Cauza Dhahbi c. Italiei.

Obligaia instanei de a-i motiva refuzul

de a efectua o trimitere preliminar la Curtea de Justiie a Uniunii
Europene. nclcarea art. 6 par. 1 din Convenie
Printr-o hotrre pronunat la 8 aprilie 2014, n cauza Dhahbi c. Italiei, cererea nr. 17120/09, CEDO a
constatat c Italia a nclcat art. 6 par. 1 (dreptul la un proces echitabil) i art. 14 (intedicia discriminrii)
combinat cu art. 8 din Convenie (dreptul la respectarea vieii private i de familie), ntruct instanele au
nesocotit obligaia de a-i motiva refuzul de a efectua o trimitere preliminar la Curtea de Justiie a Uniunii
Europene pentru a se determina dac Acordul de asociere ntre Uniunea European i Tunisia permitea privarea
unui lucrtor tunisian de a obine, de la autoritile italiene, o indemnizaie de sprijin al familiei, precum i pentru
c reclamantul a fost tratat de o manier diferit fa de lucrtorii din statele membre ale Uniunii Europene, fr
o justificare obiectiv i rezonabil.
Reclamantul, care a dobndit ulterior i cetenia italian, era la momentul faptelor cetean tunisian, stabilit n
Italia, n baza unui permis de edere i de munc regulat. A fost angajat de societatea A. i asigurat la Institutul
Naional de Securitate Social (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale INPS). Familia sa era compus din
soie i patru copii minori, iar veniturile din anul 1999 s-au ridicat la 30.655.000 lire italiene (ITL), aproximativ
15.832 EUR.
La 24 mai 2001, reclamantul a formulat aciune pe rolul Tribunalului din Marsala, pentru a obine plata
indemnizaiei de sprijin familial (assegno pe nucleo familiare), n conformitate cu art. 65 din Legea nr. 448/1998.
n acest temei, indemnizaia respectiv era acordat familiilor formate din ceteni italieni rezideni n Italia,
avnd cel puin trei copii minori, atunci cnd venitul lor anual era mai mic dect sumele indicate n tabelul anexat
la Decretul-lege nr. 109 din 31 martie 1998 (spre exemplu, 36.000.000 lire italiene - aproximativ 18.592 EUR -
pentru familii compuse din cinci persoane). Reclamantul a considerat c, dei nu avea cetenie italian, cum
prevedea Legea nr. 448/1998, trebuia s primeasc indemnizaia n temeiul Acordului de asociere ntre Uniunea
European i Tunisia - numit i "Acordul euro-mediteranean" - ratificat de Italia prin Legea nr. 35/1997.
Prin hotrrea din 10 aprilie 2002, Tribunal din Marsala a respins aciunea. Reclamantul a formulat apel,
solicitnd, printre altele, efectuarea unei trimiteri pentru pronunarea unei hotrri preliminare la Curtea de
Justiie a Uniunii Europene (CJUE), pentru a se stabili dac art. 65 din Acordul euro-mediteranean permitea s se
refuze plata indemnizaiei de sprijin familial unui lucrtor tunisian, conform art. 65 din Legea nr. 448/1998.
Prin decizia din 21 octombrie 2004, Curtea de Apel din Palermo a respins apelul reclamantului. Instana a
observat c, fiind ntemeiat exclusiv pe veniturile i situaia familial a beneficiarilor, indemnizaia solicitat
reprezenta un drept de asisten social (assistenza sociale). Aceasta a fost iniial conceput numai pentru
cetenii italieni, fiind apoi extins la toi cetenii Uniunii Europene. ns Acordul euro-mediteranean n cauz
prevedea doar prestaii de pensie (prestazioni previdenziali) i, prin urmare, nu se aplica pentru indemnizaiile
acordate n baza art. 65 din Legea nr. 448/1998.
Reclamantul a formulat recurs la Curtea de Casaie, reiternd solicitarea de a se trimite o ntrebare preliminar
CJUE. Prin decizia din 15 aprilie 2008, depus la gref la 29 septembrie 2008, Curtea de Casaie a respins
recursul. n motivare, Curtea de Casaie a observat mai nti c art. 64 par. 1 i 2 din Acordul euro-mediteranean
prevedea, printre altele: "1. Fiecare stat membru acord lucrtorilor de cetenie tunisian angajai pe teritoriul
su un regim caracterizat prin lipsa oricrei discriminri pe motiv de cetenie n raport cu resortisanii proprii n
ceea ce privete condiiile de munc, salarizare i concediere. 2. Orice lucrtor tunisian poate ntreprinde o
activitate profesional salariat pe teritoriul unui stat membru, cu titlu temporar, conform prevederilor par. 1, n
ceea ce privete condiiile de munc i salarizare."
Constatnd c textul n sine se refer n mod explicit la relaiile de munc, precum i elementele acestora, Curtea
de Casaie a dedus c se aplic doar pensiilor, iar nu i indemnizaiilor precum aceea pretins de reclamant, de
care cetenii tunisieni care locuiesc n Italia nu beneficiaz. Aceast interpretare a fost, de asemenea,
confirmat de art. 65 par. 1 i 2 din Acordul euro-mediteranean, care meniona "pensiile de boal i maternitate,
invaliditate, limit de vrst, de urma, accidente i boli profesionale, ajutoarele de deces, de omaj i prestaiile
familiale". Curtea de Casaie a subliniat c interpretarea sa nu se ntemeia numai pe referirea din text la
"securitate social" (previdenza sociale), ci, aa cum a indicat CJUE, pe elementele constitutive ale fiecrei
prestaii. Hotrrea a fost comunicat reclamantului la 2 octombrie 2008.
Reclamantul a invocat nclcarea art. 6 par. 1 (dreptul la un proces echitabil) i art. 14 (intedicia discriminrii)
combinat cu art. 8 din Convenie (dreptul la respectarea vieii private i de familie), ntruct Curtea de Casaie a
nesocotit obligaia de a-i motiva refuzul de a efectua o trimitere preliminar la Curtea de Justiie a Uniunii
Europene pentru a se determina dac Acordul de asociere ntre Uniunea European i Tunisia permitea privarea
unui lucrtor tunisian de a obine, de la autoritile italiene, o indemnizaie de sprijin al familiei i pentru c a
discriminat fa de lucrtorii din statele membre ale Uniunii Europene.
n observaiile sale suplimentare din 17 ianuarie 2014, Guvernul a invocat, pentru prima dat, neepuizarea cilor
de recurs interne. S-a susinut c, n cazul n care Curtea de Casaie a aplicat greit doctrina actului clar i a
nclcat obligaia de a trimite o ntrebare preliminar CJUE, reclamantul poate introduce o aciune n rspundere
delictual mpotriva statului n faa instanelor civile, invocnd hotrrile CJUE Kbler (30 septembrie 2003,
cauza C-224/01) i Traghetti del Mediterraneo (13 iunie 2006, cauza C-173/03). Astfel de aciuni sunt, de
obicei, examinate amplu de instanele naionale.
Curtea reamintete c, n conformitate cu art. 55 din Regulament, dac prtul stat parte contractant
intenioneaz s ridice o excepie de inadmisibilitate, trebuie s fac acest lucru, sub condiia ca natura excepiei
i circumstanele sale s permit, n observaiile scrise sau orale cu privire la admisibilitatea cererii (N.C c.
Italiei [MC], nr. 24952/94, par. 44). n aceast cauz, Guvernul nu a ridicat nicio obiecie de neepuizare a cilor
de atac interne, n observaiile sale din 9 octombrie 2013 cu privire la admisibilitatea i fondul cauzei (n care,
dimpotriv, a afirmat c hotrrea pronunat de Curtea de Casaie reprezint "epuizarea cilor de atac
interne"), iar chestiunea neformulrii de reclamant a unei aciuni n rspundere delictual mpotriva statului a fost
prezentat pentru prima dat n observaiile suplimentare. Guvernul nu a oferit nicio explicaie pentru aceast
ntrziere i Curtea nu a constatat c vreo circumstan excepional pentru a renuna la obligaia de a ridica
orice excepie de inadmisibilitate. Rezult c Guvernul este deczut din dreptul de a invoca neepuizarea cilor de
recurs interne.
Reclamantul a afirmat c, n msura trebuia s decid ca o instan de ultim grad, Curtea de Casaie trebuia s
efectueze o trimitere preliminar n caz de ndoial cu privire la interpretarea dreptului Uniunii Europene.
Reclamantul a susinut c a citat hotrrea prin care CJUE a recunoscut un efect direct principiului nediscriminrii
n materie de securitate social inclus n Acordul dintre Uniunea European i Regatul Maroc (i n alte acorduri
ncheiate de Uniunea European cu statele maghrebiene - cauzaKziber, C-18/90, hotrrea din 31 ianuarie
1991). Aceast jurispruden, dezvoltat iniial n cadrul acordurilor de cooperare, era pentru reclamant "pe
deplin de transpus" dispoziiilor relevante ale acordurilor de asociere. CJUE, de asemenea, a adugat c
interpretarea era n concordan cu dispoziiile art. 14 din Convenie i art. 1 din Protocolul nr. 1 adiional la
Convenie. n plus, interpretarea noiunii de "securitate social" fcut de CJUE, era, n opinia reclamantului,
suficient de larg pentru a acoperi prestaiile de asisten social. n aceste condiii, reclamantul consider c nu
putea fi ignorat de Curtea de Casaie o cerere pentru pronunarea unei hotrri preliminare.
Reclamantul a adugat c instana suprem nu a oferit niciun motiv pentru refuzul de a efectua trimiterea
preliminar i nu ar fi neles dimensiunea "personal" i "material" a nediscriminrii, care sunt noiuni distincte.
Calificarea indemnizaiei n cauz ca aparinnd "asistenei sociale" a fost realizat numai cu referire la dreptul
intern, iar nu n baza unor criterii elaborate de CJUE (spre exemplu, caracterul legal i ambivalent al prestaiei i
riscurile enumerate de art.4 par.1 din Regulamentul nr. 1408/71).
Astfel, domeniul de aplicare comunitar al acestei operaiuni de calificare a fost ignorat, susine reclamantul. O
analiz a dreptului Uniunii Europene i jurisprudenei Curii de Justiie a Uniunii Europene arat c prestaiile
"necontributive" i finanate de stat nu pot fi excluse n mod automat din domeniul de aplicare al nediscriminrii
stabilite prin acord (reclamantul citeaz, spre exemplu, cauza Yousfi, C-58/93, hotrrea din 20 aprilie 1994
privind acordarea unei indemnizaii de invaliditate; cauza Comisia c.Greciei, C-185/96, hotrrea din 29
octombrie 1998 privind diferitele categorii de prestaii pentru "familiile numeroase"; cauzaHughes, C-78/91,
hotrrea din 20 iunie 1990 avnd ca obiect "familia credit" britanic). n opinia reclamantului, referirea sa la
aceast jurispruden ar fi trebuit s determine Curtea de Casaie s includ, prin analogie, indemnizaia pretins
n domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71 sau s solicite CJUE s se pronune cu privire la natura
acestei indemnizaii speciale.
Reclamantul, de asemenea, a luat act de faptul c art. 13 din Legea nr. 97/2013 (intrat n vigoare la 4
septembrie 2013) prevede extinderea indemnizaiei stabilite prin art. 65 din Legea nr. 448/1998 la resortisanii
statelor tere care dein un permis de edere de lung durat. Prin decizia nr. 133/2013, Curtea Constituional a
stabilit c este nerezonabil i incompatibil cu principiul egalitii n faa legii condiia reedinei de cinci ani pe
teritoriul unei regiuni pentru plata unei alocaii regionale avnd un obiect asemntor.
Guvernul a susinut c instana suprem a examinat n mod special domeniul de aplicare al acordului euro-
mediteranean i a considerat c indemnizaia pentru familiile cu cel puin trei copii minori nu putea intra n
conceptul de securitate social, chiar ntr-un sens mai larg dect cel oferit de dreptul Uniunii Europene. Curtea de
Casaie a considerat drept clar prevederea ce trebuia interpretat. Astfel, Guvernul consider c aceasta i-a
ndeplinit obligaiile care i reveneau n temeiul art. 6 par. 1 din Convenie.
Curtea reamintete c n cauza Vergauwen c. Belgiei (decizia de inadmisibilitate din 10 aprilie 2012, nr.
4832/04, par. 89-90), a stabilit urmtoarele principii:
- art. 6 par. 1 din Convenie instituie n sarcina instanelor interne o obligaie de motivare cu privire la dreptul
aplicabil a deciziilor prin care acestea refuz s adreseze o ntrebare preliminar, cu att mai mult cnd dreptul
aplicabil nu admite un astfel de refuz dect cu titlu de excepie;
- atunci cnd Curtea este sesizat cu privire la nclcarea art. 6 par. 1 din Convenie, sarcina saconst n a se
asigura c hotrrea de refuz criticat n faa sa este nsoit n mod corespunztor de o astfel de motivare.
Aadar, dei i revine sarcina de a iniia n mod riguros aceast verificare, nu i revine sarcina de a judeca erorile
pe care le-ar fi comis instanele interne n interpretarea sau aplicarea dreptului relevant;
- n cadrul specific al celui de-al treilea paragraf al art. 234 CE (art. 267 TFUE), aceasta nseamn c instanele
naionale ale cror hotrri nu sunt susceptibile de o cale de atac n dreptul intern care refuz s sesizeze Curtea
de Justiie cu titlu preliminar cu o ntrebare privind interpretarea dreptului Uniunii Europene adresat n faa lor,
sunt obligate s i motiveze refuzul cu privire la excepiile prevzute de jurisprudena Curii de Justiie. Trebuie,
aadar, s indice motivele pentru care acestea consider c ntrebarea nu este relevant, c dispoziia de drept
al Uniunii Europene n cauz a fcut deja obiectul unei interpretri din partea Curii de Justiie sau c aplicarea
corect a dreptului Uniunii Europene se impune cu o eviden care nu las loc niciunei ndoieli rezonabile.
n prezenta cauz, reclamantul a solicitat Curii de Casaie s sesizeze CJUE cu ntrebarea preliminar necesar
pentru a ti dac art. 65 din Acordul euro-mediteranean permitea refuzul acordrii unei indemnizaii de sprijin
familial unui lucrtor tunisian, conform art. 65 din Legea nr. 448/1998. Decizia sa nefiind supus vreunei ci de
atac n dreptul intern, Curtea de Casaie avea obligaia de a justifica refuzul de a efectua trimiterea n lumina
excepiilor prevzute de jurisprudena CJUE.
Curtea a examinat decizia Curii de Casaie din 15 aprilie 2008, fr a gsi nicio referire la cererea de pronunare
a unei hotrri preliminare formulat de reclamant i nici motivele pentru care a considerat c nu era nevoie ca
ntrebarea ridicat s fie trimis CJUE. Motivarea hotrrii judectoreti n litigiu nu permite s se determine dac
aceast problem a fost considerat nepertinent, clar sau n legtur cu o dispoziie clarificat sau deja
interpretat de CJUE, sau dac a fost pur i simplu ignorat (a se vedea, a contrario, Vergauwen, par. 91, n
care s-a constatat justificarea n mod corespunztor a refuzului de a trimite ntrebri de Curtea Constituional
din Belgia). n aceast privin, Curtea a observat c motivarea Curii de Casaie nu conine vreo referire la
jurisprudena CJUE.
Aceast constatare este suficient pentru a concluziona c a fost nclcat art. 6 par. 1 din Convenie.
Curtea a constatat i nclcarea art. 14 (intedicia discriminrii) combinat cu art. 8 din Convenie (dreptul la
respectarea vieii private i de familie), ntruct reclamantul a fost tratat de o manier diferit fa de lucrtorii
din statele membre ale Uniunii Europene, fr o justificare obiectiv i rezonabil, acesta pltind contribuii de
asigurare, iar cetenia neputnd fi un criteriu exclusiv pentru diferen.
La 26 noiembrie 2013, CEDO, prin hotrrea sa de camer, nedefinitiv, pronunat n
cauza Vlad i alii c. Romniei (cererea nr. 40756/06), a hotrt n unanimitate:
c a existat o nclcare a articolului 6 1 (dreptul la un proces echitabil ntr-un termen
rezonabil) din Convenia European a Drepturilor Omului;
c a existat o nclcare a articolului 13 (deptul la o cale efectiv de atac) coroborat cu
articolul 6 1;
c la originea acestor nclcri se regsete o deficien a legislaiei romne i a
practicii judiciare interne i
c, n temeiul articolului 46 (executarea hotrrilor), Romnia trebuie s adopte
reforme legislative suplimentare pentru ca justiiabilii care sunt victimele unor
proceduri excesiv de lungi s poat fi despgubii.
Cauza privete durata procedurilor n faa jurisdiciilor romne la care cei trei reclamani
care au formulat cererea au fost pri i absena unei ci de atac disponibile n aceast
privin. Curtea a concluzionat c durata procedurilor judiciare a fost excesiv de lung,
c autoritile au romne sunt rspunztoare pentru acest lucru i c nu a existat nicio
cale de atac la care s poat apela justiiabilii n cauz, de exemplu, o aciune care le-
ar fi permis s obin o despgubire sau compensaie. Avnd n vedere c alte 500 de
cazuri similare care au la baz cereri formulate mpotriva Romniei sunt n acest
moment pe rolul Curii cu privire la durata excesiv a procedurilor penale sau civile,
Curtea a concluzionat c exist o problem sistemic care necesit adoptarea unor
reforme legislative suplimentare ale sistemului juridic pentru a asigura n Romnia
respectarea dreptului la un proces echitabil ntr-un termen rezonabil.
Rezumatul strii de fapt
Cei trei reclamani, Mihai Vlad, Flaviu Plaa i Vasilica Bratu, sunt ceteni romni
nscui n 1945, 1969 i, respectiv,1964, domiciliai n Bucureti, Romnia. Acetia sunt
sau au fost pri n cadrul unor proceduri judiciare excesiv de lungi desfurate n
Romnia.
Reclamantul Vlad a fost arestat la 30 ianuarie 1994 pentru omucidere. n urmtorii 12
ani, acesta a fost judecat i condamnat de patru ori pentru aceast infraciune.
Hotrrea sa de condamnare a fost casat de trei ori n apel, dar, a patra oar, n aprilie
2006, a fost confirmat n mod definitiv.
Reclamantul Plaa a fost chemat n judecat n martie 1997 de ctre mtua pentru
partajarea bunurilor succesorale pe cale judiciar. Dup numeroase ntrzieri i dou
noi procese, instana i-a acordat mtuii ctig de cauz parial n iunie 2006; cu toate
acestea, o alt aciune cu privire la executarea hotrrii judectoreti de partaj se afl
nc pe rol n faa jurisdiciilor romne, la 16 ani de la nceputul procesului de partaj
succesoral.
n sfrit, reclamanta Bratu a fost cercetat pentru o presupus infraciune de abuz n
serviciu ncepnd cu iunie 1998. Dup mai multe ntrzieri i audieri, cazul a fost nchis
de abia 9 ani mai trziu, n mai 2007.
Plngeri, procedura i compunerea Curii
Invocnd articolul 6 1 (dreptul la un proces echitabil ntr-un termen rezonabil), cei trei
reclamani s-au plns de durata, n opinia lor, excesiv, a procedurilor judiciare la care
au participat n faa jurisdiciilor romne. Reclamanii Plaa i Bratu s-au plns, printre
altele, din perspectiva articolului 13 (dreptul la o cale efectiv de atac), c nu au dispus
n dreptul naional de o aciune prin care s fie despgubii pentru durata excesiv a
procedurii.
Cererile au fost trimise la CEDO la 5 octombrie 2006 (reclamantul Vlad), la 14
septembire 2007 (reclamantul Plaa) i la 9 noiembrie 2007 (reclamanta Bratu).
Hotrrea CEDO a fost pronunat de ctre un complet de apte judectori compus din:
Josep Casadevall (Andora), preedinte
Alvina Gyulumyan (Armenia),
Corneliu Brsan (Romnia),

Jn ikuta (Slovacia),
Luis Lpez Guerra (Spania),
Nona Tsotsoria (Georgia),
Kristina Pardalos (San-Marino),
i de Santiago Quesada, grefierul seciei
Decizia Curii
Articolul 6 1 din Convenie
CEDO a constatat c procedura la care reclamantul Vlad a fost parte a durat 12 ani, 2
luni i 6 zile; c aceast cauz a fost retrimis organelor de cercetare de trei ori pentru
competarea anchetei i c ntrzierile au avut loc din cauza necomunicrii de ctre
autoriti a unor documente sau raporturi.
Procedura la care a participat reclamantul Plaa dureaz de aproximativ 16 ani i este
nc pendinte; aceasta nu este o procedur deosebit de complex i majoritatea
ntrzierilor au fost cauzate de modul n care instanele romne au tratat cazul, existnd
numeroase erori de procedur.
n sfrit, n cazul reclamantei Bratu, procedura a durat nou ani; aceasta de asemenea
nu este deosebit de complex i, avnd n vedere c judecata s-a amnat de aproape
40 de ori pentru ca autoritile s comunice documentele corecte sau s citeze
corespunztor prile, Guvernul Romn nu a ncercat s justifice aceste ntrzieri.
Prin urmare, Curtea apreciaz c durata procedurii pentru fiecare dintre reclamani a
fost una excesiv, n sensul c aceste proceduri nu rspund exigenei de termen
rezonabil astfel cum este definit de articolul 6 din Convenie.
Articlolul 13 din Convenie
Reprezentantul Guvernului Romn a susinut n faa Curii c mai multe modificri au
fost aduse sistemului judiciar naional, astfel nct o cale eficient de atac ar fi de fapt
disponibil n prezent pentru justiiabilii confruntai cu o procedur care are o durat
excesiv. Curtea a notat adoptarea unei legi din 2010 i de intrarea n vigoare n
februarie 2013 a noului Cod de Procedur Civil i de afirmaia Guvernului Romn
conform cruia mai multe cauze recente ar demonstra c justiiabilii romni pot de acum
s fie compensai n cazul procedurilor excesiv de lungi. Totui, Curtea a constatat c
Guvernul nu a indicat nici mcar un exemplu de cauz de unde s rezulte c justiiabilii
au n acest moment dreptul la o cale de atac astfel cum o afirm i c adoptarea unei
noi legi i intrarea n vigoare a noului Cod de Procedur Civil sunt ulterioare majoritii
procedurilor la care au fost parte reclamanii Plaa i Bratu.
Prin urmare, Curtea a reinut plngerea lor cu privire la absena unei ci efective de atac
n ceea ce privete la durata procedurilor.
Articolul 46 din Convenie
Curtea a constat c deja a admis 200 de plngeri mpotriva Romniei ce au la baz
nclcarea de ctre instanele romne a cerinei termenului rezonabil n procedurile
civile sau penale i c 500 alte cauze de acelai tip se afl n continuare pendinte pe
rolul CEDO. Curtea a apreciat c exist n spe o problem sistemic. Cu toate c a
notat progresele ndeplinite de Romnia n rezolvarea acestei probleme, ea a considerat
c autoritile naionale trebuie s continue s ia, sub supravegherea Comitetului de
Minitri, msuri coerente pe termen lung pentru a rezolva aceast probelm.
n principal, Curtea invit Guvernul Romn s asigure respectarea dreptului la un proces
echitabil ntr-un termen rezonabil fie modificnd cile de atac existente, fie crend ci de
atac noi, de exemplu, s dea dreptul justiiabililor la o aciune n despgubiri pentru
motive clar precizate n acest sens.
Satisfacia echitabil (Articolul 41 din Convenie)
Curtea a hotrt c Romnia trebuie s le plteasc reclamanilor Vlad, Plaa i Bratu
sumele de 3 600, 7 800 i, respectiv, 2 340 euro cu titlu de daune morale.