CURS

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

SEMINAR 20%- elaborare i susinere proiect (structura autoritilor administraiei ntr-
un stat membru U.E. sau nu)
EXAMEN 70% test-gril, 20 ntrebri, o singur variant corect de rspuns
10% din oficiu

Bibliografie
Ioan Alexandru, Drept administrativ european, ediia a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti,
2010.







2


Consideraii introductive. Bazele dreptului administrativ comparat.
Dreptul administrativ comparat- caracteristici. Conceptul de
administraie n ri din Uniunea European

Studii de drept comparat au fost ntreprinse pn acum n special n domeniul dreptului privat,
n sensul su cel mai larg
1
. Acest fapt este cu att mai remarcabil cnd unii i amintesc c rdcinile
istorice ale dreptului comparat sunt nfipte n dreptul public
2
i c transferul experienei legale ale
statelor mai vechi pentru a susine dezvoltarea dreptului public i, n particular, al celui
constituional ctre statele mai tinere, a avut un rol incontestabil pentru primele i a exercitat i
continu s exercite i astzi o influen considerabil asupra celor din urm.
Motivul acestei orientri unidirecionale a dreptului comparat ctre problemele dreptului
civil l poate constitui n primul rnd faptul c nevoia practic de a-l chema n ajutor s-a concentrat
mai presus de orice n domeniul dreptului privat. Relaiile comerciale i personale ce depesc
graniele naionale sunt n mod tradiional mai apropiate i mai mult dezvoltate ntre ceteni
individuali dect ntre administraiile naionale sau ntre cetenii dintr-un stat i administraia
dintr-un alt stat.
n cazul dreptului administrativ n particular, ar trebui, de asemenea, adugat c acesta este
un domeniu de drept relativ nou, ce s-a dezvoltat n statele europene numai n timpul secolului al
XIX-lea, cnd s-a ajuns la noiunea de stat de drept. De atunci, sarcinile i autoritatea
administraiei vis--vis de ceteni s-au dezvoltat continuu; ntr-adevr, ntr-o asemenea msur,
nct relaiile dintre indivizi i administraie au egalat cantitativ volumul relaiilor legale dintre
nii cetenii
3
. Pe fundalul unei influene n continu crete a civilizaiei vestice i al unui standard
moral, economic i chiar legal, n state diferite prin schimbul reciproc de bunuri i idei, este greu de
imaginat c dreptul administrativ va mai rmne mult timp neatins de dreptul comparat. Aa dup
cum afirma J. Schwarze, n European Administrative Law (Office for Official Publications of the
European Communities, Sweet and Maxwell, 1992): Orice teorie legal de astzi trebuie s-i
evalueze coninutul utiliznd dreptul comparat, avnd mereu n vedere similaritile n continu
evoluie dintre condiiile de via i dintre noiuni de drept din mari regiuni ale lumii i, ntr-adevr,
cu ct puterea de stat intervine mai mult n relaiile legale, cu att este mai important s se
procedeze la o comparaie a drepturilor publice.
nainte de a examina specificul procesului comparativ n dreptul public i n particular n dreptul
administrativ, cteva remarci generale asupra conceptului, rolul i metodele de drept comparativ.
n ceea ce privete conceptul o definiie unic, general recunoscut a dreptului comparat, nu
se poate ntlni nici n legislaiile naionale i nici la nivel european
4
. Plecnd de la sensul textual al
expresiei, dreptul comparativ poate fi descris ca punerea fa n fa a legislaiilor diferite, avnd n
vedere c acest proces poate fi extins att la spiritul i stilul ntregului sistem legal (aa-numitele
macro-comparaii), ct i la soluiile problemelor individuale, aa cum apar ele n variatele sisteme
legale n discuie (aa-numitele micro-comparaii).
Dreptul comparativ este, nti de toate, o metod de a dobndi cunotine. n gradul n care
expune aceast caracteristic, el este capabil s ofere o varietate de soluii la probleme mai multe i mai
diverse dect cele oferite de o tiin juridic cu preocupare naional. Dreptul comparat mbogete i

1
Studii de drept comparat n sfera dreptului public sunt neobinuite. Vezi n particular M. Cappelletti, Drept
constituional comparat, Indianapolis/N. York/Charlottesville, Virginia, 1979.
2
Acest lucru a fost demonstrat n mod impresionant de Montesquieu, fondatorul dreptului comparat modern, n lucrarea
sa Spiritul legilor. Este, de asemenea, interesant c Aristotel a adunat i el constituiile greceti i n Politica sa a
dezvoltat o teorie att comparat, ct i evaluativ a Statului.
3
J. Rivero, Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif Publications of the
European University Institute, Florence, 1978, vol. I, p. 392 i urm.
4
O sum de definiii variate poate fi gsit n L.J. Constantinesco, Rechstvergleichung, vol.1, Berlin, 1971, p. 206 i
urm. i A.F. Schnitzler, Vergleichende Rechtslehre, ediia a 2-a, Basel, 1961, p. 106 i urm., p. 108.



3
extinde gama de soluii i ofer persoanei care folosete critic aceast posibilitate de a gsi o soluie
mai bun la o problem concret
5
.
Mai mult, dreptul comparat urmrete, de asemenea, eluri specifice relevante pentru
practic. Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru aciunile de pregtire a procesului
legislativ i aceast metod de drept comparat faciliteaz att crearea unui drept nou, ct i sarcina
unei unificri supranaionale de drepturi. n sfrit, dreptul comparat poate fi o soluie pentru
judectori n interpretarea legii i n rolul lor creativ de creatori de legi
6
.
Atunci cnd este vorba de elaborarea dreptului naional, legislatorii au recurs frecvent n
multe domenii i n multe ri la materialele elaborate de juriti ce utilizeaz metoda dreptului
comparat.
n dreptul organizaiilor internaionale, folosirea dreptului comparat este, n temeiul politicilor
legale, o precondiie necesar pentru orice tip de creaie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la
crearea organizaiei nsei (formularea tratatului de fondare) i, pe de alt parte, pentru regulile
autonome din sfera intern (crearea unui drept secundar). Motivul const n faptul c, cunotinele
adunate din variatele legislaii naionale ale statelor membre dintr-o organizaie internaional nu
reprezint doar un rezervor de idei binevenite pentru formarea legislaiei acestei organizaii. Din
contr, o analiz mai amnunit a legislaiilor naionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o
implementare pozitiv n interiorul unei comuniti de state i care procese sunt cele mai potrivite
pentru a asigura realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poate
s aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea efectiv a unei organizaii internaionale
i la aprobarea cadrului legislativ intern al acesteia.
De departe ns cea mai important funcie a dreptului comparat, este de a pregti o
unificare transnaional (parial) a dreptului, de a fi implementat n legislaiile naionale, al crei
scop este de a reduce sau a elimina pe ct posibil diferenele dintre sistemele de drept naionale.
Asemenea proiecte pot fi ntreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptului
comparat. Unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem de
convingere i de dezvoltare a consensului. La aceasta ar trebui adugat c diferenele existente n
legislaiile naionale pot fi puse ntr-adevr n eviden numai prin folosirea dreptului comparat i c
unificarea drepturilor i dreptul comparat sunt din acest motiv legate irevocabil unul de cellalt.
O unificare a legislaiei se poate realiza pe dou ci: pe de o parte, prin intermediul legilor
uniforme, negociate ntre state i puse n aplicare n fiecare stat i, pe de alt parte, prin activitile
legislative supranaionale ale organizaiilor suprastatale. Aceast din urm form de unificare a
drepturilor este tipic comunitilor ce vizeaz o integrare economic regional. Integrarea
economic este de fapt greu de imaginat fr unificarea simultan a regulilor comerciale, adic fr
o integrare legal. Articolul 100 C.E.E. ilustreaz legtura dintre integrarea economic i cea
legislativ n contextul tratatelor fondatoare ale Comunitii Europene. Aceast clauz fixeaz
competena Consiliului de a adopta directive apropiind acele prevederi i reglementri legale ale
statelor membre care afecteaz direct ntemeierea i funcionarea Pieei Comune.
Nu ar trebui uitat, totui, c dreptul unificat, cnd este creat ntr-o form obligatorie, poate,
n ciuda tuturor progreselor pe care le poate reprezenta pentru dezvoltarea dreptului, risc, de
asemenea, s produc efecte conservatoare. Dac se dorete s nu se inhibe dezvoltarea ulterioar a
legislaiei naionale, atunci dreptul unificat ar trebui utilizat n primul rnd pentru a adapta
legislaiile naionale la cerinele Uniunii.
n ceea ce privete crearea aa zisului drept judiciar (creat de instanele de judecat) i
interpretarea statutelor (a normelor juridice) din diverse acte normative, trebuie artat c acestea
att la nivel naional ct i supranaional pot s se bazeze pe studiile de drept comparat n care
problema este aceea a clarificrii confuziilor conceptuale bazate pe limbaj sau acoperirea unor
goluri n dreptul scris utiliznd principii generale de drept. Judectorului nu-i este permis de regul

5
M. Cappelletti et al., Integrare prin drept: Europa i experiena federal american. O introducere general; Integrare
prin lege, vol.1, Berlin/N. York, 1986, p. 1 i urm., p5 i urm., asupra dreptului comparat ca o a treia coal ntre
pozitivisumul juridic i gndirea juridic natural.
6
Al. Oteteleanu, Curs de Drept Civil Comparat, Ed. Cultura Poporului Bucureti, 1936.



4
s utilizeze extensiv dreptul comparat, deoarece aderena ca principiu general la textul neambiguu
dintr-un drept naional reprezint esena oricrei legislaii civilizate i normele clar reglementate nu
pot fi ocolite utiliznd argumente bazate de dreptul comparat.
Deoarece judectorul mai are un rol de jucat n crearea dreptului i chiar, n contextul
interpretrii normelor juridice, acioneaz pe unele ci nrudite cu legislatorul prin formularea unor
reguli abstracte, dreptul comparat i poate dovedi utilitatea aici, aa cum o face i pentru legislator,
cnd acesta adopt legi noi. La aceasta ar trebui adugat faptul c toate actele legislative
supranaionale au scopul realizrii unificrii dreptului. Dac acest fapt nu este trecut cu vederea,
atunci o interpretare ulterioar i un progres n dezvoltarea acestui drept trebuie s urmeze aceast
prezumie. Aceasta nseamn c judectorul trebuie s utilizeze, dei indirect, dreptul comparat ca o
unealt de lucru i n acest context. Pentru c fr un drept comparat ar fi practic dificil de realizat
un standard comun n interpretarea judiciar i dezvoltarea dreptului comun nou creat.
n ceea ce privete metoda, principiul funcionalitii este n general recunoscut ca principiul
metodologic de baz pentru orice comparaie a legilor. Problema iniial trebuie concentrat asupra
uneia concrete i trebuie s vizeze metoda care poate oferi soluia.
n acest tip de abordare trebuie avut grij s se asigure c problema n discuie este
formulat n termeni ce sunt, pe ct posibil, fr legtur cu concepiile doctrinare specifice ale
legislaiei din care provin. Numai aa este posibil de a recunoate o norm care se gsete ntr-o
legislaie strin i care, din punct de vedere doctrinar, poate fi formulat sau situat diferit, ca o
soluie cu aplicaie similar (aa-numita parte negativ a principiului funcionalitii).
Mai mult, este posibil descoperirea unor echivalene posibile ale soluiei unei probleme
dat ntr-o legislaie proprie, numai acolo unde este evitat orice restricie inutil cu privire la tipul
surselor de drept care trebuie luate n considerare: o surs de drept trebui, n acest tip de analiz
legal comparat, s fie orice element ce regleaz esena legal a unei societi sau care, cel puin,
contribuie la ordonarea ei.
n particular, aplicarea principiului funcionalitii va da natere, pe de o parte, unui efect
negativ cu privire la procesul comparaiei, adic faptul c soluiile luate din legislaiile investigate
vor trebui s fie purificate pe ct posibil de orice coninut conceptual pentru a facilita separarea
lor de doctrina raional specific i a uura propria lor evaluare. Pe de alt parte, folosirea
principiului funcionalitii are un efect pozitiv n acest context, n gradul n care fiecare soluie
trebuie examinat de sine stttor cu privire la aplicarea sa i trebuie astfel stabilit spre comparaie.
Destul de nesemnificativ n acest context este problema dac paii sau elementele individuale din
interiorul ntregii soluii, cnd se evalueaz n legtur cu abordarea urmat n legislaia naional
particular studiat, sunt sau nu de fapt diferii i dac n aceast abordare ei atribuie sau nu o
semnificaie diferit.
Primele sugestii ale acestei forme de drept comparat funcional pot fi gsite de asemenea n
jurisprudena Curii Europene de Justiie. Astfel, n decizia Algera, cnd s-au examinat condiiile ce
guverneaz revocarea actelor administrative. Curtea European nu s-a limitat ea nsi numai la
urmrirea termenelor de decdere n multe legislaii; ea a luat, de asmenea, n considerare conceptele
de waiver (un document scris care dovedete renunarea la o pretenie sau un drept) i forfeiture
(i se ia ceva, deoarece o nelegere sau o regul a fost nclcat sau ca o pedeaps), ce au o funcie
similar n dreptul german.
Abordarea funcional a dreptului comparat se regsete clar n pledoariile finale ale
Avocatului-General Warner n cazul Mills. Domnul Mills a introdus o aciune mpotriva rezilierii
contractului su de munc ca translator la Banca European de Investiii. n determinarea
valabilitii concedierii, Curtea European a fcut referire la principiile generale de drept dintre
stpni i slujitor, la care se refer Regulamentul de personal al Bncii. Cazul privea, printre
altele, chestiunea dac personalul Bncii de Investiie avusese o relaie de angajare guvernat de
dreptul public sau de dreptul privat.
Avocatul-General Warner s-a referit, n abordarea sa comparativ a situaiei legale din statele
membre, la absena unei distincii ntre dreptul public i cel privat n Marea Britanie i Irlanda. Natura
relaiei de angajare cu Banca de Investiii nu ar trebui, prin urmare, descris utiliznd terminologia



5
dreptului public sau privat. Din contr, problema real era dac personalul Bncii aparine sau nu
categoriei, existent n fiecare stat membru, de funcionari publici, ale cror drepturi erau protejate n
moduri diferite, prin prevederi legale speciale i care se bucur de un anumit privilegiu derivnd din
puterea suveran a statului.
n acest context, declaraiile Avocatului General Warner ce privesc rolul metodei
funcionale a dreptului comparat n determinarea principiilor generale de drept sunt instructive. n
cutarea principiilor generale comune drepturilor statelor membre, este nefolositor s folosim
termeni derivai din sistemele naionale particulare i necunoscute, sau avnd nelesuri diferite, n
altele. Ar trebui, mai degrab, s cutm adevrul n spatele etichetelor: s ncercm s identificm
substana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale recunoscute i impuse n diferitele sisteme.
Studiul comparativ se sfrete cu o evaluare critic a rezultatelor obinute prin intermediul
comparaiei. Aceasta nseamn c n fiecare caz n parte este necesar s se determine care din mai
multe soluii este mai potrivit i, astfel, preferat ca o soluie mai bun.
n timp ce aceast evaluare este n principiu o problem de apreciere separat a soluiilor
naionale existente, n care este avut n vedere dreptul organizaiilor internaionale, o evaluare legal
a scopurilor organizaiei n discuie trebuie, de asemenea, luat n considerare, deoarece numai
atunci procesul comparativ va dobndi un cadru i un standard n interiorul cruia se pot judeca
soluiile diferite. Aceasta devine clar dac privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea
European i care predomin n interiorul Comunitii. Un studiu comparativ autonom ce ia n
considerare numai sistemele naionale relevante ar putea, desigur, s constituie pai semnificativi
spre dezvoltarea unei poziii comune cu privire la probleme specifice. Totui, n interesul unei
realizri adecvate a sarcinilor i obiectivelor Uniunii, nu este suficient s ne bazm numai pe aceste
elemente comune n formularea principiilor legale ale dreptului comunitar. n plus, este necesar o
evaluare a acestor elemente, fa de standardele scopului particular al integrrii, urmat n Tratat.
Acest punct de vedere mai rezult din decizia Curii n cazul Internationale
Handelsgesellschaft din 17 decembrie 1970, n care s-a afirmat expres c: respectarea drepturilor
fundamentale este parte integrant a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiie.
Protecia unor asemenea drepturi, inspirat de tradiiile constituionale comune ale statelor membre,
trebuie asigurat n interiorul cadrului structural i al obiectivelor Comunitii.


. .2 2. . D Dr re ep pt tu ul l p pu ub bl li ic c c co om mp pa ar ra at t. . C Ca ar ra ac ct te er ri is st ti ic ci i
7 7
. .

Dreptul public se caracterizeaz printr-o multitudine de trsturi distinctive, ce nu pot fi
ntlnite n aceeai msur sau n aceeai combinare n alte domenii ale dreptului. Din punctul de
vedere al efectului lor posibil asupra dreptului comparat, cele mai importante dintre aceste
caracteristici pot fi rezumate dup cum urmeaz:
Scopul de reglementare al dreptului public se extinde att asupra structurii i sarcinilor
puterii de stat ct i asupra relaiei dintre Stat ca proprietar i ceteni individuali. Astfel, dreptul
public are chiar din obiectivul su, o imagine proprie: se preocup de elementele structurale
eseniale ale statului. Aceasta nseamn, mai mult, c dreptul public este determinat ntr-o msur
mai mare dect alte ramuri de drept de factori extra-legali, ce i gsesc rdcinile n tradiia
istoric, n stilul politic i ideologiile specifice
8
. Ca urmare, conceptele de drept public sunt
formulate ntr-o msur mai mare dect, de exemplu, cele de drept privat prin crezuri naionale i
concepte de valori. Adevratul lor coninut poate fi determinat numai dac sunt luate n considerare
influenele politice, presiunile sociale, eficacitatea constituiei i ali factori.
Prin natura lucrurilor, domenii vaste ale dreptului public sunt determinate mai puin printr-o
legalitate substanial inerent dect prin dorina politic de schimbare din partea forelor ce dein
temporar puterea. Desigur, exist norme n dreptul public, n particular n cadrul dreptului
administrativ, care sunt din punct de vedere politic mai mult sau mai puin neutre. n dreptul

7
Conceptul drept public este folosit ca termen generic acoperind dreptul constituional i pe cel administrativ.
8
Fl. Vasilescu, Constituionalitate i constituionalism, Ed. Naional, Bucureti, 1999.



6
administrativ, totui, se iau decizii ce au un impact important asupra concepiei i politicii legale a
statului. Nu trebuie s ne gndim dect la cum este formulat dreptul guvernnd ordinea public i
securitatea, sau la poziiile diferite cu privire la dreptul ceteanului de a ataca acte ale
administraiei n faa Justiiei.
Diversele domenii ale dreptului public se compun n mod tradiional dintr-un amestec de
straturi cu legi scrise i legi nescrise.
Astfel, dreptul administrativ n particular, s-a dezvoltat n aproape toate rile, mai puin prin
intermediul dreptului statutar (legile scrise adoptate de un Parlament sau un organ similar) i mai mult
n forma dreptului jurisprudenei. Dar chiar jurisprudena, n anumite zone ale dreptului administrativ i
constituional este n multe privine rudimentar, aa c este necesar s fie mbogit cu surse de drept
suplimentare ca, de exemplu, literatura academic i practica Statului de a clarifica legea. n plus, nu ar
trebui uitat c interpretarea legii scrise de ctre Justiie are deseori o semnificaie mai mare dect nsei
normele legale. Aceasta se aplic mai ales la dreptul constituional.
Dreptul public folosete n mod tradiional i ntr-o msur mai mare dect alte ramuri de
drept prevederi de baz i concepte de baz i concepte de valori ce trebuie articulate prin
interpretare. Exemplele bune ale acestui fapt includ conceptele de ordine i securitate public sau
corectitudinea dreptului. n cazul acestora i alte similare, canoane formale de construcie nu sunt
n nici un caz suficiente scopurilor de articulare a unui standard legal concret. Fr a cunoate
practica concret, este i mai puin posibil s se determine nelesul fiecrui termen dect este cu
privire la clauzele generale de drept privat.
n concluzie, ar trebui menionat faptul c dreptul public, prin nsi natura sa, este supus
continuu la presiuni puternice prin intermediul exerciiului puterii politice. Din aceasta rezult c, n
special acolo unde nu exist nici o presiune contrar prin prevederi legale clare sau unde nu exist
protecie legal cuprinztoare prin intermediul Justiiei, coninutul dreptului ca drept public este
capabil de schimbri mai mult sau mai puin cunoscute i ntr-o perioad de timp foarte scurt.
Principiile generale ale dreptului comparat mai sus menionate, guverneaz, de asemenea,
metodologia comparaiilor din interiorul dreptului public. Ar fi greit s se considere c exist o
metod comparativ specific dreptului public dar una sau dou trsturi specifice trebuie luate n
consideraie, atunci cnd dreptul public este subiectul investigaiei comparative.
Caracteristicile de baz ale dreptului public au fost stabilite mai sus. Avnd n vedere
principiile generale ale dreptului comparat, rezult din aceste caracteristici c nregistrarea i
evaluarea precis a variatelor surse de drept din cadrul dreptului public ar fi relativ dificile,
neomind natura lor i, n particular, sensibilitatea lor la schimbare. Din cauza incertitudinilor
artate mai sus, afirmaii despre substana real a unei norme ca o garanie i un neles eficient al
sursei de drept folosit ntr-un caz individual, pot fi fcute numai cu anumite rezerve, n contextul
comparaiilor dreptului public.
Este astfel posibil, de principiu, s se stabileasc, c comparaiile n domeniul dreptului
public sunt cu att mai pline de succes cu ct coninutul politic al construciilor i normelor
individuale este mai redus, cu alte cuvinte, cu ct este mai tehnic cu att va fi mai uoar orice
ncercare de comparaie. Recunoaterea acestui fapt poate ncuraja extinderea unor ncercri, mai
degrab limitate de pn acum, de a realiza proiecte comparative n acest domeniu la arii largi ale
dreptului administrativ modern.
Din cauza bazei dreptului public n sfere politice i tradiii istorice, ansele unei unificri
transnaionale treptate a drepturilor n acest domeniu, pe baza dreptului comparat, nu par a fi,
bineneles, prea mari. n lumina unei internaionalizri susinute i dorite a standardelor dreptului
administrativ i constituional, totui, limitele dreptului comparat bazat pe practicile tradiionale ce
au prevalat pn acum devin astzi din ce n ce mai irelevante. Astfel, ansele unei unificri a
drepturilor n ramura dreptului public se mbuntesc.
Desigur, acceptarea parial sau chiar complet a unei norme strine ntr-o legislaie
naional proprie este foarte probabil s fie dorit cnd probleme mai mult sau mai puin neutre din
punct de vedere politic necesit o soluie cu alte cuvinte, probleme ce necesit msuri care au de-a
face cu substana lor. Urmtoarea maxim se poate aplica i scopului unificrii legislaiilor, i
anume: cu ct scade coninutul politic al prevederilor legale, cu att crete capacitatea de
comparaie i, cu aceasta, proiectul crerii unui drept unitar. Atta timp ct dreptul constituional i



7
o mare parte a dreptului administrativ tradiional, ca de exemplu legile privind ordinea public, sunt
legate de sfera politicului, este puin probabil ca compatibilitatea regulilor individuale s fie, n
final, suficient pentru a determina o unificare eficient a dreptului. Datorit caracteristicilor
specifice ale acestor ramuri de drept n special, exist o cerin prealabil, i anume ca statele n
cauz s mprteasc, ntr-o msur semnificativ, aceleai opinii politice i ideologice. n cazul
unor comuniti apropiate de state, care demonstreaz, n general, aceeai structur economic,
social, cultural i politic, ansele unei unificri transnaionale a dreptului public ar fi maxime.
Deoarece aceste condiii par a fi tot mai prezente n interiorul Uniunii Europene i al Consiliului
Europei, ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poate
dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public.


. .3 3. . D Dr re ep pt tu ul l a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv v c co om mp pa ar ra at t

n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez asupra dezvoltrii dreptului
german, Ulrich Scheuner a scris n 1963 c dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept n
care caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet, aadar n
dreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar i poziia
legal a personalului administrativ, relaia dintre administraie i cetean, nivelul centralizrii i
ntregul stil de administrare, sunt, conform cu Scheuner, ntr-o mare msur expresia
particularitilor naionale
9
.
n msura n care acest punct de vedere ar putea sugera concluzia c dreptul administrativ ca
un ntreg este subiect nepotrivit pentru studiu n dreptul comparat, este necesar a lmuri dou
probleme. Chiar la nceputul secolului, cnd expunerile tiinifice de drept administrativ au nceput
s ia avnd, au fost iniiate numeroase studii despre sistemele strine de drept administrativ.
Astfel, Otto Mayer, chiar nainte de a publica lucrarea sa fundamental despre dreptul
administrativ german, n 1866 a scris o carte despre dreptul administrativ francez i a fcut modelele
franceze accesibile doctrinei dreptului administrativ german
10
. Edouard Lafferriere, unul din
fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaz n Traite de la juridiction administrative
et des recours contentieux, care a aprut n 1887, protecia dreptului administrativ oferit n alte
state
11
. n plus, introducerea de baz a lui Albert V. Dicey n dreptul constituional englez, care a
aprut n 1885, trateaz, de asemenea, drept administrativ francez. n timp ce Dicey a negat existena
unui administrative law comparabil cu droit administratif n dreptul englez
12
, profesorul american
de drept administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Frana i Germania, dar i Anglia i
Statele Unite, n cele dou volume ale sale Drept administrativ comparat (1893). n prefa,
Goodnow a scris: Marile probleme ale dreptului public modern sunt n cea mai mare parte cu
caracter administrativ. n timp ce trecutul a fost unul constituional, prezentul este al reformei
administrative. Condiiile sociale moderne complexe solicit enorm partea administrativ a guver-
nului, solicitri care nu vor fi satisfcute ntru totul sau adecvat, n afar de cazul cnd cunotine
bogate de drept administrativ i tiina administraiei sunt deinute de legiuitorii notri i modelatorii
de opinie. Aceste cunotine pot fi obinute numai prin studiu i prin comparaie cu metode
administrative strine. n contextul preocuprilor noastre aceast constatare este extrem de
important.
La nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a ndreptat n primul rnd n a
experimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practica

9
U. Scheuner, Der Einfluss des franzsischen Verwaltungsrecht, DV, 1963, p. 714; de asemenea, Curs de drept
administrativ comparat (redactat dup notele lui J. Rivero), Paris, 1957 1958, p. 18 i urm., asupra dificultilor
speciale ale dreptului administrativ comparat.
10
O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influena dreptului francez asupra operei
lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982, p. 87.
11
Asupra influenei operelor tiinifice germane i franceze n domeniul dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptul
administrativ francez i dreptul administrativ strin, Pagini de doctrin, p. 475, 479.
12
Ibid, p. 330. Vezi mai n detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia.



8
doctrinei proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudena Consiliului de Stat francez, care a
exercitat o influen extensiv, n parte, prin intermediul cercetrii tiinifice comparate a dreptului
administrativ din multe ri europene i ne-europene
13
. Dreptul administrativ danez, pentru a da nc
un exemplu, a fost decisiv influenat de studiu comparativ al lui Paul Andersen despre acte
administrative nule (1924), concluzii care s-au potrivit ntr-o mare msur cu dreptul francez i
german
14
.
Din ce n ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate n consideraie n pregtirea
legilor n domeniul dreptului administrativ
15
.
Astfel, Franks Committee, al crui Raport despre tribunalele administrative i anchete a
condus spre cea mai important reform administrativ postbelic n Regatul Unit, s-a consultat, de
asemenea, cu experii strini
16
. Despre posibilitile i limitele dreptului administrativ comparat,
Franks Committee arta n raportul su final
17
: n aceste probleme, fiecare ar caut s-i rezolve
propriile probleme n cadrul instituiilor sale i al modului de via, un echilibru adecvat ntre interesul
public i cel privat. Transpunerea practicii unei ri n procedurile alteia este puin probabil s fie
potrivit, dei, de vreme ce, problema de baz, relaia dintre individ i administraie este comun, va
continua s fie avantajos studiul comparativ.
Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a ctigat o nou dimensiune
prin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei i Comunitatea European. n contextul
Consiliului Europei, Comisia European i Curtea European a Drepturilor Omului trebuie s
acorde o mare atenie dreptului comparat n interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a
Drepturilor Omului, cu scopul de a da prevederilor Conveniei o semnificaie autonom, care nu
este legat de nici o caracteristic naional particular. Oriunde pretinsele violri ale drepturilor
omului au legtur cu msurile administraiei, formulrile comparative ale Curii sunt, de asemenea,
relevante pentru dreptul administrativ.
n contextul Comunitii Europene, Curtea European este preocupat, mai ales, de
rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevan special acolo
unde dreptul comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice. Un exemplu n
acest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curii i s-a cerut s decid dac R.F.G. a nclcat a 6-a
directiv a Taxei pe cifra de afaceri, cnd a asigurat o scutire de TVA pentru cteva servicii ale
firmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunztor directivei, o scutire a impozitului
este asigurat pentru asigurarea serviciilor prin serviciile potale publice. Curtea a examinat textul
prevederii n cauz n toate versiunile lingvistice i a tras concluzia c numai serviciile asigurate de
serviciile potale publice n sens organizaional sunt scutite de impozit. R.F.G. a nclcat astfel
directiva n msura n care a extins scutirea de impozit pentru serviciile aparinnd altor firme de
transport.
Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a artat, joac un rol important n
dezvoltarea i concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curii de Justiie.
n legtur cu aceast problem, a integrrii legislaiilor naionale, se poate pune n discuie
dac exist ansa n viitor de a elabora o legislaie european comun n domeniul dreptului
administrativ.
Folosind principiile generale ale dreptului administrativ, este posibil s se ilustreze prin
exemple influenele reciproce ale dreptului administrativ european i naional. Pe de alt parte, n
formularea principiilor generale ale dreptului comunitar, Curtea European de Justiie are n vedere
principiile recunoscute n sistemele naionale legale. De asemenea, sinteza de drept administrativ
fcut la nivel comunitar, reflect rentoarcerea la sistemele naionale administrative. Otto Bachof a

13
n special contribuiile variate n Consiliul de Stat. Carte jubiliar, Paris, 1952, partea a 2-a, p. 48 i urm.; J. Rivero,
op. cit., subsol 74, p. 475 i urm.
14
n traducere german, Paul Andersen Ungltige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multe
detalii Cap. 2, Seciunea Danemarca.
15
De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur linformation du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asupra
inspiraiei strine.
16
Acetia erau, de fapt, profesorii M. Leourneur, Frana i B. Schwartz, SUA
17
Raport al Comitetului privind Tribunalele i Anchetele Administrative, Cap. 30.



9
atras deja atenia, cu scoaterea n relief a acestor relaii, ntr-o lucrare despre sistemul doctrinar al
dreptului administrativ n faa sarcinilor curente ale administraiei. innd seama de importana
Curii Europene de Justiie n dezvoltarea progresiv a dreptului comunitar, el a spus: Opiniile
diferite, de exemplu, despre natura actului administrativ, ilegalitatea lui i consecinele acestei
ilegaliti, despre abuzul de putere n sistemul german i deturnarea de putere n sistemul francez,
toate trebuie s formeze o prere despre jurisprudena european. Sistemele doctrinare naionale nu
pot rmne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat c pe termen lung sistemele doctrinare de
aciune administrativ german, francez, italian, etc., precum i cel european, pot exista paralel.
Posibilitile i limitrile unui drept administrativ european comun au fost la nceput pe
deplin considerate de Jean Rivero ca o problem cuprinztoare
18
.
n ciuda tuturor legturilor cu specificul naional, Rivero a putut vedea pe fundalul
problemelor similare i al ncercrilor similare de gsire a soluiilor din sistemele administrative
naionale o mare posibilitate n realizarea unificrii dreptului administrativ n Europa.
ntr-adevr, statele membre ale Uniunii Europene sunt toate, mai mult sau mai puin, ri cu
o dezvoltare industrial foarte ridicat, ale cror administraii naionale au n fa aceleai probleme
eseniale. n toat Europa sarcinile urgente ale dreptului administrativ modern sunt pe prim plan, fie
n domeniul construciei legilor, controlul planificrii i dezvoltrii, protecia mediului, sntatea
public sau legi sociale.
Mai mult, sistemele de drept administrativ ale statelor membre ale Comunitii Europene
sunt construite pe concepii legale i politice comune. Controlul administraiei prin lege este primul
scop al dreptului administrativ al statelor membre, fie c folosesc ideea stat de drept,
Rechtsstaat sau a principiului legalitii, n scopul de a ncerca s-l realizeze.
Condiiile prezentate mai sus pentru o convergen ntre diferitele drepturi administrative nu
sunt nicidecum limitate la contextul european, ci se aplic deopotriv i altor democraii de tip
vestic. Cooperarea tradiional strns n Vestul Europei a favorizat dezvoltarea n direcia unui
drept administrativ european comun. Acesta se aplic nu numai n Uniunea European, dar i
statelor aparinnd Consiliului Europei. Comisia i Curtea Drepturilor Omului s-au dezvoltat prin
interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ceva nrudit cu dreptul
comun pentru Europa, bazat pe democraie i pe statul de drept, care are o influen asupra
dreptului administrativ al statelor semnatare. Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei contribuie
prin recomandri i rezoluii la dezvoltarea unui drept administrativ european standard
19
. Rezoluia
privind protecia individului n relaie cu actele administrative, adoptat n 1977, care ofer ca linii
cluzitoare pentru procedurile administrative principiile dreptului la audiere, accesul la informaie,
reprezentarea legal, datoria de a aduce argumentele i datoria de a informa cetenii despre
remediile ei, este bazat n mod expres pe consideraia c n vederea creterii cooperrii i a
existenei mutuale ntre statele membre n probleme administrative i creterea migraiei
internaionale a persoanelor este necesar s se promoveze un standard comun al proteciei n toate
statele membre.
Dac i n ce msur astfel de standarde comune ale dreptului administrativ deja s-au
dezvoltat n Europa i n particular n cadrul Uniunii Europene poate fi, desigur, demonstrat numai
printr-o revizuire a principiilor dreptului administrativ, care vor fi tratate n continuarea cursului
nostru.
n primul rnd, totui, este potrivit s se precizeze trsturile de baz ale variatelor sisteme
administrative naionale ale statelor membre, astfel nct s se asigure c evaluarea global
ulterioar este pe drept cuvnt justificat.

18
J. Rivero, op. cit., subsol 1; exist, deja, unele indicaii pentru aceast abordare n Curs de drept administrativ
comparat, op. cit., subsol 84, p. 159: Perspective europene de drept comun.
19
Rezoluia (77) 31 a Consiliului Europei asupra proteciei individului n relaia cu actele autoritilor administrative,
septembrie 28, 1977 (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1978, p. 45).
Recomandarea nr. R (80)2 a Comitetului de Minitri privind exercitarea puterii de decizie de ctre autoritile
administrative, 28 martie 1977, (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1980, p.
50). Ambele sunt retiprite n J. Schwartze, op. cit., subsol 89, p. 163 i 165.



10
n al doilea rnd trebuie artat c sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt
relevante pentru dreptul administrativ al Consiliului Europei din mai multe puncte de vedere.
Pe de o parte, Curtea European de Justiie recurge la aplicarea principiilor legale generale
ale statelor membre acolo unde apar lacune n dreptul comunitar scris, n acest fel fcnd ca aceste
principii s fie accesibile dreptului comunitar printr-o folosire selectiv a metodelor dreptului
comparat. Ocazional, principiile dreptului comunitar astfel obinute influeneaz n schimb dreptul
administrativ al statelor membre. Cu toate acestea, principiile legale specifice, aa cum sunt
concordana aciunii administrative cu statutul relevant, egalitatea de tratament, regula de
proporionalitate, protecia ateptrii legitime i dreptul la proceduri administrative corecte nu pot fi
considerate izolate de contextul lor legal. Principiile legale pot lua diferite forme i semnificaii n
funcie de contextul lor legal.
Pe de alt parte, dreptul comunitar este aplicat pe o scar larg de autoritile statelor
membre. Autoritile administrative interne sunt incluse n structura administrativ a sistemelor
legale naionale respective i, n absena oricrei norme comunitare n sens contrar, acioneaz
corespunztor cu principiile relevante ale dreptului administrativ naional.
Pentru aceste motive, o trecere n revist a sistemelor dreptului administrativ ale statelor
membre poate fi o unealt suplimentar folositoare n nelegerea dreptului administrativ european.
Aceast trecere n revist este esenialmente limitat la cinci aspecte tratate n capitole distincte
i care sunt examinate n sistemele legale ale celor dousprezece state luate n discuie.
1. Primul aspect reliefeaz originea i dezvoltarea fiecrui sistem de drept administrativ.
Continuitatea cu care dreptul administrativ francez s-a dezvoltat ncepnd cu sfritul secolului al
XVIII-lea, pe de o parte, i oviala cu care existena unui sistem de drept administrativ separat a fost
recunoscut n Regatul Unit i n Irlanda, pe de alt parte, constituie cele dou extreme.
2. Al doilea aspect i ndreapt atenia spre baza constituional a dreptului administrativ. n
legtur cu aceasta, Regatul Unit i asum un loc special, innd seama de constituia sa nescris i
natura flexibil a acesteia
20
.
3. n al treilea rnd vor fi examinate sursele dreptului administrativ (la un nivel inferior
constituiei). Dei dreptul administrativ i-a gsit cea mai frecvent expresie n legea fcut de
judector, fie n form de decizii eseniale n sistemele continentale de drept (n special deciziile de
pionierat ale Consiliului de Stat francez), sau n forma precedentelor n sistemele de drept comun,
este posibil s se discearn o tendin cresctoare, n zilele noastre, de codificare a dreptului
administrativ, n particular legea n raport cu procedura administrativ. Aa dup cum vom vedea,
codificarea dreptului administrativ spaniol este deosebit de timpurie i este un vast exemplu n
aceast direcie.
4. n al patrulea rnd, urmeaz o trecere n revist a variatelor forme ale proteciei dreptului
administrativ. n esen, n acest capitol va fi fcut o distincie ntre sistemul britanic (protecie
prin tribunalele ordinare), sistemul francez (protecie printr-un organ judectoresc aparinnd
executivului, adic Consiliului de Stat) i sistemul german (protecie printr-un sistem independent
de Curi administrative). Atenia este, de asemenea, acordat formelor de protecie care implic un
amestec ntre aceste sisteme diferite i formele nejudiciare de protecie legal.
5. n al cincilea rnd, este fcut o scurt trecere n revist a variatelor structuri
administrative. Aceasta merge de la structura federal a Republicii Federale Germania la statul
unitar, cu gradele lui variate de descentralizare i deconcentrare.
n capitolele ce urmeaz vom examina n primul rnd, sistemele de drept administrativ ale
celor patru mari state membre (adic Frana, Republica Federal Germania, Italia i Regatul Unit) i
tangenial celelalte state.
De asemenea, vom diversifica i adnci analiza principiilor dreptului administrativ prin
prezentarea dificultilor principale care au rezultat din dezvoltarea unui corpus al dreptului
administrativ european. Noiunea de administraie la nivel european va fi pus mai nti n contrast
i definit prin referire la conceptele naionale de administraie. n final, vom continua cu o trecere

20
Asupra naturii nescrise i flexibile a constituiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Dreptul administrativ i
constituional, ediia a 6-a, Londra, 1978, p. 6 i urm., p22 i urm.



11
n revist a surselor de drept n cadrul Comunitii, care au o mare semnificaie pentru dreptul
administrativ, dup ce vor fi scoase la iveal problemele relevante pentru uzul dreptului comparat,
ca mijloc pentru crearea unui drept n general unificat, cu un accent pe dreptul administrativ
european. Din cauza legturilor nchise ntre dreptul administrativ al statelor membre i dreptul
administrativ al Uniunii Europene, un capitol special va fi dedicat stabilirii trsturilor de baz ale
sistemelor de drept administrativ ale statelor membre.


. .4 4 C Co on nc ce ep pt tu ul l d de e a ad dm mi in ni is st tr ra a i ie e n n r ri i d di in n U Un ni iu un ne ea a E Eu ur ro op pe ea an n

Conceptul de administraie public i are originile n interiorul statului. Aristotel a distins
trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modern ca putere
legislativ, putere executiv i putere judectoreasc. Statul absolutist, totui, a concentrat toate cele
trei funcii ntr-o singur mn, astfel c diferenele dintre ele erau de interes pur teoretic.
Diferenierea formelor de putere statal a cptat relevana practic doar odat cu apariia
iluminismului, dar mpreun cu noiunea fundamental de egalitate i libertate a indivizilor, a dat
natere la cerina ca libertatea individual s fie garantat fa de statul absolut atotputernic printr-o
separare organizaional a celor trei puteri
21
. n vreme ce n statul absolutist activitile statale ca
ntreg erau numite administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la o
ngustare a conceptului de administraie. Administraia, n consecin, a devenit componenta puterii
executive, care a fost separat de puterile legislative i judectoreasc.
n aceast schem organizaional, nu a mai rmas loc guvernului, ca surs independent
de putere, ci doar i-a rmas rolul de conducere, rol managerial n cadrul statului, sarcin ce ine de
domeniul administraiei
22
.
Principiul separaiei puterilor a ctigat acces n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, n
constituiile Europei. Totui, aceast afirmaie ar trebui interpretat adugnd c principiul a fost
pus n practic cu diferite grade de strictee. Ca o consecin, adesea a existat o discrepan ntre
funciile reale i realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluia diferitelor noiuni ale
administraiei, una material i una organizaional. Administraia public n mod concret constituie
activitatea administrativ i, deci, conceptul concret de administraie se concentreaz pe specificul
activitii de stat administrative. Administraia public n sensul organizaional este, pe de alt parte,
totalitatea organelor administrative altele dect organele legislativului, ale sistemului judectoresc i
guvernului
23
. n toate sistemele juridice europene este posibil distingerea cercetrii pentru unirea
diferitelor forme de exprimare a puterii statelor ntr-o singur definiie i, n acest fel, dndu-se un
contur conceptual administraiei. Foarte evidente sunt ncercrile de a da o definiie satisfctoare
n Frana i Germania. n Frana, punctul de pornire pentru conceptul material de administraie a
fost separarea puterii n trei: legislaie, administraie plus guvernare i jurisdicie. Legiferarea
stabilete regulile generale ale organizrii de stat: Legifere cest poser les regles generales qui
regissent dans la communaute nationale lensemble des activites, privees ou publiques.
Pe de alt parte, administraia este descris dup cum urmeaz: Ladministration, elle
assume une gestion: administrer, cest accomplir la serie des actes que requiert, au fil des jours, la
poursuite dun certain but. Laction administrative este donc tout a la fois, continue et concrete deux
traits par lesquels elle se distingue de lactivite legislative.

21
Ioan Alexandru, op. cit. p. 58 i urm, I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, , Bucureti, 1991; I.
Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; I. Vida, Puterea executiv i
administraia public, Bucureti, 1993.
22
O. Mayer, Op. cit., subsol 4, care plaseaz guvernul de partea executivului n cadrul administraiei n sens restrns:
Funcia Guvernului este, n esen, executarea voinei Statului.
23
n plus, dup cum afirm J. Schwarze, op. cit.p. 12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar de
administraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele a
cror sarcin principal este administrarea n sens material, fie c aceste activiti sunt n sens material
administrative, guvernamentale, legislative sau judectoreti.



12
Puterea judectoreasc este separat de administraie n ceea ce privete relaia acesteia cu
dreptul: Le juge a pur fonction dappliquer le droit a la solution de litiges. Ladministration est, elle
aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de
toute contestation. Dautre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadre
du droit, mais non pas seulement comme le juge pour faire respecter le droit .
Pentru puterea judectoreasc, legtura cu dreptul este un scop n sine; pentru administraie,
dreptul reprezint limitele realizrii unor scopuri care in att de organizarea i executarea legii, ct
i de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivitilor locale.
Conceptul de administraie, distins astfel de legislaie i jurisdicie, are un
corespondent suplimentar, n forma de gouvernement. Gouvernement nu este neles ca o surs
independent de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni politici, i
fr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune ale administraiei.
n Frana, definiia precis a termenului de administration publique a evoluat cu referin
special la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut i are relevan n mod special n
distingerea ntre competenele Curilor administrative i ale tribunalelor de drept comun.
n secolul al XIX-lea, conceptul de puissance publique (autoritate public) a fost cel mai
proeminent; a existat o distincie ntre actes dautorite, (actele de autoritate), care erau de
competena puissance publique (autoriti publice) i actes de gestion, care conineau elemente
ale dreptului privat.
ncepnd cu procesul Blanco (1873), n care Tribunal des Conflicts pentru prima dat
s-a concentrat asupra criteriului de service public pentru a determina jurisdicia (sfera de
autoritate) a tribunalelor administrative, Ecole du service publique (Duguit, Jeze, Bonnard,
Rolland, .a.) a nceput s ctige n influen ctre sfritul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreat
conceptul de puissance publique, ci cel de service public, care a ajuns s fie considerat ca o
trstur determinant a administraiei, al crei scop era considerabil redefinit ca fiind asigurarea
realizrii obiectivelor statului. ntre timp, chiar i criteriul de service public a ajuns s fie pus la
ndoial, ceea ce a dus la o reabilitare parial a criteriului de puissance publique (Hauriou,
Berthelemy).
Dac exist un anumit consens n privina faptului c service public nu acoper toate
aspectele administraiei publice, acest concept totui reprezint cel mai frecvent punct de pornire n
toate ncercrile de a realiza o definiie satisfctoare.
Service public descrie (n sens material) une activite assumee par une collectivite
publique en vue de donner satisfaction a un besoin dinteret general
24
. Interesul general sau public,
ca scop al aciunii administrative, reprezint o legtur cu acele definiii ale administraiei care sunt
orientate n jurul conceptului de puissance publique. Aa cum Rivero a afirmat: Ladministration
apparat donc comme lactivite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le cas
echeant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins dinteret public
25
.
n vreme ce acest concept material de administraie este concentrat asupra activitilor
administrative, conceptul organizaional se refer mai degrab la organele preocupate de sarcini
administrative: Ladministration est lensemble des organismes qui sous lautorite du
Gouvernement, participent a lexecution des multiples taches dinteret general, qui incombent a
lEtat.
Din perspectiv german, apropierea de Carre de Malberg (1920) apare instructiv, cel puin
din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituiei celei de-a treia Republici, i n contrast
cu dreptul constituional german: La Constitution francaise, en effet, ne definit pas la legislation
mais seulement ladministration, dont elle dit que le domaine coincide avec lexecution des lois; de
la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne
rentrent pas dans la fonction dexecution
26
.

24
A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984, p. 41 i urm.
25
J. Rivero Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, Publications of the
European University Institute, vol. I, Florence, 1978, p. 14 i urm.
26
R. Carre de Malburg, Contribution a la Theorie generale de lEtat, Paris, 1920 vol.1, p. 900 i urm.



13
Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi continu s
defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea activitilor legislative i
judectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ german, ntr-un sens exact opus. n
acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto Mayer, administraia este activitatea Statului
pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice.
Folosind aceast teorie, Walter Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt
purttor al puterii publice separat de puterea legislativ i juridic.
n contrast cu definiia negativ care mult timp a dominat i nc mai exist i astzi, Wolff
i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul
material de administraie: Administraia n sens material reprezint o serie de activiti diverse ale
agenilor statului, nsrcinai cu sarcini n numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea
aciuni sunt determinate obiectiv sau n mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau
parial planificate i ntreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie
27
. n ciuda acestei
definiii destul de abstracte i generale, Wolff i Bachos considerau c nu exist un concept de
administraie, care poate fi folosit n orice mprejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff,
chiar pornete de la premiza c administraia nu poate fi definit, ci doar descris.
Dar, chiar o construcie conceptual pur descriptiv necesita, pentru selectarea fenomenelor
descriptive, o noiune abstract a conturului de baz a tabloului conceptual ce urmeaz a fi
completat. n acest fel, n conceptualizarea administraiei n sens material, n dreptul administrativ
german actual, o apropiere asociat, care implic att construirea unor schie naionale abstracte, ct
i o niruire descriptiv a fenomenelor n detaliu, a devenit o problem curent. n acest sens, H.
Maurer propune urmtoarele caracteristici ca trsturi tipice:
administraia este un acord social
administraia este preocupat de interesul public
administraia este mai presus de toate un acord activ care intete spre viitor
administraia ia msuri concrete pentru reglementarea cazurilor individuale
28
.
Administraia public n sens organizaional include toate instituiile care, n cea mai mare parte,
ndeplinesc activiti administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activitile aparin administraiei
publice n sens formal i sunt ntreprinse de administraie n sens organizaional. n aceast msur,
imaginea n dreptul administrativ german reflect concepia curent din dreptul francez. Situaia este
diferit n Regatul Unit, pentru c acolo administraia public a ajuns s fie privit ca un obiect cu sem-
nificaie juridic mai trziu dect n rile Europei Continentale,
Dreptul administrativ, a crui existen este nc negat de A. V. Dicey n lucrarea sa
principal, aprut n 1885, dar a avut o influen mare pn n secolul XX, este nc o disciplin
relativ tnr n Regatul Unit
29
. Acest fapt mpreun cu trsturile caracteristice ale gndirii
juridice engleze se poate s fi contribuit la faptul c teoria britanic asupra dreptului administrativ
este marcat mai curnd de ncercri pragmatice dect definiional doctrinare. n acest mod,
E.C.S. Wade i A.W. Brodley descriau dreptul administrativ ca dreptul care este n legtur cu
administraia public
30
. Funcia administrativ sau executiv se distinge de funcia legislativ:
funciile Guvernului au fost adesea divizate n trei clase mari: legislative, executive (sau
administrative) i juridice.
Conceptul de guvern include aici ntreaga putere de stat, n vreme ce alteori pur i simplu
descrie puterea executiv sau guvernul ntr-un sens restrns, care mpreun cu partenerul sau
complementar, administraia, exercit funcia executiv. Rolul legislativ este, ntr-un sens
instituional, n principal localizat n Parlament i este superior att celui executiv ct i

27
Administraia reprezint acel punct de mediere ntre voina Statului i condiiile sale naturale, reale. Administraia se
infiltreaz n ntregul stat i este activ n orice domeniu.
28
H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediia a 5-a, Mnchen 1986, p. 40 i urm.
29
A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p. 203 230.
30
Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public care se ocup cu coninutul, puterile, datoriile, drepturile i
sarcinile diferitelor organe ale Guvernului angajate n administraie. Sau, mai concis, dreptul care se nrudete cu
administraia public, E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Constitutional on Administrative Law, London/New York,
1985, p. 593.



14
judectoresc. Parlamentul, ca instituie legislativ, este suveran i dincolo de controlul juridic
31
.
Supremaia Parlamentului este caracteristica dominant a separaiei puterilor n Anglia.
n ceea ce privete distincia ntre funciile legislativ i executiv, O. Hood Philips afirma
c: Funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i detaliat a guvernului
conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care legea poate fi fcut s
faciliteze o strategie. n contrast, funcia juridic const din interpretarea legii i din aplicaiile ei
la faptele proceselor particulare.
n celelalte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri conceptuale a
administraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin cuprinztoare de definire. Astfel:
Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre conceptul
funcional i organizaional de serviciu public.
Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiia
negativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor statului care
nu sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: de asemenea este curent distincia ntre conceptele formal i material de
administraie, de exemplu P. Dagtoglou.
I rlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului sunt de
obicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de notat c aceste
corpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini executive, dar i sarcini
legislative i juridice.
I talia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo, funcia
executiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la urmrirea unor
obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o distincie ntre
activitile administraiei i administraia public n sens subiectiv.
Luxemburg: Ca i n Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul definiiei de
administraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul general
al organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului pentru realizarea binelui
public.
Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor administrative,
ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni negativi cu referire la
legislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a problemelor publice prin
serviciul public.
Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie public i
conceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte este definit ca
totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care acioneaz conform
unor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul i coordonarea
activitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru bunstarea indivizilor. n
acest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional.
Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre conceptele
subiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla, Tratado de
derecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul etimologic al expresiei i
utiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a conceptului de administraie
public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria.
n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britanii dificultile n realizarea unui concept
unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c organele administrative,
care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat nu numai funcii executive n
sens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul cvasi-juridic.


31
Pentru a nelege suveranitatea parlamentar, a se vedea A.V. Dicey, op. cit. p. 29 i 39. Asupra nelegerii actuale a
ceea ce ei denumesc supremaia parlamentar, vezi O. Hood Phillips and I. Jackson, Drept constituional i
administrativ, Londra, 1978.



15

2 2. . G Ge en ne ez za a i i e ev vo ol lu u i ia a d dr re ep pt tu ul lu ui i a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv v n n r ri i d di in n U Un ni iu un ne ea a
E Eu ur ro op pe ea an n

2 2. .1 1. . F Fr ra an n a a

Dreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al XVIII-lea.
Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit binecunoscut.
Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de drept
administrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul vechiului regim un sistem de
reguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel canonic i, din ce n ce mai mult
de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist
32
.
Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat tranziia de
la un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat c a fost realizat,
pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adic
administraia public supus statului de drept.
Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de diferitele
forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict separaie ntre puterea
executiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al Curilor n administraie a fost interzis
33
.
Faptul c supravegherea administraiei de Curile independente a fost interzis este explicat prin
atitudinea reacionar a acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare
(Parlaments) au mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostile
Revoluiei.
Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci administraiei
nsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative. Aceast sarcin a fost atribuit
Consiliului de Stat, care a fost nfiinat prin Constituia Anului VII (1799), ca scop consultativ al
guvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad nalt de autoritate i i au devenit
practic obligatorii pentru autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciune
special pentru litigii
34
. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca
parte constitutiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect judectori. ntre
timp, totui, Seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original i
obinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent.
Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat clar
independena de care se bucur dreptul administrativ n relaie cu dreptul privat. Ideea principal n
decizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor publice s fie supus nu
principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile ntre indivizi, ci acelor regle
speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de lEtat avec
les droits prives. Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set special de reguli
ale dreptului public.
Punctul de plecare al deciziei, Tribunalului de Conflicte, a fost ntrebarea referitoare la
limitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul responsabilitii statale. n trecut,
ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ
35
. Problema
fundamental de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ,

32
J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, n 1982 1983, EDCE nr. 34, p. 63 i urm.;
de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiiei administrative, 1974, Paris, p. 283 i urm.
33
Legea (referitoare la organizarea judiciar) din 16 24 august 1790, art. 13.
34
Detalii suplimentare n: Consiliului de Stat, istoria sa extras din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea, J.M.
Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediia a 3-a, vol.1, p. 233 243.
35
H.D. Jarass, citeaz cu titlu de exemplu, distincia dintre domeniul public i domeniul privat, contract
administrativ i contract privat, gestiune public i gestiune privat, agent public i salariat privat,
servicii publice i servicii particulare.



16
care-i gsete cea mai clar expresia n controversatele concepte de autoritate public i
serviciu public
36
poate fi urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curilor
administrative i cea a Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativ
francez a fost proiectat s se ajusteze acestei distincii.
Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul administrativ existent a
cerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a fost invers, organele legale revizuite
ale administraiei au creat propria lor materie fundamental, numit drept administrativ.
Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte i
ndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfritul
secolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a dreptului, avnd propriile sale baze teoretice.
Printre autorii ndrumtori care au formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune special
trebuie fcut despre Edouard Laferriere
37
, a crui lucrare Tratat despre jurisdicia administrativ i
recursurile contencioase, care a aprut n 1887, a fost pentru mult vreme privit ca biblia dreptului
administrativ. Totui, Consiliul de Stat a fost, n primul rnd, acela care, prin jurisprudena sa, a
exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptului
administrativ francez poate fi privit, n esen, ca fiind creaia sa.


2 2. .2 2. . A An ng gl li ia a

Trstura distinctiv a sistemului de drept administrativ britanic este absena separrii formale
dintre dreptul privat i dreptul cutumiar/jurisprudenial. n urma modificrii operate de statutul
parlamentar, autoritile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. n principiu, controlul juridic al
aciunii administrative nu este exercitat de o magistratur special ci de tribunalele ordinare
38
.
Baza constituional pentru aceste principii este dat de A.V. Dicey, n lucrarea sa
Introducere n studiul dreptului constituional, care a aprut n 1885. El deriv aceste principii din
doctrina suveranitii legii
39
, care reprezint al doilea pilon major al constituiei nescrise a Angliei
(cellalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina suveranitii legii impune n
primul rnd regula c executivul este circumscris de lege i toate aciunile arbitrare ar trebui
excluse, n al doilea rnd impune principiul egalitii dinaintea legii, care exclude posibilitatea unei
ordini legale separate sau un sistem de justiie separat pentru aciunea administrativ, i n al treilea
rnd, concluzia c Constituia este rezultatul dreptului privat, aa cum este pus n practic de
tribunalele ordinare i ntrit peste Coroan i servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culmineaz cu
declaraia c n Anglia sistemul dreptului administrativ i chiar principiile pe care este aezat nu
sunt, de fapt, cunoscute
40
. Dicey subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptul
administrativ francez i protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenial
de a scuti funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Dei

36
Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public i prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 i urm.; asupra
dezvoltrii conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 i urm.
37
Asupra locului important ocupat de E. Laferriere n dezvoltarea dreptului administrativ francez ca disciplin, G.
Langrod, Frana, p. 67, 68 i urm. Operele majore care au urmat au jucat un rol important n dezvoltarea ulterioar a
dreptului administrativ francez ca disciplin: L. Duguit, Tratat de drept constituional, 1921, M. Hauriou, Tratat de
drept administrativ, 1933, G. Jeze, Principii generale de drept administrativ, 1925 1936, M. Waline, Drept
administrativ, 1963.
38
n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, exist trei sisteme legale separate, fiecare avndu-i propria-i
organizaie judiciar, i.e. Anglia i ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord (pentru mai multe detalii, cf. E.C.S. Wade,
A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ ediia a 10-a, Londra/New York, 1985). Punctele n care dreptul
administrativ al Irlandei de Nord (cf. A.G. Donalson, Cteva aspecte comparative ale dreptului irlandez, p. 181 i
urm.) i acela al Scoiei (cf. J.D.B. Mitchell, Drept constituional, ediia a 2-a, partea a 3-a, difer de dreptul
administrativ englez nu sunt discutate aici.
39
A.V. Dicey, Introducere n studiul de drept constituional (ediia a 10-a, 1959, retiprit la Londra n 1979), p. 183 i
urm., n particular sumarul, p. 202 i urm.
40
Ibid, p. 330.



17
concepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din timpul vieii sale,
teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn n sec. XX.
n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n timp ctre
sfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual
41
. Chiar i nainte de aceast perioad, fusese
dezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a culminat cu nfiinarea
tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupra
autoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat n
serviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre
Stuart i tribunalele lor, pe de o parte, i parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta,
Star Chamber i, n consecin, jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat de
stigmatul domniei tiranice, au fost abolite. La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din
1688 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost
instituite: disputele privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare,
mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane superioare,
prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui funcionar public s-i
ndeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptului
administrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde se potrivesc cu
jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte ca rezultat al multor
reforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la sfritul sec. XIX.
Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la urm de
efectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de schimbrile aprute
n rolul administraiei
42
. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul s nu mai fie n poziia de
a reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate (i, mai trziu, transportul rutier),
standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practica
delegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre corpuri administrative anume alese, a cror
echip de specialiti era mai n msur s emit reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un mod
flexibil fa de noile evoluii. Astfel, practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extins
considerabil ctre sfritul sec. XIX
43
. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterile
executivului de a emite reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fost
considerabil mrite.
Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut de
executiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o ca fiind
noul despotism
44
. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s examineze
puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul Donoughmore). Una din
recomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaiei delegate, a fost
realizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946.
Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere i
ctre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt dup al doilea rzboi
mondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai dup Legea investigaiilor i
tribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile Raportului Franks
45
.
Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterile
administraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se poate
observa o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii administrative. nc din
1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost martora crerii unui sistem
cuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai trziu, lordul Diplock a descris

41
H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15.
42
J.F. Garner, Anglia, n Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 i urm.
43
Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932.
44
Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra.
45
Raportul comitetului pentru tribunale administrative i anchete, 1957, Cmd. 218.



18
aceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor al dreptului administrativ, pe care l
consider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridic
46
.


2 2. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale crei etape
principale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII, trecnd prin
administraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la administraia statului
constituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub Constituia de la Bonn
47
.
Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile nu
numai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea unei armate i a unei Curi Regale, dar i n
cea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstrii comerciale
48
.
Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea funciilor
administrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost nsoit de
creterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice n-au fost supuse
unor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile impuse puterii lui prin averi
n sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al legii a crescut ca atare
49
. Individul
trebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s cear despgubiri de la stat, care a fost
conceput ca entitate legal separat (supus dreptului privat), distinct de monarhul cu putere
suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and liquidate).
Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit spre
numeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i anume
separaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul lurii de
decizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de libertate individual,
n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile landurilor de la jumtatea sec.
al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului i a drepturilor de proprietate cerea
autoritatea unui statut obinut prin cooperarea reprezentanilor poporului. Instrumentele emise de
autoritile administrative, incluznd reglementrile lor, erau subordonate statutelor. ntemeierea
acestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea, a pus temelia dezvoltrii unui
sistem modern de drept administrativ. O descriere clasic a dreptului administrativ sub un sistem
constituional-liberal, poate fi gsit n Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht
50
, publicat n
1895 1896, care a exercitat o mare influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciat
i dincolo de frontierele Germaniei.
n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative autonome, care
au dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare
51
. Contrar a ceea ce s-a produs n
Frana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a format printr-o instituie central Conseil

46
Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia
este reprodus de J. Beatson, M.H. Matthew, n Drept administrativ: cazuri i materiale, 1983, Oxford, p. 346 i
urm., pn la 354.
47
Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9-a, Mnchen, 1974), p. 38; H. Maurer,
Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts,
vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und im
sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967,
Gottingen.
48
Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39.
49
Ibid, p. 41.
50
Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O.
Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin.
51
Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr, Der
Rechtsstaat (ediia 1, Kassel/Gottingen, 1864) i R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in
Deutschland (ediia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgeschi-
chtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozess, 1971,
Frankfurt, p. 270.



19
dEtat sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup ce
tribunalele administrative au fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea
jurisdiciei administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre
1872 1875.
Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamentului de la Bonn din 1949, care a urmat
perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat de la un sistem
constituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i cutuma. Pe cnd administraia
sec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea securitii statului i meninerea legii i a
ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai mult n acela de furnizor de servicii. Industrializarea
i urbanizarea societii, micrile sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crize
economice, au condus la revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge),
elaborat de stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publice
municipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i culturale. n
plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a produs, ca rezultat al
crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptului administrativ i, n cadrul su
constituional.



3 3. . I Iz zv vo oa ar re el le e d dr re ep pt tu ul lu ui i a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv v n n r ri i d di in n U Un ni iu un ne ea a E Eu ur ro op pe ea an n

Noiunea de izvor de drept este cunoscut sub dou nelesuri.
n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale de existen care
determin voina membrilor societii, exprimat n normele juridice, iar n al doilea sens, formal,
se nelege forma specific de exprimare a normelor juridice.
Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma
specific de exprimare a normelor de drept administrativ.
Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ,
ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, n
ansamblu, formeaz un sistem).
n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintre
diferitele acte normative i are la baz supremaia legii.
Indiferent de felul actului, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele normative
subordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze.
Aa cum vom arta, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare
la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare,
prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea acesteia de executare
a legii
52
.
Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice trebuie
s aib posibilitatea de a emite acte normative.
n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, exist
deci i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice i
aceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ.
n rndul izvoarelor formale ale dreptului intr alturi de actele normative, cutuma,
jurisprudena i doctrina juridic, fiecare avnd un mod propriu de formare i validare juridic.
Diferite de la un bazin de civilizaie juridic la altul, de la o epoc istoric la alta i de la un stat la
altul.
53



52
Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas Lex
SRL, Bucureti, 1993, p. 37.
53
A se vedea mai pe larg: N. Popa, Teoria general adreptului, Ed. All Beck, 2002, pg. 178 i urm.



20

3 3. .1 1. . F Fr ra an n a a

Principala trstur care se distinge n Constituia celei de-a cincea Republici Franceze din
4 octombrie 1958, n comparaie att cu constituia anterioar a celei de-a patra Republici, ct i cu
formele de organizare statal n Germania i Regatul Unit, de exemplu, este, mai ales, poziia
puternic a executivului. Acesta are o structur dual i const din preedintele republicii, care este
ales de popor (pentru un mandat de 5 ani) i guvern, condus de primul-ministru. Relaia dintre
guvern i parlament este guvernat de art. 34 i urmtoarele ale Constituiei. Numai acele probleme
foarte importante care sunt amintite n acele articole pot fi supuse legilor adoptate de parlament.
Totui, guvernul poate fi mputernicit s emit ordonane n aceste domenii printr-o lege adoptat n
parlament. n legtur cu toate celelalte probleme, guvernul are puterea, acionnd independent, de
a emite ordonane (art. 37)
54
.
Tribunalele nu sunt ndreptite s delibereze asupra constituionalitii legilor adoptate de
parlament. Consiliul Constituional este cel care exercit o revizuire preventiv a acelor legi, care
trebuie s fie supuse spre examinare nainte s fie promulgate. Pe de alt parte, tribunalele, pot, n
principiu, fi chemate s controleze legalitatea aciunilor administrative. Puterile crescute ale
ordonanelor administrative au fcut s sporeasc, de asemenea, importana Consiliului de Stat, care
din 1958, de asemenea, are puterea de a verifica legalitatea acelor ordonane care au fost emise
independent de ctre guvern.
Constituia nu se limiteaz la a defini competena i, prin urmare, poziia executivului n
relaie cu legislativul i Curile. Ea, de asemenea, stabilete limitele n care administraia poate
aciona mpotriva cetenilor referindu-se n preambulul su la Declaraia Drepturilor Omului i
Ceteanului din 1789, precum i la prevederile Constituiei din 1946, pe care le-a confirmat i
completat. n virtutea acestor referiri, libertile publice incluse n aceste prevederi au fost
ncorporate n constituia actual. Aa cum Consiliul Constituional a decis, aceste liberti sunt
liberti constituionale restrictive
55
.
Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate n constituie, dar ele
se dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid adecvat n rezolvarea disputelor
administrative. Suplimentar constituiei, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme juridice
scrise, dreptul cutumiar, precum i jurisprudena.
Referitor la legislaia scris, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuni
particulare ale dreptului administrativ i ale procedurii administrative
56
.
Printre aceste legi amintim legile din 1978/1979 referitoare la anumite responsabiliti n a
furniza informaii i a argumenta decizia administrativ. Exist o tendin sporit spre codificarea
problemelor specifice dreptului administrativ special; de exemplu: Codul administraiei
comunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Cu toate acestea, aceste coduri, n esen, se
rezum la a se grupa n texte legale relevante i astfel servesc scopului clarificrii legii mai curnd,
dect s ndeplineasc un rol creativ n dezvoltarea ulterioar. n final, reguli de drept administrativ
pot fi, de asemenea, gsite n ordonanele emise de executiv. Directivele Comunitii Europene
sunt, de asemenea, n principiu, ncorporate n dreptul francez prin intermediul ordonanelor
57
.
Dei, n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut fiind o surs a dreptului, el joac numai
un rol subordonat n dreptul administrativ.

54
Asupra puterilor de legiferare ale guvernului, G. Burdeau, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1984, p. 603
i urm.
55
Decizia Consiliului din 16 iulie 1971. Asupra chestiunii statutului legal al preambulului la Constituia din 1958, de
asemenea J. Giquel, A. Hauriou, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1985, p. 169 i urm.
56
Puterile de legiferare ale parlamentului n domeniul dreptului administrativ se bazeaz pe art. 34 al Constituiei, n
special fa de acele probleme care privesc (a) garaniile fundamentale pentru beneficiul ceteanului care i permit
s-i exercite libertile civile, (b) sistemul judiciar i (c) principiile fundamentale de autonomie i securitate social.
57
Legea nr. 46 481 din 6 iulie 1966. Despre obiectul legii Comunitii Europene ca surs direct a dreptului
administrativ francez, B. Genevois, Consiliul de Stat i dreptul administrativ: Antagonism sau complementaritate?,
1985.



21
Avnd n vedere natura fragmentar a legislaiei existente i a dreptului cutumiar,
jurisprudena este cea care a dat partea exterioar a factorului principal n dezvoltarea dreptului
administrativ. Printr-o interpretare liberal a legilor care nu acopereau complet cazurile dinaintea
lor i prin procesul creativ de umplere a golurilor n legislaia existent, Curile administrative au
reuit s creeze un sistem separat de drept administrativ general. Demarcaia ntre dreptul
administrativ i dreptul privat, teoria despre diferitele forme de aciune administrativ (actul
administrativ cu particularitile sale fa de celelalte acte juridice; contractul administrativ cu
specificitatea sa fa de contractul civil), precum i condiiile referitoare la substana i forma pentru
aciunea administrativ, pot fi toate urmrite n jurisprudena Consiliului de Stat. Aceast jurispru-
den constituie un sistem de drept, care este flexibil i capabil s se ajusteze la circumstanele
particulare ale fiecrui caz individual asupra cruia urmeaz s se ia o decizie
58
. Dei prin
Constituie Curile nu sunt formal mputernicite s emit reguli obligatorii i general aplicabile,
deciziile de ndrumare ale Consiliului de Stat sunt, n general, recunoscute ca fiind legi valabile,
nsui foarte rar deviaz de la aceste decizii, administraia se consider constrns de jurisprudena
lui i o nclcare a acesteia este pedepsit n acelai fel ca o nclcare a legii scrise, adic de o
declaraie de nulitate sau de rspundere a autoritilor publice. Rivero are dreptate cnd spune
despre statutul legal al jurisprudenei ca o surs de drept: Regula jurisprudenial din dou puncte
de vedere, obiectiv n existena unei sanciuni i subiectiv n sentimentul unei grele obligaii asupra
supuilor, prezint toate caracterele regulii de drept
59
.
De mare importan practic, dei subiect de controvers n ce privete baza lor teoretic,
sunt principiile generale de drept. Pot fi menionate ca exemplu de principii recunoscute de
Consiliul de Stat: drepturile civile reale (n particular cele referitoare la libertatea public, drepturile
individului i reguli egalitare), drepturile constituionale n raport cu administraia i cu procedura
dreptului administrativ (n particular dreptul de a te apra singur i dreptul la audiere) i, n final,
doctrina administraiei conduse n conformitate cu statul de drept
60
. n esen, aceste principii sunt
ndreptate spre o protecie legal a cetenilor, totui ele caut, de asemenea, s fie compatibile cu
cerinele administraiei. De aceea, principiul continuitii serviciului public a fost invocat pentru a
justifica o restricie a dreptului la grev al funcionarilor de stat
61
. Deci, despre Consiliul de Stat care
a fcut uz de facto de aceste principii din 1940 i le-a aplicat explicit n 1950
62
, se spune uneori c
este inventatorul teoriei principiilor legale fundamentale, nu trebuie s scpm din vedere faptul
c Consiliul Constituional
63
i doctrinarii principali
64
au avut o contribuie considerabil la
dezvoltarea acestei orientri.
Definiia, natura legal i locul ierarhic al principiilor generale rmn obiect de controvers
continu chiar n Frana. Este, desigur, greu de gsit consideraii teoretice n formularea
argumentelor judectorilor pentru deciziile Curii. Afirmaiile fcute de membrii Consiliului de Stat
dau impresia c, Curile pur i simplu se limiteaz ele nsele la a confirma existena a deja
descoperitelor principii fundamentale
65
.

58
Asupra caracteristicilor regulilor jurisprudenei, J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 76.
59
J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 77. Asupra rolului precedentelor din dreptul administrativ francez, de asemenea G.
Vedel, 1985, p. 75 i urm., n special 82: Structura dreptului administrativ francez este deci paradoxal i mai mult
englezeasc dect francez.
60
Variatele principii legale sunt enumerate pe larg n G. Vedel, op. cit., subsol 95, p. 390 i urm.
61
Decizie directoare a Consiliului de Stat din 7 iulie 1950, asupra posibilitii de ncorporare a acestui principiu n
dreptul Comunitii Europene.
62
Decizia din 5 mai 1944, p. 281; din 26 octombrie 1945 i n special 9 martie 1951. Printre alte decizii ale Consiliului
de Stat, trebuie acordat o atenie deosebit deciziei din 8 decembrie 1978, prin care dreptul de a duce o via
normal de familie era de asemenea, recunoscut n legtur cu strinii care triau n Frana. Crendu-i propriile
principii, Consiliul de Stat evit aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului.
63
n special decizia Consiliului Constituional din 26 iunie 1969, p. 208. Asupra rolului tot mai important jucat de
Consiliul Constituional n dezvoltarea principiilor legale general, B. Jeanneau, Teoria principiilor generale ale
dreptului de-a lungul timpului, p. 33, 36 i urm.
64
n mod special B. Jeanneau, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1954, ca i M.
Letoruneur, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1951, p. 19. Asupra stadiului actual
atins n aceast dezvoltare, A. de Laubadere, op. cit., subsol 4, vol.1, p. 266 i urm.
65
O opinie similar poate fi gsit n G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, Paris, p. 221. Anterior acestuia,
R. Latournerie, Studiu despre metodele jurisdicionale ale Consiliului de Stat, Paris, 1952, p. 177, p. 204 i urm.



22
Autorii coordonatori, cu toate acestea, au avut tendina s adere ideii c, Consiliul de Stat
acioneaz cu o capacitate creativ; principiile legale fundamentale au fost incluse n dreptul real
pentru prima dat de Curi i trebuie, prin urmare, s fie privite ca fiind parte integrant a
jurisprudenei
66
.
Ordinea ierarhic a principiilor generale n drept trebuie totui s fie definitiv clarificat.
Exist un acord general c, principiile legale fundamentale, acolo unde nu sunt clar desemnate ca
fiind de importan subsidiar, au ntietate fa de orice alte reglementri, incluznd reglementrile
autonome i, n consecin, constituie un criteriu pentru legalitatea lor. n plus, Consiliul
Constituional a acordat statut constituional unui numr de principii legale. Implicaia c aceste
principii legale ar putea deroga de la legile adoptate de parlament, devine o problem practic
numai acolo unde Consiliul Constituional revizuiete legile nainte de intrarea lor n vigoare.
Dreptul nescris nu poate fi calificat ca o surs de drept n adevratul sens al cuvntului, dei
a exercitat o considerabil influen asupra Curilor n multe domenii. Din cauza exprimrii concise
a hotrrilor judectoreti, adnotrile pe decizii sunt de o importan considerabil n nelegerea
variatelor orientri n dreptul administrativ.


3 3. .2 2. . A An ng gl li ia a

n absena unei constituii scrise
67
, n Anglia vorbim de o Constituie flexibil. Nu exist nici
o nregistrare scris a principiilor constituionale ale dreptului administrativ, i dup cum vom vedea
n capitolul urmtor, sursele generale de drept, n consecin i ale dreptului administrativ, din
moment ce acesta a fost diminuat pentru a forma o parte a dreptului ordinar, sunt constituite n
primul rnd din legislaie i apoi jurisprudena
68
.
Dreptul cutumiar, pn acum nu i-a gsit expresie n jurispruden i nu are relevan n
dreptul administrativ. Opiniile doctrinarilor n materie constituie o surs subsidiar. Dei
nelegndu-se ntre ele, cvasi-dreptul, n sensul de cvasi-legislaia (directive discreionare i
reglementri de conducere emise de administraie) i cvasi-precedentele (n special decizii luate
de tribunalele administrative), joac un rol important n practic
69
. n final, trebuie menionate de
asemenea rapoartele naintate de comisiile de reform, al cror rol n dezvoltarea dreptului a fost
semnificativ.
Actele parlamentului i legislaia delegat, constituirea instrumentelor statutare precum i
reglementrile emise de administraie n baza puterilor statutare, regleaz un numr considerabil de
probleme ale dreptului administrativ special. n cele mai multe cazuri, aceste acte de mputernicire
conin prevederi care se refer la procedura administrativ pentru fiecare seciune n parte. Marea
Britanie nu are un statut general referitor la procedur, cum ar fi Actul american de procedur
administrativ. Actul pentru tribunale i anchete a introdus o anumit uniformitate a procedurii
administrative. Astfel, de exemplu, Seciunea 12 stabilete o ndatorire general de a oferi motive
pentru toate deciziile luate n numele acestui document de ctre ministere sau de tribunalele
administrative.
Dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurispruden, jurisprudena
precedentelor. n virtutea doctrinei de stare decisis, Curile inferioare sunt limitate de deciziile
legate de Curile mai nalte, ce in de aceeai jurisdicie. Principiile care formeaz bazele libertilor
individuale nu au for obligatorie.
Ca rezultat al tendinei de dezvoltare a legislaiei, dreptul original fcut de magistrai s-a
deplasat n direcia interpretrii legale. Chiar i principiile generale ale dreptului administrativ sunt

66
J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 78; A. de Laubadere, op. cit., vol.1, p. 269. Pentru o opinie contrar, M. Waline, Drept
administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1963, p. 468.
67
Despre natura nescris i flexibil a Constituiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Londra, p. 6 i urm., 22 i
urm.
68
P. S. James, Introducere n drept englez, ediia a 11-a, 1985, p. 8 i urm.
69
J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 28 i urm.



23
adesea considerate ca fiind rezultatul interpretrii legale i sunt privite ca parte integrant a
legislaiei administrative speciale (care, dei nescris, este nu mai puin investit cu autoritate
legal)
70
. n privina dezvoltrii principiilor generale de drept administrativ prin cazul precedentelor
bazate pe faptele materiale ale cazurilor i prin interpretarea legislaiei administrative speciale, este
de neles faptul c nici o teorie sistematic privitoare la aceste principii nu a aprut nc.
Aceste principii de drept administrativ, n mod special variatele formulri ale doctrinei ultra
vires, precum i conceptul de justiie natural, au funcie i semnificaie legal asemntoare cu
principiile generale ale dreptului administrativ dezvoltate de sistemele judiciare europene. Exist,
totui, o diferen esenial ce pornete din doctrina constituional britanic a suveranitii
parlamentare
71
, care, n mod particular exclude posibilitatea oricrei aprecieri judiciare a actelor
parlamentare. n virtutea acestui principiu, parlamentul se poate oricnd deroga de la principiile
prevzute de tribunale sau le poate schimba sfera de aplicabilitate.
Principiul de baz al dreptului administrativ englez, respectiv doctrina ultra vires, este el
nsui un rezultat logic al gndirii constituionale britanice i poate fi privit ca rezultnd dintr-o
combinaie a suveranitii parlamentare i conceptului de domnie a legii. n esen, aceast
doctrin prevede faptul c nici un corp administrativ nu poate depi limitele autoritii care i-a fost
conferit, n special cnd aceast autoritate i-a fost acordat printr-un decret al parlamentarului.
Aceasta se aplic att actelor individuale emise de administraie, ct i reglementrilor generale
adoptate n cadrul legislaiei delegate.
O distincie esenial este trasat ntre erorile individuale i cele de procedur. O aciune
administrativ este individual ultra vires dac nu exist condiii eseniale ale clauzei de
mputernicire, sau dac o autoritate administrativ i exercit puterile conferite n scopuri nelegale,
cu rea credin, iraional sau pe baz de fals eviden
72
. Aciunea administrativ este considerat a
fi procedural ultra vires cnd ncalc cerinele procedurale mandatare. Aceasta implic procesul de
stabilire n fiecare caz individual prin interpretarea prevederilor de mputernicire fie c cerinele
procedurale coninute sunt mandatare sau nu. Exemple de condiii mandatare formale sunt dreptul
de a fi audiat i regula c remediile legale trebuie aduse la cunotin prii interesate.
Pe lng doctrina ultra vires, este legea justiiei naturale, care constituie al doilea principiu
fundamental de drept administrativ
73
. Aceasta implic condiiile minim necesare pentru o procedur
corect, datorie impus de dreptul civil oricrei persoane sau structuri obligate s ia decizii judec-
toreti, n special diverselor tribunale administrative
74
. Acest cod al stabilirii unei proceduri
administrative corecte, implic n mod esenial dreptul la o audiere corect i regula c nimeni nu
poate judeca propria sa cauz
75
.
Din principiile doctrinei procedurale ultra vires i din justiia natural reiese faptul c forma
dreptului administrativ englez este condiionat n principal de consideraii de procedur
administrativ. Noiunea c drepturile de sine stttoare trebuie s fie asigurate n primul rnd de
reguli procedurale are un loc particular n gndire juridic anglo-american i, de asemenea, i
gsete expresia n jurisprudena Curii Supreme a Statelor Unite n articolul de procedur cuvenit
din Constituia american.

70
L. Collins, Dreptul Comunitii Europene n Regatul Unit, ediia a 3-a, Londra, 1984, p. 199 i urm., despre diversele
puncte de discuie referitoare la supravegherea administrativ sub dreptul englez i principiile generale ale dreptului
comunitar.
71
Lucrarea standard despre conceptul suveranitii parlamentare este A.V. Dicey, loc.cit., subsol 1, p. 39 i urm.; despre
semnificaia curent a termenului de suveranitate parlamentar, cf. O. Hood Philips, P. Jacksonm loc.cit., subsol 7, p.
50 i urm. i ECS Wade, A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ, ediia a 10-a, Londra/New York, 1985,
p. 60 i urm.
72
B.L. Jones, Drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1985, p. 109 136; H.W.R. Wade, loc.cit., subsol 8, p. 38 i
urm. i 213 i urm.; D. Foulkes, Drept administrativ ediia a 5-a, Londra, 1982, p. 169 i urm.
73
H. Marshall, Justiia natural, 1959, P. Jackson, Justiia natural, 1973 i pasajele relevante din lucrrile generale de
drept administrativ.
74
S.A. de Smith, H. Street, R. Brasier, Drept constituional i administrativ, ediia a 4-a, Harmondsworth-Middlesex,
1981, p. 569.
75
n plus, au fost formate alte categorii, cum ar fi datoria de a aciona cinstit, datoria de a oferi motive i principiul
c procesele trebuie s fie publice.



24


3 3. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

Prin Legea Fundamental din 23 mai 1949, R.F.G. este constituit ca un stat cu structur
federal, democratic, bazat pe principiul legalitii i al justiiei sociale (art. 20(1) i art. 28(1)). n
completarea acestor principii structurale fundamentale, se nscriu n mod special drepturile
fundamentale, incluznd principiul egalitii i prevederile privitoare la organizarea administrativ
(n special demarcarea puterilor administrative ntre statul federal i landuri), care se constituie ca
un ntreg n relaiile sale speciale cu constituia. Aceast relaia, de asemenea i gsete expresia n
spusele lui F. Werder, preedintele de odinioar al Curii Administrative Federale, cum c dreptul
administrativ este dreptul constituional n form concret. Ulterior, doctrina juridic a scos n
eviden c aceast relaie este reflectat nu numai n maniera n care dreptul constituional i
gsete expresia concret n reglementrile administrative, dar, de asemenea, n multe principii ale
dreptului administrativ, pe care Curile le iau direct din Constituie.
Legislatorii, Curile i autorii au cooperat n dezvoltarea dreptului administrativ ntr-un
cadru constituional. Articolele principale ale legislaiei n aceast privin, au fost Legea privitoare
la procedura administrativ federal (Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes VwVfG) din 25
mai 1976 i legile privind procedura administrativ n landuri, care au, n principal, acelai coninut
ca cele anterioare. Singurul i cel mai decisiv factor n determinarea codificrii legii procedurii
administrative a fost setul de recomandri fcut la cea de-a 43-a Conferin a juritilor germani din
1960
76
, care s-a pronunat n favoarea unui set uniform de reglementri care s guverneze procedura
administrativ, incluznd acele aspecte ale legii administrative generale care au fost strns legate de
ea. Legea privitoare la procedura administrativ federal (VwVfG) trebuia s promoveze o
asemenea uniformitate prin integrarea prevederilor speciale disparate ntr-un singur set de
reglementri. n acelai timp, reglementrile procedurale relevante trebuiau simplificate i
raionalizate ele nsele. n final, a fost fcut un efort pentru alctuirea de reglementri exprese de
participare a cetenilor la procedura administrativ.
n plus fa de principiile aplicabile procedurii administrative generale i de procedeele
formale speciale, dreptul reglementeaz i maniera n care instrumentele administrative sunt emise,
ca i domeniul lor, ct i condiiile n care contractele publice pot fi ncheiate.
n multe domenii, legislativul a fost capabil s alinieze coninutul statutelor relevante la
direcia principiilor generale nescrise ale dreptului administrativ, ca expresie a teoriei dreptului
administrativ i n deciziile relevante ale Curii. Problemele controversate erau fie stabilite de ctre
statut ntr-un fel sau altul, fie lsate intenionat deschise pentru mbuntiri suplimentare fcute de
Curi sau doctrinari.
n completarea Legii privitoare la procedura administrativ federal, exist o gam larg de
alte statute ce au reglementat domenii individuale ale dreptului administrativ general
77
i un numr
nelimitat de statute din domeniul dreptului administrativ special. n final, formulrile dreptului
administrativ sunt de asemenea subordonate legislaiei i reglementrilor.
n prezent, dreptul cutumiar prezint relevan numai n stadiul aplicrii la nivelul autoritii
locale. Aplicarea dreptului cutumiar, depinde de folosirea prelungit i continu, ca i credina acelora
care particip, c aceast folosire este legal justificat. Astfel, un plan de dezvoltare prezentat n forma
unei decizii date de o autoritate local, poate fi depit de legea cutumiar local, care reflect mai
bine condiiile specifice locale.
Curile au avut contribuii importante n direcia dezvoltrii dreptului administrativ. Aa cum
s-a menionat, Curtea Administrativ Federal a avut o influen decisiv n formarea principiilor.

76
Desfurarea celei de-a 23-a Conferine a juritilor germani, Empfielt es sich, den Allgemeinen Teil der
Verwaltungsrechts zu kodifizieren?, vol. II, partea D.149 concluzie.
77
Legea privind citrile administraiei (VwZG) din 3 iulie 1952 (German Official Journal, III, 201-3)m legea referitoare
la punerea n aplicare a aciunii administrative (VwVG) din 27 aprilie 1953 (German Official Journal, III, 201-4) i
cele corespunztoare landurilor.



25
Curtea Federal de Justiie (Bundesgerichtshof-BGH), cea mai nalt autoritate juridic ordinar din
Republica Federal, a avut contribuii importante mai ales n sfera compensaiei pentru renunarea
forat i expropriere. Curtea Constituional Federal (Bundesverfassungsgericht-BVerfG) a dat o
direcie fundamental nou sferei de aciune a restriciei statutare
78
. Decizia reinerii a Curii
Constituionale Federale, prevedea brea pentru aplicarea principiului restriciei statutare la
aa-numitele relaii speciale ntre autoriti (sistemul educaiei, statutul funcionarilor civili, etc.),
care n concepia tradiional puteau fi reglementate prin reglementri administrative directe. ntre
timp, jurisprudena Curii Federale Constituionale a demarcat restricia statutar de conceptul
interveniei i a extins-o la toate deciziile eseniale din domeniile majore ale lurii de decizie,
adic teoria deciziei eseniale.
Afirmaia c formarea principiilor generale legale este o sarcin ce aparine n mod natural
naltelor Curi, fcut de Curtea Constituional Federal ntr-un proces, a constituit prilej de
aprinse controverse i de evideniere a unor lacune prezentate de legislaie. n anumite proceduri,
Camera Plenar a Curii Administrative Federale, este explicit chemat pentru a dezvolta n plus
legea. Totui, o problem de dezbatere este ntrebarea dac aceasta confer jurisprudenei statutul
de izvor de drept: aceasta depinde n mod esenial de definiiile terminologice folosite
79
. Oricum ar
fi, trebuie spus foarte clar, aa cum art. 20 (3) al legii fundamentale care arat foarte clar i anume
c, problema care rmne de clarificat este cea a naturii legale a principiilor dreptului
administrativ
80
(principiul proporionalitii, al proteciei drepturilor legitime, etc.). Aceasta se
aplic n special reglementrilor privind principiile de procedur ale Curii sub incidena Legii
privitoare la procedura administrativ federal. Celelalte principii au fost recunoscute n primul
rnd de jurispruden sau de dreptul cutumiar. n multe cazuri, principiile generale ale dreptului
administrativ au fost dezvoltate ca aplicaii concrete ale principiilor constituionale fundamentale.
Astfel, Curtea Constituional Federal a impus legea privind revocarea actelor administrative care
acord avantaje ilegale, pornind de la o combinaie de principii de protecie a drepturilor legitime.
Partea general a dreptului administrativ german este caracterizat de o abordare foarte
sistematic, la care studiile academice de drept administrativ au avut o contribuie considerabil
81
.
n centrul acestei abordri sistematice, care viza n primul rnd formele de aciune adoptate de
administraie, gsim n mod invariabil conceptul de msur administrativ care, contrar folosirii
franceze a acestui termen, acoper n principiu numai msurile individuale specifice adoptate de
administraie.
Recent, practica i teoria administrativ s-au confruntat cu noi revendicri pe care dreptul nu
a fost n msur s le satisfac adecvat. Astfel, dreptul mediului nconjurtor a fost, n particular,
scena multor abateri de la teoria dreptului administrativ tradiional. Dorina de a asigura autoritilor
publice o sfer larg de aciune folosind opiuni care merg de la legislaie la controlul judiciar, de
asemenea constituie o revendicare major pentru dreptul administrativ de astzi. Extinderea
conceptului de rezerv legal, care este uneori fcut responsabil pentru ascendena legislaiei i
intensitatea controlului judiciar, a dat natere unei dezbateri ce privete o posibil rezerv
administrativ (Verwaltungsvorbehalt), care trebuie s asigure administraiei o sfer de luare de
decizii sub propria ei responsabilitate.


78
Conform M. Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, ZS 1984, 685, cu referiri largi din jurispruden i
doctrin; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol.I, ediia a 2-a, Mnchen, 1984, p. 805.
79
Despre acest subiect, contribuia F. Ossenbuhl, Allgemeines Verwaltungsrecht (H.V. Erichsen, W. Martens, ed.),
ediia a 7-a, Berlin/New York, 1986, p. 107, cu exemple (nota 192).
80
Conform H.J.D. Hardt, Die allgemeine Verwaltungsgrundstze, 1971, DOV, 685; C.F. Menger, Die allgemeinen
Grundstze des Verwaltungsrechts als Rechtsquellen, Festschrift fr W. Bags, 1967, Wiesbaden, p. 89; F. Ossenbuhl,
loc.cit., nota de subsol 30, p. 112; H. Wolff, O. Bachof.
81
Pe lng lucrarea important a lui O. Mayer, trebuie menionat lucrarea Institutionen des Deutschen
Verwaltungsrecht, ediia a 8-a, 1928, Tubingen; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, ediia a 3-a, Offenburg, 1931; H.
Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, Berlin/Gottingen/Heidelberg; E. Forsthoff, loc.cit., nota de subsol 1; H.J.
Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht, vol.1, ediia a 9-a, Mnchen, 1974, vol.2, ediia a 5-a, 1987, vol.3, ediia a 4-a,
1978. Despre subiectul teoriei administraiei, o important contribuie o are L. von Stein, Die Verwaltungslehre, 8
pri n 10 volume, (ediia 1 2, Stuttgart, 1866 1884), retiprit Aalen, 1962 i, n mod curent, W. Thieme,
Verwaltungslehre, ediia a 4-a, Kln/Berlin/Bonn/Mnchen, 1984.



26
4. Organizarea structurilor administrative n ri ale Uniunii
Europene

Societatea este cea care indic dac i n ce msur sistemul administraiei publice este
penetrabil de mediul social, i n funcie de aceasta, dac este sau nu compatibil cu societatea
global. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraiei publice i societate, deriv din
neadaptarea administraiei la cerinele mediului social. Compatibilitatea ntre sistemul administraiei
publice i societate este asigurat i de felul n care acest sistem reuete s-i autoregleze
structurile i aciunile n raport cu nevoile societii, impunndu-se o cunoatere amnunit a
necesitilor sistemului social global.
Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a cldi.
Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui
corp sau a unui domeniu de activitate.
nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i
relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv, teoria i
practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul c
un sistem se poate organiza sub forma urmtoarelor tipuri de structuri:
structura linear (ierarhic), care asigur n principal unitatea (coeren) n conducere;
structura funcional care determin pluralitatea conducerii;
structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai
rspndit n realitatea practicii administrative i economico-sociale.
n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale statului i
ale colectivitilor locale determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n
baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic i criteriul
competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem
al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcionale.
Criteriul teritorial ntr-o viziune tradiional st la baza mpririi autoritilor
administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate
aciona autoritatea public respectiv. ntr-o concepie relativ mai nou motivarea structurii
teritoriale a administraiei publice o constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale
cror interese le gestioneaz respectivul organ al administraiei publice. Astfel, autoritile
administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii colectiviti umane existente n
sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale au n
vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-o anumit parte a teritoriului,
interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale. Avnd n vedere acest
raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea ntre autoritile administraiei
publice locale (consiliile locale i primrii) i diversele servicii publice descentralizate ale
administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe de specialitate) care
acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor
autoriti administrative centrale (de stat).
Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a
organelor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre autori-
tile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate.
Relaiile ntre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare accentuat, fie o
autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, fiind ns colaborarea ntre ele, asigurat
n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop.
Organizarea administrativ-teritorial constituie o alt problem important, necesar a fi
abordat n contextul studierii structurilor administraiei publice
82
.

82
N.Cicu, I.Alexandru, Perfecionarea continu a aparatului de stat i reflectarea sa pe plan legislativ, n Drept
romnesc contemporan, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1977



27
Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei
activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public,
mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz, asigurarea
unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativ-teritoriale
83
.
Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea
judicioas a teritoriului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a
investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti.
Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important pentru realizarea
optim a funciilor administraiei publice n statul de drept.
Organizarea administrativ a teritoriului rii intereseaz nu numai administraia public, ci
ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea
administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti
publice.
O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile necesare
pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru raionalizarea i
simplificarea aparatului birocratic.
Criteriul funcional sau al competenei materiale st la baza mpririi autoritilor
administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu
competen de specialitate, determinnd astfel o alt structurare a administraiei publice, i anume
structura funcional a acesteia. Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale,
cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o
singur grupare de funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional
84
. n
cea de-a doua situaie se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor
administraiei publice, atribuindu-li-se o competen specific, astfel nct fiecare autoritate are
obiectul su de activitate. n mod curent, att doctrina ct i legislaia utilizeaz termenul de ramuri
i domenii de activitate. Bineneles c problema structurrii pe specific de activitate (funcional)
se pune att pe plan central ct i pe plan local.
Structura pe specific de activitate (funcional) a sistemului autoritilor administraiei publice
are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este aezat aceast structur
depinde eficiena activitii acestora. Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast
ordine de idei, problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i
organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea
mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a autori-
tilor administraiei publice.
n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei
publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz
activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvern,
Consiliu de Minitri etc. - al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia
public pe teritoriul rii.


4 4. .1 1. . F Fr ra an n a a

Bazat pe o Constituie scris, din care se degaj cu claritate diferenele majore dintre
sistemul administrativ francez (continental) i sistemul englez (insular): n principal, diferena ntre
concepia centralist i self-government.
n Frana, organizarea administraiei este caracterizat de un grad nalt de centralizare, care
dateaz nc din vechiul regim i a devenit nc mai pronunat de-a lungul domniei lui Napoleon.

83
V.Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n revista Dreptul nr. 9/1991;
I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz comparativ, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureti,
1996
84
Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973



28
Cu toate acestea, din 1970, a fost posibil s se nceap o orientare ctre descentralizare (adic
cedarea puterii de decizie de la Stat spre autoritile administrative autonome) i ctre deconcentrare
(adic transferul puterii de decizie de la departamentele centrale ctre cele subordonate i locale),
care i-au gsit expresia cea mai clar n reformele regionale i municipale din 1972, 1982/1983 i
1992. Oricum, acestea nu au fcut prea mult pentru a schimba faptul c Frana este, n mod esenial,
administrat de la Paris.



1.1. Administraia central
Administraia central direct (funcia public a Statului) are o structur ierarhic. Este
condus de preedintele republicii i de prim-ministru. Preedintele Republicii este eful statului, el
numete primul ministru iar minitrii membrii ai guvernului - sunt numii de asemenea de
preedinte dar la propunerea premierului. Minitrii conduc ministerele de resort. Guvernul
determina i conduce politica naional. El este reprezentat n teritoriu de prefeci.
Frana n anul 2003 a trecut la efectuare unui imperios proces reformator. Prin noua reform
constituional din 2003 s-a confirmat c unitaile administrativ-teritoriale beneficiaz de un rol
important n politica naional i comunitar. Delegation lAmenagement du Territoire et
lAction Regionale (DATAR) prin modificrile administraiei guvernamentale din 2005, dup o
perioad de 40 de ani de activitate n amenajarea teritoriului, s-a adaptat noilor mutaii economice.
n acest sens, DATAR-ul de ieri a devenit Dlgation interministrielle lamnagement et la
comptitivit des territoires (DIACT) de azi, preocupat n mod deosebit de coeziunea teritorial, de
amenajarea echilibrat a spaiului rural i urban, de implementarea politicilor europene i de politica
contractual a statului i colectivitilor teritoriale.
DATAR n prima sa faz de organizare era un serviciu ataat Primului-Ministru apoi a trecut
n subordinea Ministrului funciei publice, al reformei de stat i al amenajrii teritoriului, urmnd ca
n prezent DIACT s se afle n coordonarea Ministrului de interne i al amenajrii teritoriului.




29

Sursa: http://europa.eu.int/


Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin
revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea privind libertile i responsabilitile locale
din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i o identificare a scopului serviciilor publice
prin simplificarea i transparena procedurilor, prin descentralizarea responsabilitilor statului i
modernizarea managementului public.
Statul a fost reprezentat n Departamente de un comisar (mputernicit) al Republicii.
Acestuia din urm ia luat locul prefectul, care, pn la reformele din 1982/1983 a exercitat dubla
funcie: de reprezentant al Statului i de funcionar executiv al Guvernului
85
. Prefecii sunt numii
prin decret al Preedintelui, n baza hotrrii luate de Consiliul de minitri la propunerea Primului
Ministru i a Ministrului de Interne. Prefectul reprezint statul i este eful serviciilor deconcentrate
ale statului n teritoriul unde el este imputernicit s acioneze. Prefectul de departament unde se afl
i capitala/centrul de regiune acioneaz i ca prefect de regiune. Prefectul de departament este
asistat de sub-prefecii din arondismente. Prefectul de departament nu este subordonat ierarhic
prefectului de regiune n exercitarea atribuiilor, dar dup 1992, prefectul de regiune este cel care
fixeaz pentru prefectul de departament orientrile necesare dezvoltrii politicilor economice i
social precum i n ceea ce privete amenajarea teritoriului.









85
I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative (analiz comparativ), Bucureti, Ed. Sylvi, 1996; I.
Alexandru, Administraia public: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999.



30
PREFECTURILE DE REGIUNE


Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr

Prefectul este singurul titular al autoritii de stat n teritoriu care administreaz i reprezint
Primul ministru i fiecare ministru de resort. El este responsabil cu ordinea public, cu organizarea
diverselor alegerii i cu organizarea n caz de calamiti. El joac n acelai timp un rol important n
stabilirea relaiilor contractuale, acordurilor i conveniilor care se stabilesc n numele statului de
colectivitile locale. n sfrit, n domeniul privind amenajarea teritoriului, acesta are rolul de
negociator al contractelor de urbanism ntre stat i regiuni.
n zilele noastre prefectul constituie armtura administrativ a unui stat unitar, democratic,
deconcentrat i descentralizat.
86

ntruct, n general, structura administraiei franceze este, relativ, mai bine cunoscut n
Romnia, fiind asemntoare, ne vom limita s redm un set de organigrame din care rezult reformele
ncepute n 2003 la nivelul structurilor guvernamentale i ale administraiei publice centrale.



86
Gilles Darcy, Le systme administratif franais, CEPC, 1982.



31

Minister de la Fonction Publique, de la
Reforme de lEtat et de lAmenagement
du Territoire
Secretaire de lEtat a
la Reforme de lEtat
Direction Generale de
lAdministration et de la Fonction
Publique
Delegation Interministeriel a la
Reforme de lEtat

Delegation a lAmenagement du
Territoire et a lAction Regionale
Direction Generale
de
lAdministration et
de la Fonction
Publique


Delegation
Interministeriel a
la Reforme de
lEtat



Directeur



Directeur, adjoint
au Delegue



Sursa: http://www.fonction-publique.gouv.fr/
Ministerul funciei publice, reformei statului i amenajrii teritoriului
87
- 2003

MINISTRE
Secrtaire dEtat
et son cabinet
Haut fonctionnaire charge
des mesures de Defense
DIRECTIONS ET SERVICES
Dlgation aux
affaires
internationales
Direction gnrale
de ladministration
Direction gnrale
des collectivits
locales
Direction de
la Police
Nationale
Direction des
liberts publique
et des affaires
juridiques
Direction de la
dfense et de la
scurit civile
Direction de la
programmation, des
affaires financire et
immobilires
Direction des
systmes
dinformation et de
communication

Inspection generale de
ladministration (I.G.A.)

Service de linformation et des
relations publiques (S.I.R.P.)

Controle financier (C.F.)



Institut des hautes etudes de la
securite interieure (I.H.E.S.I.)


Centre detudes et de prevision
(C.E.P.)


Le prefet evaluateur Mission des
archives nationales
Bureau chiffre et
securite
Cabinet



Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr
Ministerul de interne, al securitii interne i libertilor locale
88
- 2003


87
Tradus din francez - Minister de la Fonction Publique, de la Reforme de lEtat et de lAmenagement du Territoire.
88
Tradus din francez - Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales.



32

DIRECTION GENERALE DE
LADMINISTRATION
Missions:
piloter le reseau des prefectures et adapter les
structures territoriales de lEtat;
garantir les droits des citoyens dans le
domaine des elections, de la vie associative et
de la liberte regilieuse;
gerer et former pres de 36.000 persons;
organiser laction sociale en faveur du
personnel de lensemble du ministere;
conduire des actions de cooperation
administrative internationale avec la Direction
des affaires internationales.

Sous direction du corps prefectoral
et des administrateurs civils

Sous direction de laadministration
territoriale

Sous direction des affaires politiques
et de la vie associative
Direction de ladministration
terriroriale et des affaires
politiques (D.A.T.A.P.)
Sous direction des personnels


Sous direction du recrutement et de
la formation


Sous direction de laction sociale
Direction des personnels de la
formation et de laction sociale
(DPFAS)
Cabinet du D.G.A.

Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr
Direcia General de Administraie din cadrul Ministerului de interne, al securitii interne i
libertilor locale
89
- 2003


89
Tradus din francez Direction Gnrale de lAdministraton, Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et
des liberts locales.



33

Ministre dEtat Ministre delegue aux
colectivites
territoriales
Ministre delegue a
lamenagement du
territoire
Cabinet Cabinet
Direction generale des
collectivites locales

DIACT
Cabinet
S/D des finances
locales et de laction
economique
S/D des elus locaux et
de la fonction
publique territoriale
S/D des competences
et des institutions
locales
Departement des
etudes et des
statistiques locales
Departement des
publications, de
linformation et de la
documentation
Departement dappui
informatique
Cabinet
Direction generale de
la gendarmerie
nationale
Controle budgetaire et
comptable ministeriel
Inspection generale de
ladministration
Conseil superieur pour
ladministration du territoire
Mission des archives
nationales
Direction de la
defense et de la
securite civiles
Direction des libertes
publiques et des
affaires juridique
Secretariat general du
Comite
interministeriel de
controle de
limmigration
Secretariat generale
Secretariat general du
Comite
interministeriel de
prevention de la
delinquance
Institut national des
hautes etudes de
securite
Cabinet
Direction de la
modernisation et de
laction territoriale
Direction des
ressources humaines
Mission aux affaires
internationales et
europeennes
Delegation a
linformation et a la
communication
Centre detudes et de
prospective
Direction des szstemes
dinformation et de
communication
Direction de
levaluation de la
performance, et des
affaires financeres et
immobilieres
Direction generale de
la police nationale
Ecole nationale
superieure de police
Cabinet
Direction de
ladministration de la
police nationale
Direction generale de
la police nationale
Direction centrale de
la securite publique
Direction de la
surveillance du
territoaire
Direction centrale de
la police judiciare
Direction centrale des
compagnes
republicaines de
securite
Direction centrale de
la police aux
frontierres
Direction centrale des
renseignements
generaux
Service de protection
des hautes
personnalites
Centre detudes et de
prospective
Direction de la
formation de la police
nationale
Service de cooperation
technique
internationale de
police
Institut national de la
police scientifique

Sursa: http://www.interieur.gouv.fr
Ministerul de interne i al amenajrii teritoriului
90
- 2006




90
Tradus din francez - Minister de lintrieur et de lamnagement du territoire.



115

























Sursa: http://www.datar.gouv.fr
Delegaia interministerial pentru amenajarea teritoriului i competitivitate
91
- 2006

Directeur general
Banque de donnees juridiques inter
fonctions publiques
Cabinet:
Mission encadrement superieur
Comite de recherche et prospective
Projet SIRH


Mission des affaires europeennes et
internationales
Observatoire de lemploi public Directeur adjoint
Chef de service
Sous-direction secretariat general Sous-direction des statuts et des
remunerations
Sous-direction de la gestion des
ressources humaines
Bureau des affaires generales et
budgetaires
Mission communication
Centre de documentation
Bureau des statistiques, des etudes et
de levaluation
Bureau de la coordination Statutaire
Bureau du statut general
Bureau des remunerations, des
pensions et du temps de travail
Mission codification
Charge de mission
Bureau des affaires sociales
Bureau du recrutment et de la
formation
Bureau des personnels de conception
et dencadrement
Sursa: http://www.fonction-publique.gouv.fr/

91
Tradus din francez Dlgation Interministrielle lamenagement et la comptitivit des territoires.
Delegue
Secretariat permanent du CITEP
Cabinet
Conseillers apres du delegue
Directeur charge de la
prospective, de levaluation, des
etudes et de linternational
Directeur charge des mutations
economiques
Directeur, adjoint au Delegue
charge de la coordination et de
laction interministerielle
Equipe cooperation
internationale
Equipe
developpement
regional et CPER
Equipe
developpement
local et politiques
rurales
Commissariats de
massif
Equipe observatoire
de territoires
Equipe prospective
et etude
Equipe
developpement
economique et
attractivite
Equipe politiques
sectorielles et
strategies urbaines
Equipe politique
europeennes
Secretariat general Equipe mutations
economiques



116
Direcia general a administraiei i funciei publice
92
- 2006



G
r
o
u
p
e
m
e
n
t
s

d
e

c
o
m
m
u
n
e
s
,

s
y
n
d
i
c
a
t
e
s
,

d
i
s
t
r
i
c
t
s
,

c
o
m
m
u
n
a
u
t
e
s

u
r
b
a
n
e
s

Institutions speciales
Organigramme densemble de ladministration
- 2003 -
Collectivites territoriales intra-etatiques
President de la
Republique
Premier-
ministre
Ministre de
lInterior
Ministres
PREFET
Services
regionaux
de lEtat
Secretaire
general pour
les affaires
regionales
Conference
administrative
regionale
(CAR)
Services
departamentaux
de lEtat
Secretaire
general
Serrvices
de la
Prefecture
Sous
prefectures
Circonscritions locales des
services departamentaux
Etat
Conseil
regional
Conseil
municipal
l
Comite
economique
et social
President du
conseil
regional
President du
conseil
general

Maire
Services de
la region
Services du
departement
Services de
la commune
exerce lautorite hierarchique
controle
assure la tutelle

organes deliberants elus au suffrage universal direct
organes executifs elus au suffrage universal indirect
organes consultatifs


SOUS PREFET
de arondisment
Conseil
general

92
Tradus din francez - Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.



136
Administraia indirect (funcia public teritorial) const n autoritile publice
teritoriale regiuni, departamente, arondismente, comune. Articolul 72 din Constituie
garanteaz autonomia acestor autoriti supuse supravegherii statului. Noi funcii au fost
conferite municipalitilor, n special n domeniul amenajrii oraelor, departamentelor, n
domeniul administraiei sociale i al sntii publice i regiunilor: planificarea regional i
asistena economic etc. Conducerea de stat a fost degrevat i este limitat n mod curent la
controlul juridic.

1.2. Administraia local
Zonele de aprare civil, regiunile, departamentele, arondismentele i comunele au
fost constituite ca uniti administrative astfel nct s se conformeze unui model uniform,
care nu ine n mod invariabil cont de delimitrile reale geografice, electorale sau economice.
Dup descentralizare administraia public local este caracterizat prin existena a trei nivele
de colectiviti locale aflate n plin exerciiu: regiuni, departamente i comune.
Frana cu o suprafa de 544.000 km
2
numrnd 56,3 milioane de locuitori (republic
parlamentar, parlament bicameral, stat unitar descentralizat) cuprinde 26 regiuni, 100 depar-
tamente i 36.763 comune.

Zonele de aprare civil sunt un ealon specializat derogatoriu care ndeplinete trei
misiuni: elaborarea de msuri non-militare de aprare i cooperare cu autoritile militare
(circumscripiile militare de aprare coincid cu zonele); coordonarea mijloacelor de securitate
civil n zon; administrarea unui anumit numr de mijloace ale poliiei naionale i de
mijloace de transmisie ale ministerului de interne. Exist n prezent 7 zone de aprare create
n 1959 i redefinite n 2000. La conducerea acestora se afl prefecii de zone, care acioneaz
i ca prefeci de regiuni.
Regiunea, pentru aceasta s-a manifestat interes nc din timpul regimului Vichy
(1941-44) ea fiind recunoscut prin Legea 72-619 din iulie 1972, ulterior modificat de
aproximativ 15 ori, n ideea creterii autonomiei. Regiunea a devenit astfel colectivitate
teritorial iar n 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali alei
pentru un mandat de 6 ani. Consilieri regionali sunt cei care desemneaz Preedintele
consiliului care administreaz bugetul, conduce personalul i politica regionala axat pe
dezvoltarea economic i social, amenajarea teritoriului, formarea profesional. n Frana
sunt 26 de regiuni din care 4 in teritoriile de peste mare. Pentru exemplificarea structurii
aparatului administrativ, redm organigrama alturat, reprezentnd structura Consiliului
Regional lIle de France.



137

Conseil Regional dIle de France
PRESIDENT
Directeur de Cabinet
Chef de Cabinet
Bureau du Cabinet
Secretariat du C.R.
Affaires reservees
Service de Presse
Sv. de la communication
Documentation
Conseillers Techniques
Directeur general des services administratifs
Direction de
ladministration
generale
Direction du
development
economique et social
Direction de
lamenagement
Direction des
affaires scolaires
Controle
Financier
Charge de
mission
Direction de
transports et de
circulation
Service
informatique
Conseiller en
informatique et
organisation
Direction des
affaires
financieres


Departamentul are o vechime istoric mult mai mare, fiind creat nc din 1790;
modificri privind structura i competenele s-au produs pn n iulie 1987. Departamentul este
ealonul de drept comun desemnat s conduc n ansamblu politica guvernamantal.
Administrarea acestora se realizeaz de ctre un Consiliu general ales pentru un mandat de 6 ani
prin sufragiu direct i universal. Consiliul este condus de un Preedinte ales din membrii acestuia.
n prezent exist 100 de departamente din care 4 n teritoriile de peste mare. n fruntea
administraiei teritoriale se afl prefecii.
Arondismentul este un ealon specializat n administraia de proximite, la vrful
cruia se afl sub-prefectul, care este subordonat ierarhic. Exist aproximativ 340 de
sub-prefeci din care 13 acioneaz n teritoriile de peste mare.
Comuna constituie al patrulea nivel al administraiei locale n exerciiu. Frana are ea
singur mai multe comune dect ansamblul partenerilor si din Uniunea European (36.580 n
Frana metropolitan, adic fr teritoriile de peste mare unde sunt nregistrate 183).
Potrivit art. 34 i 72 ale Constituiei, comunele sunt colectiviti teritoriale care se
administreaz n mod liber, prin consilieri alei i n condiiile prevzute de lege.
Comunelor li se acord o competen general. Deci autoritatea administrativ nu are
fa de ea dect o putere tutelar i nu o putere de conducere. n 1982, tutela dispare, nlocuit
prin controlul legalitii a posteriori (prefeci ai departamentelor i regiunilor, camera regional
de conturi). Dispariiei tutelei nu-i putea urma vidul; absena controlului nu este de conceput
pentru dou motive; pentru c n mod tradiional Frana este un stat unitar i pentru c art. 72 al
Constituiei pretinde acest lucru.
Comunele sunt conduse astfel de:
o autoritate deliberativ: consiliul municipal;
o autoritate executiv: primarul.
Consiliul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru ase ani i este un
organ dotat cu putere deliberativ. El numr 9 consilieri pentru comunele inferioare cifrei de



138
100 de locuitori, pn la 69 pentru comunele care au mai mult de 300.000. n total, sunt
aproximativ 500.000 de consilieri municipali.
Condiii de eligibilitate: exist reguli de neeligibilitate, care vizeaz ndeprtarea
indivizilor indezirabili, fie pentru a mpiedica pe funcionarii cu autoritate s domine uor un
consiliu municipal, fie pentru ca legturi de rudenie sau raporturi financiare cu comuna s nu
trezeasc suspiciuni asupra obiectivitii deciziilor.
Exist dou modaliti de scrutin (dup cum comuna are mai mult sau mai puin de
3.500 de locuitori). Astfel, dac comuna are sub 3500 de locuitori se utilizeaz scrutinul
majoritar, odat depit aceast limit scrutinul este unul mixt (jumtate din membrii sunt
alei prin votul majoritar iar cealalt jumtate prin reprezentare proporional).
Municipalitatea (desemneaz ansamblul persoanelor care administreaz o comun)
cuprinde primarul, pe adjuncii si i pe consilieri, adic consiliul municipal. Consiliul
municipal, ales prin sufragiu universal tot la ase ani, alege primarul i pe adjuncii acestuia,
dintre membrii si.
Primarul este ales dintre consilieri municipali i ndeplinete trei misiuni diferite:
agent al statului cnd implementeaz legea, agent al comunei i eful administraiei comunale.
Organizarea administrativ a teritoriului Franei rmne astfel coerent avnd n vedere
c: arondismentele sunt alctuite dintr-un numr ntreg de comune, departamentele cuprind un nu-
mr ntreg de arondismente, regiunile un numr ntreg de departamente iar zonele de aprare
civil un numar ntreg de regiuni.
Lipsa de flexibilitate care a rezultat, este posibil s fi contribuit la proliferarea unor noi
tipuri de uniti administrative. n acest context, trebuie menionate corporaiile publice, adic
entiti legale (persoane juridice) supuse dreptului public, crora li s-au conferit funcii
publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie i a cror aciune este
supus controlului de stat. n mod special, acest concept acoper o mare varietate de uniti
administrative, de la instituii ale cror structuri sunt de natur corporativ, pn la
etablissements publics cu caracter industrial i comercial, care, dei constituite conform
dreptului public, sunt, cu toate acestea, scutite de unele legi de drept public.
Cooperarea intercomunal este un mijloc de a remedia frmiarea comunelor
franceze, fuziunea nregistrnd un succes controversat. Ea este larg rspndit, de vreme ce
Frana numr mai mult de 17.000 de instituii publice de cooperare intercomunal la 1
octombrie 1992. Legea asupra administraiei teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula
intercomunalitatea, a creat n plus fa de cele trei formule clasice, care sunt: sindicatul,
districtul i comunitatea urban, dou noi formule: comunitatea de comune i comunitatea
oraelor.
Sindicatul intercomunal: el permite comunelor nvecinate s raionalizeze costurile
serviciilor, cum ar fi apa i transporturile. El poate avea vocaie unic (SIVU) sau vocaie
multipl (SIVOM), adic lrgit spre mai multe competene sau legat de un proiect global.
Exist de asemenea sindicatul mixt, care asociaz o comun cu o alt persoan moral de
drept public (regiune, camer consular ); pentru SIVU, ca i pentru SIVOM, finanarea
intervine cel mai adesea prin participri ale comunelor. El poate fi fiscalizat, SIVU sau
SIVOM percepnd di-rect contribuii de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449
SIVU i 2.478 SIVOM.
Districtul: el asigur n locul comunelor diferite servicii i face fa problemelor de
echipare ale aglomeraiei suburbane. El este dotat cu o fiscalitate proprie. Exist 242 districte.
Comunitatea urban: este format pentru regruparea comunelor n aglomeraii de mai
mult de 50.000 locuitori i exercit cu drept deplin, n locul comunelor, competene n materie
de amenajare, de echipare sau de dezvoltare economic. Exist nou comuniti urbane.
Acestea sunt grupri cu fiscalitate proprie.



139
Gruprile existente in cel mai adesea de apropierea asociativ a intercomunalitii,
limitat la gestionarea serviciilor locale i la realizarea anumitor echipamente, n scopul
exploatrii unor economii la scar.
Comunitatea comunelor sau a oraelor, pentru mai mult de 20.000 de locuitori i
comunitatea de comune fr referire la un prag demografic: ele trebuie n mod obligatoriu s
exercite competene n materie de dezvoltare economic i de amenajare a spaiului. n afar
de aceasta, competenele lor trebuie s acopere cel puin unul din cele patru domenii: mediul
nconjurtor, locuine, drumuri, echipamente culturale, sportive i colare. Ele sunt dotate cu o
fiscalitate proprie.
Gradul de autonomie este, n general, legat de importana resurselor proprii, printre
care regsim fiscalitatea local i ncasrile tarifare induse de gestionarea serviciilor, precum
i veniturile domeniului:
fiscalitatea local: tax funciar asupra terenului construit i a celui neconstruit, tax
profesional, tax de locuire. Fiscalitatea local reprezint aproape jumtate din
finanare;
transferuri: dotarea global de funcionare i dotarea global de echipare;
mprumuturi: se apropie de 10% din resurse.


4 4. .2 2. . A An ng gl li ia a

Aspecte specifice
n Anglia, structura organizatoric a administraiei Regatului Unit va fi prezentat
numai n liniile sale majore, fr a intra n sistemele speciale scoiene i ale Irlandei de Nord.
Este fcut o distincie ntre guvernul central, guvernul local i corporaiile publice.
Este interesant de notat c reprezentantul legal al administraiei centrale nu este
statul, ci Coroana. Puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale parlamentului i
din prerogative regale (din dreptul cutumiar) i sunt exercitate de minitri n numele Coroanei.
n mod normal, minitrii sunt mputernicii direct de parlament, dar chiar i atunci ei
funcioneaz ca servitori ai Coroanei. ncepnd cu anii aptezeci, un numr crescnd de
organizaii cvasi-guvernamentale i cvasi-neguvernamentale (quagos i quangos) au fost
detaate din structura departamental ministerial.
O noiune important, amintit n capitolele anterioare, este ceea ce se numete
supremaia Parlamentului sau suveranitatea Parlamentului, care nseamn acelai lucru.
Prin supremaia Parlamentului se nelege faptul c numai Parlamentul are dreptul s
fac legi i, acest drept, este suprem i nelimitat. Poate s aprobe orice legi dorete i, de
asemenea, poate anula orice lege pe care chiar el a adoptat-o. Aceast supremaie a
Parlamentului face ca guvernul britanic s fie cel mai puternic din lume, fiindc atta timp ct
are majoritatea n Camera Comunelor, guvernul poate s fac sau s anuleze orice legi dorete.
Desigur, exist i limitri n puterea Parlamentului, cele mai multe dintre ele avnd implicaii
internaionale. De exemplu, Parlamentul nu poate face schimbri care ar putea afecta statutul
Monarhului sau a liniei succesorale fr aprobarea acelor ri din Commonwealth care nc o
accept pe Regin ca ef al statului. De asemenea, Parlamentul nu poate aproba legi care
contravin normelor de drept internaional. Dac exist vreo nenelegere ntre Marea Britanie i
Comunitatea European, de fapt legislaia acesteia, instanele judectoreti britanice sunt
nelese s dea prioritate dreptului comunitar.




140


Sursa: http://europa.eu.int/

Monarhia. Marea Britanie este o monarhie constituional ereditar, n care eful
statului domnete, dar nu guverneaz. Cu alte cuvinte, monarhia acioneaz n limitele stabilite
de Constituie. Guvernul ales acioneaz n numele Coroanei, iar puterile personale pe care
Monarhul obinuia s le aib sunt acum folosite pentru ndrumarea, sftuirea primului-ministru
i a guvernului. Explicaia prezenei Reginei n cadrul Constituiei este dat de faptul c aceasta
asigur stabilitatea i continuitatea, care se ntlnesc att de rar n politic.
Prerogativa regal sau dreptul regal sunt termeni utilizai pentru a descrie puterile
deinute, nc, de Monarh. Importana puterilor prerogative rezid n faptul c acestea pot fi
utilizate, n mod legal, fr a fi necesar consimmntul Parlamentului. n acest fel, deciziile
executivului pot fi luate ntr-un timp mai scurt, iar guvernul are o libertate mai mare de
aciune, deoarece, n realitate, toate puterile Coroanei sunt exercitate de guvern n numele
Coroanei. De afacerile externe se ocup primul-ministru, ministrul de externe i Cabinetul.
Judectorii sunt numii la recomandarea primului-ministru care, la rndul lui, este sftuit de
lordul cancelar. Minitrii sunt numii tot la recomandarea primului-ministru. Au fost foarte
rare ocaziile cnd Monarhul a dorit s fac o schimbare n ceea ce privea aceste recomandri.
Lorzii i episcopii sunt numii, de asemenea, la recomandarea primului-ministru.
Primul-ministru are responsabilitatea recomandrii persoanelor pentru acordarea onorurilor; n
ceea ce privete lista acelora ce urmeaz s fie recompensai pentru servicii politice, aceasta
este examinat mai nti de trei consilieri privai, care nu sunt membri ai guvernului. Mai
exist cteva titluri de onoare, care sunt acordate, personal, de Regin.
Consiliul Privat al Coroanei a aprut la nceputul secolului al 17-lea i era constituit
dintr-un mic grup de consilieri personali ai Monarhului. Astzi, fiecare membru al Consiliului
are un titlu de onoare. Pentru un astfel de titlu de onoare, persoana respectiv trebuie s se
bucure de o nalt reputaie. Dar, un titlu de acest fel se acord extrem de rar.



141
Toi membrii Cabinetului sunt numii consilieri privai, cerndu-li-se s pstreze, sub
jurmnt, secretul i loialitatea fa de Coroan. Numrul total al membrilor Consiliului
ajunge astzi la aproximativ 300. Acordul regal pentru legislaie i aprobarea formal a
actelor executive, folosind puterile prerogative, sunt date, n numele Coroanei, de un mic grup
de consilieri privai. Biroul Consiliului privat este un organism administrativ. eful su
politic, care este membru al Cabinetului, este Lordul preedinte al Consiliului.
Cel mai apropiat sftuitor al Reginei ete secretarul ei particular, iar de relaiile cu
mass-media se ocup secretarul pentru pres. Primul-ministru are, de asemenea, un birou par-
ticular i un secretar pentru relaiile cu presa. Un alt consilier important este secretarul
Cabinetului. Datorit acestor oficiali, maina comunicaiilor, a informaiilor, funcioneaz
impecabil.

Administraia central
Primul-ministru i cabinetul
n zilele noastre, Cabinetul cuprinde aproximativ 20 minitri care, n marea lor
majoritate, sunt membri ai Parlamentului, civa dintre ei fcnd parte din Camera Lorzilor.
Numrul exact al membrilor Cabinetului este stabilit de ctre primul-ministru. Cei mai muli
minitri din Cabinet conduc departamente guvernamentale majore, dar civa nu au
responsabiliti specifice sau au responsabiliti cumulate, cum ar fi Lordul Preedinte al
Consiliului sau Lordul Pstrtor al Sigiliului. n responsabilitile membrilor Cabinetului se
mbin cele dou ramuri ale guvernrii, ei fiind membri n acelai timp ai executivului i ai
legislativului.
Liderul partidului de guvernmnt devine prim-ministru i el alege membrii
Cabinetului dintre membrii de frunte ai partidului. Att timp ct primul-ministru i Cabinetul
pot conta pe sprijinul majoritii n Camera Comunelor, ei pot rmne n post, dar pot fi
demii printr-un vot de nencredere.
Cele mai multe prerogative ale primului-ministru sunt bazate pe convenii, mai curnd
dect pe drept, dar ele sunt destul de reale pentru a avea acest rol. Prima i cea mai evident
este aceea a alegerii Cabinetului. Membrii lui sunt numii de Regin, la propunerea
primului-ministru, i pot fi concediai tot att de uor. Din 22 de membri ai Cabinetului
alctuit de d-na Margaret Thatcher, cnd a devenit pentru prima dat prim-ministru, n 1979,
numai opt au rmas pe lista din 1986. Prerogativele primului-ministru n ceea ce privete
numirile ministeriale se extind n afara celor 20 de membri ai Cabinetului, asupra ministerelor
de prim rang, i includ ali aproximativ 80 de membri ai guvernului.
Sunt apoi mai mult de 20 de departamente de vrf din Serviciul Civil, n care numirile
depind direct de primul-ministru, Mai mult dect att, un ministru nu-i poate concedia
secretarul permanent (care este ef de departament), fr aprobarea efului Cabinetului.
Primul-ministru face recomandrile pentru numirile n biserica anglican, pentru
numirea judectorilor la nalta Curte de Justiie, pentru numirea consilierilor particulari.
Cabinetul se ntrunete, n mod obinuit, o dat pe sptmn, i ori de cte ori este
necesar, dac evoluia evenimentelor reclam acest lucru.
Activitatea Cabinetului se desfoar cu concursul unui mare numr de comitete i
subcomitete. Acest sistem a fost nfiinat nc din anul 1945.
n prezent, exist aproximativ 25 de comitete i subcomitete permanente, iar un numr
de 100 de astfel de comisii sunt temporare.
Cele mai importante comitete permanente sunt cele pentru politic extern i aprare,
pentru strategie economic, afaceri sociale i cea pentru legislaie.
Dei primul-ministru poate s invite pe unii membri ai guvernului (ce nu sunt membri
ai Cabinetului) s asiste la edinele Cabinetului, acest lucru nu constituie o practic curent.



142
Pn la nceputul secolului nostru, Cabinetul nu dispunea de un personal specializat, nu avea
un secretariat.
n 1916 a fost numit un secretar permanent, iar acum biroul Cabinetului este condus de
un secretar care, n acelai timp, este i eful Serviciului Civil. Biroul Cabinetului deservete
Cabinetul i toate comitetele i subcomitetele sale.
Secretarul Cabinetului este o persoan foarte puternic, fiind foarte apropiat de
primul-ministru n munca pe care acesta o desfoar, biroul su fiind n legtur direct cu
acela din Downing Street 10.

Administraia public central de specialitate
Majoritatea minitrilor care fac parte din Cabinet conduc departamente centrale de
importan major. Ei sunt susinui n departamentele lor de o ierarhie politic a minitrilor
de stat i a secretarilor parlamentari i de funcionarii civili permaneni, condui de un nalt
funcionar, numit secretar permanent.
n prezent, exist 15 departamente de stat considerate majore, conduse de minitri ce
fac parte din Cabinet i 16 departamente mai mici sau sub-departamente, care sunt conduse,
cu una sau dou excepii, de minitri care nu se numr printre membrii Cabinetului.
Cele 15 departamente considerate majore sunt urmtoarele
93
: ministerul alimentaiei,
agriculturii i pescuitului, ministerul aprrii, departamentul pentru educaie i tiin, departa-
mentul muncii, departamentul energiei, departamentul mediului nconjurtor, ministerul
afacerilor externe i al Commonwealth-ului, ministerul sntii i al securitii sociale,
ministerul de interne, ministerul Irlandei de Nord, ministerul Scoiei, departamentul pentru
comer i industrie, departamentul transporturilor, ministerul trezoreriei, ministerul rii
Galilor.
Cele 16 departamente centrale minore sunt urmtoarele: departamentul Lordului
Cancelar, ministerul artelor i bibliotecilor, ministerul vmilor, departamentul pentru credite i
garanii la export, ministerul informaiilor, ministerul venitului naional, departamentul
avocailor, oficiul pentru personal i management, biroul pentru supraveghere i cartare, biroul
pentru administrarea i dezvoltarea ajutoarelor externe (ajutoare financiare externe i asisten
tehnic), ministerul consiliului parlamentar, biroul general pentru pli (serviciile bancare
guvernamentale i plata pensiilor), ministerul recensmntului populaiei i prevederilor sociale,
departamentul rezervelor generale, biroul tipografiei guvernului, ministerul telecomunicaiilor.
n fiecare departament central major exist o structur politic ce cuprinde minitri cu
ranguri diferite i, n afara acesteia, mai exist o structur non-politic, format din
funcionari civili (ce aparin Serviciului Civil).
eful departamentului (secretar de stat sau ministru) este asistat de unul sau mai muli
minitri de stat, n funcie de mrimea departamentului (ministrul de stat se situeaz, n
ierarhie, dup ministrul care este membru al Cabinetului).


93
Denis Derbyshire, The Business of Government, G.B., B.C., 1980.



143

Division
PRIVATE OFFICE
Parliamentary Private
Secretary
Private Secretary
Under
Sec.
Director of
Statistics
Statistics
Division
POLI TI CAL LEVEL
SECRETARY OF STATE
Minister of State Parliamentary under
Secretary of State
Parliamentary under
Secretary of State
PERMANENT
SECRETARY
Deputy Sec. Deputy Sec. Deputy Sec. Director of
Establishments
Accountant general
Under
Sec.
Division
Division
Division
Division
Division
Establishment
Division
Finance
Division
NONPOLI TI CAL LEVEL
This is a typical department. Individual departments will vary in detail
Under
Sec.
Under
Sec.
Under
Sec.
Under
Sec.




137

Administraia local
Structura autoritilor locale a fost reorganizat de Legea guvernului local din 1972,
care a intrat n vigoare n 1977 i care a operat o reducere a corpurilor locale printr-o sporire a
puterilor acestora. Anglia este mprit n inuturi, iar ara Galilor n districte. Fiecare din
aceste autoriti locale este condus de un consiliu ales. Puterile lor deriv din autoritatea
garantat de un act al parlamentului i sunt subiect al revizuirii juridice n virtutea regulii ultra
vires. n plus, departamentele guvernului central exercit supraveghere administrativ, n
particular n domeniul managementului financiar. n ansamblu, corpurile care se auto-
guverneaz au fost desemnate cu puteri administrative extrem de importante, pe care i le
exercit cu o mare autonomie. Meninerea ordinii publice este n mare msur n grija acestor
corpuri i nu n grija agentului local al guvernului central, ca n majoritatea statelor
continentale
94
. n aceast form sistemul tradiional distinct al autonomiei locale n Anglia, care
n sec. XVIII a atins un moment de vrf prin statutul de autoguvernare a inuturilor, continu s
se aplice i n prezent.
A treia categorie de autoritate administrativ este constituit de corporaiile publice.
Acestea sunt legal responsabile de unitile organizatorice, stabilite prin act parlamentar i
investite cu datoria de a ndeplini anumite ndatoriri publice. Ele se comport ca ntreprinderi
comerciale n industriile naionalizate, ca diferite corpuri administrnd beneficiile sociale
conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere. Expansiunea rapid
i necoordonat a acestui tip de entitate a fost inta unei critici severe. n particular, este
problematic ct de efectiv este supravegherea exercitat de ministerul de resort asupra
corporaiilor i, n consecin, aceea exercitat de parlament.

Descentralizarea administrativ
Privit la suprafa, sistemul britanic de guvernmnt pare a fi foarte centralizat.
Parlamentul, primul-ministru i cabinetul i desfoar activitatea n Londra, iar Serviciul
Civil este n mod obinuit asociat cu Whitehall, acea strad larg ce face legtura ntre Palatul
Westminster i Piaa Trafalgar.
Din cei aproximativ 600.000 de funcionari din Serviciul Civil, mai mult de 400.000
i desfoar activitatea n afara capitalei. Dac la acetia se adaug restul funcionarilor
publici, de pe ntreg cuprinsul rii, se ajunge la un total de peste dou milioane de persoane
care au locul de munc n afara Londrei.
Toi acetia sunt controlai, n cele din urm, ntr-un fel sau altul, de puterea central.
Descentralizarea cuprinde dou forme principale:
delegarea puterilor;
transferul puterilor.
Delegarea puterilor se refer la posibilitatea lurii deciziilor administrative la nivel
local, n timp ce transferul presupune i atribuirea libertii de luare a deciziilor politice.


94
J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 75.



139
DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV
THE UNITED KINGDOM
(Unitary System)


CENTRAL GOVERNMENT
Parliament Cabinet

Central Departments
(Major Policy)

SINGLE
DEPARTMENTS

MULTI-
DEPARTMENT

APPOINTED BODIES
(E.G.QUANGOS,
HEALTH
AUTHORITIES)
ELECTED
BODIES
(E.G. LOCAL
AUTHORITIES)













DELEGATION DEVOLUTION
(Field Administration) (Minor Policy &
Administration)





140
Dac este practicat delegarea, atribuirea competenelor este foarte precis definit. n
cazul n care o persoan sau o instituie, a cror putere este delegat, doresc s extind aceast
putere au nevoie, n primul rnd, de aprobarea puterii (forurilor) centrale.
n cazul puterii transferate, situaia este cu totul alta, n sensul c limitele,
competenele sunt mult mai largi, iar posibilitatea de manevr este mai mare.
Departamentul sntii i securitii sociale (DHSS) constituie un bun exemplu de
descentralizare prin delegare. Politicile majore sunt hotrte la nivel naional (central), iar
apoi sunt implementate la nivel local, prin birouri centrale i regionale. Ministerul muncii
este, de asemenea, organizat n acest mod.
Departamentul mediului (DOE) i Departamentul pentru comer i industrie (DTI) au,
de asemenea, birouri regionale, conduse de directori, ce sunt mputernicii (delegai) s ia
decizii majore n acord cu politicile hotrte la Whitehall. De exemplu, un director regional
din DTI poate autoriza acordarea unei alocaii pentru dezvoltare unei firme, pn la plafonul
de dou milioane lire sterline.
Pe de alt parte, birourile din Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord aplic politicile
centrului, la nivel local, acoperind activiti ce sunt specifice mai multor departamente, i nu
doar unuia singur.
Serviciul naional de sntate (NHS) este probabil cel mai bun exemplu de transfer al
puterilor politice minore ctre autoritile locale.
n Anglia, DHSS din Londra a transferat multe dintre atribuiile sale ctre 14 autoriti de
sntate regionale (RHAs), i de la acestea la un numr de 193 autoriti de sntate districtuale.
Sistemul autoritilor locale din Marea Britanie, demonstreaz conceptul i practica
transferului ctre organele alese, din teritoriu.
Biroul din Scoia este n prezent un mini guvern, condus de un secretar de stat, care
este membru al Cabinetului. Aici sunt angajai peste 6.000 de funcionari civili, cei mai muli
lucrnd n cldirea St.Andrew din Edinburg.
ara Galilor are un numr redus de competene transferate. Biroul galez a fost nfiinat
n 1964 i cei mai muli dintre angajaii si (aproximativ 1.000 de funcionari civili) se gsesc
n Cardiff.
n cazul Irlandei de Nord, situaia este mai complicat. Urmrind istoria conflictului
dintre catolicii irlandezi i colonitii prezbiterieni scoieni (protestani), guvernul Marii
Britanii a fost obligat s accepte, dup primul rzboi mondial, principiul autodeterminrii.
Actul de guvernmnt irlandez din 1920 era, de fapt, un regulament intern, ce prevedea
mprirea rii n ase inuturi n nord i 26 de inuturi n sud.
n acest fel, au luat natere dou parlamente: unul la Dublin, iar cel de-al doilea la
Stormont, lng Belfast. Dar, n 1922, s-a ajuns la un acord (Treaty of Ireland Act), care
prevedea separarea complet a nordului fa de partea sudic, crendu-se n acest fel un stat
irlandez liber, care a devenit apoi Republica Irlanda.
Din 1922, parlamentul nord-irlandez a fost dominat de un singur partid, unionist,
reprezentnd majoritatea protestant, care se pronun n favoarea unirii cu Marea Britanie. Ei
au ctigat, n mod constant, dou treimi dintre mandatele parlamentare, avnd astfel
posibilitatea s ia hotrri privind politicile din provincie.
Minoritatea catolic s-a simit puternic discriminat, suportnd cele mai rele
tratamente i cea mai nalt rat a omajului. Toate aceste insatisfacii au degenerat, treptat, n
violene, n anii '60, sub influena autointitulatei armate republicane irlandeze (IRA), care
dorea o Irland unit, condus de o majoritate catolic.
Violenele s-au amplificat att de mult, nct n 1969, la cererea cabinetului
nord-irlandez, au fost trimise trupe britanice. Dar violenele au continuat s se manifeste, de
ambele pri, iar perspectivele unei soluii politice, erau dintre cele mai rele, aa nct n martie
1972, guvernul conservator condus de premierul Edward Heath a anunat preluarea de ctre



141
Cabinetul Britanic a tuturor responsabilitilor pentru afacerile nord-irlandeze, pn cnd va fi
restabilit ordinea n Provincie.
Parlamentul din Stormont a fost dizolvat, pentru ca mai apoi s fie nfiinat biroul pentru
Irlanda de Nord, cu scopul de a aplica, n mod direct, regulamentul. Primul secretar de sat pentru
Irlanda de Nord a fost William Whitelaw. De atunci, muli politicieni, fie conservatori, fie
laburiti, au ocupat aceast funcie.
Administrarea de la centru a Irlandei de Nord este privit ca o soluie temporar, dar ea va
continua pn cnd pentru problemele acestei ri va fi gsit o soluie politic pe termen lung.
O soluie intermediar, ar putea fi crearea unui stat federal, avnd guvernul central la
Dublin i un transfer masiv de atribuii ctre statele componente din nord i sud.
n secolul 19, primul-ministru liberal William Gladstone, spunea odat c misiunea lui
n via a fost aceea de a ncerca s gseasc o cale de rezolvare a problemei irlandeze.
Este de semnalat c la 10 aprilie 1998 a fost semnat acordul de pace. Artizanii
acordului de pace din Irlanda de Nord, David Trimble i John Hume au primit premiul Nobel
pentru pace pentru anul 1998.

Structurile autoritilor locale
Sistemul guvernrii locale este, n principal, un produs al secolului trecut, dar cteva
mari reorganizri, n anii 60 i 70 au creat structura actual.
Guvernarea local urmrete, n primul rnd, asigurarea serviciilor pentru comunitile
locale. Cele mai multe dintre autoritile locale sunt, de asemenea, angajate n activiti cu
caracter comercial. Aproape 25% din cheltuielile naiunii sunt fcute de guvernarea local.
Ca i n cazul guvernrii centrale, autoritile locale i desfoar activitatea n
departamente, ce sunt controlate de comitete formate din consilieri alei.
Juritii denumesc organele locale alese creaii ale statului. Cu alte cuvinte, acestea
au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, dar pot fi la fel de uor desfiinate. ncetarea
activitii Consiliului marii Londre i a altor consilii, ale unor inuturi metropolitane (n aprilie
1986), constituie un exemplu n acest sens.
Structura local este bazat pe distincia dintre zonele urbane i cele rurale: capitala
are un regim diferit iar, datorit geografiei sale i distribuiei populaiei, i Scoia are o alt
organizare.





144
STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N ANGLIA I ARA GALILOR
PN LA 1 APRILIE 1986


METROPOLITAN
COUNTY

COUNTY COUNCILS
(47)
GREATER LONDON
COUNCIL (GLC)
INNER LONDON
EDUCATION AUTHORITY
(ILEA)

METROPOLITAN
DISTRICT COUNCILS
(36)

DISTRICT
COUNCILS
(333)

LONDON
BOROUGHS
(32)


CITY OF LONDON
PARISH COUNCILS
OR MEETINGS
PARISHOR COMMUNIT
COUNCILS OR MEETINGS



STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N ANGLIA I ARA GALILOR
DE LA 1 APRILIE 1986


METROPOLITAN
DISTRICT COUNCILS
(36)
COUNTY COUNCILS
(47)
NON-METROPOLITAN
DISTRICT COUNCIL
(333)
PARRISH
COUNCILS
OR MEETINGS PARRISH AND COMMUNITY
COUNCILS OR MEETINGS





146

n Anglia i ara Galilor (cu excepia Londrei), autoritatea cea mai
nalt era Consiliul inutului (comitatului), iar la nivelul cel mai de jos se gsea
Consiliul parohial. ntre ele existau Consiliile districtuale.
Cele 47 de consilii ale inuturilor non-metropolitane erau, majoritatea,
foarte vechi, comitate istorice, avnd ca centru un ora mai important.
inuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbaii (6):
Greater Manchester, Merseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South
Yorkshire, West Yorkshire.
n fiecare din aceste inuturi metropolitane existau 36 de consilii
districtuale, avnd populaii cuprinse ntre 170.000 de persoane i un milion
(Birmingham).
Districtele non-metropoliane sunt un amestec de urban i rural,
incluznd n principal zone rurale. Nu toate districtele au consilii parohiale.
Dac parohia are 200 sau mai muli electori, aceasta este opional.
n Londra, GLC (Consiliul marii Londre) acoperea un areal de aproape
800 de mile ptrate, cu o populaie de 7 milioane de locuitori. n interiorul
acestei zone, erau 32 de burguri londoneze, la care se aduga City-ul, acea mil
ptrat, care concentreaz principalele instituii financiare, i care i-a meninut
independena statutului, avnd chiar propria for de poliie.
Pentru a coordona serviciile n domeniul educaiei, ntr-o capital att
de dens populat cum este Londra, a fost creat un nou organism autoritatea
intern londonez pentru educaie (ILEA) considerat comitet al GLC.
Schimbrile din 1986 au necesitat un transfer al competenelor de la
consiliile inuturilor metropolitane la consiliile districtuale metropolitane, iar,
n cazul Londrei, desfiinarea GLC a generat probleme noi, pentru rezolvarea
crora a fost creat un alt comitet londonez, London Residuary Body (LRB). (A
se examina schemele cuprinznd Structura Guvernrii Locale n Anglia i ara
Galilor, nainte i dup schimbrile din aprilie 1986).
Toi membrii LRB sunt numii pe o perioad de cinci ani, dar aceast
perioad poate fi prelungit, dac nu intervine alt reform n administrarea
Londrei.
Dup toate modificrile fcute, Londra se gsete n situaia de a fi
singura capital din lume (dintre cele importante), care nu are o autoritate
responsabil pentru toate serviciile i activitile, pe care orice mare ora este
ndreptit s le cear.
Reinerea pe care o manifest ILEA fa de coordonarea educaiei n
centrul conurbaiei, demonstreaz c Londra, datorit dimensiunii i
complexitii sale, presupune un alt mod de organizare dect ce se ntlnete n
restul rii.
n ceea ce privete Scoia, o reorganizare major a avut loc n 1975,
cnd a rezultat un sistem cu dou niveluri principale, i un al treilea, n baz,
corespunztor parohiilor din Marea Britanie i ara Galilor (a se vedea schema
structurii guvernrii locale n Scoia).
Aa cum am mai menionat, autoritile locale, ca i cele centrale,
acioneaz prin departamente, care difer ntre ele, prin rangul celor care le
conduc la nivel politic.



147

STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N SCOIA


CONSILII
REGIONALE
(9)
CONSILII INSULARE
(3)
CONSILII
DISTRICTUALE
(53)
CONSILIILE
COMUNITII
(1343)



n timp ce departamentele centrale au n fruntea lor un ministru, cele locale sunt
controlate i rspund n faa comitetelor.
Aceste comitete includ, la scara ntregii ri, un numr de aproximativ
100.000 de consilieri alei. Ei i desfoar activitatea n mod temporar i sunt
nepltii. O alt deosebire ntre guvernarea central i cea local const n
gradul de pregtire pe care l au conductorii departamentelor. Astfel, secretarii
permaneni sunt considerai generaliti, n sensul c nu au o specializare
anume, n timp ce majoritatea ofierilor locali (cum mai sunt denumii) sunt
specialiti n diferite domenii de activitate (ingineri, economiti, medici .a.).
Funcionarii importani, denumii i ofieri, au o contribuie important
la rezolvarea problemelor care apar, sugestiile lor fiind, n general, acceptate.
Tendina actual a consilierilor locali este de a acorda o atenie mai
mare modului n care sunt asigurate serviciile locale.
n loc de concluzii, se poate spune c guvernarea local n Marea Britanie
se gsete, n prezent, la nivelul su cel mai de jos.
Baza financiar este nesatisfctoare, iar componena politic a
consiliilor locale le-a adus de multe ori n conflict deschis cu autoritile
centrale. De asemenea, exist restricii mari n ceea ce privete cheltuielile
publice.
Datorit acestor cauze, exist pericolul ca autoritile (instituiile) locale
s devin doar nite agenii pentru departamentele din Whitehall, iar deciziile
s fie luate i mai greu dect n prezent.







148

UK Local Government
Sursa: http://www.tagish.co.uk/

Area of Country
United Kingdom
Eastern England
East Midlands
Greater London
North Eastern England
North Western England
South Eastern England
South Western England
West Midlands
Yorkshire and the Humber
Northern Ireland
Northern Scotland
Southern Scotland
Wales
Type of Council
Borough Councils
City Councils
County Councils
District Councils
English Unitary Councils
London Borough Councils
Metropolitan Councils
Northern Ireland Local
Government
Scottish Unitary Councils
Welsh Unitary Councils
Town Councils


Local Councils in the United Kingdom


Scotland North
Scotland South
Northern Ireland
North East
North West
Yorkshire & Humber Region
East Midlands
Greater London
West Midlands
Eastern England
South East
South West
Wales



147

Councils in Scotland: Northen Scotland*




Aberdeenshire
Angus
Argyll and Bute
Clackmannanshire
Fife
Highland
Moray
Nah-Eileanan AnIar (Western
Isles)
Orkney Isles
Perth & Kinross
Shetland Isles
Stirling
City of Aberdeen
City of Dundee




147

Councils in Scotland: Southern Scotland*



Dumfries & Galloway
East Ayrshire
East Dumbartonshire
Falkirk
East Lothian
East Renfrewshire
Inverclyde
Mid Lothian
North Ayrshire
North Lanarkshire
Renfrewshire
Scottish Borders
South Ayrshire
South Lanarkshire
West Dumbartonshire
West Lothian
City of Edinburgh
City of Glasgow

There are no administrative counties in Scotland after the last reorganization. Instead 32
Unitary Authorities replaced 9 Regional, 53 District and 3 Unitary Councils on April 1st 1996.

Local Councils in Northern Ireland*




146

Ards
Armagh
Ballymena
Ballymoney
Banbridge
Belfast
Carrickfergus
Castlereagh
Coleraine
Cookstown
Craigavon
Derry
Down
Dungannon
Fermanagh
Larne
Limavady
Lisburn
Magherafelt
Moyle
Newry & Mourne
Newtonabbey
North Down
Omagh
Strabane


* Councils have been mapped using the 25 Local Government Districts as a basis for defining
a geographical region.


Local Councils in the North West




Cumbria
Cheshire
Halton *
Warrington *
Lancashire
Blackburn with Darwen *
Blackpool *
Greater Manchester
Merseyside (Ceremonial)

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties





147

Local Councils in Yorkshire & Humberside

East Riding of Yorkshire
Kingston upon Hull *
Lincolnshire (Part of)
North Lincolnshire *
North East Lincolnshire *
North Yorkshire
York *
South Yorkshire (Ceremonial)
Comprising of:
Barnsley
Doncaster
Rotherham
Sheffield
West Yorkshire (Ceremonial)
Comprising of:
Bradford
Calderdale
Kirklees
Leeds

Wakefield* The Local Government Commission for England deems these Unitary
Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties


Local Councils in the East Midlands




147



Derbyshire
City of Derby *
Leicestershire
City of Leicester *
Lincolnshire
Northamptonshire
Nottinghamshire
City of Nottingham *
Rutland (Ceremonial)


* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties











London Borough Councils



147



1: Barking & Dagenham
2: Barnet
3: Bexley
4: Brent
5: Bromley
6: Camden
7: Corporation of the City of London
8: Westminister
9: Croydon
10: Ealing
11: Enfield
12: Greenwich
13: Hackney
14: Hammersmith & Fulham
15: Haringey
16: Harrow
17: Havering
18: Hillingdon
19: Hounslow
20: Islington
21: Kensington & Chelsea
22: Kingston Upon Thames
23: Lambeth
24: Lewisham
25: Merton
26: Newham
27: Redbridge
28: Richmond Upon Thames
29: Southwark
30: Sutton
31: Tower Hamlets
32: Waltham Forest
33: Wandsworth





















147



Local Councils in the West Midlands


County of Herefordshire
(Ceremonial)
Shropshire
Telford & Wrekin *
Staffordshire
City of Stoke on Trent *
Warwickshire
West Midlands (Ceremonial)
Comprising of:
Birmingham
Coventry
Dudley
Sandwell
Solihull
Walsall
Wolverhampton
Worcestershire


* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties


Local Councils in the East





146

Bedfordshire
Luton*
Cambridgeshire
City of Peterborough*
Essex
Southend on Sea*
Thurrock*
Hertfordshire
Norfolk
Suffolk

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties

Local Councils in the South East



Buckinghamshire
Milton Keynes *
East Sussex
Brighton & Hove *
Hampshire
City of
Portsmouth *
City of Southampton *
Isle of Wight
Kent
Medway *
Oxfordshire
Surrey
Royal County of Berkshire
(Ceremonial) Comprising of:
West Berkshire
Bracknell Forest
Reading
Slough
Windsor & Maidenhead
Wokingham
West Sussex


* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties



147


Local Councils in the South West




Bristol
Cornwall & Isles of Scilly
Devon
City of Plymouth *
Torbay *
Dorset
Bournemouth *
Poole *
Gloucestershire
South Gloucestershire *
Somerset
Bath & N.E. Somerset *
North Somerset *
Wiltshire
Swindon *

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for
ceremonial purposes, part of these counties

Welsh Unitary Councils



147



Blaenau Gwent
Bridgend (Pen-Y-Bont Ar Ogwr)
Caerphilly (Caerffili)
Cardiff (Caerdydd)
Carmarthenshire (Sir Gaerfyrddin)
Ceredigion (Sir Ceredigion)
Conwy
Denbighshire (Sir Ddinbych)
Flintshire (Sir Y Fflint)
Gwynedd
Isle of Anglesey (Sir Ynys Mn)
Merthyr Tydfil (Merthyr Tudful)
Mommouthshire (Sir Fynwy)
Neath, Port Talbot (Castell-Nedd Port
Talbot)
Newport (Casnewydd)
Pembrokeshire (Sir Benfro)
Powys
Rhondda, Cynon, Taff
Swansea (Abertawe)
Torfaen (Tor-Faen)
Vale of Glamorgan (Bro Morgannwg)
Wrexham (Wrecsam)

There are no administrative counties in Wales after the last reorganization. Instead 22 Unitary
Authorities replaced 8 County and 37 District Councils on April 1st 1996





















147

*
* *


Autoritile locale au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, cu
scopul de a ndeplini anumite funcii, servicii, pentru care sunt mai bine
echipate dect autoritile centrale.
Colaborarea dintre cele dou niveluri ar trebui s fie una de parteneriat
dar, n anumite perioade, aceast relaie s-a deteriorat, degenernd n conflict.
Dup victoria din 1979 n alegerile generale, conservatorii, sub
conducerea d-nei Thatcher, au avut ca principal obiectiv reducerea inflaiei. O
parte important a strategiei lor economice o constituie controlul asupra
cheltuielilor publice. De cnd autoritile locale erau obligate s-i justifice
procentul de aproximativ 25% din totalul cheltuielilor publice, a devenit clar c
aceste comuniti vor fi supuse unor restricii financiare.
n 1981 sistemul alocaiilor a fost modificat n aa fel nct autoritile
centrale dobndeau mai mult putere, avnd chiar posibilitatea s ntrerup
acordarea alocaiilor altor autoriti, care aveau cheltuieli ridicate. De asemenea,
controalele asupra creditelor care pot fi acordate, au devenit mult mai severe. O
parte din laburitii ce fceau parte din consiliile locale au decis s ignore frul
puterii centrale, gsind ali bani (alte surse), prin creterea impozitelor locale.
Reacia imediat a guvernului a constat n introducerea unui tip nou de impozit, n
1985, prin care se stabileau anumite limite, ce nu puteau fi depite.
Astfel, conflictul inerent dintre consiliul local laburist i guvernul
central conservator a fost agravat.
Aadar, avnd cheltuielile locale limitate i posibiliti reduse de acordare
a mprumuturilor, chiar i consiliile conduse de conservatori au nceput s
protesteze i, n acest fel, o colaborare ce era deja ameninat s-a transformat
ntr-un veritabil conflict.
n plus, existau probleme n organizarea structural a oraelor, precum
i o nalt rat a omajului n vechile areale industriale, care au dus la crearea
unui climat tensionat.
Dei relaia central local s-a deteriorat n acea perioad, problemele
nu erau complet noi.
Dac Marea Britanie ar fi avut o constituie scris, atunci poate
puterile autoritilor locale ar fi fost mai clar definite i protejate dar, fr un
astfel de aprtor, parteneriatul trebuie s se sprijine doar pe respect reciproc
i nelegere.
Cei mai muli membri ai Parlamentului sunt, n mod regretabil,
ignorani n ceea ce privete guvernmntul local, iar cnd devin minitri
ignorana se transform, de multe ori, n nencredere.
Cheia unei posibile soluii este de natur financiar. Att timp ct
autoritile locale sunt dependente, n mare msur, de guvernul central, n ce
privete sprijinul financiar, orice colaborare nu poate fi dect una inegal. n
prezent, noua guvernare laburist este pe cale s nlture aceste inconveniente,
reclamate de administraia local.

Organizaii non-guvernamentale
Sectorul public include toate organizaiile i activitile care, ntr-un fel sau
altul, sunt pltite pentru a obine banii publici.



148

Organizaiile publice nfiinate n afara sectorului industrial au fost
denumite organizaii cvasi non-guvernamentale sau quangos.
Departamentul Serviciul Civil a publicat, naintea desfiinrii sale, n
1978, un raport ce cuprindea date referitoare la aceste organizaii.
Raportul afirma c existau 252 de astfel de instituii, i le definea ca
fiind organizaii care au fost nfiinate de departamente i, avnd la dispoziie
fonduri importante, cu scopul de a ndeplini unele funcii, pe care Guvernul
dorea s le realizeze, dar pentru care nu-i putea asuma o responsabilitate
direct (prin minister sau departament).
n acelai an cu publicarea raportului, un grup de universitari s-au
ntrunit la Universitatea Essex, pentru a discuta probleme de administraie
public. Cu acel prilej, s-a considerat c termenul quangos este cel mai potrivit
pentru organizaiile non-guvernamentale.
n concluzie, se poate spune c aceste quangos includ toate organizaiile
care nu fac parte din guvernul central sau local.
n prezent, din cele 252 de astfel de organizaii, au fost desfiinate
cteva dintre ele. Unele dintre cele mai importante quangos sunt urmtoarele.
Consiliul Artelor din Marea Britanie, cu rol de finanare a artelor prin
acordare de alocaii guvernamentale. (Este pltit de Ministerul educaiei
i tiinei);
Compania britanic de radiodifuziune (BBC) asigur realizarea
serviciilor de radio i televiziune (Ministerul de interne);
British Council finaneaz i asigur asisten n anumite ri i
promoveaz ideile britanice n afara rii. (Ministerul de externe i
Commonwealth);
Institutul britanic de film promoveaz producia britanic de filme
(Ministerul educaiei i tiinei);
Consiliul pentru cercetarea economic i social ncurajeaz i
promoveaz cercetarea social (Ministerul educaiei i tiinei);
Oficiul naional pentru dezvoltare economic - sftuiete guvernul n
privina dezvoltrii economice (Ministerul trezoreriei);
Consiliul sporturilor promoveaz i asist sportul (Ministerul
mediului);
Autoritatea U.K. asupra energiei atomice controleaz cercetarea i
dezvoltarea energiei atomice (Ministerul energiei).




149


4 4. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

n Germania, organizarea administrativ a fost dat de structura federal a
statului. Legea Fundamental regleaz repartizarea jurisdiciei administrative ntre
autoritile federale i landuri. Landurile au jurisdicie acolo unde nu a fost
atribuit nici o putere special autoritilor federale. Aplicarea legii comunitii
este efectuat n principiu n concordan cu repartizarea jurisdiciei ntre
autoritile federale i landuri. Astfel, de exemplu, autoritile administrative ale
landurilor vor avea jurisdicie s aplice nu numai acele statute ale landurilor care
aplic directivele Comunitii Europene, ct i dreptul comunitar aplicabil n mod
direct n zonele care intr n sfera de aciune a statutelor legiferate de landuri.
Totui, centrul de gravitate pentru impunerea dreptului comunitar rmne n sfera
autoritilor federale, care i exercit funcia lor administrativ n chestiuni vamale
prin Autoritile Financiare Federale i n probleme de agricultur prin Comisia
Federal pentru reglarea pieei agricole i Departamentul federal de alimentaie i
silvicultur.
Att autoritile federale, ct i landurile pot exercita funciile lor
administrative fie direct prin propriile lor organe, fie indirect prin entiti
legale, personaliti juridice, autonome.
Acolo unde aceste funcii se exercit direct prin personalitatea juridic a
autoritilor federale sau a landurilor, exist o putere general de a emite
directive, de la ministerul respectiv la cele mai mici uniti administrative.
Acolo unde aceste funcii se exercit indirect, organele administrative auto-
nome din punct de vedere juridic, ca de exemplu corporaiile, comitetele i
fundaiile, sunt supuse doar controlului de legalitate a statului. n ce privete
organele teritoriale municipale (adic autoritile i districtele legale), ele au
dreptul expres prin Legea Fundamental, s regleze toate problemele
referitoare la comunitatea local n zona de aciune a legislaiei respective care
intr n responsabilitatea lor (art. 28(2)). n fine, un numr de sarcini
administrative sunt de asemenea transferate unor pri particulare (de exemplu
companii de transport), cu anumite excepii, cum ar fi domeniul proteciei
publice care rmn de competena dreptului public. Realitatea administrativ a
asistat la apariia a numeroase devieri de la structurile-model menionate, dnd
natere unor organe intermediare i tipuri de organizare mixt.



150


Sursa: http://europa.eu.int/

Councils within Germany

Lander (state):

1. Berlin
2. Baden-wurttemberg
3. Bayern (bavaria)
4. Brandenburg
5. Bremen
6. Hamburg
7. Hessen (hesse)
8. Mecklenburg-vorpommern
9. Niedersachsen (lower saxony)
10. Nordrhein-westfalen
(north rhine-westphalia)
11. Rheinland-pfalz
(rhineland-palatinate)
12. Saarland
13. Sachsen (saxony)
14. Sachsen-anhalt (saxony-anhalt)
15. Scheswig-holstein
16. Thuringen (thuringia)

District:

1. Stad Aachen
2. Stadt Adorf/Vogtl
3. Groe Kreisstadt
Annaberg-Buchholz
4. Landkreis Bamberg
5. Bayerischer Landtag
6. Stadt Bergheim
7. Stadt Brakel
8. Kreisfreie Stadt Braunschweig
9. Stadt Bremen
10. Stadt Bren
11. Gemeinde Delligsen
12. Kreisfreie Stadt Dsseldorf
13. Kreisfreie Stadt Duisburg
14. Freie Und Hansestadt Hamburg
15. Stadt Herrenberg
16. Stadt Horn - Bad Meinberg
17. Gemeinde Lindlar
18. Stadt Mssingen
19. Stadt Oelsnitz
20. Stadt Paderborn
21. Freistaat Sachsen



147

22. Stadt Salzkotten
23. Stadt Sangerhausen
24. Landkreis Schnebeck
25. Stadt Schwerte
26. Gemeinde Staufenberg
27. Stadt Teterow
28. Landkreis Unstrut - Hainich
29. Stadt Villingen-Schwenningen
30. Stadt Willebadessen
31. Stadt Xanten



148





149



5 5. . L Le eg ga al li it ta at te ea a a ac ct ti iv vi it t i ii i a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv ve e i i p pr ro ot te ec c i ia a c ce et t e en ni il lo or r
m mp po ot tr ri iv va a a ab bu uz zu ur ri il lo or r a au ut to or ri it t i il lo or r

A Ap pl li ic ca ar re ea a p pr ri in nc ci ip pi iu ul l l le eg ga al li it t i ii i

Statul trebuie s fie un stat guvernat de lege. Statul trebuie s stabileasc cu
precizie limitele competenelor sale sub forma legii, aa cum face n privina libertilor
cetenilor, el nu trebuie s acioneze mai mult dect ine de competena sa legal.
Germanul Julius Stahl a formulat ideea statului guvernat de lege ntr-o perioad cnd
cetenii Europei abia ncepuser s-i ctige libertile individuale, eliberndu-se de
restriciile unui stat absolutist
95
. Coninutul acestui concept foarte general n esen
conceptul de Ordine, care traseaz relaia dintre stat i supuii si, a fost definit mai precis
ntr-o serie de principii influenate de slbirea monopolului puterii, aa cum a fost exercitat
de principii suverani n favoarea suveranitii poporului.
O caracteristic esenial a statului guvernat de lege este principiul legalitii
activitii administraiei, care, mpreun cu divizarea organizaional a puterii statului n
trei elemente componente, are ca scop garantarea libertii ceteanului fa de intervenia
direct a statului.
Dezvoltarea principiilor de egalitate a indivizilor n faa legii i a celor de
siguran legal, ca i protecia drepturilor individuale de ctre tribunalele independente,
a jucat un rol major n desvrirea supunerii statului suveranitii legii.
Aceast dezvoltare a dus la o supunere cvasi-total a administraiei fa de lege,
care, la rndul ei, se supune legii constituionale. Exist un acord ntre statele europene
n ciuda dezvoltrii lor istorice diferite n legtur cu ceea ce constituie principiile de
baz ale salvgardrii libertii individului i n privina regulilor fundamentale pentru
exercitarea democratic a puterii statului.
n mod corespunztor, n toate statele Uniunii Europene, executivul este supus Legii
(Law, loi, wet, statut, lov) sau oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislaia
parlamentar.
n ceea ce privete diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt
mputernicite s acioneze numai n sfere specific desemnate, care sunt stabilite n
prevederi formale i precis definite. Mai mult dect att, ele au la dispoziia lor un sistem
complet de protecie a drepturilor, n care Curtea de Justiie European reprezint
elementul central. Prin urmare, exist o unitate de vederi a statelor membre pn acolo
nct conceptul de stat guvernat de lege n termenii cei mai generali a fost realizat, n
sensul c orice exercitare a puterii executive trebuie discreionat i limitat de ctre lege.
Astfel, conceptul de legalitate a activitii administraiei se aplic n dreptul
comunitar numai ntr-o form special adaptat circumstanelor. Cea mai important surs

95
J. Stahl, Rechts-und Staatslehre (ediia a 3-a, Pt. 2, 137; asupra doctrinei germane a statului guvernat de
lage n general, cf. de asemenea Otto Bahr, Der Rechtsstaat (ediia I), Kassel i Gottingen 1864,
fotocopie retiprit n 1963, Rudolf Gueist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichste in
Deutschland, fotocopie retiprit a celei de-a doua ediii revizuit din 1879, aprut n 1966.



150

a legalitii este legea scris a Uniunii Europene. Totui, principiile legale nescrise sunt,
de asemenea, importante.
n ceea ce privete supunerea Comunitii legii scrise, apar aceleai probleme ca
i n privina controlului puterii statului n statele membre. n realitate, ceea ce pare s fie
o supunere absolut a administraiei fa de dominaia legii nu poate fi realizat. Dac
adaptabilitatea i flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clar a
libertii n luarea de decizii n favoarea administraiei devine o necesitate legislativ
96
.
Dar chiar i acolo unde dispoziiile legale contest orice libertate de decizie a
administraiei, divizarea n form concret a conceptelor n mare nedefinite, duce la o
relativizare cel puin concret a constrngerilor legale.
Natura variat a relaiilor sociale din societate poate fi tratat n mod just de ctre
legislativ numai cnd folosete concepte legale nedefinite flexibile, pe care administraia
le poate aplica n lumina necesitilor reale ale cazului individual. Mai mult dect att,
apare dificultatea formulrii prevederilor legale suficient de precise, n special n
domeniul dreptului administrativ economic.
Pentru a contura o definiie mai precis a principiului legalitii activitii
administraiei, aa cum este aplicat n rile europene, vom ncepe prin a examina dreptul
unor state europene din perspectiva dreptului administrativ comparat.


5 5. .1 1. . F Fr ra an n a a

n Frana, sistemul de drept administrativ deja schiat n capitolele anterioare este
marcat de principiul legalitii
97
. Legalitatea trebuie neleas n sens larg, potrivit noiunii
clasice de dispoziie legal, ca fiind orice constrngere legal/juridic creia executivul i
se supune: Principiul legalitii aplicat administraiei exprim deci regula potrivit creia
administraia trebuie s acioneze conform legii/dreptului
Aceasta nseamn c executivul trebuie s acioneze n conformitate cu legea scris
(Constituia, statutele, regulamentele).
Constituia celei de-a 5-a Republici, are o semnificaie central n diviziunea de
baz a puterilor ntre organele statului, dar este de mai mic importan ca msur a
legalitii conducerii administrative. Constituia francez difer de cea german, de
exemplu n aceea c Parlamentul din Frana are doar autoritate legislativ limitat, aa
cum este definit n art. 34, paragraful 2 din Constituie; aceast autoritate garanteaz c
orice nclcri ale libertii i proprietii se ntemeiaz pe o baz legitimat de
Parlament. n alte domenii, executivul are funcii legislative proprii sub art. 37, i acestea
sunt exercitate prin promulgarea ordonanelor sau a regulamentelor.
Administraia poate fi de asemenea mputernicit prin statut s fac reguli n
probleme guvernate de autoritatea Parlamentului.
Puterile discreionare de care se bucur executivul sunt totui limitate de principiile
generale de drept, scrise, iar dreptul cutumiar nu joac un rol important. Administraia
trebuie, de asemenea, s se supun tratatelor internaionale. Sub art. 55 al Constituiei actuale,
tratatele i acordurile ratificate la timp/corect, au prioritate fa de legile naionale. n fine,

96
J. Scwarze, op. cit., p. 207 i urm.
97
Vezi Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1, de J. C. Venezia
i Y. Gaudenut, p. 257, nr. 537.



151

administraia trebuie s respecte dreptul Uniunii Europene, care este acum recunoscut de
ctre Consiliul de Stat dup o oarecare ezitare la nceput, n sensul c i se recunoate efectul
direct i superioritatea
98
.
n Frana, garania legalitii activitii administrative este exercitat n primul
rnd de ctre tribunalele administrative, i la vrf de ctre Consiliul de Stat, care istoric
vorbind, a jucat un rol decisiv n limitarea puterilor executivului.
Cel mai important mijloc procedural pentru testarea legalitii actelor
administrative este recursul pentru exces de putere, prin care
cererile/revendicrile/reclamaiile se pot baza pe lipsa de jurisdicie, defecte procedurale
i formale, nclcarea statutului sau abuz de putere discreionar.


5 5. .2 2. . A An ng gl li ia a

n Marea Britanie, constrngerile legale asupra administraiei deriv din
mpletirea a dou principii constituionale fundamentale. Punctul de plecare este suvera-
nitatea Parlamentului i, pe aceast baz, Parlamentul britanic mpreun cu monarhul, o a
doua surs de suveranitate, se bucur de putere legislativ care, n principiu, este
nelimitat. Al doilea principiu care guverneaz, sistemul constituional britanic i care are
o for egal suveranitii Parlamentului, stabilete c administraia este supus dreptului
comun n forma n care este acesta modificat de Parlament
99
.
Msurile administrative care afecteaz drepturile, ndatoririle i libertile
indivizilor trebuie s se ntemeieze pe o baz statutar ferm.
Orice act al puterii guvernamentale, adic orice act care afecteaz drepturile legale,
ndatoririle sau libertile oricrei persoane, trebuie s aib n mod evident o provenien
strict legal.
Persoana afectat poate, de asemenea, recurge la Curile de justiie i, dac
proveniena legal nu se dovedete a fi perfect n ordine, Curtea va invalida actul, pe care
ea (persoana) poate s l ignore n siguran
100
.
Autoritatea parlamentar este, de asemenea, necesar ori de cte ori guvernul caut s
promulge reguli generale, abstracte (legislaie delegat). Msura puterii legislative
administrative depinde n principal de coninutul autorizrii. n opoziie cu Germania, totui,
este la latitudinea Parlamentului s decid el nsui.
O component suplimentar a dominaiei legii este egalitatea n faa legii, care
asigur egalitate formal n aplicare legii. Definiia dat de A.V. Dicey a avut o mare
influen n dezvoltarea unui concept britanic independent al dreptului administrativ
101
.

nseamn, iari, egalitatea n faa legii, sau supunerea egal a tuturor claselor n
faa dreptului ordinar al pmntului administrat de Curile de Justiie ordinare; dominaia

98
cf. A. de Laubadere, op. cit., subsol 2, p. 263, nr. 552; G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., subsol 4, p. 381 i
urm., cu referiri la jurispruden.
99
A. V. Dicey, Introducere n dreptul constituional, ediia a 8-a, Londra, 1931, p. 36 i urm., n special 37
i urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituional i drept administrativ, ediia a 6-a, Londra,
1975, p. 42 i urm.
100
H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediia a 5-a, Oxford, 1982, p. 22.
101
A-V- Dicey, op. cit., p. 198.



152

legii n acest sens exclude ideea oricrei scutiri a persoanelor oficiale sau a altora de la
datoria de supunere n faa legii, care guverneaz asupra altor ceteni sau de la jurisdicia
tribunalelor ordinare; la noi nu poate exista nimic realmente corespunztor dreptului
administrativ sau tribunalelor administrative din Frana.

Concepia lui Dicey c nu poate fi drept administrativ n Marea Britanie se baza,
dup cum s-a artat deja, pe o nelegere greit a funciei dreptului administrativ din
Frana. Timp de muli ani, totui, consecina acestui fapt a fost aceea de a mpiedica
apariia unui drept administrativ britanic ca o ramur independent a dreptului i ca
disciplin tiinific. Dei aceast concepie este acum considerat depit i Marea
Britanie are acum un drept administrativ evoluat, acesta nu a afectat n nici un fel pn
acum competena fundamental a tribunalelor ordinare n disputele privind chestiunile
administrative. n acelai timp, tribunalele administrative special create pentru
administraie au acumulat o importan considerabil n soluionarea conflictelor.
Legalitatea conduitei administrative este garantat parial prin mijloacele doctrinei
ultra vires: dac executivul acioneaz n afara sferei n care este autorizat s o fac,
aciunea sa este ultra vires i, de aceea, ilegal.
Libertatea de aciune administrativ nu este totui limitat numai de legea scris.
Constrngeri procedurale semnificative apar de asemenea din principiile justiiei naturale,
inclusiv, de exemplu, regula c nimeni nu poate fi judector pentru cauza sa proprie sau c un
individ are dreptul la o audiere judiciar. Aceste principii, care la nceput s-au aplicat numai
procedurilor judiciare, se aplic acum i lurii de decizie administrativ.


5 5. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

n Germania, potrivit art. 20, par. 3 al Constituiei, autoritatea executiv trebuie
exercitat n acord cu statutul i legea; i sub. art. 1, par. 3 al legii fundamentale,
exercitarea sa este de asemenea supus respectrii drepturilor fundamentale. De aici,
principiul tradiional al legalitii activitii administraiei este extins pentru a forma un
principiu general al constituionalitii activitii administraiei
102
. Principiul legalitii
nsui const n dou elemente: primatul statutului i cerina unui statut n sensul de a
exista o lege emis de parlament.
Primatul legii/actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie
superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (de
exemplu, ordonane sau reglementri, articole de asociere sau linii directoare
administrative). Toate actele pe care le realizeaz administraia sub lege/act emis de
parlament trebuie s fie n acord cu autoritatea statutar.
Primatul legii scrise se aplic fr rezerve asupra ntregii administraii.
n ceea ce privete cerina de a exista o lege/act emise de Parlament, trebuie
precizat c, n domeniul n care exist aceast cerin, administraia poate aciona numai
dac este autorizat de lege s o fac
103
.

102
C.H. Ule, n Evangelisches Staatslexikon, ediia a 2-a, Stuttgart, 1975, p. 848; O. Bachof,
Verwaltungsrecht I, Mnchen, 1974, p. 176.
103
H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 5-a, Mnchen, 1986, p. 79, nota 3 marginal; H.
Faber, Verwaltungsrecht, Tubingen, 1987, p. 87.



153

Principiul ridic o problem; i anume: ce chestiuni sunt rezervate exclusiv unei
decizii a Parlamentului prin actele emise de acesta? Pentru o mai bun nelegere a
problemelor care apar n acest domeniu, n Germania este necesar s precizm circumstanele
istorice n care a aprut cerina/necesitatea actelor emise de parlament. Problema, care decizii
trebuie rezervate Parlamentului sub forma unui act emis de acesta i care trebuie deci s nu
ajung la executiv, a putut aprea numai ulterior unei distribuii a puterii, pn la un moment
dat, absolute.
Acesta a fost scopul micrii constituionale liberale, care, la sfritul sec. al
XVIII-lea, cuta s limiteze puterea monopolizat a guvernului printr-o separare a
puterilor, asigurnd astfel drepturile individuale ale cetenilor.
Aceast micare susinea c executivul putea s ncalce sfera drepturilor
individuale constnd n libertatea personal i dreptul la proprietate numai dac
Parlamentul, ca reprezentant al cetenilor implicai, i dduse anterior consimmntul
prin legislaie.
Sfera de influen a cetenilor era definit rezervndu-se actului emis de
parlament autoritatea de a nclca libertatea lor personal i proprietatea lor. Totui, n
afara zonei rezervate, monarhul continua s se bucure de puteri nelimitate n luarea de
decizii. Aceasta arat c noiunea de rezervare pentru actul emis de parlament descrie o
combinaie particular de mprejurri istorice i a devenit necesar ca acest concept s fie
reformulat n lumina Constituiei actuale.
Aadar, rspunsul la problema necesitii unui act emis de parlament n domeniul
reglementrilor impuse publicului de ctre administraie se afl n nsi Constituie.
Potrivit art. 80, par. 1(2), ordonanele trebuie n orice caz s se bazeze pe autoritatea
statutar clar definit. Deci executivul nu are puteri independente n alctuirea
ordonanelor sau a reglementrilor, spre deosebire de executivul din Frana.
O problem n plus care s-a amplificate cnd legea fundamental a intrat n
vigoare a fost aceea dac, i n ce msur, administraia serviciilor cere o autoritate
statutar. Devenise evident c individul trebuie protejat, nu doar de ncercrile nestvilite
de amestec n drepturile sale, ci i de decizia arbitrar de a-i refuza serviciile statului.
Una din cele mai disputate probleme este n legtur cu ntrebarea ce se pune cu
privire la gradul de precizie pe care trebuie s-l aib legea, i anume pn unde trebuie s
fie determinat comportamentul administraiei de ctre legile emise de parlament. Aici
principiul cardinal este teoria substanialitii dezvoltat de Curtea Constituional
Federal, potrivit creia nevoia de legislaie i natura actului emis de parlament sunt
dictate de importana pentru indivizi sau n mare pentru ceteni a problemei asupra
creia urmeaz s se ia o decizie. Deci, cu ct sunt drepturile fundamentale mai
ameninate sau cu ct este mai mare efectul asupra lor, cu att trebuie s fie mai precis i
mai restrictiv autoritatea actului emis de parlament.
n ceea ce privete constrngerile impuse administraiei de ctre drepturile
fundamentale i principiile generale ale dreptului, aa dup cum am mai artat n art. 1,
par. 3 al Legii fundamentale, drepturile fundamentale din Constituie constrng n mod
direct executivul. Deci administraia, n activitile ei, trebuie s acorde o atenie
constant drepturilor fundamentale, iar aceasta afecteaz interpretarea temeiului
autoritii, ca i exercitarea libertii de aciune.
Chiar i acolo unde administraia, prin natura lucrurilor, trebuie s ndeplineasc
funcii publice potrivit procedurilor dreptului privat, ea este constrns de drepturile



154

fundamentale, astfel nct s nu poat exista nici o posibilitate de eludare a acestora prin
mijloace de drept privat.
Cu privire la comportamentul administrativ ilegal, trebuie subliniat c dreptul
administrativ german, n Seciunea 35 a Actului Procedurilor Administrative, traseaz o
distincie conceptual i teoretic ntre actele administrative ca decizii individuale i
ordonane sau reglementri, ca modaliti de conducere generale sau abstracte ale
administraiei.
Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie s fie emis de ctre
autoritatea responsabil prin procedura legal prescris i n form corect i nu poate s
conin nici un defect de substan. Dac una din aceste cerine nu este ndeplinit, actul
administrativ este ilegal sau, potrivit definiiei Curii Administrative Federale:
Un act administrativ este ilegal dac apare printr-o aplicare improprie a regulilor
legale existente (Decizia 13, 28(31) a Curii Constituionale Federale).




Principiul legalitii activitii administraiei este elementul cardinal n practica
statului constituional democratic burghez liberal. Ideea statului guvernat de lege este
principiul care st la baza organizrii n constituiile tuturor statelor europene. Indiferent de
numele dat sau de forma pe care o ia, puterile statului sunt limitate n toate rile de ctre
lege, n scopul protejrii libertilor civice. Sub influena principiului democratic, actele
Parlamentului au devenit cea mai semnificativ constrngere legal asupra sferei de influen
a statului.
n toate statele europene, dominaia legii a fost n plus dezvoltat pentru a deveni
un set de constrngeri legale mai largi asupra administraiei.
Faptul c principiul se exprim ntr-o varietate de moduri diferite se datoreaz
rolului diverselor parlamente care au stabilit diverse nelegeri constituionale, cu privire
la asigurarea legalitii activitii administraiei.
Diferenele existente devin evidente numai dac cercetm care decizii de stat pot
fi fcute numai prin sau pe baza unei legi scrise.
n toate statele europene pe care le-am analizat, restricia legal se aplic oriunde
libertatea sau proprietatea sunt nclcate. Aici vedem motenirea comun a tradiiei
conceptuale a micrii constituionale burgheze liberale.
Constituia francez are acea trstur caracteristic, n sensul c d Parlamentului
doar un numr limitat de puteri legislative i atribuie executivului un drept general de a
face reglementri n alte domenii. Totui, i n Frana, formele clasice de intervenie n
libertile civile sunt supuse restriciei legale. Acelai lucru se aplic i Portugaliei, dei
Constituia portughez limiteaz puterile legislative autonome ale guvernului prin cerina
unui acord parlamentar.
Nu acesta este cazul pentru alte state europene, n afar de prerogativele regale. n
general vorbind, restricia legal se aplic alctuirii normelor de ctre administraie; n
Germania exist chiar o restricie legal calificat, sub care coninutul, scopul i mrimea
autoritii delegate trebuie definite de ctre lege.



155

Ceea ce este relativ nou a suscitat deci evident nite comentarii, este extinderea
restriciei legale asupra administraiei.
Extinderea restriciei legale pare s fi suscitat un interes major n Germania i
oarecum n Danemarca i n Marea Britanie. Se poate trage concluzia c n toate statele
europene exist o tendin de a supune conduita administrativ unei verificri i unei
reglementri mai amnunite.
Apariia viciilor legale de form n aciunea administraiei este strns legat de
dezvoltarea unei proceduri corecte de control judiciar. Am analizat aceste aspecte ntr-o
alt lucrare
104
. Acum ne limitm s reamintim c contentieux administratif francez, a
avut o mare influen asupra conceptului de protecie legal ntr-un numr de alte state
europene.
Marea Britanie este o excepie; din cauza sistemului su juridic independent,
aproape inevitabil a trebuit s mearg ntr-o direcie diferit. Dar i sistemul german de
drept administrativ, n ciuda unor mprumuturi de la vecinul su francez, i-a format i el
propriile standarde de verificare a conduitei administrative.

104
I. Alexandru, Administraia Public; Teorii, realitate, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999, p.
529 559,



156

6 6. . P Pr ro ot te ec c i ia a c ce et t e en ni il lo or r p pr ri in n d dr re ep pt tu ul l a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv v

6.1. Frana

n Frana, cile specifice prin care revizuirea judiciar poate fi exercitat sunt
procedurile judiciare (recursurile contencioase), reclamaia administrativ (recursul
administrativ) sau intervenia prin mediator (recurs prin mediator).
Protecia juridic mpotriva administraiei, cum deja a fost menionat, a fost
dirijat de poziia central ocupat de Consiliul de Stat. n anumite forme ale litigiilor,
desemnate prin lege, Consiliul de Stat acioneaz ca o Curte de prim i ultim instan.
n alte cazuri, ns, n esen, dou nivele ale aciunii judiciare. n rolul su de Curte de
Apel, Consiliul de Stat n primul rnd revede deciziile tribunalelor administrative, care,
din 1953, au acionat la fel ca i Curile generale administrative. n rolul su de Curte
Suprem, Consiliul de Stat revede deciziile luate ca prim instan de majoritatea Curilor
administrative speciale. Acestea include nu numai Curile disciplinare, dar i anumite
comisii administrative cvasi-judiciare. Aciunile pot fi depuse n faa Curilor ordinare
pentru dezbateri, care se asociaz cu activitatea administrativ care are loc n domeniul
dreptului privat (de exemplu: contractele guvernate de dreptul privat) sau pentru anume
forme de litigii administrative, mai ales, desemnate prin lege. Curile civile au, de
asemenea, jurisdicii peste aa-numitele voies de faits, adic aciunea administrativ care
nu are baz statutar, care este clar ilegal i care constituie o serioas nclcare a
libertilor civile de baz. Conflictele de jurisdicie ntre Curile administrative i Curile
ordinare sunt rezolvate prin Tribunalele de Conflicte.
Tipurile de aciuni sunt clasificate corespunztor cu extinderea jurisdiciei Curii
relevante
105
. Sub contencios n anulare, numai Curile sunt acelea care pot anula
aciunea administrativ ilegal. Cel mai important tip de aciune sub acest titlu este
recursul pentru excesul de putere. Sub contenciosul de plin jurisdicie (litigiu
implicnd jurisdicie nelimitat), Curile au, de asemenea, puterea de a mbunti sau
nlocui decizia administrativ. Cu excepia aciunii pentru daune, n care administraia
poate fi pus s fac o plat financiar, Curile au rezerve n privina emiterii de directive
autoritilor administrative. O aciune care caut s constrng administraia s execute o
anumit obligaie, ar fi incomparabil cu interpretarea francez a separaiei puterilor.
De departe cel mai important tip de aciune, este recursul pentru excesul de
putere
106
, care poate fi folosit mpotriva tuturor formelor de activitate n administraie
(actele administrative unilaterale). Acestea includ att actele individuale, ct i ordonanele.
Ca s fie admisibil, aciunea trebuie s respecte nu numai timpul limit prescris i
formalitile, dar i s caute s protejeze interesul legal, n primul rnd. Curile au adus o
interpretare foarte liberal, care se refer la conceptul de interet pour agir. Astfel,

105
Cu excepia contenciosului n anulare, exist, de asemenea, contenciosul de interpretare i
contentieux de la repression. Mai recent, autorii au avut tendina de a trasa o distincie, n funcie de
obiect (Debaasch, Contenciosul administrativ, ediia a 3-a, Paris, 1981, p. 698) sau natura aciunii
(contenciosul obiectiv/subiectiv i contenciosul de legalitate), conform J.M. Auby i R. Drago, Trait de
contentieux administratif., vol.2, subsol 5, p. 79 i urm.
106
Asupra evoluiei istorice a acestui concept, P. Landon, Istoria prescurtat a recursului pentru excesul de
putere, de la origini pn n anul 1954, Paris, 1962. O evaluare critic a eficacitii recursului pentru
exces de putere n scopul protejrii drepturilor individuale, J. Rivero, Sistemul francez de protecie a
cetenilor mpotriva arbitrarului administrativ n dovedirea faptelor, Bruxel, 1966, p. 813 i urm.; P.
Delvolve, Executarea deciziilor justiiei mpotriva administraiei, 1983 1984, p. 111 i urm.



157

locuitorul unei municipaliti care a pltit taxe, a fost gsit ndreptit s intenteze proces n
scopul contestrii oricrei msuri adoptate de autoritile comunale avnd implicaii
financiare. n plus, asociaiile pot cuta s reprezinte interesele membrilor lor n aciunile
Curii. Spre deosebire de poziia din Germania, unde admisibilitatea este condiionat de
cererea reclamantului cu privire la nclcarea unui drept subiectiv, n Frana aciunea de
contestare a administraiei, este angajat mai mult n interesul obiectiv, dat de necesitatea
revizuirii legalitii aciunii administrative. Atunci cnd aciunea este admis, aciunii
administrative i sunt evaluate defectele. Motivele revizuirii includ lipsa competenei,
iregulariti procedurale, nclcarea statutului i deturnarea de putere.
Procedurile n faa Curilor administrative sunt bazate pe principiul examinrii
preliminare i pe natura scris a procedurii. mputernicitul Guvernului are un rol
important n conducerea acestor proceduri
107
. El examineaz disputa naintea Curii,
independent de judectorul raportor i face rapoartele lui. Poziia mputernicitului
Guvernului a servit ca inspiraie pentru aceea a Avocatului General, privitor la Curtea
European de Justiie.
nainte de nceperea procedurilor Curii, cetenii pot solicita o revizuire
administrativ intern, sub care pretind o nou decizie administrativ din partea
departamentului, care a luat decizia contestat (recurs graios) sau naintea organului
ierarhic superior (recurs ierarhic). Acest tip de procedur este, n principiu, opional. Cu
toate acestea, aciunea va fi admis numai dac exist o asemenea plngere prealabil
(regula deciziei prealabile). Patru luni de tcere din partea administraiei, se consider ca
un refuz.
n cele din urm, administraia este supus supravegherii printr-un Mediator, care
este numit de Guvern, dar acioneaz independent. Acesta este invitat de un membru al
Administraiei Naionale sau de un Senator, de cele mai multe ori la cererea ceteanului,
s investigheze deficienele n administraie i, unde este cazul, s propun mbuntiri.
Funcia de Mediator creat n 1973, a fost inspirat de modelul scandinav al
Ombudsman-ului, dei poziia lui este mult mai slab i este mai aproape de cea de
mputernicit Parlamentar Britanic, care, similar, nu poate fi abordat direct de public.

107
Despre dezvoltarea istoric i rolul Comisarilor Guvernului, A. Bernard, Privire asupra activitii
jurisdicionale a Comisarilor Guvernului n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, ca i G. Gazier,
Privire asupra activitii jurisprudeniale a Comisarilor Guvernului ncepnd din anul 1900, Paris, 1947,
p. 299 i 303; J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, p. 261 i urm.



158

Tribunalele Administrative
Competena teritorial





























Sursa: http://www.justice.gouv.fr/



Curile de Apel
Competena teritorial















159










Sursa: http://www.justice.gouv.fr/



160

LE MDIATEUR DE LA RPUBLIQUE

Sursa:
http://www.mediateur-de-la-republique.fr/
Le Mdiateur de la
Rpublique
Directeur de cabinet,
charg de la
communication
Conseiller pour les
affaires internationales
et les droits de lhomme
Dlgue gnrale
Directeur de
linstruction des
rclamations
Directeur
des tudes
Directeur du
dveloppement
territorial
Directeur des
affaires
administratives
et financires
Examen de la
recevabilit des
rclamations;
Secteurs
dinstruction:
Affaires gnrales
Agents publics /
pensions
Fiscal
Justice /
Urbanisme
Social
Coordination et
animation du
rseau des
dlgus du
Mdiateur de la
Rpublique;
Formation.
Social
Rformes;
Relations avec le
Parlement;
Rapport annuel;
Etudes;
Service de la
documentation.
Social
Secrtariat
gnral: gestion
des ressources
humaines
finances et
logistique;
Service daccueil
et du standard;
Service
informatique.
Social



161

6 6. .2 2. . A An ng gl li ia a

n Anglia, aspectul procedural este predominant i caracterizeaz relaia dintre dreptul
administrativ pozitiv i cel procedural. Multe din teoriile care abordeaz dreptul administrativ
pot fi nelese numai n contextul dezvoltrii recursurilor legale i a manierei n care au fost
extinse i adaptate. Aceasta explic i de ce sistemul juridic britanic nu a trasat niciodat o
distincie clar ntre dreptul administrativ pozitiv i dreptul administrativ procedural.
Recursurile posibile mpotriva aciunii administrative trebuie s in seama de
recursul legal pe de o parte i de controlul judectoresc, care n mod tradiional intr n
jurisdicia tribunalelor, pe de alt parte.
O veche distincie este trasat ntre aciunile de drept public i aciunile de
drept public ordinar pentru daune, declaraii i hotrri de amnare (care presupun
existena unui ordin de a face sau nu ceva). Dar aceast distincie i-a pierdut o bun
parte din semnificaie din moment ce din 1978 ncoace orice aciune (cu excepia
ordinului de habeas corpus) poate fi adus tribunalului de resort prin intermediul unei
petiii tip, devenind subiectul unei proceduri standardizate. Tribunalul specific este
Divisional Court of the Queen, Division of the High Court (Tribunalul Reginei de pe
lng nalta Curte de Justiie). Petiionarul trebuie s fac petiia ntr-o limit de timp i
s dovedeasc faptul c are un interes legitim n disput.
Pn n 1977, cnd s-a decretat Actul procedurilor Coroanei, responsabilitatea
coroanei i a autoritilor publice era dominat de principiul c Regele nu poate face nici
un ru. Din perspectiva identitii istorice dintre rege i sistemul de justiie, noiunea c
regele sau servitorii si ar putea crea prejudicii prea absurd. Coroana continu s se
bucure de anumite privilegii n cadrul dreptului delictelor civile, care este subiectul unor
critici crescnde. n principiu, aciunile pentru delicte civile mpotriva Coroanei sau
mpotriva autoritilor locale sunt descrise n mod curent n concordan cu principiile
generale ale dreptului civil.
Pe lng controlul exercitat de tribunalele ordinare asupra administraiei a ctigat
n importan revizuirea juridic a aciunii administrative de ctre tribunalele speciale.
Exist n mod curent peste 2000 tipuri de tribunale (Curi) stabilite n primul rnd ca
rezultat al promulgrii unei legislaii a proprietii, n domeniul asigurrii sociale i
dreptului muncii
108
. Aceste corpuri judiciare decid n privina plngerilor aduse mpotriva
msurilor adoptate de administraie. Prevederile generale privind componena acestor
tribunale, care, n cele mai multe cazuri, constau dintr-un avocat ca preedinte i dou
persoane din afar, procedura care trebuie urmat i revizuirea deciziilor tribunalului
special de ctre tribunalele ordinare, relev variaii considerabile de la un tip la altul. Din
moment ce balana caracteristicilor judiciare i administrative variaz considerabil de la
un tribunal la altul, pare inutil ncercarea de a decide dac aceast instituie este un tip
special de tribunal administrativ sau parte a mainriei administrative. Este adevrat ns
faptul c ele prezint o combinaie de caracteristici administrative i (cvasi) judiciare care
d tribunalelor aspectul lor particular. Extinderea nfiinrii de noi tribunale dup primul
rzboi mondial a produs un curent crescnd de criticism viznd inadecvarea garaniilor
lor procedurale i natura deficitar a proteciei legale mpotriva deciziilor acestora.
Urmnd protestul public la adresa ntrebuinrii abuzive a puterii administrative n cazul

108
A se vedea i I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I i II, Ed. Sylvi,
Bucureti, 1996.



162

Crichel Down
109
, a fost nfiinat n 1955 Comitetul pentru tribunale administrative i
anchete (Comitetul Franks). Recomandrile sale, publicate n 1957, au primit recunoatere
statutar un an mai trziu. n particular, a fost nfiinat un consiliu al tribunalelor, care
supravegheaz diversele tribunale i prezint un raport anual parlamentului. Alte msuri
include ntrirea drepturilor procedurale ale ceteanului interesat i o mbuntire a
posibilitilor pentru revizuirea judiciar a deciziilor tribunalului.
n sfrit, administraia este, de asemenea, subiect al supervizrii parlamentare.
Separat de responsabilitatea naintea parlamentului i timpul pentru rspunsurile la
interpelri, diversele departamente administrative sunt supravegheate de aa-numitele
comitete alese, care sunt organizate de parlament n scopul de a supraveghea anumite
compartimente i puteri ale administraiei. Crearea, n 1967, a instituiei Comisarului parla-
mentar pentru administraie, a fost inspirat de modelul danez, a Ombudsman-ului (n Marea
Britanie, Comisarul parlamentar persoan cu autoritatea de a ancheta i pronuna n
chestiuni legate de prejudiciile cetenilor, mpotriva prii executive a guvernului), dar n
multe privine reprezint doar o palid reflecie a corespondentului su danez, deoarece
comisarul este numit de primul-ministru (i nu ales de parlament) i el poate aciona numai
cnd un caz i-a fost indicat de un membru al parlamentului, n loc s fie abordat direct de
ctre ceteanul interesat.

6 6. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

ntre numeroasele instituii i proceduri de supraveghere a aciunii administrative,
mergnd de la procedurile de control la nivelul autoritilor de stat i locale, prin
supravegherea parlamentar n forma responsabilitii ministeriale, pn la supravegherea
social fr forme legale prin mass-media, vom schia n continuare posibilitatea
autocontrolului administraiei prin procedurile de obiecie i revizuire judiciar.
Aa-numita procedur a obieciei (Wiederspruchsverfahren) este o procedur
preliminar extra judiciar prin care legalitatea i operativitatea punerii n aplicare a unui
act administrativ, sau refuzul de a emite un act administrativ, este examinat de
administraia nsi, n majoritatea cazurilor de ctre o autoritate superioar. Procedura
preliminar este o condiie prealabil pentru a obine o judecat n temeiul unei aciuni
pentru anulare sau pentru realizarea unei aciuni administrative. Aceast examinare
extensiv, duce n multe cazuri la o decizie care este favorabil solicitantului.
Articolul 19 (4) (1) din Legea fundamental, garanteaz protecie juridic
mpotriva nclcrilor comise de autoritile publice. n acest sens, toate disputele din
dreptul public care nu sunt constituionale n natura lor, cad n jurisdicia Curilor
administrative, supuse unor norme speciale asupra atribuiei jurisdiciei preconizate de
legea federal. Sistemul judiciar general referitor la dreptul administrativ asigur dou
trepte de apel: deasupra/peste Verwaltungsgericht (Curtea administrativ de prim
instan) exist Oberverwaltungsgericht (Curtea administrativ superioar) (sau

109
Despre cazul Crichel Down i implicaiile sale pentru reforma dreptului administrativ englez, M.
Bernhardt, Zur rechtlichen Bedeutung der Erklrung einer Polity in der englischen
Verwaltungspraksis. Dargestellt um Beispiel der Rckbereinigung enteigneter Grundstcke, Diss.
Freiburg, text original, p. 49 i urm.



163

Verwaltungsgerichtshof) (Curtea de Apel) i Bundesverwaltungsgericht
110
. n plus fa de
cele de mai sus, exist de asemenea cteva Curi administrative
111
.
Potrivit naturii proteciei legale solicitate, se face o distincie ntre aciunile care
caut un nou statut legal, aciuni de punere n aplicare i aciuni declarative. Cea mai tipic
aciune administrativ, este aciunea care urmrete un nou statut legal (Gestaltungsklage)
n forma unei obiecii (Anfechtungsklage), care vizeaz anularea judiciar a unui act
administrativ. Aciunea pentru punere n aplicare urmrete ca administraiei s i se impun
de ctre Curte s execute sau s se abin de la a executa o anumit aciune. Aici se face o
distincie ntre aciunile generale pentru punerea n aplicare i aciuni care urmresc s
obin adoptarea unui act administrativ (Verpflichtungsklage). Aciunea declarativ
(Feststellungsklage) poate fi folosit pentru a avea o relaie legal acoperit de dreptul
public declarat existent sau neexistent. O form particular de aciune declarativ este
cererea de reexaminare a normelor (Normenkontrolle). n fine, exist anumite proceduri
care urmresc protecie legal provizorie.
Pentru aceste forme variate de aciuni i aplicare, trebuie ntrunite anumite
condiii prealabile detaliate nainte de a se da o judecat de fond. n plus fa de
respectarea anumitor cerine n privina formei i a datei-limit, ca i a folosirii anterioare
a procedurii de obiecie menionat mai sus, reclamantul care urmrete anularea unui act
sau adoptarea unui act administrativ sau, n fine, urmrete obligarea administraiei de a
se abinte de la o aciune, trebuie s dovedeasc nclcarea unui drept subiectiv. Interese
de natur pur moral sau economic nu pot conferi legitimarea aciunii.
Dac aciunea este considerat a fi admisibil, odat ce condiiile de mai sus au
fost ntrunite, Curtea examineaz temeiurile aciunii. Legalitatea actului administrativ
care formeaz baza aciunii este supus unei examinri minuioase. Aceast examinare
judiciar este, totui, limitat acolo unde legislatorul a permis administraiei un anumit
grad al libertii de decizie i de evaluare i i-a dat astfel un drept de decizie final n
zona respectiv. Cnd sunt implicate decizii discreionare, Curtea doar examineaz dac
limitele statutare ale libertii de decizie au fost depite, sau dac libertatea de decizie a
fost folosit ntr-o manier n care a fost n dezacord cu scopul deciziei statutare n
acordarea acestei liberti de decizie.
Contrar practicii n faa Curilor civile, norma n procedurile administrative este
c tribunalul examineaz datele cazului ex officio, fr a fi constrns de sesizarea fcut
de ctre pri. n rest, procedurile administrative sunt supuse dreptului de dispunere
(adic controlul exercitat de pri asupra chestiunii n discuie) i principiilor de natur
oral, promptitudinea i natura public a procedurilor.
Disputele care implic autoritile publice, care au fost tradiional repartizate
tribunalelor ordinare i nu celor administrative privesc revendicri referitoare la
responsabilitatea autoritii publice, expropriere i despgubiri pentru renunare forat,
ca i dispute legate de proprietate.

110
n Legea din 4 iulie 1985 asupra accelerrii procedurilor administrative i financiare (German Official
Journal 1274), care a intrat n vigoare pe 17 iulie 1985, procedura de apel mpotriva planurilor tehnice pe
scar larg (de ex. centrale electrice, aerodromuri), a fost prescurtat n sensul c jurisdicia n prim
instan a fost transferat de la Curile administrative la Curile administrative superioare.
111
Conform n particular Seciunea 51 a legii referitoare la Curile sociale, Seciunea 33 a normelor
privitoare la Curile financiare, Seciunea 15 a normelor privitoare la Tribunalele disciplinare. Asupra
proiectului pentru un set uniform de norme care s guverneze procedurile administrative, inclusiv Curile
administrative speciale, conform C.H. Ule, Ein neuer Anlauf?, 1985, DVB1, 939 i urm.



164

n fine, Curtea Constituional Federal asigur protecie juridic mpotriva
administraiei n anumite cazuri. Orice cetean poate intenta aciune constituional n
faa Curii Constituionale Federale pe motiv c drepturile lui fundamentale au fost
nclcate de autoritile publice. Totui, aciunea constituional este admisibil numai
dup ce toate celelalte recursuri disponibile s-au epuizat, ceea ce face ca majoritatea
aciunilor s fie intentate nu mpotriva actelor administrative, ci mpotriva deciziilor celor
mai nalte Curi de Apel. Chestiuni de drept administrativ pot, de asemenea, s fie aduse
n faa Curii Constituionale prin intermediul altor proceduri, n special revizuirea
abstract a legii. Aa cum am menionat deja, Curtea Constituional a exercitat o
influen decisiv asupra dreptului administrativ actual.
R. Herzog, distinsul avocat constituional i Preedintele Curii Constituionale
Federale, a descris a treia putere excepional de puternic ca fiind probabil trstura cea
mai remarcabil a Constituiei. Trebuie recunoscut c protecia legal mpotriva
executivului este foarte avansat
112
. n contrast cu abordarea francez tradiional, n care
rolul Curilor n asigurarea proteciei legale a constat tradiional n supravegherea
obiectiv a executivului, abordarea german n sensul procedurilor administrative este
mai presus de toate protecia drepturilor subiective ale individului. Dup cum se
stipuleaz n legea fundamental, orice persoan ale crei drepturi au fost nclcate de
autoritile publice are acces la despgubiri legale.
Noiunea de protecie a drepturilor subiective explic de asemenea cerinele care
trebuie ndeplinite n procedurile administrative germane, dac aciunea trebuie s fie
admisibil, adic posibilitatea de a cere un drept public subiectiv aparinnd reclamantului, a
crui reparaie este vizat prin aciune. n fine, ideea de protecie a individului este de
asemenea exprimat n normele care guverneaz protecia legal temporar: n timp ce n
majoritatea sistemelor legale este posibil s se obin protecie legal provizorie numai prin
mijloacele unei decizii a unei Curi din Germania, prin proceduri juridice sumare, simpla
nregistrare a unei obiecii sau o cerere de anulare, sunt suficiente pentru a mpiedica punerea
n aplicare a aciunii administrative implicate.



7. Restriciile legale i libertatea de aciune a
administraiei

7 7. .1 1. . F Fr ra an n a a

Teoria a avut totdeauna un rol n apariia unei doctrine a libertii de aciune care
reconciliaz cererile administraiei cu cutrile individului pentru protecia legal
113
.
n dreptul administrativ francez, conceptul libertii de aciune este un termen general
care exprim libertatea de decizie i aciune de care se bucur n cadrul legii executivul, sau,
dup definiia clasic a lui Michou: Il y a pouvoir discretionnaire, toutes les fois quune

112
Asupra importanei speciale juridice pentru modelul german al statului perfect bazat pe suveranitatea
legii, conform din punctul de vedere francez M. Frommont, Republica Federal Germania Stat de
drept, 1984, RDP, 1023 i urm., 1214 i urm.
113
A. de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1984, vol.1.



165

autorite agit librement, sans que la conduite a tenir lui soit dictee a lavance par une regle de
droit
114
.
G. Braibant nsumeaz esena libertii de aciune a administrativului ntr-o
singur fraz succint: Le pouvoir discretionnaire se definit pour ladministration par sa
liberte dappreciation, daction et de decision
115
.
Un element important al libertii de decizie de care se bucur administraia este
acela c administraia singur are autoritatea de a determina oportunitatea unei anumite
direcii de aciune
116
. Aceasta este i esena libertii de decizie. Ca i aceste definiii ale
libertii de aciune, exist i o descriere care o pune n contrast cu autoritatea
determinat. Autoritatea determinat exist oriunde o cere un principiu de drept
administrativ, n circumstane particulare, n sensul c trebuie adoptat o anumit linie de
conduit. A. de Laubadere ofer urmtoarea definiie:
Il y a pouvoir (ou competence) lie lorsque, de lors quil se trouve en presence
de telle ou telle circonstance de fait, ladministration est tenu de prendre tell ou telle
decision, il na plus le choix entre plusierus decisions, sa conduite lui est dictee a
lavance par la regle de droit
117
.
G. Braibant este mai concis:
La competence dune autorite administrative est liee lorsque cette autorite est
tenue dagir dans un sens determine, sans disposer de possibilities dappreciation ou de
choix
118
.
n orice caz, n Frana libertatea de decizie este numai una din cile prin care
puterea legii poate fi moderat de ctre administraie. Exist i teoria circumstanelor
excepionale, care poate justifica n situaii de urgen i pentru binele public abateri de la
dreptul aplicabil
119
. n sfrit, teoria actului de guvernare, n virtutea creia msurile
guvernului nu sunt subiect al controlului judectoresc, teorie care modereaz restriciile
legale care privesc executivul
120
.
Se poate aprecia totui c ultimele dou moduri de a atenua restriciile legale nu
trebuie luate n seam. Privite n contextul ntregului regim legal care guverneaz
activitatea administrativ, ele reprezint cazuri excepionale, i de aceea este rezonabil s
ne limitm la autoritatea discreionar. n continuare vom ncerca s descifrm trsturile
principale ale procesului controlului judectoresc, aa cum este exercitat de Consiliul de
Stat.
n Frana nu exist o singur teorie monolitic a puterii discreionare, aa cum
ntlnim n Germania. Acest lucru impune pruden, atunci cnd se caut s se
generalizeze n legtur cu ntinderea puterilor de control al aciunii administraiei n
dreptul administrativ francez. Dei deciziile sunt luate n funcie de fiecare caz, dup cum

114
Extras din Enciclopedia Dalloz, p. 730, nr. 575.
115
G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, p. 239.
116
A. de Laubadere, op. cit., p. 286; G. Vedel, P. Delvolve, Dreptul administrativ, ediia a 7-a, Paris, 1980,
p. 426 i urm.
117
A. de Laubadere, op. cit., p. 285.
118
G. Braibant, op. cit., p. 237.
119
J. Rivero, Drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1980, p. 87 i urm.; G. Braibant, op. cit., p. 249 i
urm.; A. de Laubadere, op. cit., p. 401 i urm.
120
J. Rivero, op. cit., p. 161 i urm.. Aceasta trateaz i problema distingerii ntre acte administrative i
acte de guvernare i enumer msurile de guvernare care acum sunt recunoscute a fi scutite de control
judectoresc. Vezi i G. Braibant, op. cit., p. 263, care trateaz actele de guvernare dintr-un punct de
vedere legal, ca ocupnd o poziie aflat la jumtatea distanei ntre instrumentele legislative i actele
administrative.



166

vom vedea n continuare, se pot discerne i linii directoare pentru procesul de control al
actului administrativ.
ncepnd cu procedura, care este cea mai important n practic, recursul pentru
exces de putere se ntemeiaz pe patru motive de aciune.
Sunt investigate urmtoarele aspecte ale unei decizii administrative:
n aa zisul control minim, n fiecare mprejurare se verific competena autoritii
i respectarea procedurii i formei prescrise
121
. n domeniul competenei autoritii nu este
posibil libertatea de aciune pentru o autoritate necompetent, dar ocazional
administraia are o oarecare libertate de alegere n privina cerinelor procedurale i
formale.
Tribunalele administrative franceze caut s stabileasc dac decizia emis de
administraie intr n conflict cu legea n vigoare, sau dac motivele legale i faptice sunt
defectuos stabilite. Exist ilegalitate relativ acolo unde administraia a dispus un efect
legal care este inadmisibil, aa cum ar fi aplicarea unei pedepse disciplinare neprevzute
n statut unui funcionar public.
Ilegalitatea relativ a motivelor se refer la motivele inexact stabilite, fie ele
legale sau faptice. O prim situaie este atunci cnd motivele legale vor fi inexact stabilite
de cte ori administraia se sprijin pe o baz legal care sau este fr efect, sau este
inaplicabil, sau cnd administraia d o interpretare greit sursei relevante de autoritate.
A doua situaie include n particular cazuri unde administraia nsi consider c este
mpiedecat de lege pentru a aciona dar la o interpretare corect, ea posed autoritate
discreionar.
Motivele faptice sunt extrem de importante atunci cnd deciziile discreionare
trebuie controlate. Faptele vor fi gsite inexact stabilite dac administraia i-a bazat
decizia pe fapte greit interpretate sau dac a fcut o evaluare eronat a faptelor.
nainte de promulgarea Legii nr. 79/587 din 11 iulie 1979, problema tribunalelor
n legtur cu stabilirea faptelor consta n nendeplinirea obligaiei administraiei de a
comunica motivele pe baza crora a acionat. Dac administraia nu se conforma
ndatoririi de a prezenta faptele care i-au determinat decizia, tribunalul aciona pornind de
la premiza c faptele prezentate de reclamant erau corecte.
Urmtorul pas este evaluarea legal a faptelor n lumina normei de drept
aplicabile. Aici observm c, spre deosebire de Curtea Constituional Federal a
Germaniei, Consiliul de Stat, n principiu, nu efectueaz o revizuire complet a cazului
pentru a decide dac acesta a fost corect ncadrat juridic.
Nu se poate discerne o regul general prin care s fie posibil s se prevad ct de
departe va merge instana n cadrul procesului de revizuire.
n schimb, scopul investigrii este determinat individual, n fiecare domeniu aflat
n discuie, de orice interese publice i private majore care se ntmpl s fie n joc, i de
limitele n care puterile de evaluare ale tribunalului i permit s examineze n funcie de
respectiva msur administrativ.
n decizia sa n aa numitul caz Ville Nouvelle Est, referitor la o obiecie la
hotrrea de a construi o poriune de autostrad, Consiliul de Stat a cerut completa
investigare judectoreasc a noiunii de beneficiu public pentru expropriere.
Investigarea a presupus din nou punerea n balan a pierderii publice i a pierderii

121
J. Rivero, op. cit., p. 262.



167

private, i la sfrit, Consiliul de Stat a decis c rezultatele unui proces similar asumat de
administraie nu erau posibile de a fi supuse aceleiai obiecii.
n mod asemntor, Consiliul de Stat a decis s efectueze propria investigare
pentru pretinsul pericol pentru oamenii tineri semnalat ntr-o publicaie. Aici ar trebui
reamintit c, ntr-un caz similar, Tribunalul Administrativ Federal al Germaniei a decis c
o judecat de o astfel de natur fcut de administraie nu ar trebui s fie subiect al
revizuirii al controlului judectoresc.
n dreptul administrativ economic tribunalele au ales uneori s testeze interpretarea
administraiei i aplicarea anumitor concepte nedefinite. De exemplu, a fost cazul Fabricii de
produse chimice din Tournan, care a concentrat atenia asupra conceptului unui dezavantaj
substanial pentru un sector economic francez, acest concept fiind un factor vital ntr-o
decizie anti-dumping luat de Ministerul Economiei i Finanelor. Consiliul de Stat a adoptat
ideea c nu exist un asemenea risc i a anulat decizia administraiei adoptat n acest sens.
Alt sfer de control stringent este dreptul poliienesc. Acesta este un domeniu
tradiional pentru intervenia autoritilor i unul n care interesul public i drepturile i
libertile ceteanului sunt opuse. Interesul individual n protecia legal are o greutate
special n acest domeniu datorit riscului unui tratament inacceptabil al libertilor de
baz i aceasta explic de ce msurile poliieneti sunt, n principiu, subiectul unei minu-
ioase examinri n tribunale.
Pe de alt parte, supravegherea cetenilor strini, care intr tot n competena poliiei,
este numai ntr-un grad limitat subiectul controlului judectoresc. Acolo unde este vorba de
ordine de expulzare, singurul motiv pentru revizuire n afar de cel al autoritii competente,
procedurii i formei, i abuzul de putere discreionar, este acurateea faptelor care au inspirat
ordinul, dac este o problem de risc pentru lege i ordine datorit prezenei ceteanului
strin. Tribunalele nu plaseaz nici o interpretare pe fapte, acesta fiind rolul rezervat
administraiei.
La fel, nici o interpretare legal a faptelor nu este n principiu fcut n domenii
care presupun cunotine tehnice speciale. Un exemplu binecunoscut este refuzul
Consiliului de Stat de a verifica descrierea oficial a unui preparat pentru creterea
prului considerat otrvitor. Aceasta nseamn c administraia pstreaz dreptul ultim
de a face astfel de judeci, n lumina cunotinelor proprii din domeniul respectiv.
Puterea pe care o posed autoritile pentru a face propria lor apreciere a faptelor
relevante este exprimat de descrierea dat la nceput puterii discreionare: liberte
dappreciation (G. Braibant). Liberte dappreciation (sau pouvoir dappreciation) cores-
punde libertii de evaluare n dreptul administrativ german, dei, spre deosebire de
acesta, nu include funcia de determinare a faptelor prin ncorporarea unui grad de
libertate de aciune limitat la considerarea consecinelor legale a unei hotrri, n paralel
cu meninerea dihotomiei ntre un concept legal nedefinit i puterea discreionar. n
Frana acest concept denot numai un anumit tip de libertate de decizie administrativ.
Consiliul de Stat a fixat o limit special n acest scop: eroarea manifest n
evaluarea faptelor. G. Braibant observ
122
: Ladministration a le droit de se tromper dans
son appreciation, mais elle na pas le droit de commettre une erreur manifeste,
ceste-a-dire une erreur qui se caracterise a la fois par sa gravite et par son evidence.
Dar dreptul la eroare din cadrul libertii de decizie de care se bucur administraia
nu o ndreptete s fac o alegere absurd. n mod semnificativ, G. Braibant ncadreaz

122
G. Braibant, op. cit., p. 240.



168

eroarea manifest n clasicul patrulater al cauzelor de eroare care pot duce la recurs pentru
exces de putere, dup cum urmeaz
123
: Lerreur manifeste este, dans la domaine de la
ogiqaue, ce quest le detournement de pouvoir dans le domaine de la morale.
Dei este circumscris legilor pozitive de drept, administraia trebuie s in
seama de principiile de drept nescrise. ntre acestea, trebuie fcut o meniune special a
principiului egalitii, a interdiciei retroactivitii, a drepturilor pentru un proces legitim
i pentru o audiere corespunztoare, (audi alteram partem) i principiul proporionalitii,
care reprezint o idee relativ nou. n privina rolului pe care trebuie s-l joace liniile
directoare administrative (n sensul de indicaii ale autoritilor superioare) n timpul
exercitrii libertii de decizie, Consiliul de Stat a acceptat faptul c n principiu,
directivele trebuie respectate i sunt n vigoare, cu scopul de a obine uniformitate n
practica administrativ. n orice caz, n cazurile individuale nu exist interdicie la
exercitarea libertii de decizie.
Folosirea incorect a libertii de decizie, joac un rol minor ntre remediile
oferite de dreptul administrativ francez modern, ca motivare a unei aciuni de revizuire.
Acest lucru se datoreaz n primul rnd dezavantajului pe care trebuie s-l suporte
reclamantul avnd a-i asuma dificultatea probei. Dei procedurile administrative sunt
esenialmente dificile, de cte ori o deturnare a puterii este invocat, ndatorirea de a
aduce dovezi revine reclamantului, care trebuie s nfieze faptele care susin plngerea.
Proceduri declanate mpotriva administraiei eueaz deseori din lips de eviden
convingtoare.
Pe de alt parte, aciuni bazate pe invocarea unor nclcri de lege au devenit n
ultima vreme mult mai frecvente. Acest lucru se datoreaz parial controalelor mai
riguroase la care este supus activitatea administrativ, i un remediu care const dintr-un
test obiectiv al legalitii, ceea ce ofer individului o form efectiv de protecie legal.
Aadar, se poate reine flexibilitatea artat de tribunalele administrative franceze
n evaluarea lurii de decizii n administraie, fie ntr-un sens mai larg, fie ntr-unul mai
restrns, prin investigarea faptelor, la nevoie n profunzime, i judecarea lor fa de
gradul de autoritate legitim.
n concluzie, controlul judectoresc al deciziilor discreionare ale administraiei
poate fi clasificat n trei etape de importan ascendent
124
:
controlul minimal (controle moyen) implic investigarea erorilor procedurale i
formale, investigarea acurateei faptelor care vin n sprijin i constatarea c nu exist abuz
de autoritate. Un exemplu este revizuirea deciziilor administrative n legea pentru
cetenii strini i n domenii tehnice specializate. n principiu, nu se verific greutatea
legal dat de faptele expuse, exceptnd cazul cnd reclamantul invoc erori manifeste
(erreur manifeste dappreciation).
ntinderea obinuit a controlului (controle normal) poate depi controlul
minim, ajungnd la o evaluare legal a faptelor.
n mod excepional, controlul maximal poate, de asemenea, include o verificare
a necesitii i proporionalitii msurii administrative. Aici tribunalul se implic
invariabil n domenii care altfel sunt guvernate de principiul oportunitii i sunt, pe bun
dreptate, rezervate administraiei. Un exemplu de domeniu legal cu control judectoresc
maxim efectuat administraiei este dreptul poliienesc.

123
G. Braibant, op. cit., p. 240 i urm.
124
J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediia a 3-a, Paris, 1984, p. 370 i urm.



169



7 7. .2 2. . A An ng gl li ia a

Dei Dicey, definind suveranitatea legii, aparent a exclus orice domeniu pentru
libertatea de aciune a executivului, puterea discreionar poate fi privit astzi ca o
component acceptat a sistemului de drept administrativ englez, i o component cu
adevrat indispensabil ntr-o epoc de extindere a funciunilor statului. Multe acte
normative acord administraiei o larg autoritate de a decide.
n concordan cu caracterul n general pragmatic al dreptului administrativ
englez, nu exist o doctrin elaborat a libertii de aciune (de decizie) aa cum gsim n
alte ri. n loc de aceasta, gradul de libertate de care se bucur administraia n luarea de
decizii este proporional cu ntinderea puterilor de control pe care tribunalele le consider
necesare n fiecare domeniu al autoritii administrative. Deciziile luate n virtutea
prerogativelor Coroanei sunt scutite de controlul judectoresc, dei chiar i n acest
domeniu exist o tendin care promoveaz un control mai strns. Puterile de investigare
ale tribunalelor sunt limitate precum i motivele de revizuire care pot fi invocate.
Pentru a controla deciziile discreionare au fost formulate dou standarde directoare:
doctrina ultra vires i principiile de justiie natural
125
. Deoarece i au originea n practica
tribunalelor, nici unul din aceste standarde ale legalitii tribunalelor administrative nu a
primit o definiie precis. n sursele englezeti de specialitate, poate fi gsit o ntreag
list de definiii sugerate, dar aplicrile practice sunt, prin contrast, remarcabil de
uniforme.
Doctrina ultra vires. Dac o autoritate public acioneaz n afara scopului
autoritii sale care este n cea mai mare parte definit prin statut atunci acioneaz
ultra vires. ntr-o ncercare de a pune coninut pe scheletul acestei afirmaii generale, au
fost descrise diferite tipuri de cazuri.
nc de la primul din aceste grupuri de cazuri, este evident ct de larg poate fi
conceptul. Cazuri de ultra vires procedural se refer la defecte formale i procedurale,
din care o parte este acoperit i de principiile justiiei naturale. Ultra vires procedural
implic o aciune a unei autoriti constituit greit, sau a unei autoriti creia i lipsete
autoritatea potrivit, de exemplu dac o decizie ntr-un caz este adresat de la o autoritate
responsabil la una fr responsabilitate (delegatus non potes delegare).
Un caz interesant care ilustreaz cel de-al doilea grup de erori procedurale a fost
decizia Cazul Lavender vs. Ministerul pentru Amenajri Publice. Reclamantul solicitase
ctre Ministerul pentru Amenajri Publice permisiunea de a extrage minerale dintr-o zon
folosit pentru agricultur. Consimmntul nu a fost primit pentru c Ministerul
Agriculturii a ridicat obiecii pe motive agricole. Tribunalul care a judecat apelul urmtor
a anulat refuzul, considerndu-l ultra vires, deoarece Ministerul pentru Amenajri Publice
i-a dat colegului su de la agricultur dreptul la veto, acest lucru fiind echivalent cu o
delegare de autoritate pe care nu era n msur s o fac.
Prin contrast, cazuri de ultra vires cu substan proprie se refer la substana
deciziilor oficiale. Practica de revizuire este extrem de variat pentru cazuri de acest tip i nu

125
H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediia a 5-a, Oxford, 1982, p. 348 i urm. i p. 413 i urm.; O. Hood
Philips, P. Jackson, Drept constituional i administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1978, p. 596 i urm.,
despre doctrina ultra vires i p. 602 i urm. despre justiia natural.



170

au fost dezvoltate reguli solide pentru a fixa ntinderea exact a puterilor de revizuire pe care
le au tribunalele n orice situaie particular.
Spre exemplu, n legea referitoare la strini, care, i n Anglia las o libertate de
aciune substanial autoritilor publice, tribunalele judec dac faptele au primit o
interpretare greit. n spe, n R. vs. Home Secretary, ex parte Venicoff, tribunalele au
trebuit s judece dac persoana implicat era sau nu strin, deci o problematic de drept
substanial.
O chestiune legal de tip diferit a fost n cazul Consiliului Londrei vs. A.G.
Consiliul Londrei avea autoritatea statutar de a procura tramvaie. Statutul (legea) se
referea numai la tramvaie, dar consiliul l-a interpretat ca nsemnnd c oraul era
mputernicit s preia operaia parcului de autobuze ce aparinea companiei de tramvaie.
Deci, n acest caz, faptele nu erau n disput, ci doar extinderea permis interpretrii
cuvntului tramvaie. Tribunalul a decis c autobuze i tramvaie nu sunt concepte
interanjabile (analoage).
Alt decizie, s-a aplecat asupra chestiunii dac anumite cldiri urmau s fie
considerate drept case n nelesul unui statut. Judectorul a ordonat: Dac o anumit
cldire cade sau nu sub semnificaia acelui cuvnt este o problem mixt, de drept i de
fapt de fapt, att ct este necesar a constata toate faptele referitoare la cldire, i de
drept att ct este necesar pentru ca aplicarea cuvntului case acelor fapte s implice
explicarea Actului.
Deci, n viziunea judectorului, era o chestiune mixt de fapt i de drept i, de
aceea, n competena tribunalului.
Doctrina ultra vires cuprinde i cazuri n care administraia ori nu a reuit s acorde
suficient atenie scopului unei legi, ori a urmrit lucruri care cad cu totul n afara ei. Cazul
care a devenit cunoscut ca Padfield Case este un exemplu semnificativ pentru cel dinti
grup
126
. El se sprijinea pe decretul de marketing (comer) agricol 1958, care definea sistemul
englez pentru comerul cu produse agricole. Aceast lege prevedea c disputele i plngerile
provenite din reglementrile ce privesc comerul persoanelor individuale vor fi abordate de
un comitet de investigare, dac ministrul responsabil a ordonat crearea unuia (dac ministrul
n orice caz/situaie ordon aa). Probleme au aprut n contextul sistemului de comer al
laptelui. Acest sistem prevedea c laptele va fi furnizat aa numitului Consiliu/Minster de
Marketing (comer) pentru Lapte, care pltea pentru el preuri diferite, n funcie de care
regiune furnizase laptele, din cele 11 regiuni n care Anglia i ara Galilor fuseser divizate
de sistemul de comercializare a laptelui. Diferenele de preuri ntre regiuni reflectau costurile
diferite ale transportului laptelui de la productor la consumator . n orice caz, structura de
cost se schimbase de-a lungul anilor n asemenea msur, nct diferenialele fixate n costul
transportului nu mai corespundeau adevratei situaii. Ca rezultat al schimbrii, productorii
din sud-vestul rii s-au simit dezavantajai. Dei aveau un loc i un vot n corpurile care luau
decizii comerciale n Ministerul de Marketing (comerului) pentru Lapte, erau numeric prea
puini pentru a asigura o majoritate pentru vederile lor referitoare la preuri. Din acest motiv,
au fcut o cerere ctre ministrul responsabil pentru a stabili un comitet de investigare
prevzut prin statut, pentru a se asigura c situaia i cererile lor vor fi examinate de un corp
neutru. Dac comitetul urma s constate c plngerile productorilor erau justificate,

126
Padfield vs. Ministerul Agriculturii, Pescuitului i Alimentaiei, 1968, AC 997; vezi i D.C.U. Yardley,
Abuzul de putere i controlul su n dreptul administrativ englez, n Jurnalul American de Drept
Comaprat, vol.18, 1970, p. 565 i urm., p. 571 i urm.



171

ministrul avea puteri n virtutea Decretului de Marketing Agricol s dea instruciuni ctre
Ministerul de Marketing la discreia sa (n cazul cnd considera potrivit).
n orice caz, ministrul a respins cererea pe motivul c nu acel comitet de
investigare era forumul adecvat pentru a rezolva problema structurilor de stabilire a
preului la lapte, care atingea consecine politice mai largi. Mai mult, datorit structurii
sale democratice, Ministerul de Marketing pentru Lapte, n care era i reclamantul
membru, reprezenta un corp mai potrivit pentru a lua o decizie. Camera Lorzilor a
considerat c decizia ministrului era ilegal, din moment ce intr n conflict cu scopul
autoritii statutare.
De asemenea, va fi o utilizare ilegal a libertii de aciune (de decizie) acolo
unde autoritatea public folosete puterile pentru finaliti ilegale
127
. ntr-un caz faimos o
companie feroviar a declanat o aciune pentru a mpiedica oraul Westminster de a
construi un pasaj rutier subteran. Statutul n chestiune permitea numai construirea de
toalete, nu i construirea unui pasaj subteran n acelai timp. Plngerea companiei
feroviare a fost respins, dar Camera Lorzilor a admis c a construi o toalet public
numai cu scopul construirii unui pasaj subteran ar fi fost ultra vires cu toate c o intenie
expres de a face acest lucru, n orice caz, nu putea fi dovedit. Aceast form de
interpretare a doctrinei ultra vires este nrudit cu ceea ce n Frana se consider
detournement de pouvoir.
n continuare, putem meniona c exemple ale doctrinei ultra vires sunt de regul
identificate acolo unde o autoritate public i limiteaz n mod ilegal limitele propriei
utilizri a libertii de decizie n directivele administrative, fapt care exclude orice
examinare a cazurilor individuale. Acest lucru nu nseamn c nu pot fi stabilite linii
directoare pentru utilizarea libertii de aciune; nseamn doar c asemenea linii
directoare trebuie s ofere suficient flexibilitate pentru o examinare a cazurilor
individuale i pentru posibilitatea de a depi respectiva linie directoare cnd acestea sunt
rezolvate.
n fine, deciziile inechitabile sau nepotrivite, i prin urmare sunt ultra vires i, de
aceea, ilegale. Acest grup const n primul rnd din cazuri care arat aa numita lips de
rezolvabilitate a unui act administrativ. Un exemplu este decizia n Prescott vs.
Birmingham Corporation
128
. Aceasta s-a ocupat de decizia oraului Birmingham de a
acorda pensionarilor gratuitate n utilizarea transportului public, fapt care ducea la pierderi
nsemnate ale venitului anual. Un contribuabil a declanat procedurile mpotriva
Corporaiei oreneti. Curtea de Apel a invalidat decizia, considernd-o ultra vires, din
moment ce nu reprezenta o politic de transport rezonabil.
n cele de mai sus am ncercat s subliniem principiile de baz ale controlului
judectoresc aplicat administraiei britanice prin intermediul doctrinei ultra vires. Principalele
aplicaii ale doctrinei ar trebui s se clarifice prin exemplificarea cu cazuri reale. Flexibilitatea
practicii de revizuire a tribunalelor reflect abordarea pragmatic a dreptului englez, dei unii
critici cred c diminueaz protecia legal aflat la dispoziia cetenilor. n orice caz, este
evident c tribunalele ncearc s strng constrngerile legale n jurul utilizrii libertii de
aciune a administraiei.

127
J.F. Garner, B.L. Jones, Drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1985, p. 126 i urm.
128
vezi O. Hood Philips, Cazuri reprezentative n dreptul constituional i administrativ, ediia a 5-a,
Londra, 1979, p. 311 i urm.



172

n legtur cu principiul justiiei naturale vom face cteva precizri. Justiia
natural are un caracter pur procedural i se refer la circumstanele n care este fcut i
produce efecte o aciune administrativ. Regulile de baz din care este inspirat sunt
constituite de principiul general acceptat, audi alteram partem i de principiul nemo judex
in causa sua debet esse. Dup cum am spus deja n conexiune cu doctrina ultra vires,
aceasta se suprapune parial cu doctrina ultra vires. Observm deci c nu exist o
distincie precis ntre cele dou.


7 7. .3 3. . G Ge er rm ma an ni ia a

Puine sisteme de drept administrativ au fost dezbtute att de mult ca cel german,
n termenii restriciilor legale asupra executivului i al utilizrii sale pentru concepte
legale nedefinite i pentru libertatea de aciune
129
. O trstur dominant a dreptului
administrativ german a fost ntotdeauna frecvena cu care tema libertii de decizie este
adus n discuie. Acest lucru este justificat n principal de faptul c libertatea
administrativ de decizie atinge esena relaiei dintre executiv i alte dou puteri, dei
rmne adevrat c interesul se concentreaz n primul rnd pe aspectul jurisdicional.
Totui, n afar de aspectul de drept administrativ, n sens strict, aceasta este o problem
constituional care a urmrit istoria german ca urmare a experienei dezastruoase a
perioadei naional-socialiste, cu un parlament deposedat de putere, un executiv cu putere
excesiv i tribunale administrative aproape lipsite de rolul lor. Situaia din Al Treilea
Reich a fost, fr ndoial, principalul motiv pentru care, chiar i acum, discuia despre
restriciile legale asupra administraiei este marcat de o anumit repulsie pentru
autoritatea executiv. Eforturile din perioada postbelic pentru a construi un stat
constituional i anume de a aduce conducerea statului ct mai mult cu putin sub
autoritatea legii, a condus la ideea c libertatea de decizie administrativ era, dac nu
altceva, un element strin sistemului constituional i nu un mijloc necesar pentru a
imprima flexibilitatea administrativ.
Doctrina german a libertii de decizie a fost literalmente mbibat cu
jurisprudena tribunalelor administrative, care i extrag puterile de control n toate
disputele de drept public care nu au caracter de drept constituional, din clauza general
din paragraful 40 din statutul tribunalelor administrative (VwGO).
n ce privete condiiile faptice pentru decizia administrativ, n perioada
postbelic tribunalele se ngrijeau s lase ct mai puin loc cu putin pentru msuri
discreionare.
Pe de alt parte, libertatea de aciune reprezint i un domeniu de variante posibile
de conducere (toate legale), pe care administraia le poate adopta n aplicarea legii. Prin
urmare, decizia referitoare la cum s se acioneze ntr-un caz concret este luat nu numai
din punctul de vedere al legalitii dup cum s-a explicat deja, toate variantele posibile
ale deciziei sunt n mod egal legale dar i n lumina adecvrii la un scop. Aceste
consideraii referitoare la adecvarea la un scop sau interes susin i formeaz domeniul
rezervat administraiei, n interiorul cruia aceasta i poate lua deciziile liber de

129
Vezi studiul comprehensiv al surselor n H. Meyer, H. Borgs, Kommentar zum
Verwaltungsverfahrensgesetz, ediia a 2-a, Frankfurt, 1982, para.40, p. 338 i urm.



173

constrngerile statutare i de controlul judectoresc. Tribunalele administrative pot exa-
mina numai dac au fost respectate limitele legale ale libertii de aciune i decizie.
Ideea de stat constituional (stat de drept), dup cum este exprimat n art. 20,
paragraful 3 al Legii fundamentale (GG), i cerinele pentru un proces adecvat din art. 13,
paragraful 4 (GG), prin care oricine a suportat nclcri ale drepturilor din partea
autoritilor are un remediu prin lege, au creat i o prezumie general n favoarea
controalelor legale stricte, aplicate administraiei, precum i mpotriva liberei utilizri a
puterii discreionare prevzute n lege.
Puterile discreionare sunt indicate n principal prin utilizarea lui poate, are
voie, ar trebui. Acolo unde aceste cuvinte-cod sunt absente, se poate considera c
decizia care trebuie luat nu este discreionar, i anume autoritatea administrativ este
limitat, n circumstanele indicate, s prescrie anumite efecte legale. Dei relaia
administraiei cu legile i reglementrile prin care este guvernat acum este mprit n
domenii discreionare i non-discreionare, din punct de vedere istoric, lucrurile nu au stat
aa. La nceputurile statului de drept, libertatea discreionar nsemna a fi n afara legilor
i a jurisprudenei tribunalelor; aceasta era libertatea de aciune de care se bucurau ofierii
regelui pe care i mputernicea s-i urmreasc propriile finaliti
130
. Libertatea de
aciune era de aceea un fenomen particular, fr legtur cu existena unei norme de drept
i a efectelor sale legale, fenomen care exprima continuitatea sistemului monarhic. Doar
mai trziu, odat cu dezvoltarea statului constituional democratic, autoritatea
discreionar a fost limitat i, n final, transferat categoriei efectelor legale ale unei
norme de drept.
Distincia esenial ntre competena deplin de control care se aplic conceptelor
legale nedefinite i gradul limitat de control care se aplic autoritii discreionare acum, a
fost oarecum modificat prin acceptarea aa numitului scop al evalurii interpretrii unor
concepte nedefinite dintr-o decizie judiciar.
Tendina la care ne-am referit, de a folosi legea pentru a limita puterile
executivului ct mai mult cu putin, a avut deja o influen marcant n jurisprudena
instanelor judectoreti din Germania. De aceea, de exemplu, conceptul de interes al
transportului public, a fost transformat dintr-un concept discreionar n unul nedefinit, i
astfel n ntregime subiect al controlului judectoresc. Chiar i tribunalele administrative
au trebuit s admit c exist concepte pentru care dogma unicei decizii corecte n cazuri
individuale este curat ficiune.
n acest fel, doctrina german a autoritii discreionare a devenit mult mai
flexibil.
n realitate nu sunt multe situaii n care se admite precedentul judiciar, iar acest lucru
poate fi explicat prin tendina predominant de a aspira la un grad maxim de control
judectoresc i de a lega administraia de reglementrile statutare.
n acelai timp trebuie semnalat faptul c supra-abundena de legi statutare i
reglementri paralizeaz abilitatea administraiei de a asigura un echilibru corespunztor
al intereselor n cazuri individuale, de aceea exist n continuare unele dubii fa de teoria
german modern a puterii discreionare. Rigoarea verificrilor la care sunt supuse
conceptele nedefinite i tratamentul restrictiv, n general al verificrilor, a creat un sistem
de revizuire foarte rigid i inflexibil, cu o logic interioar care, n anumite cazuri oblig

130
M. Bullinger, Das Ermessen der offentlichen Verwaltung, J2, 1984, p. 1001 i urm. (1002).



174

tribunalele s ajung la o decizie final n domenii complexe n care practic sunt departe
de a fi competente a judeca (domenii ale tehnicii de vrf).
A muta povara deciziei de la administraie pe umerii tribunalelor nu duce mereu la un
rezultat n mod obiectiv mai bun. O privire aruncat prin deciziile tribunalelor
administrative va arta, n orice caz, c tendina de a supune i cele mai nedefinite concepte
unui control exhaustiv este nc predominant.
Astfel, n conformitate cu Seciunea 40 a Legii pentru procedura administrativ
(VwVfg), autoritile publice trebuie s i exercite puterea discreionar n conformitate
cu scopul pentru care autoritatea a fost investit i trebuie s respecte limitele statutare ale
libertii de aciune. Revizuirea deciziilor discreionare ale administraiei este prescris
n mod expres de Seciunea 114 a reglementrilor de procedur pentru tribunalele
administrative (VwGO) din 21 ianuarie 1960:

Acolo unde autoritatea administrativ este mputernicit s-i foloseasc
libertatea de aciune, tribunalul va trebui s se mulumeasc cu faptul c actele sau
omisiunile administraiei nu sunt ilegale pentru c au fost depite limitele statutare ale
libertii de aciune sau pentru c libertatea de aciune nu a fost exercitat n conformitate
cu autoritatea investit.

Seciunea 114 a reglementrilor de procedur pentru tribunalele administrative
(VwGO) se refer la aspectele materiale, sau la coninutul unei decizii discreionare. Nu
sunt menionate aici limitele formale, din moment ce acestea se aplic tuturor
conducerilor administrative, nu numai la exercitarea puterii discreionare. Ele includ
decizia c toate corpurile administrative trebuie s posede autoritatea corespunztoare i
s respecte procedura i forma prescrise
131
. Cerinele formale stabilite pentru deciziile
administrative sunt semnificative atta timp ct exercitarea puterilor discreionare este
guvernat de regulile de procedur; desigur, acest lucru nu prejudiciaz rezultatul, dar
ofer o garanie mai ferm c linia de aciune va fi una corect, n primul rnd pentru c
exist dreptul la o audiere i alte drepturi de participare
132
.
n ce privete aspectele materiale ale controlului judectoresc, Seciunea 114 a
reglementrilor de procedur pentru tribunalele administrative (VwGO) menioneaz
dou cauze de eroare: depirea limitelor puterii discreionare i folosirea greit a puterii
discreionare. Limitele statutare ale puterii discreionare vor fi depite de cte ori decizia
scap din vedere limitele legale exterioare puterii discreionare administrative. De
exemplu, limitele puterii discreionare vor fi depite dac autoritatea public cere un
rezultat care nu este regsibil n statut, lipsete scopul legii.
Alt eroare n exercitarea puterii discreionare este acoperit de interzicerea utilizrii
sale greite (termenul folosit n general era de utilizare abuziv a libertii de aciune. Astzi
utilizarea abuziv a libertii de aciune este tratat ca o categorie subsidiar a noiunii de
utilizare greit a libertii de aciune). Aceast interdicie stabilete anumite cerine pentru
situaiile care sunt luate n considerare de autoriti n exercitarea puterilor lor discreionare.

131
Acolo unde cerinele procedurale i formele nu sunt guvernate de o legislaie special, se vor aplica
legile despre procedura administrativ Bund sau Lander, n funcie de situaie: dac autoritatea este
federal sau provincial.
132
Despre relaia dintre dreptul procedural i dreptul cu substanial n cazul controlului judectoresc limitat
al deciziilor administrative, vezi J. Schwarze, Der funktionale Tusammenhang von
Verwaltungsverfahrensrecht und verwaltungsgerichtlichen Rechtschutz, Berlin, 1974, p. 64 i urm.



175

Ele trebuie s fie suficiente, rezonabile, relevante i potrivite scopului i trebuie s in seama
de interzicerea exceselor neconstituionale i de principiul egalitii.
Abuzul n dreptul lurii de decizie este o categorie subordonat a utilizrii greite
a dreptului la decizie, n cazul puterii discreionare; acoper situaii n care puncte de
vedere irelevante, cum ar fi preferinele personale (prietenie sau ostilitate) au jucat un rol
n decizia discreionar
133
. Acest lucru va face ilegal aciunea administrativ, chiar dac
ea respect limitele exterioare ale libertii de aciune. Acolo unde motivele unui
administrator individual sunt subiective i de aceea inacceptabile, este un caz asemntor
francezului detournement de pouvoir, care, n general, este utilizat pentru a desemna
exerciiul subiectiv al unei autoriti administrative contrar cu scopul prevzut n statut.
n final, o autoritate public nu poate ataa o condiie la o decizie discreionar cernd o
form de plat din partea unui cetean, acolo unde acest lucru ar fi strin de scopul legal
urmrit de actul administrativ.
O alt cauz de eroare este eecul n a exercita libertatea de aciune cnd acest
lucru se impune, situaie numit i neglijen n exercitarea libertii de aciune
134
.
Aceasta apare ori de cte ori administraia presupune n mod greit c se afl sub o
obligaie legal precis i neglijeaz s-i foloseasc puterea discreionar pe care o
posed. Dac exist o prevedere care cere utilizarea puterii discreionare, administraia
trebuie s-o exercite ntr-o manier potrivit cu circumstanele. Acest lucru nu afecteaz
dreptul administraiei de a aplica linii directoare interne n scopul de a obine o
consisten mai mare n utilizarea libertii de aciune. n sfrit, o hotrre de facto care
este incorect sau incomplet n privina oricror elemente importante, va conduce la o
eroare n utilizarea puterii discreionare, din moment ce va nltura abordarea potrivit a
diverselor puncte de vedere implicate.


*
* *

Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului i ca disciplin tiinific, a fost
aproape n ntregime limitat la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv
interne i luat ca un sistem i o surs nchise de cunotine
135
.
Confirmarea acestei teze nu este generat doar de faptul c Otto Mayer, printele
dreptului administrativ german modern, concepuse deja o carte asupra dreptului administrativ
francez chiar nainte de a scrie lucrarea sa Deutsches Verwaltungsrecht, sau de faptul c el
a utilizat modelele franceze pentru dezvoltarea doctrinei germane privind dreptul
administrativ
136
.
ntr-adevr, astfel dup cum am mai subliniat, principiile dreptului administrativ
francez, n dezvoltarea i determinarea cruia Consiliul de Stat a jucat un rol crucial, au

133
H.P. Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 2-a, Heidelberg, 1986, p. 151
134
F. Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 5-a, Stuttgar/Mnchen/ Hanovra, 1985, p. 159 o
definete ca fiind un element constituent al utilizrii greite a libertii de aciune.
135 Jrgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European
communities, Sweet and Maxwell, 1992 p. 3.
136 J. Schwarze Der Schutz des Gemeinschaftsburgers durch allgemeine Verwaltungsgrundstze im
EG-Recht, p. 1067 i urm.



176

exercitat o influen semnificativ asupra sistemelor de drept administrativ din ntreaga
Europ
137
.
Cu toate acestea, dreptul administrativ a aprut ntr-un mod forat i sub presiune din
dreptul comparat, din smburele izolrii sale la nivel naional.
O perspectiv care, n mod evident, se ntinde dincolo de frontiere, a fost stabilit
doar dup fondarea Comunitii Europene
138
.
Pe de alt parte, dreptul comunitar european este n primul rnd alctuit din norme
ale dreptului administrativ, provenite n special din zona dreptului care guverneaz
managementul public. n acest sens, Uniunea European descris de Curtea European de
Justiie ca o comunitate bazat pe lege, ar putea fi mai precis numit o comunitate bazat
pe dreptul administrativ.
Pe de alt parte, nevoia pentru o perspectiv cultural larg i cercetarea
asemnrilor i diferenelor instituiilor juridice administrative n cadrul sistemului juridic
european este nu numai rezultatul unei sete de cunoatere modern, ci, mai presus de
toate, este produsul unei necesiti practice
139
.
Ca sistem juridic n continu transformare, dreptul Uniunii (Comunitii) Europene
este n mod particular dependent de o serie de amendamente corespunztoare. Desigur, exist
un numr de principii eseniale, cum ar fi obligaia de a stabili motive temeinic argumentate
n cazurile de revizuire, principii extrase din dreptul francez i introduse n clauzele de
revizuire juridice, n normele Comunitii Europene, nscrise n tratate.
Este de reinut ns c, cel mai mare numr de principii juridice care guverneaz
activitatea administrativ, recunoscute astzi n dreptul comunitar, i au originea n
procesul de elaborare a normelor i de luare a deciziilor ce se desfoar la Curtea de
Justiie European, astfel c dreptul administrativ din cadrul Uniunii Europene s-a extins
n primul rnd prin decizii judectoreti
140
.
Aa numitul proces Algera reprezint punctul de nceput pentru practica
judectoreasc a Curii Europene n zona dreptului administrativ general. n acest proces,
tribunalul a ntemeiat o metod proprie unic n procesul de luare a deciziilor, metod
unic n evoluia principiilor de drept administrativ. Tribunalul a fost confruntat cu
necesitatea de a-i exprima opinia asupra revocrii actelor administrative. S-a recunoscut
n mod expres n opinia Curii c tratatul nsui nu coninea clauze special, dei practica
judiciar i literatura tuturor statelor membre ale Uniunii erau deja familiarizate n
aceast problem, tribunalul s-a simit constrns s susin c: Dac tribunalul nu neag
justiia, el este obligat s rezolve problema n concordan cu normele recunoscute de
legislaia i practica judectoreasc a rilor membre
141
.

137 Asupra influenei exercitate de dreptul administrativ francez, care n schimb, a fost n mod decisiv
determinat de Consiliul de Stat, vezi n special volumul Le Conseil dEtat, Livre Jubiliaire, Paris 1949,
p. 481 i urm.
138 J. Rivero, Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administrativ, ed. M. Cappelletti;
Noi perspective pentru dreptul comunitar european, Publicaii ale Institutului Universitar European,
vol.I, Florena, 1978, p. 389 i urm.; Studiul informativ asupra istoricului doctrinar al dreptului
administrativ european, de H. Bulck, n Festschrift fr H. Kraus, Wrzburg, 1964, p. 29 i urm.
139 Ioan Alexandru, Administraie public, teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina tex 1999, p. 601 i
urm.
140 n ceea ce privete funcia i semnificaia jurisdiciei n Comunitatea European, vezi U. Everling din
ediia J. Schwarze, Der EuGH als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden, 1983, p.
137 i urm.
141 Referirea la obligaia Curii de a evita negarea justiiei demonstreaz clar influena gndirii juridice
franceze. Interdicia binecunoscut a refuzului justiiei din Articolul 4 al Codului Civil precizeaz: Le



177

Din acel moment, Curtea de Justiie a dat recunoatere unei arii largi de principii
de drept administrativ: principiul general de administrare prin lege, principiul
non-discriminrii, principiul proporionalitii, principiile siguranei legale i ale
proteciei drepturilor legitime i dreptul la consultare nainte ca o decizie s fie luat de o
autoritate public.
Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, am dorit s
descifrm n cadrul acestui curs, msura n care se poate spune c dreptul administrativ
european exist i ce posibiliti i limite condiioneaz evoluia sa ulterioar.
Aa cum exist anumite probleme care necesit reglementarea n cadrul dreptului
administrativ naional i la nivel european, principiile administrrii prin drept, conducerea
administrativ non-discriminatorie i echitabil, proporionalitatea, sigurana legal,
protecia drepturilor legitime i meninerea unui proces administrativ corect i echilibrat
au ieit la iveal, au aprut ca probleme eseniale. Ele reprezint miezul i nceputul
cristalizrii dreptului administrativ european. Prin cursul nostru am urmrit o serie de
scopuri. n primul rnd, am cutat s ilustrm ct de departe se poate extinde acum
dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Pentru acest
lucru, a fost necesar nu numai s descriem normele de drept administrativ care pot fi
gsite n coduri i ale cror caracteristici le-am prezentat, ci am ncercat o analiz a
acestor norme juridice relevante realizate de specialiti n domeniul dreptului
administrativ. De aceea, i pe viitor cercetarea trebuie localizat n cadrul problemelor
dezvoltrii teoretice cu privire la dreptul administrativ i trebuie s provin din
recunoaterea faptului c fr o dezvoltare doctrinar n acest domeniu, nu va fi posibil
garantarea nici a eficienei msurilor administrative, nici a nivelului de transparen i
compatibilitate a aciunilor administrative, cerute de asigurarea proteciei cetenilor.
O inventariere sistematic a elementelor eseniale ale dreptului administrativ
european nseamn afirmarea stabilitii lui actuale i genereaz perspective pentru viitor.
O abordare mult mai precis a posibilitilor de dezvoltare poate fi ntreprins doar pe
baza unei analize riguroase a situaiei juridice existente. n acest mod, perspectivele
evoluiei viitoare a dreptului administrativ n Uniunea European reprezint o cerin
intrinsec pentru acest sistem. Dac Uniunea European, ca un sistem juridic nou, dorete
s garanteze supremaia i efectul direct al dreptului comunitar i tratamentul echitabil
pentru toi cetenii comunitii, atunci ea trebuie, n principiu, s aib acces la propriile
ei mecanisme.
Urgena demersului deriv i din aceea c dreptul comunitar este n fapt aplicat
direct doar ntr-o mic msur de comisie, ca instituie comunitar, i mai curnd este
aplicat n mod special de autoritile administrative naionale.
Pe de alt parte, aceast investigare a urmrit scopuri de drept comparat, i anume
s clarifice nu numai influena principiilor de drept administrativ naional asupra
dreptului comunitar european, dar, n parte, i efectele juridice ale dreptului european
recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naionale. n acest fel, problema
crerii i evoluiei unui drept administrativ european nu trebuie neleas simplist, n
sensul ngust al izolrii ntr-un singur drept administrativ unificat al Uniunii Europene n
aplicarea dreptului comunitar, ci ntr-un sens mai larg, de a urmri dezvoltarea ulterioar
i convergena sistemelor de drept administrativ din Europa. n viitor, sistemele juridice

juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de linsuffisance de la loi, pourra etre poursuivi
comme coupable de deni de justice.



178

naionale vor rmne capabile s reziste unificrii tendinelor
142
, chiar dac cerine i
dificulti similare acioneaz asupra administraiei publice att n statele membre ct i
n Comunitate, mpreun cu cerinele la nivel naional, care, n cele din urm, sunt la fel
de presante ca cele ale comunitii. n aceste condiii trebuie pus urmtoarea ntrebare
fundamental: ct de departe au evoluat principiile conducerii administrative n statele
europene membre ale Uniunii i n ce msur sistemul a creat o balan adecvat ntre o
administraie real i eficient i drepturile indivizilor. Nu trebuie n nici un caz s
neglijm restriciile i rezistena care n viitorul apropiat vor continua s atace toate
ncercrile de a efectua o unire a tuturor faetelor dreptului administrativ european, aa
cum a fost definit. Rezistena clasic a dreptului administrativ la toate ncercrile de
unificare este de notorietate. n ncercarea de a degaja o serie de principii pentru dreptul
administrativ european, trebuie avut n vedere c nu exist o doctrin strict recunoscut,
bazat pe un raionament deductiv, n centrul dreptului judectoresc al Curii Europene de
Justiie. Acest lucru este o consecin a poziiei legale speciale i a funciei Curii. Pe de
alt parte, hotrrile Curii de Justiie, cel puin n ceea ce privete efectele lor asupra
proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.






142 Jrgen Schwarze, op. cit. p. 8.