "propriu-zisa", care n acest caz reprezinta o conditie de valabilitate a
unui act normativ si poate proveni numai de la un organ cu o competenta superioara
competentei organului emitent. Faptul ca ne aflam n prezenta unei aprobari propriu-zise duce
la urmatoarele consecinte:
1. Aprobarea nu adauga nimic la efectele juridice ale actului aprobat.
2. Aprobarea nu acopera viciile juridice ale actului aprobat.
3. Aprobarea nu obliga organul emitent sa treaca la executarea acestui act, astfel
ca acesta poate sa-si revoce actul
Publicarea actului are loc dupa aprobare. Numai n cazuri exceptionale, hotarrea
Presedintelui se supune ulterior aprobarii parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92
alin. 2 teza a II a din Constitutie).
Situatiile prevazute de Constitutie, n care se pretind aprobari, n cazul emiterii de Presedinte a
unor acte normative sunt urmatoarele:
1. Declararea mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate, care se poate face
numai cu aprobarea prealabila a Parlamentului (art. 92 al. 2 teza I din Constitutie). Asa cum am
mai aratat, aprobarea nu este altceva dect o conditie de valabilitate a actului si poate fi, n
principiu, numai, posterioara emiterii acestuia. Astfel, notiunea de "aprobare prealabila" este
folosita impropriu n contextul dat. Literatura juridica de specialitate a caracterizat, n mod
unanim, aprobarea, "ca o conditie de valabilitate posterioara emiterii actului administrativ"[11].
Aprobarea nu poate fi prealabila, ceea ce o deosebeste esential de acord, o alta conditie de
valabilitate, dar care poate fi dat n prealabil. Formularea corecta n articolul 92 aliniatul 2 din
Constitutie ar fi fost: "mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate se face numai cu
acordul prealabil al Parlamentului".
Potrivit art. 92 alin. 2 teza a II-a este posibil totusi ca decretul Presedintelui sa fie supus
ulterior aprobarii Parlamentului, numai n cazuri exceptionale, n cel mult 5 zile de la adoptarea
lui. Textul articolului trebuie interpretat n sensul ca fiind urmarea unei situatii exceptionale,
decretul normativ al Presedintelui, este executoriu nca din momentul publicarii lui, aprobarea
Parlamentului, urmnd sa fie obtinuta si ulterior, n cel mult 5 zile de la adoptare.
Potrivit art. 65 alin. 2 lit. c din Constitutie, Parlamentul ntrunit n sedinta comuna a Camerelor,
poate declara mobilizarea generala sau partiala. Aprobarea prealabila (art. 92 alin. 2 teza I) sau
ulterioara (art. 92 alin. 2 teza a II-a) a mobilizarii generale sau partiale a fortelor armate poate
interveni cnd initiativa acestei masuri apartine Presedintelui, iar initiativa sa va fi justificata de
urgenta masurii.
Dar, este de apreciat ca Parlamentul poate sa ia aceasta masura n virtutea propriilor
prerogative, fara sa mai astepte un decret al Presedintelui n acest sens.
Daca se admite ca Presedintele, pe calea actului de putere, care este decretul, poate avea
initiativa declararii mobilizarii partiale sau totale, daca se admite ca n cazuri de urgenta,
Presedintele poate sa adopte un asemenea act, chiar fara aprobarea prealabila a
Parlamentului, si n sfrsit daca se admite ca, ulterior, actul trebuie supus aprobarii
Parlamentului, consecinta va fi ca, pe baza acestor prevederi, va trebui sa se ajunga la
concluzia ca actul normativ al Presedintelui produce efecte juridice nca de la data adoptarii lui,
chiar n lipsa aprobarii Parlamentului, dar cu conditia publicarii. Altfel, consacrarea
constitutionala a acestei prerogative a Presedintelui ar fi lipsita de orice ratiune.
O problema legata de interpretarea art. 92 alin. 2 teza a II-a din Constitutie are n vedere
consecintele refuzului Parlamentului de a-si da aprobarea ulterioara decretului n cazul unor
mprejurari exceptionale. n situatia n care Parlamentul respinge cererea de aprobare, daca
decretul nu a fost publicat, acesta nu va mai putea sa apara n Monitorul Oficial. O data cu
publicarea actului de respingere a Parlamentului, efectele sale juridice vor nceta.
O data ce decretul de mobilizare partiala sau generala a fost aprobat de Parlament acesta nu
mai poate fi revocat de Presedintele Republicii. Convergenta celor doua manifestari de vointa,
duce la formarea unui act administrativ complex, iar anularea acestuia va presupune chemarea
n judecata a organului care a emis actul si nu a celui care l-a aprobat[12].
2. Luarea de masuri n caz de agresiune armata ndreptata mpotriva tarii.
Articolul 92 alin. 3 din Constitutia Romniei consacra obligatia Presedintelui, ca o forma de
reactie rapida, ca n caz de agresiune armata sa ia de ndata masuri pentru respingerea
acesteia. Pentru a avea un caracter obligatoriu si executoriu este normal ca aceste masuri sa
fie cuprinse ntr-un decret cu caracter normativ emis de Presedinte. n aceasta situatie,
nentrziat (deci imediat), decretul se aduce la cunostinta Parlamentului printr-un mesaj. Pentru
a produce efecte juridice, conform art. 100 alin. 1 din Constitutie, acest decret trebuie sa fie
publicat n Monitorul Oficial. Data fiind situatia exceptionala, mesajul poate fi transmis si ulterior
publicarii decretului. Aducerea la cunostinta Parlamentului echivaleaza cu solicitarea aprobarii
actului Presedintelui, cu att mai mult cu ct, daca adunarea legiuitoare nu se afla n sesiune,
ea se convoaca de drept n 24 de ore de la declansarea agresiunii.
Parlamentul are mai multe posibilitati sa aprobe masurile luate, sa le modifice, sa le suspende
sau sa dispuna ncetarea lor. Desi nu sunt definite si nici nu se circumscriu n Constitutie sau
ntr-o lege organica, este cert ca masurile ce pot fi luate de Presedinte, nu pot fi dect n
legatura strnsa cu starea de pericol ce exista pentru tara si n scopul respingerii agresiunii
armate.
3. Instituirea, potrivit legii, a starii de asediu sau a starii de urgenta, n ntreaga tara
si n unele localitati.
Decretul, contrasemnat de primul ministru si, publicat de ndata n Monitorul Oficial al Romniei
se aduce nentrziat la cunostinta populatiei prin mijloacele de comunicare n masa, dar nu mai
trziu de 2 ore de la semnarea lui (art. 11 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romniei
nr.1/1999). ncuviintarea masurii adoptate de Presedintele Republicii se supune aprobarii
Parlamentului, n cel mult 5 zile de la luarea ei (art. 93 din Constitutie).
3). Actele administrative ale Presedintelui, pentru a fi valabile, trebuie sa aiba un continut
conform Constitutiei si legilor.
n articolul 80 alin. 2 din Constitutie se prevede ca Presedintele Romniei vegheaza la
respectarea Constitutiei fiind primul garant al aplicarii acesteia "n spiritul si n litera ei". Prin
urmare, el va fi obligat sa asigure stricta respectare a Constitutiei, nu numai n activitatea tuturor
organelor statului, ci si n propria sa activitate.
Nendeplinirea acestei obligatii, ce vizeaza att ipoteza ct si dispozitia sau sanctiunea normei
juridice, atrage ilegalitatea actului.
Scopul acestor decrete este categoric definit de Constitutie si anume, satisfacerea interesului
public, care, n "cazuri exceptionale", se realizeaza prin "masuri exceptionale". Scopul
decretului prezidential tine de legalitatea actului, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop tin
de oportunitate.
Oportunitatea sau actualitatea actului normativ prezidential presupune concordanta dintre
necesitatea reglementarii unei situatii de fapt si norma juridica ce se aplica acesteia. Actul
normativ obligatoriu trebuie sa se adapteze la realitate. Oportunitatea, n cazul acestor acte, nu
poate fi controlata de catre instantele judecatoresti, dar poate constitui motiv de revocare
(abrogare).
Oportunitatea n acest caz nu este o conditie a legalitatii.
Actul administrativ al Presedintelui intra n categoria actelor inexistente pe doua cai: fie prin
faptul ca actul este lipsit de elemente esentiale privitoare la natura si obiectul sau, fara de care
el nu poate fi conceput, fie prin nepublicarea sa, situatie expres prevazuta n Constitutie (art.
100 alin.1). Decretele prezidentiale considerate inexistente nu se pot bucura de prezumtia de
legalitate, de care se bucura n principiu actele administrative, ele nu sunt obligatorii si nu sunt
executorii.