Sunteți pe pagina 1din 140

1

Administrarea public: teorie i practic

ISSN 1813-8489
Categoria C

Administrarea
Public
Revist metodico-tiinific
trimestrial

ianuarie - martie 2013


nr. 1 (77)

Chiinu,
2013

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Administrarea Public
Revist metodico-tiinific trimestrial
Fondat n noiembrie 1993 de Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova.
Revista este nregistrat la Ministerul Justiiei al Republicii Moldova
cu nr. 172 din 15 septembrie 2004.
Acreditat tiinific la profilul: administrare public, tiine politice, drept.
(Hotrrea C.S..D.T. al A..M. i C.N.A.A. nr. 61 din 30 aprilie 2009
cu modificrile i completrile ulterioare)

Nr. 1 (77), ianuarie - martie 2013

COLEGIUL REDACIONAL
MARINA Vasile, rector al Academiei, redactoref, doctor habilitat, profesor universitar
BALAN Oleg, vicerector al Academiei, redactor-ef adjunct, doctor habilitat n drept, profesor universitar
COJOCARU Svetlana, ef Catedr economie i
management public, doctor n economie, confereniar universitar
GOREA Ana, doctor n filologie, confereniar
universitar
GUCEAC Ion, membru-corespondent al Academiei de tiine a Moldovei, secretar tiinific
general al Academiei de tiine a Moldovei
MANOLE Tatiana, doctor habilitat n economie, profesor universitar
POPESCU Teodor, doctor n istorie, confereniar universitar

POPA Victor, doctor habilitat n drept, profesor universitar, preedinte al Comisiei juridice,
numiri i imuniti a Parlamentului Republicii
Moldova
PUZYNA Wlodzimiers, rector al colii de Administrare Public din Szczecin (Polonia)
STOICA Virgil, ef Catedr tiine politice, doctor, confereniar universitar, Universitatea Alexandru Ioan Cuza, Iai (Romnia)
SMBOTEANU Aurel, doctor n tiine politice,
confereniar universitar, ef Catedr tiine administrative, Universitatea de Stat din Moldova
APTEFRAI Tatiana, doctor n biologie, confereniar universitar, director Departament organizarea instruirii
VELICIKA Alfonsas, profesor, directorul Institutului Lituanian de Administrare (LIVADIS)
(Vilnius)

Administrarea public: teorie i practic

SUMAR
ADMINISTRAREA PUBLIC: TEORIE I PRACTIC
Victor SACA, Nighina AZIZOV

Conexiunea dintre relaiile politice i administrative n procesul decizional din
Republica Moldova: provocri i recomandri......................................................................11
Sergiu TATAROV
Serviciile sociale: problema delimitrii competenelor n cadrul
descentralizrii................................................................................................................................20
Violeta TINCU
Posibiliti de implicare a sectoarelor privat i asociativ n activitatea
de prestare a serviciilor publice................................................................................................28

SOCIETATEA CIVIL I STATUL DE DREPT


Silvia GORIUC

Funcia de mediere a efului de stat........................................................................................34
Eufemia VIERIU

Reglementarea securitii i sntii n munc att n dreptul intern
ct i internaional..........................................................................................................................39
Dumitru VIERIU

Consideraii generale privind timpul de munc.................................................................46

ECONOMIE I FINANE PUBLICE


Andrei BLANOVSCHI

Salariul: abordri conceptuale, tipuri de salarii, modaliti de salarizare..................53
Veronica BUTNARU

ISO 26000 Responsabilitatea social n instituiile publice trecerea de la
bunele intenii la bunele aciuni...............................................................................................62

Administrarea Public, nr. 1, 2013

INSTRUIREA FUNCIONARILOR PUBLICI:


STRATEGII I TEHNOLOGII NOI

Eugenia CEBOTARU

Instruirea funcionarilor publici - o condiie important pentru
implementarea cu succes a guvernrii electronice...........................................................67

RELAII INTERNAIONALE I INTEGRARE EUROPEAN


Silvia DULSCHI

Partide i organizaii politice conservatoare n Basarabia la nceputul secolului
al XX-lea: sutele negre i Uniunea Arhanghelul Mihail................................................76
Serghei SPRINCEAN
Terorismul ca factor de influen: aspecte bioetice i politologice..............................88

TRIBUNA TNRULUI CERCETTOR


Andrei GRUIA

Modele de dezvoltare a societii informaionale..............................................................98


-
..................................................101
Oleg SOLOMON

Rolul planificrii strategice n marketingul serviciilor publice.....................................106


:
......................................................................................................................114
Iurie GASNA

Msurile necesare pentru prevenirea aciunilor care distorsioneaz sau
restrng concurena n domeniul comunicaiilor electronice.
Aspecte de reglementare.........................................................................................................119



................129
Veaceslav BULAT

Conceptul de cooperare intercomunal..............................................................................134

Administrarea public: teorie i practic

SUMMARY
PUBLIC ADMINISTRATION: THEORY AND PRACTICE
Victor SACA, Nighina AZIZOV

The connection between the political and administrative relations in the
decision making process in the Republic of Moldova: challenges and
recommendations...........................................................................................................................11
Sergiu TATAROV
Social services: the problem of delimitating the responsibilities within
decentralization..............................................................................................................................20
Violeta TINCU
Possibilities of involving the private and associative sectors in providing
public services.................................................................................................................................28

CIVIL SOCIETY AND THE STATE OF LAW


Silvia GORIUC

The mediation function of the Head of the State...............................................................34
Eufemia VIERIU

Safety and health regulation in the internal and international labour law...............39
Dumitru VIERIU

General considerations on working time..............................................................................46

ECONOMICS AND PUBLIC FINANCES


Andrei BLANOVSCHI

The salary: conceptual approaches, types of pay, remuneration modalities...........53
Veronica BUTNARU

ISO 26000 Social responsibility in public institutions moving from good
intentions to good actions..........................................................................................................62

Administrarea Public, nr. 1, 2013

TRAINING OF PUBLIC SERVANTS:


NEW TECHNOLOGIES AND STRATEGIES

Eugenia CEBOTARU

Training of civil servants as an important condition for the successful
implementation of e-government..........................................................................................67

INTERNATIONAL RELATIONS AND EUROPEAN INTEGRATION


Silvia DULSCHI

Conservative political parties and organizations in Bessarabia at
the beginning of the XXth century: black hundreds and the Union of
Archangel Michael......................................................................................................................76
Serghei SPRINCEAN
Terrorism as a mitigating factor: bioethical and political aspects................................88

THE TRIBUNE OF THE YOUNG RESEARCHER


Andrei GRUIA

Modelss of developing an informed society........................................................................98
Dmitri VOVK

Multiculturalism as a technology of social and political regulation of
modern heterogeneous society.............................................................................................101
Oleg SOLOMON

The role of strategic planning in public services marketing.........................................106
Konstantin PALISKOV

Post-communist Transformation of Transcaucasia countries: party aspect...........114
Iurie GASNA

Necessary measures to prevent actions which distort or restrict competition
in electronic communications. Regulatory issues............................................................119
Elena KOLINIKO

Ways of implementing the state policy of Ukraine in the field of
victimological prevention of violent crime........................................................................129
Veaceslav BULAT

The concept of inter-community cooperation..................................................................134

Administrarea public: teorie i practic

:
,


: ...................11

:
......................................................................................................20


................................................................................................28




................................................................34



......................................................................................................39


......................................................................................46




: , ,
...............................................................................................................53


ISO 26000
.................................................62

Administrarea Public, nr. 1, 2013




.............................................................................67





: ...............................76

:
.............................................................................................................................................88




............................................................98


-
..................................................101


..............106


:
......................................................................................................................114


,
.
.......................................................................................................119



................129


........................................................134

Administrarea public: teorie i practic

Administrarea Public, nr. 1, 2013

dministrarea public:
teorie i practic

10

11

Administrarea public: teorie i practic

Conexiunea dintre relaiile politice i administrative


n procesul decizional din Republica Moldova:
provocri i recomandri
Victor SACA,
doctor habilitat, profesor universitar,
Universitatea de Stat din Moldova
Nighina AZIZOV,
doctorand, Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The essence of reforms implemented in public administration and public services are directly
and closely linked to the character and main features of political and administrative relations,
its differences and interconnections between political and administrative ones, also between
the qualities of being administrative servants or political ones. Political system, in this field of
research, becomes a main actor in developing public administration reality. For instance, the
reforms that were realized in the public administration during the independence, from 90s to
present were not addressed, unfortunately, to the subjects related to political and administrative relations, what are very important for this area of knowledge and experience.
Or, the mission and the role of political and administrative relationships within the decision
making process seems to address new ideas, issues and solutions that contribute to the consolidation of power relations, both at national and local levels. Political culture, the relations
between Government as executive branch, Parliament as the legislative one, and local public
administration are in permanent change, that needs resources, strategies and goal oriented
tactics. The transparence of coexistence between political relations and administrative ones
will be defined by normative frameworks that will ensure achieving this goal. A large number
of citizens have to be involved in the processes that use democracy as a way of life.
Sistemul politic i sistemul administraiei publice includ activiti complexe privind
organizarea anumitor relaii sociale, politice,
economice ale organelor de stat, ce instrumenteaz modele i dezvolt cmpuri relaionale multidimensionale. Astfel, premisele
fundamentrii unui act de guvernare echitabil, transparent, orientat spre un rezultat
pozitiv cu impact direct asupra calitii vieii
ceteanului sunt reflectate n natura relaiilor politice i administrative existente dintre
actorii i factorii decizionali ai comunitii.
Atare abordare include i analiza impactului
actului de guvernare asupra esenei i naturii
complexe a relaiilor sociale create de factorul administrativ i politic n perioada unor
transformri sistemice, radicale de natur social, economic i politic.

Trsturile distinctive ale perioadei de


tranziie n Republica Moldova, constituirea
sistemului politic de tip democratic i reformarea sistemului administraiei publice
centrale i locale, analiza proceselor de democratizare n societatea moldoveneasc
i a relaiilor politice reprezint obiectul de
studiu de mai muli ani al savanilor autohtoni Gheorghe Rusnac, Alexandru Zavtur,
Victor Saca, Valeriu Moneaga, Constantin
Solomon, Petru Fruntau . a. O ampl i profund analiz a problemelor intereselor politice i relaiilor politice, n special, n etapa
tranzitorie, includ investigaiile politologului
Victor Saca, care pune accent pe calitatea relaiilor politice i sociale n cadrul actului de
guvernare. Problematica puterii i a conflictului, a procesului legislativ i decizional ca

Administrarea Public, nr. 1, 2013

fenomene sociale i politice sunt abordate,


tangenial, n lucrrile lui Victor Popa, Valeriu
Moneaga i Ion Buctaru.
Viznd un subiect interdisciplinar, tema
publicaiei de fa are puncte de reper i n
experiena analizei proceselor ce au loc n cadrul sistemului administraiei publice, efectuate n ultimul timp, ce marcheaz noi dimensiuni valorice ale relaiilor politice n cadrul evoluiei proceselor politice (Tudor Deliu, Andrei Groza, Tatiana Savca). Din aceast
perspectiv, prezint un interes incontestabil
cercetrile politologilor i experilor n drept
constituional i administrativ din Romnia
(Elena Balan, Ioan Alexandru . a.) i din Republica Moldova (Ion Creang, Victor Popa),
care se axeaz pe valorificarea unor direcii
noi privind relaiile dintre politic i sistemul
administraiei publice n cadrul regimurilor
democratice incipiente.
Reformele care sunt lansate n domeniul
administraiei publice au un impact esenial
asupra structurii relaiilor politice i administrative. Aceste reforme vin n contradicie cu
prevederile dihotomiei teoretice i practice a
lui Max Weber care afirm c politicile sunt
dezvoltate de politicieni i implementate de
birocrai. [1] n acest sens, ideea central este
axat pe relaia dintre politic i administrativ,
care n majoritatea cazurilor trebuie s interacioneze pentru a crea condiii favorabile
dezvoltrii unui act de guvernare eficient i
unui proces decizional transparent i echitabil. Deseori, aceast dihotomie nu este
respectat din cauza politicului, care intervine n administrativ prin prghii specifice
domeniului. Aceste situaii creeaz premise
de conflict i, n consecin, pericliteaz actul
modern de guvernare.
Cunotinele despre natura relaiilor politice i administrative sunt fragmentare. Acest
fapt este determinat de capacitatea i calitatea actului de guvernare care are la baz
principiul fundamental de separare a puterilor n stat, principiu stipulat n Constituia
Republicii Moldova. Pornind de la aceast
premis, vom argumenta enunul n baza art.
6 din Constituia Republicii Moldova Separaia i colaborarea puterilor, [2] care prevede
expres c n Republica Moldova puterea legislativ, puterea executiv i puterea jude-

12

ctoreasc sunt separate i colaboreaz n


exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit
prevederilor Constituiei. n acest sens, nc
ideile elaborate i formulate de Montesquieu
n modelul su teoretic de separaie a puterilor n stat au un impact asupra naturii relaiilor politice i administrative n procesul
decizional modern. [3] De aici i rezult formulrile tiinifico-practice despre tipurile de
putere existente n stat, caracteristicile acestora i metodele de abordare a lor.
Definirea relaiilor politice i administrative. La nceputul secolului al XXI-lea,
aprecierea obiectiv a transformrilor la nivel
central i local ce au loc n statul nostru, au faeta unui optimism moderat. Realizrile optimiste care necesit a fi enumerate n acest
context pot fi formulate n urmtorul enun:
s-a oprit parial procesul de fragmentare a
societii, s-a anihilat tendina degradrii
masive a populaiei autohtone n ce privete
apartenena la valorile sociale i economice,
a fost adoptat un ir de legi care vin s susin parcursul european al Republicii Moldova i a fost adoptat Strategia naional de
descentralizare (aprilie 2012), aceasta fiind o
prioritate a programului de guvernare a noii
puteri. Aceast Strategie prevede, de jure, c
autoritile administraiei publice locale din
Republica Moldova dispun de o autonomie
declarat deplin, ns, de facto, ea este limitat, parial din cauza interveniei administraiei publice centrale n activitatea lor cotidian, parial din cauza resurselor financiare
proprii aflate sub limita necesitilor, a cror
lips este nsoit i de o organizare administrativ-teritorial excesiv de fragmentat,
i parial din cauza unor capaciti instituionale i administrative insuficiente. Conceptul i obiectivele politicii de descentralizare
sunt conforme experienei rilor europene,
corespund aspiraiei de integrare european
i acordurilor bilaterale Republica Moldova Uniunea European. n acest sens, este
important analiza relaiilor politice i administrative n schimbarea pe orizontal i pe
vertical. Este necesar delimitarea relaiilor
sociale i administrative n schimbare de relaiile politice n schimbare, care ocup un loc
esenial n sistemul politic global. [4]
Relaiile sociale alctuiesc unul dintre

Administrarea public: teorie i practic

fenomenele cele mai importante ale vieii


sociale, politice i administrative, studierea
lor pe vertical i orizontal prezentnd un
interes deosebit att pentru teoria politic i
administrativ ct i pentru practica socialpolitic. Obiectivul fundamental pe care sunt
centrate relaiile politice i administrative
este acela al problemei puterii sub diferitele
sale forme, n special a celei politice, cucerirea, meninerea, influenarea sau monitorizarea ei. Totodat, in i de caracterul acestei
puteri, de organizarea teritorial-administrativ a statului, precum i de natura actului de
guvernare din stat, care este n mare parte
determinat de calitatea procesului decizional
la orice nivel.
Un subiect separat, care necesit a fi
analizat, este procesul decizional, ca o component a actului de guvernare. Avnd n
vedere rolul i locul politicului n societate,
relaiile politice n accepiunea lor nu vizeaz numai politicul, dar ele privesc organizarea i conducerea ntregii societi, ntruct
orice act de conducere, indiferent de aria de
influen, are ntotdeauna un substrat i un
coninut politic. Att sub aspect teoretic, dar
mai cu seam sub cel practic, relaiile politice i fundamenteaz aciunea pe o ideologie, care n cele mai multe cazuri se materializeaz n programe i doctrine politice.
Relaiile politice se manifest ntr-o form
organizat, programatic i contient. [5]
Se poate considera c relaiile politice
apar n strns legtur cu relaiile sociale,
desemnnd coninutul principal al structurilor politice, respectiv cel al societii politice.
Relaiile sociale se formeaz independent de
contiina oamenilor i, de asemenea, sunt
legate direct de apariia i dezvoltarea societii. [6] Ele au un caracter complex i polifuncional.
Relaiile economice sunt relaiile materiale
de producie i de schimb, expresie a satisfacerii necesitilor de trai. [7]
Relaiile politice exprim n modul cel mai
direct aspiraiile i interesele unei clase, ale
unui grup sau ale unei categorii sociale n raport cu cele ale altor clase sau grupuri, n lupta pentru obinerea bunstrii politice. Astfel
de relaii, nainte de a se forma, trec prin contiina oamenilor.

13

n literatura de specialitate conceptul de


relaie este definit prin interaciunile dintre
diferii ageni sociali cu privire la interesele
cu semnificaie social i la putere, ca instrument de realizare a acestor interese. [8] n
acest context, accentul de baz este pus pe
viabilitatea relaiei n raport cu interesul social i politic, care ar fi elementul determinant
n realizarea relaiei n sensul su empiricometodologic.
Sfera relaiilor politice i sfera relaiilor administrative se pare c au similariti, la prima vedere. ns diferenele n tiina politic
i administrativ sunt evidente. Relaiile politice reprezint totalitatea tuturor obiectelor
activitii politice, [9] ceea ce determin complexitatea i multidimensionalitatea acesteia.
n urma unor studii complexe vizavi de acest
aspect al relaiilor politice, s-a remarcat ideea
c dac totul n lume ine i depinde direct
de factorul politic, atunci primordialitate n
contextul acestor relaii oferim relaiilor politice dintre diferii actori sociopolitici.
Este relevant faptul c n cadrul schimbrilor politice, rolul relaiilor politice crete
considerabil. Ca argument este c o trstur
imanent a relaiilor politice este mobilitatea acestora. Pind pe calea democratizrii,
trstura mobilitii relaiilor politice a fost
puternic denaturat de sistemul totalitar i a
cptat o form amorf cu caracteristici antagoniste i noncoerente. Cetenii au pierdut calitatea spiritului creativ, capacitatea
i potenialul individualist i acional. Limitat n posibiliti i nostalgic dup idealurile
socialismului utopic, ceteanul era implicat
n sfera relaiilor politice caracterizate de un
formalism i subiectivism exagerat. Aceast
definire a situaiei este caracteristic i relaiilor administrative care au fost create ntre ceteni i instituiile statului. Aceast pierdere
a mobilitii generat de regimul totalitar a
condus la etapa actual la apariia unor contradicii violente legate direct de unitatea societilor puternic fragmentate n schimbare
i riscul cronic vizavi de integritatea politic
i teritorial a acestora.
Este foarte important i momentul c
pentru a reliefa premisele fundamentale ce
pot determina modificarea parametrilor relaional-politici, exist necesitatea obiectiv

Administrarea Public, nr. 1, 2013

de a evidenia dou etape ale acestui proces


complex:
- relaiile politice i administrative concentreaz n sine nu doar reflecia social-politic
a diverselor grupuri sociale, economice, culturale, politice, dar reflect i expresia proceselor ce se deruleaz pe vertical i orizontal
n societate prin prisma grupurilor respective
i prin felul n care acestea se interptrund i
comunic social, politic i administrativ;
- esena relaiilor politice i relaiilor administrative const n complexitatea sferei
acestora, care determin formarea unor conexiuni complicate, conflictuale, antagoniste
ori consensuale i de compromis dintre indivizii unui grup cu societatea n ntregime n
sensul dezvoltrii tuturor elementelor structural-funcionale ale societii.
n accepiunea politologului romn D.
Lepdatu, sensul termenului de relaii este
atotcuprinztor exprimat clar i detaliat prin
coninutul social (inclusiv politic) al activitii
umane n cadrul sistemului pe care l compune. Astfel, relaiile sociale i, desigur, cele politice presupun existena unor legturi (sub
forma raporturilor, a unor corespondene necesare care se construiesc i se reconstruiesc)
dintre fenomene, dintre prile care compun
un anumit sistem - cel politic, reprezentnd
domeniul studiat. [10] Se presupune c diferena fundamental dintre relaiile politice i
celelalte tipuri de relaii sociale (administrative, economice, culturale, etnice, comunitare
etc.) ine de coninutul specific ce exprim
direct i, totodat, concentrat esena sistemului politic.
O definiie complex a relaiilor politice
ar cuprinde urmtorul coninut: relaiile politice reprezint sintetic i cvasitotal acele elemente de structur ale societii datorit crora are loc progresul social i mobilitatea social la nivel individual, de grup sau colectiv,
naional. Totodat, relaiile politice integreaz vdit un caracter de liazonuri sociale prin
intermediul sistemului politic i prin faptul c
existena potenat a societii este indispensabil dezvoltrii unor anumite tipuri de relaii sociale, care pn la urm sunt determinate
de politic.
Ideea este c n analiza actual se pune
accentul pe finalitile comportamentale

14

(participative) ale relaiilor politice i aciunii


politice propriu-zise, care este i o premis
i un rezultat al existenei relaiilor politice
n societate. n continuare, vom enumera i
vom analiza principalele caracteristici ontice
(existeniale) ale relaiilor politice.
Relaiile politice au o determinare profund n structura activitii umane. Ele sunt
legate organic de dobndirea, prezervarea i
exercitarea puterii de ctre indivizi, grupuri
sociale, ceea ce le creeaz un statut separat
n activitatea social. Astfel, politologul romn ncearc s abordeze relaiile politice
din perspectiva relaiilor de putere. Pe lng
acestea, factorul determinant n realizarea
finalitii social-politice a individului este
cauzat de interesul sporit al individului fa
de exercitarea puterii i meninerii ei cu orice
pre. n condiiile create vom meniona i poziia lui V. Saca [11] care consider c relaiile
politice reprezint o rezultant social a individului n realizarea propriului interes care
poate fi alimentat de diverse triri emoionale, social-politice, valorice.
Relaiile politice se manifest sub forma
unor raporturi specifice ntre oameni care
sunt condiionate, n mare parte, de existena unor diferene ce in de particulariti de
poziii, interese, aspiraii, credine, idealuri
social-politice i chiar de antagonisme feroce
la nivel ideologic.
n contextul celor expuse, vom analiza
relaiile administrative n lumina procesului
decizional i cel politic. Dac este s analizm relaiile administrative n cadrul i prin
intermediul sistemului politic, atunci vom
avea dou tipuri de relaii de baz: relaii
administrative de tip intern i de tip extern.
Astfel, relaiile interne se stabilesc, n special,
ntre autoriti i n cadrul structurilor organizaionale ale instituiilor cu funcii administrative. Dar ceea ce este legat de relaiile
Guvernului (ramura executiv a puterii) cu
alte autoriti, cele judectoreti sau legislative, atunci vom exclude principiul subordonrii din simplul motiv c aceste puteri i
relaiile dintre ele sunt stabilite n baza principiului evocat de Montesquieu: separarea
puterilor n stat. [12]
n tabelul ce urmeaz vom prezenta care
sunt relaiile administrative interne i relaii-

15

Administrarea public: teorie i practic

le administrative externe pentru o mai bun


nelegere a aplicabilitii deciziei n cadrul

procesului de guvernare la nivel local i central.

Tip de relaii

Caracteristici

Instituia de baz i
decidentul

Externe
Relaii cu autoritile autonome
Relaii cu organizaii necomerciale
Relaii cu agenii economici
Relaii cu persoanele fizice

Relaiile externe sunt caracterizate de


raporturi de coordonare, sunt alternative i se realizeaz n baza necesitilor
APL i APC. Aceste relaii nu sunt obligatorii i se stabilesc n limitele relaiilor
existente.

Consiliile raionale,
locale
O.N.G.-uri de
profil, fundaii

Interne
De autoritate
De cooperare
De control
De reprezentare

Relaiile de autoritate. Ele pot fi ramifi- Parlament


cate n:
- relaii ierarhice;
- relaii funcionale;
- relaii de stat major, stipulate prin
lege (statut obligatoriu).
Relaii funcionale/de colaborare/de re- Guvern/APC
prezentare ntre deintorul sau titularul
de poziie care intr n relaie cu alte persoane din domeniul sistemului domestic
administrativ sau extern.

n acest sens, Tudor Deliu [13] a efectuat o


serie de studii cu privire la procesul decizional local i mecanismele care faciliteaz luarea deciziei n spiritul transparenei, eficienei
i principiilor democratice.
Un alt subiect care trebuie clarificat este
analiza teoretic i legislativ n baza creia
activeaz i se dezvolt sistemul administraiei publice n Republica Moldova. n conformitate cu prevederile Legii privind administraia public local, administraia public este
forma de organizare i executare nemijlocit
a puterii executive a statului, factor esenial
de care depinde n mare parte exercitarea
rolului statului n organizarea i conducerea
societii. Coninutul administraiei publice
este determinat de dou categorii de activiti: activiti cu caracter de dispoziie i
activiti cu caracter prestatal (prestarea de
servicii publice). La baza structurii administraiei publice se afl dou criterii: teritorial
i funcional.
n continuare, vom analiza atribuiile Parlamentului, Preedintelui, Guvernului Republicii Moldova n relaiile cu puterea judectoreasc i cu alte autoriti pentru a stabili
raporturile i tipurile de relaii n baza crora

are loc comunicarea, aplicarea i executarea


prevederilor legislative n vigoare.
Preedintele Republicii Moldova, potrivit
art. 77, p. 2 al Constituiei Republicii Moldova, reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii
i integritii teritoriale a rii. Pornind de la
aceste prevederi constituionale, putem contura dou funcii prezideniale: funcia de reprezentare i funcia de garant al statului i al
Constituiei.
Din acest punct de vedere, deosebim atribuii prezideniale exercitate n raporturile
cu Parlamentul i atribuii prezideniale
exercitate n raporturile cu autoritile judiciare. Un rol aparte ocup atribuiile Preedintelui Republicii Moldova n sfera puterii
executive, n special n raporturile cu Guvernul, cu autoritile administraiei publice centrale de specialitate i autoritile administraiei publice locale.
Preedintele Republicii Moldova este
secundat n activitatea sa de un aparat de
funcionari dirijat de conductorul administraiei prezideniale care se afl n subordinea
direct a Preedintelui. Structura aparatului
prezidenial i resursele financiare ale lui se

Administrarea Public, nr. 1, 2013

aprob la propunerea Preedintelui de ctre


Parlament.
n sistemul autoritilor publice centrale
Guvernul ocup un rol deosebit. Acestuia i
revine, n conformitate cu principiul separaiei puterilor n stat, alturi de eful statului,
puterea executiv. Reprezentnd puterea
executiv, Guvernul ndeplinete dou funcii principale: asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea
general a administraiei publice.
n conformitate cu art. 97 al Constituiei
Republicii Moldova, Legea privind administrarea public local, Guvernul este alctuit
din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru,
viceprim-ministru, minitri i membri stabilii
prin lege organic.
Activitatea Guvernului se organizeaz n
corespundere cu cerinele legii cu privire la
Guvern, Regulamentul Guvernului Republicii
Moldova.
Guvernul i exercit funciile sale aflnduse n edine cu participarea tuturor membrilor si. La edina Guvernului se discut probleme majore de interes statal, care privesc
desfurarea politicii social-economice i
politice a statului, prevzute de programul de
guvernare. Prin programul su de activitate,
el propune Parlamentului direciile politicii
interne i externe. Acesta este rolul su politic.
Dar, n strns legtur cu acest rol, apare i
poziia Guvernului de autoritate public central, de competen general a administraiei publice. n virtutea acestui rol, Guvernul
desfoar o activitate executiv, principalul
su atribut fiind organizarea executrii legilor
de ctre autoritile administraiei publice.
Parlamentul Republicii Moldova este organul reprezentativ al statului i are urmtoarele atribuii, consfinite n Constituia Republicii Moldova: elaborarea cadrului legislativ,
controlul asupra puterii executive, aprobarea
direciilor principale ale politicii interne i externe a statului, aprobarea doctrinei militare
a statului, alegerea i numirea persoanele oficiale n stat, n baza prevederilor legii, iniierea cercetrii i audierii oricror chestiuni ce
se refer la interesele directe ale cetenilor
i ale societii, suspendarea activitii organelor administraiei publice locale, n cazurile
prevzute de lege.

16

Toate atribuiile prevzute n activitatea


Parlamentului ridic gradul de responsabilitate a instituiei n raport cu Preedinia,
Guvernul i puterea judectoreasc. Funcia
de baz a Parlamentului, n acest sens, este
funcia de control parlamentar, care asigur
ca toate legile adoptate n cadrul edinelor
plenare s fie implementate n conformitate
cu normele legale i Constituia Republicii
Moldova, care este legea suprem n stat.
Conexiunea dintre relaiile politice i
administrative n procesul decizional: provocri i recomandri. n literatura de specialitate, statul este instrumentul principal al
puterii politice. Sistemul administraiei publice, la rndul su, se afl n permanent conexiune cu sistemul politic i prin funcia care
o realizeaz, st la baza actului de guvernare
modern. Anume acest aspect al problematicii
noastre nu este destul cercetat suficient de
ctre autorii lucrrilor tiinifice naionale i
internaionale, deoarece n cadrul cercetrii
sunt incluse relaiile politice, sociale, administrative care apar n circuitul i la diverse etape
de luare a deciziilor. Procesul decizional este
componenta definitorie a actului de guvernare. Dac nu este totul, atunci reprezint
partea dinamic a proceselor de guvernare n
toate domeniile de studiu.
n conformitate cu definiia savantului J.
Kocher, decizia reprezint actul raional de
alegere a unei linii de aciune prin care se
urmrete realizarea obiectivelor inndu-se
cont de resursele disponibile. A decide nseamn a alege n baza anumitor criterii dintr-o mulime de variante posibile de aciune
pe aceea care e considerat cea mai avantajoas pentru atingerea unor obiective. Decizia este punctul central al activitii de management, ntruct ea se regsete n toate
funciile acestuia. [14]
Decizia politic, decizia administrativ
sau decizia economic influeneaz n egal
msur sustenabilitatea sistemului politic,
administrativ i economic respectiv. Acest
enun reiese din faptul c n lumea ntreag
sunt luate decizii de diverse tipuri, cu impact
diferit i cu caracter diferit. Mainria decizional este una foarte complex, iar studiul ei
necesit mai multe abordri tiinifice i practice. Managerii, zilnic, se confrunt cu o serie

Administrarea public: teorie i practic

de probleme. Aceste probleme sunt generate


de lipsa unui cadru obiectiv care ar avea un
caracter vizionar. Deseori, deciziile se iau n
baza unor analize ample, n baza unor procese care dureaz ani, iar altele se iau fr a fi luate n calcul riscurile de impact i fezabilitate.
Toate aceste dihotomii pot fi clarificate prin
delimitarea strict a tipurilor de decizie, caracterul decidentului i sferei n care decizia
se nate. n cercetarea noastr, vom analiza,
n special, deciziile politice i deciziile administrative, care coreleaz cu tipul de relaii
existent la moment ntre factorii de decizie i
autoritatea executiv.
Dup B. David, modelul decizional este
elaborat n urmtoarele etape: definirea problemei; evidenierea variantelor; culegerea
informaiilor i estimarea consecinelor; identificarea variantei convenabile; dezvoltarea i
implementarea variantei convenabile; evaluarea rezultatelor. [15] n adiie, decide este
modelul propus de David n cadrul pledoariilor tiinifice de clarificare a etapelor de luare a deciziilor n cadrul unei comuniti, unei
regiuni sau al unui stat.
Din punctul de vedere al tiinei administraiei publice, vom analiza procesul decizional din perspectiva administrativ, care
are o valoare aplicativ incontestabil n realizarea cercetrii propuse. Dup cum a fost
menionat anterior, deciziile sunt o activitate
zilnic n activitatea statului, instituiilor de la
nivel local, regional, naional. Deciziile sunt o
component de baz a activitii cotidiene
a funcionarilor publici, dar i politici, i cu
activitatea acestora se realizeaz eficiena i
viabilitatea administraiei publice moderne.
Astfel, decizia administrativ reprezint manifestarea de voin a funcionarilor sau organelor administraiei. Orice decizie administrativ trebuie s rspund cerinelor, precum
urmeaz:
- fundamentarea tiinific, ceea ce presupune existena studiilor i analizelor despre
fezabilitatea i impactul deciziei luate asupra
dezvoltrii sistemului social, politic i administrativ n viitor. Un alt aspect ine de fundamentarea legislativ, care vine s legalizeze
deciziile luate i s creeze un cadru propice
implementrii scopurilor propuse;
- decizia trebuie s aib un caracter realist.

17

Acest aspect ine de fezabilitatea deciziei i


rezultatul final. Orice decizie luat n cadrul
administraiei publice locale i centrale trebuie s corespund criteriilor financiare, legale i ale resurselor umane. Factorul uman are
o importan deosebit n procesul decizional. Acest factor ine i de caracterul deciziilor luate: politice sau administrative. Deseori
nu toate deciziile politice sunt decizii care ar
aduce beneficii comunitii, din cauza factorului uman implicat n proces;
- decizia trebuie luat n concordan cu
necesitile reale i n timpi reali. Acest punct
presupune valorificarea procesului decizional n cadrul spaiului temporal. Este de menionat c deseori deciziile care se iau ntr-o
anumit perioad de timp, sunt implementate foarte trziu, cnd actualitatea lor este minimalizat. Aceste lucruri se ntmpl din cauza unui management decizional defectuos;
- decizia trebuie s fie integrat n ansamblul deciziilor adoptate anterior. Pentru
a asigura durabilitatea procesului i sistemului, este obligatoriu ca deciziile s fie luate n
consecutivitate cu planul de aciuni elaborat,
obiectivele propuse, cadrul normativ reactualizat. Aceasta implic cunotine vaste n domeniile vizate;
- decizia trebuie s fie oportun. n acest
sens, argumentul de baz const n aplicabilitatea i posibilitatea implementrii deciziei
luate la orice nivel. Deseori, acest proces este
foarte transparent la nivel local, cnd deciziile consiliului local, de exemplu, sunt luate i
adoptate cu majoritatea de voturi a consilierilor prezeni. n aceste cazuri, se aprob bugetul, se administreaz patrimoniul public local,
se stabilete cuantumul taxelor i impozitelor
locale, alegerea vicepreedinilor i alegerea
viceprimarilor.
n concluzie, vom meniona c procesul
decizional este unul foarte complex i, respectiv, organele abilitate cu acest proces au
o responsabilitate foarte mare n faa comunitii pentru a putea evita adoptarea unor
decizii eronate. De calitatea deciziilor adoptate i de calitatea factorului uman implicat
n proces depinde calitatea actului administrativ.
n conformitate cu art. 8 din Legea privind
descentralizarea administrativ, [16] p. 1 i

Administrarea Public, nr. 1, 2013

p. 2, autoritile administraiei publice locale sunt consultate n procesul de elaborare,


adoptare sau modificare a legilor referitoare
nemijlocit la organizarea i funcionarea administraiei publice locale. Aceste puncte se
refer, n mod special, la posibilitatea lurii
deciziilor prin intermediul consultrilor, care
sunt parte a procesului decizional administrativ i politic.
Un element interesant al observaiilor fcute l constituie principiul complementaritii ntre sistemul politic i sistemul administrativ. Pe de o parte, este vorba despre independena administrativ i, pe de alta, este vorba
despre un control politic, excesiv, pe alocuri,
din partea autoritilor publice centrale i
locale. n literatura de specialitate gsim c
aceast influen poate fi de diferit intensitate: cteodat prevaleaz politicul, cteodat administrativul. i nu ntotdeauna gradul nalt
de control al politicului poate asigura o eficien n activitatea administraiei publice prin
intermediul deciziilor adoptate i viceversa. n
Republica Moldova, se ntmpl deseori c n
situaiile n care prevaleaz politicul, deciziile
administrative sunt eficiente i dau rezultat
pe termen scurt i lung. n multe cazuri, cnd
politicul nu este implicat n procesul decizional, atunci se ntmpl un fenomen des ntlnit, numit impasul politic. Varianta fericit
pentru complementarea rolurilor n elaborarea procesului decizional i adoptarea legilor,
hotrrilor i altor documente de uz intern
sau internaional este atunci cnd independena politicului i independena sistemului
administrativ este nalt. Aceasta se manifest
cnd funcionarii publici i funcionarii politici
au respect mutual, coopereaz i particip la
consultri comune pe subiecte de conflict.
La fel, executivul politic este apreciat pentru
formulrile i expertizele care le elaboreaz,
iar funcionarii publici au respect fa de politicile elaborate de guvernare i sunt loiali.
Aceast formul este prezent i funcional

18

n statele cu democraie matur, unde administraia public local cunoate un grad nalt
de autonomie i independen financiar.
Concluzii. Rolul relaiilor politice i administrative n procesul decizional este determinat, n mare parte, de factorii situaionali i de
caracteristicile autoritilor locale, regionale
i naionale implicate n proces. Acest fapt
este influenat inclusiv de trasarea deciziilor
importante pe care statul le asum n realizarea obiectivelor de guvernare. De calitatea i
aplicabilitatea acestora depinde dezvoltarea
durabil a administraiei publice centrale i
locale, precum i a sistemului politic n ansamblu.
Un document foarte important adoptat
n luna aprilie 2012 n Parlamentul Republicii
Moldova este Strategia naional de descentralizare. Un domeniu de aciune, vizat n prezenta Strategie, este transferul responsabilitilor. Aceast dimensiune a administraiei
publice centrale i locale este dificil i deseori defectuoas. Problemele cu care se confrunt cetenii n acest sens in de situaia
incert cu privire la delimitarea responsabilitilor ntre autoritile administraiei publice
de diferite niveluri i intervenia nejustificat
a autoritilor administraiei publice de nivelul I n activitatea administraiei publice de
nivelul II i viceversa. Toate aceste dihotomii
influeneaz negativ activitatea administraiei publice, procesul de luare a deciziilor i calitatea actului de guvernare. n Strategie sunt
prevzute mecanismele care ar mbunti
sistemul, prin crearea unui ciclu de transfer al
competenelor administraiei publice locale
i centrale, clarificarea concis a responsabilitilor i atribuiilor funcionale.
Relaiile politice i administrative sunt
elementul-cheie care vor suferi modificri n
urma implementrii prevederilor i obiectivelor Strategiei, ceea ce ar mbunti cadrul
de comunicare i de luare a deciziilor la nivel
local i central.

BIBLIOGRAFIE
1. Reinhardt B. Max Weber: An intelectual Potrait. New York: Double dayand Co., 1960, p.
464.
2. Constituia Republicii Moldova din 29.07.94 / Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
1 din 12.08.1994.

Administrarea public: teorie i practic

19

3. Creang I. Curs de drept administrativ: pentru studenii fac. de drept. / Universitatea de Studii Umanistice din Moldova. Chiinu: Epigraf, 2003 (C.E.P. Tipografia Central), p. 21.
4. . : , ,
. / : , 6 (254), 2005, c. 25.
5. Remy R. C. United States Government. Democracy in action. Glencoe Division: Macmillan/
McGraw-Hill School Publishing Company, 1993, p. 355.
6. . ./
, 4 (228), 2003, c. 34.
7. Roca P. Relaii economice internaionale. Chiinu: Centrul editorial U.L.I.M., 2002, p. 1926.
8. Matei A. Analiza sistemelor administraiei publice. Bucureti: Editura Economic, 2003, p.
78.
9. Newman J., Barnes M., Sullivan H. Public participation and collaborative governance. / Journal of Social Policy, 33 (2), p. 203-223.
10. Lepdatu D. Politologie. Partea a II-a. Bucureti: Editura Hyperion XXI, 1993, p. 7-9.
11. Saca V. Interese politice i relaii politice: dimensiuni tranzitorii. Chiinu: Centrul editorial
U.S.M., 2001, p. 74.
12. Creang I., Uic O., Organizarea administrativ a teritoriului. Comentarii la Legea privind
organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova. Chiinu: C.E.P. Tipografia Central,
2001, p. 46.
13. Deliu T., Manole T., Groza A. Ghidul alesului local. Ediie revizuit i completat / coord. ed.:
Marina V., Ionescu Ad., Adam Z. Chiinu: Nova Imprim S.R.L., 2011, p. 79-83.
14. Kocher J. Procesul decizional. / Revista Antreprenoriat Transilvan din <http://antreprenoriat.upm.ro/antreprenoriattransilvan/procesuldecizional~25.html> din 07 noiembrie 2012.
15. David B. Modelul mnemotehnic utilizat n definirea etapelor procesului decizional. / Caietele Universitii Sextil Pucariu nr. 5, Braov, extras din <http://www.davidb.go.ro>.
16. Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435-XVI din 28.12.2006 / Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 29-31/91 din 02.03.2007.
Prezentat: 12 decembrie 2012.
E-mail: nighinaa@gmail.com

Administrarea Public, nr. 1, 2013

20

Serviciile sociale: problema delimitrii


competenelor n cadrul descentralizrii
Sergiu TATAROV,
doctor n drept, lector superior universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The main topic treated in the article by the author is decentralization perspective, delineation of responsibilities and law gaps in the realm of social assistance within the implementation
of Moldovan National Decentralization Strategy in line with local authorities right in order to
regulate and manage a substantial share of social affairs at local level.
Anumite dificulti privind accesibilitatea
i calitatea serviciilor publice locale pentru
populaia Republicii Moldova per ansamblu
i, n spe, pentru persoanele din grupurile
vulnerabile au fcut ca autorul prezentului demers s studieze starea lucrurilor n domeniul
asistenei sociale sub aspectul administrativ i
legislativ. n acest context, n scopul identificrii soluiilor de sistem de mbuntire a accesului i calitii serviciilor publice pentru toi
beneficiarii serviciilor sociale prezentul demers este important prin faptul c autorul ncearc s analizeze i s fundamenteze rolul i
delimitarea autoritilor administraiei publice
gestionari de asisten social. Clarificarea
competenelor prestatorilor publici de servicii sociale ale Ministerului Muncii, Proteciei
Sociale i Familiei (MMPSF) i autoritilor administraiei publice locale (APL), este cu att
mai important cu ct serviciile sociale sunt
supuse procesului de descentralizare n cadrul
implementrii Strategiei Naionale de Descentralizare i consolidrii autonomiei locale.
Dorim s credem c constatrile i propunerile noastre vor contribui la mbuntirea
gestionrii sistemului administrativ al asistenei sociale, generarea modificrilor legislative
i, prin urmare, la sporirea nivelului i calitatii serviciilor sociale acordate populaiei direct de APL, precum i de prestatorii privai de
servicii sociale.
Vom meniona din capul locului c demersul nostru nu contempleaz asupra serviciilor

sociale de nalt specializare care, conform


practicii internaionale, se preteaz preponderent statului n persoana autoritilor administraiei publice centrale (APC).
Serviciile sociale primare i serviciile sociale specializate sunt ntr-o mare msur prestate de actorii locali ceea ce, aparent, denot un
grad nalt de descentralizare, ns de facto i
de jure APL, n special APL de nivelul I, nu sunt
nvestite cu competene exclusive i depline n
ceea ce privete organizarea serviciilor sociale i evaluarea calitii acestor servicii, ceea ce
este n contradicie cu Carta European a Autonomiei Locale, Legea nr. 436 din 28.12.2006
privind administraia public local i Legea
nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea
administrativ. Drept exemplu la acest capitol,
putem invoca problema subordonrii administrative i funcionale a asistentului social din
cadrul DASPF. Astfel, asistentul social se afl,
de facto, n primrie (postul de munc, conlucrarea cu primarul, ofierul de post) raportnd primarului, dar de jure sau administrativ
fiind n statele structurii raionale de asisten
social (DASPF) nfiinate de consiliul raional.
Trecerea prin Hotrrea Guvernului nr. 24 din
10.01.2007 Pentru aprobarea Regulamentului
cu privire la modul de angajare a asistenilor
sociali a asistentului social la autoritile APL
de nivelul II, anterior fiind n cadrul autoritilor APL de nivelul I, n viziunea noastr, poate
fi privit ca un pas spre centralizarea organizrii
i prestrii mai multor servicii sociale la care

Administrarea public: teorie i practic

particip asistentul social i ca nencredere pe


viitor n creterea capacitilor administrative
ale APL de nivelul I.
Printr-un proiect de lege, Guvernul ncearc s amendeze Legea nr. 435 din 28.12.2006
privind descentralizarea administrativ prin
introducerea noiunii de competene partajate competenele exercitate de ctre autoritile publice locale, mpreun cu alte niveluri
ale administraiei publice, cu o separare clar a
finanrii i puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate public. n cazul n care Parlamentul va accepta propunerea Guvernului de
modificare a legii nominalizate, vom fi martori
ai conservrii, n cel mai bun caz, a strii de
lucruri cnd lipsete claritatea i delimitarea
competenelor n organizarea i prestarea
serviciilor sociale primare i celor specializate,
iar procesul de descentralizare nu va fi dect o
declaraie de intenii n ceea ce privete delimitarea competenelor i resurselor aferente.
Descentralizarea administrativ ca fenomen tiinifico-administrativ i, n special,
descentralizarea n domeniul serviciilor sociale este un obiectiv multidimensional i eterogen, care necesit abordri adoptate individual situaiilor administrative din statul n care
se lanseaz astfel de reforme, iar n practic se
materializeaz prin perioade lungi de aciuni
coordonate ale actorilor antrenai, care implic voina i determinarea decidenilor politici.
Acest proces este caracteristic multora dintre
statele aflate n tranziie din centrul, estul i
sud-estul Europei. i pentru Republica Moldova descentralizarea administrativ, lansat
oficial n vara anului 2012, se caracterizeaz
printr-un ansamblu de evoluii complicate, de
progrese pariale neconsolidate n practica de
zi cu zi, de ambiguiti legislative, de confuzii
privind modul de exercitare a unor competene, n spe, n domeniul asistenei sociale.
Pentru a fundamenta necesitatea de delimitare a competenelor pe niveluri n domeniul asistenei sociale, dorim s ne ghidm
de Strategia Naional de Descentralizare,
aprobat prin Legea nr. 68 din 05 aprilie 2012
i, n special, Planul de aciuni privind implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare pentru anii 2012-2015 (SND). Astfel, n
Obiectivul specific I, Activiti 1, pct. 1 statueaz elaborarea Nomenclatorului competen-

21

elor autoritilor APL de nivelul I i de nivelul


II. Dei trebuie s remarcm c SND opereaz
cu o noiune controversat partajarea competenelor care, n opinia noastr, este o noiune improprie scopului i obiectivelor SND
consolidarea capacitilor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale n
prestarea serviciilor mai calitative populaiei
i delimitarea clar a competenelor ntre APC
i APL, precum i ntre APL de nivelul I i APL
de nivelul II.
De fapt, n domeniul asistenei sociale deja
au fost fcui primii pai n aceast direcie:
Ordinul Ministrului nr. 353 din 15 decembrie
2011 menionat mai sus, precum i articolele
13-14 din Legea nr. 547/2003 a asistenei sociale i art. 9-10 din Legea nr. 123/2010 privind
serviciile sociale, iniiat elaborarea de MMPSF a Strategiei de descentralizare a serviciilor
sociale.
Studierea cadrului legal i practicii administrative n domeniul asistenei sociale n
Republica Moldova ne conduce la o constatare mai puin benefic: niciun serviciu social primar sau de specializare nu este prestat
fr implicarea autoritilor publice locale de
ambele niveluri, iar la coordonarea serviciilor
sociale specializate deseori este implicat MMPSF. Cu alte cuvinte, suntem n prezena unor
competene partajate i/sau competene suprapuse, cnd ambele niveluri de autoriti
ale administraiei publice au atribuii n acest
domeniu. Drept consecin, sunt cazuri cnd
APC intervine n competenele APL, iar APL
de nivelul II n atribuiile APL de nivelul I n
acest domeniu.
n contextul celor expuse despre problema competenelor neclare, uneori partajate
i suprapuse, considerm absolut logic i
consecvent ntrebarea, de competena crui
organ de stat ine s fie efectuat clarificarea
competenelor i eliminarea subsumrilor n
domeniul asistenei sociale?
Conform alin. (1) al art. 60 din Constituie,
Parlamentul este organul reprezentativ suprem
al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului. Litera j) din alin. (3) al
art. 72 din Constituie statueaz c prin lege
organic se reglementeaz regimul general
privind raporturile de munc, sindicatele i protecia social i art. 47 Dreptul la asisten

Administrarea Public, nr. 1, 2013

i protecie social. Astfel, putem constat c


datorit rolului su, ntr-o manier determinant, Parlamentul decide acceptarea, modificarea sau respingerea politicilor i mecanismelor de realizare a acestora n domeniul asistenei sociale prin adoptarea cadrului legal i
instituional propus de Guvernul Republicii
Moldova. Prin urmare, deciziile privind delimitarea competenelor sau delegarea lor la
anumite niveluri de administraie aparin Parlamentului prin adoptare de acte legislative
respective delegnd fie APC, fie APL atribuii
concrete n domeniul asistenei sociale.
Totui un cuvnt greu de spus n determinarea competenelor de asisten social
aparine Guvernului, dat fiind faptul c conducerea general i nemijlocit a domeniului
asistenei sociale i implementarea politicilor
n acest sens este una dintre prerogativele
executivului central, prerogativ realizat,
n special, prin intermediul MMPSF. Astfel,
Legea cu privire la Guvern stabilete urmtoarele:
- Guvernul ia msuri n ceea ce privete crearea unor condiii normale de munc i odihn, asistena social (art. 11, pct. 3 din Legea
nr. 64/1990);
- elaboreaz i prezint Parlamentului proiecte de documente normative privind programele de dezvoltare economic i social (art.
12, pct. 7 din Legea nr. 64/1990);
- coordoneaz activitatea organelor administraiei publice locale n vederea traducerii n
via a politicii de stat n domeniul asistenei
sociale (art. 19, pct. 3 din Legea nr. 64/1990).
Apreciind rolul Guvernului n domeniul
asistenei sociale, precum i interaciunea
acestuia cu Parlamentul, autorul demersului
remarc faptul c Guvernul i MMPSF sunt
principalele entiti publice abilitate cu sarcina delimitrii competenelor de prestare
a serviciilor sociale n cadrul descentralizrii
administrative a asistenei sociale. Aproximativ 93 la sut din actele legislative adoptate n
domeniul proteciei sociale au fost naintate
Parlamentului de MMPSF prin intermediul
Guvernului.
n contextul examinrii platformei legislative care ne ajut s identificm punctele de
reper n delimitarea i clarificarea competenelor n prestarea serviciilor sociale, un alt do-

22

cument de politici care merit atenia noastr


este Programul de activitate al Guvernului
Republicii Moldova pentru 2011-2014 Integrarea European: Libertate, Democraie, Bunstare. Programul nominalizat conine prevederi-cluz pentru activitatea executivului
central la Compartimentul Politici sociale,
astfel unele din aciunile prioritare n domeniul asistenei sociale sunt:
- consolidarea capacitilor instituionale i funcionale ale autoritilor administraiei publice locale n exercitarea funciilor
de autoritate tutelar, pentru a asigura respectarea drepturilor copiilor;
- promovarea cadrului normativ necesar
pentru organizarea i funcionarea serviciilor
sociale calitative;
- elaborarea i promovarea mecanismului
de acreditare a prestatorilor de servicii sociale i de procurare a serviciilor sociale;
- dezvoltarea unui parteneriat durabil cu
societatea civil prin atragerea organizaiilor
societii civile n prestarea serviciilor sociale.
Dei legislaia n vigoare prevede necesitatea consultrii opiniei APL, totui suntem
pe picior s constatm c prestarea serviciilor
pe plan local sufer din cauza lipsei mecanismului instituionalizat eficient de consultare a
opiniei APL n problemele ce in de interesele colectivitilor locale, n general, i n prestarea serviciilor sociale, n special. Or, aceste
consultri sunt impuse i de pct. 6 din art. 4
din CEAL care prevede c autoritile locale
trebuie s fie consultate, pe ct posibil, n timp i
ntr-o manier apropiat n cursul de planificare i de luare a deciziei pentru toate chestiunile
care le privesc direct.
Analiznd rolul diferiilor actori la nivel
central n procesul de descentralizare a serviciilor sociale este greu de subestimat rolul
fundamental i diriguitor al organului central
de specialitate al statului n domeniul proteciei sociale MMPSF. Conform Legii asistenei
sociale nr. 547/2003, n art. 12, alin. (1), Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei este
autoritatea din cadrul administraiei publice
centrale care coordoneaz activitatea de acordare a asistenei sociale i evalueaz funcionarea sistemului de asisten social. Analiza
selectiv a legislaiei n vigoare mai denot i
alte atribuii ale MMPSF (art. 12, alin. (2) din

Administrarea public: teorie i practic

legea menionat), care sunt importante n


cadrul identificrii rolului i competenelor
MMPSF n domeniul asistenei sociale:
- coordoneaz i evalueaz activitatea
structurilor teritoriale de asisten social
(lit. e);
- coopereaz cu autoritile administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul al
doilea i cu reprezentanii societii civile, n
condiiile legii, n scop de dezvoltare a serviciilor
sociale i de asigurare a calitii lor (lit. f);
- centralizeaz mijloacele bneti din alocaiile totale prevzute n bugetul de stat pe anul
respectiv pentru asistena social, inclusiv prin
delegare instituiilor din subordine, n vederea
realizrii programelor cu destinaie special din
domeniu (lit. j).
Cu referire la serviciile sociale legislatorul
mai atribuie competen APC n art. 12, alin.
(4) din Legea nr. 547/2003: Autoritile publice
centrale organizeaz i gestioneaz instituiile
prestatoare de servicii sociale doar n cazul n
care asemenea instituii nu pot fi organizate i
gestionate de ctre autoritile administraiei
publice locale.
Concluzia desprins din art. 12, alin. (2) i
alin. (4) din Legea nr. 547/2003 contureaz un
rol dublu al MMPSF, pe de o parte, de promotor al politicilor n domeniul asistenei sociale,
iar pe de alt parte, de coordonator i chiar
prestator al serviciilor sociale.
Art. 8, alin.(1) din Legea nr. 123/2010 privind serviciile sociale stabilete c Ministerul
Muncii, Proteciei Sociale i Familiei exercit atribuii principale n procesul de asigurare
a serviciilor sociale la nivel naional. Astfel,
MMPSF, n scopul asigurrii serviciilor sociale:
a) elaboreaz i promoveaz politicile n domeniul de asisten social, inclusiv al serviciilor
sociale, precum i n domeniul promovrii drepturilor persoanelor defavorizate;
b) elaboreaz acte normative privind organizarea, funcionarea i dezvoltarea sistemului
integrat de servicii sociale;
[...]
d) consult patronatele, sindicatele i societatea civil i coordoneaz cu acestea, la nivel
naional, proiectele de acte normative de caracter economico-social;
[...]
f) organizeaz i gestioneaz instituii de

23

asisten social prestatoare de servicii cu specializare nalt, n cazul n care astfel de instituii
nu pot fi organizate i gestionate de autoritile
administraiei publice locale.
Astfel, putem vedea din prevederile citate c alin. (3), art. 12 din Legea nr. 547/2003
stabilete c la elaborarea politicii de asisten
social, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i
Familiei se consult cu reprezentanii societii civile, cu patronatele i sindicatele, ns nu
prevede consultarea i reprezentanilor APL.
O atitudine similar de neglijare a APL se
conine i n art. 8, alin. (1), lit. d) din Legea nr.
123/2010 cu privire la serviciile sociale, citat
mai sus, prin care MMPSF n scopul asigurrii
serviciilor sociale: consult doar (red. n.) patronatele, sindicatele i societatea civil i coordoneaz cu acestea, la nivel naional, proiectele de
acte normative cu caracter economico-social.
Apreciem ca neinspirate i pasibile modificrii prevederile legilor menionate care
nu cer MMPSF s consulte autoritile APL la
elaborarea politicilor n domeniul asistenei
sociale.
Apreciind prevederile legale vizavi de rolul i competenele APC n domeniul serviciilor sociale, ne vedem obligai s examinm
i dispoziiile legale referitor la APL n acest
domeniu. Astfel, conform art. 13 din Legea nr.
547/2003 a asistenei sociale, APL de nivelul
II organizeaz structura teritorial de asisten
social, n comun cu APL de nivelul I. Alin. (2) al
aceluiai articol stabilete c autoritile APL
de nivelul II, prin intermediul structurii teritoriale
de asisten social, exercit urmtoarele atribuii:
[...]
b) organizeaz i acord asisten social n
funcie de necesitile identificate;
[...]
d) susin autoritile administraiei publice
locale de nivelul nti i pe reprezentanii societii civile n activitatea de elaborare i implementare a programelor locale de dezvoltare a
asistenei sociale...;
e) asigur gestionarea mijloacelor financiare
i a resurselor umane pentru dezvoltarea i prestarea asistenei sociale n teritoriul administrat;
f) susin activitatea instituiilor de asisten social din primriile aflate n raza unitii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i

Administrarea Public, nr. 1, 2013

nainteaz propuneri n vederea optimizrii activitii acestora.


Este de subliniat i o competen neclar
a APL de nivelul II partajat cu APL de nivelul I stabilit prin alin. (3) al art. 13 din Legea
nominalizat: Structura teritorial de asisten
social, de comun acord cu autoritatea administraiei publice locale de nivelul nti, angajeaz personalul din sistemul de asisten
social.
Art. 14 al Legii nr. 547/2003 a asistenei sociale reglementeaz rolul APL de nivelul I n
organizarea asistenei sociale. Astfel, conform
art. 14, alin. (1), APL de nivelul I exercit urmtoarele atribuii:
- adopt i dezvolt strategii locale de susinere a persoanelor i familiilor defavorizate (lit.
c);
- asigur resursele umane, materiale i financiare pentru implementarea programelor
de asisten social i pentru soluionarea problemelor sociale stringente (lit. e);
- contribuie la asigurarea condiiilor adecvate de activitate pentru personalul structurii
teritoriale de asisten social, care activeaz n
teritoriul administrat (lit. f);
- monitorizeaz i coordoneaz activitatea
personalului din sistemul de asisten social n
comun cu structura teritorial de asisten social (lit. g).
(2) Autoritile administraiei publice locale
de nivelul nti, conform necesitilor identificate, n mod independent, pot crea servicii sociale
i institui uniti de personal.
Conform art. 10 din Legea nr. 123/2010
privind serviciile sociale, APL de nivelul I planific tipurile de servicii sociale conform necesitilor populaiei din teritoriul administrat i
resursele necesare pentru prestarea acestora.
ns n acest context dorim s reiterm c, de
regul, bugetele unitilor administrativ-teritoriale (UAT) de nivelul I nu prevd niciun articol de cheltuieli pentru asistena social. Prin
urmare, Legea privind finanele publice locale
urmeaz s fie modificat pentru a permite
APL de nivelul I s implementeze prevederea
art. 10 din Legea nr. 123/2010 privind serviciile sociale.
Analiza cadrului legal permite o constatare
c ministerului i sunt atribuite, pe de o parte,
competene de coordonator al serviciilor soci-

24

ale i gestionar al finanelor publice destinate


asistenei sociale, iar pe de alt parte, practica
i legislaia n vigoare ne arat c domeniul
serviciilor sociale, n special, nfiinarea direciei/seciei de asisten social i protecie a
familiei, organizarea prestrii serviciilor sociale ine de competena APL de nivelul II.
n ceea ce privete competenele APL de
nivelul I, cadrul legal plaseaz aceste autoriti cu insuficient capacitate administrativ
respectiv (cu excepia mun. Chiinu i mun.
Bli) de jure i de facto ntr-o poziie de a contribui la organizarea i prestarea serviciilor sociale de ctre autoritile AAPC i autoritile
AAPL de nivelul II. Astfel, chestiunea privind
competenele proprii sau delegate rmne
incert, datorit unor neclariti ale cadrului
normativ-legislativ sectorial i lipsei capacitilor administrative ale unui numr mare de
UAT de nivelul I.
Din cele menionate putem accentua c
Legea nr. 547/2003 a asistenei sociale i Legea nr. 123/2010 privind serviciile sociale statueaz unele prerogative ale MMPSF, fr a
ine cont de principiile puse la baza organizrii i funcionrii APL, de exemplu, autonomia
decizional i financiar, avnd competene
clare i exhaustive n cadrul descentralizrii administrative potrivit Cartei Europene a
Autonomiei Locale i SND. Astfel, putem face
urmtoarele concluzii i propuneri prin invocarea urmtoarelor pasaje legale:
MMPSF coordoneaz i evalueaz activitatea structurilor teritoriale de asisten
social (art. 12, alin. (2), lit. e) din Legea nr.
547/2003 a asistenei sociale).
Este o competen, n opinia noastr, proprie APL de nivelul II care gestioneaz aceast structur consiliul raional i preedintele
raionului. Prin urmare, MMPSF nu poate exercita coordonarea i evaluarea serviciului public descentralizat care nu este n subordinea
acestui minister. Or, aceast prevedere derog
flagrant de la alin. (4) al art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale, care stipuleaz
c competenele ncredinate colectivitilor
locale trebuie s fie n mod normal depline i exclusive. Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate
de ctre o alt autoritate central dect numai
n cadrul legii. La fel, aceast prevedere din
Legea nr. 457/2003 este derogatorie cu alin.

Administrarea public: teorie i practic

(2), lit. j) din Legea nr. 435/2006 privind descentralizarea administrativ care stabilete c
j) administrarea unitilor de asisten social
de interes raional; k) dezvoltarea i gestionarea
serviciilor sociale comunitare pentru categoriile
social-vulnerabile, monitorizarea calitii serviciilor sociale fac parte din domeniile proprii
de activitate ale APL de nivelul II.
Prin urmare, recomandm s fie modificat
cadrul legal al Republicii Moldova n sensul ca
MMPSF s stabileasc rigorile i criteriile de
evaluare de gestionar al activitii funcionale
i nu s coordoneze sau s evalueze nemijlocit activitatea structurii teritoriale de asisten
social care este un serviciul public descentralizat.
MMPSF centralizeaz mijloacele bneti din alocaiile totale prevzute n bugetul de stat pe anul respectiv pentru asistena
social, inclusiv prin delegare instituiilor
din subordine, n vederea realizrii programelor cu destinaie special din domeniu
(art. 12, alin. (2), lit. f) din Legea nr.547/2003 a
asistenei sociale).
Putem insista c att timp, ct lipsete claritatea i delimitarea clar a competenelor n
organizarea i funcionarea serviciilor sociale
ntre ambele niveluri ale APL, att timp, ct
exist implicarea a trei actori, de altfel importani, MMPSF, APL de nivelul II i APL de nivelul I n organizarea efectiv a serviciilor sociale
primare i cele de specializare, considerm c
mijloacele bneti din alocaiile totale prevzute n bugetul de stat ar trebui s fie delegate
nu numai instituiilor din subordinea MMPSF,
dar canalizate i APL care rspund efectiv de
buna organizare i finanare a serviciilor sociale respective. Altminteri, suntem n prezena
problemei enunate de SND: Transferul responsabilitilor APL la nivelul I n prestarea serviciilor sociale fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru executarea lor.
APL de nivelul I adopt programe de
asisten social i exercit controlul asupra
realizrii acestora.
Considerm c adoptarea unor programe
de asisten social este prerogativa APL de
nivelul II, dat fiind c anume acest nivel dispune de serviciul public descentralizat specializat direcia/secia asisten social i protecie a familiei.

25

APL de nivelul I asigur resursele umane, materiale i financiare pentru implementarea programelor de asisten social (art.
14, alin. (1), lit. e) din Legea nr. 547/2003 a asistenei sociale).
Aceast prevedere este la fel de criticabil
sub aspectul lipsei mecanismului de realizare.
Astfel, autoritile APL de nivelul I vor putea
elabora programe proprii de asisten social, precum i s le asigure cu resursele umane, materiale i financiare doar n cazul n care
vor beneficia de libertatea efectiv n ceea ce
privete dotarea i finanarea cu seciile/serviciile respective i resursele umane necesare
i calificate pentru realizarea acestei competene prevzute de Lege. Or, n caz contrar, cdem n dizgraia alin. 1 al art. 6 din CEAL, care
statueaz c autoritile locale trebuie s poat
defini ele nsele structurile administrative interne cu care ele neleg s se doteze, n vederea
adaptrii lor la nevoile lor specifice i cu scopul
de a permite o gestiune eficace.
APL de nivelul I contribuie la asigurarea condiiilor adecvate de activitate pentru
personalul structurii teritoriale de asisten
social (art. 14, alin. (1), lit. f) din Legea nr.
547/2003 a asistenei sociale).
Este o prevedere, n viziunea autorului
demersului, totalmente nefundamentat i
lipsit de logica administrativ intern care
mpovreaz APL de nivelul I cu nite sarcini
improprii de a contribui la crearea condiiilor
pentru activitatea serviciilor publice ale APL
de nivelul II.
Autoritile APL de nivelul I, conform
necesitilor identificate, n mod independent, pot crea servicii sociale i institui
uniti de personal (art. 13 din Legea nr.
547/2003) i planific tipurile de servicii
sociale conform necesitilor populaiei din
teritoriul administrat i resursele necesare
pentru prestarea acestora (art. 10 din Legea
nr. 123/2010).
Normele examinate din ambele legi au,
mai degrab, un caracter declarativ i nefondat, datorit insuficienei surselor bugetelor
UAT de nivelul I i dezechilibrelor n raporturile dinte bugetele de diferite niveluri, bugetele
UAT de nivelul I nu prevd niciun articol de
cheltuieli pentru asistena social. Or, caracterul declarativ al acestor norme vine s con-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

firme existen problemelor artate i n SND:


Transferarea responsabilitilor/competenelor ctre nivelurile APL nu ine cont de resursele
economice reale ale acestora i de capacitatea
lor de a genera venituri proprii semnificative,
astfel nct s acopere o parte important din
necesitile de cheltuieli publice (a se vedea
SND, Partea 1. Administraia public local:
situaia actual i definirea problemelor, compartimentul I. Descentralizarea serviciilor i
competenelor) i Dependena bugetar a fiecrui nivel al administraiei publice fa de cel
imediat superior, dependen generat de: (1)
insuficiena veniturilor proprii ale APL; (2) dezechilibrul vertical cauzat de discrepana dintre
distribuia de responsabiliti i sursele de venit
ntre nivelurile administraiei; i (3) unele practici motenite de a include bugetele APL de nivelul I n bugetele APL de nivelul II, fapt ce are ca
efect intervenia excesiv a autoritii centrale
i, de multe ori, a nivelului raional n gestionarea
resurselor financiare locale proprii (a se vedea
SND, Partea 1. Administraia public local:
situaia actual i definirea problemelor, com-

26

partimentul II. Descentralizarea financiar).


Prin urmare, ntru realizarea prevederilor
art. 13 din Legea nr. 547/2003 i art. 10 din
Legea nr. 123/2010 se impun imperios modificri ale cadrului legal menionate mai sus,
precum i adoptarea Legii privind finanele
publice locale n redacie nou sau modificarea Legii privind finanele publice locale n
aa mod n care s permit APL de nivelul I s
implementeze responsabilitile n domeniul
asistenei sociale date APL prin lege.
De asemenea, insistm s enunm lipsa
platformei teoretice i temeiului legal privind
implementarea conceptului de competene
partajate, iar pasajele din Strategia Naional
de Descentralizare care pot crea n mod deliberat confuzia legiferrii noiunii de competene partajate s fie revizuite, dat fiind faptul
c aceast sintagm, n opinia noastr, este
totalmente strin spiritului i literei Cartei
Europene a Autonomiei Locale i este de natur s demotiveze autoritile APL ca prestatori ai serviciilor publice, n general, i ai serviciilor sociale, n spe.

ACTE NORMATIVE
1. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994.
2. Carta European a Autonomiei Locale din 15.10.1985.
3. Carta Social European revizuit din 18.10.1961.
4. Legea nr. 64 din 31.05.1990 cu privire la Guvern.
5. Legea nr. 436 din 28.12.2006 cu privire la administraia public local.
6. Legea nr. 435 din 28.12.2006 cu privire la descentralizarea administrativ.
7. Strategia Naional de Descentralizare, aprobat prin Legea nr. 68 din 05.04.2012.
8. Codul Familiei adoptat prin Legea nr. 1316-XIV din 26.10.2000.
9. Codul Civil adoptat prin Legea nr. 1107-XV din 06.06.2002.
10. Legea nr. 499-XIV din 14.07.1999 privind alocaiile sociale de stat pentru unele categorii
de ceteni.
11. Legea nr. 133-XVI din 13.06.2008 cu privire la ajutorul social.
12. Legea nr. 547-XV din 25.12.2003 a asistenei sociale.
13. Legea nr. 123 din 18.06.2010 cu privire la serviciile sociale.
14. Legea nr. 338-XII din 15.12.1994 cu privire la drepturile copilului.
15. Legea nr. 129 din 08.06.2012 privind acreditarea prestatorilor de servicii sociale.
16. Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova pentru 2011-2014 Integrarea
European: Libertate, Democraie, Bunstare.
17. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 998 din 28.12.2012 Pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea i funcionarea consiliului naional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale, a structurii i efectivului-limit ale acestuia. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, nr. 1-5 din 04.01.2013, art. 6.
18. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 413 din 14.06.2012 Pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind organizarea i funcionarea Serviciului social Respiro i a Standardelor minime de calitate.

Administrarea public: teorie i practic

27

19. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 314 din 23.05.2012 Pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind organizarea i funcionarea Serviciului social Asisten personal
i a Standardelor minime de calitate.
20. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 691 din 17.11.2009 Pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea i funcionarea Ministerului Muncii, Proteciei Sociale i Familiei, structurii i efectivului-limit ale aparatului central al acestuia.
21. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 948 din 07.08.2008 Cu privire la aprobarea
Regulamentului privind procedura de repatriere a copiilor i adulilor victime ale traficului de
fiine umane.
22. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1177 din 31.10.2007 Cu privire la instituirea Comisiei pentru protecia copilului aflat n dificultate i aprobarea Regulamentului-cadru
de activitate a acesteia.
BIBLIOGRAFIE
1. Romanda, Nicolae. Dreptul proteciei sociale. Universitas, 2001.
2. Ghimpu, S. iclea, A. Tufan, C. Dreptul securitaii sociale. Bucureti: ALL BECK, 1998, p.357.
3. Miftode, V. Fundamente ale asistenei sociale. Bucureti: Editura Eminescu, 1999.
4. Preda, Marian. Politica social romneasc ntre srcie i globalizare. Polirom, 2002, p. 80.
5. Romanda, Nicolae, Proca, Ludmila. Rolul asistenei sociale i asigurrii sociale ca instituii
judirice ale dreptului proteciei sociale n reformarea activitii instituiilor administraiei publice.
Teoria i practica administrrii publice: materiale ale Conferinei internaionale tiinifico-practice, 24 mai 2011. Chiinu: AAP, 2011, p. 93-95.
6. Gribincea, Tatiana. Reforma sistemului de protecie social oportunitate pentru Republica
Moldova. Academia de Administrare Public 15 ani de modernizare a serviciului public din
Republica Moldova. Materiale ale Conferinei internaionale tiinifico-practice, 21 mai 2008.
V.II. Chiinu: AAP, p.94-96.
7. Documente interne ale Ministerului Muncii, Proteciei Sociale i Familiei. http://www.
mmpsf.gov.md/md/docum_int/
Prezentat: 13 februarie 2013.
E-mail: sergiu.tatarov@gmail.com

Administrarea Public, nr. 1, 2013

28

Posibiliti de implicare a sectoarelor privat i


asociativ n activitatea de prestare a serviciilor publice
Violeta TINCU,
lector universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
When public administration, whether for lack of resources, or for other reasons, can no longer fulfill its public services providing mission, other subjects can step in, even when located
outside the public administration system. These other subjects can be either private businesses,
enabled to provide public services as a result of both privatization and concession (delegated
management) of some services. This delegated management of public services is perceived by
both domestic and foreign researchers as a more beneficial option for the final user, given public administration does not totally lose control over the service provided. There are also other
subjects which can be involved in the providing activities, namely nongovernmental organizations, also located outside the public administration system. Although in our country they
cannot directly provide public services, these organizations can mobilize the citizens and organize activities for the benefit of the communities (support programs for the seniors, social work,
sanitation, etc.) Moreover, these organizations can also monitor how public administration is
fulfilling its public services-providing mission.
Necesitatea de a nfiina servicii publice
bazate pe necesitile cetenilor este n prezent recunoscut de administraii ca fiind un
obiectiv major. [6, p. 665] Potrivit autoarei Ana
Vasile, dac privim n urm, regsim n serviciile publice preocuprile cotidiene care au
marcat anumite necesiti, cum ar fi: nevoia
de electricitate, de ap curent, de gaze, de
transport etc. [14, p. 4]
Pe de alt parte, autorii Corneliu Manda i
Cezar Manda menioneaz: Serviciul public
este mijlocul prin care administraia public
i exercit activitatea. [11, p. 394] Deservirea
unei colectiviti, fie ea naional, fie local,
satisfacerea nevoilor acesteia reprezentnd
scopul fundamental al administraiei statale
i al administraiei publice locale. [11, p. 394]
Totui, odat cu dezvoltarea societii,
sporete necesitatea de noi i diverse servicii
publice cu caracter flexibil ce pot fi prestate n
mod operativ. n aceste condiii statul i instituiile sale, nefiind n stare s satisfac cerinele crescnde s-au vzut nevoite s ncredineze unele servicii publice persoanelor private.

Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu


de interes general prin intermediul unei firme
private. n acest sens, exist, bineneles, ideea, c sectorul privat este mai eficient dect
cel public datorit disciplinei i competitivitii. [5, p. 288]
Practica a demonstrat c privatizarea este
binevenit n astfel de domenii precum telecomunicaiile, distribuia de energie, transporturile, dar mai dificil n cazul nvmntului i al sntii. Chiar dac unele servicii
sunt administrate de societi private, activitatea acestora comport unele particulariti printre care este de subliniat meninerea
controlului autoritii publice asupra prestrii
serviciului public creat. [7, p. 132]
n ceea ce ne privete, ne exprimm anumite rezerve fa de privatizarea total a unor
servicii publice. Astfel, n literatura de specialitate, inclusiv din rile n care practica privatizrii este una obinuit, se indic urmtoarele
motive de acceptare cu rezerve a privatizrii:
autoritile publice manifest firesc nedorina de a delega controlul asupra unui serviciu

Administrarea public: teorie i practic

public, din motivul c ele nu vor fi nicicnd


capabile s transfere i responsabilitatea deplin pentru ele sectorului privat. Dac un
aranjament referitor la privatizare eueaz n
satisfacerea ateptrilor publicului, cetenii
vor nainta mai curnd proteste autoritilor
publice dect contractorului privat. [9, p. 91]
Un alt motiv de preocupare const n
conceptele de deschidere i transparen n
practica serviciilor publice. Astfel, autoritile publice se supun unor nenumrate prevederi legale referitoare la transparen, care se
refer att la transparena edinelor, ct i a
documentelor. Pe de alt parte, atunci cnd o
firm privat i asum dreptul de operare sau
de proprietate, practicile de activitate nu vor
fi ntotdeauna comunicate publicului larg. [9,
p. 92]
Totodat, exist temeri c privatizarea
unor servicii n prezent monopolizate de stat
n unele ri, cum ar fi asigurarea cu energie,
serviciile potale sau comunicaiile, ar putea fi
n detrimentul utilizatorului, dat fiind faptul c
operatorii privai s-ar concentra pe sectoarele
profitabile ale pieei i, mai devreme sau mai
trziu, ar majora tarifele la servicii. [10, p. 26]
Astfel, dei privatizarea genereaz plusuri
de eficien, ncurajeaz investiiile, totui
aceste beneficii se realizeaz deseori prin strategii nepopulare, dar uor de prognozat, cum
ar fi creterea tarifelor. [4, p. 145]
n atare condiii, evident, apare ntrebarea logic: n caz de privatizare total, care
mai este rolul administraiei publice, unde
i mai gsete ea loc n acest proces? Potrivit unor opinii, rolul administraiei publice
nu se schimb nicidecum, dat fiind faptul c,
oricum, atta timp ct necesitile cetenilor
sunt satisfcute, fie ele i prin structuri private,
misiunea administraiei publice va fi ndeplinit oricum.
Considerm ns c, n condiiile n care
unele servicii au fost privatizate, iar ntre sectoarele public i privat exist o strict delimitare din punct de vedere juridic, al regimului
proprietii etc. rolul administraiei publice
se schimb substanial. Anume din acest motiv suntem n dezacord cu ideea privatizrii
totale a unor servicii publice.
Menionm n acest sens c serviciile publice pot fi gestionate sub trei forme:

29

1. Gestiunea direct, reprezentat n acele


situaii n care colectivitatea local, prin autoritile sale reprezentative, asigur ea nsi
serviciul public sau l transfer unei instituii
aflate n subordinea sa.
2. Gestiunea delegat reprezint procesul
de ncredinare a administrrii serviciului public de ctre autoritatea administrativ a unei
ntreprinderi, de regul, din sectorul privat. n
acest sens, un serviciu public poate fi concesionat, arendat etc.
3. Gestiunea semidirect reprezint un proces de administrare a serviciului public, alturi
de prestarea unei pri din serviciul public de
ctre o persoan privat. [1, p. 102]
Ce-a de-a doua form, gestiunea delegat
sau concesionarea, este cea care ne intereseaz n mod deosebit. Anume aceast form
ne apare ca o alternativ viabil a privatizrii
totale a serviciilor publice, dat fiind faptul c
administraia public nu pierde prghia de
influen asupra agentului privat n acest caz.
Astfel, administraia poate ncredina gestiunea unui serviciu public unei persoane particulare, fizice sau juridice. Acest procedeu mai
poate fi numit concesionare. Potrivit doctrinei franceze concesiunea reprezint acel sistem, n care puterea public (local sau naional) concede unei ntreprinderi (private sau
publice) responsabilitatea de a produce i de
a distribui servicii colective locale. [13, p. 14]
n cazul gestiunii concesionate (indirecte),
statul recurge frecvent la aceast modalitate pentru a transfera prin contract gestiunea
unor servicii publice sau pentru a obine realizarea unei activiti publice de ctre un particular, cu care ncheie un contract de concesionare. Cu aceast ocazie au aprut unele cazuri
de abateri, favorizate de lipsa de transparen
i insuficiena controlului de legalitate. Din
aceste considerente legiuitorul a instituit o
obligaie de concuren perfect, oblignd
delegarea gestiunii serviciilor publice (concesionarea) numai prin licitaie public, organizat n condiiile legii. Putem observa c la
nivel internaional, tenderul competitiv prin
intermediul licitaiei e o practic obinuit, n
vederea stimulrii concurenei. [2, p. 167]
Anume gestiunea delegat, ca alternativ
a privatizrii totale, ne pare o alternativ ct
se poate de viabil la privatizarea total a unor

Administrarea Public, nr. 1, 2013

servicii publice. n acest caz, autoritile administraiei publice nu pierd total orice influen
asupra calitii i preurilor serviciilor prestate,
putnd controla n continuare situaia lucru
favorabil i pentru utilizatori, pentru c n caz
de eec ei sunt mai predispui s nvinuiasc
autoritile i mai puin operatorul privat.
Pentru a verifica cum este perceput posibilitatea implicrii sectorului privat n prestarea de servicii publice, din punctul de vedere
al cetenilor-utilizatori, n perioada octombrie 2010 - octombrie 2011 am realizat un
sondaj pe un eantion de 100 respondeni,
utilizatori ai serviciilor publice. Sondajul a fost

30

axat, n principal, pe regiunea Centru, incluznd doar parial respondeni din regiunile
Nord i Sud.
Rezultatele acestui sondaj sunt ct se poate
de sugestive i demonstreaz cu prisosin c
viziunea ceteanului referitor la problematica
serviciilor publice se deosebete de modul n
care percep problema cercettorii n domeniu
sau autoritile administraiei publice.
O ntrebare din chestionar a vizat problema calitii serviciilor publice, n urmtoarea
formul: Cum apreciai la moment calitatea
prestrii serviciilor publice n Republica Moldova?

Cum apreciai la moment calitatea prestrii serviciilor publice n Republica Moldova?

Urmtoarea ntrebare inclus n chestionar


a fost: Considerai c privatizarea anumitor
servicii publice poate spori calitatea acestora

i gradul de satisfacie a populaiei? Majoritatea respondenilor au manifestat atitudine


pozitiv fa de privatizare.

Considerai c privatizarea anumitor servicii publice poate spori calitatea acestora i


gradul de satisfacie a populaiei?

Administrarea public: teorie i practic

Argumentul principal adus de respondeni


n folosul privatizrii este c aceasta ar contribui la sporirea calitii. Printre serviciile ce ar
putea fi privatizate pe primele locuri s-au plasat asigurarea cu ap i salubrizarea, pe locul
doi transportul public, doar doi din 100 de
respondeni, indicnd c ar fi binevenit privatizarea serviciilor de comunicaii.
Pe lng firmele private, ca subieci din
afara sistemului administraiei publice, un
rol important n domeniul ce ne intereseaz
l pot juca i organizaiile nonguvernamentale.
Astfel, acestea pot s-i aduc prin parteneriatul cu administraia public o contribuie
important la prestarea unor servicii publice
sociale (ngrijirea oamenilor n etate, programe pentru tineret etc.) [7, p. 132]
n ceea ce privete rezultatele cercetrilor
efectuate de cercettorii de peste hotare, considerm demn de menionat poziia doctrinei engleze, care se arat foarte deschis fa
de posibilitatea implicrii sectorului asociativ
n problematica serviciilor publice. De exemplu, cercettorii englezi consider: Cele mai
bune servicii publice sunt cele orientate spre
utilizator, motiv pentru care implicarea sectorului teriar e vital. Astfel, cunoatem c, la
nivel naional exist programe de satisfacere
a unor necesiti care sunt implementate de
organizaiile caritabile, ntreprinderile sociale
sau grupurile de voluntari i care funcioneaz impecabil. [3, p. 1]
Doctrina francez, studiind problematica
gestiunii serviciilor publice, evideniaz patru modaliti: 1) direct (inclusiv prin regie);
2) prin intermediul unei instituii publice; 3)
prin intermediul unei ntreprinderi private; 4)
printr-o asociaie fr scop lucrativ (bnesc),

31

recunoscnd, astfel, posibilitatea implicrii


organizaiilor neguvernamentale n domeniul
serviciilor publice. [8, p. 12]
n ceea ce ne privete, considerm c sectorul asociativ reprezint o for real, n stare
s reduc considerabil povara administraiei
publice. Totui sectorul asociativ nu poate fi
considerat el nsui drept prestator de servicii
publice i aceasta din cteva motive: 1) administraia nu poate nici nfiina i nici desfiina
un serviciu prestat de asociaiile neguvernamentale; 2) nu poate controla calitatea prestrii acestor servicii; 3) nu poate fixa tarifele
prestrii serviciilor de nicio organizaie neguvernamental. Cu toate acestea, sectorul asociativ poate complementa foarte bine activitatea de prestare a serviciilor publice.
Prin stabilirea unor parteneriate ntre administraiile publice locale i organizaiile neguvernamentale, cele din urm pot juca un
rol foarte important n oferirea unor servicii,
cum ar fi ajutorul social al oamenilor de vrsta
a treia, ngrijirea btrnilor solitari, ajutoarele
umanitare, desfurarea unor programe cu
caracter educaional pentru diferite categorii
de vrst, prin organizarea diferitelor cluburi
de interese, organizarea diferitelor activiti
care ar fi n folosul ntregii colectiviti (aciuni
de salubritate, amenajare, nverzire etc.). [12,
p. 34]
n sondajul nostru am ncercat s identificm i nivelul de acceptare a implicrii organizaiilor nonguvernamentale n prestarea
serviciilor publice, din perspectiva cetenilor.
n acest sens, n chestionar a fost inclus ntrebarea: Considerai c organizaiile neguvernamentale (O.N.G.) pot fi implicate n
gestiunea serviciilor publice?

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Dei majoritatea absolut a respondenilor a rspuns pozitiv la aceast ntrebare,


trebuie s menionm totui urmtoarele:
unii respondeni au idei destul de vagi despre
ceea ce ar trebui s fac organizaiile neguvernamentale, percepndu-le, n primul rnd,
ca surse de finanare, lucru, evident, neveridic. Doar civa respondeni le percep ca pe
un instrument de monitorizare i asigurare a
transparenei n activitatea serviciilor publice.
n concluzie vom meniona c, atunci cnd
administraia public, din lips de resurse sau
din alte motive nu-i mai poate ndeplini corespunztor misiunea de prestare a serviciilor
publice, pot interveni i ali subieci, localizai
n afara sistemului autoritilor administraiei
publice. Acetia pot fi anumite structuri private, care pot presta servicii publice att n
rezultatul privatizrii, ct i n rezultatul con-

32

cesionrii (gestiunii delegate) a unor servicii.


Gestiunea delegat este perceput att de
doctrina autohton, ct i de cea strin ca
fiind o variant mai favorabil pentru utilizatorul final, dat fiind faptul c administraia public nu pierde total controlul asupra serviciului. Totodat, n activitatea de prestare poate
fi implicat i un alt subiect localizat n afara
sistemului administraiei publice organizaiile neguvernamentale. Dei nu pot presta
nemijlocit servicii publice, aceste organizaii
pot mobiliza cetenii i organiza diferite activiti care ar fi n folosul ntregii colectiviti
(programe de ajutorare a persoanelor n etate,
aciuni de salubrizare, nverzire etc.). Totodat, aceste organizaii pot exercita i un rol de
monitorizare a modului n care administraia
public i ndeplinete misiunea prestatoare.

BIBLIOGRAFIE
1. Alexandru I., Matei L. Servicii publice. Bucureti: Economica, 2000.
2. Amaral M., Saussier S. Auction procedures and competition in public services: The case of
urban public transport in France and London. Utilities Policy, Jun 2009, vol. 17, Issue 2.
3. Chapman T., Brown J. Entering a brave new world? An assessment of third sector readiness
to tender for the delivery of public services in the United Kingdom. Policy Studies, vol. 29, No. 1,
March 2008, pag. 117.
4. Davis J. Private-sector participation in the water and sanitation sector. Annual Review Environment Resources, 2005.
5. Dowding K., John P. The Three Exit, Three Voice and Loyalty Framework: A Test with Survey
Data on Local Services. Political Studies, vol. 56, 2008, pag. 288311
6. Gannon-Leary P., Baines S., Wilson R. Collaboration and partnership: A review and reflections
on a national project to join up local services in England. Journal of Interprofessional Care, No.
20(6), December 2006, pag. 665-674.
7. Ghidul alesului local. Chiinu: Editura Academiei de Administrare Public, 2007.
8. Guyon Ch. Moderniser les services publics: mission possible. Paris: Les Editions
dOrganisation, 1998.
9. Jacobs J. W., Howe C. W. Key Issues and Experience in U.S. Water Services Privatization. Water
Resources Development, vol. 21, No. 1, Carfax, March 2005, pag. 89-98.
10. Maczkovics C. The Railways at the Crossroads of Liberalisation and Public Service. E.P.P.P.L.
No. 1, 2009.
11. Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivitilor locale. Bucureti: Lumina Lex, 2002,
12. Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice. Chiinu: Tish, 1999.
13. Rachline F. Services publics, conomie de march. Paris: Presse de Sciences Politiques,
1996.
14. Vasile A. Prestarea serviciilor publice prin ageni privai. Bucureti: All Beck, 2003.
Prezentat: 12 februarie 2013.
E-mail: tivioleta@mail.ru

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

ocietatea civil
i statul de drept

33

Administrarea Public, nr. 1, 2013

34

Funcia de mediere a efului de stat


Silvia GORIUC,
doctor n drept, confereniar universitar,
ef Catedr tiine juridice,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
RSUM
La mdiation comme institution juridique, descend du droit international. On considre la
mdiation, dans cette branche du droit, comme un moyen paisible de rsoudre les diffrends
entre les tats, dans le cadre duquel le mdiateur participe directement et activement, notamment en proposant certaines solutions, aux pourparlers entre les parties du conflit, afin de raliser un accord entre elles. Une fois applique cette dfinition au spcifique du droit constitutionnel, on va constater que le Prsident de laRpublique que puisse exercer sa fonction de
mdiation il faudra quil se trouve dans la prsence de certains diffrends entre les organes du
pouvoir dEtat.
Procedeul medierii, ca instituie juridic,
i are obria n dreptul internaional. n
aceast ramur a dreptului, medierea este
considerat un mijloc panic de rezolvare
a diferendelor dintre state, n cadrul cruia
mediatorul particip direct i activ, inclusiv
prin propunerea unor soluii la tratativele
dintre prile n conflict, n vederea realizrii
unui acord ntre ele.1 Aplicnd aceast definiie la specificul dreptului constituional,
vom constata c, pentru ca Preedintele republicii s poat exercita funcia sa de mediere, el va trebui s se afle n prezena unor
diferende i anume a unor diferende ntre
organele puterii de stat.
Constituiile contemporane ale unor ri
prevd expres funcia de mediere sau funcia de arbitraj a efului de stat ntre organele puterii de stat. Astfel, potrivit Constituiei
Romniei, Preedintele vegheaz la buna
funcionare a autoritilor publice, exercitnd n acest scop funcia de mediere ntre
puterile statului. Constituia francez prevede c Preedintele asigur, prin arbitrajul
su, buna funcionare a autoritilor publice,
iar n Constituia Greciei se statueaz: Preedintele republicii este arbitrul instituiilor
republicii. De remarcat, c sunt i constituii
n care nu ntlnim niciuna dintre cele dou

noiuni amintite, dar ideea de mediere ne


este altfel sugerat din unele prevederi constituionale. De exemplu, Constituia Federaiei Ruse prevede c Preedintele ...asigur funcionarea coordonat i interaciunea
organelor puterii de stat. Totodat, multe
sisteme constituionale nu presupun sau nu
consacr expres n textele constituionale
un astfel de rol Preedintelui republicii, cum
ar fi, de exemplu, constituiile Germaniei,
Ucrainei, Bulgariei, Republicii Moldova.
Dei Constituia Republicii Moldova nu
prevede expres, n text, rolul de arbitru sau
mediator al Preedintelui republicii ntre puterile constituionale ale statului, Constituia
i consacr un ir de atribuii constituionale, ce corespund prerogativei de a veghea
la buna funcionare a autoritilor publice.
n argumentarea acestei opinii aducem procedurile constituionale consacrate realizrii
funciei de mediere (funcie prevzut n
Constituie) a Preedintelui Romniei sistematizate de profesorul Genoveva Vrabie: a)
Preedintele transmite mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naiunii (art. 88); b) Preedintele
poate solicita Parlamentului reexaminarea
legii adoptate nainte de promulgarea ei
(art. 77, alin. 2); d) Preedintele poate s di-

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

zolve Parlamentul dac nu a acordat votul


de ncredere pentru formarea Guvernului n
termen de 60 de zile de la prima solicitare,
dup respingerea a, cel puin, dou solicitri de nvestitur (art. 89, alin. 1); e) n urma
consultrii partidului care are majoritatea
absolut n Parlament ori a partidelor reprezentate aici, dac nu exist o asemenea majoritate, Preedintele Romniei desemneaz
un candidat pentru funcia de Prim-ministru;
f ) n caz de remaniere guvernamental sau
de vacan a postului, Preedintele revoc
sau numete, n condiiile prevzute n art.
85, alin. 2, pe unii membri ai Guvernului;
g) Preedintele poate consulta Guvernul n
probleme urgente i de o importan deosebit (art. 86), dup cum poate lua parte la
edinele acestuia dac se dezbat probleme
de interes naional privind politica extern,
aprarea rii sau asigurarea ordinii publice.
De asemenea, el poate participa, la cererea
Primului-ministru, i n alte situaii (art. 87);
h) Preedintele poate cere poporului s-i
exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional (art. 90);
i) poate iniia, la propunerea Guvernului,
revizuirea Constituiei (art. 146, alin. l).2 Majoritatea procedurilor constituionale consacrate funciei de mediere enumerate de dna
profesor sunt exercitate i de Preedintele
Republicii Moldova, cu excepia participrii
la edinele Guvernului i dreptul de a iniia
revizuirea Constituiei.
Rolul de mediator ntre puterile statului
revine Preedintelui Republicii Moldova, n
primul rnd, din calitatea de reprezentant
al statului. Pe linia exercitrii prerogativelor
de mediere conferite de Constituie, Preedintele se manifest ca un mediator i conciliator att ntre puterile statului, ct i ntre
interesele statului i ale societii, avnd un
rol activ i pozitiv n coordonarea i corelarea
diferitelor exigene i opiuni care s conduc n final la eficienta funcionare a structurilor de stat, la respectul legii i al drepturilor omului, dar i la luarea n considerare a
aspiraiilor legitime ale membrilor societii.
Mijloacele de exercitare a funciei de mediere nu detaeaz Preedintele republicii ca
magistrat suprem; el nu traneaz conflictele dintre organele puterii de stat, ci depune

35

toate diligenele pentru gsirea unor ci de


prentmpinare a lor, de evitare sau aplanare
a blocajelor instituionale care pot surveni n
activitatea acestora.
Funcia de mediere ntre autoritile publice este o funcie a Preedintelui Republicii
Moldova cu titlu secundar, deoarece echilibrul puterilor i buna funcionare a autoritilor publice sunt asigurate, n primul rnd,
de mecanismele de colaborare a autoritilor i controlul lor reciproc, fr implicarea
Preedintelui republicii. Astfel, de exemplu,
n cazul n care Guvernul nu-i exercit funciile potrivi Constituiei, Parlamentul poate
utiliza mecanismele de control prevzute de
lege: ntrebri, interpelri, moiuni i demiterea Guvernului.
n acelai timp, unele atribuii n exercitarea funciilor legislativ i executiv de ctre
titularii distinci este imposibil fr implicarea Preedintelui republicii. De exemplu,
fr promulgarea legii adoptate de Parlament, conform Constituiei este imposibil
punerea n vigoare a legii. Profesorul Victor
Popa menioneaz c promulgarea legilor
este un mecanism politico-juridic de echilibrare a puterilor i, n acelai timp, o form
de control asupra utilitii i legitii lor,
permind Preedintelui s ntoarc spre reexaminare legile la care are obiecii.3 Fr
desemnarea candidaturii de Prim-ministru
devine imposibil procedura de formate a
Guvernului, iar ca condiie prealabil desemnrii, Constituia prevede consultarea
fraciunilor parlamentare, care reprezint un
mecanism de mediere n scopul configurrii
susinerii parlamentare a viitorului candidat.
Consultarea fraciunilor parlamentare, de
asemenea, reprezint un mijloc de mediere n cazul unui blocaj legislativ, care poate
conduce la dizolvarea Parlamentului. Preedintele republicii, consultnd fraciunile parlamentare, ar putea convinge legislativul s
preia activitatea de legiferare, fr a recurge
la dizolvarea Parlamentului.
n scopul asigurrii bunei funcionri a
autoritilor publice, n cazul n care Primulministru se afl n una din situaiile prevzute
de art. 105 al Constituiei Republicii Moldova
sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Republicii desemneaz

Administrarea Public, nr. 1, 2013

un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar pn la formarea noului Guvern (art. 101, alin. 2 al Constituiei).
Un mijloc de mediere ntre organele puterii de stat, precum i ntre organele puterii
de stat i societate acordate efului de stat
n diferite ri, l reprezint referendumul.
Referendumul, ca form direct de participare a poporului la viaa social-economic
i politic a statului, este ntlnit sute de ani
n urm. Astfel, primul referendum a fost desfurat n Elveia n sec. al XV-lea. De atunci,
la nivel naional, s-au desfurat sute de referendumuri.4 n prezent instituia referendumului este prevzut n constituiile a peste
20 de state, inclusiv Republica Moldova, iar
n 13 state referendumul se desfoar fr a
fi prevzut n Legea Fundamental. Din 1940
pn n 1999 s-au desfurat peste cinci sute
de referendumuri naionale, dintre care peste trei sute n Elveia.5 Constituionalistul rus
K. V. Aranovski definete referendumul ca
un act al puterii populare, prin intermediul
cruia cetenii adopt cu majoritatea voturilor decizii politice i legislative.6
n scopul evitrii unui blocaj legislativ,
Preedintele Republicii Franceze poate supune referendumului orice proiect de lege
asupra organizrii puterilor publice, asupra
reformelor privind politica economic i social a naiunii i privind serviciile publice
care contribuie la aceasta, ocolind, astfel,
forul legislativ. Atunci cnd referendumul
a condus la adoptarea proiectului de lege,
Preedintele republicii promulg legea. Constituia Romniei, de asemenea, acord Preedintelui republicii dreptul de a-i exprima
voina prin referendum cu privire la probleme de interes naional, ns referendumul
are un caracter consultativ.7
Dreptul efului satului de a iniia referendumul republican, n cadrul unor ri, are o
importan deosebit i pentru asigurarea
echilibrului ntre puterile statului sau evitarea unui blocaj instituional. Astfel, n caz de
conflict ntre Parlament i Guvern, Preedintele Republicii Letonia, care este republic
parlamentar, are dreptul de a iniia un referendum, nainte de dizolvarea Parlamentului,
ce-i trage legitimitatea din voina direct
a titularului suveranitii exprimat la data

36

desfurrii alegerilor parlamentare. Conform art. 48 al Constituiei Republicii Letonia,


Preedintele republicii, iniiind dizolvarea
Parlamentului (Seimului), printr-un referendum republican, se consult n mod obligatoriu cu titularul suveranitii. n cazul n
care majoritatea participanilor se pronun
pentru dizolvarea Parlamentului, acesta se
consider dizolvat, fiind stabilit data noilor
alegeri parlamentare. n cazul n care majoritatea participanilor se pronun mpotriva
dizolvrii Parlamentului, conform art. 50 al
Constituiei, Preedintele republicii este considerat demis din funcie, iar Parlamentul alege un nou Preedinte al republicii pe durata
mandatului Preedintelui demisionat.8
Conform art. 2, alin. l din Constituia Republicii Moldova suveranitatea naional
aparine poporului, care o exercit n mod
direct i prin organele sale reprezentative.
Prin aceast exprimare, legiuitorul a consacrat principiul democraiei semidirecte care
mbin democraia reprezentativ (exercitarea suveranitii prin organele statale) cu
democraia direct (folosirea unor metode
prin care poporul i exercit nemijlocit voina). Printre mijloacele tehnice de intervenie direct, specifice democraiei directe se
numr referendumul, consacrat n art. 75 al
Constituiei Republicii Moldova.
Constituia Republicii Moldova nu prevede expres subiecii care pot iniia referendumul i nici problemele care pot fi supuse
referendumului, stabilind prin art. 75 doar
c cele mai importante probleme ale societii i statului sunt supuse referendumului.
Analiznd coninutul textului constituional,
observm c s-a folosit o exprimare general
probleme de interes naional. Prin probleme de interes naional subnelegndu-se,
de fapt, situaiile care se refer la interesele
naionale i pentru rezolvarea crora trebuie
consultat deintorul suveranitii naionale
poporul. Preedintele Republicii Moldova,
potrivit art. 88, lit. f ) al Constituiei, poate
cere poporului s-i exprime voina prin referendum. Prin aceast formulare, a fost lsat la aprecierea Preedintelui luarea deciziei
de consultare a poporului. Desigur, n calitate de ef al statului i avnd n vedere rolul
su de garant al independenei naionale,

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

garant al respectrii Constituiei i mediator


ntre organele puterii de stat, Preedintele Republicii Moldova va apela la electorat
atunci, cnd interesele rii impun aceast
msur. Importana msurilor preconizate
a se lua trebuie s obin suportul susinerii
lor de ctre popor. Putem deduce c referendumului pot fi supuse cele mai importante
probleme att de ordin politic, ct i social
sau economic. Titlul VI al Codului electoral
prevede procedura organizrii i desfurrii referendumului republican, subiecii cu
dreptul de a iniia referendumul, problemele
care pot fi supuse i nu pot fi supuse referendumului.9
Referendumului republican i sunt supuse cele mai importante probleme ale societii i ale statului. n funcie de natura juridic, referendumul poate fi constituional,
legislativ sau consultativ.
Referendumului constituional i sunt
supuse propunerile privind revizuirea Constituiei. Ca o instituie nemijlocit a democraiei, n cazul n care revizuirea Constituiei
este iniiat de un numr de, cel puin, 200
de mii de ceteni ai Republicii Moldova cu
drept de vot, referendumul apare ca o contrabalan a democraiei reprezentative, deoarece poate decide asupra unor probleme
de o mare importan ocolind unicul organ
legislativ Parlamentul, care adopt Constituia. Referendumul constituional mai poate fi iniiat de, cel puin, o treime din deputaii din Parlament sau de Guvern. Nectnd la
prevederile constituionale, Codul electoral
n art. 144, ntre subiecii cu drept de a iniia referendumuri constituionale, l include
i pe Preedintele Republicii Moldova, iar
art. 148 al aceluiai Cod stabilete c iniierea referendumului pentru revizuirea Constituiei se efectueaz n condiiile art. 141
al Constituiei, care nu-i acord acest drept.
Din prevederile constituionale i prevederile Codului electoral putem presupune c, n
cazul iniiativei de revizuire a Constituiei,
ce parvine de la Guvern sau de la o treime
din deputaii Parlamentului, Preedintele
republicii dispune de dreptul de a iniia un
referendum constituional pe problema necesitii modificrii Constituiei sau ar putea
cere poporului s se pronune pro sau con-

37

tra propunerilor de modificare a Constituiei,


prezentate de subiecii nominalizai, singur
nedispunnd de dreptul de a iniia revizuirea Constituiei. n cazul n care propunerea de revizuire a Constituiei parvine de la
Guvern, iar Parlamentul nu accept revizuirea, apelnd la referendum, Preedintele ar
rezolva un eventual conflict dintre legislativ
i executiv. Totodat, att Guvernul, ct i o
treime din deputai dispun att de dreptul de
a iniia revizuirea Constituiei, ct i de dreptul de a iniia un referendum constituional.
Deci implicarea Preedintelui republicii este
lipsit de sens, la fel ca i acordarea dreptului
de iniiere a referendumului constituional,
fr acordarea dreptului de iniiere a revizuirii Constituiei. Reforma constituional din
05 iulie 2000 a exclus Preedintele republicii
din lista subiecilor cu drept de a iniia revizuirea Constituiei, ceea ce, n opinia noastr, nu este justificat, deoarece n calitatea
sa de garant al suveranitii, independenei
naionale, al unitii i integritii teritoriale
a statului, precum i garant al Constituiei,
eful statului trebuie s beneficieze de acest
drept, dispunnd i de dreptul de a iniia un
referendum constituional.
Conform Codului electoral (art. 143, alin.
3 i 4) referendumului legislativ i sunt supuse proiectele de lege sau unele prevederi ale
acestora de o importan deosebit, iar referendumului consultativ i sunt supuse problemele de interes naional, n scopul consultrii opiniei poporului asupra unor astfel
de probleme cu adoptri ulterioare, de ctre
autoritile publice competente, a unor hotrri definitive.
Att referendumul legislativ, ct i consultativ au un caracter facultativ, rmnnd
la discreia subiecilor cu drept de iniiere
a referendumului. Referendumul legislativ,
precum i cel consultativ poate fi iniiat de
Preedintele republicii, dreptul de a declara
desfurarea referendumului aparinnd exclusiv Parlamentului (art. 66, lit. b) al Constituiei).
Un mecanism de mediere a efului de
stat cu societatea civil l reprezint raporturile cu partidele politice. Funcia social a
unor asemenea formaiuni sau fore politice
a constat n stabilirea i extinderea unor noi

Administrarea Public, nr. 1, 2013

legturi operaionale permanente ntre guvernani (puterea executiv i parlament), pe


de o parte, i cei guvernai, pe de alt parte.
Prin intermediul acestor noi organisme, care
i ele au revendicat dreptul de a prezenta,
cel puin, n parte, anumite categorii socioprofesionale de indivizi, cetenii au dobndit noi forme de control asupra elitei guvernamentale. Contientiznd din ce n ce mai
mult rolul lor social i accesul la exercitarea
puterii politice, formaiunile politice respective s-au implicat tot mai activ n procesul de
guvernare, cel puin, la nivelul su organizaional: n formarea structurii de guvernare
(Parlamentul i Guvernul).
Funcia de mediere a efului de stat ntre
organele puterii de stat i societate, prin intermediul partidelor politice poate fi exercitat doar n cazul n care eful statului se afl
n afara oricrui partid politic, avnd, astfel,
posibilitatea de a interveni pentru a ncerca
s atenueze divergenele dintre partide cu
privire la unele probleme majore de interes
naional. Echidistana efului de stat fa de
partidele politice este important n cazul
lipsei majoritii parlamentare a unui partid,
astfel neparticipnd n lupta partidelor din

38

cadrul Parlamentului i al Guvernului, dar


realiznd funciile arbitrului dintre diversele fore politice reprezentate n Parlament i
Guvern.
Printre mijloacele de mediere ale Preedintelui Republicii Moldova n scopul asigurrii bunei funcionri a autoritilor publice
se nscriu: adresarea de mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme ale
naiunii (art. 84 al Constituiei); numirea n
funcii publice, n condiiile prevzute de
lege (art. 88, lit. d) al Constituiei); dreptul
de a participa la edinele Parlamentului, cu
posibilitatea de a lua cuvntul la orice faz a
dezbaterilor (art. 88, alin. 3 din Regulamentul Parlamentului).
Asigurnd buna funcionare a autoritilor publice, Preedintele republicii asigur
respectarea cadrului juridic de funcionare a
tuturor organelor statului i de ndeplinire a
obligaiilor ce le au funcionarii publici, precum i cetenii fa de stat, deoarece autoritatea i viabilitatea instituiilor de stat sunt o
reflectare a modului n care cetenii respect normele de drept i normele morale, pe
care statul le aduce la ndeplinire n ultim
instan prin convingere i constrngere.

NOTE
Anghel I. Subiecte de drept internaional. Bucureti, 1998, p. 137.
2
Vrabie G. Organizarea politico - etatic a Romniei: Drept constituional i instituii politice.
Vol. II, Iai: Cugetarea, 1999, p. 282.
3
Popa V. Drept public. Chiinu: Academia de Administrare Public, 1998, p. 343.
4
. .
. // , 4, 2004,
c. 10.
5
Chagnolaud D. Droit constitutionnel contemporain. Tome 1. Thorie gnrale. Les grands rgimes trangers. Paris: Armand Colin, 2001, p. 202-203.
6
. . : . :
.. -, 2000, c. 448.
7
Deleanu I. Drept constituional i instituii politice, vol. II. Iai: Editura Fundaiei Chemarea,
1996, p. 134.
8
Constituia Republicii Letonia. // : 3- , 2. . .
. . . . : , 2001.
9
Codul electoral al Republicii Moldova. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 81 din
08.12.97.
1

Prezentat: 11 februarie 2013.


E-mail: teodorina@rambler.ru

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

39

Reglementarea securitii i sntii n munc


att n dreptul intern ct i internaional
Eufemia VIERIU,
doctor n drept, confereniar universitar,
Universitatea Petrol-Gaze Ploieti, Romnia
SUMMARY
Occupational safety and health at work, labour law, is a set of uniform binding rules that
have as their object the regulation of social relations that form it with regard to the Organization; conduct and control the processes work in order to ensure optimal conditions at science
level and modern technology; safeguard the life, for one limb and for all participants in this
prevention process of industrial accidents and occupational illness.
Problema sntii i securitii la locul de
munc a constituit i va constitui un element
fundamental al politicilor sociale ce au fost
adoptate de-a lungul timpului i, datorit diferenelor majore ntre statele membre, este
necesar o abordare global cu privire la sntate i securitate n munc.
Art. 41, alin. (2) din Constituie dispune
c: salariaii au dreptul la msuri de protecie social. Acestea privesc securitatea i
sntatea salariailor, regimul de munc al
femeilor i al tinerilor, instituirea unui salariu
minim brut pe ar, repausul sptmnal,
concediul de odihn pltit, prestarea muncii
n condiii deosebite sau speciale, formarea
profesional, precum i alte situaii specifice,
stabilite prin lege.
Potrivit art. 171 din Codul Muncii al Romniei, angajatorul are obligaia s ia toate
msurile necesare pentru protejarea vieii i
sntii salariailor i s asigure securitatea
i sntatea lor n toate aspectele legate de
munc.1
Actul normativ special, Legea nr.
319/2006 a securitii i sntii n munc2
stabilete principii generale referitoare la
prevenirea riscurilor profesionale, protecia
sntii i securitii lucrtorilor, eliminarea factorilor de risc i accidentare, informarea, consultarea, participarea echilibrat,
instruirea lucrtorilor i a reprezentanilor
lor, precum i direciile generale pentru implementarea acestor principii (art. 1 i 2).

Securitatea i sntatea n munc, instituie a dreptului muncii, este un ansamblu


unitar de norme juridice imperative care au
ca obiect reglementarea relaiilor sociale ce
se formeaz cu privire la organizarea multilateral, desfurarea i controlul proceselor
de munc, n scopul asigurrii condiiilor optime, la nivelul tiinei i tehnicii moderne,
pentru aprarea vieii, integritii corporale
i sntii tuturor participanilor n acest
proces, prevenirea accidentelor de munc i
a mbolnvirilor profesionale.3
ncepnd cu data de 01 octombrie 2006,
Legea nr. 319/2006 a abrogat Legea proteciei muncii nr. 90/1996.
Principalele aspecte n care Legea nr.
90/1996 nu corespundea prevederilor legislaiei europene erau urmtoarele: prevedea
amenzi pentru salariai n cazul nerespectrii de ctre acetia a msurilor de protecie
a muncii, n contradicie cu Directiva-cadru
89/391/CEE care prevede c unic rspunztor pentru aplicarea msurilor de sntate i
securitate n munc este angajatorul; condiiona primirea echipamentului individual de
lucru de plata unei sume de ctre angajat,
ntr-un cuantum de maximum 50% din preul echipamentului, n contradicie cu Directiva-cadru care spune c aplicarea msurilor
de protecie i prevenire nu trebuie n niciun
caz s implice costuri pentru salariai; acesta nu respect unele dintre prevederile noului Cod al Muncii (Legea nr. 53/2003); folosea

Administrarea Public, nr. 1, 2013

termenul de protecie a muncii n loc de cel


utilizat de normele europene, respectiv cel
de securitate i sntate n munc, fapt cu
importante implicaii juridice.4
Activitatea de protecie a muncii a evoluat n ara noastr odat cu dezvoltarea industriei.
n anii 1874 i 1894 au fost adoptate Legea sanitar, respectiv Regulamentul industriilor insalubre. Legea din 1874 constituie
un progres fa de legislaiile anterioare introducnd o nou concepie modern i punnd mare accent pe igien.5
Astfel, n art. 5 din Regulamentul industriilor insalubre se prevedea: n orice stabiliment industrial cu mai mult de 10 lucrtori,
atelierele vor avea un spaiu de, cel puin, 5
m3 de fiecare lucrtor, iar plafonul va avea
nlimea de, cel puin, 3 m, iar n art. 6 se
stipula: Pentru a nltura pericolul rnirii lucrtorilor n timpul funcionrii mainii, va
trebui prevzut un spaiu liber, destul de larg
pentru a permite circulaia, iar organele de
transmitere ale mainilor, ascensoarele, roile legate de vreun motor se vor mprejmui cu
parapetele de siguran.
Apoi, protecia muncii a fost reglementat n mod direct, chiar dac nu s-a folosit
aceast terminologie, prin Legea minelor6
din 1985, care, la art. 30, prevedea obligaia
ntreprinztorului de a lua toate msurile
pentru a executa lucrrile de exploatare, astfel nct s evite orice pericol i s garanteze
sigurana lucrtorilor.
Din aceeai perioad mai dateaz i alte
acte normative cum ar fi: Legea pentru repausul n zilele de duminic i srbtori din 1897;
Legea privind munca femeilor n industrie i
exploatri miniere din 1906; Legea privind
ajutoarele de boal i leziune din 1923; Legea
privind munca minorilor i femeilor din 1928.
n anul 1934 este promulgat Legea privind accidentele de munc. Acest act normativ poate fi considerat actul de natere al instituiei proteciei muncii pentru ara noastr, n accepia modern a termenului.
Ministerul Muncii i Ocrotirii Sociale a
luat natere n anul 1936, n anul 1949 s-a nfiinat Consiliul pentru protecia muncii.7
n anul 1953, s-a nfiinat n cadrul Consiliului Central al Sindicatelor, Inspecia tehni-

40

c de Stat pentru protecia muncii n subordinea sa, Institutul de cercetri tiinifice pentru
protecia muncii. La nivel teritorial, controlul
proteciei muncii era exercitat de inspectori
ncadrai n consiliile regionale i oreneti
ale sindicatelor, coordonai metodologic de
inspecia amintit.
n luna decembrie 1965 a intrat n vigoare
Legea nr. 5 cu privire la protecia muncii care
cuprindea obligaii i rspunderi, precum i
organizarea activitii, n condiiile economiei centralizate.
n 1968, la Ministerul Muncii s-a nfiinat Inspecia de Stat pentru protecia muncii,
compus din trei inspectorate generale pe
ramuri de activitate i o direcie tehnic menit s nglobeze atribuiile celor trei direcii
funcionale.
ntruct modificrile i completrile
aduse Legii nr. 90/1996 au fost numeroase,
aceasta a fost republicat n anul 2001, dar i
modificat ulterior.
Codul Muncii al Romniei, intrat n vigoare
la 01 aprilie 2003, conine un ntreg titlu (V)
intitulat Sntate i securitate n munc, alctuit din trei capitole, cuprinznd art. 171-187.
Necesitatea dezvoltrii prevederilor acestui Cod, n concordan cu normele europene, a impus adoptarea Legii nr. 319/2006.
n afar de Codul Muncii i de Legea nr.
319/2006, mai exist o serie de acte normative care reglementeaz aspecte ale sntii
i securitii n munc.
Problema sntii i securitii la locul
de munc a constituit un element fundamental al politicilor sociale ce au fost adoptate, de-a lungul timpului, ncepnd din
secolul trecut, n statele ce aveau s devin
membre ale Comunitilor Europene. Odat
cu constituirea comunitilor europene, a
devenit tot mai necesar, n condiiile n care
existau mari diferenieri ntre statele membre, o abordare global a problemelor de sntate i securitate la locul de munc.8
n Cartea alb privind securitatea i sntatea n munc este subliniat ideea c
aceast problematic a constituit obiectul
de preocupare n ultimii 30 de ani, dar n
mod deosebit - dup adoptarea Actului Unic
European din 1987, ritmul reglementrilor n
materie s-a intensificat.

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

Obiectivele n materie sunt clar definite


n art. 118 i 118A din Tratatul asupra Comunitii Europene, n sensul c acestea se
angajeaz ca, printr-o armonizare tot mai
accentuat, s contribuie la ameliorarea mediului de munc pentru a proteja sntatea
i securitatea lucrtorilor.
Organizaia Internaional a Muncii a
adoptat mai multe convenii n materia proteciei sntii i securitii n munc, unele
dintre ele fiind ratificate i de Romnia.
Principalele preocupri ale Organizaiei
Internaionale a Muncii au fost, nc de la
apariia acesteia (11 aprilie 1919), sntatea
i securitatea n munc.
Aceasta are obligaia de a sprijini naiunile
lumii pentru elaborarea de programe proprii
viznd: creterea nivelului de via, posibilitatea lucrtorilor de a ocupa funcii n care
s dea toat msura abilitii i cunotinelor
lor i care s le creeze satisfacie, astfel nct
s contribuie la bunstarea comun, asigurarea pentru cei interesai a posibilitii de
formare profesional, posibilitatea tuturor
de a participa n mod echitabil la rezultatele
muncii n materie de salarii i alte ctiguri,
extinderea msurilor de securitate social n
vederea asigurrii unui venit de baz pentru
toi cei care au nevoie de protecie precum
i pentru asigurarea unor ngrijiri medicale
complete, garantarea de anse egale n domeniul educativ i profesional.9
Convenia nr. 121 referitoare la prestaiile
n caz de accidente de munc i de boli profesionale, din anul 1964, prevede c legislaiile
naionale trebuie s protejeze toi salariaii
din sectoarele private sau publice, inclusiv
cooperatist.
Prima sesiune a Conferinei Internaionale a Muncii, organul suprem, a avut loc la
Washington n luna octombrie 1919, ocazie
cu care a fost ales directorul primului Birou
Internaional al Muncii.10
La cea de-a 95-a Conferin Internaional a Muncii, care s-a desfurat la Geneva, n
perioada 31 mai 16 iunie 2006, a fost adoptat Convenia privind cadrul promoional
pentru securitate i sntate n munc.
n art. 2 din aceast Convenie se cere fiecrui membru care o rectific de a promova
mbuntirea continu a securitii i sn-

41

tii n munc, cu scopul de a preveni accidentele, bolile profesionale i decesele la locul de munc, prin elaborarea, n consultare
cu patronatele i sindicatele reprezentative,
a unei politici naionale, a unui sistem i a
unui program naional.
Conform art. 4 din Convenie, sistemul
naional de securitate i sntate n munc
trebuie s includ, printre altele:
- legislaia, contractele colective dac
este cazul i orice alte instrumente legate de
securitatea i sntatea n munc;
- o autoritate sau un organism ori autoriti sau organisme responsabile cu securitatea i sntatea n munc, desemnate conform legislaiei sau practicii naionale;
- mecanisme care s asigure respectarea
legislaiei naionale, inclusiv sisteme de inspecie a muncii;
- msuri pentru promovarea, la nivel de
unitate, a cooperrii ntre conducere, lucrtori i reprezentanii acestora, ca element
esenial de prevenire n mediul munc.
n decursul existenei sale, cum era normal, Organizaia Internaional a Muncii s-a
preocupat de problemele privind securitatea i sntatea n munc.
Convenia O.I.M nr. 121/1964 privitoare la
despgubirile acordate n caz de accident de
munc sau mbolnvire profesional. Convenia oblig statele membre s stabileasc
n ce condiii un accident de traseu poate fi
considerat accident de munc; s enumere
bolile ce sunt considerate boli profesionale.
Indemnizaiile cuvenite persoanelor care
au devenit incapabile de a muncii datorit unui accident de munc, despgubirile
cuvenite urmailor celui decedat
ntr-un
accident de munc formeaz obiectul reglementrii art. 13-15 din Convenie.
Convenia O.I.M. nr. 155/1981 privind securitatea i sntatea muncitorilor, convenie
esenial, consacr obligaia statelor de a
aplica i de a verifica aplicarea unei politici
coerente n materie de securitate i sntate
a lucrtorilor la locul de munc.11
Convenia O.I.M. nr. 161/1985 cu privire la
serviciile de sntate n munc12 stabilete
obligaia statelor membre de a institui progresiv servicii de medicin a muncii pentru
toi salariaii din economiile naionale .

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Serviciile de medicin a muncii trebuie:


- s identifice riscurile de mbolnvire la
locul de munc;
- s supravegheze sntatea lucrtorilor
n timpul procesului de munc;
- s asigure promovarea precum i adaptarea muncii la lucrtor i nu invers, s se organizeze puncte de prim ajutor;
- s fie gratuite;
- s participe la cercetarea accidentelor
de munc i a bolilor profesionale.13
n Uniunea European a fost emis o directiv cu aplicabilitate general (Directivacadru nr. 89/391 din 12 iunie 1989)14 i numeroase directive sectoriale, care formeaz un
adevrat labirint.
Aceasta constituie cadrul juridic general
n aceast materie, fiind stabilit, prin preambulul su, c ameliorarea securitii, a igienei i sntii muncitorilor reprezint un
obiectiv ce nu poate fi subordonat consideraiilor de factur pur economic. Elementul
de importan deosebit adus de aceast
Directiv const n obligaia angajatorului
de a adapta munca la om, prin diferite procedee, printre care: alegerea metodelor de
producie i munc, organizarea ergonomic a locurilor de munc n scopul atenurii
muncii monotone sau repetitive, reducerea
efectelor acestora asupra sntii.
Cel care angajeaz este obligat s asigure
securitatea i sntatea lucrtorilor sub toate aspectele legate de munca pe care o presteaz. Angajatorul este cel care va suporta
toate cheltuielile pentru luarea msurilor de
securitate i sntate n munc. Reprezentanii salariailor sunt cei care pot propune
msuri de protecie i sunt consultai conform legislaiei proprii fiecrui stat membru
al Uniunii Europene.
n baza Directivei-cadru nr. 89/391 au fost
adoptate mai multe directive:
- Directiva nr. 89/654/CCE din 30 noiembrie
1989 privind prescripiile minime de securitate
i sntate la locurile de munc;
- Directiva nr. 89/655/CCE din 30 noiembrie
1989 privind prescripiile minime de securitate
i sntate pentru utilizarea de ctre lucrtori
n timpul muncii a echipamentelor de munc,
modificat prin Directiva nr. 95/63 din 05 decembrie 1995;

42

- Directiva nr. 89/656/CCE din 30 noiembrie


1989 privind prescripiile minime de securitate
i sntate pentru utilizarea de ctre lucrtori
n timpul muncii a echipamentelor de protecie individual;
- Directiva nr. 91/383/CCE din 25 iunie 1991
privind msurile care vizeaz promovarea
ameliorrii securitii i sntii n munc a
lucrtorilor care au o relaie de munc pe durat determinat sau o relaie de munc interimar;
- Directiva nr. 2000/54/CE a Parlamentului
European i a Consiliului din 18 septembrie
2000 cu privire la protecia lucrtorilor mpotriva riscurilor legate de expunerea la ageni
biologici n timpul muncii;
- Directiva nr. 2006/25/CE a Parlamentului
European i a Consiliului din 05 aprilie 2006
privind prescripiile minime de securitate i sntate referitoare la expunerea lucrtorilor la
riscurile datorate agenilor fizici.
Exist i anumite principii generale de
prevenire15 care se vor regsi i n Directiva
Consiliului nr. 89/391/CCE:
- evitarea riscurilor;
- evaluarea riscurilor care nu pot fi evitate;
- combaterea riscurilor la surs;
- adaptarea muncii la om, n special n
ceea ce privete proiectarea posturilor de
munc, alegerea echipamentelor de munc,
a metodelor de munc i de producie, n vederea reducerii monotoniei muncii, a muncii
cu ritm predeterminat i a diminurii efectelor acestora asupra sntii;
- adaptarea la progresul tehnic;
- nlocuirea a ceea ce este periculos cu
ceea ce nu este periculos sau cu ceea ce este
mai puin periculos;
- dezvoltarea unei politici de prevenire
coerente care s cuprind tehnologiile, organizarea muncii, condiiile de munc, relaiile sociale i influena factorilor din mediul
de munc;
- adoptarea, n mod prioritar, a msurilor
de protecie colectiv fa de msurile de
protecie individual;
- furnizarea de instruciuni corespunztoare lucrrilor.
n ceea ce privete primele reglementri
ale proteciei muncii n unele ri dezvoltate
putem spune c n Anglia, n anul 1833, au

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

fost numii primii inspectori pentru fabrici,


iar n 1844 a fost adoptat Marele act al fabricii care a dinuit aproape un secol. n anul
1937 a fost nlocuit cu documentul intitulat
Actul fabricilor, modificat n anul 1948, care
stabilete n mod amplu aspecte referitoare
la prevenirea accidentelor de munc, sancionarea sever a abaterilor, aplicarea unor
msuri de siguran i protecia sntii
personalului.
O.I.M. a devenit, n anul 1946, prima instituie specializat a Organizaiei Naiunilor
Unite.
Ea a jucat un rol activ n promovarea cooperrii tehnice internaionale, realizarea
unor norme juridice de munc aplicabile n
marea majoritate a lumii, s-a preocupat de
sporirea implicrii organizaiei n dezbaterea
i soluionarea marilor probleme ale dezvoltrii i pcii.
n cadrul sesiunilor sale au fost dezbtute teme ca: industrializarea rilor n curs de
dezvoltare, ameliorarea condiiilor i a mediului muncii, salariile minime, asigurrile
sociale i protecia social, libertatea sindical i negocierea colectiv, munca la domiciliu, abolirea muncii copiilor, reducerea
srciei prin munc, globalizarea i efectele
sale sociale, stimularea ncadrrii n munc a
tinerilor, criza locurilor de munc, munca decent n serviciul dezvoltrii durabile.
Frana se remarc prin cele mai vechi

43

referiri la protecia muncii consemnate n


Legea pentru sntate i moralitatea ucenicilor, din anul 1802 care stabilea standardul
pentru ventilaie i permitea magistrailor
sau membrilor marcani din localitate s inspecteze orice loc de munc.
Sub aspectul competenei, Frana este
principala promotoare a sistemului generalist
al inspeciei muncii bazat pe intervenia asupra ansamblului realitilor sociale ale ntreprinderilor, respectiv: control, ndrumare i
conciliere.
Germania a avut primele reglementri
cu elemente de protecia muncii n Legea tinerilor care muncesc n fabrici (1839) i Legea
pentru numirea inspectorilor (1845). Ulterior,
s-au adoptat Codul industrial (1869), Codul
imperial de asigurri (1884), Legea minelor,
Legea produselor toxice, Legea produselor explozive i Legea echipamentelor tehnice.16
Statele Unite ale Americii au avut primele reglementri de protecia muncii n statul
Massachusetts prin Legea pentru prevenirea
accidentelor n fabrici (1877) i prin Legea declarrii i cercetrii accidentelor (1886).17
n considerarea aderrii Romniei la Uniunea European la 01 ianuarie 2007 i n temeiul Legii nr. 319/2006, s-a nregistrat un
proces accelerat de transpunere, pe calea
hotrrilor de guvern, a directivelor specifice n materie de securitate i sntate n
munc.

NOTE
A se vedea Codul muncii art. 171, alin. (1) i (2), adoptat prin Legea nr. 53/2003, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 72 din 05 februarie 2003 cu modificrile i completrile
aduse prin: Legea nr. 480/2003 pentru modificarea lit. e), art. 50 din Legea nr. 53/2003 Codul Muncii publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 814 din 18 noiembrie 3003; Legea nr.
541/2003 pentru modificarea unor dispoziii ale Legii nr. 53/2003 - Codul muncii publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 913 din 19 decembrie 2003; Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 65/2005 privind modificarea unor dispoziii ale Legii nr. 53/2003 Codul
muncii publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 576 din 05 iulie 2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 371/2005 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 1147
din 19 decembrie 2005; Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale
publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 672 din 27 iulie 2005; Ordonana de Urgen a
Guvernului Romniei nr. 55/2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 53/2003 Codul
muncii publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 788 din 18 septembrie 2006, aprobat cu
completri prin Legea nr. 94/2007 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 264 din 19
aprilie 2007; Legea nr. 237/2007 privind modificarea alin. (1) al art. 269 din Legea nr. 53/2003
Codul Muncii publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 497 din 25 iulie 2007.
1

Administrarea Public, nr. 1, 2013

44

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 646 din 26 iulie 2006.
iclea Alexandru, Tratat de dreptul muncii, Editura U. J., Bucureti, 2007, p. 709.
4
Radu Roxana Cristina, Dreptul muncii, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 308.
5
A se vedea i Livia Chiri, Scurt istoric al asistenei medicale n Romnia, n Revista Medicina Familiei, nr. 13, Editura Polirom, Timioara, 1997.
6
Acest act normativ prevedea nfiinarea caselor de ajutor prin intermediul crora se acorda sprijin pentru incapacitate temporar de munc, datorit accidentrii sau mbolnvirii, dar
i a caselor de pensii, care stabileau pensii de invaliditate pentru accidente de munc sau boli
profesionale.
n prezent, accidentul de munc reprezint vtmarea violent a organismului, precum i
intoxicaia acut profesional, care au avut loc n timpul procesului de munc sau n ndeplinirea ndatoririlor de serviciu i care provoac incapacitate temporar de munc de, cel puin,
3 zile calendaristice, invaliditate ori deces.
Boala profesional const n afeciunea care se produce ca urmare a exercitrii unei meserii sau profesii, cauzat de ageni nocivi fizici, chimici ori biologici caracteristici locului de
munc, precum i de suprasolicitarea diferitelor organe sau sisteme ale organismului, n procesul de munc.
7
Acesta s-a nfiinat n subordinea Ministerului Muncii i Prevederilor Sociale, prezidat
de un ministru i format din consilieri ministeriali, reprezentani ai Confederaiei Generale a
Muncii, Comisiunii de Stat a Planificrii, Ministerului nvmntului Public i responsabili cu
protecia muncii.
Acest consiliu avea rolul de a studia i propune noi msuri n domeniu i de a controla
modul de aplicare a celor stabilite dispunnd de un corp de inspectori tehnici, pe ramuri de
producie. De asemenea, erau stabilite obligaiile i rspunderile n domeniul proteciei muncii la nivelul ministerelor, centralelor i ntreprinderilor.
8
Popescu Andrei, Dreptul internaional i european al muncii, Ediia 2, Editura C. H. Beck,
Bucureti, 2008, p. 410.
9
A se vedea iclea Alexandru, op. cit., p. 78-79.
10
Primul director al Biroului Internaional al Muncii a fost francezul Albert Thomas, fost
jurnalist, om politic, ministru n timpul primului rzboi mondial, el a avut un rol major n orientarea activitii O.I.M. la nceputurile acesteia.
11
Angajatorii trebuie s ia msuri pentru reducerea riscurilor ce ar putea aduce atingere
securitii i sntii lucrtorilor. Cel ce ncadreaz va fi obligat s pun la dispoziia lucrtorilor mbrcminte i echipament de protecie i s fac n aa fel nct mainile, utilajele,
substanele pe care le utilizeaz s se afle sub un control strict i permanent.
12
Prin serviciu de sntate n munc se nelege orice serviciu nvestit cu funcii esenial preventive i nsrcinat s consilieze pe angajator, lucrtor i pe reprezentanii acestora
cu exigenele impuse pentru stabilirea, precum i pentru meninerea unui climat optim de
munc.
Acestea pot s fie organizate att ca servicii deservind o singur ntreprindere, ori ca servicii deservind mai multe ntreprinderi, ele trebuind s fie informate de ctre angajator cu
privire la orice factor care ar putea prejudicia sntatea lucrtorilor.
13
Ion Traian tefnescu, Tratat de dreptul muncii, Editura Wolters Kluwer, Bucureti, 2007,
p. 606.
14
Publicat n J.O.C.E. nr. L183 din iunie 1989.
15
Securitate i Sntate n Munc, Ediia a V-a, 22 februarie 2008, Editura Best Publishing,
p.14.
16
A se vedea Tiberiu-Constantin Medeanu, Accidentele de munc , volumul , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 11.
17
Ibidem, p. 15.
2
3

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

45

BIBLIOGRAFIE
1. iclea Alexandru. Tratat de dreptul muncii. Editura U. J, Bucureti, 2007.
2. Radu Roxana Cristina. Dreptul muncii. Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008.
3. Chiri Livia. Scurt istoric al asistenei medicale n Romnia. Revista Medicina Familiei, nr.
13, Editura Polirom, Timioara, 1997.
4. Popescu Andrei. Dreptul internaional i european al muncii, ediia a II-a. Editura C. H. Beck,
Bucureti, 2008.
5. tefnescu Ion Traian. Tratat de dreptul muncii. Editura Wolters Kluwer, Bucureti, 2007.
6. Securitate i Sntate n Munc, ediia a V-a, 22 februarie 2008, Editura Best Publishing.
7. Medeanu Tiberiu-Constantin. Accidentele de munc, vol. , Editura Lumina Lex, Bucureti,
1998.
8. Codul Muncii al Romniei, adoptat prin Legea nr. 53/2003.
9. Legea nr. 319/2006 a securitii i sntii n munc, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 646 din 26 iulie 2006.
10. Directiva-cadru nr. 89/391, publicat n J.O.C.E. nr. L183 din iunie 1989.
11. Vieriu Eufemia, Vieriu Dumitru. Dreptul muncii. Editura Pro Universitaria, 2011.
Prezentat: 28 martie 2012.
E-mail: bajenaru@rambler.ru

46

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Consideraii generale privind timpul de munc


Dumitru VIERIU,
doctor n drept, confereniar universitar,
avocat, Baroul Bucureri, Romnia
SUMMARY
Whereas work done involves spending the vital force of man, that is objectively, as a day
of work, within certain limits, being only a part of a day of life. To have an activity respect for
specific work programme represents one of the specific features of the legal report sourced by
the individual labour contract.
Desfurarea activitii cu respectarea
unui anumit program de lucru reprezint
una din trsturile specifice ale raportului
juridic izvort din ncheierea contractului
individual de munc. ntruct munca efectuat presupune cheltuirea forei vitale a omului, este necesar, n mod obiectiv, ca ziua de
munc s se ncadreze n anumite limite, s
fie numai o parte dintr-o zi de via. Totodat, munca trebuie s aib un caracter de
continuitate i s fie prestat ntr-un numr
minim de ore pe zi; dac nu depete dou
ore sau 1/4 norm pe zi, activitatea trebuie
s fie considerat c are loc pe baza unui
contract civil. 1
Ducnd o lupt susinut pentru aprarea drepturilor lor, salariaii au nscris, printre
primele revendicri, stabilirea prin lege a limitelor de munc, reglementarea repausului
sptmnal i a concediului de odihn pltit.
Timpul de munc reprezint durata stabilit, dintr-o zi sau sptmn, n care este
obligatorie prestarea muncii n cadrul contractului individual de munc.
Timpul de munc se afl ntr-o indisolubil legtur cu timpul de odihn; reglementarea lui reprezint o garanie a dreptului fundamental la odihn. Aceast reglementare
asigur o mbinare armonioas a intereselor
sociale cu cele ale fiecrui salariat.2
Dispoziiile legale care reglementeaz
timpul de munc i timpul de odihn au caracter imperativ, orice derogare de la normele pe care le conine este inadmisibil.
Clasificarea timpului de munc. Timpul
de munc poate fi mprit n dou categorii:
- timpul care se ncadreaz n programul

de lucru sau duratei normale a muncii;


- timpul peste programul de lucru sau
peste durata normal a muncii.
Durata normal a muncii este stabilit
pentru munca desfurat n timpul zilei sau
pentru aceea prestat n timpul nopii. Durata normal a zilei de lucru este, n medie
potrivit art. 38, alin. (3) din Constituia Romniei de, cel mult, 8 ore. Durata normal
a timpului de lucru se realizeaz prin sptmna de lucru de 5 zile. Ea reprezint deci
40 de ore pe sptmn. n anumite condiii,
ziua de lucru poate fi sub 8 ore i, ca urmare,
sptmna - sub 40 de ore. Durata maxim
legal a timpului de munc nu poate depi
48 de ore pe sptmn, inclusiv orele suplimentare.3
n cazul tinerilor n vrst de pn la 18
ani, durata timpului de munc este de 6 ore
pe zi i de 30 de ore pe sptmn. n funcie
de specificul unitii sau al muncii prestate,
se poate opta i pentru o repartizare inegal
a timpului de munc, cu respectarea duratei normale a timpului de munc de 40 de
ore pe sptmn. n cazurile n care durata
normal a timpului de munc se stabilete
n funcie de specificul unitii sau al muncii
prestate, durata timpului de munc zilnic nu
poate depi 10 ore.4 Tinerii n vrst de pn
la 18 ani nu pot presta munc suplimentar.
Timpul de munc peste programul de lucru sau peste durata normal poate fi constituit din: ore suplimentare; timpul care datorit specificului muncii nu se poate ncadra
n programul normal de lucru; orele prestate
peste programul de lucru n scopul asigurrii
serviciului pe unitate.

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

Organizarea timpului de lucru. Potrivit


Codului Muncii al Romniei, n limitele obligatorii ale zilei i sptmnii de lucru, modul
de organizare a timpului de munc, precum
i evidena salariailor n unitate se stabilesc
prin regulamentul de ordine interioar. Prin
acest regulament se prevd ora de ncepere i cea de sfrit a programului de lucru,
organizarea lucrului, dup caz, n schimburi (tur), tur continu sau tumus etc. cu
indicarea duratei i a condiiilor n care se
fac predarea i preluarea lucrului, precum
i a modului de organizare a serviciului pe
unitate i a orelor de gard. De regul, programul de lucru este unitar pentru ntregul
personal, dar pentru salariaii cu sarcini specifice (de paz, la centralele telefonice etc.),
programul de lucru poate fi diferit. Regulamentul de ordine interioar cuprinde prevederi referitoare la pauz pentru mas, zilele
de repaus sptmnal, n cazul n care acesta
nu poate fi asigurat smbta i duminica etc.
Instituionalizarea principiului negocierii, reglementarea contractului colectiv de
munc conduc, n mod firesc, la consecina organizrii timpului de munc de ctre
cei doi parteneri sociali patron i salariai
prin intermediul acestui contract. Aa fiind, contractul colectiv va cuprinde clauze
privind organizarea timpului de munc, cu
valoare de principiu, concretizate n regulamentul de ordine interioar ori, n detaliu,
reglementnd toate aspectele ce privesc
timpul respectiv.5
Ziua de munc de 8 ore. Stabilirea zilei de
munc de 8 ore, deci a sptmnii de 40 de
ore, constituie regula de aplicare general.
n acelai sens, art. 32, alin. (1) din Legea
nr. 188/1999 prevede c durata normal a
timpului de lucru pentru funcionarii publici
este de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn.
Durata de 8 ore a zilei de munc asigur
desfurarea, n condiii obinuite, a procesului de producie, rspunznd cerinelor de
ordin biologic, material, spiritual i social ale
salariailor. Nu mai puin ns aceast durat
este condiionat din punct de vedere istoric, fiind rezultatul unei lungi evoluii. Ea este
susceptibil de a fi redus n funcie de stadiul dezvoltrii economice i sociale.6

47

Ziua de munc sub 8 ore. n cazurile n


care unor anumite categorii de personal trebuie s li se asigure o protecie special, precum i atunci cnd procesul de producie se
desfoar n condiii deosebite, durata zilei
de munc este sub 8 ore. De asemenea, s-a
prevzut posibilitatea stabilirii unor programe de lucru pariale de 6, 4 sau 2 ore pe zi.7
Astfel, pentru tinerii sub 16 ani durata
timpului de munc este de 6 ore pe zi, fr
ca aceasta s duc la o scdere a salariului
(art. 162 din Codul Muncii).
Unitile sunt obligate s acorde femeilor,
n cursul programului de lucru (n ipoteza n
care ele nu doresc s beneficieze de concediu pltit pentru ngrijirea copiilor n vrst
de pn la 2, respectiv, 3 ani, pauze pentru
alimentarea i ngrijirea copilului, de o jumtate de or, la intervale de, cel mult, 3 ore;
la aceste pauze se adaug i timpul necesar
deplasrii dus i ntors de la locul unde se gsete copilul. Timpul acordat pentru alptare, inclusiv deplasrile, nu poate depi 2 ore
zilnic. Pauzele se acord pn la mplinirea
de ctre copil a vrstei de 9 luni putndu-se
prelungi, pe baza recomandrilor medicale,
pn la 12 luni, n cazul copiilor prematuri,
distrofici i celor care necesit o ngrijire deosebit. Pauzele i reducerea programului de
lucru se includ n timpul de munc i nu au
consecine asupra salariului sau altor drepturi materiale.8 De asemenea, s-a prevzut
c femeile care au n ngrijire copii de pn
la 7 ani pot lucra cu 1/2 din norm fr s li
se afecteze drepturile ce decurg din calitatea
de salariat.9
n temeiul dispoziiilor art. 13, alin. (2) din
Legea nr. 17/2000 privind asistena social a
persoanelor vrstnice, soul sau rudele care
au n ngrijire o persoan vrstnic dependent i sunt salariai pot beneficia de un
program redus de lucru de o jumtate de
norm. Drepturile salariate se primesc integral, diferena suportndu-se din bugetul
local (corespunztor salariului brut lunar al
asistentului social debutant cu pregtire medie). De asemenea, cel n cauz beneficiaz
de vechime n munc potrivit programului
normal de lucru.
Prestarea muncii cu reducerea zilei de lucru se impune i n condiiile reglementate

Administrarea Public, nr. 1, 2013

de Ordonana de urgen a Guvernului Romniei nr. 99/2004 n perioadele de temperaturi extreme.


n conformitate cu dispoziiile Legii nr.
31/1991 privind stabilirea duratei timpului
de munc sub 8 ore pe zi pentru salariaii
care lucreaz n condiii deosebite, vtmtoare, grele sau periculoase, cei care desfoar efectiv i ore permanent activitatea n
locuri de munc cu condiii deosebite - vtmtoare, grele sau periculoase, beneficiaz
de reducerea duratei timpului de munc sub
8 ore pe zi, aceast reducere nu afecteaz salariul i vechimea n munc (art. 1). Stabilirea
categoriilor de personal, a activitilor i locurilor de munc pentru care durata timpului de lucru se reduce sub 8 ore pe zi se face
pe baza urmtoarelor criterii:
a) natura factorilor nocivi fizici, chimici
sau biologici i mecanismul de aciune al
acestora asupra organismului;
b) intensitatea de aciune a factorilor nocivi sau asocierea acestor factori;
c) durata de expunere la aciunea factorilor nocivi;
d) existena unor condiii de munc ce
implic un efort fizic mare, n condiii nefavorabile de microclimat, zgomot intens sau
vibraii;
e) existena unor condiii de munc ce implic o solicitare nervoas deosebit, atenie
foarte ncordat i multilateral sau concentrare intens i un ritm de lucru intens;
f ) existena unor condiii de munc ce
implic o suprasolicitare nervoas, determinat de un risc de accidentare sau de mbolnvire;
g) structura i nivelul morbiditii n raport cu specificul locului de munc;
h) n alte condiii de munc vtmtoare,
grele sau periculoase care pot duce la uzura
prematur a organismului. Durata timpului
de lucru se reduce, inndu-se seama de aciunea factorilor enumerai asupra strii de
sntate i capacitii de munc i de msura n care consecinele aciunilor acestor
factori pot fi diminuate sau eliminate prin
micorarea timpului de expunere (art. 2).10
Existena condiiilor deosebite vtmtoare, grele sau periculoase la locurile de
munc se stabilete, pentru fiecare unitate,

48

de inspectoratele de stat teritoriale pentru


protecia muncii, pe baza determinrilor
efectuate de ctre personalul ncadrat n
unitile specializate ale Ministerului Sntii din care rezult depirea limitelor prevzute de normele naionale i protecia muncii (art. 3). Durata reducerii timpului normal
de munc i categoriile de persoane care
beneficiaz de acest program se stabilesc
prin contractul colectiv de munc la nivel de
ramur, grupuri de uniti i uniti.11
Munca n timpul nopii. Codul Muncii al
Romniei prevede c se consider munc
n timpul nopii aceea, care se presteaz n
intervalul cuprins ntre orele 22.00-6.00, cu
posibilitatea abaterii, n cazuri justificate,
cu o or n minus sau n plus fa de aceste
limite.
Durata muncii de noapte este mai mic
cu o or dect durata muncii n timpul zilei,
fr diminuarea salariului. Aceast prevedere nu se aplic i celor care au un program
normal de munc mai mic de 8 ore; prin urmare, n aceste cazuri, durata timpului de
munc este aceeai, ziua i noaptea.
n unitile n care procesul de munc
este nentrerupt sau unde condiiile specifice ale muncii o impun, programul de lucru n
timpul nopii poate fi egal cu cel din timpul
zilei. n cazurile n care programul de lucru
n timpul nopii are aceeai durat cu cel din
timpul zilei, munca prestat n timpul nopii
se pltete cu un spor de 25% din salariul de
baz, dac timpul lucrat noaptea reprezint,
cel puin, jumtate din programul de lucru.
De acest spor beneficiaz i salariaii care
lucreaz n condiii deosebite, unde durata
timpului de munc este mai mic de 8 ore pe
zi. Este interzis folosirea la munc n timpul
nopii a tinerilor sub vrsta de 18 ani, a femeilor gravide ncepnd cu luna a asea i a
celor care alpteaz. Munca femeilor n timpul nopii n unitile industriale este admis
numai n anumite cazuri i anume:
a) pentru femeile care dein funcii de
conducere sau funcii cu caracter tehnic
care implic o rspundere deosebit (n lipsa
unor prevederi legale care s enumere aceste funcii, s-a propus, ca ele s fie determinate n cuprinsul regulamentului de ordine
interioar);

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

b) pentru femeile care lucreaz n serviciile sanitare i de asisten social;


c) n cazurile de for major, dac se produce o ntrerupere n funcionarea dispozitivelor i instalaiilor, cnd defeciunea acestora provoac ncetarea lucrului, precum i
n cazul n care munca este necesar;
d) n alte situaii deosebite, n unele ramuri de producie stabilite prin lege, cu
acordul sindicatelor.
Timpul de munc n unele activiti cu
condiii specifice. n baza prevederilor unor
acte normative speciale, durata zilei de munc poate fi mai mare, n construcii, n industria forestier, n agricultur, precum i n alte
activiti n condiii specifice, fr ca aceasta
s poat depi, n medie lunar, trimestrial,
semestrial sau anual, dup caz durata normal a zilei de munc.
Din cuprinsul textului citat rezult c
durata zilei de munc mai mare dect cea
normal este admis numai n condiiile i n
limitele prevzute expres n actele normative speciale. De precizat este c, ntr-un atare
caz, dispoziia nscris n art. 38, alin. (3) din
Constituia Romniei este respectat, ntruct, n medie, durata normal a zilei de munc nu este depit.12
Munca n tur continu, turnus i alte
forme specifice. Pentru anumite locuri de
munc, datorit specificului activitii, se
pot stabili forme specifice de organizare a
timpului de lucru, dup caz, n tur continu,
turnus i alte forme.
Munca n schimburi sau n ture implic
un serviciu succesiv i, totodat, alternativ,
astfel nct, concomitent cu satisfacerea cerinelor procesului de producie, s se in
seama i de asigurarea condiiilor corespunztoare de lucru pentru ntreg personalul
salariat.
n cazurile n care procesul de producie
este nentrerupt siderurgie rafinrii, termocentrale, hidrocentrale etc. munca se
organizeaz n tur continu. Desfurarea
activitii n mod nentrerupt caracterizeaz
i munca n turnus, cu deosebire c, n acest
caz, schimburile sunt inegale. Munca n turnus este prestat cu deosebire pentru funcionarea fr ntrerupere a mijloacelor de
transport a cror circulaie se desfoar pe

49

baza planurilor de mers stabilite anticipat.


Dac prin specificul su, activitatea impune
organizarea n schimburi inegale, munca n
turnus poate fi practicat i n alte sectoare
pentru asigurarea funcionrii utilajelor i instalaiilor.
n sectorul medico-sanitar, programul
de lucru este specific; el cuprinde un numr mediu de ore pe zi pentru activitatea
obinuit, contravizite, asigurarea asistenei
medicale smbt, duminic i n zilele de
srbtori legale, precum i ore de gard, n
care se asigur permanena serviciului n
timpul n care restul personalului este liber,
cu deosebire pentru cazuri urgente i neprevzute.13
Programul de lucru al personalului didactic prezint, de asemenea, deosebiri fa de
programul obinuit de lucru; el se ntocmete pe baza normrii didactice, inndu-se
seama de obligaiile sale complexe privind
activitatea de predare a leciilor la clas,
expunerea prelegerilor sau cursurilor, organizarea i efectuarea practicii n producie a
elevilor i studenilor, activitatea de cercetare tiinific etc.
Orele suplimentare. Orele prestate peste programul su peste durata normal a
timpului de lucru sunt, de regul, ore suplimentare, care se compenseaz cu timp liber
corespunztor. Dac munca astfel prestat
nu a putut fi compensat cu timp liber corespunztor, orele suplimentare se vor salariza cu un spor din salariul de baz astfel: 50%
din salariul de baz pentru primele dou ore
de depire a duratei normale a zilei de lucru; 100% din salariul de baz, pentru orele
urmtoare. Cu spor de 100% se pltesc i
orele lucrate n zi de repaus sptmnal sau
n zilele n care, n conformitate cu reglementrile n vigoare nu se lucreaz.
Potrivit dispoziiilor legale, n cazul personalului din unitile bugetare, din organele puterii executive i din regiile autonome
cu specific deosebit, munca peste durata
normal a timpului de lucru poate fi prestat
numai dac efectuarea orelor suplimentare
a fost dispus de conductorul instituiei respective, dup caz, eful ierarhic, fr a depi 120 ore anual. n cazuri cu totul deosebite,
organele competente pot aproba efectuarea

Administrarea Public, nr. 1, 2013

orelor suplimentare i peste acest plafon,


dar nu mal mult de 360 ore anual. Aprobarea efecturii orelor suplimentare se face cu
consultarea sindicatelor.
Prestarea muncii n orele suplimentare
constituie o excepie, deoarece, de regul,
sarcinile de producie trebuie s fie realizate,
ntr-o bun organizare, n timpul programului de lucru. Acesta este unul din motivele
pentru care n contractul colectiv de munc
unic la nivel naional s-a prevzut c salariaii pot fi chemai s presteze ore suplimentare numai cu consimmntul lor, iar ceea
ce depete 120 de ore pe an de persoan,
necesit i acordul sindicatelor din unitate
sau instituie.14
n conformitate cu dispoziiile din Codul
Muncii, n anumite situaii, munca peste programul normal de lucru fiind imperioas,
conducerea unitii este competent s dispun efectuarea ei, cu acordul sindicatelor,
fr o alt aprobare i fr s se prevad un
plafon al orelor suplimentare. Astfel, este admis prestarea muncii peste durata normal:
a) pentru prentmpinarea sau nlturarea efectelor calamitilor sau altor cazuri de
for major, precum i n situaii care pericliteaz sntatea sau viaa unor persoane;
b) pentru nlturarea efectelor unor situaii neprevzute, care ar duna bunei funcionri a serviciilor de aprovizionare cu ap i
energie electric, de canalizare, a serviciilor
potale i de telecomunicaii, a cilor i mijloacelor de transport n comun, a instalaiilor de distribuire a combustibilului;
c) pentru repararea dispozitivelor i instalaiilor n cazul n care defeciunea acestora
provoac ncetarea lucrului, pentru mai multe persoane;
d) pentru prevenirea sau nlturarea unor
situaii care ar putea provoca degradarea
sau distrugerea materiilor prime, materialelor ori produselor.
Regimul legal al orelor suplimentare, fiind restrictiv, prestarea acestora fr existena aprobrii prealabile necesare sau cu depirea plafonului maxim atrage rspunderea material a celor vinovai care au dispus
efectuarea muncii peste durata normal a

50

timpului de lucru. n toate cazurile, prestarea


muncii n aceste condiii se justific pentru
realizarea unor lucrri sau a unei producii
suplimentare, n situaiile n care s-ar dovedi
c orele suplimentare nu au aceast motivare obiectiv, cheltuielile fcute pentru prestarea lor pot fi considerate un prejudiciu,
susceptibil de a atrage rspunderea celor
vinovai.15
Munca prestat peste programul de lucru de ctre persoane cu funcii de conducere. Astfel cum se prevede n lege, munca
prestat de personalul din aceast categorie,
peste programul de lucru, nu se remunereaz suplimentar; aceste persoane beneficiaz
de un salariu corespunztor rspunderilor i
obligaiilor ce le revin, precum i de indemnizaii de conducere.
n aplicarea acestor prevederi legale, prin
persoane cu funcii de conducere considerm c trebuie s se neleag nu toate categoriile de personal, astfel cum sunt definite
n Codul Muncii, ci numai cele care beneficiaz de indemnizaii de conducere.
Orele prestate peste programul de lucru, n scopul asigurrii serviciului pe unitate. Cerinele continuitii produciei, precum i asigurarea unor intervenii operative
n cazuri de accidente, avarii sau alte evenimente neprevzute, determin organizarea
serviciului pe unitate, pe care salariaii trebuie s-l efectueze, n baza unei ndatoriri
generale.
Activitatea depus n acest scop se desfoar, de regul, peste programul de lucru,
dar nu poate fi calificat ca munc n ore
suplimentare, deoarece implic ndeplinirea
unor sarcini speciale, distincte de cele care
caracterizeaz atribuiile de serviciu aferente postului sau funciei deinute potrivit
contractului de munc. De aceea, salarizarea
activitii desfurate n aceste ore este exclus. De asemenea, nu este posibil plata
vreunui spor, cum este cel prevzut pentru
munca n timpul nopii. Aceste ore se compenseaz cu timp liber corespunztor n
urmtoarele 60 de zile, cu excepia persoanelor care ndeplinesc funcii de conducere
a unitii.16

Societatea
civil
i statul
de drept
Administrarea
public:
teorie
i practic

51

NOTE
n art. 9 din Legea nr. 6/1992 se prevede: Orice convenie prin care se renun total sau
n parte la dreptul la concediul de odihn este interzis.
2
iclea Alexandru, Tufan Constantin. Dreptul muncii, curs pentru uzul studenilor. Editura
Global Lex, 2004, pag. 502.
3
Contractul colectiv de munc unic nivel naional pe anii 2007-2011 prevede c: Durata
maxim legal a timpului de munc nu poate depi 48 de ore pe sptmn, inclusiv orele
suplimentare. Prin excepie, durata timpului de munc va putea fi prelungit peste 8 ore pe zi
i peste 48 de ore pe sptmn, care include i orele suplimentare, cu condiia ca media orelor de munc, calculat pe o perioad de referin de o lun calendaristic, s nu depaeasc
48 de ore pe sptmn.
4
Contractul colectiv de munc unic nivel naional pe anii 2007-2011, art. 4, art. 5, art. 6.
5
Belu Constantin. Dreptul muncii. Editura Universitaria, Craiova, 2007, pag. 500.
6
iclea Alexandru, Tufan Constantin. op. cit., pag. 504.
7
Art. 11, alin. (1) din Contractul colectiv de munc unic la nivel naional pe anii 2007-2011
prevede: Pentru unele activiti, locuri de munc i categorii de personal, prevzute n contractele colective de munc de la unitti, timpul de munc poate fi parial, corespunztor
unor fraciuni de norm, de minim 2 ore.
8
Art. 156 din Codul Muncii al Romniei: Salariile se pltesc naintea oricror alte obligaii
bneti ale angajatorilor.
9
Art. 17, alin. (2) din Contractul colectiv de munc unic la nivel naional pe anii 2007-2011.
10
Legea nr. 31 din 22 martie 1991 privind stabilirea duratei timpului de munc sub 8 ore
pe zi pentru salariaii care lucreaz n condiii deosebite vtmtoare, grele sau periculoase.
11
Art. 12, alin. (2) din Contractul colectiv de munc unic la nivel naional pe anii 2007-2011.
12
iclea Alexandru, Ghimpu Sanda. Dreptul muncii, ediia a II-a. Editura All Beck, Bucureti,
2004, pag. 150.
13
Belu Constantin, op. cit., pag. 503.
14
iclea Alexandru, Tufan Constantin, op. cit., pag. 508.
15
iclea Alexandru, Ghimpu Sanda, op. cit., pag. 153.
16
iclea Alexandru, Tufan Constantin, op. cit., pag. 510.
1

BIBLIOGRAFIE
1. iclea Alexandru, Tufan Constantin. Dreptul muncii, curs pentru uzul studenilor. Editura
Global Lex, 2004.
2. iclea Alexandru, Ghimpu Sanda. Dreptul muncii, ediia a II-a. Editura All Beck, Bucureti, 2004.
3. Belu Constantin. Dreptul muncii. Editura Universitaria, Craiova, 2007.
4. Legea nr. 6 din 05 februarie 1992 privind concediul de odihn i alte concedii ale salariailor.
5. Legea nr. 31 din 22 martie 1991 privind stabilirea duratei timpului de munc sub 8 ore
pe zi pentru salariaii care lucreaz n condiii deosebite vtmtoare, grele sau periculoase.
6. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat.
7. Legea nr. 17/2000 privind asistena social a persoanelor vrstnice.
8. Contractul colectiv de munc unic nivel naional pe anii 2007-2011.
9. Codul Muncii al Romniei, adoptat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei (I) nr. 72 din 05 februarie 2003.
10. Vieriu Eufemia, Vieriu Dumitru. Dreptul muncii. Editura Pro Universitaria, Bucureti, 2010.
Prezentat: 28 martie 2012.
E-mail: bajenaru@rambler.ru

Administrarea Public, nr. 1, 2013

conomie
i finane publice

52

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

53

Salariul: abordri conceptuale, tipuri de salarii,


modaliti de salarizare
Andrei BLANOVSCHI,
doctor n economie, confereniar universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
In this article is examined conceptual approaches regarding the definition of wages, components, forms and contemporary methods of wage, like as wage development in the Republic
of Moldova.
Abordri conceptuale. Salariul, ca form de plat a forei de munc, se aplic din
timpurile cele mai ndeprtate. nc n Codul
de legi al lui Hammurabi din Babilonul antic
(milemiul II . e. n.) apare fenomenul muncii
salariate, fenomen generat, pe de o parte,
de perioadele de timp n care se efectua un
mai mare volum de munc, care nu putea fi
acoperit exclusiv prin munca sclavilor i, pe
de alt parte, ca urmare a constituirii categoriei sociale de oameni liberi, care puteau fi
angajai n cmpul muncii contra unei sume
de bani, stabilite i reglementate legal.
Categoria economic de salariu i are
originea n latinescul salarium care, n esen, semnifica raia de sare alocat unui osta.
Ulterior, aceast noiune a fost extins i utilizat pentru a exprima preul pltit lucrtorilor care prestau diferite activiti n folosul
altor persoane.
Fondatorul doctrinei justiiei sociale,
Toma dAquino (1225-1274 e.n.), considera
n lucrarea sa Suma Theologiae (1266) c
lucrtorul angajat trebuie s obin contra
muncii prestate altei persoane un salariu
just. Acest salariu trebuie s-i permit s
triasc el i membrii familiei sale inapi de
munc, la scara poziiei pe care o ocup n
structura claselor sociale. Teoria salariului
just nu i-a pierdut actualitatea nici n epoca
n care trim, cu toate c de la elaborarea sa
au trecut peste apte sute de ani.
Preocupat de problema salariului, fiziocratul Anne Robert Jacques Turgot (17271781) considera c o condiie a apariiei

muncii salariate este separarea muncitorului de proprietatea asupra mijloacelor de


producie. n astfel de condiii, angajatorul,
avnd posibilitatea s aleag dintr-un numr mare de lucrtori, i prefer pe cei care
sunt de acord s lucreze pentru cel mai mic
salariu. Muncitorii i reduc, astfel, unul altuia
valoarea muncii lor. ntr-o asemenea situaie,
ntre toate genurile de munc se stabilete
doar salariul care tinde spre minimul mijloacelor necesare supravieuirii proprietarului
forei de munc. Astfel, aspectul hotrtor
al determinrii mrimii salariului este concurena dintre cererea i oferta de for de
munc.
Fondatorul doctrinei liberalismului economic clasic, Adam Smith (1723-1790), scria
n opera sa Avuia naiunilor. Cercetare asupra naturii i cauzelor sale (1776): Un angajat trebuie s poat tri ntotdeauna din
munca sa, iar salariul trebuie s fie, cel puin,
suficient pentru a-l ntreine. Salariul trebuie
s fie, de cele mai multe ori, chiar ceva mai
mare dect att; altfel ar fi imposibil pentru
muncitor s ntemeieze i s ntrein o familie, iar cursul vieii, al unor asemenea muncitori, n-ar putea dura mai mult de o generaie.1 Autorul Avuiei naiunilor... a subliniat
i faptul c salariul este unicul venit bazat pe
munc. Celelalte venituri profitul, renta i
dobnda sunt venituri create de munca suplimentar a angajailor.
Alt fondator al liberalismului economic
clasic, David Ricardo (1772-1823), afirma
n lucrarea sa Despre principiile economiei

Administrarea Public, nr. 1, 2013

politice i ale impunerii (1817), c salariile


trebuie lsate la concurena liber i loial
de pe piaa muncii. Legea cererii i ofertei de
munc este cea care va funciona i pentru
fora de munc, la fel ca pentru orice alt
marf. D. Ricardo distinge i un pre de pia al muncii, care reprezint suma de bani
pltit n mod real pentru folosirea forei de
munc conform raportului dintre cererea i
oferta de brae de munc.2
ntr-adevr, la prima vedere, salariul muncitorului apare ca pre al muncii. Dar aceasta
este numai n aparen, pentru c, de fapt,
esena salariului este alta. Ea const n nelegerea deosebirilor dintre fora de munc i
munc, a faptului c muncitorul vinde patronului nu munca, ci fora de munc. O astfel de
explicaie a fost dat de fondatorul doctrinei
socialiste, Karl Marx (1818-1883), n opera
sa Capitalul, vol. I, publicat n anul 1867. n
viziunea lui K. Marx, salariul nu poate fi plat
a muncii, deoarece munca nu este marf, ci
procesul de creare a mrfii. n al doilea rnd,
salariul nu poate fi preul muncii, pentru c
munca nu se poate msura prin munc; tautologia este evident, scrie K. Marx; pentru
c munca nu poate s aib valoare, tot aa
cum greutatea ca atare nu poate s aib o
greutate a ei sau cldura o temperatur a
ei.3 Dac prin absurd s-ar admite c muncitorul vinde proprietarului mijloacelor de
producie munca, atunci, conform legii valorii, muncitorului i revine ntreaga valoare
nou-creat, ceea ce detoneaz posibilitile
angajatorului de a obine venit n form de
profit, rent sau dobnd.
Astfel, muncitorul vinde angajatorului nu
munca, ci fora de munc sau capacitatea
de a munci. Prin fora de munc se nelege
totalitatea aptitudinilor fizice i intelectuale,
care exist n organismul, n personalitatea
vie a omului, pe care el le pune n funciune
atunci cnd produce bunuri de un fel oarecare.
Aptitudini fizice i intelectuale puse n
micare au existat ntotdeauna. Fora de
munc n calitate de marf nu exist ns
dect atunci cnd, simultan, sunt respectate
dou condiii. Prima, cnd posesorul acestor
aptitudini este liber din punct de vedere juridic pentru a-i putea vinde fora de munc

54

pe un timp oarecare i n circumstane determinate. A doua condiie e s fie liber din


punct de vedere economic, adic s nu posede mijloace de producie, prin utilizarea
crora s-i asigure producerea bunurilor
necesare traiului. n virtutea acestor condiii,
s fie nevoit s vnd singurul lucru pe care
l are capacitatea de munc. Posibilitatea,
dar i necesitatea ca fora de munc s se
transforme n marf nu apar dect n cadrul
economiei de pia.
Ca orice marf, fora de munc este supus legii valorii; are deci valoare i valoare
de ntrebuinare. Valoarea forei de munc
este determinat de cheltuielile socialmente
necesare pentru producerea i reproducerea
sa. Valoarea de ntrebuinare a mrfii for de munc reprezint capacitatea sa de a
produce, n procesul de producie pentru
care este angajat, o valoare mai mare dect
propria sa valoare, de a produce plusvaloare.
Anume pentru aceast calitate a sa, proprietarul mijloacelor de producie o angajeaz.
Aadar, ceea ce vinde muncitorul nu este
munca, timpul su de munc, ci fora de
munc pentru un anumit timp. Prin urmare,
salariul nu reprezint plata muncii, ci forma
transformat a valorii, respectiv, a preului
forei de munc.
Nu numai K. Marx, ci i unii dintre celebrii
economiti ai contemporaneitii subliniaz
caracterul deosebit al mrfii fora de munc. Astfel, Paul Samuelson, laureat al Premiului Nobel pentru economie (1970), subliniaz c omul este mai mult dect o marf,
el i nchiriaz serviciile pe baza unui pre,
care este de la distan cel mai important
pre.4 De aceea, la stabilirea salariului trebuie s se in seama de specificul mrfii - fora
de munc.
Baza economic a salariului. Izvorul
salariului l constituie munca necesar a posesorului forei de munc. Dar ce reprezint
munca necesar? Pentru nelegerea coninutului acestui gen de munc trebuie examinat mecanismul mpririi duratei zilei de
munc n munc necesar i supramunc,
respectiv n munc pltit i munc nepltit.
Presupunem c durata zilei de munc
constituie 8 ore pentru care, n conformitate

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

55

cu contractul individual de munc ncheiat


ntre salariat i patron, lucrtorul va primi un
salariu de 10 dolari americani. Presupunem,
n continuare, c aceast zi de munc se mparte n dou pri: 4 ore de munc necesar i 4 ore de supramunc. n timpul muncii
necesare salariatul produce produs necesar
n form de marf egal cu $10, care dup
desfacerea mrfii va fi pltit lucrtorului sub
denumirea de salariu. n timpul de supra-

munc lucrtorul produce plusprodus la fel


n mrime de $10, care dup vinderea mrfii
va fi nsuit gratuit de ctre proprietarul mijloacelor de producie sub form de surplus
de valoare sau plusvaloare.
Schematic, cele expuse mai sus pot fi prezentate astfel:
durata zilei de munc = 8 ore;
valoarea mrfii = $20;
salariul lucrtorului = $10.

Dup cum vedem, fora de munc a salariatului produce o valoare ($20) mai mare dect
propria valoare ($10), produce plusvaloare.
De aceea salariul este definit ca fiind forma
transformat a valorii, respectiv, a preului
forei de munc.
n viziunea noastr, o astfel de definire a
salariului este una tiinific deoarece ea explic faptul c lucrtorul nu nsuete ntreaga
valoare creat de el n decursul zilei de munc, ci numai o parte din ea valoarea produsului necesar. Este corect i afirmaia, potrivit creia o alt parte a valorii plusvaloarea
revine angajatorului indiferent dac acesta
este persoan fizic sau juridic. Anume plusvaloarea concentrat n fondul de acumulare
constituie sursa de dezvoltare i modernizare
a bazei tehnico-materiale de producie, a progresului societii umane n general.
Componentele salariului. Salariul cuprinde: salariul de baz, adaosurile i sporurile la
salariul de baz.

Salariul de baz reprezint partea principal a salariului total ce se cuvine angajatului


pentru activitatea prestat angajatorului conform pregtirii profesionale, ntr-un anumit
interval de timp. Salariul de baz se stabilete
pentru fiecare salariat n raport cu calificarea,
importana i complexitatea activitii ce revine funciilor pe care le ndeplinete.
Adaosurile i sporurile la salariul de baz
formeaz partea variabil a salariului fiecrui
angajat pentru munca efectuat, inndu-se
cont de durata vechimii n munc.
Tipurile de salariu. Exist urmtoarele trei
tipuri de salariu: salariul brut, salariul net i salariul minim brut pe ar.
Salariul brut cuprinde sumele de bani ce
exprim salariul de baz i toate adaosurile
salariale provenite din munc.
Salariul net rezult din cel brut dup ce se
scad reinerile obligatorii conform legislaiei
n vigoare.
Salariul minim brut pe ar este salariul fi-

56

Administrarea Public, nr. 1, 2013

xat pe cale legal pentru a garanta salariailor din categoriile defavorizate un venit care
s corespund minimului de trai. Se stabilete prin hotrrea Guvernului rii respective,
dup consultarea sindicatelor i a patronatelor. n cazul n care programul normal de munc este mai mic de 8 ore pe zi, salariul minim
brut pe ar se raporteaz la numrul mediu
de ore lunar, conform programului legal de lucru aprobat. Angajatorul nu poate negocia i
stabili salarii de baz prin contractul individual de munc sub salariul minim brut pe ar.
Salariul minim brut pe ar are fora legii
i este aplicabil sub pedeapsa sanciunilor penale sau a altor sanciuni specifice.
Salariul minim este salariul considerat ca
suficient pentru satisfacerea nevoilor vitale de
alimente, mbrcminte, educaie ale salariailor, innd cont de dezvoltarea economic,
social i cultural a fiecrei ri.
Formele salariilor. n componena veniturilor angajailor salariul ocup locul prioritar. n rile industrial avansate circa 70-80%

din populaia economic activ sunt persoane


salariate, iar salariul acestora constituie 5070% din Produsul Intern Brut (P.I.B.). n Republica Moldova ponderea salariailor n totalul
populaiei economic active constituie aproximativ 44%, iar salariului acestora n structura
P.I.B.-ului i revine 24,2%.5
Salariul se manifest n dou forme principale: salariul nominal i salariul real.
Salariul nominal reprezint suma de bani
pe care o primete salariatul, peste intervale
regulate de timp, pentru fora de munc nchiriat. Mrimea salariului nominal, care are
o tendin general de cretere, este influenat de mai muli factori: nivelul de dezvoltare
economic a rii, raportul dintre cererea i
oferta de for de munc, nivelul productivitii muncii, politica de salarizare . a.
Salariul nominal se calculeaz raportnd
fondul total de salarii la numrul de salariai.
Modificrile parvenite n numrul salariailor
Republicii Moldova n ultimii zece ani se caracterizeaz dup cum urmeaz.
Tabelul 1

Numrul salariailor i repartizarea lor pe tipuri de activiti economice, mii persoane


2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2010 fa
de 2000

696,8

660,0

641,5

639,5

633,7

608,2

597,5

-99,3

184,9

113,4

92,3

76,9

70,0

63,9

55,8

-129,1

0,6

0,4

0,4

0,3

0,4

0,4

0,3

-0,3

Industrie

114,6

126,9

122,8

123,1

116,0

105,3

103,0

-11,6

Energie electric i
termic, gaze i ap

17,9

18,1

17,9

18,0

17,5

17,6

17,8

Construcii

22,0

18,7

20,5

22,1

21,8

17,3

18,3

-3,7

Comer

29,3

42,5

44,4

49,7

56,2

53,2

54,2

+24,9

Hoteluri i restaurante

5,4

7,2

8,2

8,6

9,3

8,8

8,9

+3,5

Transporturi i comunicaii

47,3

49,4

48,1

48,8

49,1

47,5

46,3

-1000

Activiti financiare

6,0

10,4

11,1

13,9

14,9

14,0

14,2

+8,2

Tranzacii imobiliare,
nchirieri .a.

25,5

27,6

29,1

28,7

30,5

31,9

31,9

+6,4

Administraie public

50,0

56,8

67,6

57,4

56,6

55,6

55,1

+5,1

TOTAL
din care:
Agricultur,
economia vnatului i
silvicultur
Pescuit

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

57

nvmnt

124,4

125,4

124,6

125,3

124,7

124,8

123,5

-0,9

Sntate i asisten
social

68,4

61,9

62,2

62,9

62,8

64,1

64,2

-4,2

Alte activiti

18,4

19,4

20,2

20,4

21,4

21,4

21,8

+3,4

Sursa. Anuarul Statistic al Republicii Moldova, Chiinu, 2008, p. 85; 2011, p. 80.
Datele statistice cuprinse n Tabelul 1 demonstreaz faptul c numrul total al salariailor din Republica Moldova s-a redus de la
696 mii 800 persoane n anul 2000 la 597 mii
500 persoane n anul 2010 sau cu circa 100 mii
de persoane. Pe tipuri de activiti economice
au avut loc astfel de schimbri. n agricultur,
economia vnatului i silvicultur numrul salariailor s-a micorat de la 184,9 mii persoane
n anul 2000 la 55 mii n anul 2010 sau cu 129,1
mii persoane. Comparnd aceste cifre, observm c pe an ce trece tot mai puini steni se
ocup de activiti agricole. n acelai interval
de timp numrul lucrtorilor din industrie s-a
redus cu 11,6 mii, din energia electric i termic cu 17,8 mii, din construcii cu 3,7 mii
persoane.
Reducerea numrului de salariai n sfera
produciei de bunuri materiale a fost nsoit
de creterea numrului de salariai n dome-

niul comerului cu 24,9 mii persoane, hoteluri


i restaurante cu 3,5 mii, instituii financiare
cu 8,2 mii persoane i alte activiti de prestare a serviciilor.
n prezent, ponderea celor ocupai n sfera
de producie a bunurilor materiale constituie
n totalul salariailor doar 29,4%, iar a celor ce
presteaz servicii este de 71,6%. Aceste cifre
demonstreaz starea de aprofundare a unei
tendine negative n structura ramural a economiei naionale a Republicii Moldova.
Analiza angajailor n funcie de formele
de proprietate atest c 55,5% dintre acetia
activeaz n sectorul public, 31,0% - n sectorul privat i 13,5% - n sectorul mixt.
Modificrile n repartizarea salariailor pe
tipurile de activiti economice i forme de
proprietate se reflect, n cele din urm, asupra mrimii salariului nominal al persoanelor
salariate.
Tabelul 2

Evoluia salariului nominal mediu lunar al unui salariat n ansamblu pe economie i pe


tipuri de activiti n Republica Moldova (lei)
2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2010 fa
de 2000

Total pe economie

407,9

1318,7

1697,1

2065,0

2529,7

2747,6

2972,7

7,2 ori

Agricultur, economia vnatului i


silvicultur

251,7

744,0

914,5

1098,6

1484,4

1468,9

1638,6

6,5 ori

Pescuit

338,5

143,1

1191,0

1281,0

1367,7

1620,3

1620,1

4,7 ori

Industrie

683,4

1764,5

2084,5

2548,7

3041,7

3135,6

3430,9

5,0 ori

Industrie
tiv

extrac-

574,5

2037,3

2623,8

3098,3

3739,7

3314,0

3389,5

5,8 ori

Industrie
crtoare

prelu-

677,7

1651,6

1914,5

2314,1

2762,8

2800,8

3079,8

4,5 ori

Energie electric
i termic, gaze i
ap

720,0

2323,6

2872,3

3595,8

4316,4

4520,3

4856,8

6,7 ori

Construcii

539,8

1972,8

2429,1

2996,7

3468,9

3057,3

3248,0

6,0 ori

58

Administrarea Public, nr. 1, 2013


Comer

394,6

1228,1

1555,2

2088,7

2530, 7

2614,1

2792,7

7,0 ori

Hoteluri i restaurante

357,8

1150,5

1384,6

1759,5

2111,9

2153,6

2315,0

6,4 ori

Transporturi i comunicaii

635,0

2142,9

2549,1

3039,5

3533,1

3653,5

3913,9

6,2 ori

Activiti financiare

2353,1

3450,6

3863,3

4648,3

5446,3

5637,7

6368,2

2,7 ori

Tranzacii imobiliare, nchirieri .a.

554,0

1671,4

2051,7

2583,6

3215,6

3417,2

3755,5

6,7 ori

Administraie public

517,7

1363,6

2164,3

2389,0

2804,4

3209,0

3204,8

6,2 ori

nvmnt

247,7

881,8

1209,3

1351

1670,5

2135,6

2361,0

9,5 ori

Sntate i asisten social

230,1

1016,7

1333,5

1703,2

2265,5

2718,2

2886,3

12,5 ori

Alte activiti

295,8

1010,9

1302,2

1603,0

2013,9

2289,1

2394,2

8,0 ori

Sursa. Anuarul Statistic al Republicii Moldova, Chiinu, 2000, p. 111; 2011, p. 106.
Datele cuprinse n Tabelul 2 ilustreaz o
majorare esenial a salariului nominal att n
ansamblu pe ar, ct i pe tipuri de activiti.
Astfel, salariul nominal mediu al unui salariat
n ansamblu pe economia naional a crescut
n anul 2010 fa de anul 2000 de 7,2 ori, inclusiv n agricultur de 4,7 ori, n industrie de
5,0 ori, n energia electric i termic de 6,7
ori, n construcii de 6,0 ori, n comer de
7,0 ori, n transporturi i comunicaii de 6,2
ori, n activitile financiare de 2,7 ori, n administraia public de 6,2 ori, n nvmnt
de 9,5 ori, n domeniul sntii i asistenei
sociale de 12,5 ori, n domeniul altor servicii
de 8 ori.
Raportat la salariul mediu pe economie,
salariul angajailor din domeniul agrar constituie doar 55%, pe cnd al celor din activitile
financiare 214%, energie electric i termic
163%, transporturi i comunicaii 131% .
a. m. d.
Majorarea salariului nominal trebuie comparat cu evoluia preurilor curente la bunurile i serviciile de larg consum. Doar n acest
context este posibil aprecierea puterii de
cumprare a salariului nominal net. n ultimii
zece ani, preurile curente la carne au crescut
de 9,3 ori, la lapte de 4,7 ori, la ou alimentare de 6,5 ori, la legume de 7,6 ori, la fructe
de 5,7 ori, la pine de 4,7 ori, la cartofi
de 3,3 ori. n acelai interval de timp, tarifele

la energia electric i termic au fost majorate


de 7,8 ori. Dup cum vedem, creterea galopant a preurilor conduce la devalorizarea
salariului nominal net.
Dup cum am menionat mai sus, a doua
form a salariului o constituie salariul real. Salariul real poate fi definit ca fiind cantitatea
de bunuri materiale i servicii, care poate fi
procurat la un moment dat cu salariul nominal. Deci salariul real nu depinde de suma de
bani pe care salariatul o primete drept salariu
nominal, ci de cantitatea de alimente, obiecte
de prim necesitate i lucruri de confort, devenite eseniale prin obinuin i pe care i le
poate procura cu aceast sum de bani. Creterea preului alimentelor i al obiectelor de
prim necesitate determin puterea de cumprare a salariului nominal.
Mrimea salariului real depinde de urmtorii doi factori: a) mrimea salariului nominal
i b) nivelul preurilor la bunurile de consum
i tarifelor pentru serviciile prestate. Deci salariul real poate fi calculat dup urmtoarea
formul:

SR salariul real;
SNN salariul nominal;
IPC indicele preurilor de consum.

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

59

Indicele preurilor de consum este un indicator de evaluare, care caracterizeaz evoluia


de ansamblu a preurilor la mrfurile cumprate i a tarifelor la serviciile utilizate de ctre
populaie pentru satisfacerea nevoilor de trai
ntr-o anumit perioad (denumit perioad
curent) fa de o perioad fix (denumit perioad de baz).
n calculul acestui indice se iau n considerare numai bunurile care fac obiectul consu-

mului populaiei (excluznd autoconsumul


de bunuri i servicii din producia proprie a
gospodriilor familiale).
Puterea de cumprare a salariului se reflect, nainte de toate, n consumul mediu anual
pe locuitor al principalelor produse alimentare. n cele ce urmeaz prezentm datele statistice care caracterizeaz aceast situaie n
Republica Moldova.
Tabelul 3

Consumul mediu anual pe locuitor al principalelor produse alimentare


1990

2000

2005

2010

2010 fa de
1990

Carne i produse din carne


echivalent

58

24

38

30

-28

Lapte i produse lactate


echivalent lapte

303

207

177

169

-134

Ou, buc.

203

150

168

162

-41

Pete

12,0

8,2

9,3

7,4

-4,6

Zahr

48

20

27

18

-30

Ulei vegetal

14

8,7

-5,3

Cartofi

69

53

56

59

-10

Legume i bostnoase

112

83

94

85

-27

Fructe i pomuoare

79

32

39

35

-44

Pine i produse de
panificaie

171

134

136

119

-52

Sursa. Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 1991, p. 19-20; 2008, p. 552; 2010,
p. 551-552.
Datele cuprinse n Tabelul 3 atest o reducere substanial a consumului principalelor
produse alimentare pe locuitor. Astfel, n anul
2010 consumul mediu al crnii a sczut fa de
anul 1990 cu 28 kg sau cu 51,8%, al laptelui
cu 134 kg sau cu 55,7%, al oulor cu 41 buc.,
al zahrului cu 30 kg sau cu 37,5%, al legumelor - cu 31%, al fructelor de dou ori. Reducerea consumului de zahr se explic prin
faptul c locuitorii din mediul rural folosesc
mai puin zahr pentru fabricarea vinului.
Un fenomen extrem de negativ l constituie reducerea consumului de pine i al produselor de panificaie de la 171 kg n anul 1990 la
119 kg n anul 2010 sau cu 30,4%. Atunci cnd
are loc reducerea consumului de carne, ou,
produse lactate etc., aceast scdere se com-

penseaz prin creterea consumului de pine


i cartofi. n cazul nostru, scade consumul ambelor bunuri de mare importan vital, ceea
ce demonstreaz aprofundarea srciei n rndul populaiei Republicii Moldova.
O alt situaie se nregistreaz n rile vecine i cele situate nu prea departe de noi. Statistica internaional demonstreaz c consumul mediu anual de carne pe locuitor a constituit: n Republica Belarusi 77 kg, Ucraina 52
kg, Romnia 66 kg, Federaia Rus 57 kg,
Finlanda 72 kg, Germania 83 kg, Polonia
71 kg, Republica Ceh 86 kg. O situaie similar exist i n privina consumului mediu de
lapte pe locuitor: n Republica Belarusi 254
kg, Ucraina 235 kg, Federaia Rus 240 kg,
Germania 445 kg, Republica Ceh 337 kg

Administrarea Public, nr. 1, 2013

etc. Este substanial diferena i la capitolul


consumului de ou, fructe i legume.
Modaliti de salarizare. n viaa economic se aplic mai multe modaliti de salarizare, principalele fiind urmtoarele:
- salarizarea n funcie de timpul lucrat;
- salarizarea n acord;
- salarizarea mixt.
Pentru toate modalitile de salarizare sunt
comune urmtoarele principii:
a) pentru munc egal salariu egal;
b) salarizarea difereniat n funcie de calificarea profesional;
c) salarizarea difereniat n funcie de calitatea muncii;
d) salarizarea difereniat n funcie de condiiile de munc;
e) stabilirea prin lege a salariului minim
brut pe ar;
f ) stabilirea mrimii salariului prin negocierea colectiv sau individual;
g) msuri de motivaie n sporirea productivitii individuale a muncii;
h) principiul confidenialitii salariilor.
Salarizarea n funcie de timpul lucrat.
Este cea mai veche modalitate de salarizare,
fiind uor de administrat. Aceast modalitate
prevede calcularea i achitarea salariului n raport cu timpul lucrat (or, zi, lun, an). n astfel
de cazuri, salariul este proporional cu timpul
lucrat i este raportat la rezultatele cantitative
i calitative ale muncii prestate.
Salarizarea n funcie de timpul lucrat se
practic la locurile de munc unde activitatea lucrtorilor nu poate fi normat pentru a
se stabili exact timpul normal de executare
a unei activiti: funcionarii publici, medicii,
profesorii, managerii ntreprinderilor . a. Dar
nu numai. n S.U.A., Frana i alte ri industrial
avansate circa 70% din muncitorii din industrie sunt pltii n conformitate cu modalitatea
de salarizare n funcie de timpul lucrat. Aceasta se datoreaz implementrii tehnologiilor
performante i telecontrolului.
Salarizarea n funcie de timpul lucrat permite efectuarea unui lucru calitativ, contiincios. Totodat, ea nu stimuleaz creterea
productivitii muncii i adeseori necesit supravegherea angajailor.
Salarizarea n acord (cu bucata, pe operaii) presupune remunerarea lucrtorilor n

60

funcie de cantitatea i calitatea bunurilor produse, de activitile i operaiunile efectuate.


Se utilizeaz mai multe variante de salarizare n acord:
- acord individual;
- acord colectiv, n cadrul unei echipe;
- acord comun (general), n cadrul ntregii
uniti economice.
Orice form de salarizare n acord contribuie la creterea productivitii muncii i permite
evidenierea efortului fiecrui salariat. Concomitent, salarizarea n acord reduce durata timpului de dare n primire a bunului sau a obiectivului prevzut n contractul de acord.
Salarizarea n acord se aplic la acele activiti, la care se poate norma munca, iar remunerarea lucrtorilor se efectueaz conform unui
anumit tarif. La rndul su, salariul n acord s-a
diversificat mbrind diverse forme. Este firesc acest lucru, deoarece fiecare ntreprindere are dreptul s-i aleag modalitile de plat corespunztoare condiiilor sale concrete i
concepiei proprii viznd stimularea propriilor
salariai. n condiiile economiei contemporane de pia se aplic sisteme de salarizare n
care cele dou forme de salarizare menionate
se mbin ntre ele i mai mult, acestea se mbin cu alte modaliti de stimulare, cum ar fi
participarea la beneficii, stimularea bazat pe
factori psihosociali . a.
Salarizarea mixt constituie o variant a
mbinrii celor dou forme de salarizare, presupunnd realizarea unor condiii exacte de
munc ntr-o unitate de timp. O form a salariului mixt constituie participarea acionarilor
la repartizarea profitului societilor pe aciuni.
Modalitile de salarizare, ca regul, sunt
diferite de la o unitate economic la alta i de
la o ar la alta, fiind stabilite prin contractele
de munc, cu acordul organizaiilor sindicale
corespunztoare i constituie o anex la contractul colectiv de munc.
n ncheierea prezentului articol vom formula urmtoarele concluzii:
1. Salariul ca form de plat pentru munc
cetenilor liberi prestat altor persoane este
cunoscut din timpurile cele mai ndeprtate.
Treptat, s-au modificat categoriile, formele salariului, precum i modalitile de salarizare.
2. Sursa salariului o constituie munca necesar a salariatului materializat n produsul

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

necesar. Dup desfacerea mrfurilor produsul


necesar mbrac forma de bani pe care angajatorul i pltete salariatului n calitate de salariu. Munca necesar constituie doar o parte
din munca efectuat de salariat, cealalt parte
revine supramuncii, se materializeaz n plusprodus care este nsuit gratuit de angajator
n form de plusvaloare. Deci ziua de munc
a salariatului se mparte n munc pltit i
munc nepltit.
3. Salariul nu este ceea ce apare la suprafaa societii preul ntregii munci efectuate
de salariat n procesul de producie. n realitate, salariul reprezint forma transformat a
valorii, respectiv a preului forei de munc.
4. n procesul evidenierii esenei salariului
trebuie fcut o distincie ntre munc i fora de munc. Munca este nsui procesul de
creare a bunurilor materiale sau de prestare a
serviciilor. Are loc prin combinarea a, cel puin,
doi factori de producie: fora de munc i mijloacele de producie. Fora de munc reprezint capacitatea omului de a munci.
5. n cadrul economiei de pia, fora de
munc devine marf, ns o marf specific. Ca
oricare alt marf, ea are valoare de schimb i
valoare de consum. Pe piaa forei de munc,
obiectul negocierilor ntre angajator i pose-

61

sorul forei de munc l constituie nu valoarea


de schimb, ci valoarea de consum a forei de
munc. Anume valoarea de consum a forei
de munc are capacitatea de a crea o valoare
nou, peste propria sa valoare. Diferena dintre
aceste dou mrimi reprezint plusvaloarea.
6. Principalele forme ale salariului sunt:
salariul nominal i salariul real. n Republica
Moldova, salariul nominal mediu lunar al unui
salariat raportat la salariul lucrtorilor din rile europene este unul dintre cele mai mici
(circa $280). innd seama de creterea continu a preurilor la bunurile de larg consum,
el nu acoper nici mcar cheltuielile necesare
asigurrii minimului de existen al salariatului
i membrilor familiei sale care nc nu lucreaz
sau deja nu lucreaz.
7. n ultimele decenii, majorarea salariului
nominal, n cele mai multe cazuri, are loc fr
a se lua n considerare aciunea legii economice obiective privind creterea productivitii
muncii. Esena acestei legi const n faptul c
ritmurile creterii productivitii muncii trebuie s depeasc ritmurile majorrii salariului.
Ignorarea cerinelor legii menionate conduce
la stagnarea creterii economice, respectiv la
nrutirea nivelului de trai al majoritii populaiei.

NOTE
Adam Smith, Avuia naiunilor..., Chiinu, Editura Universitas, 1992, p. 49.
2
David Ricardo, Opere alese, Chiinu, 1993, p. 101.
3
Karl Marx, Capitalul, vol. 1, p. 543.
4
P. Samuelson, Economie politic, Bucureti, 2000, p. 869.
5
Calculat dup datele Anuarului Statistic al Republicii Moldova , Chiinu, 2010, pp. 80; 255.
1

BIBLIOGRAFIE
1. Smith Adam. Avuia naiunilor. Cercetare asupra naturii i cauzelor ei. Chiinu: Editura Universitas, 1992.
2. Ricardo David. Despre principiile economiei politice i impunerii. Opere alese, vol. 1-2. Chiinu:
Editura Universitas, 1993.
3. Marx Karl. Capitalul, vol. 1, ediia a IV-a. Bucureti, 1960.
4. Samuelson Paul. Economie politic. Bucureti: Editura Economica, 2000.
5. Pohoa Ion. Doctrine economice universale. Iai, 1993.
6. Blanovschi Andrei. Piaa forei de munc i politicile sociale. Chiinu, 2009.
7. Blanovschi Andrei. Economia naional. Chiinu, 2012.
8. Anuarul Statistic al Republicii Moldova. Chiinu, 2008; 2011.
Prezentat: 11 ianuarie 2013.
E-mail: bajenaru@rambler.ru

Administrarea Public, nr. 1, 2013

62

I.S.O. 26000 responsabilitatea social n instituiile


publice trecerea de la bunele intenii la bunele aciuni
Veronica BUTNARU,
magistru, lector superior universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The ISO 26000 scope clearly states This International Standard is not a management system
standard. It is not intended or appropriate for certification purposes or regulatory or contractual use. Any offer to certify, or claims to be certified, to ISO 26000 would be a misrepresentation
of the intent and purpose and a misuse of this International Standard. As this International
Standard does not contain requirements, any such certification would not be a demonstration
of conformity with this International Standard. This statement includes that ISO 26000 cannot
be used as basis for audits, conformity tests and certificates, or for any other kind of compliance
statements. However, the practical value of ISO 26000 might be limited if it merely provided a
common understanding of social responsibility instead of also facilitating management routines and practices leading to social responsibility. Despite the non-certifiability some scholars
see distinct elements of a management system standard also in ISO 26000. As a guidance document the ISO 26000 is an offer, voluntary in use, and encourages organizations to discuss
their social responsibility issues and possible actions with relevant stakeholders.
Organizaia Internaional de Standardizare (I.S.O.) are un numr de 163 de organisme
internaionale de standardizare din ri mari
i mici, industrializate, n curs de dezvoltare i
n tranziie, din toate regiunile lumii. Portofoliul I.S.O. de peste 18.400 de standarde ofer
companiilor, guvernului i societii resursele
necesare dezvoltrii durabile din punct de vedere economic, precum i al mediului i social.
Standardul I.S.O. contribuie la dezvoltarea lumii n care trim. Faciliteaz tranzaciile
economice, reprezint o surs de informaie
sigur, ncurajeaz progresele din tehnologie
i este adeptul unui management bun i al
practicilor de evaluare a conformitii.
Standardele I.S.O. ofer soluii i beneficii
pentru aproape toate sectoarele de activitate, inclusiv agricultura, construciile, ingineria
mecanic, manufactura, distribuia, transporturile, aparatura medical, tehnologiile
de informaii i comunicaii, mediul, energia,
managementul calitii, evaluarea i serviciile
conformitii.
I.S.O. dezvolt standarde numai n dome-

niile n care pe pia exist cerere. Cercetarea


este fcut de experi n obiectul extras direct
din sectoarele industrial, tehnic i al afacerilor,
ei identificnd necesitatea pentru un standard I.S.O. i, prin urmare, aplicnd conceptul.
Acestor experi li se altur profesionitii care
posed cunotine relevante, cum ar fi reprezentanii ageniilor guvernamentale, ai laboratoarelor de teste, ai asociaiilor de consumatori i ai academiilor, precum i reprezentanii
organizaiilor guvernamentale i nonguvernamentale.
Organizaia Internaional de Standardizare (I.S.O.) a lansat pe 01 noiembrie 2010 unul
dintre cele mai ateptate standarde internaionale ISO 26000 care este un standard internaional ce furnizeaz linii directoare privind
responsabilitatea social (R.S.) Standardul
este destinat organizaiilor de toate tipurile,
din sectorul public sau privat, din rile dezvoltate, n curs de dezvoltare sau n tranziie.
Dintre toate grupurile constituite pentru
elaborarea unui standard ISO, I.S.O./G.T. R.S. a
fost cel mai important, cu cea mai larg baz

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

n ceea ce privete reprezentarea prilor interesate. Cu ocazia ultimei sale reuniuni din iulie
2010, I.S.O./G.T. R.S. cuprindea 450 de experi
participani i 210 observatori din 99 de state
membre ale I.S.O., precum i 42 de organizaii de legtur. Au fost prezente ase grupuri
principale de pri interesate: industria, guvernele, organizaiile din domeniul muncii,
consumatorii, organizaiile neguvernamentale, serviciile, consultana, cercetarea etc., pstrndu-se un echilibru ntre zonele geografice
i ntre brbai i femei.
Totui ideea de responsabilitate social
(R.S.) este relativ recent i abia ncepe s-i
croiasc drum. De-a lungul genezei sale, conceptul de R.S. a fost dinamic i a constituit o
surs de polemic.
Mult ateptatul ISO 26000 liniile directoare privind responsabilitatea social va
aduga valoare activitilor existente privind
responsabilitatea social (R.S.) i va extinde nelegerea i implementarea R.S. prin faptul c:
- prezint un consens internaional asupra
a ceea ce nseamn R.S. i temele la care trebuie s se refere organizaia;
- furnizeaz linii directoare pentru transformarea principiilor n aciuni efective;
- cuprinde cele mai bune practici deja stabilite i le disemineaz la nivel mondial pentru
binele comunitii internaionale.
Standardul ISO 26000 i propune s ajute
organizaiile s contribuie la dezvoltarea durabil. El are ca obiectiv ncurajarea organizaiilor s fac mai mult dect s respecte legea,
recunoscnd c aceasta este o datorie fundamental pentru orice organizaie i o parte
esenial a responsabilitii sale sociale.
El vizeaz promovarea unei nelegeri comune n domeniul responsabilitii sociale,
completarea celorlalte instrumente i iniiative
de responsabilitate social, nu nlocuirea lor.
La aplicarea ISO 26000, se recomand ca organizaia s in seama de diferenele sociale, de
mediu, juridice, culturale, politice i de diversitatea organizaiilor, precum i de diferenele
condiiilor economice, n concordan cu standardele internaionale de comportament.
Standardul este destinat organizaiilor de
toate tipurile, din sectorul public sau privat,
din rile dezvoltate, n curs de dezvoltare sau
n tranziie. ISO 26000 va ajuta toate tipurile

63

de organizaii indiferent de mrime, activitate sau locaie s funcioneze ntr-o manier corespunztoare responsabilitii sociale,
furniznd:
- conceptele, termenele i definiiile referitoare la responsabilitatea social;
- originile, tendinele i caracteristicile responsabilitii sociale;
- principiile i practicile n materie de responsabilitate social;
- subiectele centrale ale responsabilitii
sociale;
- domeniile de aciune ale responsabilitii
sociale;
- integrarea, concretizarea i promovarea
unui comportament social responsabil n cadrul organizaiei prin politicile i practicile ei,
legate de sfera sa de influen;
- identificarea factorilor interesai i dialogul cu acetia;
- comunicarea angajamentelor i performanelor n materie de responsabilitate social.
Fiecare organizaie este invitat s devin
mai responsabil social prin aplicarea acestui
standard internaional. Recunoscnd faptul
c organizaiile sunt la niveluri diferite de nelegere i integrare a responsabilitii sociale,
acest standard internaional este destinat s
fie utilizat att de cei care ncep s abordeze
responsabilitatea social ct i de cei mai experimentai n aplicarea ei. Debutanii pot gsi
util parcurgerea i aplicarea acestui standard
internaional de la nceput pn la sfrit, ca
un manual de responsabilitate social, n timp
ce utilizatorul experimentat poate alege s-l
utilizeze pentru mbuntirea practicilor sale
existente i pentru integrarea n continuare a
responsabilitii sociale n organizaia sa.
ISO 26000 este un puternic instrument de
responsabilitate social, care i propune s
ajute instituiile publice din Republica Moldova, s treac de la bunele intenii la bunele
aciuni. Nu are deci scopuri de certificare ca
standardele ISO 9001:2008 i 14001:2004.
Comisia European i-a revizuit recent definiia responsabilitii sociale a instituiilor,
alegnd o definiie apropiat de cea a ISO
26000. Ea a confirmat caracterul multidimensional al responsabilitii sociale, subliniind
subiectele principale ale ISO 26000. Aceasta a

Administrarea Public, nr. 1, 2013

fcut din ISO 26000 unul din cele trei refereniale pe care le recomand instituiilor europene, pentru a le ajuta s progreseze pe calea
implementrii responsabilitii sociale.
Implementarea sistemului managerial bazat pe ISO 26000 n cadrul instituiilor publice
va aduga valoare activitilor existente privind responsabilitatea social (R.S.) i va extinde nelegerea i implementarea R.S. prin
faptul c:
- prezint un consens internaional asupra
a ceea ce nseamn R.S. i temele la care trebuie s se refere instituia;
- furnizeaz linii directoare pentru transformarea principiilor n aciuni efective;
- cuprinde cele mai bune practici deja stabilite i le disemineaz la nivel mondial pentru
binele comunitii internaionale.
ISO 26000 va conine recomandri pentru
managementul instituiei, nu cerine i nu se
va utiliza pentru certificare.
Pentru orice instituie public, dezvoltarea durabil nseamn nu doar furnizarea de
servicii care s satisfac clientul i realizarea
acestora fr s afecteze mediul, ci i acionarea ntr-o manier guvernat de responsabilitatea social.
Presiunea pentru aplicarea acestor principii vine din partea clienilor, consumatorilor, guvernelor, asociaiilor i publicului larg.
n acelai timp, liderii vizionari ai instituiilor
recunosc faptul c succesul durabil trebuie
construit pe practici credibile i pe prevenirea
unor astfel de activiti, cum ar fi serviciile medicale necalitative.
Pe de-o parte, au fost formulate numeroase declaraii la nivel nalt privind principiile referitoare la R.S., pe de alt parte, exist multe
programe i iniiative individuale privind R.S..
Provocarea este cum s fie puse principiile n
practic i cum s se implementeze R.S. efectiv i eficient cnd chiar sensul responsabilitii sociale poate varia de la un program la
altul. n plus, iniiativele anterioare s-au focalizat pe responsabilitatea social corporatist,
n timp ce ISO 26000 furnizeaz linii directoare nu numai pentru organizaii comerciale, ci
i pentru instituiile de toate tipurile care activeaz n sectorul public.
Datorit experienei I.S.O. de a atinge
dou niveluri de consens ntre principalele

64

categorii de factori interesai i ntre ri, ISO


26000 promoveaz o nelegere global relevant asupra semnificaiei responsabilitii
sociale i necesitii instituiilor de a aciona
avnd n vedere aspectele responsabilitii
sociale.
Liniile directoare cuprinse n ISO 26000
sunt inspirate de cele mai bune practici dezvoltate de iniiativele de responsabilitate social ale sectorului public. Ele sunt corelate i
complementare cu declaraiile i conveniile
relevante ale Naiunilor Unite i instituiilor
specializate ale acestora, n special I.L.O. (Organizaia Internaional a Muncii), cu care I.S.O. a
stabilit un acord, pentru a asigura concordana cu standardele de munc ale I.L.O. I.S.O. a
semnat, de asemenea, un acord cu U.N.G.C.O.
(Biroul Internaional pentru Convenii al I.L.O.)
i cu O.E.C.D. (Organizaia pentru Cooperare i
Dezvoltare Economic) pentru a crete colaborarea n vederea elaborrii standardului ISO
26000.
Obiectivul final vizat de managementul
instituiei publice, prin practicarea responsabilitii sociale, va conduce la maximalizarea
contribuiei acestora la dezvoltarea durabil a
sectorului public n Republica Moldova. Acest
tip de abordare va implica aplicarea unui set
de principii n activitatea instituiei:
1. Principiul responsabilitii se refer la rspunderea pe care managementul instituiei
publice trebuie s-o manifeste pentru impactul
deciziilor i activitilor proprii asupra societii, economiei. Acest principiu presupune ca
managementul instituiilor publice s fie responsabil fa de cei ce pot fi afectai n urma
activitilor desfurate de aceasta.
2. Principiul comportamentului etic presupune ca managerii instituiilor publice i personalul s acioneze ntr-o manier responsabil din punct de vedere etic. Comportamentul organizaional trebuie s se bazeze pe
valori, precum onestitatea, echitatea i integritatea. Aceste valori implic o preocupare fa
de oameni i un angajament de a administra
impactul activitilor i deciziilor asupra intereselor diverselor pri vizate sau afectate.
3. Principiul transparenei presupune ca
managementul instituiei publice s manifeste transparen cu privire la deciziile i activitile proprii cu impact asupra societii.

Economie
i finane
publice
Administrarea
public:
teorie i practic

Acest tip de informaii trebuie s fie ct mai


clar, obiectiv i uor accesibil tuturor celor ce
au fost, sunt sau pot fi afectai de diverse aciuni.
4. Principiul respectului fa de prile interesate presupune manifestarea respectului,
consideraiei i integrarea intereselor diverselor pri interesate sau vizate de activitile i
deciziile instituiei. Dei obiectivele instituiei
pot fi limitate la interesele membrilor, alte
persoane sau grupuri pot avea, de asemenea,
drepturi, cerine sau interese specifice ce trebuie s fie luate n calcul de managementul
instituiei.
5. Principiul respectului fa de statul de
drept presupune ca managementul instituiei
s considere respectul fa de statul de drept
ca obligatoriu. n contextul responsabilitii
sociale, acesta presupune ca managementul
instituiei s respecte legile aplicabile, s se
informeze cu privire la acestea i s-i informeze pe cei responsabili la nivel intern pentru
implementarea msurilor adecvate.
6. Principiul cooperrii i coerenei. Managementul instituiei trebuie s-i dovedeasc disponibilitatea pentru cooperare cu alte
instituii publice interesate sau afectate de
o anumit iniiativ, asigurnd, n acest fel,
o concepie coerent asupra obiectivelor ce
trebuie ndeplinite i a msurilor ce urmeaz
a fi luate.
7. Principiul managementului performant.
Conform acestui principiu, managementul instituiei trebuie s stabileasc aciuni clare i
eficiente pe baza unor standarde de calitate i
s aib capacitatea de a rspunde rapid unor
necesiti sociale.
8. Principiul predictibilitii. Conform aces-

65

tui principiu managementul instituiei trebuie s fie contient de responsabilitile sociale


ce revin instituiei i s le aplice n mod strategic i coerent n activitatea curent.
9. Principiul respectului fa de drepturile
omului i alte norme i standarde internaionale. Principiul presupune recunoaterea i
respectarea drepturilor omului i a altor norme internaionale, n funcie de specificul activitii instituiei.
Avantajele pe care le va avea o instituie
public n urma implementrii unui sistem de
management bazat pe responsabilitate social:
- angajament demonstrat pentru etica responsabil din punct de vedere social;
- reputaie sporit ca instituie responsabil sub aspect social;
- ncrederea beneficiarilor, clienilor i o
percepie pozitiv din partea partenerilor de
dezvoltare;
- un moral mbuntit al angajailor;
- un mediu de lucru corect, sigur i echitabil;
- condiii de lucru mbuntite;
- transparen n activitate prin conformitate verificat independent;
- difereniere fa de alte instituii medicale.
Pentru muli dintre noi, necesitatea responsabilitii sociale poate prea logic. Ne
ateptm ca organizaiile s-i asume aciunile, s dea dovad de transparen, respectnd
etica i aprnd valorile.
Lumea tolereaz tot mai puin atelierele
clandestine, salariile de mizerie, pagubele
care afecteaz mediul i alte lucruri similare.

BIBLIOGRAFIE
1. Frost Roger. ISO 26000, responsabilit socitale. Genve: LEssentiel, 2010.
2. <http://www.iso.org/iso/iso26000>
3. Abrudan I., Bucur M. Responsabilitatea social n contextul dezvoltrii durabile aspecte
specifice pentru Romnia. n volumul Conferinei Responsabilitatea social corporativ i dezvoltarea durabil, 10 aprilie 2009, Bucureti. Bucureti: Comunicare.ro, 2009.
Prezentat: 12 februarie 2013.
E-mail: 11iarna@mail.ru

Administrarea Public, nr. 1, 2013

nstruirea funcionarilor publici:


strategii i tehnologii noi

66

Instruirea
funcionarilor
publici:
strategii i tehnologii noi
Administrarea
public: teorie
i practic

67

Instruirea funcionarilor publici o condiie


important pentru implementarea cu succes
a guvernrii electronice
Eugenia CEBOTARU,
master, lector superior universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The Information and Communications Technologies (ICTs) affect every activity and suppose
changes in all domains: in administration (e-government), in business (electronic commerce),
in education (long distance education), in culture (multimedia centers and virtual libraries) and
in the manner of working (long distance working). Information and Communications Technologies facilitate communication, processing, and transmission of information by electronic
means and this plays a capital role.
Apariia i dezvoltarea computerului au
reprezentat o adevrat revoluie n societatea uman, avnd ca principal consecin
tranziia de la societatea industrial la societatea informaional. Trebuie de menionat
c, datorit potenialului mare de eficientizare a muncii, calculatorul a fost introdus pe
scar larg n toate domeniile activitii de
producie, ncepnd de la munca de birou i
pn la activitile din halele de producie.
Computerele moderne, software-ul, infrastructura de legtur permit crearea i redactarea rapid i uoar, ofer posibilitatea
schimbului de mesaje, transmiterii rapide
i comode datelor. Procesele care ocupau
sptmni i luni n epoca precedent, n
prezent sunt ndeplinite timp de cteva ore
i chiar minute utiliznd computerul. ns,
cu regret, un funcionar public, care nu poate utiliza computerul personal, nefamiliarizat cu lucrul lui, nu poate profita de aceste
avantaje.
n lumea modern, tot mai mult i mai
mult informaie devine accesibil nu numai n form tradiional, pe hrtie, dar i
n form electronic. n comparaie cu documentele imprimate pe hrtie, informaia
n format electronic posed un ir de avan-

taje considerabile: rapiditatea schimbului


(prin pot electronic, reele locale, reele
naionale, Internet), posibilitile extinse de
cutare (n primul rnd, reeaua Internet),
posibilitatea lucrului n comun asupra documentelor, comoditatea lucrului cu arhivele
documentelor.
ns pentru a avea posibilitate de a beneficia de aceste avantaje, este necesar ca
locurile de munc ale colaboratorilor s fie
dotate cu computere personale. Totodat,
este important att existena computerului
la locul de munc, ct i calitatea lui; desigur,
un computer neperformant, lent nu va fi un
ajutor n lucru, ci, din contra, va scdea dorina utilizatorului de a beneficia n lucru de
realizrile tehnologiilor informaionale.
Deci este necesar examinarea dotrii locurilor de munc ale funcionarilor publici cu
computere personale. Trebuie s ncercm
s aplicm abordarea complex a problemei
asigurrii organelor administraiei publice
cu computere personale i s obinem o viziune nu numai cu privire la partea cantitativ,
dar i la caracteristicile lor calitative.
Computerul a devenit o component
normal a activitii noastre zilnice, iar tehnologia comunicaiilor i posibilitile oferi-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

te de Internet au produs transformri n ntreaga societate, ptrunznd toate aspectele


vieii economice, sociale i culturale. Societatea Informaional a secolului nostru aduce n prim-plan comunicarea la nivel global
i accesul rapid la informaia stocat oriunde
n lume. Accesul la informaie prin intermediul Internetului i, mai ales, abilitatea de a
analiza o mare cantitate de date cu ajutorul
computerului constituie avantaje fr precedent care, dac sunt puse la dispoziia unui
numr ct mai mare de indivizi, instituii,
ageni economici sau administraii, determin sporirea productivitii, progresul societii i creterea calitii vieii, n general.
Dac ar fi s ne referim la utilizarea Internetului n administraia public, putem
meniona, c acesta ofer, n primul rnd,
un nou mijloc de comunicare, disponibil 24
de ore din 24. Acest canal este deschis att
diseminrii de informaii din partea autoritilor, ct i dialogului efectiv i n timp real
cu cetenii, contribuind, astfel, la consolidarea procesului democratic i implicarea unui
numr mai mare de ceteni n viaa politic.
Avantajul disponibilitii se manifest nu numai pentru autoritile publice prin costuri
de utilizare reduse comparativ cu mijloacele
clasice, dar i pentru persoanele interesate
care pot accesa informaia i efectua tranzacii de oriunde, desigur n cazul n care
au acces la Internet. Ca urmare, se constat
peste tot n lume o cretere a interesului fa
de noile tehnologii (n particular, aplicaiile
electronice prin intermediul Internetului) i
a modului n care acestea pot fi folosite de
autoritile statului ca mijloace eficiente
pentru a mbunti serviciile oferite cetenilor i relaia cu acetia. Att persoanele fizice, ct i cele juridice au nevoie, de-a lungul
vieii lor, de serviciile administraiei publice.
Adoptarea pe o scar ct mai larg a noilor
tehnologii poate contribui n mod esenial
la mbuntirea efectiv a activitii funcionarilor publici. ncepnd cu eliminarea hrtiei i continund cu reducerea timpului de
acces la resursele publice, aplicaiile de e-guvernare ctig ncrederea cetenilor i eficientizeaz serviciile publice. Totodat, pot
schimba imaginea, deseori negativ, a Guvernului fa de ceteni, transformnd biro-

68

craia greoaie i complicat pentru cetean


n proceduri administrative transparente i
dinamice. n acest proces, un rol important
l au programele de guvernare electronic i
democraie electronic.
Dac e s ne referim la utilizarea computerului anume de ctre funcionarii publici,
putem meniona c acesta are n prezent un
rol esenial n munca de birou, permind rezolvarea mai eficient a unor probleme de zi
cu zi, cum ar fi: ntocmirea corespondenei,
ntocmirea formularelor de lucru, ntocmirea
prezentrilor, contabilitatea, calculul costurilor, statistica i verificarea, administrarea
clienilor, adreselor, urmrirea termenelor,
corespondena electronic . a.
Dup cum reiese i din aceast enumerare, computerul i gsete utilitatea n fiecare
domeniu al muncii de birou, de la secretariat
i personal pn la relaiile publice. Dat fiind
faptul c sistemele informatice moderne
ofer toate datele i informaiile relevante
din cadrul unei instituii, folosirea lor nu este
limitat numai la sarcinile de rutin. Exist
programe utilizate n realizarea de prezentri sau n procesul de predare, dar exist i
programe utilizate n procesele de decizie,
de exemplu, n domeniul financiar sau al
planificrii proiectelor. n afar de acestea,
n domeniul muncii de birou computerele
ofer posibilitatea unei colaborri mai uoare ntre angajai. Datele pot fi vehiculate prin
reeaua de computere n cteva secunde,
chiar i atunci cnd funcionarii publici sunt
la distan mare unii de alii.
Dac ne vom referi la procurarea informaiilor pe Internet, putem meniona c
scopul iniial al Internetului a fost, alturi de
cel militar, i cel de natur tiinific. Astzi,
n schimb, dac navigm pe Internet, fiecare
funcionar public poate afla, practic, tot ceea
ce l intereseaz, de la rezultatele cercettorilor n diferite domenii pn la reete culinare,
ultimele tiri sau buletinele meteorologice.
De asemenea, pe Internet sunt disponibile
informaii i date de contact despre numeroase organe ale administraiei publice att
la nivel central, ct i la nivel local etc.
n domeniul conectrii la Internet i elaborrii paginilor web, fiecare instituie public s-a descurcat pe cont propriu. Trebuie

Instruirea
funcionarilor
publici:
strategii i tehnologii noi
Administrarea
public: teorie
i practic

remarcat un program realizat anterior n


Republica Moldova prin care un numr de
instituii ale administraiei publice locale
s-au conectat la Internet, serverele gzduind i paginile web ale acestora. Din pcate,
aceste pagini au fost realizate n mare vitez, cuprinznd informaii puin relevante, i
nu au mai fost actualizate de atunci. Paginile administraiei publice moldoveneti se
caracterizeaz, n general, printr-o srcie a
informaiilor oferite ceteanului, prin lipsa
anunrii unor posibiliti de contactare a
funcionarilor din diferitele servicii, nu este
nlocuit sistemul de petiii, cereri, formulare
prin folosirea serviciilor electronice, nu exist legturi ctre instituii similare. Oricum,
s-au fcut civa pai nainte. Introducerea
pe scar larg a tehnologiilor informaiei se
poate constitui ntr-un important factor de
schimbare al mentalitilor administraiei
publice, de apropiere a acesteia de cetean,
de necesitile societii noastre.
Potrivit Hotrrii Guvernului Republicii
Moldova privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua Internet,
sunt recomandate autoritilor administraiei publice locale att de nivelul nti, ct i de
nivelul al doilea crearea sau aducerea n corespundere cu prevederile acestei Hotrri a
paginilor oficiale n reeaua Internet.1
Trebuie de menionat, c a fost abrogat
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.
668 din 19 iunie 2006 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n
reeaua Internet.
n august 2010, Guvernul Republicii Moldova a nfiinat Centrul de Guvernare Electronic, care este o instituie public, pentru
ca cetenii rii noastre s beneficieze de informaii i servicii publice n regim nonstop,
iar autoritile s asigure transparena actului de guvernare, prin utilizarea i promovarea tehnologiilor informaionale n sectorul
public. Acest centru este responsabil de elaborarea i aplicarea agendei de e-transformare, ce include, printre altele, dezvoltarea
platformei naionale de guvernare electronic i a sistemului electronic naional, crearea serviciilor digitale i sporirea accesului
populaiei la servicii publice digitale.
Totodat, Centrul activeaz n conformi-

69

tate cu cele mai bune practici internaionale, n parteneriat cu Banca Mondial, Agenia S.U.A. pentru Dezvoltare Internaional
(U.S.A.I.D.), Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (P.N.U.D.), sectorul privat, societatea civil i funcionarii publici din Republica Moldova.2
Dac e s ne referim la reforma digital ca
parte a reformei administraiei publice, aazisa reform la ghieu, putem meniona, c
Sistemul Electronic Naional www.e-guvernare.md, instituit prin Legea nr. 161/2003,
reprezint unicul punct de acces la servicii
i informaii publice ale instituiilor administraiei centrale, de interes pentru persoane
fizice sau juridice.
Sistemul Electronic Naional premiul
pentru cel mai bun coninut digital la seciunea e-government, n cadrul Summit-ului
Mondial pentru Societatea Informaional,
fiind selectat mpreun cu alte 40 de proiecte din ntreaga lume, din peste 800 dintre
cele mai bune aplicaii nscrise iniial n concurs. Totui s vedem care sunt beneficiile:
- disponibilitatea serviciilor publice 24 de
ore din 24, 7 zile pe sptmn;
- asigurarea transparenei actului administrativ;
- reducerea birocraiei i corupiei;
- relaxarea relaiei dintre instituiile statului i cetean;
- ofer ceteanului posibilitatea de a obine informaii publice fr ca acesta s mai
fie obligat s cunoasc complexitatea structurii administraiei publice;
- realizarea ntr-un mod unitar i standardizat a transmiterii informaiilor ntre diferite
agenii guvernamentale, fr a implica cheltuieli majore n adaptarea lor la acest sistem.
n mai 2002, Consiliul Municipal din Sheffield (Marea Britanie) a desfurat un proiect inovativ de vot electronic pentru a extinde participarea cetenilor la vot i pentru
a impulsiona iniiativele de e-democraie,
cum ar fi consultrile on-line i introducerea
de smartcard-uri pentru accesarea diverselor servicii publice. Pentru a asigura un nivel maxim al incluziunii sociale, electoratul
a putut alege dintr-o arie foarte divers de
tehnologii pentru a vota:
- Internetul, telefonul i sms-urile au per-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

mis persoanelor ocupate sau greu deplasabile s-i exprime votul de acas sau din alt
locaie;
- datorit sistemului informatizat de gestionare a listelor, cetenii au putut vota n
orice secie sau prin pot;
- au fost amplasate chiocuri publice speciale n locaii convenabile pentru a ajuta s
voteze ntr-o form accesibil persoanele
vrstnice i cele mai puin familiarizate cu
noile tehnologii.3
Dac ar fi s ne referim la elementele privind informatizarea administraiei publice,
putem meniona, c tranziia la economia de
pia a indus i induce o serie de perturbaii
n mecanismele de funcionare a tuturor domeniilor de activitate. Administraia public
definit, de regul, ca domeniu de activitate ce i propune organizarea i punerea n
practic a legilor i a altor acte normative, la
nivel central i local, a resimit i resimte i
mai mult aceste schimbri n perioada tranziiei la economia de pia. Schimbrile au
la baz modificri legislative importante, renunarea la structuri ale administraiei publice i crearea altora, adaptarea la noile mecanisme economico-financiare i altele. Esenial este, ca n fiecare domeniu de activitate
s se neleag sensul revoluiei manageriale
care trebuie s aib loc i n administraia public pentru a putea asimila schimbrile i a
evita consecinele nefavorabile ale unor perturbri. Deciziile din administraia public
au consecine asupra unui mare grup de ceteni, rezultnd ideea consultrii punctelor
de vedere ale populaiei sau ale reprezentanilor acesteia. Managementul n administraia public este puternic influenat de
presiunea solicitrilor permanente care vin
din partea cetenilor, a partenerilor sociali.
De aceea este necesar nelegerea de fond
a aseriunii dup care administraia public
(local) se afl n slujba cetenilor. Pentru a
putea gestiona aceast presiune, managerii
au datoria s procedeze n urmtoarea manier: s aib la baz programe din diferite
domenii ale administraiei publice; s pun
la dispoziia cetenilor informaiile de clarificare a unor probleme; s organizeze bine,
profesionist, compartimentele de relaii publice i relaii cu publicul; s construiasc

70

inteligent imaginea care s-i reprezinte; s


organizeze periodic ntlniri cu cetenii i
beneficiarii unor reglementri pentru clarificrile corespunztoare. Colectivitile urbane europene se gsesc ntr-un amplu proces
de competiie n cadrul cruia trebuie s fac
fa exigenei crescnde impuse de ceteni
fa de calitatea serviciilor i prestaiilor oferite de administraiile publice locale, precum
i de prestaiile aleilor locali. Ceteanul
contribuabil trebuie tratat cu toat condescendena necesar pentru c el, pltitor de
impozite, susine administraia public. Principalul rol al autoritilor locale este acela de
a asigura n mod regulat i continuu servicii
corespunztoare comunitii.
Desigur, putem meniona, c instruirea
funcionarilor publici este o condiie foarte
important pentru implementarea cu succes
a guvernrii electronice. O condiie important pentru utilizarea eficient a sistemelor
informaionale automatizate n procesul de
luare a deciziilor i de prestare a serviciilor
publice n format electronic constituie instruirea funcionarilor publici n domeniul
Tehnologiilor Informaional i de Comunicaii (T.I.C.)
Importana pregtirii funcionarilor publici pentru utilizarea computerului crete
continuu pe msur ce sporete intensitatea
utilizrii tehnicii de calcul. Tot mai multe procese de lucru ale funcionarilor publici att
la nivel local ct i la nivel central se ndeplinesc cu ajutorul computerului. Anume din
acest motiv crete eficiena lucrului funcionarilor publici, dar, totodat, din acest motiv
crete dependena administraiei publice de
computere i aptitudinea funcionarilor publici de a le utiliza eficient.
Trebuie de menionat, c la nivel european, exist Permisul european de conducere a computerului (E.C.D.L. European Computer Driving Licence). Acest permis reprezint principalul standard profesional utilizat
la nivel internaional n vederea dobndirii
competenelor de baz n utilizarea calculatorului pentru utilizarea n rile membre ale
U.E. Dup modelul altor ri europene membre ale U.E. i n Republica Moldova strategia
de informatizare a administraiei publice,
prevede ca instruirea i perfecionarea func-

Instruirea
funcionarilor
publici:
strategii i tehnologii noi
Administrarea
public: teorie
i practic

ionarilor publici s urmeze modelul E.C.D.L.


Acest permis european E.C.D.L. a fost
propus tuturor statelor membre ale U.E. ca
certificat standard pentru calificarea de baz
n utilizarea calculatorului, program n baza
cruia au fost instruite i certificate peste 4,5
milioane persoane n ntreaga lume i deja
un numr impuntor n ara noastr, dintre
care i muli funcionari publici.
Permisul E.C.D.L. este pentru domeniul
Tehnologiilor Informaionale (T.I.) similar cu
certificri de gen Toefl sau Cambridge, care
atest cunotinele de limbi strine, care
exist deja de muli ani i la noi n ar.
Trebuie de menionat c, la nivel naional, cu suportul P.N.U.D. Moldova, au fost elaborate Normele metodologice i Programul de
instruire i certificare a funcionarilor publici
n domeniul T.I.C. i a guvernrii electronice;
Cerine fa de Centrele de instruire i Centrul
de certificare din cadrul Academiei de Administrare Public; numit Certificatul Naional
de Operare pe Calculator (C.N.O.C.), care se
elibereaz funcionarilor publici la finisarea
cursului de instruire. Documentele enumerate au fost aprobate prin ordinul Ministerului Educaiei.4
Este prevzut c, n conformitate cu comanda de stat de instruire i certificare a
funcionarilor publici, organele administraiei publice centrale i locale deleag funcionarii publici la cursurile de instruire i examenele de certificare. n afar de aceasta, se
stipuleaz c funcionarii publici pot solicita
certificarea cunotinelor n domeniul T.I.C. i
guvernrii electronice i fr ca s urmeze n
mod obligatoriu cursurile de instruire.
Funcionarii publici, care n urma evalurii vor acumula numrul stabilit de credite de
studii, vor primi Certificatul Naional de Operare pe Calculator - documentul ce atest
nivelul de cunoatere a T.I.C. i a bazelor guvernrii electronice. Programele de instruire
sunt corelate cu rangul funciilor publice din
Republica Moldova:
- funcionarii ce ocup funcii publice de
rangul I vor studia problemele ce in de elaborarea i implementarea politicilor destinate edificrii societii informaionale;
- funcionarii cu gradele de calificare de
rangul II i III vor urma programe de instruire,

71

care le vor ajuta s transpun n practic metodele guvernrii electronice i s utilizeze


pe scar larg T.I.C.
Principala instituie abilitat cu instruirea
i certificarea funcionarilor publici n domeniul T.I.C. este Academia de Administrare
Public de pe lng Preedintele Republicii
Moldova care, n colaborare cu Ministerul
Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor, a
elaborat 8 module de instruire a funcionarilor publici n domeniul tehnologiilor informaionale:
Modulul 1. Conceptele de baza ale tehnologiei informaiei.
Modulul 2. Sisteme de operare.
Modulul 3. Procesare de text.
Modulul 4. Calcul tabelar.
Modulul 5. Baze de date.
Modulul 6. Prezentri.
Modulul 7. Internet i pot electronic.
Modulul 8. Societatea informaional i
guvernarea electronic.
Modulele enumerate au dou niveluri
de complexitate: nivelul de baz i nivelul
avansat. Fiecrui modul i se atribuie 5 credite pentru nivelul de baz sau 10 credite de
studii pentru nivelul avansat.
Funcionarul public alege, n mod individual, modulele pentru care dorete s treac
evaluarea i s obin certificatul respectiv,
ns modulele 1, 2, 7 i 8 sunt obligatorii.
Pentru a obine certificatul, ce atest cunoaterea T.I.C. i a bazelor guvernrii electronice, funcionarii publici cu gradele de
calificare de rangul III trebuie s acumuleze,
cel puin, 25 de credite de studii, iar cei cu
gradele de calificare de rangul II 20 de credite de studii. Funcionarii publici cu gradele de calificare de rangul I vor studia n mod
obligatoriu doar modulul 8, nivelul avansat.
Programele de instruire i certificare, cu
excepia modulului 8, sunt orientate spre
aspectele aplicative ale T.I.C., obiectivul general fiind formarea abilitilor practice de
lucru cu calculatorul i aplicaiile respective.
n cazul modulului 8, numit Societatea
informaional i guvernarea electronic, o
atenie deosebit se acord studierii cadrului legislativ i normativ referitor la edificarea
societii informaionale, garantarea drepturilor i libertilor omului ntr-o societate

Administrarea Public, nr. 1, 2013

bazat pe democraia electronic. Funcionarii publici trebuie s cunoasc att politica general a statului n domeniul edificrii
societii informaionale, ct i responsabilitile ce le revin n implementarea guvernrii
electronice n funcie de specificul funciilor
publice pe care le ocup.
n prezent, n baza modulelor menionate, Academia de Administrare Public organizeaz cursuri de instruire a funcionarilor
publici din administraia public central i
local Utilizarea tehnologiilor informaionale.
n ultimul timp, tot mai des se vorbete
de nvmntul la distan. nvarea fr
frecventarea unei instituii de nvmnt
este azi o realitate comun. Tot mai mult, instituiile de nvmnt ofer cursuri la distan prin Internet studentul ndeplinete
cea mai mare parte din munc (instruire) la
el acas i este n legtur cu profesorul i
colegii si numai prin intermediul computerului. Astfel de cursuri sunt oferite n prezent
de ctre diverse instituii att din ar, ct i
de peste hotare, acoperind cele mai diverse
domenii (utilizarea computerului, limbi strine etc.). La fel se pot elabora diferite cursuri
din diverse domenii, pentru funcionarii publici, fr a prsi locul de munc.
Este mbucurtor faptul c i la noi n ar
a fost lansat cu suportul P.N.U.D. Moldova
proiectul de elaborare a leciilor electronice
de instruire la distan a funcionarilor publici n domeniul T.I.C. Proiectul se afl n stadiul final de realizare. Leciile electronice vor
permite studierea materialului i evaluarea
cunotinelor n regim interactiv, prin intermediul reelei Internet.
Dac e s ne referim la obiectivele informatizrii n administraia public, putem
meniona c n acest cadru este uor s acceptm c obiectivele informatizrii n administraia public sunt:
- reducerea cheltuielilor publice, combaterea corupiei i a birocraiei la nivelul instituiilor publice att la nivel central, ct i la
nivel local;
- creterea gradului de transparen a
modului de utilizare i administrare a fondurilor publice;
- mbuntirea accesului la informaii i

72

servicii publice n conformitate cu legislaia


privind protecia datelor cu caracter personal i liberul acces la informaiile de interes
public;
- eliminarea contactului direct ntre funcionarul de la ghieu i cetean sau agentul
economic;
- furnizarea de informaii i servicii publice de calitate prin intermediul mijloacelor
electronice;
- ntrirea capacitii administrative a
instituiilor publice de a-i ndeplini rolul i
obiectivele i de a asigura furnizarea, ntr-o
manier transparent, de informaii i servicii publice;
- promovarea colaborrii dintre instituiile publice pentru furnizarea de servicii publice prin mijloace electronice;
- redefinirea relaiei ntre cetean i administraia public, respectiv ntre mediul
de afaceri i administraia public, n sensul
facilitrii accesului acestora la serviciile i informaiile publice, prin intermediul tehnologiei informaiei;
- promovarea utilizrii Internetului i a
tehnologiilor de vrf n cadrul instituiilor
publice.
Putem meniona c, n contextul legii,
serviciile publice de baz n domeniul administraiei publice ce vor fi furnizate prin
intermediul mijloacelor electronice, vor fi
urmtoarele:
- declararea, notificarea i efectuarea de
pli prin intermediul mijloacelor electronice privind taxele i impozitele datorate de
ctre persoane fizice i juridice la bugetul de
stat i la bugetele locale;
- servicii de cutare a unui loc de munc prin intermediul ageniilor de ocupare a
forei de munc, precum: evidena locurilor
de munc, evidena omerilor, completarea
cererilor pentru gsirea unui loc de munc,
notificarea cu privire la locurile de munc
disponibile;
- servicii privind obinerea de autorizaii
sau certificate, precum: completarea cererilor pentru obinerea certificatelor de urbanism, obinerea autorizaiilor de construcie
sau de desfiinare, completarea i transmiterea electronic a documentelor necesare
eliberrii autorizaiilor i certificatelor, efec-

Instruirea
funcionarilor
publici:
strategii i tehnologii noi
Administrarea
public: teorie
i practic

tuarea de pli prin intermediul mijloacelor


electronice de plat, programarea n vederea
eliberrii autorizaiilor sau a certificatelor;
- servicii privind obinerea de licene de
funcionare, precum: completarea cererilor
pentru obinerea de licene, completarea
i transmiterea electronic a documentelor
necesare eliberrii licenelor, efectuarea de
pli prin intermediul mijloacelor electronice de plat, programarea n vederea eliberrii licenelor . a.
De asemenea, pot fi informatizate n acelai mod:
- serviciile privind achiziiile publice efectuate prin mijloace electronice, inclusiv efectuarea de pli prin mijloace electronice de
plat;
- serviciile privind nregistrarea unui comerciant sau efectuarea de meniuni n registrul comerului, cum ar fi: transmiterea
cererii de nregistrare n registrul comerului,
transmiterea electronic a statutului, a contractului de societate sau a altor documente,
rezervarea denumirii, programarea n vederea eliberrii autorizaiilor legale;
- serviciile n legtur cu evidena informatizat a persoanei, precum: completarea
cererilor de eliberare a paapoartelor, crilor de identitate i a permiselor de conducere, notificarea schimbrii domiciliului
sau reedinei, transmiterea electronic a
documentelor, efectuarea de pli prin intermediul mijloacelor electronice de plat,
programarea n vederea eliberrii unor astfel
de documente, declararea furtului sau pierderii unor astfel de documente, urmrirea
soluionrii reclamaiilor, publicarea listelor
de documente pierdute;
- serviciile n legtur cu nregistrarea
vehiculelor auto, de exemplu: notificarea cu
privire la achiziionarea unui nou vehicul,
rezervarea opional a numrului de nmatriculare, completarea formularelor necesare
n vederea nmatriculrii, programarea n vederea nmatriculrii i prezentrii documentelor doveditoare;
- servicii de sntate public, precum: informaii interactive cu privire la disponibilitatea serviciilor din uniti medicale, efectuarea de programri pentru servicii medicale,
efectuarea de pli pentru serviciile medica-

73

le prin intermediul mijloacelor electronice


de plat;
- serviciile privind accesul la biblioteci
publice, cum ar fi: consultarea cataloagelor,
ntocmirea catalogului naional virtual, consultarea de cri sau publicaii n format electronic; nscrierea n diferite forme de nvmnt, n special nvmntul liceal i superior: completarea i transmiterea electronic a
cererilor de nscriere i a documentelor.
n fine, legea prevede c de aceeai manier se va proceda i cu privire la:
- serviciile privind colectarea de date statistice de ctre Biroul Naional de Statistic,
n special: notificri cu privire la demararea
anchetelor statistice, completri de chestionare n format electronic, verificarea corelaiilor n timp real i notificarea n caz de erori,
agregarea, procesarea i publicarea datelor;
- serviciile privind nregistrarea unei asociaii sau fundaii, precum: cererea de rezervare a denumirii, consultarea Registrului naional al persoanelor juridice fr scop patrimonial, efectuarea de pli prin intermediul
mijloacelor electronice de plat;
- serviciile privind declaraiile vamale,
precum: ntocmirea i transmiterea declaraiilor vamale, efectuarea de pli pentru taxele i comisioanele n vam prin mijloace
electronice de plat;
- serviciile privind consultarea i eliberarea propriului cazier fiscal;
- serviciile de consultare a Monitorului
Oficial al Republicii Moldova.
Recent, prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 975 din 22 decembrie
2012 a fost aprobat Planul de aciuni privind
implementarea iniiativei Guvern fr hrtie
pe anul 2013, n care una dintre aciunile prevzute este implementarea activitilor de
instruire, informare i promovare a iniiativei Guvern fr hrtie la nivel de autoriti
publice centrale. O alt aciune este trecerea
publicaiilor autoritilor publice centrale la
format electronic i publicarea lor pe paginile web respective. Totodat, din aciunile
elucidate mai face parte i implementarea
Monitorului Oficial al Republicii Moldova online.5
Astfel, putem meniona, c n ara noastr a fost asigurat baza juridico-normativ

Administrarea Public, nr. 1, 2013

i didactic pentru instruirea funcionarilor


publici n domeniul T.I.C.
Studierea nivelului de pregtire pentru
utilizarea computerului n cadrul Academiei de Administrare Public a demonstrat c
pentru funcionarii publici, n timpul de fa,
un nivel nalt nu este foarte elevat, i este
necesar de a lua msuri n vederea sporirii acestuia. Nu s-a reuit determinarea mai
mult sau mai puin precis a nivelului pregtirii funcionarilor publici la diferit nivel n
domeniul T.I.C. din motivul participrii unui
numr destul de mic al funcionarilor publici
n procesul de testare.
Cu regret, toate aceste aciuni descrise
sunt preconizate mai mult la nivel central,
ns unele nici nu sunt preconizate pn n

74

prezent la nivel local. Desigur, ar trebui de


ntreprins n mod urgent msuri semnificative nu doar la nivel central, ci i la nivel local;
de elaborat proiecte speciale de studiere a
computerului prin nvmnt la distan;
de elaborat paginile web pentru organele
administraiei publice locale i centrale n
mod organizat, inndu-se cont de cerinele
concrete.
Concluzia principal a studierii infrastructurii T.I.C. a funcionarilor publici de orice nivel este faptul c n forma existent, structurile din administraia public central, dar
mai ales la nivel local, nc nu sunt pregtite
pentru a trece la metode noi, moderne i
eficiente de lucru, aplicnd la nivelul cel mai
nalt tehnologiile informaionale aplicate.

NOTE
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 188 din 03 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua Internet // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 70-71 din 06.04.2012, art. nr. 227.
2
<http://www.egov.md> site-ul Centrului de Guvernare Electronic.
3
Couleanu I. Ce este Guvernarea Electronic? P.N.U.D., Chiinu, 2006, p. 18.
4
Ordinul Ministerului Educaiei nr. 228 din 12.09.2006.
5
Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 975 din 22 decembrie 2012 cu privire la Planul de aciuni privind implementarea iniiativei Guvern fr hrtie pe anul 2013 // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 270-272 din 25.12.2012, art. nr. 1050.
1

BIBLIOGRAFIE
1. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 188 din 03 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua Internet // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 70-71 din 06.04.2012, art. nr. 227.
2. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 975 din 22 decembrie 2012 cu privire la Planul de aciuni privind implementarea iniiativei Guvern fr hrtie pe anul 2013 // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 270-272 din 25.12.2012, art. nr. 1050.
3. Couleanu I. Ce este Guvernarea Electronic? P.N.U.D., Chiinu, 2006, p. 18.
4. Ordinul Ministerului Educaiei nr. 228 din 12.09.2006.
5. <http://www.egov.md> site-ul Centrului de Guvernare Electronic.

Prezentat: 23 februarie 2013.


E-mail:
cebotaru@list.ru

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

elaii internaionale
i integrare european

75

Administrarea Public, nr. 1, 2013

76

Partide i organizaii politice conservatoare


n Basarabia la nceputul sec. al XX-lea:
sutele negre i Uniunea Arhanghelul Mihail
Silvia DULSCHI,
doctor n istorie, lector superior universitar,
Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova

RSUM
Mouvement de droite est un processus complexe et peu tudi de lhistoire. Ctait un segment essentiel de lchiquier politique en Russie jusqu la Rvolution, entre le monarchisme,
coexistant avec le mouvement dopposition librale ou la gauche, depuis 20 ans.
Comme tout mouvement politique, mouvement droite, porte un caractre de masse, avec
des objectifs politiques, mais sans avoir une structure bien dfinie organisationnelle et les organes debout.
Ideologia sutelor negre. Pe extrema
dreapt a spectrului politic al Rusiei, la nceputul sec. al XX-lea, se amplasaser partidele fidele regimului existent i aprtori
zeloi ai valorilor tradiionale, edificndu-i
concepiile pe ideologia conservatoare. Zeci
de uniuni i organizaii pretindeau a se identifica cu sintagma de sute negre, cele mai
relevante i reprezentative fiind Adunarea
Rus, Partidul Monarhist, Uniunea Poporului
Rus i Uniunea Arhanghelului Mihail. Debutul
partidelor naionaliste de extrem dreapta
sau al organizaiilor sutelor negre dateaz
cu nceputul sec. al XX-lea. n 1901, la Petersburg, a fost creat prima organizaie a
nobilimii (Adunarea
Rus), care se lanseaz ca o societate tiinific i cultural. [1, p. 188] Lozinca ideologic a ei devine: Cretinism, autocraie,
popor. n anul 1905, din moment ce lupta
depete limitele discuiilor tiinifice i
literare, Adunarea Rus se ded problemelor politice. [2, p. 130] Ea lanseaz apelul de
organizare a partidelor politice, care urmau
s uneasc n rndurile lor adevraii rui,
capabili s apere idealurile proclamate. Revoluia din 1905 a condus la activizarea organizaiilor de orientare promnarhist, n

special, a sutelor negre, care-i traseaz


drept obiectiv principal aprarea patriei
i tronului. n aprilie 1905, la Moscova, iau
natere cncomitent Uniunea oamenilor rui
i Partidul Mnarhist, declarnd prin intermediul programelor lor obiectivul principal
al reformelor precnizate cnsolidarea puterii nelimitate a mnarhului n cndiiile
dominrii naiunii velicoruse. Aceasta fcea
s fie negat nsi posibilitatea crerii unei
instituii eligibile, reprezentative n Rusia.
Pe msura ascensiunii influenei partidelor
socialiste, naionaliste i liberal-burgheze n
societate, starea de lucruri cpt un caracter amenintor pentru organizaiile sutelor
negre, de aceea, ncepnd cu mijlocul anului 1905, membrii sutelor negre ptrund tot
mai insistent n mediul muncitoresc i rnesc, extinzndu-i baza social. Prefernd
a se identifica drept curent politic, sutele
negre promovau propria lor ideologie. Cu
rdcini adnci n sec. al XIX-lea, ideologia
lor avea puncte de tangen cu doctrina monarhist oficial, cu platforma naionalitilor,
n unele cazuri cu programul octombritilor. Ideologia lor n-a fost omogen, cum n-a
fost omogen nici tot curentul de dreapta.
ntre uniuni i organizaii existau divergen-

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

e pe diferite probleme. O particularitate a


ideologiei sutelor negre era transformarea
sa ntr-o ideologie a unei micri politice de
mas. Postulatele sale erau prezentate ntro form simplist i vulgar. Sutele negre
nu recunoteau existena n Rusia a componentelor societii industriale i a economiei
de pia. Programele organizaiilor sutelor
negre erau ptrunse de dorina de a pstra
Rusia ca o oaz a societii patriarhale. Referindu-se la oportunitile politicii economice, sutele negre promovau lozinca c statul
rus trebuie s se conduc de ideea c Rusia
este o ar pur agrar, subliniind posibilitatea i capacitatea ei de a se menine n rndul marilor puteri, asigurndu-i securitatea
militar. Sutele negre duceau o lupt acerb mpotriva monopolurilor, contrapunnd
marii industrii atelierele meteugreti, ntreprinderile individuale mici. Orice iniiativ
antreprenorial urma s fie inut sub controlul statului, n special, n sectorul agrar.
Nu au trecut sutele negre cu vederea
nici problema agrar. Liderii partidelor monarhiste respingeau confiscarea pmnturilor de la moieri, argumentnd c aceasta
nu va da nimic ranilor, deoarece va conduce la degradarea agriculturii, va compromite
exportul i-i va lipsi de surse de existen pe
muncitorii agricoli. Ei precizau, c nclcarea
dreptului moierilor la proprietate privat va
afecta i alte pturi sociale. Un adevrat program agrar era lansat de ctre V. Purikevici,
unul dintre liderii forelor de dreapta, originar din Basarabia. Sutele negre propuneau
transmiterea unei pri din pmntul statului ctre rani, spre folosin, sub control
public permanent. Bncile rneti existente trebuiau s fie lichidate, operaiile bancare urmnd s fie efectuate exclusiv de ctre
Banca rneasc de stat, devenind, totodat,
garant al stabilitii economice pentru gospodriile rneti. Niciun partid politic din
Rusia nu promova cu atta insisten ideea
implicrii statului n economie ca partidele
monarhiste, la nceputul secolului al XX-lea.
n februarie 1906, a avut loc Congresul Adunrii Ruse din toat Rusia, care a pus nceputul convocrii sistematice a congreselor monarhiste. n perioada primei revoluii au fost
convocate 4 congrese. O contribuie eseni-

77

al n acest sens a adus Vladimir Purikevici.


Aceste forumuri monarhiste nu aveau o careva jurisdicie asupra organizaiilor sutelor
negre, hotrrile lor nu purtau un caracter
obligatoriu. Nu erau stabilite norme ale reprezentanei la congrese. Ele i desfurau
lucrrile n form de spectacole teatralizate.
n sal erau introduse steaguri i prapure, edinele erau ntrerupte de rugciuni i cntri religioase. Delegaii expediau telegrame
ptrunse de devotament profund n diferite
instane ale statului. Ca regul, proiectele de
rezoluie erau elaborate dup culise. Delegailor le rmnea doar s aplaude i s strige
Ura!
Rezoluia primului congres monarhist
denot ngrijorarea sutelor negre, generat
de dispersarea forelor. De aceea, la congres
s-a decis asupra chestiunii privind oportunitatea fuziunii organizaiilor n baza criteriului teritorial. Programul de unificare s-a
realizat doar la congresul al III-lea, n octombrie 1906. Dup mai multe tentative de unificare a organizaiilor monarhiste, Uniunea
Poporului Rus obine stindardul de lider al
extremei drepte. Unul dintre factorii, care a
contribuit la plasarea Uniunii Poporului Rus
pe rol de lider al sutelor negre, a fost factorul geografic. Sutele negre desfurau o
activitate intens n regiunile cu o populaie
multinaional, precum Bielorusia, Ucraina, Basarabia. Un alt factor era apariia ei n
capital i sprijinul politic i financiar al autoritilor. Factorul decisiv ns a fost determinat de componena social a organizaiilor
concurente: Adunarea Rus, Partidul Monarhist, Uniunea oamenilor rui, care erau nite
organizaii de elit i nu aveau ca scop atragerea maselor n rndurile lor. Devenind organizaie de frunte, Uniunea Poporului Rus
n-a reuit ns s uneasc definitiv extrema
dreapt.
Structura Uniunii reflecta un proces unic
de evoluie, de la un simplu cerc al sutelor
negre pn la nivelul unei organizaii generale ruseti. Conform statutului, organul suprem al Uniunii Poporului Rus era adunarea
general a membrilor-fondatori ai Uniunii
Poporului Rus i Consiliul General al Uniunii
Poporului Rus un grup nu prea mare (47
de persoane, n 1906), care a luat parte la

Administrarea Public, nr. 1, 2013

organizarea seciei din Petersburg al Uniunii


Poporului Rus. Statutul permitea Consiliului
General s creeze secii provinciale n gubernii, orae, sate, voloste, acordnd dreptul de
a practica aceast activitate i unor membri
ai Uniunii. Persoanele de ncredere primeau
mputerniciri de a deschide n provincii secii
ale Uniunii, mai des dac ele erau create de
ctre reprezentanii Consiliului General. Administraia local era chemat s ajute emisarilor Uniunii Poporului Rus. Nu erau excluse ns cazurile, cnd sosirea mesagerilor din
Petersburg se termina cu tensionri. Seciile
Uniunii Poporului Rus erau o copie fidel a
Consiliului General: aceleai adunri generale ale membrilor-fondatori, aceleai adunri generale anuale. Consiliul General era
divizat n secia gubernial din Petersburg
i cea oreneasc. n cadrul guberniilor activau seciile guberniale, n judee de jude.
Pe ultima treapt se aflau seciile steti i
detaamentele sutelor negre. Multe organizaii concepeau aderarea lor la Uniunea
Poporului Rus ca ceva provizoriu, de aceea
nu recepionau rezoluiile i circularele Consiliului General ca ceva obligatoriu. Dac se
ncerca vreo presiune asupra lor, ele, la fel ca
vasalii din perioada medieval, puteau trece
sub oblduirea altui partid monarhist.
O problem discutabil n studiile de
specialitate rmne chestiunea numrului
membrilor acestor organizaii. n timp ce
sutele negre estimau c uniunile lor unesc
pn la 3 mln. de persoane, adversarii lor
politici scriau: Credem c nu vom denatura
adevrul dac vom afirma, c toate organizaiile monarhiste, chiar i n perioada nfloririi lor, dispuneau de, cel puin, cteva mii,
maximum 10-20 de mii de membri permaneni, organizai n cadrul ntregii Rusii. [4, p.
347-469] n literatura sovietic de specialitate mai mult timp a dominat ideea, precum
c nucleul combativ al sutelor negre nu
depea cteva mii de persoane. Odat cu liberalizarea accesului la fondurile arhivistice,
imaginea privind amploarea micrii sutelor
negre a suferit schimbri considerabile. La
sfritul anilor 70 ai secolului trecut istoricul
sovietic L. M. Spirin, aplicnd metoda extrapolrii, a estimat numrul membrilor Uniunii Poporului Rus, ca fiind mai mare de 100

78

de mii de persoane. [5, p. 167] Identificarea


numrului de organizaii ale sutelor negre
este dificil i pe motiv, c n pofida stipulrilor din statut privind necesitatea unei
evidene stricte a membrilor organizaiilor,
cerina n cauz era ignorat. Considerm c
explicaia fenomenului este evident. Pentru crearea unor aparene de activitate, mai
muli lideri ai organizaiilor locale comiteau
abateri de la dispoziiile statutare. n acest
sens, sutele negre puin se deosebeau de
alte partide politice.
Autoritile au ncercat s stabileasc n
repetate rnduri numrul membrilor sutelor negre. n perioada anilor 1907-1908, Departamentul Poliiei a calculat n 78 de gubernii 358.758 membri ai Uniunii i 47.794
membri ai altor organizaii monarhiste. [6, f.
298 verso] Istoricul sovietic A. I. Avreh meniona c informaia prezentat de ctre autoritile locale privind numrul membrilor
organizaiilor monarhiste se caracterizeaz
prin neregularitate, iar unele date, conform
estimrilor lui, erau enunate arbitrar. [7, p.
226] nlturnd informaiile exagerate privind aderarea pe un cap n organizaiile
sutelor negre a locuitorilor unor localiti
din imperiu, am putea conchide, c la sfritul anului 1907 - nceputul anului 1908,
organizaiile sutelor negre activau n 2 208
localiti steti, ce fceau parte din 66 de
gubernii. n total, existau 2 229 secii ale organizaiilor monarhiste. [8, p. 108] n raioanele, n care populaia rus constituia majoritatea exclusiv circa 95%, propaganda
sutelor negre era steril nu existau motive pentru aarea spiritelor naionale. Deja
s-a menionat c sutele negre desfurau o
activitate intens n regiunile cu o populaie
multinaional, precum Bielorusia, Ucraina,
Basarabia. n 15 gubernii ale aa-numitei linii de demarcare pentru reedina etnicilor
evrei s-au concentrat 57,6% din toi membrii organizaiilor extremei drepte. Ulterior,
ca o consecin a deziluzionrii n programul
Uniunii Poporului Rus indicatorul numeric al
sutelor negre ncepe s coboare, membrii
acesteia se retrag treptat din rndurile organizaiei.
Basarabia a fost una dintre regiunile imperiului, n care activitatea organizaiilor su-

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

telor negre a avut cea mai mare rspndire.


n fond, acestea au fost secii ale Uniunii Poporului Rus, nfiinate aproape n toate centrele judeene i de plas. Conform estimrilor lui I. Kiseliov i V. elohaev, au existat
194 de secii. Cele mai multe secii ale Uniunii Poporului Rus activau la Chiinu, atingnd cifra de cca 2 500 de membri, iar n gubernie de cca 16 mii de membri. Uniunea
Poporului Rus i avea organul su de pres
, redactor fiind cunoscutul publicist
Pavel Cruevan. Densitatea nalt a organizaiilor monarhiste n inut se datora i faptului c, n calitate de lideri ai partidelor, erau
personaliti originare din Basarabia Vladimir Purikevici i Pavel Cruevan, care i-au
creat faima prin antisemitismul lor militant i
de mari ovini. Un partizan al monarhismului n Basarabia, care a struit mult s atrag
populaia n Uniunea Poporului Rus, a fost i
episcopul Serafim Ciciagov, care s-a dovedit a fi mai mult rus dect cretin, i care s-a
plasat n fruntea adevrailor rui din inut.
naltul ierarh venea nu doar cu binecuvntarea organizaiilor monarhiste, dar i cu susinere material, antrennd n activitatea lor
i muli preoi, precum: M. Ceakir, I. Ciolan,
P. Guma. Episcopul inea discursuri politice,
cutreiernd Basarabia n lung i n lat.
Alegerile n Dum au transformat clerul
ntr-un instrument al luptei politice, iar bisericile au devenit locuri de desfurare a mitingurilor electorale, [9, p. 173] consecinele
acestei activiti fiind dezbinarea i ntre
clerici, i ntre popor i neamurile din Basarabia. [10, p. 183] Procesul de constituire a
organizaiilor sutelor negre a demarat nainte de constituirea propriu-zis a partidului,
avnd ca scop mpiedicarea contaminrii
maselor cu ideile revoluionare. La iniiativa
autoritilor, n aprilie 1905, n Chiinu, i
face apariia Liga Patriotic Basarabean,
organizatorul formaiunii fiind P. Cruevan.
[11] Liga difuza foliante prin care chema
populaia s nu patricipe la greve, s manifeste deplin ncredere n legile statului i
s susin politica guvernului. Proclamaiile
conineau ameninri la adresa persoanelor,
n special a evreilor, care se prnunau mpotriva mpratului i care incitau poporul la
revolte. Membrii Ligii colaborau cu poliia n

79

vederea depistrii i identificrii listelor nominale ale revoluionarilor social-democrai.


n primvara lui 1905, proclamaiile Ligii
conineau apeluri de organizare a pogromurilor antievreieti. Ca rspuns, Biroul Organizatoric al P.M.S.D.R., n foile sale volante, blama i condamna ovinismul sutelor negre
i legturile acestora cu poliia i autoritile
ariste.
Manifestul arului din 17 octombrie a
provocat o stare de incertitudine n mediul
monarhitilor, care, n principiu, concepeau
orice activitate politic ca pe o rebeliune,
iar crearea unei organizaii cu program politic drept o crim mpotriva statului. Mai
mult ca att, autocraia se apra ntotdeauna cu ajutorul organelor represive de stat i
nu avea nevoie de aprtori n persoana organizaiilor obteti. Din starea de amorire
monarhitii au ieit odat cu activizarea curentelor liberal i revoluionar. Spre deosebire de mnarhitii moscovii, care au purces
la crearea propriilor partide, n primvara lui
1905, monarhitii basarabeni, n frunte cu
Purikevici i Cruevan, au manifestat iniiativ abia n toamn, cnd activitatea politic
a fost legalizat, deja, de ctre mprat. n
toate colurile rii erau trimii mputernicii
ai Consiliului General, cu misiunea de a deschide secii ale Uniunii Poporului Rus. Una
dintre primele a fost cea de la Akkerman, nfiinat la 3 ianuarie 1906. n telegrama din
6 ianuarie 1906, adresat ministrului afacerilor interne i semnat de ctre V. Purikevici
n numele Cnsiliului seciei, se meniona
c obiectivul principal al seciei este unirea
tuturor oamenilor, fideli autoritilor, ordinii
i legii, mpotriva rspndirii ideilor socialdemocrate i anarhiste. Cnform statutului,
calitatea de membru al uniunii o puteau
obine nu doar etnicii rui, ci i alogenii,
care erau gata s respecte legile i autoritile ruseti. Goana dup indici nali privind
numrul membrilor, tendina de a raporta
despre aderarea de-a valma n organizaiile
sutelor negre duceau la nscrierea nominal n organizaii. Pentru a atrage ct mai
muli adepi n rndurile lor, conducerea le
promitea anumite privilegii (indemnizaii
lunare, ajutoare bneti). Majoritatea covritoare a Uniunii Poporului Rus o constituia

Administrarea Public, nr. 1, 2013

populaia de la sate. Existau diverse metode


de atragere a ranilor n organizaiile sutelor negre. De regul, iniiativa formrii seciilor aparinea moierilor locali, care, n caz de
rezisten din partea stenilor, apelau la ajutorul armatei sau insistau asupra implicrii
poliiei. Protagonitii Uniunii, pe de o parte,
exploatau sentimentele ranilor de respectare i nchinare n faa tradiiilor patriarhale,
iar, pe de alt parte, cutau s-i intimideze cu
ajutorul autoritilor. Tolerana administraiei locale ducea la transformarea subseciilor
steti ntr-un mijloc de jefuire a stenilor de
ctre conductorii sutelor negre. Membrii
seciilor colectau deseori bani de la locuitori,
iar, n caz de refuz, i ameninau c vor anuna poliia despre apartenena lor la partidele
revoluionare. Uneori ranii nici nu bnuiau c sunt membri ai partidelor politice. n
unele sate, la ntrebarea, din care motiv s-au
nscris n secia Uniunii Poporului Rus, ranii
rspundeau, c aici se mpart medalii gratis.
[12, p. 241]
Un rol important n atragerea ranilor n
organizaiile monarhiste i revenea clerului.
Mult depindea de orientarea politic a marilor eparhioi i, ndeosebi, a preotului satului. De exemplu, unul dintre mputerniciii
Uniunii Poporului Rus din Basarabia comunica Consiliului General: Sosind n satul Vadul
lui Vod, primul lucru pe care l-am ntreprins,
a fost adresarea mea ctre printele Gheorghe Ciolacu, fostul preedinte al subseciei
Uniunii Poporului Rus din localitate, cu rugmintea de a m ajuta n organizarea seciei,
deoarece moldovenii cred mai mult preotului. La care am primit urmtorul rspuns: Nu
tiu despre nicio Uniune Rus i nici enoriailor nu le permit s adere la ea. Vznd n
biseric prapura, l-am ntrebat: Odat ce nu
recunoatei Uniunea, de ce pstrai steagul
Uniunii, drept semn al existenei seciei? Preotul a rspuns, c el servete n calitate de
decoraie. [13, p. 241] Cu totul alt reacie
din partea clerului a avut loc n s. Cimea,
judeul Orhei. Aici preotul satului a venit n
ajutor, discutnd n fiecare zi i la fiecare srbtoare, cu enoriaii despre importana aderrii la Uniunea Poporului Rus. [14, f. 7] Un rol
important n difuzarea ideilor sutelor negre
l-au jucat clugrii Lavrei de la Poceaev, care

80

au reuit s atrag n Uniunea Poporului Rus


zeci de mii de rani. Pentru recrutarea noilor
membri ai Uniunii acetia practicau intimidrile i escrocheriile, exploatau sentimentele naionale i motivaia economic. Concentrarea majoritii organizaiilor sutelor
negre n regiunile de Vest i Sud-Vest nu era
ntmpltoare. Cu toate c, la prima vedere,
existena n satele din Ucraina i Bielorusia a
ovinismului rus, pare a fi alogic, Uniunea
din Poceaev dispunea, n perioada 19061907, de 1 155 subsecii steti, dar i mai
alogic era i existena detaamentelor Uniunii Poporului Rus n satele moldoveneti. i
totui, n Basarabia, n aceast perioad activau 178 de detaamente steti ale Uniunii
Poporului Rus. [15, p. 241] Explicaia vine din
caracterul relaiilor economice care se stabiliser n aceste raioane i care se prolifera
i asupra relaiilor interetnice, avndu-se n
vedere activitile economice ale populaiei
evreieti, care n mai mare msur era ocupat n sfera deservirii i n comer, activiti
necesare, ns estimate de populaia de la
sate cu rezerve i chiar ostilitate.
La 29 iunie 1906, a fost creat secia Uniunii Poporului Rus n Chiinu, avndu-i ca
preedinte pe P. Cruevan, adjunct al preedintelui pe misinarul eparhial F. Volovei,
iar n calitate de membri ai Cnsiliului pe
eful cancelariei guvernatorului S. Kocerva,
colonelul A. Popov, preoii S. Celan, G. Abager, M. elkov i alii. La 2 iulie 1906, secia
Uniunii Poporului Rus din Chiinu a publicat n gazeta obiectivele programului, menionnd c, de rnd cu problemele
naional i politic, secia va contribui pe
toate cile i la soluionarea problemelor
sociale ale membrilor Uniunii Poporului Rus,
avnd ca scop atragerea mai multor persoane n partid. Prin instituirea caselor de ajutor
reciproc, deschiderea pe lng cluburi a birourilor de informare i de angajare la serviciu,
se precniza acordarea asistenei de caritate
membrilor formaiunii. Membrilor uniunii li
se oferea dreptul de a publica gratis n gazeta de partid avize de solicitare a locurilor de munc. Conducerea Uniunii Poporului Rus preconiza s soluioneze chestiunea
privind lichidarea analfabetismului n rndul
muncitorilor, prin nfiinarea colilor, n care

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

membrii organizaiei urmau s predea lecii


fr remunerare. Pentru acordarea asistenei
juridice membrilor Uniunii, era angajat un
avocat. Membrii Uniunii Poporului Rus, de
asemenea, se bucurau de anumite faciliti
la acordarea asistenei medicale. Tot pentru
ei erau organizate cluburi, sli de lectur,
ceainrii. Se precniza formarea unei comisii, care urma s coordoneze organizarea
cnvorbirilor cu membrii Uniunii Poporului
Rus, iar o alt comisie urma s se preocupe
de mbuntirea condiiilor de munc i
de trai ale muncitorilor, de cutarea apartamentelor pentru muncitori, la preuri de
nchiriere mai avantajoase. Nu era trecut
cu vederea de ctre conducerea de partid
nici viaa spiritual. Pentru membrii Uniunii
Poporului Rus se preconiza crearea societii de gimnastic, organizarea diferitelor
distracii, fondarea unui cor, a unei orchestre, organizarea spectacolelor. ntr-un ir
de magazine, pentru membrii Uniunii, care
erau beneficiari permaneni, marfa urma s
fie comercializat la preuri reduse. [16, p. 3]
Pe parcursul anului 1906, au fost create secii
ale Uniunii Poporului Rus n judeele Hotin
(22 octombrie 1906), Orhei, s. Vadul lui Vod
(octombrie, 1906), s. Srata Galben, Bender
(11 ianuarie 1907), s. Ciuciuleni, judeul Chiinu (1907). Pentru nceput, seciile Uniunii
Poporului Rus difuzau proclamaii n mediul locuitorilor, chemndu-i pe adevraii
rui s nu dea crezare cuvintelor mincinoase ale liberalilor-trdtori, care sub masca
autnomiei, urmresc scopul dezmembrrii
statului rus, ei nii unindu-se pentru a face
imposibil unirea celorlalte popoare. Semeia conducerii sutelor negre a sporit att de
mult, nct ea cerea, n mod ultimativ, Direciei Jandarmeriei arestarea persoanelor suspectate de activitate revoluionar, a participanilor la greve i demonstraii.
Totui, punctul vulnerabil al sutelor negre din Basarabia era gradul sczut de organizare. Formaiunile acionau rzle, dezorganizat, cu legturi slabe i confuze ntre
ele. Aceasta le defavoriza fa de alte organizaii din inut, mai puin numerice, dar
care i depeau pe monarhiti la capitolul
organizare. Secia rmnea o organizaie
amorf, friabil, cu zeci de subsecii semiin-

81

dependente, unde dominau diferite opinii,


viziuni. n subseciile Uniunii Poporului Rus
lipsea disciplina, dei n unele se simea tendina de instaurare a ei cu fora. Aici, devin
o practic obinuit certurile, ciocnirile, care
deseori se transformau n bti. Cu toate c
adunrile ncepeau cu rugciuni, ulterior, n
timpul discuiilor, spiritele se ncingeau pn
la un grad de tensiune att de nalt, nct se
ajungea la cuvinte de ocar i chiar la bti.
n cadrul rzboaielor interne, conductorii
seciilor Uniunii utilizau aceleai metode,
aplicate fa de adversarii lor politici. Vicepreedintele seciei din Chiinu, F. Volovei,
care concura cu preedintele aceleiai secii
P. Cruevan, i amintea c a fost ameninat
cu arma de doi trimii ai lui Cruevan, forndu-l s renune la funcia de preedinte al seciei. Preedintele seciei din Orhei
mrturisea c camarazii si l ameninau cu
schilodirea, n cazul n care se va prezenta
la Uniunea Poporului Rus. [17, p. 98] Sutele
negre preconizau s transforme seciile lor
n locuri de ntlniri permanente. Pe lng
secii erau deschise ceainrii. Aici se convocau adunrile seciei, se da citire statutului,
se difuza literatura. n ceainrii aveau acces
liber toi doritorii, unde, pe lng luarea ceaiului, ei puteau s se familiarizeze cu obiectivele Uniunii i s adere la ea. Aceste ceainrii
au cptat o faim rea. Chiar i unii conductori ai sutelor negre se exprimau, precum
c ele aduc doar pagub. n unele orae ele
se nchideau, deoarece, dup cum se exprimau preedinii acestor secii, aici se aduna
pleava societii: femei deczute, oameni
bei. [18, f. 24] Ca orice partid politic, uniunile sutelor negre nghieau sume colosale de bani. Despre sumele importante, ce le
permiteau sutelor negre s-i acopere deficitul balanei de plat, se meniona ntr-o
epistol a protoiereului I. Vostorgov ctre V.
Purikevici. Autorul mrturisea n ea despre
ajutorul recepionat de la arhierei, mnstiri,
enoriai. De asemenea, i aduceau contribuia moierii, negustorii i antreprenorii. a i
fost funcionar al Ministerului Afacerilor Interne, V. Purikevici se bucura de mare ncredere din partea Departamentului Poliiei. El
beneficia i de subveniile altor departamente, de exemplu, din fondurile intendentului

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Curii imperiale. Nu se cunoate cu certitudine pn n prezent ce sume au trecut prin


minile sale. Nici chiar liderii sutelor negre
nu aveau o imagine clar despre aceast
chestiune, ceea ce-i determina s discute n
culoare unele evenimente episodice. B. Nikolski scria cu invidie, n septembrie 1906:
Dubrovin i Purikevici au obinut de la
Stolpin subvenii n sum de 70 de mii de
ruble, dintre care 15-20 de mii acetia le-au
mprit la Congres. Ei le mpreau, desigur,
nu n mod egal, toi au vzut aceasta, toi
tiau, toi criticau i, cu siguran, au rmas
nemulumii. [19, p. 177-178]
O parte considerabil din subsidiile sutelor negre erau alocate pentru necesitile presei. Cea mai fidel gazet, la nceputul
secolului, pe care puteau conta sutele negre era . Primele
organizaii ale sutelor negre ncercau s-i
creeze propriile gazete. Consiliul General al
Uniunii Poporului Rus a numit organul su
de pres . Divergenele n
mediul sutelor negre au condus la apariia
diferitelor organe de pres, care concurau
ntre ele. De rnd cu gazetele centrale, exista
i presa lor local. n Basarabia existau dou
organe de pres i ,
avndu-l n calitate de redactor pe P. Cruevan. Presa sutelor negre era orientat ctre
cititorul simplu. Contemporanii menionau
c gazetele promonarhiste se tipreau pe o
hrtie deosebit, deoarece o hrtie obinuit n-ar fi rezistat valului zilnic de calomnii,
n care abundau paginile acestora. Caracteriznd gazetele sutelor negre, Comitetul moscovit pentru pres meniona: Articolele din
gazete poart un caracter destul de ndrzne, ele i cunosc cititorul, iar fiecare numr
de gazet reprezint ceva scandalos, utiliznd un limbaj deschis, coninnd njurturi
directe i neruinate. [20, f. 24, verso] Stilul
ofensator al presei sutelor negre deranja
chiar i pe liderii acestora. ntr-o scrisoare a
lui Purikevici adresat Ministrului Afacerilor
Interne, n 1907, se meniona: Organul Uniunii Poporului Rus, , a cptat n ultimul timp un caracter de gazet de
bulevard, care nu tinde s nale spiritual cititorul, ci s influeneze instinctele primare ale
maselor populare. [21, f. 385] Mesajul sub-

82

urban al presei provinciale era i mai indecent dect al celei din capital. La gazetele
de dreapta colaborau oameni ntmpltori,
fapt care garanta calitatea lor proast i, ca
urmare, difuzarea lor devenind o problem,
n comparaie cu gazetele liberale. Atitudinea puterii fa de presa patriotic era neunivoc. Guvernarea subveniona ediiile sutelor negre, iar administraia local nu precupeea eforturile pentru difuzarea lor, ns,
n cazurile n care acestea depeau limitele
stabilite, editarea ziarelor era sistat pentru
o perioad de timp, se aplicau amenzi, iar
redactorii erau sancionai cu rspundere
penal sau exilai. n 1907,
a fost amendat cu 4 mii de ruble, iar n anii
urmtori amenzile au fost aplicate n repetate rnduri. Dosare penale au fost intentate i
mpotriva lui P. Cruevan pentru articolele cu
caracter antisemit, plasate n numerele 38 i
48 din 1906, al gazetei , [22, f. 13 verso] ns au fost clasate, acesta din urm fiind
achitat.
Ca i alte partide, Uniunea Poporului Rus
dispunea de detaamente de lupt n tot
imperiul i erau finanate din banii publici.
Violena constituia o parte component a
politicii extremei drepte. nc pn la constituirea sa ca formaiune politic, sutele negre insistau asupra ideii aplicrii celor mai
drastice msuri pentru contracararea micrii revoluionare. Organizaiile monarhiste
constituite declarau fr echivoc, c vor aplica n acest scop fora armat. ntre anii 19061907, detaamente de lupt ale sutelor negre au fost atestate i n Chiinu. Constituirea detaamentelor de lupt nu se desfura
conform unui anumit model. n majoritatea
cazurilor lipseau statutele sau alte acte de
reglementare a activitii acestora. Crearea
i activitatea lor rmnea la discreia seciilor
locale. Numrul membrilor acestor detaamente poate fi stabilit doar aproximativ. De
regul, n detaamentele de lupt se nscria
tineretul. Sutele negre recrutau adepi n
cadrul instituiilor de nvmnt, ns la ele
aderau i tineri, care se aflau departe de politic, fiind amatori de aventuri militare, aici
i gseau refugiu i unii renegai din alte
partide politice; n sfrit, aici ptrundeau
elementele declasate i criminale.

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

n detaamentele sutelor negre se efectua i munc de secretariat. n arhive s-au


pstrat copii ale carnetelor de membru. Pregtirea militar a membrilor detaamentelor
era divers. n unele localiti aceasta se realiza conform modelului armatei regulate incluznd uniforma, manejul pentru instruirea
clreilor i alte locuri centre de instruire.
Era bine pus la punct i chestiunea privind
asigurarea cu armament, astfel, detaamentele fiind orientate spre acordarea asistenei
organelor de poliie. Unele organizaii ale
sutelor negre i-au creat o reea proprie
de agentur secret. Detaamentele sutelor
negre atacau deseori muncitorii suspectai
de stri de spirit revoluionare. n lupta cu
revoluionarii sutele negre erau contiente
de faptul c msurile de represiune nu dau
rezultatele scontate, deoarece poliia reuete s neutralizeze doar persoanele neimportante, pe cnd liderii micrii reueau s se
salveze. Aceasta a fcut extrema dreapt s
ntreprind de una singur aciuni de rfuial i judecat n rndul liderilor micrii revoluionare. Pentru sutele negre revoluia
era un act de dezordine, comis de o mn de
revoluionari, care urmau s fie nimicii. Lista
persoanelor ce urmau s fie sancionate de
ctre sutele negre a inclus chiar i activiti
politici de orientare liberal i moderat. La
una dintre edinele Consiliului General al
Uniunii Poporului Rus, Pavel Bulel, membru al partidului, avocat, originar din Basarabia, a declarat c manifestrile revoluionare
vor continua pn cnd sutele negre nu
vor rspunde la omoruri cu omoruri, precum
au fost cele ale lui Gruzenberg, Vinaver, Stolpin, ceglovitov, considerndu-i pe Stolpin i eglovitov ca principalii vinovai i
ipocrii. [23, f. 71] Aceast opinie a fost una
dintre cele extreme, iar autorul ei imediat a
fost poreclit de ctre camarazii si ca Pavel
cel smintit (cu grguni n cap). Totodat,
lista condamnailor la moarte de ctre sutele negre coninea jumtate din Comitetul
Central al Partidului Cadet, deputai-trudovici i persoane indezirabile sutelor negre.
Extrema dreapt a decis s treac de la vorbe la fapte. La ordinul lui A. Dubrovin, liderul
partidului, a fost svrit atentatul asupra lui
P. Miliukov, dar care a reuit s supravieu-

83

iasc. Crime monstruoase ale sutelor negre


au constituit omorurile lui M. Herentein, G.
Iolis i atentatul la viaa lui S.Vitte. Detaliile
acestor crime ofer informaii importante
privind metodele violente de lupt aplicate
de sutele negre.
Un capitol aparte n ideologia i practica
sutelor negre revenea evreilor. Liderii sutelor negre veneau n discursurile i publicaiile lor cu un mesaj foarte univoc i sugestiv,
n care se fcea referin la caracterul rusesc
i particularitile modului de via al ruilor, ospitalitatea lor, care i-au determinat pe
evrei s aleag Rusia, pentru a o cuceri. [24,
p. 89] Latura obiectiv a problemei evreieti
a fost determinat de politica expansionist
a Imperiului Rus i, n special, de participarea lui la mprirea Poloniei. Ca urmare a
acestui eveniment istoric, Rusia a asimilat o
mare parte din teritoriul Poloniei, populat
n numr mare de evrei. Alctuind circa 4%
din populaia imperiului, evreii se bucurau
de o atenie sporit a statului. Pe fundalul
sterilitii drepturilor alogenilor din imperiu,
situaia evreilor era i mai deplorabil. Un
numr considerabil de acte juridice, circulare, regulamente reglementau viaa supuilor
de credin iudaic din Imperiul Rus. Liderii
sutelor negre au fost afectai de virusul
antisemitismului, manifestnd acest spirit
prin cele mai vulgare forme i expresii. V.
Purikevici aborda deseori n articolele sale
tema complotului masno-evreiesc, iar expresiile de genul jidan, pariv i altele i
fceau discursurile mai inspirate. Velicorusul basarabean insista de nenumrate ori n
edinele Dumei asupra ideii privind necesitatea epurrii instituiilor de evreii n care
acetia i aveau serviciul. [25] Programele
partidelor de dreapta, n marea lor majoritate, susineau c evreii trebuie s fie alungai
din armat, s fie limitat accesul lor la studii
(pentru elevii evrei a fost stabilit cota procentual), s nu li se permit ocuparea funciilor de stat i obteti, s fie lipsii de drepturi politice, s nu li se permit practicarea
avocaturii, medicinei, jurnalisticii. Se insista
s fie nchise toate gazetele i revistele editate de ctre evrei sau prin intermediul lor.
Bncii de stat i era interzis s acorde credite
bncilor evreieti, 93,9 % din populaia evre-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

iasc nu avea dreptul s triasc n afara liniei de demarcaie pentru reedina etnicilor
evrei, n care erau incluse 26 de gubernii. n
15 gubernii pentru evrei era n vigoare un regim deosebit de aspru. Evreii erau privai de
dreptul de a se stabili cu traiul la sat i, n acelai timp, n unele orae mari. Sutele negre
solicitau o legislaie aspr mpotriva evreilor,
insistndu-se ca evreii s fie exmatriculai
din instituiile de nvmnt, n care i fceau studiile copiii ortodoci, fiindu-le refuzate, totodat, cererile de nfiinare a propriilor instituii de nvmnt. Lista meseriilor
i profesiilor interzise pentru evrei cuprindea
toate genurile de activitate. Uniunea Poporului Rus sprijinea ideea sionist privind ntemeierea statului evreiesc n Palestina i
de strmutare a evreilor din Rusia n noul
stat. Dar, deoarece aceast perspectiv era
una dintre cele ndeprtate, sutele negre
considerau c este necesar s se solicite de
la Dum a-i declara pe toi evreii din Rusia
strini, fr careva drepturi i privilegii. [26,
f. 38] Presa sutelor negre scria fr echivocuri: Jidanii trebuie pui n astfel de condiii,
nct s piar n permanen. [27, p. 2]
n calitate de antisemii consecveni, liderii sutelor negre din Basarabia aveau aceleai obiective ca i ntreaga extrem dreapta. Antisemitismul, ca fenomen, nu poate fi
explicat doar prin motive iraionale. Analfabetismul, incertitudinea, fanatismul religios
au fost factori, care s-au aflat la baza rspndirii acestei epidemii. Principalul catalizator
al xenofobiei a fost ns un ntreg complex
de factori sociali, naionali i politici. P. Cruevan, care era considerat i mai antisemit
dect V. Purikevici, susinea c programul
antisemit al sutelor negre din Basarabia reprezenta o reacie adecvat, de protecie a
intereselor etnicilor rui mpotriva evreilor.
El afirma c lansarea tezei privind egalarea
n drepturi a evreilor cu restul populaiei era
lipsit de sens, deoarece poporul evreu va fi
pe deplin satisfcut, doar odat cu instaurarea dominaiei sale n Rusia.Analizele efectuate de experiisutelor negre din Basarabia le-au permis s ajung la concluzia, precum c evreii prosper, alturi de populaia
btina. Statistica demonstreaz, ntr-adevr, c la unii indici, chemai s determine ni-

84

velul de via al populaiei, evreii nregistrau


performane deosebite. La ele se refereau
nivelul de mortalitate nalt, bolile incurabile
i altele. Totui, un indiciu era incontestabil
n favoarea evreilor cel cu referire la tiina
de carte, ce depea nivelul mediu 38,9%,
vizavi de 21,1% care exista n Rusia.
Adepii partidelor de dreapta ncercau,
n fel i chip, s stopeze libertatea cuvntului, iar V. Purikevici a depus maximum de
eforturi, pentru ca, dup cum se exprima el,
s in presa sub teasc. [28, p. 471] Consiliul
Permanent al nobilimii unite a creat o comisie
pentru treburile presei, n frunte cu V. Purikevici. Comisia inea la control orientarea
politic a presei, atrgea atenia guvernului
asupra articolelor cu caracter antiguvernamental. V. Purikevici declara: La noi presa a
trecut cu totul n minile evreimii, care caut
s organizeze, prin intermediul acesteia, o
lovitur de stat. [29, p. 327]
nelegnd c nu va fi posibil a ine sub
controlul rigid al cenzurii organele de pres
centrale, el a propus s fie puse sub control
gazetele locale. Tematica principal a literaturii antisemite a sutelor negre rmnea
aceeai: Evreii sunt un corp strin, un stat
n cadrul altui stat. De altfel, aceast tez
a servit drept fundament pentru gazetele
de dreapta din Basarabia. Aproape fiecare
numr al gazetei coninea atacuri
i insinuri la adresa populaiei de origine
evreiasc, erau descrise cu lux de amnunte
actele violente comise de ctre acetia mpotriva localnicilor panici. P. Cruevan afirma n paginile gazetei c evreii sunt
o obte medieval, divizata n mii de cagale, care se subordoneaz nu legilor imperiale, ci Talmudului (o totalitate de dogme i
norme juridice iudaice, aprute nc n sec.
V al e. n.). Pentru a confirma ura acestora
fa de strini, reprezentanii sutelor negre
ddeau citire unor pasaje din cartea sfnt
a poporului evreu. Evreii erau prezentai de
ctre el ca exploatatori, cinici, lipsii de principii i sentimente umane, care se nchinau
doar unui dumnezeu: Vielului de aur. [30,
p. 2] Talentul de publicist i articolele tioase
ale acestuia i-au jucat rolul: ele au generat
renumitul pogrom de la 6 aprilie 1903, din
Chiinu, iar, ulterior, i pe cel din octombrie

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

1905, ce-i drept, cu o rezonan mai mic.


Un impact deosebit asupra activitii
Uniunii Poporului Rus l-au avut att calitile
personale ale liderilor partidului, ct i relaiile dintre acetia. Purikevici a fost unul dintre fondatorii Uniunii Poporului Rus. Tot el a
fost acela, care a contribuit la sciziunea acestei organizaii uriae. Conflictele sale permanente cu A. Dubrovin, liderul partidului, au
determinat Consiliul General, n decembrie
1907, s-i retrag lui Purikevici toate mputernicirile. La Congresul monarhist, convocat
la Petersburg, n februarie 1908, civa membri ai Consiliului General i membri-fondatori
ai Uniunii au creeat grupul de opoziie. Demersul lor n-a avut succes, dar aceast grupare a devenit nucleul noii organizaii a sutelor negre, n frunte cu V. Purikevici. Noua
organizaie a fost numit Uniunea Poporului
Rus Arhanghelul Mihail. Conform opiniilor
fondatorilor, numele Mihail urma s simbolizeze paloul ceresc rzbuntor al sfntului,
dar i al primului mprat din dinastia Romanovilor. n fruntea Uniunii se plasa Camera
Principal. Structura organizaiilor locale era
aceeai ca i n cadrul Uniunii Poporului Rus.
Nu se cunoate exact numrul membrilor
Uniunii Arhanghelul Mihail, conform prerilor unora, aceast cifr ar fi fost de 20 de
mii (s-au pstrat carnete ale membrilor de
partid cu numrul 20.000), ns un lucru e
cert ea n-a atins niciodat cifra predecesoarei sale. [31, p. 185] Organizaia dispunea
de 50 de secii active. n statutul organizaiei
se meniona, c revendicrile n problemele
agrar, muncitoreasc i alte chestiuni importante au fost identice cu cele din programul Uniunii Poporului Rus. Unica deosebire
consta n aceea, c noua Uniune recunotea
necesitatea existenei instituiilor legislative.
Analiznd cauzele sciziunii Uniunii Poporului
Rus, octombritii menionau c, spre deosebire de Dubrovin, Purikevici insista asupra
necesitii unei lupte constructive, pe cale
constituional, parlamentar. Aceast apreciere este exagerat. n realitate, V. Purikevici rmnea adeptul monarhiei absolute, iar
statutul Uniunii meniona c Manifestul din
17 octombrie nu l-a transformat pe mprat
ntr-un crmuitor constituional. Aflndu-se
n Dum, el nu i-a schimbat prerea privind

85

inadmisibilitatea implementrii modelului


occidental al parlamentarismului, n condiiile Rusiei.
n concluzie, am putea meniona c micarea de dreapta reprezint un fenomen
complex i puin studiat n istoriografie.
Micarea de dreapta sau aripa de dreapta
reprezenta n Rusia o piramid constituit
din dou trepte: superioar i inferioar. Din
treapta superioar fceau parte: mpratul,
curtea, puterea, n general, pturile largi ale
populaiei, care sprijineau autocraia ntru
totul. La cea de-a doua se referea un spectru
larg de fore conservatoare monarhiste: de la
cele liberale de dreapta i moderate pn la
partidele de extrem dreapta i reacionare.
Micarea de dreapta a constituit un segment
esenial al spectrului politic din Rusia de
pn la Revoluie, n perioada monarhismului coexistnd, timp de 20 de ani, de rnd cu
micarea de opoziie sau liberal de stnga.
La fel ca i oricare alt micare politic, micarea de dreapta purta un caracter de mas,
cu obiective politice, ns fr a dispune de
o structur organizatoric bine conturat i
organe de conducere permanente. Sutele
negre au aprut pe scena politic a Rusiei n
ajunul marilor transformri, cnd soarta imperiului se afla la rspntie. n perioada cnd
se conturau tot mai evident dou tendine,
opuse i ostile ntre ele: tendina transformrilor, ceea ce presupunea dezvoltarea rii
pe calea burghezo-democratic, i tendina
stabilitii, avnd ca scop pstrarea autocraiei. Sutele negre au dat preferin celei de-a
doua tendine, devenind, astfel, exponenii i
promotorii valorilor muribunde ale societii
ruse vechi. ntreaga activitate social-politic
a Uniunii Poporului Rus, Uniunii Arhanghelul
Mihail a fost axat pe ideile monarhiste, pe
care le-au promovat n mod consecvent. Plasndu-se pe poziiile de extrem dreapta n
cndiiile intensificrii micrii revoluionare,
organizaiile monarhiste n-au putut conta pe
o baz social larg, de aceea, la nceputul lui
1905, ele rmneau puin numeroase.
Sutele negre din Basarabia considerau
evreii iniiatori ai micrii revoluionare din
Rusia. Aceast idee fix, care afectase ntreaga conducere a rii, reieea din negarea
antagonismului social. Dac se ignorau mo-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

tivele reale ale revoltelor n ar, care totui


se fceau tot mai remarcabile, era vehiculat
ideea, precum c micarea revoluionar fusese provocat din exterior.
Antisemitismul a asimilat mai multe
aspecte ale contiinei i practicii sociale.
Pentru masele largi el exprima forma denaturat a protestului social, pentru pturile

86

dominante el a fost o explicaie reuit a


micrii revoluionare, servind drept mijloc
de reorientare a nemulumirii populaiei n
albia conflictelor naionale. Cu toate acestea, ideologia sutelor negre se deosebea
esenial de conservatorismul tradiional,
fapt care a generat asocierea sa cu ideologia fascist.

BIBLIOGRAFIE
1. . . - :
(), 2000, 459 p.
2. 1905-1907 . .
- : - . , 1987, 244 .
3. Purikevici acorda o deosebit atenie problemei agrare. El susinea, c confiscarea
pmnturilor de la moieri nu va da nimic ranilor, deoarece va duce la scderea culturii
prelucrrii pmntului, va nimici exportul i va lipsi de surse de existen muncitorii agricoli
nimii.
El preciza, c nclcarea dreptului la proprietatea privat a moierilor va afecta i alte
pturi sociale. Soluionarea problemei agrare o vedea in folosirea ngrmintelor, mbuntirea tehnicii aratului, treieratului, recoltrii, sporirea fertilitii solului. El se pronuna
mpotriva metodei defririi, aplicat pe larg, care conducea, dup prerea lui, la distrugerea
fiilor de pdure, dar i a solului. El propunea crearea domeniilor capitaliste, care urmau s
serveasc ca bastion al ordinii n ar, crearea latifundiilor de mrime medie, pe baze benevole de procurare, prin intermediul Bncii rneti. ( .
I II . ., 1908, . 560-563). Purikevici prevenea deputaii
Dumei, c programele partidelor revoluionare prevedeau schimbri radicale la sat, dei, din
considerente tactice, acetia nu insistau la acel moment. Adresndu-se ctre Dum, Purikevici spunea: E timpul s uitm de Pugaciov i Stenika Razin, la care se gndesc muli dintre
voi, sarcina noastr este s nu tulburm masele, s nu rzvrtim poporul, acest copil mare,
cruia i-a fost aruncat un os, spunndu-i-se: Iat, v vom da pmnt, iar de nu vei fi satisfcui, ducei-v i furai, omori. ( .
I II . .,1908, . 560-563).
4. . . .:
. ,
1980, 366 p.
5. . ( XX
1920 .) : , 1977, 366 .
6. A.S.F.R., fondul 102, Departamentul de poliie al M.A.I., inventarul 265, dosarul 164.
7. . . 1912-1914. : , 1981, 260 p.
8. . /1905-1914 ./ : . /
, 1992, 330 .
9. Boldur Al. Contribuii la studiul Istoriei Romnilor. Istoria Basarabiei, vol. 3. Sub dominaie
ruseasc (1812-1918): Politica, ideologia, administraia. Chiinu: Editura Tiparul moldovenesc, 1940, 215 p.
10. Cazacu, P. Moldova dintre Prut i Nistru 1812-1918. Chiinu: Editura tiina, 1992,
445 p.
11. . . <http://www.zavtra.
ru/cgi/veil/data/denlit/038/32.htm.>

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

87

12. . /1905-1914 ./ : . /
, 1992, 330 .
13. Ibidem.
14. Ibidem.
15. A.S.F.R., fondul 116, Uniunea Poporului Rus, inventarul 1, dosarul 411.
16. . . .: . ,
, . - : ,
1970, 277 .
17. , 1906, nr. 166.
18. . . .: . ,
, .- : ,
1970, 277 .
19. A.S.F.R., fondul 116, Uniunea Poporului Rus, inventarul 1, dosarul 411.
20. . . .: . ,
, .- : ,
1970, 277 .
21. A.S.F.R., fondul 776, Departamentul General pentru treburile presei, inventarul 16, partea I, inventarul 22, dosarul 30.
22. A.S.F.R., fondul 1467, Comisia extraordinar de anchet a Guvernului Provizoriu, inventarul 1, dosarul 599.
23. A.N.R.M., fondul 39, Judectoria de circumscripie a Guberniei Basarabia, inventarul 1,
dosarul 1047.
24. A.S.F.R., fondul 588, Fondurile personale ale liderilor curentului de dreapta, inventarul 1,
dosarul 95.
25. . . ., 1908.
26. . I II . .,
1908, 437 p.
27. . . : : .-.
. - , 1991, 48 .
28. . 1906, 9 .
29. . I II . -.,
1908, 437 p.
30. . - : , 1993, 305 p.
31. , 1905, nr. 176.
Prezentat: 24 ianuarie 2013.
E-mail: silvia-moldovan@mail.ru

Administrarea Public, nr. 1, 2013

88

Terorismul ca factor de influen:


aspecte bioetice i politologice
Serghei SPRINCEAN,
doctor n tiine politice,
Institutul Integrare European i tiine Politice
al Academiei de tiine a Moldovei
SUMMARY
Several perspectives and elements are mentioned in this article in order to elucidate from different points of view one of the most comprehensive phenomena for contemporary human civilization the terrorism, which are investigated in this research as a social-political influencing factor.
Bioethical and political science approaches reveal the most conclusive macro-social trends and tendencies, as well as the strategic and long term implications of the phenomenon of terrorism in the
context of multiaspectual global crisis.
Keywards: terrorism, bioethization, global crisis, socio-political influence, pressure groups.
Tot mai mult bioetica intervine din punct
de vedere metodologic i teoretic, dar i n
sens praxiologic n a explica diverse aspecte
i subtiliti, fr a fi evideniate cu att de
mult rigoare ca pn acum, ale diverselor
procese i fenomene sociale, printre care cele
politice se nscriu plenar n misiunea global a acestui nou domeniu al tiinei, dar i al
sferei aplicative, cea de elaborare, cizelare i
furnizare a unui aparat i a unei metodologii
viabile i eficiente de depire a problemelor globale ca i componente structurale ale
crizei mondiale contemporane, i prin asta
de asigurare a unei dezvoltri sustenabile
i durabile a omenirii n perioada postcriz,
sprijinind metodologic i instituional continuitatea evolutiv a calitii vieii civilizaiei
contemporane. [1, p. 51]
Din perspectiva elaborrilor bioetice, diverse aspecte se vor evidenia i vor deveni
primordiale n contextul adaptrii sistemului
sociopolitic contemporan la rigorile timpului
i prioritile stringente. Astfel, problematica
procesului decizional, att la nivel general
(macronivel), ct i la micronivel devine una
foarte important. Pornind de la analizele
i lucrrile savanilor contemporani de notorietate n acest domeniu, deducem dou
laturi distincte privind studiul procesului
de adoptare a deciziei politice din perspec-

tiv funcional-sistemic n contextul crizei


globale multiaspectuale care domin viaa
sociopolitic i economic. Astfel, prima perspectiv asupra procesului politic decizional
reprezint paradigma alegerii raionale, care
ar cuprinde teoriile bunurilor colective, comportamentul de coaliie, teoria contractului,
teoria jocului, teoria biopolitic, precum i
multe alte teorii deductive ale analizei comportamentului electoral, de exemplu, sau a
comportamentului managerialo-birocratico-legislativ, n mod special. Fr a diminua
importana i contribuia perspectivei raionale asupra procesului sociopolitic decizional, cea de a doua abordare n deciziologia
sociopolitic contemporan se remarc a fi
perspectiva iraional (sau neraional), care
pare a fi incomparabil mai important i mai
prezent n cadrul procesului amintit, incluznd toate tipurile de studii, teorii i sisteme
asupra oricror constrngeri rsfrnte asupra
factorilor de decizie, procesului decizional
sau chiar asupra executrii i implementrii
deciziei deja adoptate, sub impactul unui ir
de factori instinctuali sau psihoemoionali,
necontientizai pn la capt de factorii
sociali la care se refer aciunea dat. Constrngerile pot fi cauzate att de conjunctura general pe plan geopolitic, de prioritile pe timp de criz n perioada deciziilor de

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

urgen, de structurile organizatorice, de


confruntrile politico-sociale din cadrul sistemului, ct i de persoanele care iau parte
nemijlocit la procesul de adoptare i executare a deciziei.
Din punctul de vedere funcional-sistemic, devine imperios necesar studiul problematicii influenrii deciziilor politice n
raport cu sistemul macrosocial. n prezent,
exist tendina de a identifica sistemul social
cu noiunile de stat i societate. n general,
conceptul de sistem accentueaz intercorelarea diverselor componente ale proceselor
sociale, precum i conexiunile dintre subsistemele sociale. n sensul cel mai larg posibil,
sistemul social autoorganizat este definit
drept o entitate organizaional autogestionar, care cuprinde totalitatea relaiilor sociale, generatorul crora este individul uman,
precum i grupurile sociale constituite din
indivizi, care urmresc, astfel, realizarea scopurilor i intereselor lor, aciune fr de care
individul uman pierde calitatea sa de Zoon
Politicon, adic de entitate social i/sau public. [2, p. 41-42]
Potrivit teoriei sinergeticii, n cadrul oricrui sistem autoorganizat, inevitabil exist i
elemente entropice, de balansare, necesare
unei funcionri durabile a sistemului. [3, p.
16] Contrabalansnd orientarea organizat
a informaiei, entropia social ca disfuncie
social i, totodat, n calitate de component intrinsec a sistemului social viabil autoorganizat este important, iar studiul diferitelor aspecte ale acesteia devine tot att de
necesar ca i cercetarea informaiei sociale,
ca mobil organizatoric al progresului social.
[4, p. 26] ntr-un mediu politic predominant
entropic, haotic, precum cel contemporan,
supus unor constrngeri externe precum
schimbarea climei, degradarea mediului
ambiant pn la starea inacceptabil pentru
a fi utilizat pentru un trai uman decent, insuficiena resurselor naturale n genere i, n
special, a celor energetice, dar i din interior
fiind permanent bulversat de nenumrate
crize i shock-uri sociale, cauzele crora de
multe ori sunt mult prea nesemnificative, la
prima vedere, dar fiind n strns corelare cu
celelalte fenomene i procese politice globale, informaia ct mai exact, mai operativ i

89

oportun, furnizat n cantiti proporionale valorilor entropice n prezent tot mai des
i omniprezent cu ajutorul mediilor informatice computeriale, este categoric antidotul
degradrii att structural-organizaionale,
ct i morale a sociumului, pe lng un proces intensiv de bioetizare a sociumului n
genere, a sferei politicului i a domeniului
decizional n mod particular.
Printre numeroasele funcii ale sistemului social se numr i funcia de prezervare
i perpetuare a sistemului, a strii sale durabile, precum i cea de optimizare, adic de
perfecionare continu a acestuia. Totodat, ca i orice alt organism viu i organismul
social are disfunciile sale, mai cu seam n
perioada crizei globale care bulverseaz
mersul firesc al proceselor sociale, i care
mbrac foarte des formele unor astfel de
patologii social-politice, precum: terorismul,
extremismul, criminalitatea politic, antajul, corupia . a., ce slbesc sistemul social
global i contribuie la persistena accentuat a imperfeciunii lui, contribuind la o i mai
grabnic adncire a crizei mondiale, extins,
astfel, pn la cele mai particulare aspecte
pe plan local. Aceste disfuncii ale sistemului social au existat n toate timpurile, dar,
paradoxal, tocmai n perioada contemporan, perioada cea mai evoluat i avansat a
umanitii, patologiile sociale, n special, terorismul, capt o amploare nemaintlnit,
n concordan cu teoriile contemporane de
echilibru cantitativ i calitativ dintre ordine
i dezordine, informaie i entropie. Grupurile sociale constituite i organizate n scopuri
teroriste adesea recurg i la alte metode de
intimidare social i politic (antaj, corupere, atentate, intimidri prin violen etc.),
de aceea perspectiva analizei deductive a
patologiilor sociale poate fi redus la analiza
problematicii terorismului i a influenei sale
asupra metodelor, practicilor i procedurilor
de elaborare, promovare i implementare
a politicilor publice (publical policymaking
process), n condiiile necesitii vitale de
adaptare i racordare a ntregului sistem sociopolitic la imperativele, valorile i principiile bioetice, ceea ce i presupune procesul
de bioetizare a politicului, cu scopul obinerii unor rezultate mult mai performante pe

Administrarea Public, nr. 1, 2013

termen lung n plan geostrategic, n vederea


depirii crizei mondiale. [5, p. 62]
Termenul de terorism a aprut pentru
prima dat cu 200 de ani n urm, n suplimentul pentru anul 1798 al Dicionarului
Academiei Franceze. Iar una dintre cele mai
timpurii forme de manifestare a terorismului
entropic, nregistrat istoriografic, reprezint secta religioas a sicarilor, care a activat
n Palestina n secolul I d. Hr. Un comentator
de politic extern american de notorietate, Walter Laqueur, ntruna din operele sale
consacrate fenomenului sociopolitic al terorismului, menioneaz c ntre anii 1937 i
1981 s-au dat 109 definiii acestui fenomen,
dar niciuna dintre ele nu este suficient de cuprinztoare. n Regatul Unit al Marii Britanii,
stat care s-a confruntat pe parcursul ntregului secol al XX-lea cu fenomenul terorismului
entropic (terorismul iredentist irlandez) s-a
recurs, n cadrul unei legi din 1974, la o astfel
de definire (evident, nici aceasta perfect) a
fenomenului n cauz: Folosirea violenei
n scopuri politice, incluznd orice recurgere
la violen n scopul de a plasa publicul sau
orice grup din public ntro stare de fric. [6,
p. 45] Potrivit colii politologice americane,
termenul de terorism capt mai multe
nelesuri, definiii i conceptualizri, dintre
care se disting patru sensuri diferite. Astfel,
primul dintre acestea este neles ca o aciune violent, direcionat contra populaiei
civile, fr o int clar, aciune menit s
creeze haos i team n rndurile populaiei
i n acest mod s afecteze sigurana i stabilitatea social, s discrediteze imaginea guvernanilor, care nu sunt capabili s asigure
securitatea persoanei i, prin urmare, un trai
decent al populaiei.
A doua perspectiv asupra fenomenului
terorismului destabilizator (n sens macrosistemic) poate cpta sensul de violen contra reprezentanilor puterii, adic a factorilor
de decizie i a autoritii publice (poliie, politicieni, diplomai), prin aciuni de intimidare, antaj, atentat cu scopul de a-i determina
s recurg la concesii n favoarea grupului
terorist, a idealurilor i scopurilor propagate
de grup. Aceast perspectiv a terorismului
entropic, direcionat spre puterea oficial,
poate cpta o amploare i o imagine a unei

90

micri revoluionare, care tinde s schimbe


prin for guvernarea de stat. Astfel, se poate crea confuzia dintre o perspectiv care catalogheaz o persoan drept terorist i alta
care apreciaz aciunile aceluiai individ ca
pe ale unui lupttor progresist pentru drepturile i libertile omului, etniei, naiunii,
statului etc.
La nivelul politicii internaionale exist
un terorism sponsorizat de factori externi,
care poate fi att oficial, guvernamental, ct
i neoficial, individual, de grup. Terorismul
entropic ce ine de a treia categorie poate
fi conceput drept un rzboi partizan nedeclarat dintre state sau dintre nite grupuri de
ri, exprimat prin terorism informaional,
computerial, atentate contra autoritilor,
explozii i aciuni criminale contra populaiei sau prin finanarea unor grupri ilegale,
separatiste, criminale, teroriste etc., toate
urmrind scopul de a submina i de a slbi
sigurana naional.
Cea de a patra perspectiv consider
drept teroriste i implicit, bazate pe principiul dezordinii i deci lipsite de viitor, regimurile nedemocratice, antipopulare, care
prin aciuni guvernamentale admit sau cauzeaz abuzuri de putere, constrng libertatea i drepturile fundamentale ale propriilor
ceteni i prin aceasta terorizeaz populaia. [7, p. 542]
n perspectiva conceptualizrii problematicii terorismului ca flagel ce submineaz nsi existena pe viitor a civilizaiei umane au
contribuit decisiv evenimentele din 11 septembrie 2001 din S.U.A., cnd, n urma unor
multiple atacuri puse la cale de organizaii
teroriste internaionale din lumea arab, cu
avioane de curs asupra unui ir de cldirisimboluri ale mreiei S.U.A. n lume ca supraputere, au decedat sute de victime civile.
n acest sens, s-a declanat un proces foarte
periculos de extindere a unui tip total inuman i degradant pentru persoana uman
de influenare a opiniei publice i deciziilor
sociopolitice terorismul suicidal. Potrivit
statisticilor, n perioada dintre 1980 i 2003,
aceast form de terorism nu depea 3% din
structura terorismului internaional i local,
pe cnd, ncepnd cu acest punct de pornire
care a constituit 11 septembrie 2001, ponde-

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

rea terorismului suicidal n structura general


a formelor de terorism a depit 50% n anul
2003 i se afl n continu cretere. [8, p. 95]
Aceast tendin a deplasrii accentelor din
punctul de vedere al componenei i formelor terorismului n perioada contemporan
poate fi explicat oarecum prin prisma bioeticii n condiiile degradrii continue a relaiilor interumane sau devalorizrii i atitudinii
dispreuitoare a omului contemporan fa de
propria corporalitate, fa de personalitatea,
esena i rolul fiinei umane n sens universal.
[9, p. 266] Extinderea formei suicidale, mai
cu seam n cazul terorismului internaional,
confirm degradarea spiritual, a contiinei
i mentalitii civilizaiei contemporane care
constituie esena i cauza crizei morale ca
factor generator al crizei n celelalte domenii
ale vieii umane individuale i vieii sociumului. n acest fel, o soluie viabil la degradarea continu a condiiei umane, a valorii i
ponderii omului n cadrul proceselor globale
poate constitui bioetizarea sferei sociale n
genere, a domeniului sociopolitic, dar mai
cu seam a sferei decizionale mpreun cu
sistemul de presiuni i influene aferent acestuia, ceea ce ar presupune racordarea mentalitii i practicilor specifice la valorile, imperativele, prioritile i principiile bioetice,
precum principiul coevoluiei dintre natur
i societate, principiul biosferocentrismului,
principiul autonomiei individului uman i al
colectivitilor, aplicat n vederea implicrii
acestora n procesele ce-i vizeaz nemijlocit
confidenialitatea, acordul informat, principiul echitii i justiiei i altele.
Fr nicio umbr de ndoial aceast form suicidal a terorismului amplific caracterul entropic i macrodestabilizator al terorismului pentru sistemul sociopolitic. Terorismul
entropic ca problem i piedic a funcionrii
organizate, n perioada amplificrii crizei globale, a regimului democratic, fie sub forma sa
intern, fie sub forma terorismului internaional, ca terorism politic sau de drept comun,
indubitabil, se situeaz n sfera criminalitii,
cu att mai mult n condiiile insecuritii generale tot mai pregnante pentru ntreaga societate contemporan, la care se formuleaz
un ir de reacii constructive i soluii, printre
care soluia bioetic pare a fi acceptat, n

91

principiu, de majoritatea comunitii tiinifice i elitelor sociopolitice de toate nivelurile. Problematica terorismului ca expresie a
unor idei politico-sociale extremiste, cu att
este mai relevant pentru demersul tiinific
politologic, dar i pentru discursul din cadrul
opiniei publice, cu ct se persevereaz n a
face deosebiri tranante n ceea ce privete
ndeprtarea de poziiile ideologice centriste,
n contextul ncadrrii n spectrul coloraturii politice. n sfera ideologic extremist se
nscriu atitudini, poziii rigide, ireconciliabile care favorizeaz ceea ce Giovanni Sartori
numea for centrifug n viaa politic, nsemnnd o clar ameninare pentru regimul
democratic, ca i pentru securitatea i integritatea (teritorial, naional, informaional, civic) statului. [10, p. 23; 11, p. 38-41] Din
punct de vedere ideatic, terorismul entropic,
ca exprimare a extremismului, poate fi i o expunere a unei atitudini de opoziie social-politic. Constituind o contrapunere dialectic
administraiei oficializate, opoziia politicosocial n sens teoreticoclasic se situeaz pe
platforma etic a dreptului natural al minoritii politice, care presupune activitatea de
a critica i controla majoritatea sociopolitic
i de a susine o opoziie alternativ. Astfel,
orice opoziie social nu este doar tolerat,
ci este i obligat, n virtutea mprejurrilor,
s-i asume unele funcii n cadrul sistemului
social-global, precum i n cadrul subsistemului politic, n mod expres. Cu toate acestea, se
distinge opoziia loial, care adopt o atitudine reformist referitor la alternana la putere n cadrul unor parametri constituionali,
i opoziia fundamentalist, care reprezint
cazul clasic al unei opoziii din principiu,
extremiste i ireconciliabile, baznduse pe
transformarea radical a sistemului social n
genere i respingnd cu desvrire orice negociere i consens. [12, p. 397;13, p. 224].
Ca fenomen marginal, din punctul de vedere al utilitii i organizrii optimale general-globale, terorismul entropic se exprim i
ca procedeu extrem de condiionare a unor
alegeri publice, soluii, decizii, strategii sociale, iar n foarte multe cazuri concrete, dei
coordonat de o reea ntreag de instituii i
organizaii, reprezint un gest mai degrab
individual care este necesar de studiat ntr-un

Administrarea Public, nr. 1, 2013

context potrivit, adic din perspectiv sociosau psihopatologic. Cazurile de atentate n


locurile aglomerate efectuate de ctre teroriti-kamikaze dotai cu material explozibil
sau inflamabil nu sunt foarte rare n istoria civilizaiei contemporane, multe dintre ele soldndu-se cu numeroase jertfe umane. Totui
actele de terorism ce destabilizeaz ntregul
sistem social se planific i se organizeaz dificil i sunt aciuni i iniiative, mai mult, individuale. Avnd n vedere practica concret
nregistrat, se poate de conchis c cele mai
odioase atentate au fost organizate de secte, organizaii extremiste mici, n cadrul unui
cerc restrns de persoane.
ncercnd s clasificm fenomenul terorismului dezorganizant, amintim de un terorism entropic intern ce seamn teroare
i fric printre populaia civil, care poate fi
motivat ideologic, adic poate fi de dreapta sau de stnga, naionalist (cazul Spaniei
E.T.A., cazul Marii Britanii I.R.A., Frana
separatismul corsican), separatist sau cu
scopuri criminal-economice, toate aceste
forme influennd malefic factorii de decizie
i n ntregime sistemul social, slbind autoritatea statului. n bibliografia de specialitate
se amintete de gruprile teroriste (gherile)
transfrontaliere de sorginte comunist din
zona Asiei de Sud i de Sud-Est, din Filipine,
Cambodgia, Malayezia, Vietnam, Laos, Thailanda. Cele din Vietnam, din anii `70 ai sec. al
XX-lea, de exemplu, au constituit unul dintre
motivele oficiale ale interveniei americane
n aceast ar. n America Latin, de asemenea, exist un focar de grupri teroriste i criminale, specializate n producerea i traficul
de droguri. Potrivit unui raport anual privind
problema terorismului al Departamentului
de Stat al S.U.A., din 1998, 33% dintre aciunile teroriste comise pe Glob au avut loc n
Columbia, iar anual, pe Terra, decedau din
aceast cauz 300 de persoane. Una dintre
cele mai complicate probleme pentru civilizaia occidental este terorismul fundamentalist islamist, i aceasta nu doar din motive
religioase sau ideologice, ci mai mult din
motive economice i financiare.
Dar, pe lng terorismul naionalist intern
amintit, care constituie o plag social, politic i economic major att pentru rile

92

pe care le afecteaz nemijlocit, ct i pentru


omenire, n general, se remarc terorismul internaional, caracterizat de cele mai odioase
crime contra umanitii, de acte teroriste de
rsunet i de referin pentru ntreaga evoluie a umanitii, care determin tendinele i
trendurile politicilor de combatere a criminalitii, n general, deoarece n cadrul terorismului internaional se folosesc cele mai performante tehnologii militare, informaionale
i de influenare i manipulare a contiinei
sociale, implicnd rzboiul mediatic internaional. Aici vom aminti de astfel de atentate
teroriste, precum cele puse la cale de al-Qaeda o organizaie militant islamist, fondat de Osama bin Laden, inamicul numrul
unu al S.U.A. pe parcursul mai multor ani, organizaie terorist devenit liderul mondial
n organizarea atentatelor, autorul a circa 70
la sut din totalul de atacuri sinucigae, [8, p.
97] cu atentatele din 11 septembrie 2001 din
New York i Washington; Aum Senrike, cu un
ir de atentate teroriste, precum cel din metroul din Tokio din 20 martie 1995 cu gazul
sarin i care a ncercat, nu fr de succes, s
procure elemente componente ale armei nucleare pentru a antaja guvernele lumii; Partidul Muncitorilor din Kurdistan (P.K.K.) ce acioneaz regional n statele cu populaie kurd
din Orientul apropiat, care a transformat din
1984 sud-estul anatolian turc, locuit n majoritate de kurzi, n teatrul unor lupte ntre
rebelii kurzi din P.K.K. i forele de securitate
turce, astfel c aceast organizaie, considerat terorist de majoritatea statelor lumii, a
atacat interesele turceti i pe kurzii bnuii
de colaborare cu guvernul turc, adeseori folosindu-se de baze din Irak i Siria, conductorul partidului, Abdullah Ocalan, a fost
arestat de Turcia n 1999, fiind apoi judecat
i condamnat pentru trdare; atentatul din
vara 1972 de la Olimpiada de la Mnchen,
Germania asupra delegaiei de olimpici ai
Israelului organizat de o reea internaional
de organizaii teroriste i realizat de grupul
terorist Septembrie Negru cu executani n
majoritatea lor fiind de origine arab.
De regul, aciunile teroriste de rsunet,
precum cele menionate mai sus, organizate
i executate de reele internaionale de teroriti, determin pe mult timp nainte compor-

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

tamentul guvernelor lumii i organizaiilor


mondiale specializate n asigurarea securitii internaionale n vederea combaterii eficiente a unor astfel de atentate. Aceste acte
teroriste de rezonan, soldate cu zeci sau
sute de mori i mii de victime colaterale, au
contribuit la recontientizarea i reconceptualizarea valorilor fundamentale n societatea
uman, adeseori teroritii atingndu-i scopul prin nspimntarea i terorizarea populaiei civile, declannd crize politice serioase
la nivelul unui stat, determinnd schimbarea
de guvern i reorientarea cursului politicilor
interne i externe, ceea ce inspir teroritii
internaionali s continue misiunea ingrat
pe care i-au asumat-o, destabiliznd i dezechilibrnd sistemul de securitate mondial,
sistemul sociopolitic i economic mondial.
Costurile economice ale terorismului
sunt extrem de ridicate, astfel c numai
S.U.A. (pn la atentatul din 11 septembrie
2001) aloca anual 5 mlrd. de dolari pentru
combaterea acestei plgi sociale numai pe
teritoriul S.U.A., [14, p. 50] iar dup atentatele din 11 septembrie 2001, din unele surse, a
crescut chiar de zeci de ori. Suma cheltuielilor se dubleaz dac adugm costurile pentru protecia personal a oamenilor de afaceri, a structurilor economice private americane. Plus la aceasta, terorismul anual aduce
prejudicii serioase turismului internaional,
industriei petroliere, complexului energetic
mondial, afecteaz grav economiile tuturor
statelor lumii. Totui pn n anul 2000 s-a
nregistrat o micorare a numrului actelor
teroriste de la 600, n anii `60-`70 ai secolului
trecut, pn la 250 n anul 2000. Dup tragedia din 11 septembrie 2001 de la New York,
se poate afirma c a nceput o nou er a terorismului, cu folosirea tehnologiilor de vrf,
lansndu-se o nou percepie internaional
a actului terorist, precum i a combaterii lui,
a necesitii coalizrii contra acestui ru materializat.
Datorit difuzrii operative a tirilor despre atentate i alte acte teroriste pe scar naional i internaional, terorismul entropic
capt o nou amploare, astfel constituinduse o nou prghie de influen i presiune
asupra opiniei publice, de asemenea i asupra politicilor publice. [15, p. 309] Astfel, as-

93

tzi, n condiiile crizei mondiale, problema


terorismului destabilizator n plan macrosistemic constituie o preocupare de securitate
pentru toate statele lumii, n mod deosebit
pentru comunitatea internaional, deoarece acest flagel social capt o amploare
deosebit i este incomparabil cu posibilitile de lupt contra lui ale fiecrui stat luat
n parte. Actualmente, terorismul entropic
i criminalitatea internaional devin factori
perturbatori i parazitari fatali pentru ntregul sistem al relaiilor internaionale.
Problematica bioterorismului merit o
atenie aparte n contextul unei analize bioetice a fenomenului terorismului. Astfel c
utilizarea n cadrul aciunilor cu caracter terorist a armelor biologice reprezint o ameninare real la adresa vieii n general cu
att mai mult cu ct crete, odat cu progresul tehnico-tiinific, accesibilitatea acestui
tip de arme, inclusiv pentru diverse elemente antisociale precum terorismul local-intern
sau n cazul terorismului de stat exercitat de
ctre oficialiti la adresa propriului popor.
Bioterorismul, ca problem important
la scar global, s-a impus, mai cu seam, n
contextul problematicii biosecuritii i a biopericolelor pentru via n cel mai larg sens
al acestui termen. Astfel, tot mai ngrijortor
devine subiectul bioterorismului ce vizeaz aspectele de biosecuritate, n calitate de
subtip de aciune terorist ca manifestare
nociv pe plan sociopolitic i ca fenomen
distructiv i inuman n esena sa ce presupune inducerea unei stri de fric i angoas
referitoare la o persoan, un grup bine determinat sau nspimntarea unei societi
ntregi n totalitatea ei, fr a o diferenia
pe categorii, cu scopul final de a influena i
determina deciziile ulterioare referitor la un
anume subiect sau pentru a determina un
anume comportament ulterior actului de bioterorism. ns, spre deosebire de terorismul
clasic, bioterorismul se caracterizeaz prin
recurgerea la anumite metode i tehnici cu
implicaii biologice asupra fiinei umane, cu
impact distrugtor asupra totalitii de caracteristici specifice condiiei biologice a corporalitii umane. Cel mai des bioterorismul
recurge la folosirea unor virui sau ageni
patogeni foarte activi, caracterizai printr-o

Administrarea Public, nr. 1, 2013

aciune rapid i eficient n vederea modificrii strii biopsihice a persoanei pentru a


induce starea letal, cel mai des, sau pentru
a cauza anumite disfuncii sau pierderea de
ctre persoan a controlului total sau parial,
pe o perioad mai ndelungat sau scurt de
timp, asupra facultilor sale biologice, psihice i mintale, n funcie de scopul final al
aciunii bioteroriste i potenialul biotehnologic din dotarea agentului ce aplic aceste
tehnici i procedee bioteroriste. [16, p. 114]
ns sunt bine cunoscute cazurile cnd bioteroritii i propuneau ca obiectiv inducerea strii de teroare unor mase largi ale populaiei prin ameninarea cu declanarea unor
epidemii n mas sau prin activarea unor
ageni patogeni specifici unor maladii contagioase cu inciden sporit a mortalitii
persoanelor afectate. n acest context, se vor
remarca un ir de forme de inducere a strii
de teroare i fric la scar social, prin utilizarea tehnicilor biotehnologice, ntreprinse n perioada contemporan a dezvoltrii
tehnologiilor biologice i medicale de ctre
diveri ageni i factori de control i decizie
prin intermediul unor instituii i organizaii
din domeniul farmaceutic, medical sau sanitar precum experimentele de noi substane
biochimice i influena lor asupra necesitii
stabilirii controlului asupra comportamentului grupurilor umane largi sau inducerea
artificial, premeditat a unor bacterii i virui, ali ageni patogeni periculoi pentru
viaa i sntatea uman sau a animalelor
domestice ori a animalelor slbatice de care
depinde bunstarea i securitatea ecologic,
alimentar sau epidemiologic a oamenilor,
cu scopul de a influena negativ i distructiv
procesele demografice, precum cele de cretere a populaiei, cele de permutaie a unor
mase importante de oameni pentru a elibera
teritorii i/sau resurse naturale, precum cele
de influen asupra natalitii i mortalitii,
naterilor copiilor cu mutaii genetice i cu
maladii ereditare n vederea dezavantajrii
biologico-medico-genetice pe viitor, a populaiei vizate prin actul bioterorist.
Bioterorismul, ca i orice alt gen de fenomen terorist, opereaz cu mijloace ofensive,
arme sau modaliti i sisteme de declanare
a proceselor devastatoare ce au menirea prin-

94

cipal de a traduce n practic ameninrile i


riscurile care sunt fcute publice preventiv,
ca i amploarea i caracterul posibilului impact, informaii coroborate cu cunotinele
i experiena anterioar ale celor ameninai
genereaz, de fapt, starea psihic de panic
i fric paralizant i, n final, situaia de dependen psihoemoional, care ofer amenintorului terorist avantajul superioritii
sale pe perioada deinerii mijlocului ofensiv,
a armei, ce poate eventual cauza efectele de
care i este team celui ameninat. Armele bioteroritilor, cel mai des, fac parte din categoria mijloacelor ofensive cu caracter biologic,
arme bacteriologice care pot fi difereniate
dup criteriul daunei cauzate sau a efectului
generat. Astfel, menionm, ca o prim categorie, armele biologice letale ce au menirea
de a cauza decesul individului sau grupului
de indivizi implicai n aciunile militare sau
care sunt ameninai i terorizai.
Terorismul cibernetic, alturi de alte forme
ale terorismului entropic, se manifest tot
mai puternic n sfera socialului, ca i n sfera politic, bazndu-se pe aceleai principii:
de inducere a unei stri de teroare, de fric.
Acest impact major al organizaiilor teroriste
n domeniul cibernetic asupra factorilor de
decizie, precum i al politicului, societii n
genere a fost amplificat substanial n urma
reelizrii masive a spaiului virtual i apariiei Internetului. Potrivit Centrului de reacie
la teroarea din spaiul cibernetic (Cyber Terror
Response Center), n anul 2003, n epoca de
lansare n mas a Internetului, au fost intentate deja peste 60 mii de dosare penale (cifr
mai mare de 500 de ori dect n 1997, cnd
calculatoarele personale nu erau unite nc
ntr-o reea) privitor la astfel de crime, nregistrndu-se o cretere rapid a impactului
politic al acestei metode de presiune. [17, p.
69] Formele cele mai rspndite ale cyberterorismului entropic, precum expansiunea
spam-urilor sau pirateria electronic, n era
informatizrii sociumului au o implicare semnificativ n viaa politic i n procesul decizional. Spam-urile, de exemplu, fiind mesaje
electronice care parvin neautorizat i abuziv
pe adresele electronice i care pot conine
o informaie distructiv, un virus informatic,
reprezint o preocupare important, recent

Relaii
internaionale
iteorie
integrare
european
Administrarea
public:
i practic

a autoritilor n materie de reglementare a


comunicrii virtuale i de securizare a conturilor personale. Atacurile spam asupra unor
instituii de stat, a unor actori politici, financiari, economici, care se bazeaz pe un suport
IT considerabil n activitatea lor, pot perturba
serios activitatea acestora, chiar pn la blocarea, pe o perioad lung de timp, a activitii sau pot cauza i alte daune serioase, precum pierderea informaiilor preioase i deteriorarea hardware-ului i software-ului, astfel
nregistrndu-se o interferen malefic serioasa n procesul decizional. Soluii viabile la
atacurile spam nc nu au fost identificate pe
parcursul a mai bine de 10 ani de cnd exist
acest tip de act perturbator n spaiul virtual.
Neconinnd obligatoriu i virui electronici,
spam-urile publicitare sau nvechite i neactuale ca informaie operativ, de exemplu,
pot, de asemenea, constitui un impediment
serios n calea comunicrii sociale i politice
eficiente, n cadrul procesului de elaborare,
adoptare i executare a deciziei, cci spaiul
virtual tot mai mult devine unul important
i ca mediu comunicaional, n plan social
i politic, iar reziduurile electronice virtuale dezorienteaz actorii sociali i scad din
eficiena interaciunii acestora. Problema
pirateriei electronice i virtuale preocup
demult autoritile, mai ales pe cele care au
drept obiectiv protecia proprietii intelectuale. Republica Moldova, n acest sens,
precum multe dintre statele sud-est europene postcomuniste i din C.S.I., reprezint un
focar de instabilitate i ngrijorare n virtutea
ineficienei sistemului juridic. i aceast stare de fapt se perpetueaz n timp, n pofida
progresului internaional n acest domeniu.
Pirateria electronic i virtual, pe lng lezarea intereselor i drepturilor individuale ale
cetenilor, poate aduce prejudicii importante ntregii societi, statului, att ca imagine
negativ n exterior, ct i prin anihilarea i
eliminarea din circuit a acelei categorii sociale creative care are menirea s furnizeze societii raiunea i know-how-ul progresului.
n ceea ce privete actualitatea problemei
expansiunii terorismului destabilizator pentru ntreaga societate din Republica Moldova, trebuie s subliniem c statul nostru se
confrunt deja de mai bine de dou decenii

95

cu problema separatismului transnistrean,


care reprezint un caz clasic de terorism entropic finanat i sprijinit din exterior, pentru
a dezorganiza situaia intern, pentru a antaja factorii de decizie, a teroriza opinia public, demoraliznd-o. n prezent, Republica
Moldova gzduiete i multe filiale ale organizaiilor criminale i teroriste internaionale,
n ciuda eforturilor autoritilor de drept de
a monitoriza situaia din regiune i din interiorul Republicii Moldova. Aceste structuri
criminale sunt interesate, n primul rnd, de
traficul drogurilor, a crnii vii n vederea
exploatrii sexuale a persoanelor, a materialelor explozibile i a armamentului, actualmente aceste forme de terorism intern din
Republica Moldova fiind cele mai profitabile
tipuri de business criminal, n ara noastr
gsindu-i adpost multe persoane cutate
pentru svrirea de crime cu precdere n
spaiul postsovietic slab securizat. Proporii
mari capt i criminalitatea la scar larg n
scopuri material-economice, precum evaziunea fiscal, corupia la diferite niveluri ale administraiei de stat din Republica Moldova,
favorizat mai ales din i prin teritoriul Transnistriei. Separatismul, terorismul entropic,
criminalitatea intern i cea internaional
aduc Republicii Moldova prejudicii enorme,
fapt care se confirm prin starea economic
deplorabil a rii, emigraia masiv a forei
de munc i populaiei din Republica Moldova pe parcursul a dou decenii, PIB-ul care s-a
redus n 25 de ani cu peste 100%.
n felul acesta, se evideniaz tendinele i
trendurile care exist n domeniul identificrii, conceptualizrii i comprehensiunii teoretice al fenomenului terorismului sub toate
formele n care se manifest acesta la etapa
contemporan a dezvoltrii societii i n
contextul acelor probleme grave cu care se
confrunt. Este indubitabil c terorismul se
nscrie n ultimele decenii n categoria celor
mai grave probleme ce amenin securitatea
uman, problem care n cazul nesoluionrii
la timp i a scprii acesteia de sub controlul
autoritilor abilitate, este capabil s amenine chiar i existena viitoare a omului pe
Terra. n condiiile date, aparatul bioetic poate fi aplicat pentru a identifica soluii viabile
i de a controla acest fenomen al terorismu-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

lui n limitele moralului i al relaiei etice armonioase cu mediul ambiental, cu condiia


uman biopsihosocial, n perspectiva depirii ntregului complex de probleme globale,
mbogindu-ne cu nc o experien extrem. Escaladarea ameninrii la adresa securitii sub toate planurile, ncepnd de la securitatea personal a fiecrui individ luat n parte, a comunitilor i grupurilor umane pn
la securitatea global a planetei Pmnt, este
determinat nemijlocit de creterea gradului
de vulnerabilitate a umanitii, n general,

96

dar i a subiecilor dreptului internaional


luai n parte, a statelor lumii, instituiilor i
organizaiilor reprezentative pentru puterea
n stat, a comunitilor umane n cel mai larg
sens al conceptului. Astfel, doar o reconsiderare a prioritilor, metodelor i strategiilor
de implementare a acestora n vederea atingerii unei dezvoltri sustenabile macrosociale pe termen lung poate fi acel obiectiv, prin
atingerea cruia s se diminueze substanial impactul terorismului asupra destinului
omenirii.

BIBLIOGRAFIE
1. Ursul A., Rusandu I., Capcelea A. Dezvoltarea durabil: abordri metodologice i de operaionalizare. Chiunu: tiina, 2009, 251 p.
2. rdea T. N. Filosofie social i sociocognitologie. Chiinu, 2001, 169 p.
3. . . . : . , 1980, 203 .
4. . . . . : , 1978,
143 .
5. C. . ,
. n : ,
. . . (, 10 2011 .), : . .,
2011, p. 259-264.
6. Ionescu V. Veacul Terorismului. n Magazin Istoric, Bucureti, ianuarie 2000, p. 45-50.
7. Shafritz J. M. Dictionary of American Government and Politics. Chicago; Illinois: The Dosey
Press, 1988, 662 p.
8. Marinu V. Terorismul suicidal: aspecte teoretice i practice. n revista Akademos, Chiinu,
nr. 2 (25) 2012, p. 95-97.
9. C.
- . n Environmental Ethics: the Power of Ethics for
Sustainable Development. Collective monograph / Eds. Nijol Vasiljevien, Agn Juriukonyt.
Vilnius: Mykolas Romeris University, 2010, p. 264-270.
10. Sartori G. The Theory of Democracy Revisited. Chatham: Chatham House Publishers, Inc.,
1987, 542 p.
11. Sartori G. Parties and Party System: A Framework for Analysis, vol. I. Cambridge: University
Press, 1976, 286 p.
12. Bogdanor V. The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford; New York: Blackwell Reference, 1991, 667 p.
13. Brucan S. ndreptar-dicionar de politologie. Bucureti: Nemira, 1993, 301 p.
14. Ionescu V. Veacul Terorismului. n Magazin Istoric, Bucureti, ianuarie 2000, p. 45-50.
15. Buzan B. Popoarele, statele i teama. (O agend pentru studii de securitate internaional n
epoca de dup rzboiul rece). Chiinu: Cartier, 2000, 386 p.
16. Sprincean S. Aspecte politice i bioetice ale problematicii biosecuritii. n Revista de Filozofie, Sociologie i tiine Politice, Chiinu, nr. 3, 2010, p. 112-122.
17. . -. Tendinele
de Dezvoltare a Societii Informaionale. Chiinu: A.S.E.M., 2004, c. 69-70.
Prezentat: 24 ianuarie 2013.
E-mail: sprinceans@yahoo.com

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

ribuna
tnrului cercettor

97

Administrarea Public, nr. 1, 2013

98

Modele de dezvoltare a societii informaionale


Andrei GRUIA,
doctorand, Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
Information society theory (as part of postindustrial societytheory) was developed in the
1970s, when many scientists concluded that modern development under culture, psychology,
social work and economics are formed under the influence of technical and electronic means,
and industrial process is not a crucial factor for the progress that has a significant impact on
morals and values of society.
Noiunea de societate informaional
a aprut n mediul tiinific n anul 1960 n
S.U.A. i Japonia, fiind strns legat de dezvoltarea informaticii, ciberneticii i teoriilor
informaionale de guvernare.
n aceste condiii, costurile activitii
umane i ale produselor acesteia sunt definite nu prin cheltuielile forei de munc, dar
printr-o informaie formalizat care a devenit o surs de valoare adugat. Informaia
a fost recunoscut ca resurs specific ce nu
reflect majoritatea caracteristicilor tipice
factorilor de producie tradiionale. Rspndirea informaiei a fost egalat cu apariia
de sine stttoare a acesteia, fapt ce exclude
aplicarea fa de acest fenomen a noiunii de
epuizare, iar consumul informaiei nu duce
la epuizarea acesteia ca unei resurse de producie. n rezultatul analizei complexe, promotorii teoriei societii informaionale au
ajuns la concluzia c n economia contemporan raritatea resurselor este nlocuit cu
prevalena acestora.
Astfel, societatea informaional poate fi
definit ca o form nou a societii contemporane, n care procesarea informaiei
i a serviciilor informaionale (cu o infrastructur modern informaional i de
comunicaii) contribuie la eficientizarea
proceselor de guvernare, dezvoltarea social-economic, mbuntirea calitii vieii
cu incluziune social, precum i la integrarea n mediul informaional global. Aceast
abordare va contribui la determinarea prioritilor fundamentale ale unui model nou de
societate, bazat pe informaii i pe inovaii.

Modelul de dezvoltare a societii informaionale este o descriere teoretic generalizat a proceselor i evenimentelor de
trecere de la un nivel de organizare i funcionare a societii informaionale la altul, permind identificarea dependenelor funcionale ale subiecilor implicai i a tendinelor
majore ale dezvoltrii societii informaionale. Modelul de dezvoltare este unul multilateral, cu mai multe niveluri i etape, ce
asigur modificrile calitative structurale i
formale ale societii informaionale. Caracteristicile de baz ale dezvoltrii sunt: caracterul calitativ al schimbrilor, ireversibilitatea
i directivitatea lor.
Reieind din experiena diferitelor ri,
modelul de dezvoltare a societii informaionale depinde de specificul dezvoltrii
istorice a rii, politica social-economic,
divizarea funciilor ntre instituiile de stat,
comerciale i cele sociale, de politici publice
cu privire la societatea informaional, specificul sistemului legislativ, culturii naionale i
a mentalitii n general.
Pot fi evideniate urmtoarele modele de
dezvoltare a societii informaionale: modelul american, modelul european i modelul
asiatic.
Modelul american de dezvoltare a societii informaionale depinde de modelul general al dezvoltrii social-economice a
S.U.A., n care funciile statului sunt limitate,
iar activitatea persoanelor fizice i persoanelor juridice private este o prioritate major.
Conform acestei abordri, toate instrumentele ce in de societatea informaional tre-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

buie s fie concentrate n sectorul privat, cu


liberalizarea total a pieei T.I.C. Concomitent, o atenie sporit este acordat dezvoltrii canalelor magistrale informaionale,
orientrii lor sociale, precum i asigurrii
serviciilor universale. Aceste canale au un rol
important atunci, cnd politica de liberalizare este axat, n primul rnd, pe calitatea
serviciilor i pe micorarea preurilor pentru
mediul de afaceri, dar nu pentru populaie.
Astfel, autoritile publice ale S.U.A. au stabilit n calitate de prioritate dezvoltarea reelelor de comunicaii, n baza crora este dezvoltat sfera serviciilor T.I.C., prioritare fiind
serviciile de divertisment.
Modelul european de dezvoltare a societii informaionale reflect cutarea
dinamic a echilibrului ntre controlul din
partea statului i regulile pieei. Acest echilibru poate fi schimbat n funcie de situaia
creat i de schimbrile politice i economice. Astfel de abordare n privina rolului statului n dezvoltarea societii informaionale
a fost reflectat n Directiva U.E. din 1993,
n care a fost stabilit necesitatea asigurrii
echilibrului ntre orientarea de pia i cea
social. Totodat, Uniunea European acord o atenie sporit problemelor ce in de
privatizare i de liberalizare ale pieei T.I.C. Ca
prioritate, rile Uniunii Europene consider
necesar de promovat sfera serviciilor, cu excepia Marii Britanii i Franei, unde este stabilit necesitatea dezvoltrii reelelor T.I.C.
ca factor al promovrii serviciilor. Toate rile
U.E. reflect n documentele de politici dezvoltarea serviciilor universale pentru a diminua discrepana informaional.
Modelul asiatic de dezvoltare a societii informaionale se bazeaz pe valorile
specifice (inclusiv culturale i filozofice) n
privina industrializrii, informatizrii i dezvoltrii sociale. Acest model reflect colaborarea sectorului public cu sectorul privat pe
principii de coexisten i de prosperare
comun (parteneriatul public-privat). n cadrul modelului asiatic pot fi evideniate urmtoarele ri: Japonia, Singapore, Coreea
de Sud, Taiwan, Hong Kong, China i India.
n Japonia, performanele n dezvoltarea
societii informaionale se datoreaz inves-

99

tiiilor considerabile n cercetri tehnico-tiinifice, prioritatea T.I.C. n soluionarea problemelor social-economice de dezvoltare a
rii. Obiectivele sectorului T.I.C. n Japonia
sunt: dezvoltarea reelelor de comunicaii,
elaborarea dispozitivelor i tehnologiilor informaionale, dezvoltarea produselor program i serviciilor informaionale, pregtirea
cadrelor pentru sectorul T.I.C.
n cadrul dezvoltrii informaionale a tigrilor din Asia (Singapore, Coreea de Sud,
Taiwan i Hong Kong) statul particip activ
n procesul decizional investiional i n dezvoltarea infrastructurii naionale T.I.C., promovnd acordarea accesului la resursele i
serviciile informaionale.
China devine unul dintre centrele mondiale de dezvoltare a tehnologiilor noi ca rezultat al investiiilor de stat n sfera cercetrilor
tehnico-tiinifice, pregtirea specialitilor
pentru sectorul T.I.C., atragerea investiiilor
strine i dezvoltarea industriei naionale.
India se caracterizeaz printr-un model
intermediar de dezvoltare. ntreprinderile
de stat nu sunt privatizate, iar Guvernul consider resursele umane capitalul principal
n dezvoltarea societii informaionale. Ca
exemplu, pe piaa internaional programatorii indieni sunt considerai unii dintre cei
mai calificai. Totodat, populaia rii rmne a fi una srac, fapt pentru care beneficierea de servicii T.I.C. este foarte sczut. Astfel, India se caracterizeaz prin dezvoltarea
informaional segmentar.
innd cont de faptul c integrarea european este o prioritate de dezvoltare a Moldovei, este oportun s fie ales modelul european de dezvoltare a societii informaionale. De menionat, c dezvoltarea societii
informaionale trebuie s fie bazat pe un
model general de dezvoltare a Moldovei n
calitate de stat de drept i democratic, n
condiiile art. 1 al Constituiei.
Pentru a asigura realizarea cu succes a
modelului de dezvoltare a societii informaionale i pentru promovarea schimbrilor semnificative la nivel strategic, sunt
necesare eforturile comune ale autoritilor
publice, mediului de afaceri i ale societii
n general.

Administrarea Public, nr. 1, 2013

100

BIBLIOGRAFIE
1. Delphi Group. Reea global: revoluia tcut, aprilie 2002.
2. <www.unpan.org>, reeaua administraiei publice a Naiunilor Unite.
3. Planul de aciune: e-guvernarea pentru dezvoltare. O discuie scris. Conferina internaional despre e-guvernare pentru dezvoltare, Palermo, Italia, 10-11 aprilie 2002.
4. Securitate, politici-cadru, strategie e-guvernare i ghid. Biroul e-envoy din Marea Britanie, BS
7799, Institutul standardelor britanice i introducere n tehnologia public cheie i infrastructura federal P.K.I. (SP 800-32) de NIST din S.U.A.
5. Control Objectives for Information and Related Technologies (C.O.B.I.T. 4.0). Information Systems Audit and Control Association <www.isaca.org>.
6. Risk Management Standard. The Institute of Risk Management <www.theirm.org>.
7. Enterprise Risk Management - Integrated Framework. The Committee of Sponsoring Organization for Treadway Commission <http://www.coso.org/publications.htm>.
8. Guy Hermet, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques. Armand Colin,
Paris, 2000.
9. Grecu M., Decusear I., Taragan R., Guvernarea electronic n Republica Moldova n contextul integrrii europene. Chiinu, 2005.
10. Michel Senellart, Artele guvernrii. De la conceptul de regimen medieval la cel de guvernare. Editura Meridiane, Bucureti, 1998.
11. Modulul Societatea Informaional i Guvernarea Electronic, Manual de instruire a funcionarului public. Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, 2006.
12. The State of the Internet, vol. 4, no. 1,1st Quarter, 2011 Report, Akamai.
13. Citizen Report Cards, Institutul de Politici Publice i Consulting Magenta, 2011.
14. I.R.I. Baltic Surveys. The Gallup Organization, 2011.
15. U.N. Global E-Goverment Survey, 2010.
Prezentat: 16 noiembrie 2012.
E-mail: andrei.gruia@border.gov.md

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

101


-

,

-
. . , . ,

SUMMARY
Multiculturalism was examined as form of socio-political technology, the aim of which is
solving the problem of multinational society. In the article is defined the variety of multicultural
projects on the national models` level. There are demonstrated special features of using multiculturalism as an ideology of forming multicultural state.
Key words: multiculturalism, multinational society, political management, minorities.
, ,

.



, . , . , .
, . , . , .
, . , . , . ,
. , . , . , .
, . .

,
- , , ,

.

.

,

.


, ,

.
.



.
, ,


, ,

,

.
,

Administrarea Public, nr. 1, 2013

.
1971 .
.



,
.



(1988),

.

,
70- -

. 80-

, 1989 .

.

,

,


.
, 90-



,
.

102


, ,

,
.

,
,
. .


, 1915 .

,



. [1]


,

,

. - ,
. ,
60- . [2, c. 178]
70-


.


,
, ,
,
,

.
60- ,
.
90-
.
,
.
, 80-

, . .

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

(
)
,
,

[3, . 142]. ,
,
, ,
. ,

,
,
,

().

,

(, ),


(,
).
,
,
.


-
,

,
,
.

.

,
.

,
.
,

103


.

. .
(1946 .), ,


.
[4] ,

, ,
.
,
, ,
,
.


.

,

.
,


.




.




.

( )


.
1989 . --,

,
.
70-
,

Administrarea Public, nr. 1, 2013

. 2000

.



,
, .
,


.
, ,

,
.
,


. 1975 .


,

,
.



1976 . ,

, ,
,
. , , ,
.

,

.
, ,

104

,


- ,
,
.
,

,
,
.


.
80-


,

,

,

.

,


, ,

,

.

,
,
,

. [5]

.

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

,
, ,
,
,
. ,

,

,
,
2004 . ,

.


. 2012 .


.



,

.

105


.
,


,
,

,


.
,
-


-
- ,
.

1. . / , 2001.
1, 1, . 50-67.
2. . ? [. . .
]. : : , 2004, 206 .
3. .
. / . , . / ...., 2011. 1(51), c. 140-146.
4. . . [ .
]. <http://dialogs.org.ua/ru/cross/page25865.html>
5. Carl R. Islamists in the rainbow coalition. New York: Society, 2008. Vol. 45, no. 2, p.
181-190.
Prezentat: 10 decembrie 2012.
E-mail: pnpu_politolog2010@mail.ru

Administrarea Public, nr. 1, 2013

106

Rolul planificrii strategice


n marketingul serviciilor publice
Oleg SOLOMON,
doctorand, Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The article refers to the impediments faced by marketing science to penetrate the public
sector especially in the process of public services. The problems like changed ambient where
the public administrative authorities are engaged to satisfy the public needs, a lower grade of
personnel motivation, limited budget, large contact with the clients and fluctuant character
demands, requires marketing intervention in the administrative science. So, in this context, the
marketing science comes like a rescue solution for public administrative authorities. The future of public administration will have to be redefined in present-day society starting from the
improvement of image for the public institution. The open-minded heads and honest attitude
for solving the citizens problems is the key with which the public institution unlocks the door
of success within the society it belongs to. Concluding, the present research explains us what is
this a strategic planning process for administrative and commercial-industrial public services
and how can we improve the performing of public services with the strategic planning.
Introducere. Mediul organizaiilor publice a devenit din ce n ce mai instabil pe parcursul ultimilor ani i, n plus, din ce n ce mai
interconectat fa de alte medii. Astfel, orice
schimbare poate avea un ecou neateptat i,
adeseori, haotic sau chiar periculos n ntreaga societate. Perpetuarea perindrii intense
a problemelor de natur administrativ, mediile tot mai nesigure n care activeaz acestea, lipsa soluiilor adecvate la situaiile n
care resursele sunt tot mai austere n raport
cu noile ateptri ale populaiei, schimbrile
demografice neuniforme, formularea i implementarea echivoc a strategiilor, precum
i noile roluri jucate de organizaiile publice
constituie puncte de reper pentru actualitatea prezentului articol. Nesigurana mediilor
n care activeaz autoritile administraiei
publice necesit un triplu rspuns din partea acestora, care s contribuie la regndirea
strategiilor funcionale, transformarea viziunilor n strategii eficiente pentru a face fa
circumstanelor schimbtoare i dezvoltarea
condiiilor de baz pentru fundamentarea
adoptrii i implementrii strategiilor.
Importana procesului de planificare stra-

tegic de marketing se accentueaz n msura n care att noile tendine, care se manifest n zonele dezvoltate ale lumii, ct i
pe plan mondial, sunt de natur s genereze
multiple i profunde schimbri n viaa societii. n acest context, conducerea autoritilor publice administrative trebuie s fac fa
incertitudinilor viitorului i s gseasc modalitile cele mai adecvate de racordare la
noile evoluii. Aceasta necesit decizii strategice. Actualitatea subiectului investigat deriv i din Programul de activitate al Guvernului
Republicii Moldova Integrarea European:
Libertate, Democraie, Bunstare 2011-2014
cu referire la prioritile acestuia pentru perioada cercetat, n care una dintre prioritile
de baz este combaterea srciei i sporirea
calitii serviciilor publice. [1, p. 8] Astfel, garantarea unor servicii publice decente pentru ceteni constituie un obiectiv important
pentru societatea noastr. Subsecvent, este
imperativ efectuarea unei analize ample
a serviciilor publice prestate de autoritile
administraiei publice centrale, identificarea
serviciilor publice cu impact maxim asupra
pturilor vulnerabile i asupra agenilor eco-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

nomici, precum i elaborarea i implementarea unui program de reformare complex a


serviciilor.
Sporirea calitii serviciilor nu poate fi
realizat n afara unui cadru gnoseologic administrativ, care s presupun studierea i
analiza cognitiv i empiric a fenomenelor
ce constituie servicii publice. Oportunitatea
subiectului abordat decurge i din viteza
de transformare i progresare a societii n
care convieuim, n general, i a mediului n
care i desfoar activitatea administraia
public, n special. Toate aceste demersuri
epistemologice administrative ntruchipeaz
inerent procesul de planificare strategic a
marketingului serviciilor publice. Asigurarea
revirimentului serviciilor publice, n contextul aspiraiilor noastre europene, nu poate fi
realizat dect prin prisma procesului de cercetare a fenomenului de planificare strategic a marketingului serviciilor publice, care
reprezint un deziderat ce trebuie realizat n
cel mai scurt timp posibil, att de guvernare,
pe de o parte, ct i de societatea civil, pe
de alta.
Rolul planificrii strategice n marketingul serviciilor publice. Modelul tradiional
de administraie public a fost criticat pentru
concentrarea prea mare pe elementele interne ale organizaiei i pentru perspectiva activitilor pe termen scurt. [7, p. 76] Odat cu
apariia noului management public, aceste
disfuncionaliti au fost atenuate, iar sectorul public a devenit mai preocupat ca niciodat de strategiile pe termen lung. Perspectiva strategic ia n considerare organizaia
n raport cu mediul n care aceasta funcioneaz, stabilete scopuri clare pentru organizaie i ndeprteaz atenia de la gestionarea operaiilor de rutin spre strategii de
modelare a viitorului organizaiei. [17, p. 41]
Preocuparea principal este aceea de a poziiona organizaia astfel, nct aceasta s fac
fa incertitudinii care caracterizeaz mediul
su de activitate. Modelul tradiional de administraie public era reticent la strategii pe
termen lung i atunci, cnd acestea erau elaborate, erau considerate politice. Preocupat
foarte mult de procesul n sine, administraia
tradiional nu contientiza scopul procesului, motiv pentru care nici nu era capabil s

107

optimizeze folosirea resurselor pentru atingerea eficient a scopurilor. Strategiile pe


termen lung trebuie ns s fie o preocupare a administraiei, pentru c politicienii nu
sunt neaprat n poziia s dezvolte strategii
pe termen lung, ntruct acetia alterneaz
la fiecare 4-5 ani i au nevoie de rezultate
imediate pentru a ctiga capital electoral.
Esena noului management public este de a
avea rezultate. Locul strategiei n acest model este de a specifica rezultatele ce ar trebui
s le aib instituia i de a prevedea cum s-ar
putea agrega anumite realizri n atingerea
misiunii organizaiei. Politicienii cer acum
autoritilor publice s ia n considerare implicaiile pe termen lung ale programelor i
politicilor, chiar dac aceasta nseamn s se
implice n chestiuni politice. Acest fapt este o
recunoatere a imposibilitii separrii politicului de administrativ ideal al birocraiei tradiionale. Fr strategie activitile cotidiene
ale organizaiei nu duc nicieri i nu se cumuleaz ntr-un rezultat coerent. La modul ideal,
fiecare activitate ar trebui s fie un pas spre
atingerea unui obiectiv, iar fiecare obiectiv
un pas spre atingerea scopului general al
organizaiei. Popularitatea de care se bucur
planificarea strategic n prezent, att pentru
organizaiile din sectorul privat, ct i pentru
cele din sectorul public, este evident.
Realitatea economico-social a Republicii Moldova indic numeroase probleme n
domeniul serviciilor publice, care este determinat de un grad degringolat de satisfacie
al cetenilor-clieni. Autoritile administraiei publice se confrunt cu un flux mare de
clieni, o rat mare de solicitri i o continu
presiune social. Consecina direct a acestei
suprasolicitri rezid n alocarea majoritii
resurselor disponibile, pentru desfurarea
activitilor curente i mai puin pentru dezvoltarea instituional de lung durat. Subsecvent, clienii nu sunt satisfcui de prestaia funcionarilor publici, dect ntr-o msur, relativ, mic. De asemenea, atmosfera din
instituiile publice, activitatea cu publicul i
ineficiena funcionarilor se regsesc printre principalele nemulumiri ale cetenilor.
n acest context, apariia serviciilor publice,
precum i creterea gradual a rolului acestora n cadrul unei economii naionale, au

Administrarea Public, nr. 1, 2013

constituit adevrate provocri pentru tiina


marketingului, n general, i a tiinei administraiei, n special.
Reieind din faptul c prestarea serviciilor
n sectorul public este privit, mai degrab,
din perspectiva managementului implementat i mai puin din perspectiva marketingului, este relevant adevrata valoare a procesului de planificare strategic de marketing
n domeniul serviciilor publice. Acele trei
niveluri ale marketingului macromarketing,
mezomarketing i micromarketing n domeniul public contribuie la instituionalizarea
unui proces piramidal de coordonare i cooperare n domeniul decizional administrativ.
[9, p. 63]
Sectorul teriar, cel al serviciilor, este
constituit dintr-o gam variat de servicii
publice, prestate cetenilor de ctre autoritile administraiei publice. Din taxonomia
serviciilor publice, cele mai importante sunt
serviciile administrative i cele cu caracter industrial comercial. [6, p. 45] Dei efortul adoptrii marketingului n domeniul serviciilor
publice este unul considerabil i, deseori, cu
obstacole (influena mediului politic, resurse financiare reduse sau, chiar, inexistente,
incompetena personalului de conducere i
a celui operaional, dar i inexistena unor
modaliti adecvate de implementare a soluiilor adoptate), rezultatul final este unul
paradigmatic. Elementele, precum resursele financiare austere, personalul insuficient
specializat, absena scopului lucrativ, prestarea serviciilor publice conform nevoilor
sociale la nivelul ntregii societi genereaz,
actualmente, existena unui proces de planificare strategic amorf n cadrul instituiilor
publice.
Fenomenul de planificare strategic n
sfera public din Republica Moldova este
abia n faza incipient de aplicare, de aceea,
considerm c acest proces ar trebui s fie
studiat mai mult i analizat n cadrul autoritilor administraiei publice, prin prisma
experienei internaionale. Procesul de planificare strategic este predestinat s faciliteze
capacitatea organizaional i funcional
a unei organizaii publice de a gndi i de a
aciona strategic. Le poate ajuta s construiasc bazndu-se pe punctele lor forte i pro-

108

fitnd de majoritatea posibilitilor aparente,


concomitent cu depirea sau minimalizarea
punctelor slabe i a riscurilor iminente pentru activitatea i existena acestora.
Astfel, prin implementarea marketingului
i planificrii strategice n cadrul autoritilor
administraiei publice, acestea se vor adapta
la realitile economice i ale societii, corespunznd, n acelai timp, structurilor similare
din cadrul rilor Uniunii Europene. Acestea
vor reaciona prompt i adecvat la schimbrile externe i diversele interese, urmnd ca
imaginea autoritilor publice s se mbunteasc, iar serviciile publice s devin mult
mai calitative i mai pertinente necesitilor
clienilor. [13, p. 50, 56]
Procesul de planificare strategic de marketing reprezint, de asemenea, acea activitate sistemic, care studiaz i analizeaz toate elementele de influen direct i limitrof
a activitii autoritii prestatoare de servicii
publice, pentru reducerea la minimum a riscurilor i ameninrilor care pot compromite,
parial sau total, procesul de adoptare i implementare a strategiei selectate.
Prin identificarea tacticilor i tehnicilor
pertinente de implementare i control a strategiei adoptate, autoritatea public va reui
s realizeze obiectivele prestabilite, care, de
fapt, i constituie standardele calitative de
msurare a rezultatelor obinute.
n opinia cercettorului H. Mintzberg, [17,
p. 43] procesul de planificare strategic este
considerat a fi indispensabil organizaiilor,
pe motiv c organizaiile trebuie s planifice
pentru a-i coordona activitile, ntruct planurile i planificarea pot servi ca mecanisme
importante pentru a reuni activitile dispersate i a garanta c viitorul este corect neles
i luat n considerare.
Coninutul procesului de planificare
strategic de marketing n domeniul serviciilor publice. Planificarea strategic, reprezentnd o activitate de tip bugetar, s-a rspndit rapid n perioada anilor 60 ai sec. XX,
devenind o metod solid de management,
ancorat n realitile unui numr mare de
ntreprinderi, spre mijlocul anilor 70 ai aceluiai secol.
n literatura de specialitate s-au formulat
numeroase definiii ale planificrii strategice,

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

cele mai importante fiind enumerate n continuare. n viziunea lui M. McDonald, planificarea strategic reprezint procesul prin
care se formuleaz obiective i strategii pe
termen lung, pentru ntreaga companie sau
pentru unitatea strategic de activitate, prin
punerea n legtur a resurselor cu oportunitile existente. [16, p. 70] Pentru Kenneth J.
Cook planificarea strategic sau planul strategic reprezint viziunea ntreprinderii referitoare la poziia i rolul su n viitor. [11, p.
12] Ph. Kotler menioneaz c planificarea
strategic reprezint procesul managerial
de stabilire i meninere a unei relaii viabile
ntre obiective, pregtirea angajailor i resursele unei organizaii, pe de o parte, i conjunctura pieei, pe de alt parte. [12, p. 103]
Planificarea reprezint una dintre funciile
clasice ale managementului (analiz, planificare, implementare i control), n timp ce
procesul planificrii de marketing este perceput ca un demers, care ilustreaz modul n
care marketingul, ca funcie a ntreprinderii,
i asum un rol de iniiator n conducerea organizaiei spre pia, consider cercettorul
M. Bruhn. [8, p. 65]
M. McDonald explic mai profund ceea
ce presupune planificarea de marketing i,
anume, utilizarea planificat a resurselor de
marketing n vederea realizrii obiectivelor
de marketing. [16, p. 13] Analogia dintre afaceri i armat este folosit pentru prima dat
de Socrate, care a menionat c un general i
un om de afaceri au n comun faptul c folosesc planuri de utilizare a resurselor pentru
a-i ndeplini scopurile. Sarcinile planificrii
strategice sunt acelea ale pregtirii aciunilor
vitale ale ntreprinderii, care vizeaz viitorul
pe o perioad ndelungat de timp, anticipnd consecinele durabile pe care acesta
le poate avea. Planificarea strategic dezvolt capacitile de adaptare i de rezisten
ale ntreprinderii, n condiiile unui mediu
schimbtor i, parial, necunoscut.
n literatura de specialitate gsim dou
modaliti n care ntreprinderea public
poate s-i previzioneze viitorul. [17, p. 43]
Prima modalitate face referin la activitile
de pregtire pentru evenimentele inevitabile ce vor avea loc, astfel sesiznd elementele
nedorite, ce se pot produce, sau controlnd

109

ceea, ce poate fi controlat. Cea de-a doua


modalitate prescrie organizaiilor imperativul de a planifica pentru a fi raionale, adic
adaptarea la cerinele pieei i ale conjuncturii economice. Ca perspectiv, strategia privete n viitor, spre locul n care serviciile i
ntlnesc clienii-ceteni.
Planificarea strategic de marketing reprezint un proces complex de stabilire
i meninere a celei mai bune relaii ntre
obiectivele, pregtirea angajailor i resursele unei ntreprinderi, pe de o parte, i mixul
de marketing, raportat la conjunctura pieei,
pe de alta.
Principalele avantaje ale planificrii strategice de marketing rezid n:
- creterea nivelului de motivaie managerial i sporirea cooperrii interdepartamentale;
- stabilirea unor obiective de marketing
realiste cu o probabilitate mai mare de realizare a obiectivelor generale, ce deriv din
misiunea ntreprinderii;
- coordonarea mai bun a activitii ntregului personal de-a lungul timpului;
- probabilitatea mai mare de identificare
a evoluiilor ulterioare ale pieelor i produselor;
- capacitatea sporit de a face fa schimbrilor;
- alocarea mai eficient a resurselor organizaionale, n funcie de oportunitile pieei;
- asigurarea unui cadru optim pentru verificarea i coordonarea permanent a activitilor desfurate.
Un alt aspect al planificrii strategice ce
trebuie explicat se refer la diferitele niveluri
de decizie existente n cadrul unei ntreprinderi. Procesul de planificare se poate realiza
pe dou niveluri: nivelul strategic, care indic
ce face ntreprinderea i nivelul operaional,
care arat cum trebuie fcut, innd cont de
piaa pe care ntreprinderea i poate desfura activitatea.
Conceptul planificrii strategice de marketing n domeniul serviciilor publice este
analizat prin prisma celor patru niveluri de
implementare: [10, p. 40, 54, 90] corporativ,
divizionar, al unitii strategice de afaceri i
funcional.

Administrarea Public, nr. 1, 2013

n serviciile publice planificarea strategic la nivel corporativ se realizeaz n sfera


guvernamental, avnd drept etape: elaborarea misiunii Guvernului (parte component a programului de guvernare), denumirea
diviziilor, adic a ministerelor, i acordarea
fondurilor bugetare diviziilor stabilite n faza
anterioar, n baza Legii bugetului de stat.
Planificarea la nivelul divizionar se identific cu planificarea n cadrul fiecrui minister.
De asemenea, ministerele au propria misiune i decid cror uniti strategice de afaceri
s aloce resurse financiare.
n cazul instituiilor publice, la nivelul
unitilor strategice de afaceri, este optim
alegerea strategiei supremaiei prin costuri,
deoarece acestea sunt constrnse s se ncadreze n bugetul alocat i nu dispun de
scop lucrativ. n schimb, autoritile publice
prestatoare de servicii publice cu caracter
comercial-industrial se pot concentra pe celelalte tipuri de strategii, avnd n vedere c
au o flexibilitate cu mult mai mare n privina
gestionrii bugetelor, selectarea segmentelor de clieni sau proiectarea serviciilor.
La nivelul flecarei uniti strategice de activitate se vor elabora urmtoarele etape ale
planificrii strategice: definirea misiunii specifice unitii strategice de activitate, analiza
mediului extern, analiza mediului intern, formularea obiectivelor, formularea strategiilor,
elaborarea programelor, implementarea i
controlul.
La nivel funcional, planificarea strategic
de marketing cunoate urmtoarele etape:
segmentarea pieei, alegerea pieei int, poziionarea i alctuirea mixului de marketing
(produs, pre, activitate promoional, distribuie sau plasament) corespunztor. Preurile serviciilor publice nu vor depinde de volumul cererii sau poziionarea ntreprinderii i a
serviciilor pe pia. n plus, nivelul preurilor
serviciilor publice trebuie s fie acceptabil
pentru toate categoriile de clieni, ntruct
numeroase ntreprinderi publice sunt finanate n baza taxelor i impozitelor achitate de
ceteni ctre stat, cu att mai mult i datorit necesitii satisfacerii nevoilor sociale, n
condiii de echitate i egalitate.
n ceea ce privete modul de abordare a
politicii de promovare, se observ o diferen-

110

ntre ntreprinderile de stat, care presteaz


servicii administrative, i cele care presteaz
servicii publice cu caracter comercial-industrial. n prima situaie, de cele mai multe ori,
ofertanii se bucur de situaia de monopol
sau de supremaia pe pia, datorit aplicrii
unor preuri mai mici (subvenionate de stat)
i, de aceea, nu ntrevd necesitatea utilizrii
tehnicilor promoionale. n plus, o promovare intens conduce la creterea numrului de
clieni i, astfel, la o gestiune mai dificil a tuturor resurselor, care sunt limitate. Spre deosebire de firmele private, prestatorii de servicii
publice nu-i msoar succesul n termeni de
profit financiar, ci n funcie de msura n care
au reuit s satisfac interesul general al cetenilor. De asemenea, obligaia instituiilor
publice de a justifica orice tip de cheltuieli reprezint un impediment n utilizarea anumitor tehnici promoionale. De aceea, se poate
afirma c politica de promovare deine o cot
mai mare n ntreprinderile de servicii publice de natur comercial-industrial. Cu toate
acestea, statul mai degrab iniiaz numeroase campanii n vederea promovrii unor comportamente, dect a unor servicii publice.
Datorit faptului c instituiile publice nu
vizeaz doar segmentele de pia profitabile, ci ntreaga societate, mesajele transmise
de acestea nu sunt puternic personalizate,
existnd riscul ca ele s nu fie apreciate corect, nelese sau nsuite de ctre receptori.
De altfel, promovarea din domeniul serviciilor publice este n mare parte determinat
de activitatea instituiilor din administraia
public central i de mediul de marketing
politico-legislativ. Totui cel mai eficient mijloc de comunicare al ntreprinderii publice,
depind sfera promoional, este corpul su
de funcionari publici, ntruct de aptitudinile, amabilitatea i profesionalismul acestora
depinde imaginea organizaiei i modul de
prestare a serviciilor publice.
Politica de distribuie n domeniul serviciilor publice are n vedere decizii cu privire
la locul, modalitatea i intervalul de timp n
care oferta poate fi accesat de ctre ceteni i livrat efectiv. Modalitatea de prestare a serviciilor publice are n vedere dou
aspecte: caracterul serviciului (obligatoriu
sau facultativ) i gradul de interactivitate al

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

ceteanului cu personalul din prima linie.


Cunotinele de marketing ale funcionarilor din compartimentul de marketing i ale
personalului de conducere, metodologia de
organizare i derulare a activitilor din cadrul autoritii, precum i viziunea general
de marketing a managerului constituie factorii cei mai importani care pot afecta procesul de planificare strategic de marketing. Ca
urmare, planificarea strategic de marketing
trebuie neleas ca un proces complex de
creare i dezvoltare a obiectivelor i strategiilor de marketing, care intervin numai la
nivelul funcional, adic la nivelul activitilor specifice din cadrul compartimentului de
marketing al ntreprinderii. Acest proces implic cunoaterea mediului n care ntreprinderea i desfoar activitatea, identificarea
oportunitilor de dezvoltare i implementarea strategiei elaborate.
n 1980 Olsen i Eadie elaboreaz un model de planificare strategic pentru sectorul
public similar cu planificarea strategic a afacerii. Modelul etapizeaz activitile de planificare dup cum urmeaz:
- formularea de ctre managementul executiv al organizaiei a misiunii i a scopului;
- asigurarea cadrului n care se vor dezvolta strategiile;
- evaluarea mediului cu scopul de a identifica factorii n funcie de care trebuie formulate strategiile organizaiei;
- auditul intern, care inventariaz i evalueaz atuurile i slbiciunile organizaiei;
- formularea, evaluarea i selectarea strategiilor;
- implementarea i controlul planului strategic. [14, p. 38]
J. B. Bryson elaboreaz, n anul 1988, propriul model de planificare strategic pentru
sectorul public, care se constituie din urmtoarele etape:
- iniierea i acordul asupra unui proces
de planificare strategic;
- identificarea mandatelor organizaiei n
raport cu legea;
- clarificarea misiunii i valorilor organizaiei; evaluarea mediului extern;
- evaluarea mediului intern;
- identificarea chestiunilor strategice cu
care se confrunt organizaia;

111

- formularea strategiilor de abordare a


chestiunilor strategice;
- precum i stabilirea unor viziuni eficiente asupra organizaiei pentru viitor. [15, p. 87]
Un model de planificare strategic pentru sectorul public este elaborat i de ctre
cercettorii Osborne i Gaebler, model ce reprezint o prelucrare a modelului lui Bryson
i care cuprinde urmtoarele etape:
- analiza situaiei interne i externe a organizaiei;
- diagnosticarea, adic identificarea problemelor eseniale cu care se confrunt organizaia;
- definirea misiunii fundamentale a organizaiei; articularea scopurilor de baz ale organizaiei;
- crearea unei viziuni cum arat succesul;
- dezvoltarea unei strategii pentru realizarea viziunii i scopurilor;
- stabilirea unor repere temporale, adic
a unui orar;
- msurarea i evaluarea rezultatelor. [18,
p. 82]
Studiind i analiznd literatura de specialitate n domeniul planificrii strategice de
marketing, putem sesiza faptul c sectorul
public a preluat de la sectorul privat elementele tiinifice de marketing i de planificare
strategic, astfel nct putem meniona c
diferenele dintre cele dou sectoare, vizavi
de planificarea strategic de marketing, sunt
nesemnificative, la nivel de metodologie de
desfurare a procesului, i semnificative, la
nivel de teleologie a procesului.
n general, conform studiilor efectuate
de specialitii n domeniu, se consider c
procesul planificrii strategice de marketing
se constituie din anumite etape i subetape
succesive i continue de derulare. [7, p. 78]
Prima etap reprezint etapa de stabilire a
viziunii strategice, care presupune parcurgerea urmtoarelor subetape de cercetare
i analiz: definirea misiunii ntreprinderii,
definirea domeniului de activitate, definirea
unitii strategice de activitate, precum i fixarea obiectivelor generale ale ntreprinderii.
Cea de-a doua etap reprezint etapa analizei situaiei ntreprinderii prin intermediul
derulrii urmtoarelor studii de cercetare:
analiza mediului (auditul de marketing) n

Administrarea Public, nr. 1, 2013

care ntreprinderea i desfoar activitatea,


analiza S.W.O.T., pentru a identifica punctele forte, slabe, oportunitile i ameninrile
ntreprinderii, precum i stabilirea ipotezelor referitoare la componentele mediului de
marketing. A treia etap este etapa n care
are loc procesul de formulare a strategiei
de marketing cu desfurarea urmtoarelor
subetape: formularea obiectivelor speciale
i a strategiilor de marketing, precum i stabilirea mixului de marketing. Ultima etap a
procesului de planificare strategic de marketing reprezint etapa alocrii resurselor,
implementrii i controlului activitilor de
marketing. Aceasta presupune executarea
urmtoarelor activiti: elaborarea programului de marketing, stabilirea bugetului,
implementarea programului i controlul activitii de marketing. Aceste etape cuprind,
n general, rspunsurile la ntrebrile: ,,Ce dorim?, ,,Unde ne aflm acum?, ,,Unde dorim
s ajungem n viitor?, ,,Cum putem ajunge
acolo?, ,,Dispunem de resursele necesare
pentru a ajunge acolo?, ,,n ce termeni putem ajunge acolo?, ,,Cine trebuie s fie implicat n acest proces?, ,,Suntem capabili s
ajungem acolo?,De ce resurse avem nevoie
pentru a ajunge n punctul dorit? . a.
Concluzii. Importul tiinei marketingului
n organismul tiinei administraiei, n special privind serviciile publice, constituie o
intervenie tiinific reuit, ntruct prin intermediul acesteia s-a realizat incrementarea

112

plusvalorii serviciilor publice i a ncrederii


sporite a cetenilor fa de acestea. Congruena dintre teleologia tiinei de marketing i
scopul serviciilor publice contribuie esenial
la satisfacerea deplin i eficient a interesului general, precum i a celui particular al
cetenilor. n acest context, procesul de planificare strategic a marketingului serviciilor
publice vine s ordoneze elementele de baz
ale celor dou tiine interdependente administrativ i marketingul ntr-o ordine
consecvent i coerent de urmat, s le ajusteze la mediul intern i extern de coabitare a
acestora, pentru obinerea sinergiei finale pe
care ceteanul de rnd o ateapt de foarte
mult timp.
Astfel, procesul de planificare strategic
de marketing n domeniul serviciilor publice
constituie busola topografic, care direcioneaz politicile, strategiile, metodele, procesele, tehnicile i instrumentele de prestare a
serviciilor publice. Adevrata art de marketing const n alegerea acelor strategii competitive, care vor conduce organizaia spre
succes. Fr o corelaie adecvat i coerent
ntre strategie i tactic, rezultatul obinut va
fi unul insuficient i cu mari devieri de performan fa de cel prestabilit. Primatul planificrii strategice de marketing rezid n capacitatea acesteia de a ajuta organizaiile publice
s rspund eficient i adecvat circumstanelor schimbtoare cu care se confrunt.

BIBLIOGRAFIE
1. Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova Integrarea European: Libertate, Democraie, Bunstare 2011-2014, p. 8.
2. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la regulile de elaborare i cerinele
unificate fa de documentele de politici nr. 33 din 11 ianuarie 2007.
3. Dispoziia Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea metodologiei de elaborare a planurilor de dezvoltare instituional a autoritilor administraiei publice centrale
nr. 2-d din 23 ianuarie 2008, p. 5-7.
4. Ghid metodologic al Cancelariei de Stat a Guvernului Republicii Moldova cu privire la
procesul decizional din 2009.
5. Ghidul Cancelariei de Stat a Guvernului Republicii Moldova cu privire la elaborarea
planurilor de dezvoltare instituional a autoritilor administraiei publice centrale din 26
ianuarie 2008, p. 6, 7.
6. Alexandru Ioan., Matei Lucica, Servicii publice: abordare juridico-administrativ, management, marketing. Bucureti: Ed. Economic, 2000, 205 p.

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

113

7. Bryson J. B. Planificarea strategic pentru organizaii publice i nonprofit. Chiinu: Ed.


Arc, 2002, 376 p.
8. Bruhn M., Marketing noiuni de baz pentru studiu i practic. Bucureti: Ed. Economic, 1999, 198 p.
9. Cetin I., Marketing competitiv n domeniul serviciilor. Bucureti: Ed. Teora, 2001, 104 p.
10. Kotler Ph., Marketing n sectorul public. Bucureti: Ed. Meteor Press, 2008, 304 p.
11. Kenneth J. Cook, Planificarea strategic pentru ntreprinderi mici. Bucureti: Ed. Teora,
1998, 168 p.
12. Kotler Ph., Managementul marketingului. Bucureti: Ed. Teora, 2004, 1136 p.
13. Munteanu V., Marketing public. Iai: Ed. Sedcom Libris, 2006, 331 p.
14. Allmendinger P., Prior A., Raemaekers J., Introduction to planning practice. Great Britain: John Wiley&Sons Ltd., 2000, 439 p.
15. Drummond G., Ensor J., Strategic Marketing, Planning and Control. Ed. a II-a. London:
Editura Butterworth Heinemann, 2002, 332 p.
16. McDonald, Marketing Plans. 2-nd Edition. London: Butterworth-Heinemann Ltd, Oxford, 1993, 250 p.
17. Mintzberg H., The rise and fall of strategic planning. New York: The Free Press, 1994, 458
p.
18. Hermel L., Romagni P., Le marketing public. Paris: Economica, 1990, 210 p.
Prezentat: 22 noiembrie 2012.
E-mail: soacbu77@yahoo.com

Administrarea Public, nr. 1, 2013

114


:
,

-
. . , . ,
SUMMARY
The article deals with certain problems of establishing a multiparty system which arose in
Trans-Caucasian countries in a period of post communist transformation. An attempt has been
made to identify similarities and specific features in the experience of countries of the region.
Key words: transformation, multiparty system, party.
,

,

.

,

.



.

,
, ,

-
,
.
,


,
.

,

. ,


,

.
1991
,



- .

,

.

1995 ,
2005 .

,
,
, [1, . 189-198]



.

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

,

, ,


1991 ,

, . [2] ,


,



1995 .
- ,
,
2003 .
,


(),
,



(),
.
,

,
, , ,
,

2007

.
,

, ,

,
1990-
,


.

115


2007 .,

,

.


,


.




,


2008 . [1, . 198-199]



,
[3]
,
,

, ,

. , ,
- , ,
,


. ,

,
,
,
,
1980-,
.


(),

Administrarea Public, nr. 1, 2013

,

, ,
.

,

.

,


,

.


, ,
.
,


, ,



.

, ,
().
,

.

2005 ,

,
,
,
,
, , 12
124-. [1, . 151]

116


, .
,

,


,

1995 .
[4]
,

- ,


.
,
,

(,

,
) .
,
,
,

,


.


,

,
, .


, ,
1980-
.
,

. ,

,

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

,

.



1992 ,

,

. 1995 ,


,
, , ,
,



.
1995
(), ,

. ,

,


,
-

. 1999
-
,

,
(),
, ,
.
,

, ,

,
, 1995

117

, . . ,

,

.
,

,
. [5, . 77-78]
,
2004


.



. ,

,

- ,

.
()
2008
,
,
2013
-
. ,

2004 ,
, ,
: ,
-
.

2012 ,




,
-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

, ,
.
,


, ,
,

. , ,

,
. .,

,
,



,
,
.

2012 ,
,
,

,


.

118

,
,

,

.


.
,
1990-

,
,

.


, ,

,
,


.

1.
: -. ., (, 25 2011
.) / . . . . - .: , 2012. - 286 .
2. ( ) [ ] /
: <http://www.parliament.am/parliament.php? id=parliament&lang=rus>.
3.
[ ] / :
<http://www.azerbaijan.az/portal/History /HistDocs/Documents/ru/09.pdf>
4. [ ] /
: <http://ru.president.az/azerbaijan/constitution/>.
5. . ( ) / // - Observer. - 2009. - 8. - . 77-78.
Prezentat: 08 ianuarie 2013.
E-mail: svetlana.naumkina@gmail.com

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

119

Msurile necesare pentru prevenirea aciunilor care


distorsioneaz sau restrng concurena n domeniul
comunicaiilor electronice. Aspecte de reglementare
Iurie GASNA,
doctorand, Universitatea Liber
Internaional din Moldova
SUMMARY
In electronic communications sector, legislation allow and simplify the task of firms in embarking on new activities in new markets and consequently allow users to benefit from increased competition. These advantages must not be jeopardised by restrictive or abusive practices
of undertakings. The competition rules are therefore essential to ensure the completion of this
development.
The competition rules are not sufficient to remedy all of the various problems in the electronic communications sector. National regulatory authority therefore has a significantly wider
ambit and a significant and far-reaching role in the sector`s regulation.
Key words: market, competition, ex ante regulatory, access, interconnection rights and
obligations for providers, associated facilities and services.
n mod tradiional, sectorul telecomunicaiilor a fost caracterizat prin monopolul
statului. Politica european n domeniul telecomunicaiilor i-a propus, nc din anii 80
ai secolului trecut, trecerea de la acest tip de
monopol la privatizare i la dezvoltarea unui
mediu concurenial n acest sector. [1] Eforturile n acest domeniu s-au concretizat n anii
90 ai secolului al XX-lea, cnd a fost adoptat
cadrul legislativ la nivel european viznd liberalizarea tuturor serviciilor i reelelor de
telecomunicaii. [2]
Ca urmare a noilor condiii tehnice i economice, n anul 2002, acest cadru a fost revizuit, [3] iar n anul 2009 acesta a fost amendat
din nou, [4] pstrndu-se conceptul general
de baz al cadrului din 2002.
n acest context, Directiva 90/387CE a stabilit principiul operarea/ furnizarea de reele
deschise (Open Network Provision O.N.P.),
impunndu-se statelor membre obligaia de
a asigura accesul deschis, pe baze nondiscriminatorii, la reelele publice de telecomunicaii. Pentru a rspunde acestei cerine, statele membre au adoptat norme prin care au
impus ntreprinderilor deintoare ale infras-

tructurii obligaia de a furniza concurenilor


acces la reelele de telecomunicaii.
Obiectivul politic major al reglementrilor
reprezentnd dezvoltarea unor reele i servicii eficiente, la cel mai mic cost i la cea mai
nalt calitate, pentru a furniza utilizatorului,
prin crearea condiiilor de pia, o mai mare
varietate de servicii de telecomunicaii.
Cadrul de reglementare din anii 90 ai secolului trecut privind telecomunicaiile a reuit s creeze condiiile de concuren efectiv
n sectorul telecomunicaiilor pe perioada
tranziiei de la monopol la concuren deplin. Acest proces a culminat cu liberalizarea
pieelor interne n 1998.
Prin instrumentele legislative ale Uniunii
Europene din anul 2002 s-a mai fcut un pas
n sensul liberalizarii pieelor, care in cont de
convergena tehnologiilor i se aplic tuturor
formelor de comunicaii electronice, avnd
loc o convergen a sectoarelor telecomunicaiilor, a mijloacelor de informare n mas i
a tehnologiei informaionale, toate reelele i
serviciile de transmisie fiind reglementate de
un singur cadru de reglementare.
Reglementarea serviciilor cu coninut co-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

mercial, cum sunt serviciile care in de societatea informaional, radiodifuziune i TV,


care pot fi oferite prin infrastructuri de transmisie (furnizate prin reele de comunicaii
electronice folosind servicii de comunicaii
electronice), se realizeaz prin alte instrumente comunitare (precum Directiva 2000/31/CE
privind comerul electronic [5] i Directiva
2010/13/UE serviciilor mass-media audiovizuale. [6] Astfel, avnd loc separarea dintre
reglementarea transmisiei i reglementarea
coninutului.
Modelul de reglementare a cadrului din
2002 se bazeaz pe punerea n aplicare a unei
serii comune de norme ale Uniunii Europene de ctre diferitele autoriti naionale de
reglementare care sunt abilitate s supravegheze pieele. De asemenea, cadrul din 2002
a introdus conceptul de dominan privind
dreptul concurenei ca fiind punctul de plecare pentru reglementarea ex ante, pentru a
garanta faptul c reglementarea respectiv
se impune numai ntreprinderilor cu putere
semnificativ pe pia.
n 2009 Uniunea European a reformat
substanial cadrul de reglementare a comunicaiilor electronice care vizeaz i promovarea concurenei n sector printr-o mai bun
legiferare avnd n vedere evoluia tehnologic i cea a pieei.
Astfel, prin reforma din 2009 s-a simplificat i mbuntit calitatea mediului de reglementare prin reducerea reglementrii ex
ante, atunci cnd evoluia pieei o permite,
i prin simplificarea procedurii de analiz a
pieei.
Tranziia ramurii telecomunicaiilor a
Republicii Moldova la economia de pia a
parcurs aceleai etape ca i n Uniunea European. Aceast tranziie a nceput odat cu
adoptarea Legii telecomunicaiilor, [7] reformat n anul 2000-2001, ca urmare a aplicrii principiului de baz n gestionarea pieei
libere: separarea instituional a funciilor de
administrare de funciile de reglementare a
domeniului telecomunicaiilor, pe de o parte, i a funciilor de reglementare de cele de
operare i cele rezultnd din dreptul asupra
proprietii ntreprinderilor, ce constituie subiectul reglementrilor, pe de alt parte, prin
nfiinarea Ageniei Naionale pentru Regle-

120

mentare n Telecomunicaii i Informatic [8]


(Legea pentru modificarea i completarea Legii telecomunicaiilor [9]), precum i liberalizarea treptat a pieei telecomunicaiilor prin
eliminarea monopolului n prestarea serviciilor de telecomunicaii i crearea unei piee
de telecomunicaii libere ctre finele anului
2003 (Politica naional n domeniul telecomunicaiilor [10] i Legea pentru modificarea
i completarea Legii telecomunicaiilor nr.
520-XIII din 07 iulie 1995 [11]).
Prin adoptarea Legii comunicaiilor electronice, [12] denumit n continuare Legea
nr. 241/2007, Republica Moldova a ajustat
cadrul juridic naional n domeniul telecomunicaiilor la pachetul legislativ comunitar din
anul 2002 din sector. Cu regret, n momentul
actual dispoziiile Legii nr. 241/2007 nu sunt
armonizate cu cele ale dreptului Uniunii Europene din domeniu, adoptate n 2009.
Ca principiu general, autoritile europene
promoveaz opinia conform creia normele
de concuren i reglementrile sectoriale nu
se exclud, ci trebuie aplicate mpreun atunci
cnd este avut n vedere un caz de nclcare a
interdiciei de folosire n mod abuziv de ctre
una sau mai multe ntreprinderi a unei poziii
dominante deinute pe pia.
Astfel, potrivit art. 8, alin. (4), lit. b) din Legea nr. 241/2007, Agenia Naional pentru
Reglementare n Comunicaii Electronice i
Tehnologia Informaiei (A.N.C.R.E.T.I.) are misiunea de a realiza obiectivul de promovare
a concurenei n sectorul comunicaiilor electronice, inclusiv prin prevenirea aciunilor ce
au ca obiect sau pot avea ca efect distorsionarea sau restrngerea concurenei n domeniu.
Sistemul juridic naional, bazat, n principal, pe considerente de politic de telecomunicaii, poate avea obiective diferite de obiectivele politicii naionale n domeniul concurenei, dar compatibil cu acestea. Astfel, prevederile art. 51-53 din Legea nr. 241/2007 n
corelare cu art. 34, alin. (5) din Legea concurenei, [13] denumit n continuare Legea nr.
183/2012, ne permite s deducem c sectorul
telecomunicaiilor este supus unei reglementri ex ante de ctre autoritatea naional de
reglementare n domeniul comunicaiilor
electronice, care nu mpiedic aplicarea ex
post a normelor de concuren de ctre au-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

toritatea de concuren naional, respectiv,


posibila inciden a Legii nr. 183/2012 este
analizat de Consiliul Concurenei ex post, indiferent dac, prin pronunarea sa anterioar
asupra faptei, A.N.C.R.E.T.I. a constatat nclcarea sau nu a unor msuri impuse de autoritatea de reglementare.
Avnd n vedere obiectivele comune ale
celor dou autoriti publice autonome n
ceea ce privete asigurarea i promovarea
concurenei pe pieele din domeniile comunicaiilor electronice din Republica Moldova,
A.N.C.R.E.T.I. i Consiliul Concurenei coopereaz n vederea implementrii i aplicrii
unitare a legislaiei din domeniul concurenei i din domeniul comunicaiilor electronice art. 9, alin. (2) din Legea nr. 241/2007.
Cooperarea celor dou autoriti are ca scop
asigurarea convergenei deciziilor, adoptate
conform atribuiilor legale ale fiecreia, cu
privire la problemele de concuren identificate, precum i pentru asigurarea unei abordri unitare a pieelor relevante din domeniul
comunicaiilor electronice identificate.
Mai mult, cele dou autoriti publice
abilitate utilizeaz criteriile stabilite prin reglementrile sectoriale att pentru definirea
pieelor relevante, ct i pentru aprecierea
abuzului de poziie dominant/putere semnificativ pe pia art. 52, alin. (3) n corelare
cu art. 78, alin. (5) din Legea nr. 241/2007.
Dei prevederile art. 10, alin. (5) din Legea
nr. 183/2012 admit existena unor ntreprinderi nvestite cu drepturi exclusive, n sectorul telecomunicaiilor, printr-o norm special [14] - art. 4, alin. (3) din Legea nr. 241/2007
- se impune autoritilor abilitate abrogarea
drepturilor exclusive sau speciale privind crearea sau furnizarea reelelor sau serviciilor de
comunicaii electronice, pentru a institui progresiv concurena deplin pe piaa de comunicaii electronice.
Consecina direct a aplicrii acestei norme este faptul c n Republica Moldova nu
mai este condiionat furnizarea de reele i/
sau servicii de comunicaii electronice printrun regim de acordare de licene, ci printr-un
regim de autorizare general, reglementat de
art. 23 din Legea nr. 241/2007.
De asemenea, aplicarea prerogativelor i
interdiciilor statuate n art. 4 din Legea nr.

121

241/2007 clarific, prin prisma art. 4, lit. b) din


Legea privind reglementarea prin liceniere
a activitii de ntreprinztor, [15] c licenierea n domeniul comunicaiilor electronice se
admite numai pentru acordarea drepturilor
de utilizare a resurselor limitate ale statului
din acest sector canalele, frecvenele radio
i resursele de numerotare [16] ceea ce nu
nseamn c statul acord drepturi exclusive
sau speciale de folosire a spectrului radio i
a resurselor de numerotare, ci c drepturile
de folosin asupra acestor resurse se acord n conformitate cu procedurile obiectiv
justificate, transparente, nediscriminatorii i
proporionale (art. 26, alin. (1) din Legea nr.
241/2007).
Prevenirea aciunilor ce au ca obiect sau
pot avea ca efect distorsionarea sau restrngerea concurenei n domeniul de comunicaii electronice de ctre A.N.C.R.E.T.I. se realizeaz i prin msuri de control.
Controlul de stat este un element necesar
n activitatea economico-financiar a societii, o verig a procesului de dirijare a statului, avnd ca obiectiv principal respectarea i
executarea ntocmai a legislaiei. Controlul de
stat servete i ca mijloc de asigurare a realizrii drepturilor omului. [17]
Controlul apare ca o condiie sine qua non
a activitii autoritilor administraiei publice, precum i a altor autoriti, reprezentani
ai puterii statale, numai prin intermediul
acestuia putndu-se verifica viabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot descoperi
preri, se pot gndi i elabora soluii superioare n practica cotidian. [18, p. 508]
Controlul aplicrii reglementrilor din
domeniul comunicaiilor electronice i ntreprinderea aciunilor pentru prevenirea i nlturarea nerespectrii acestora se efectueaz
de ctre A.N.C.R.E.T.I. potrivit prevederilor Legii privind controlul de stat asupra activitii
de ntreprinztor, [19] n msura n care nu
contravin dispoziiilor Legii nr. 241/2007 [art.
1, alin. (3)], precum i conform Codului contravenional al Republicii Moldova (art. 410).
[20]
n pofida liberalizrii sectorului de telecomunicaii n Republica Moldova la 01 ianuarie
2003, puterea de pia a unor furnizori, mai
cu seam a celor foti monopoliti, rmne

Administrarea Public, nr. 1, 2013

intact pe segmente importante ale pieelor


telecomunicaiilor.
n anul 2009, A.N.C.R.E.T.I. a publicat Lista pieelor relevante de reele i/sau servicii
de comunicaii electronice, [21] denumit n
continuare Lista pieelor, al crei scop rezid
n efectuarea de ctre A.N.C.R.E.T.I. a analizelor de pia pentru identificarea pieelor
relevante ce au caracteristici care s justifice
impunerea unor obligaii speciale preventive
(reglementri ex ante). Lista pieelor identific
efectiv segmente ale sectorului telecomunicaiilor susceptibile de reglementare ex ante.
Toate segmentele de pia enumerate n Lista pieelor arat c n sectorul comunicaiilor
electronice exist, cel puin, dou tipuri de
piee relevante care trebuie luate n considerare: pieele de servicii i de produse furnizate
ctre utilizatorii finali (piee cu amnuntul) i
pieele de resurse necesare operatorilor pentru a furniza servicii i produse ctre utilizatorii finali (piee cu ridicata/en gros). n cadrul
acestor dou tipuri de piee, pot fi fcute alte
diviziuni n funcie de caracteristicile cererii i
ofertei.
n vederea monitorizrii evoluiei sectorului comunicaiilor electronice, a definirii
pieelor relevante i a evalurii situaiei concureniale la nivelul acestora, precum i a stabilirii celor mai potrivite instrumente de reglementare ex ante pentru atingerea obiectivelor stabilite n art. 8 din Legea nr. 241/2007,
A.N.C.R.E.T.I. analizeaz o serie de indicatori
(economici, tehnici, statistici, sociali etc.) care
permit evaluarea n termeni cantitativi i calitativi a caracteristicilor serviciilor. Pe baza
indicatorilor de analiz, sunt evaluate caracteristicile pieelor din sectorul comunicaiilor
electronice, din perspectiv static i dinamic. Astfel, n funcie de caracteristicile serviciilor care fac obiectul analizei, A.N.C.R.E.T.I.
cerceteaz n perspectiv, pentru un interval
de timp de 2 ani, dac piaa prezint sau nu
caracteristici care s determine evoluia acesteia ctre concuren efectiv, lund n considerare, de exemplu, aspecte precum convergena tehnologiilor, procesul de tranziie
ctre reele de generaie viitoare (Next Generation Access Networks N.G.A.) de tip IP sau
evoluia pieelor emergente.
Pieele relevante pe care se analizeaz si-

122

tuaia concurenial sunt delimitate pe baza


unor criterii economice, care pornesc de la
analiza comportamentului de consum al utilizatorilor de servicii la momentul analizei i
a probabilitii modificrii semnificative a
acestuia ntr-un orizont de timp de civa ani.
Metodologia, criteriile i instrumentele de
identificare a pieelor de produse/servicii din
sectorul comunicaiilor electronice, ale cror
caracteristici pot justifica impunerea de ctre
A.N.C.R.E.T.I. a unor obligaii preventive speciale n sarcina furnizorilor de reele i servicii
de comunicaii electronice cu putere semnificativ pe pia, precum i identificarea propriu-zis a acestor piee relevante, sunt stabilite n Regulamentul privind identificarea i
analiza pieelor relevante din domeniul comunicaiilor electronice i desemnarea furnizorilor de reele i/sau servicii de comunicaii
electronice cu putere semnificativ pe aceste
piee, [22] denumit n continuare Regulamentul nr. 55/2008.
Pe pieele astfel identificate, A.N.C.R.E.T.I.
realizeaz periodic analize de pia, n scopul determinrii situaiei concureniale pe
aceste piee. Dac n urma analizelor realizate
se constat c pe respectiva pia nu exist
concuren efectiv, A.N.C.R.E.T.I. identific
furnizorii de reele i servicii de comunicaii
electronice cu putere semnificativ. n realizarea analizelor de pia, A.N.C.R.E.T.I. respect principiile dreptului concurenei i are
n vedere Regulamentul nr. 55/2008. Potrivit
art. 52, alin. (1) din Legea nr. 241/2007, []
un furnizor este considerat ca avnd putere
semnificativ pe o anumit pia relevant
doar n cazul n care acesta deine, conform
analizei de pia corespunztoare, o cot de
pia egal sau mai mare de 35% i dac, n
urma analizei de pia, Agenia constat c
pe aceast pia nu exist concuren efectiv, efectiv dac se bucur pe piaa respectiv
de o poziie echivalent unei poziii dominante. Conceptul de poziie dominant este
mprumutat din legislaia primar i secundar din domeniul concurenei i identific o
situaie n care respectivul furnizor este capabil, ntr-o msur apreciabil, s se comporte independent fa de concureni, clieni i
consumatori.
Prin urmare, pe pieele identificate n Lis-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

ta pieelor, A.N.C.R.E.T.I. analizeaz situaia


concurenial, pentru a determina dac exist furnizori care sunt capabili, ntr-o msur
apreciabil, s se comporte independent fa
de concureni, clieni i consumatori.
Astfel, dei negocierea comercial este
modalitatea preferat pentru a ajunge la un
acord privind accesul la infrastructur i servicii asociate unei reele de comunicaii electronice i/sau unui serviciu de comunicaii electronice, care permit i/sau susin furnizarea
serviciilor prin intermediul reelei respective
i/sau al serviciului respectiv, experiena demonstreaz c, n majoritatea cazurilor, este
necesar existena unor reglementri ex ante.
Lipsa concurenei pe unele piee din sector
arat c este oportun ca autoritatea naional de reglementare, A.N.C.R.E.T.I., s impun
careva obligaii.
n art. 43-49 din Legea nr. 241/2007
sunt stabilite obligaiile ex ante pe care
A.N.C.R.E.T.I. le poate impune furnizorilor
pentru promovarea concurenei pe pieele
cu ridicata, iar n art. 54 i art. 57 din Legea nr.
241/2007 sunt prevzute obligaiile ex ante
pe care A.N.C.R.E.T.I. le poate impune pentru pormovarea concurenei pe pieele cu
amnuntul, n mod subsidiar, n cazul n care
obligaiile impuse pe piaa cu ridicata nu sunt
suficiente pentru protejarea intereselor utilizatorilor finali i promovarea unei concurene
efective.
Potrivit prevederilor art. 53, alin. (3) din Legea nr. 241/2007, dac n urma unei analize
de pia se stabilete c pe piaa relevant respectiv nu exist concuren efectiv, Agenia, n corespundere cu Regulamentul, stabilete furnizorii de reele i/sau servicii de comunicaii electronice care, potrivit art. 52, au
putere semnificativ pe aceast pia. n acest
caz, Agenia este n drept s impun acestor
furnizori una sau mai multe obligaii din categoria celor menionate n prezenta lege.
Prin urmare, A.N.C.R.E.T.I. trebuie s impun, cel puin, una din obligaiile prevzute la
art. 43-49 din Legea nr. 241/2007 n sarcina
furnizorilor desemnai cu putere semnificativ pe pieele relevante cu ridicata. n conformitate cu dispoziiile art. 44-48 din Legea nr.
241/2007, care transpun n legislaia naional prevederile art. 9-13 din Directiva privind

123

accesul, [23] obligaiile care pot fi impuse de


ctre A.N.C.R.E.T.I. furnizorilor cu putere semnificativ pe pieele en gros sunt:
- obligaia de transparen n legtur
cu interconectarea reelelor de comunicaii
electronice sau cu accesul la aceste reele ori
la infrastructura asociat (art. 43, alin. (1), lit.
a) i lit. b), art. 44 i art. 49). Aceast obligaie
poate viza aducerea la cunotina publicului
a anumitor informaii, precum specificaiile
tehnice, caracteristicile reelei, modalitile
i condiiile de furnizare i utilizare a serviciilor, informaiile contabile i tarifele practicate. De asemenea, n cazul n care unui furnizor i s-a impus obligaia de nediscriminare,
A.N.C.R.E.T.I. poate impune acelui furnizor
obligaia de a publica o ofert de referin;
- obligaia de neadmitere a discriminrii n
legtur cu interconectarea reelelor sau accesul la aceste reele i la infrastructura asociat, prin care s se asigure c furnizorii aplic
condiii echivalente n circumstane echivalente altor persoane care furnizeaz servicii
echivalente i c pun la dispoziie terilor servicii i informaii n aceleai condiii, inclusiv
n ceea ce privete calitatea, cu cele oferite
pentru propriile servicii sau pentru serviciile
furnizate filialelor, sediilor secundare sau partenerilor lor (art. 43, alin. (1), lit. c) i art. 45);
- obligaia de eviden contabil separat,
n cadrul contabilitii interne de gestiune,
pentru anumite activiti care au tangen
cu interconectarea reelelor de comunicaii
electronice i/sau cu accesul la aceste reele
i/sau la infrastructura asociat (art. 43, alin.
(1), lit. d) i lit. e) i art. 46). Autoritatea de reglementare poate impune unui furnizor integrat pe vertical s urmreasc distinct n
evidena corespunztoare tarifele la vnzarea
en gros i tarifele de transfer intern, pentru a
asigura ndeplinirea obligaiei de nediscriminare. De asemenea, pentru a facilita verificarea ndeplinirii obligaiilor de transparen i
de nediscriminare autoritatea de reglementare poate s impun furnizorilor obligaia
de a furniza, la cerere, nregistrri contabile,
inclusiv date provenind de la teri privitoare
la venituri. n scopul promovrii unei piee
deschise i concureniale, autoritatea de reglementare poate publica informaiile contabile obinute, n condiiile legii;

Administrarea Public, nr. 1, 2013

- obligaia de a permite accesul i utilizarea


unor elemente specifice ale reelei i ale infrastructurii asociate (art. 43, alin. (1), lit. f ) i art.
47). Obligaia de acces poate viza: acordarea
ctre un ter a dreptului de acces la elemente
specifice ale reelei sau la infrastructura asociat, inclusiv a accesului necondiionat la bucla local; negocierea, cu bun-credin, cu
orice ter care solicit accesul; neretragerea
dreptului de acces deja acordat; furnizarea ctre teri a anumitor servicii la nivel en gros, n
vederea revnzrii; acordarea accesului liber
la interfeele tehnice, protocoalele sau alte
tehnologii eseniale care sunt indispensabile
pentru interoperabilitatea serviciilor, inclusiv
a serviciilor de reele virtuale; furnizarea colocrii sau a altor forme de utilizare partajat
a spaiilor ori echipamentelor, inclusiv a conductelor, cldirilor i pilonilor; furnizarea unor
servicii determinate, necesare pentru asigurarea interoperabilitii serviciilor destinate
utilizatorilor finali, inclusiv a resurselor destinate serviciilor de reele inteligente sau a serviciului de roaming n reelele mobile; acordarea accesului la sistemele de asisten operaional sau la alte sisteme software similare,
necesare pentru asigurarea unei concurene
loiale n furnizarea serviciilor; interconectarea
reelelor sau a unor elemente de reea;
- obligaia referitoare la recuperarea investiiilor/costurilor i controlul tarifelor, inclusiv
obligaia de fundamentare a tarifelor n funcie
de costuri i privind evidena contabil separat, pentru furnizarea anumitor forme de acces sau de interconectare (art. 43, alin. (1), lit.
g) i lit. h) i art. 48).
A.N.C.R.E.T.I. nu poate impune alte remedii dect cele indicate mai sus, nici chiar n
cazuri excepionale. n procesul de selectare
a celor mai potrivite remedii ce pot fi utilizate
pentru soluionarea problemelor concureniale identificate, A.N.C.R.E.T.I. are obligaia de a
ine cont de obiectivele prevzute la art. 8 din
Legea nr. 241/2007 (promovarea concurenei, contribuia la dezvoltarea pieei interne i
promovarea intereselor utilizatorilor). Astfel,
orice obligaie impus de A.N.C.R.E.T.I. trebuie
s se bazeze pe natura problemei concureniale identificate, s fie proporional i justificat n vederea atingerii obiectivelor stabilite (art. 43, alin. (2) din Legea nr. 241/2007) i

124

sunt impuse numai dup consultarea prilor


interesate, n condiiile art. 14 din Legea nr.
241/2007 n corelare cu dispoziiile Legii privind transparena n procesul decizional. [24]
La nivel european este recunoscut necesitatea existenei unui cadru legislativ care s
reglementeze mecanisme adecvate n vederea asigurrii unui climat concurenial normal
n ceea ce privete furnizarea de servicii de
comunicaii electronice i asigurarea interoperabilitii acestora, inclusiv n situaii n
care exist diferene n ceea ce privete puterea de negociere a furnizorilor. n cazurile
n care negocierile comerciale dintre furnizori
nu conduc la ncheierea unor acorduri de interconectare, autoritatea de reglementare
trebuie s aib puterea de a asigura, n interesul utilizatorilor finali, accesul i interconectarea n condiii adecvate, precum i interoperabilitatea serviciilor, prin impunerea unor
obligaii specifice n sarcina furnizorilor care
controleaz accesul la utilizatorii finali.
n legislaia naional din domeniul comunicaiilor electronice, aceste principii sunt
transpuse prin dispoziiile art. 42, alin. (1) i
alin. (2) din Legea nr. 241/2007, n temeiul crora A.N.C.R.E.T.I. este abilitat s dispun msurile necesare pentru a ncuraja i a asigura
furnizarea serviciilor de acces i interconectare n condiii adecvate, precum i interoperabilitatea serviciilor de comunicaii electronice
destinate publicului, cu respectarea principiilor eficienei economice, promovrii concurenei i maximalizrii beneficiului utilizatorului final, dispoziiile acestui articol stabilind
competena autoritii de reglementare de
a interveni n vederea atingerii obiectivelor
sale, chiar i n absena unei analize de pia.
n special, aceste msuri pot privi, n conformitate cu prevederile art. 42, alin. (2), lit. a)
din Legea nr. 241/2007, impunerea obligaiei
de interconectare n sarcina furnizorilor care
controleaz accesul la utilizatorii finali, nefiind
necesar ca acetia s fi fost desemnai ca furnizori cu putere semnificativ pe pia n conformitate cu dispoziiile art. 51-53 din acelai act
legislativ.
Aadar, dei legiuitorul a impus cu caracter
general n sarcina furnizorilor doar obligaia
de negociere (art. 41, alin. (1), lit. b) din Legea
nr. 241/2007), lsnd acestora libertatea de

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

a ncheia un acord de interconectare care s


corespund intereselor lor comerciale, ns,
n situaia n care aceste negocieri eueaz, n
vederea asigurrii proteciei drepturilor i intereselor utilizatorilor finali, A.N.C.R.E.T.I. are
dreptul s stabileasc condiiile de interconectare, n vederea asigurrii conectivitii ntre utilizatorii finali, prin deinerea competenei legale de a impune n sarcina furnizorilor
care controleaz accesul la utilizatorii finali,
obligaia ex ante de a realiza interconectarea
propriei reele, precum i de a stabili condiiile n care va asigura interconectarea. Potrivit dispoziiilor art. 42, alin. (4) din Legea nr.
241/2007, obligaiile i condiiile ce urmeaz
a fi impuse n sarcina furnizorului vor fi obiective, transparente, proporionale i nediscriminatorii i vor face obiectul unei decizii de
reglementare ex ante.
Comisia European consider [25] c astfel de reglementri trebuie aplicate cu pruden i innd seama de principiul general al
cadrului de reglementare privind comunicaiile electronice i anume, c trebuie impuse
reglementri numai atunci cnd este necesar
i n mod proporional cu eecul identificat al
pieei.
Potrivit formei actuale a Listei pieelor,
este considerat pia cu amnuntul relevant piaa serviciilor de acces furnizate la puncte fixe n reele publice de telefonie.
n conformitate cu prevederile art. 51-53
din Legea nr. 241/2007, A.N.C.R.E.T.I. identific pieele relevante din sectorul comunicaiilor electronice. Pe pieele astfel identificate, A.N.C.R.E.T.I. realizeaz periodic analize de pia, n scopul determinrii situaiei
concureniale pe aceste piee. Dac n urma
analizelor realizate se constat c pe respectivele piee nu exist concuren efectiv,
A.N.C.R.E.T.I. identific furnizorii de reele i
servicii de comunicaii electronice cu putere semnificativ i impune acestora, n cazul
pieelor cu amnuntul, una sau mai multe din
obligaiile prevzute la art. 54 i art. 57 din Legea nr. 241/2007.
n conformitate cu prevederile art. 54,
alin. (2) din Legea nr. 241/2007, A.N.C.R.E.T.I.
trebuie s se asigure c obligaiile impuse n
sarcina unui furnizor se bazeaz pe natura
problemei identificate, sunt proporionale i

125

justificate, avnd n vedere obiectivele prevzute n art. 8 din aceeai lege.


n conformitate cu principiile de reglementare, impunerea obligaiilor n sarcina
furnizorilor cu putere semnificativ pe pieele cu amnuntul nu se poate realiza dect
atunci cnd obligaiile impuse pe pieele corespunztoare cu ridicata nu sunt suficiente
pentru asigurarea concurenei la nivelul pieelor cu amnuntul. Astfel, identificarea unei
piee cu amnuntul ca fiind relevant pentru
scopurile reglementrii ex ante nu nseamn
c pe piaa respectiv vor fi impuse obligaii
n sarcina furnizorilor cu putere semnificativ.
Prin urmare, pentru a putea fi impuse obligaii pe pieele relevante cu amnuntul identificate, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii:
a) pe piaa respectiv nu exist concuren efectiv, n sensul c unul sau mai muli
furnizori au fost identificai ca avnd putere
semnificativ;
b) obligaiile impuse la nivel en gros sau
cele impuse n conformitate cu prevederile
art. 44-49 i art. 57 din Legea nr. 241/2007 nu
sunt suficiente pentru asigurarea concurenei
pe pieele cu amnuntul identificate.
n msura n care va rezulta c aceste condiii sunt ndeplinite, A.N.C.R.E.T.I. va impune
furnizorului una sau mai multe obligaii pe
pieele cu amnuntul pe care a fost desemnat ca avnd putere semnificativ. La alegerea
obligaiilor impuse, A.N.C.R.E.T.I. va avea n
vedere impunerea unor obligaii care s remedieze actualele i potenialele probleme concureniale identificate, care, n acelai timp, s
ajute la atingerea obiectivelor stabilite cu cele
mai puin oneroase mijloace de reglementare.
De asemenea, potrivit art. 9, alin. (1), lit. d)
din Legea nr. 241/2007, tarifele practicate pe
piaa de telefonie fix cu amnuntul (pentru
serviciile publice de comunicaii electronice
furnizate utilizatorilor finali persoane fizice)
de ctre furnizorii identificai ca avnd putere semnificativ pe aceast pia sunt supuse
aprobrii prealabile a A.N.C.R.E.T.I..
n concluzie, pentru a se asigura c nu
exist niciun fel de denaturare sau restricionare a concurenei pe piaa comunicaiilor
electronice, A.N.C.R.E.T.I. are posibilitatea de
a impune msuri corective (reglementri ex
ante obligaii speciale preventive).

Administrarea Public, nr. 1, 2013

Datorit nivelului ridicat de inovare tehnologic i a pieelor deosebit de dinamice


din sectorul comunicaiilor electronice, este
necesar adaptarea rapid a reglementrilor,
deoarece experiena arat faptul c divergenele cu privire la punerea n aplicare a cadrului de reglementare pot crea un obstacol n
calea dezvoltrii pieei.
Att concurena, ct i investiiile eficiente ar trebui ncurajate n tandem, n vederea
sporirii creterii economice, a inovrii i a opiunilor pentru consumatori. Tendina actual
a reglementrilor ex ante se axeaz pe faptul

126

c concurena poate fi ncurajat cel mai bine


prin investiii la un nivel eficient din punct de
vedere economic n infrastructuri noi i existente, completate de reglementri, dac este
necesar, n vederea realizrii unei concurene
eficace n sectorul serviciilor cu amnuntul.
Un nivel eficient de concuren la nivelul infrastructurii reprezint gradul n care se poate
construi o infrastructur de acelai tip astfel,
nct investitorii se pot atepta s obin o
rentabilitate acceptabil, n funcie de estimrile rezonabile ale evoluiei cotelor de pia
considerentul 54 din Directiva 2009/140/CE.

BIBLIOGRAFIE
1. Cartea verde privind dezvoltarea pieei comune pentru servicii i echipamente de telecomunicaii (COM (87) 290) din 30 iunie 1987, precum i Comunicarea privind punerea n
aplicare a Crii verzi (COM (88) 48) din 09 februarie 1988. <http://ec.europa.eu/green-papers/
index_en.htm> (vizitat 30.01.2013).
2. Directiva 90/387/CE de instituire a pieei comune a serviciilor de telecomunicaii prin
punerea n aplicare a operrii de reele deschise, Directiva 90/388/CEE privind concurena pe pieele de servicii de telecomunicaii, Directiva 92/44/CEE privind aplicarea furnizrii
unei reele deschise n cazul liniilor nchiriate, Directiva 97/13/CE privind un cadru comun
pentru autorizaiile generale i licenele individuale n domeniul serviciilor de telecomunicaii, Directiva 97/33/CE privind interconectarea n telecomunicaii n vederea asigurrii unui
serviciu universal i a interoperabilitii prin aplicarea principiilor de furnizare a unei reele
deschise i Regulamentul (CE) nr. 2887/2000 privind accesul dezintegrat la bucla local.
3. Directiva 2002/21/CE privind un cadru de reglementare comun pentru reelele i serviciile de comunicaii electronice; Directiva 2002/20/CE privind autorizarea reelelor i serviciilor de comunicaii electronice; Directiva 2002/19/CE privind accesul la reelele de comunicaii electronice i la infrastructura asociat, precum i interconectarea acestora; Directiva
2002/22/CE privind serviciul universal i drepturile utilizatorilor cu privire la reelele i serviciile electronice de comunicaii; Directiva 2002/77/CE privind concurena pe pieele de
reele i servicii de comunicaii electronice.
4. Directiva 2009/140/CE de modificare a Directivelor 2002/21/CE privind un cadru de
reglementare comun pentru reelele i serviciile de comunicaii electronice, 2002/19/CE privind accesul la reelele de comunicaii electronice i la infrastructura asociat, precum i
interconectarea acestora i 2002/20/CE privind autorizarea reelelor i serviciilor de comunicaii electronice.
5. Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European i a Consiliului privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societii informaionale, n special ale comerului electronic, pe piaa intern (directiva privind comerul electronic) nr. 31 din 08 iunie 2000. n: Jurnalul Oficial
al Comunitilor Europene nr. L 178, 17.07.2000.
6. Directiva 2010/13/UE a Parlamentului European i a Consiliului privind coordonarea
anumitor dispoziii stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative n cadrul
statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva ser-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

127

viciilor mass-media audiovizuale) nr. 13 din 10 martie 2010. n: Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene nr. L 95, 15.04.2010.
7. Legea telecomunicaiilor nr. 520-XIII din 07 iulie 1995. n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 65-66 (713), 24.11.1995.
8. n temeiul art. 78, alin. (9) din Legea comunicaiilor electronice nr. 241 din 15.11.2007,
reorganizat n Agenia Naional pentru Reglementare n Comunicaii Electronice i Tehnologia Informaiei (A.N.C.R.E.T.I.)
9. Legea pentru modificarea i completarea Legii telecomunicaiilor nr. 842-XIV din 25
februarie 2000. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 59-62 (403), 25.05.2000.
10. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova Privind aprobarea politicii naionale n domeniul telecomunicaiilor nr. 975 din 13 septembrie 2001. n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 112-113 (1022), 18.09.2001.
11. Legea pentru modificarea i completarea Legii telecomunicaiilor nr. 520-XIII din 7
iulie 1995, nr. 745-XV din 21 decembrie 2001. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
27-28 (144), 21.02.2002.
12. Legea comunicaiilor electronice nr. 241-XVI din 15 noiembrie 2007. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 51-54 (155), 14.03.2008.
13. Legea concurenei nr. 183 din 11 iulie 2012. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr. 193-197 (667), 14.09.2012.
14. Art. 6, alin. (3) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001.
15. Legea privind reglementarea prin liceniere a activitii de ntreprinztor nr. 451-XV
din 30 iulie 2001. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.108-109 (836), 06.09.2001.
16. Art. 3, alin. (3) din Legea nr. 241/2007.
17. Hotrrea Parlamentului cu privire la Concepia controlului de stat n Republica
Moldova nr. 189-XIII din 19 iulie 1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6 (57),
22.09.1994.
18. Alexandru I. Administraia public. Bucureti: Lumina Lex, 1999, 646 p.
19. Legea privind controlul de stat asupra activitii de ntreprinztor nr. 131 din 8 iunie
2012. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 181-184 (595), 31.08.2012.
20. Codul contravenional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008. n:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6 (15), 16.01.2009.
21. Hotrrea Consiliului de administraie al A.N.C.R.E.T.I. Privind definirea listei pieelor
relevante de reele i/sau servicii de comunicaii electronice nr. 85 din 28 aprilie 2009. n:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 110-111 (513), 10.07.2009.
22. Hotrrea Consiliului de administraie al A.N.C.R.E.T.I. Pentru aprobarea Regulamentului privind identificarea i analiza pieelor relevante din domeniul comunicaiilor electronice i desemnarea furnizorilor de reele i/sau servicii de comunicaii electronice cu putere
semnificativ pe aceste piee nr. 55 din 29 decembrie 2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 34-36 (117), 17.02.2009.
23. Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European i a Consiliului privind accesul la reelele de comunicaii electronice i la infrastructura asociat, precum i interconectarea acestora (Directiva privind accesul) nr. 19 din 07 martie 2002. n: Jurnalul Oficial al Comunitilor
Europene nr. L 108, 24.04.2002.
24. Legea privind transparena n procesul decizional nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008.
n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 215-217 (798), 05.12.2008.
25. Avizul Comisiei Europene cu nr. SG-Greffe (2007) D/204610 din 20 iulie 2007. <https://

Administrarea Public, nr. 1, 2013

128

circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp> (vizitat 10.12.2013).


26. Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European i a Consiliului de modificare a Directivelor 2002/21/CE privind un cadru de reglementare comun pentru reelele i serviciile
de comunicaii electronice, 2002/19/CE privind accesul la reelele de comunicaii electronice i la infrastructura asociat, precum i interconectarea acestora i 2002/20/CE privind
autorizarea reelelor i serviciilor de comunicaii electronice nr. 140 din 25 noiembrie 2009.
n: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 337, 18.12.2009.
Prezentat: 12 februarie 2013.
E-mail: ghyurie@yahoo.com

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

129




,
,

. . .
SUMMARY
In present article are investigated the possible ways of realization victimology policy in
Ukraine. The author attempts to analyze means of victimological prevention of violent criminality. An important place in this research is given to the means of victimological prevention
which had been implemented by other countries. According to the cited data we can draw a
conclusion that for successful development of given process is necessary most active, co-ordinated assistance of national, public and private citizens on all level.

,
,
.

.


,
. ,


,

.1

,

.
, ,
, .


,
,


. ,
, .2
, , .
-



.


,

,

.
,
,

Administrarea Public, nr. 1, 2013

(), ,

.
, ,

,
.
, ,

.
,

.
,
,
,

.3

,
, ,
,
,
,

,


,

,



.4
, .

.
,

130

,

,
, , ,
,
,
,
,
,
,


,



,



.
,

. ,

()
.

(, ,
)

().
.
, . .

.
,


.

, : ,
,
;

;

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

;

,
,
.5
,


( )
, .
. .
, ,

,

.6 . .



, , ,

.
,

,
,
.7
, . .

,

.8 ,



. ,

131

(

).


,

.9 ,

,
,


.10 ,
,


.
, 11

,

, ,
,
,
,


.
,

:
;


,
;
,
; ,
.

Administrarea Public, nr. 1, 2013


,

,

,
,
.

, ,
,

.12 ,

,
,
,
,


.
,
.

;
,

; (, ),
/,


.



.
, ,


,

.13

132

,

,

, .14
,

, ,

. ,


,
. ,


.



,
.

,
,

.

,
.
,


,

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

,

.
, , ,

133

)
,
.

. ,

- -
. / .: . .,
. ., . ., . ., . . / . . . .,
. . .: ..., 2010. 238 .
2
. . .
. 2007. 38. . 28.
3
: / . ., . .,
. . .; . . . . . . .: , 2006. 352 .
4
: / .. . . . .: --, 1997. .
377-378.
5
. .
. . : , 2005. . 39-40.
6
. . ( ):
. ., 2000. . 3.
7
. .
. . . . . . ., 2010. . 19.
8
. . . ., 1999. C. 45.
9
. . : . . ,
/ . . , . . ; . . . .
. .: : , 2008. 191 .
10
. . - . . . . .
. /., 2001. C. 5.
11
. . ( ):
. ., 2000. . 3.
12
. . :
. .: , 2002. 272 .
13
. ., . . . ., 2000. . 216.
14
. . : . . ,
/ . . , . . ; . . . .
. .: : , 2008. C. 191.
1

Prezentat: 10 ianuarie 2013.


E-mail: kolinko.helen@gmail.com

Administrarea Public, nr. 1, 2013

134

Conceptul de cooperare intercomunal


Veaceslav BULAT,
doctorand, Academia de Administrare Public
de pe lng Preedintele Republicii Moldova
SUMMARY
The concept of inter-municipal cooperation (IMC) is the one of the concepts of organization
and public services delivery at the local level that occurs more and more often in public speeches and research studies. In the simplest terms, IMC means the association of two or more
communities in order to delivery jointly the local public services. Still, this is the simplest approach. The concept of IMC, although it is relatively new one, in the literature it is defined differently from both semantically and by essence point of view. The approach differences come
from linguistic nuances, inspiration difference of the organization model of local government
system - French or Anglo-Saxon, as well as taking into account the institutional actors participating in the cooperation. In the multitude of definitions and approaches, the most prominent
researchers of IMC area, such as R. Hertzog, P. Swianiewicz, K. Davey and M. Balducci have identified and defined the range of issues that define and elucidate the specific characteristics of
inter-municipal cooperation concept.
Unul dintre conceptele organizrii i prestrii serviciilor publice la nivel local, care apare tot mai des n discursurile publice i studiile de cercetare, este conceptul de cooperare
intercomunal. Fiind o form alternativ de
furnizare a serviciilor publice locale, care are
drept scop asigurarea eficienei economice i
sociale a acestora, cooperarea intercomunal
este un fenomen care atrage atenia, interesul i cercetarea datorit avantajelor evidente
pe care le ofer domeniilor multiple de aplicabilitate, formelor diverse de manifestare,
subiecilor implicai, costurilor, a impactului,
dar i a efectelor pe care le are.
Anii 80 i nceputul anilor 90 ai secolului
al XX-lea au fost marcai de schimbri sociale,
politice i economice majore n majoritatea
regiunilor lumii. Pe dimensiunea administrare public abordarea principal a fost reformarea sistemului de organizare administrativ i descentralizarea puterii. Relaiile dintre
autoritile publice locale i cele centrale au
cptat noi dimensiuni. Au intervenit modificri ale responsabilitilor ce revin fiecrui
nivel. Autoritile publice locale au obinut
noi responsabiliti i competene. n majoritatea cazurilor, s-a pornit de la premisa c
descentralizarea va aduce cu sine i demo-

cratizarea. Transferul de competene i atribuii la nivel local a culminat cu adoptarea


n anul 1985 a Cartei autonomiei locale prin
care este promovat principiul subsidiaritii
i apropierii serviciilor de ceteni. Astfel, la
nivelul local de administrare s-au creat structuri cu un important grad de autonomie i
cu competene largi i cu anumite resurse
financiare privind infrastructura, serviciile de
utiliti publice, locuire etc.
Realizarea competenelor cu care au fost
abilitate administraiile locale s-a confruntat
n scurt timp ns cu anumite dificulti i probleme. Dimensiunile mici i potenialul fragmentat al colectivitilor locale, recesiunea
economic de durat, restricionarea direcionrii resurselor n investiii publice, promovarea competitivitii i aplicrii principiilor
managementului privat n domeniul public,
orientarea politicilor publice spre asigurarea
eficienei economice i sociale a serviciilor
publice, aplicarea tot mai larg a tehnologiilor informaionale i implicarea tot mai omniprezent a principiilor noului management
public, precum i presiunea crescnd asupra
modului de furnizare a serviciilor publice care
cereau aplicarea unor standarde unice de calitate concomitent cu creterea competitivi-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

tii i economisirea resurselor au fost principalii factori care au determinat factorii decizionali naionali s revad modul de organizare
i funcionare a sistemelor de administrare.
Principalele politici publice aplicate au
constat n: (1) consolidarea unitilor administrativ-teritoriale astfel, nct acestea s
poat rspunde mai eficient noilor provocri
social-economice; (2) revederea i redistribuirea competenelor i responsabilitilor autoritilor locale ctre nivelurile intermediare
de administraie, mai mari i mai capabile s
rspund cerinelor naintate; (3) externalizarea furnizrii unor servicii publice ctre
companiile private i (4) promovarea dezvoltrii cooperrii intercomunale ca modalitate
de furnizare n comun a serviciilor publice.
Furnizarea n comun a serviciilor publice era
promovat drept cale de a depi obstacolele legate de dimensiunea mic a comunitilor, dar i a asigura eficien economic i
eficacitate n furnizarea serviciilor publice.
n prezent, la nivel european, este recunoscut faptul c dezvoltarea cooperrii intercomunale este produsul unui proces condiionat de numeroasele provocri cu care se
confrunt colectivitile locale, aceast cooperare oferind avantaje i beneficii care nu
sunt neglijabile. Prin urmare, n mai multe ri
europene, i nu numai, cooperarea intercomunal reprezint o component esenial
n organizarea i funcionarea sistemelor de
administrare local i are deja o experien
mare de aplicare i efecte benefice multiple.
Mai puin experien este n acest domeniu n Republica Moldova. Analiza datelor
statistice reale privind situaia economicofinanciar a localitilor a demonstrat c, indiferent de gradul de susinere de ctre stat
a bugetului local, mrimea bugetului local,
situaia demografic, numrul ntreprinderilor din localitate, toate primriile, pentru a
soluiona problemele legate de dezvoltarea
i meninerea infrastructurii, organizarea i
prestarea serviciilor publice, prestarea serviciilor administrative, gestionarea patrimoniului i resurselor locale etc., au nevoie potenial de parteneriate intercomunale. [1]
La nivel european, conceptul de cooperare intercomunal nu este abordat univoc.
Modul de utilizare a diferitelor expresii refe-

135

ritoare la fenomenul intercomunalitii surprinde prin diversitatea semantic utilizat


n diferite ri i coninut.
Din aceast sintagm doar termenul cooperare este unilateral i pe deplin neles
i utilizat. Prin cooperare n majoritatea absolut a cazurilor se nelege: activitate n
comun, a lucra mpreun cu cineva, a lua
parte la o lucrare comun, asociere liber
consimit de persoane sau instituii sau,
mai complex, form de organizare a unei
activiti prin participarea n comun a mai
multor persoane sau instituii, cu mijloace de
producie proprii, la acelai proces de munc
cu scop productiv sau economic. [2]
Referitor la termenul intercomunal exist
mai multe abordri. n funcie de: (1) tipul i
structura sistemului administrativ; (2) organizarea administrativ-teritorial; (3) gradul de
descentralizare; (4) relaiile ntre nivelurile de
administrare; (5) cadrul instituional; (6) tradiiile; (7) competenele i ali factori, termenul cooperare intercomunal este asociat
cu astfel de termeni ca: cooperare intermunicipal (n cele mai dese cazuri); cooperare
intercomunal; intercomunalitate; cooperare
intercomunitar; cooperare infracomunitar
etc.
Terminologia difer, n mare parte, datorit nuanelor lingvistice, dar exist i un substrat legat de diferena de inspiraie a organizrii sistemului de administraie public local francez sau anglo-saxon. Prima difereniere se observ ntre termenii municipal i
comunal. Aceti termeni nu trebuie nelei
diferit aa cum sunt definii n limba romn
municipiu i, respectiv, comun. Ambii termeni trebuie privii ca definind structurile administrativ-teritoriale de la nivel local, innd
cont c n spaiul francez autoritile la nivelul local cel mai de jos sunt numite communes, iar n spaiul britanic pentru acest nivel
este folosit termenul municipalities. Astfel,
termenul intermunicipal este utilizat semnificativ n sistemele de administrare anglosaxone sau n documentele scrise sau traduse
n limba englez. Iar termenul intercomunal
este utilizat n rile cu sisteme de inspiraie
francez sau publicate n limba francez. [3]
n afara diferenierii lingvistice i de tradiie
a sistemelor de administrare public, diferen-

Administrarea Public, nr. 1, 2013

a ntre terminologia utilizat este condiionat i inndu-se cont de subiecii instituionali


care particip n cadrul cooperrii. Astfel, cercettorii utilizeaz, preponderent, termenul
cooperare intercomunal pentru formele de
cooperare n care sunt implicate doar comune
sau sate. Totodat, n cazul n care n cooperare sunt implicate localiti urbane i rurale
este utilizat termenul intercomunitar. [3]
Astfel, atestm existena diferiilor termeni i abordri privind termenul cooperare intercomunal. Deocamdat, nu exist o
accepiune unic. Totui, dei terminologia
este diferit, majoritatea cercettorilor sunt
de acord cu abordarea ca aceti termeni s
fie utilizai cu acelai sens, aceeai nelegere
i aceeai valoare. [4] n opinia cercettorilor,
mai important este nelesul care este asociat
cu acest termen.
n literatura de specialitate, conceptul de
cooperare intercomunal, dei unul relativ
nou, este definit n mod diferit. Cea mai simpl
noiune specific este urmtoarea: Prin cooperare intercomunal se nelege asocierea a
dou i mai multe comuniti pentru prestarea serviciilor publice n comun. [5] Conform
acestei definiii, P. Swianiewicz scoate n eviden faptul c cooperarea intercomunal
are minimum trei elemente-cheie: subiecii
dou i mai multe comuniti, forma asocierea i scopul prestarea serviciilor publice.
n Manualul de cooperare intercomunal, elaborat n anul 2009 de ctre Consiliul
Europei, Programul Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare i Iniiativa de Guvernare Local a
Institutului Societii Deschise, profesorii Robert Hertzog, Pawel Swianiewicz, Ken Davey,
Massimo Balducci prezint mai multe definiii
ale cooperrii intercomunale. Conform acestor definiii, cooperarea intercomunal este
orice form de activitate n comun a dou sau
mai multe comuniti, prin care activeaz n
comun pentru a realiza unele atribuii care le
sunt stabilite conform legii, cu avantaje reciproc avantajoase. [6] Tot n aceast lucrare,
prin termenul comuniti autorii definesc
unitile administrativ-teritoriale de nivelul
nti. De asemenea, un alt element adiional
care se regsete n definiiile acestor autori,
este faptul c aceste comuniti s fie vecine
sau apropiate. Din aceast definiie, elemen-

136

tele principale care se remarc sunt:


- cooperare intercomunal este orice form de activitate n comun, adic formatul
asocierii este mai puin important, accentul
fiind pus pe activitatea n comun;
- dou sau mai multe comuniti sau
unitile administrativ-teritoriale de nivelul
nti. Pe acest aspect se remarc att numrul de subieci care nu poate fi mai mic de
doi, ct i statutul subiecilor nivelul inferior de administrare;
- amplasarea geografic a subiecilor cooperrii este, de asemenea, important, elementul distinctiv fiind vecintatea;
- atribuii care le sunt stabilite conform
legii. Acest aspect semnific faptul c comunitile pot activa n comun nu doar pentru
prestarea serviciilor publice, dar i pentru realizarea altor activiti de care sunt responsabile conform legii;
- beneficii mutuale. Conform accepiunii autorilor, cooperarea intercomunal este
adecvat doar n cazul n care ambii sau toi
partenerii au de ctigat de pe urma cooperrii. Este de presupus c, dac una dintre
comuniti nu obine beneficii de pe urma
cooperrii, aceasta nu poate fi considerat
cooperare intercomunal i reprezint un
ajutor acordat comunitii care beneficiaz
de pe urma acestei cooperri.
Carta European a Autonomiei Locale
acord un loc semnificativ cooperrii intercomunale i reglementeaz de o manier expres cooperarea ntre colectivitile locale i
dreptul lor la asociere. Articolul 10. Dreptul
de asociere al autoritilor administraiei publice locale stabilete: 1. Autoritile administraiei publice locale au dreptul, n exercitarea competenelor lor, de a coopera i de a
se asocia, n condiiile legii, cu alte autoriti
ale administraiei publice locale, pentru realizarea de sarcini de interes comun... [7] n
acest fel, prevederile art. 10, punctul 1 al Cartei solicit ca prile contractante s respecte
dreptul autoritilor administraiei publice
locale de a coopera i de a se asocia n scopul fortificrii eficacitii lor prin proiecte de
colaborare sau de a duce la bun sfrit misiunile care depesc capacitatea unei singure
colectiviti. [8]
Prevederile Cartei Europene a Autono-

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

miei Locale referitor la dreptul de asociere al


autoritilor publice locale au fost inspirate,
probabil, din definirea acestui drept de ctre
Michel Guegan creatorul primei comuniti
de comune din Frana, preedintele Comunitii de comune Val dOust et de Lanvaux.
Conform accepiunii sale, cooperarea intercomunal poate fi definit ca fiind dreptul
comunelor i al municipalitilor, realizat n
procesul exercitrii competenelor lor, de
a coopera n cadrul unor structuri specifice
i de a se asocia cu alte comune pentru realizarea sarcinilor de interes comun. [9] Din
aceast abordare constatm c, n accepiunea reprezentanilor autoritilor locale cu
cele mai stabile i vechi forme de cooperare
(Frana), cooperarea intercomunal este ridicat la rang de drept al comunitilor de a se
asocia pentru a realiza competenele cu care
sunt abilitate. Acest aspect este foarte important deoarece restrnge din start posibilitile autoritilor centrale de a limita aria de
competen a autoritilor locale pe motiv c
nu dispun de capaciti pentru a-i exercita
atribuiile stabilite.
Macedonia este una dintre rile fostului
bloc socialist, care este considerat n prezent una dintre rile-lider n dezvoltarea
cooperrii ntre municipaliti. O lege special privind cooperarea intermunicipal a fost
adoptat de ctre parlamentul macedonian
n iunie 2009 care reglementeaz detaliat:
obiectul, subiecii, formele, metodele, domeniile i paii de realizare a cooperrii intermunicipale. Conform art. 2, alin. 1 al Legii, prin
cooperare intermunicipal se nelege cooperarea stabilit ntre dou sau mai multe
municipaliti pentru asigurarea performanei i eficienei economice a realizrii responsabilitilor municipalitii stabilite prin lege
i pentru realizarea intereselor i obiectivelor
comune. Alin. 2 al aceluiai articol stabilete
c cooperarea intermunicipal presupune ndeplinirea anumitor activiti ale municipalitilor de ctre o alt municipalitate n numele unei sau mai multor localiti pe baza unui
contract. [10]
Experiena nesemnificativ de cooperare
intercomunal n Republica Moldova a determinat o eclipsare a cercetrii acestui fenomen. n rarele abordri, n mod pregnant,

137

prin cooperare intercomunal se nelege


asocierea a dou i mai multe uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti pentru
prestarea serviciilor publice n comun. [11],
[12] n opinia autorilor Studiului analitic privind structura administrativ-teritorial optimal pentru Republica Moldova, cooperarea
intercomunal este un remediu pentru soluionarea problemei fragmentrii teritoriale i,
n mod special, n rile unde se opune mult
rezisten reformelor de fuzionare a unitilor administrativ-teritoriale. ntr-o anumit
msur, cooperarea intercomunal este o
form ascuns i incomplet de fuzionare.
Ea poate fi perceput ca un model special
de administraie public local doar n rile
fragmentate din punct de vedere teritorial,
unde reformele de fuzionare par inimaginabile pentru moment. [12]
Din multitudinea de definiii i abordri
prezentate anterior, cei mai de vaz cercettori ai domeniului intercomunalitii, precum R. Hertzog, P. Swianiewicz, K. Davey sau
M. Balducci, definesc cooperarea intercomunal dup cum urmeaz: Cooperarea intercomunal este o relaie ntre dou sau mai
multe autoriti locale, entiti ale primului
nivel de administrare teritorial, care au statut
de persoane juridice, abilitate cu competene,
responsabiliti i resurse n conformitate cu
prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. [13] Aceast definiie este n cele mai
dese cazuri utilizat i de majoritatea cercettorilor.
n concluzie, conceptul de cooperare
intercomunal este un termen relativ nou
n tiina administraiei publice locale i definete o form alternativ de prestare a
serviciilor publice n care accentul este pus
pe conlucrarea, activitatea n comun a autoritilor publice locale de nivelul nti n
realizarea competenelor stabilite de lege.
Dei, relativ nou, termenul este interpretat
semantic i abordat neunivoc. Diferenele de
abordare i au rdcinile n diferenele de
nuane lingvistice, dar exist i un substrat
legat de diferena de inspiraie a modelului
organizrii sistemului de administraie public local francez sau anglo-saxon, precum
i inndu-se cont de subiecii instituionali
care particip n cadrul cooperrii.

Administrarea Public, nr. 1, 2013

138

BIBLIOGRAFIE
1. Noi perspective pentru intercomunalitate n Republica Moldova. Studiu elaborat de
P.N.U.D. / P.C.D.L.I. Moldova, Chiinu, 2011.
2. Dicionar explicativ al limbii romne. <www.dexonline.ro>
3. Studiu comparativ privind implementarea intercomunalitii n Europa, elaborat n cadrul proiectului Asociaiile de dezvoltare intercomunitar instrument pentru furnizarea n
comun, n condiii de calitate i eficacitate a serviciilor publice locale. SMIS 2983, Bucureti,
2010, p. 5-6.
4. Ibidem.
5. Swianiewicz Pawe. Working Together. Intermunicipal Cooperation in Five Central European Countries. Budapest, Open Society Foundations, 2011, p. 4.
6. Hertzog Robert, Swianiewicz Pawel, Davey Ken, Balducci Massimo. Toolkit Manual. Intermunicipal Cooperation. The Council of Europe (CoE), the United Nations Development
Programme (U.N.D.P.) and the Local Government Initiative (L.G.I.) of the Open Society. Budapest, 2010, p. 4.
7. Carta European a Autonomiei Locale. <www.coe.int>
8. Raportul explicativ la Carta European a Autonomiei Locale. <www.coe.int>
9. Gugan Michel. Le cadre institutionnel de la cooperation intercommunale. France, Expose des motifs, 14em Session plainerre, 04 May 2007, Strasbourg, Council of Europe. Commission institutionnelle. <www.coe.int>
10. Legea Republicii Macedonia privind cooperarea intermunicipal din 17 iunie 2009,
art. 2.
11. Platon Mihail. Administraia public. Chiinu: ed. Universul, 2008, p. 236.
12. Osoian Ion, Srodoev Igor, Veveri Eugenia, Prohnichi Valeriu. Studiu analitic privind
structura administrativ-teritorial optimal pentru Republica Moldova. Chiinu, 2010, p. 105.
13. Hertzog Robert, Swianiewicz Pawel, Davey Ken, Massimo Balducci. Op. cit., p. 4.
Prezentat: 18 ianuarie 2013.
E-mail: slav.bulat@gmail.com

Tribuna
tnrului
cercettor
Administrarea
public:
teorie i practic

139

AVIZ
Continu abonarea la ziarul Funcionarul public i la revista metodicotiinific Administrarea Public pentru anul 2013, editate de Academia
de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova.

Nr. 3 (400) februarie 2013


februarie 2013

Revist
metodico-tiinific
trimestrial

ISSN 1813-8489
Categoria C

FUNCIONARUL
PUBLIC

FONDAT N ANUL 1994


FUNCIONARUL
PUBLIC

ZIAR BILUNAR EDITAT DE CTRE ACADEMIA DE ADMINISTRARE PUBLIC DE PE LNG PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

SUPLIMENT LA REVISTA ADMINISTRAREA PUBLIC

Academia de Administrare Public: 20 de ani de la fondare

ADMINISTRAREA
PUBLIC

4/2012

Revista
Administrarea Public
apare trimestrial.
Costul unui abonament:
3 luni - 41 lei 30 bani;
6 luni - 82 lei 60 bani;
1 an - 165 lei 20 bani.
Indice potal - 76957.

Vrsta afirmrii
Aurel Smboteanu, doctor n tiine politice, confereniar universitar, ef Catedr tiine administrative a Universitii de Stat din
Moldova, a fost prorector al Academiei de Administrare Public de
pe lng Preedintele Republicii Moldova, responsabil de activitatea
didactic. Despre aceea cum a fost constituit noul sistem modern de
pregtire a cadrelor domnia sa a povestit n interviul acordat ziarului
nostru.

Am nceput activitatea n
cadrul Academiei la 1 noiembrie 1994 cnd demarase cel
de-al doilea an de studii. Am
fost invitat de ctre regretatul
rector Mihail Platon la funcia de ef al Direciei instruire,
structur preocupat la acel
timp de organizarea i desfurarea ntregului proces educaional din Academie.
Constituirea noului sistem
de pregtire a cadrelor pentru
administraia public s-a fcut sub conducerea i ndrumarea nemijlocit a lui Mihail
Platon, o personalitate cu o
bogat experien de activitate n organele de stat i un bun
cunosctor al sistemului de
nvmnt. innd seama de
faptul c experiena autohton n acest domeniu lipsea cu
desvrire, s-a purces la studierea experienei altor ri cu
implementarea treptat a celor
studiate n activitatea Acade-

miei. La identificarea acestei


experiene i-a adus o contribuie considerabil dl Arcadie
Barbroie, responsabil la acel
timp de relaiile internaionale
ale Academiei, cu concursul cruia au fost derulate mai multe
proiecte.
Organizarea implementrii
practicii studiate n instituiile
similare din Portugalia, Belgia,
Olanda, Frana, Italia, Suedia,
Marea Britanie, S.U.A., Romnia, Federaia Rus, Ucraina,
precum i a prevederilor actelor normative ale autoritilor
centrale ale Republicii Moldova
i-a revenit Direciei instruire i
seciilor (facultilor), care au
precedat activitatea catedrelor.
Fcnd abstracie de detalii, voi
meniona c au fost elaborate
planuri de studii euroconforme, un set de acte regulatorii
privind organizarea i desfurarea procesului de pregtire a
cadrelor pentru administraia
public, aciuni care au contribuit ntr-un termen relativ
scurt, la ajustarea procesului de
studii din Academie la rigorile
instituiilor similare din alte ri.
Aceste lucruri au fost
posibile cu participarea activ
a unei echipe unite de specialiti ai Direciei instruire compus din Ludmila Mocreac,
(Continuare n pag. 3)

O nou strategie
defensiv a rii
Un nou contingent de absolveni ai Academiei de Administrare
Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova au susinut teze
de master. Ministrul aprrii Vitalie Marinua a avut ca tem Relaiile civil-militare n contextul edificrii statului de drept, n
care a abordat noi aspecte de ntrire a potenialului de aprare al
rii noastre. Referitor la aceste aspecte, la studiile de la Academia
de Administrare Public domnul ministru s-a pronunat n interviul
acordat ziarului nostru.
CORESPONDENTUL:
Relaiile civil-militare este
ceva nou, neexplorat pentru
societatea noastr? Care a
fost scopul abordrii acestei
teme n teza de master?
Vitalie MARINUA: La nceputul sec.XVI, italianul Niccolo Machiavelli (1469-1527)
afirma c puterea militar trebuie subordonat puterii ceteneti. Chiar i acum acest
imperativ este unul corect, n
special pentru statele ce se
dezvolt conform principiilor
democratice. Lipsa unui control democratic civil riguros
asupra structurilor de securitate poate constitui o frn n
procesul dezvoltrii societii,
fiind implicit un factor de insecuritate.
Aceasta lucrare este un nceput al unui studiu mai amplu
n contextul istoric mondial
de dezvoltare a relaiilor civilmilitare. Studiul va conine o
analiz complex a relaiilor
respective n condiiile edificrii statului de drept, Republica
Moldova, accentele principale
fiind puse pe elaborarea unor
recomandri pentru dezvoltarea durabil a relaiilor civilmilitare, dar i a controlului
democratic eficient asupra

structurilor de for, n aa fel


nct s aib de ctigat sistemul de securitate i aprare al
rii.
COR.: Avei deja studii de
masterat, n domeniul militar, acum urmai doctorantura la Academia de tiine
a Moldovei. De ce ai considerat c e necesar s facei
i masteratul la Academia de
Administrare Public?

V.M.: n primul rnd, totdeauna m-am strduit s ndeplinesc lucrul ncredinat la


cel mai nalt nivel i s nv
ct mai multe. Experiena, care
o posedam la momentul nceperii studiilor n cadrul Academiei de Administrare Public,
(Continuare n pag. 4)

Ziarul
Funcionarul public
apare de 2 ori pe lun.
Costul unui abonament:
3 luni - 37 lei 80 bani;
6 luni - 75 lei 60 bani;
1 an - 151 lei 20 bani.
Indice potal - 67919.

Administrarea Public, nr. 1, 2013

140

Secia activitate editorial


Mihai MANEA - ef secie
Ion AXENTI - secretar responsabil
Sergiu PSLARU - redactor, designer
Vitalie NICA - redactor

Indice potal: 76957


Adresa redaciei:
MD-2070, mun. Chiinu, str. Ialoveni 100
Tel.: (0-22) 28-40-78, fax: (0-22) 28-48-71
E-mail: aap.editura@yahoo.com

ISSN 1813-8489

Dat la cules: 04.02.2013


Bun de tipar: 05.03.2013
Tipar executat la S. C. Elan Poligraf S. R. L.
Tiraj: 230 ex. Hrtie offset.
Pre contractual.