MECANISMOS DE INTERVENCIN DEL

SECTOR PBLICO. LAS EMPRESAS

PBLICAS

Luis ngel Hierro Recio

Jos Miguel Herrera Maldonado
Departamento de Economa e Historia Econmica
Universidad de Sevilla


1. Tipos de intervencin pblica
2. Concepto de empresa pblica
Por qu crear una empresa pblica?
El sector empresarial de la Junta de Andaluca
3. Objetivos econmicos de las empresas pblicas
Conflictos entre objetivos
El control de la empresa pblica
4. Fuentes de financiacin de las empresas pblicas. Sistemas de fijacin
de precios. La rentabilidad de la empresa pblica.
5. Privatizacin de empresas pblicas
Argumentos a favor de la privatizacin
Crticas a los argumentos utilizados para la privatizacin
6. Bibliografa

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1.

Tipos de intervencin pblica

La Economa del Bienestar, con apoyo fundamental en la teora de los fallos del
mercado, abre la puerta de manera objetiva a la intervencin pblica para corregir las
situaciones en las que el mercado no produce eficientemente, ya sea por no funcionar en
competencia perfecta, por generar distribuciones percibidas socialmente como poco
equitativas o por producir en niveles inferiores al pleno empleo. Esta intervencin del sector
pblico, ya universalmente aceptada (mucho ms en momentos de crisis de los sistemas
econmicos de libre mercado), se concreta en un abanico muy amplio de actuaciones, que se
pueden agrupar en cuatro tipos de intervencin: regulacin, produccin pblica, provisin
pblica y actividades de financiacin.
La regulacin se ocupa desde definir el marco jurdico que garantiza y protege los
derechos de propiedad y el intercambio (estructura legal bsica de nuestro sistema
socioeconmico) a la definicin pormenorizada de cada uno de los procedimientos o
relaciones que se siguen o se establecen en el mundo en que vivimos: leyes de contratos,
jornada laboral, salario mnimo, leyes sobre la competencia, normas de calidad, garantas
financieras, publicidad, ttulos acadmicos oficiales y requerimiento de los mismos para la
realizacin de determinadas prcticas, todo tipo de regulaciones sectoriales, etc.
Evidentemente, el uso de este instrumento regulador requiere de determinadas
instituciones que permitan su efectividad: un sistema poltico que cree las normas, unos
sistemas judicial y policial que permitan y obliguen su cumplimiento, un sistema de proteccin
general frente a ingerencias extranjeras, etc. Este grupo de actuaciones constituyen las ms
elementales actividades de produccin pblica, el segundo tipo de intervencin del que hemos
hablado. La produccin pblica de bienes y servicios, que implica una intervencin directa
sobre la oferta de los bienes suministrados, puede adoptar distintas formas: producciones no
comercializables (los servicios generales citados ms arriba), producciones comercializables
(educacin, sanidad, transportes, etc.), servicios financieros (prestados a determinadas
actividades como la vivienda, sectores en crisis, sectores innovadores, etc.) y servicios de
aseguramiento (fondo de garanta de depsitos, fondo de garanta salarial, prestaciones por
desempleo, etc.).
Puede ocurrir que el sector pblico asuma la obligacin de proveer los bienes y
servicios, pero que renuncie a su produccin. Ese es el caso de la tercera frmula de
intervencin, en la cual el sector pblico asume la obligacin financiera pero la accin de
produccin (econmicamente entendida) es realizada por una institucin privada, de ah que
se hable de provisin pblica y no de produccin pblica. Por ejemplo este es el caso de la
enseanza concertada en Espaa o la atencin bucodental a menores en Andaluca.
Finalmente, los gobiernos, en el ejercicio de sus cometidos, pueden optar por utilizar la
financiacin de actividades privadas con dos objetivos bsicos: afectar a las decisiones de
consumo y produccin, alterando las restricciones presupuestarias de estos agentes para con
ello modificar la asignacin de los recursos productivos, eso s manteniendo el mercado como
mecanismo bsico de asignacin; o modificar la renta de los sujetos, a fin de garantizar una
ms justa y equitativa distribucin de la misma, fundamentalmente mediante programas de
garanta de rentas y subvenciones a bienes preferentes (sanidad, educacin, vivienda, etc.).
Una clasificacin ms exhaustiva de los mecanismos de intervencin pblica es la que
ofrece Herber catalogando los instrumentos de intervencin pblica en la economa
atendiendo al grado de uso del poder coactivo inherente al Estado. Segn dicho autor,

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ordenados de mayor a menor grado de intervencin, podemos considerar los siguientes tipos
de intervencin:
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-

Produccin pblica completa (financiacin con impuestos y control completo

de la produccin)
Produccin pblica parcial (financiacin con impuestos y control final de la
produccin)
Produccin pblica financiada parcialmente con tasas
Subsidio y regulacin de las actividades productivas
EMPRESAS PBLICAS
Subsidio
Regulacin
Penalizacin tributaria
Legislacin antimonopolio
Transferencias redistributivas
Polticas de estabilizacin

Dentro de ese conjunto de actividades de intervencin pblica se incluye en la parte

central del listado el mecanismo de empresa pblica al que se dedica el resto de la presente
leccin.

2.

Concepto de empresa pblica

Una primera aproximacin al estudio de las empresas pblicas nos lleva a la propia
expresin, donde se incluyen los dos rasgos fundamentales que definen el instrumento. Por un
lado hablamos de una empresa, es decir un agente econmico-social que a travs de la
combinacin de factores productivos (trabajo, capital y recursos naturales) se ocupa de la
obtencin de utilidades (bienes y servicios) y que los ofrece en el correspondiente mercado.
Desde un punto de vista jurdico, la empresa pblica se caracteriza porque el nimo de lucro se
encuentra presente en sus objetivos y por ser sujeto de derecho privado y no de derecho
pblico, y desde un punto de vista econmico se caracteriza por su objetivo de organizar y
emplear eficientemente los factores productivos y por poner la produccin a disposicin de la
sociedad a travs del mercado, lo que conlleva que la fuente ordinaria de financiacin sea el
precio recibido por la venta de la produccin. No obstante tambin puede ocurrir que la
empresa suministre gratuitamente los bienes y que sea el Estado quien asuma el pago de los
gastos de produccin. Como veremos ms adelante esto ltimo depende de los objetivos y
funciones de la empresa en cuestin.
En segundo lugar, la empresa pblica es pblica. Aunque en apariencia obvio,
debemos tener en cuenta que la atribucin de la condicin de pblica se ha ido adaptando con
el transcurso del tiempo y el desarrollo de las sociedades. Inicialmente, al hablar de un
organismo empresarial pblico nos referamos exclusivamente a aquellos en los que la
propiedad corresponda ntegramente al sector pblico. Ms tarde con las intervenciones
parciales y las privatizaciones tambin parciales el calificativo de pblica se extendi a todas
aquellas en las que control quedaba en manos del sector pblico. Esta idea tambin se ha ido
adaptando a las nuevas circunstancias socio-econmicas y mientras en una primera etapa era
necesaria la posesin de ms del 50% de la propiedad para considerar que el control era
pblico, en la actualidad se acepta que el control de las organizaciones puede estar en manos
de un agente que posea un paquete accionarial muy inferior a ese 50%.

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Atendiendo a todo cuanto acabamos de sealar podemos elaborar una definicin

extensa para la empresa pblica:
Instrumento de intervencin del poder pblico en la economa, mediante la produccin
de bienes y servicios, en cualquier sector de actividad, organizado en forma de empresa, que
en principio se financia con las contraprestaciones recibidas de sus clientes en forma de precios
y en la que la participacin del Estado en su propiedad le otorga el control de la misma.
El actual Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) no obstante introduce una
consideracin adicional al respecto de las empresas pblicas. Para la Unin Europea es
relevante la condicin de empresa pblica por dos razones: en aras de garantizar el libre
mercado, no debe haber empresas compitiendo en el mercado que a la par reciban
subvenciones pblica para financiarse; y a fin de conocer el dficit y endeudamiento real del
sector pblico, si las empresas se financian mayoritariamente con recursos pblicos su
endeudamiento y su dficit ha de computarse en las cuentas pblicas. Desde el punto de del
SEC 95 la economa queda divida en tres grandes sectores: productores de mercado,
productores para uso final propio y otros productores no de mercado. Originariamente las
empresas pblicas se encuadraran en el grupo de productores de mercado y cumpliran tres
requisitos: ser unidad institucional (goza de autonoma de decisin en el ejercicio de su funcin
principal y dispone de un conjunto completo de cuentas), ser pblica (cuyo control reside en
las administraciones pblicas, en el sentido que puede determinar la poltica general de la
unidad a travs del nombramiento de sus administradores) y ser de mercado (la unidad
obtiene ms del 50% de sus ingresos de la venta de su produccin al sector privado de la
economa). No obstante pueden existir empresas pblicas en las que esta ltima condicin no
se cumpla, es ese caso las empresas se asimilan en su tratamiento a administraciones pblicas
y se les considera empresas pblicas no de mercado.
Por qu crear una empresa pblica?
La creacin de una empresa pblica conlleva la adopcin de una doble decisin. Por un
lado, debemos identificar la conveniencia o necesidad de la intervencin pblica. Tal como
seala la economa del bienestar a partir de la teora de los fallos del mercado tres son los
motivos que justifican la intervencin pblica en economa: la eficiencia econmica (bienes
pblicos, externalidades, industrias con costes decrecientes, informacin incompleta y
asimtrica, mercados no competitivos, etc.), la mejora en la distribucin de la renta y la
riqueza y la consecucin del desarrollo econmico dentro de un marco de estabilidad
anticclica (teoras del desarrollo, teoras keynesianas, etc.).
Una vez tomada la decisin de intervenir, el siguiente paso consiste en seleccionar el
instrumento a utilizar. En principio la decisin de actuar en forma de empresa pblica es una
opcin poltica, no obstante existen algunas caractersticas que podran favorecer en
determinados casos el uso de empresas pblicas como instrumentos de intervencin. As, por
razones de equidad se puede optar por la forma de empresa pblica, ya que si se pretende
aplicar el principio del beneficio (que cada cual pague en funcin a la utilidad que le reporta el
bien o servicio pblico consumido) es factible y probablemente preferible crear una empresa
pblica para que produzca el bien o servicio y lo venda a cambio del pago de una cuanta en
forma de precio. Eso s, para ello sera necesario que el bien fuese apropiable en gran parte
por el sujeto consumidor, por lo que estaramos hablando de un bien de tipo privado o cuasi
privado al modo de un servicio educativo o sanitario o la provisin de servicios de residencia.
Evidentemente el hecho de que un bien o servicio de este tipo fuese suministrado por una
empresa pblica no impedira la aplicacin de un sistema de subvenciones para garantizar el

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nivel de provisin que internalizase los efectos externos o alcanzase el nivel de provisin de
bien preferente decidido por el Gobierno.
Otro supuesto que favorece la creacin de empresas pblicas es la aceleracin de los
procesos de produccin. Las administraciones pblicas estn sometidas al derecho pblico
donde los procedimientos de contratacin suelen estar mucho ms reglados que en el derecho
privado, a fin de garantizar la transparencia y el trato igualitario, y ello conlleva unos tiempos
ms dilatados en el proceso de produccin y en general unos mayores costes de transaccin.
Con objeto de evitar esta rigidez y cuando existe una presin temporal que exige el
cumplimiento de plazos, por ejemplo la organizacin de unas Olimpiadas o una Exposicin
Universal, puede ser conveniente la creacin de una empresa pblica.
Tambin puede ser apropiada la creacin de una empresa pblica cuando lo que se
pretende es hacer partcipe a la iniciativa privada de un proyecto de la Administracin. En ese
caso la creacin de la empresa pblica permite que los agentes privados, empresas o familias,
puedan formar parte del accionariado de la empresa teniendo incluso representacin en los
rganos de direccin. En algunos casos tambin se pueden crear empresas pblicas con el
nimo de medir las posibles mejoras de eficiencia que la gestin cuasiprivada podra introducir
en la prestacin de servicios pblicos, como ha ocurrido con los hospitales pblicos en
Andaluca, o incluso para crear un sistema de competencia interna que favorezca una mejora
de la gestin o el ahorro en costes. Del mismo modo, es factible el uso de empresas pblicas
para la gestin de monopolios dedicados a la produccin de bienes y servicios. Este es el caso
de los tradicionales monopolios de tabacos, de nimo principalmente recaudatorio, o el de
emisin de moneda, que an perdura en la totalidad de los pases. Tambin es comn que en
los pases menos desarrollados, ante la imposibilidad de que el sector privado pueda acumular
el ahorro necesario para dotar de capital a este tipo de empresas, se confe la produccin de
sectores estratgicos, como los de la siderurgia, electricidad, naval, areo, minera, etc. a
empresas pblicas. En general las motivaciones relacionadas con el desarrollo y la estabilidad
econmica suelen ser justificacin de la existencia de gran parte del sector pblico
empresarial: estmulo y reorganizacin de sectores productivos, sustitucin de importaciones,
falta de empresariado autctono, salvar actividad productiva y empleo, etc.
Finalmente, tambin es comn que la eleccin del instrumento empresa pblica est
fundada en razones de naturaleza poltica. As, la existencia de secretos de estado o de
secretos de guerra suelen avalar la creacin de empresas pblicas en el sector de la industria
blica. Del mismo modo, la ideologa de los gobiernos de turno, unas veces por el lado del
nacionalismo estatalizador y otras por la lgica de la propiedad pblica de los recursos
productivos derivada de las posiciones marxistas, pueden llevar a la proliferacin de empresas
pblicas.
El sector empresarial de la Junta de Andaluca
El informe de la Cmara de Cuentas de Andaluca, Fiscalizacin de la Cuenta General,
Contratacin Administrativa y Fondos de Compensacin Interterritorial. 2006 contiene, entre
otros, un amplio apartado sobre la estructura empresarial de la Junta de Andaluca para el
ejercicio presupuestario 2006, que nos ofrece una variada tipologa de empresas pblicas.
El nmero de empresas participadas por la Junta de Andaluca ascendi en ese ao a
117, de las que 55 lo eran de participacin mayoritaria (directa o indirecta) y 62 de
participacin minoritaria (menos del 50% capital). Estas cifras son similares a las de ejercicios
anteriores, si bien, se han producido algunos cambios. Las empresas con participacin
mayoritaria, aunque slo 9 lo eran directamente por la Junta de Andaluca y sus organismos

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autnomos, se pueden agrupar a su vez en dos categoras atendiendo a la forma jurdica de la

institucin: entes de derecho pblico (14) y sociedades mercantiles (41).
Durante el ejercicio considerado la plantilla media de estas empresas pblicas se situ
en los 17.507 empleados. Lo que refleja un incremento medio del 13% sobre la plantilla media
del ejercicio anterior, que se situ en los 15.474 empleados. Por su parte, el volumen de
obligaciones reconocidas al cierre del mismo ejercicio se elevaba a ms de 2.940 millones de
euros.
Cmo se observa en el siguiente cuadro sobre la red empresarial bsica de la Junta de
Andaluca, podemos distinguir cuatro grandes grupos empresariales, que se desarrollan en
torno a cuatro de estas empresas: Turismo Andaluz SA (TURASA), Empresa Pblica de Puertos
de Andaluca (EPPA), Empresa Pblica de Radio Televisin de Andaluca (RTVA) y Agencia de
Innovacin y Desarrollo de Andaluca (IDEA).
Sin duda en la creacin de estas empresas, o en su paso al sector pblico andaluz,
podemos encontrar algunos de los argumentos tericos que hemos expuesto para el mismo.
As, en Santana Motor SA, podemos hablar de razones de tipo redistributivo y de promocin
del desarrollo de la zona para avalar su carcter pblico. En la creacin de los dos grandes
parques tecnolgicos andaluces (AEROPOLIS y el Tecnolgico de Andaluca) podramos
esgrimir argumentos de tipo desarrollo econmico y participacin en sectores estratgicos.
Tambin encontramos ejemplos para cuando lo que se pretende es mejorar la
eficiencia en la gestin de servicios pblicos, que se traduzca en una mejora cualitativa de los
mismos o en un ahorro en costes. Hablamos en este caso, por ejemplo, de los tres hospitales
pblicos andaluces (Costa del Sol, Poniente de Almera y Bajo Guadalquivir). O de cuando se
crean empresas para mejorar el funcionamiento competitivo del mercado como son los casos
del Parque Logstico de Crdoba o del Centro de Transportes y Mercancas de Sevilla

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Red Empesarial Bsica de la Junta de Andaluca. Empresas con

participacin mayoritaria. 2006
Agencia Andaluza de Promocin
Exterior, SA (EXTENDA)
Turismo Andaluz, SA (TURASA)
E. P. de Deporte Andaluz, SA
E. Gestin Medioambiental, SA
(EGMASA)
Gestin de Infraestructuras And.
(GIASA)
Escuela Andaluza de Salud
Pblica, SA (EASP)

ENTES PBLICOS

CONSEJERAS

E. P. de Puertos de Andaluca
(EPPA)
E.P. Radio y Televisin de
Andaluca (RTVA)
Ente P. de Infraestructuras y
Servicios Educativos
Ente Pblico Gestin de
Ferrocarriles
E. P. de Gestin de Programas
Culturales
E. P. de Emergencias Sanitarias
(EPES)
Agencia de Innovacin y
Desarrollo de Andaluca (IDEA)
E. P. Hospital de la Costa del Sol
E. P. Hospital de Poniente de
Almera
E. P. Hospital Alto Guadalquivir
Instituto Andaluz de Finanzas
(INAFIN)
E. P. Sanitaria del Bajo
Guadalquivir (EPSBG)
E. P. de Suelo de Andaluca
(EPSA)
Agencia Andaluza de la Energa

Centro de Turismo Interior de

Andaluca, SAU (CENTIA)
Infraestructuras Tursticas de
Andaluca, SAU (INTASA)

Parque Logstico de Crdoba, SA

(PALCOSA)
Centro de Transporte y Mercancas
de Sevilla, SA (CTMS)
"Eurogate" Servicios Logsticos, SA

Canal Sur Televisin, SA

Canal Sur Radio, SA CSR)
Sociedad And. el Desararrollo de
las Telecomunicaciones SA
(SANDETEL)
Verificaciones Industriales de
Andaluca (VEISA)
Parque Tecnolgico y Aeronutico
de Andaluca, SL (AEROPOLIS)
Hijos Andrs Molina, SA (HAMSA)
Sdad para la Promoc y Reconvers
Econmica de Andal. (SOPREA)
Fomento, Asistencia y Gestin
Integral de Andaluca, SL
Cetursa Sierra Nevada, SA
Promonevada SA
Inv. Y Gestin de Capital Riesdo de
Andaluca, SA (INVERCARIA)
Linares Fibras Industriales SA
(LIFISA)
Santana Motor, SA

E. Andaluza de Instalaciones y
Turismo Juvenil, SA
Cartuja 93, SA

ORGANISMOS
AUTNOMOS
FUNDACIN

E. P. para el Desarrollo Agrario y

Pesq. de Andaluca, SA (DAP)

Parque Tecnolgico de Andaluca

SA (PTA)
Sdad para el Desarrollo Enrget de
Andaluca, SA (SODEAN)

E. para la Incorporacin Social

Fundagro, SL

Fuente: Cmara de Cuentas de Andaluca

Fabricados Automocin del Sur

FASUR, SA

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3.

Objetivos econmicos de las empresas pblicas

A la hora de marcar objetivos a la empresa pblica parece lgico atender, por un lado,
a la situacin que ha provocado su creacin (la justificacin de su existencia) y por otro a la
relacin jurdica-econmica que se establece entre la empresa (consejo de administracin) y la
administracin pblica responsable (gobierno), que siempre conlleva una relacin agente
principal. La toma de decisiones por parte del consejo de administracin (agente) que se
realiza en un contexto de eleccin delegada siguiendo una serie de directrices generales
(objetivos) fijadas por el Gobierno (principal).
Las directrices marcadas por el gobierno definen los objetivos a seguir por la empresa
pblica que se fijan entorno a los siguientes parmetros: eficiencia econmica, rentabilidad,
incidencia sobre la distribucin de la renta e incidencia sobre distintas variables
macroeconmicas.
En cuanto a la eficiencia econmica hay que distinguir entre la eficiencia tecnolgica y
de gestin y la eficiencia asignativa. La primera exige, al igual que para la empresa privada, la
adopcin de las medidas necesarias para que el proceso productivo sea lo menos costoso
posible (organizacin y gestin eficientes). La segunda va ms all, la empresa pblica debe
contribuir a la asignacin ptima de los recursos productivos de un pas, por ejemplo
contribuyendo a solucionar fallos del mercado como la existencia de externalidades o de
bienes pblicos.
El segundo de los parmetros que debe valorarse como objetivo de una empresa
pblica es el de la rentabilidad. En el caso de la empresa pblica dicho objetivo debe ser
matizado, ya que mientras para la empresa privada la rentabilidad en estricto sentido viene
dada por el beneficio antes de impuestos, para una empresa pblica la referencia se traslada al
excedente comercial bruto, es decir la diferencia entre los ingresos totales de la empresa y sus
costes de explotacin, entre los que no se incluirn ni los intereses ni la depreciacin o
amortizacin, lo que en la actualidad se viene denominando EBITDA. Este es un indicador de
rentabilidad operativa, claramente ms aplicable a las empresas pblicas dado que en muchos
casos la atencin de las necesidades de capital fsico y financiero tienen un tratamiento
diferenciado por parte de los presupuestos pblicos.
A pesar de que el objetivo poltico o econmico de la mayora de las empresas pblicas
no se fija en la obtencin de beneficios, ni incluso cuando gestionan un monopolio natural, es
deseable incorporar la rentabilidad como parmetro de su funcin objetivo ya que orienta la
produccin hacia la eficiencia. La obtencin de un excedente comercial bruto positivo
permitir que la empresa pueda financiar sus inversiones, al menos en parte, con recursos
propios, o incluso contribuir a la financiacin de la hacienda pblica, adems la fijacin de un
objetivo de rentabilidad exige esfuerzos en la mejora de la gestin de la empresa e induce a
reducir los costes de explotacin. Podemos entenderlo, por tanto, como un incentivo para la
bsqueda de la eficiencia tecnolgica y de gestin.
El tercer parmetro a tener en cuenta es la incidencia en la distribucin de la renta. Un
repaso del sector pblico empresarial en los pases desarrollados nos permite ver que gran
parte de las empresas tienen un tamao importante y desarrollan su actividad en condiciones
de ausencia de competencia. Si estos mercados fuesen explotados por monopolios privados
como consecuencia de la aplicacin del principio de maximizacin del beneficio nos
encontraramos con subidas considerables de precios y reducciones en las cantidades
producidas. El hecho de ser empresas pblicas induce por tanto a una redistribucin a favor de
los consumidores y si adems las empresas utilizan inputs nacionales, los mayores niveles de

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produccin se traducen en incrementos en la actividad y en la renta del territorio de

implantacin.
El primero de los efectos se da en el caso de empresas como RENFE o las compaas
pblicas de transporte metropolitano, entre cuyos objetivos se encuentra la vertebracin e
integracin territorial y el favorecer la movilidad de grupos sociales poco favorecidos, y el
segundo es claramente perceptible en casos de empresas pblicas que tienen como objetivo
mantener la actividad y la renta de la regin en la que se implantan sus centros de produccin,
como es el caso el sector pblico minero en Asturias o Len, del naval en Galicia o Cdiz o del
automovilstico en Jan, entre otros.
Finalmente, hay que considerar los efectos sobre distintos agregados
macroeconmicos. Como ya hemos dicho las empresas pblicas suelen ser empresas de gran
tamao en sectores estratgicos por lo que, por ejemplo, el peso de su gasto de inversin
tiene efectos sobre la demanda agregada nacional y el PIB (ferrocarriles, aeropuertos, etc.). La
actividad de las empresas pblicas tambin tiene impacto en variables como el salario. El alto
grado de afiliacin sindical de los trabajadores de este tipo de empresas permite negociar
sistemas retributivos muy favorables que pueden ser utilizadas como ejemplo en otros
sectores de la economa.
Conflictos entre objetivos
El principal problema al que se enfrenta la empresa pblica es la existencia de
conflictos entre los diversos parmetros que se tienen en cuenta al definir sus objetivos. Ello
obliga a identificar una prelacin o cierto grado de compromiso entre los mismos. Por ejemplo,
cuando se decide intervenir en una industria con rendimientos crecientes a escala que lleva a
la existencia de un monopolio natural, la bsqueda de la eficiencia asignativa obliga a
establecer precios segn su coste marginal, lo que conlleva producir con prdidas. En este caso
sera absurdo fijar para la empresa, junto al de eficiencia, un objetivo relacionado con la
rentabilidad.
Tambin nos podemos encontrar con que se ha creado una empresa pblica (o se han
nacionalizado empresas privadas) para mejorar la distribucin de la renta entre los territorios,
o simplemente para no empeorarla (consecuencia de una reduccin de actividad). En este
sentido, en Espaa podramos hablar del sostenimiento de la minera asturiana o el sector
automovilstico en Jan. Parece claro que para estas empresas, cuyo principal dificultad estriba
en producir ineficientemente (costes por encima del mercado), sera inviable plantearles su
funcionamiento siguiendo cnones mnimamente razonables de rentabilidad o de eficiencia.
Finalmente, por no extendernos ms en el tema, ha habido ocasiones en que la
consecucin de determinados objetivos macroeconmicos, como el control del dficit pblico,
que han requerido la asuncin de polticas de contencin del gasto que a su vez han hecho que
se reduzcan las transferencias que reciban las empresas pblicas para acometer sus
inversiones, han dejando sin utilidad algunos gastos previos. En empresas de gran tamao,
como habitualmente han sido las empresas pblicas nacionales, los gastos de inversin
requieren de una planificacin y ejecucin en varios aos, por lo que claramente estas
actuaciones implican alejar a la empresa de su objetivo de eficiencia tecnolgica y de gestin.
El control de la empresa pblica
Como se puede deducir de lo que acabamos de sealar, el adecuado funcionamiento
de la empresa pblica requiere de una clara y correcta definicin de sus objetivos
acompaada, como no, de un adecuado sistema de control que obligue a su cumplimiento. Un

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sistema de control podemos entenderlo, grosso modo, como un conjunto de reglas y

procedimientos que permite alcanzar la consistencia entre preferencias y decisiones, y en un
nivel ms exigente en trminos econmicos, con los resultados obtenidos por la accin
empresarial.
De nuevo, se ponen de manifiesto las dificultades inherentes a una situacin de
relacin de agencia. El gobierno podra optar por definir un sistema de control riguroso que
requiriese de la justificacin documental de cada decisin adoptada por la empresa. Sin duda
sera un sistema costoso, aunque se evitaran los riesgos de que las decisiones adoptadas por
la empresa no se correspondan con las preferencias definidas por el Gobierno para la creacin
de la empresa pblica. En el otro extremo nos encontraramos con un sistema descentralizado
en la toma de decisiones. En este caso los costes de funcionamiento seran mnimos pero los
riesgos de no correspondencia con los fines marcados a la empresa seran mximos.
La creacin de un ente del tipo empresa pblica implica una eleccin previa entre los
distintos sistemas de organizacin de la produccin pblica: la creacin de un departamento
ministerial con una organizacin y control ntegramente burocrticos; la creacin de un
organismo autnomo en el que se mezclan dosis de descentralizacin en la toma de decisiones
con organizacin y control burocrticos; y la creacin de una empresa pblica. Si se opta por
esta ltima implica una apuesta por la descentralizacin y la autonoma y por un control que se
practica en parte por la va de la persuasin (prdida de confianza en la direccin de la
empresa si no acta segn las directrices marcadas por el gobierno) y en parte por otros
instrumentos como son el control financiero, la definicin de reglas econmicas y la inspeccin
externa.
El control financiero aplicado a las empresas pblicas tiene mucho que ver con la
forma de organizacin de la misma, sin embargo es prctica habitual que se cia
fundamentalmente al control de los gastos de inversin, ya que son estos los normalmente
requieren y aglutinan la mayor parte de los prstamos y subvenciones concedidas por el
gobierno a las mismas. En ciertas ocasiones el control se extiende a la poltica de
endeudamiento seguida por la empresa pblica, fundamentalmente la que se deriva de
dficits de gasto corriente.
Adems del control financiero existe la posibilidad de definir reglas econmicas. Este
proceder contribuye de manera destacada a la descentralizacin en la toma de decisiones por
parte de la empresa, al permitir un mayor nivel de autonoma, y suele ser un elemento
incentivador para la consecucin de mayores niveles de eficiencia y rentabilidad. Dichas reglas
pueden ser: fijar precios atendiendo al coste marginal, establecer objetivos financieros anuales
o plurianuales (fijacin de excedentes), marcar criterios tcnicos para la asuncin de proyectos
de inversin (valor actual neto, tasa interna de retorno, anlisis coste-beneficio), etc.
Finalmente otro sistema de control es la inspeccin o auditoria externa. Segn su
procedencia podremos encontrarnos con inspecciones realizadas por el propio gobierno,
realizadas por organismos autnomos como puede ser el Tribunal de Cuentas, procedentes de
comisiones parlamentarias, o auditorias realizadas por entidades privadas contratadas por la
propia organizacin.

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4.

Fuentes de financiacin de las empresas pblicas. Sistemas de fijacin de precios. La

rentabilidad de la empresa pblica.

La empresa pblica, como empresa que es, debera tener como fuentes de financiacin
las ordinarias de las empresas privadas. Sin embargo, como ya hemos visto a lo largo del
captulo, las particularidades que derivan de su carcter pblico producen esquemas de
valoracin alternativos a los de las empresas privadas que tambin se materializan en los
aspectos financieros. As, partiendo del sistema tradicional de contabilizacin pblica podemos
distinguir entre gastos de consumo, aquellos que se encargan de retribuir los medios de
produccin, y gastos de inversin, los dirigidos a la renovacin y ampliacin de dichos medios
de produccin. Para los primeros, los de consumo, podemos diferenciar dos fuentes de
financiacin. Los precios, o ingresos por ventas, que son obtenidos de los compradores a
cambio de los bienes y servicios ofrecidos. Y las transferencias, ingresos sin contraprestacin. A
su vez, estas pueden ser explicitas, todos aquellas subvenciones a la explotacin y
transferencias corrientes recibidas por la empresa, o implcitas, como reducciones o
exenciones en la imposicin indirecta, intereses bonificados, exenciones en la tributacin de
los beneficios obtenidos, etc.
Los gastos de inversin pueden ser financiados tanto por fondos propios como ajenos.
Los primeros son canalizados a travs del ahorro bruto obtenido por la empresa y, como
hemos visto, est muy condicionado por los objetivos exigidos a la empresa. Los segundos
pueden ser tanto pblicos, transferencias de capital y prstamos realizados por instituciones
pblicas, como privados, prstamos de todo tipo obtenidos de instituciones privadas. En
muchas ocasiones la financiacin exterior obtenida para empresas pblicas ha tenido cierta
importancia en el marco internacional, unas veces como muestra del respaldo poltico a
determinadas actuaciones nacionales (crditos del Banco Mundial o del BEI), en otras
ocasiones para equilibrar la Balanza de Pagos y en otras simplemente porque se obtenan con
mayor facilidad.
Una de las maneras ms sencillas de poner de manifiesto las particularidades en la
financiacin de las empresas pblicas es recurrir al caso de la fijacin de precios en industrias
con costes decrecientes (monopolio natural), ya que gran parte de las empresas pblicas
tienen su origen en este tipo de fallo de mercado.
En un monopolio natural la dimensin del mercado no es suficiente para que el
equilibrio del mercado se alcance en el tramo creciente de la curva de costes medios. De este
modo, la primera empresa que alcance el tamao necesario de planta como para abastecer a
todo el mercado acabar quedndose con el mismo al completo. El problema en este caso es
que si la empresa sigue la regla de optimizacin que obliga a que el precio se iguale al coste
marginal, irremediablemente producir con prdidas. En el siguiente grfico podemos ver
como el equilibrio que correspondera a esta situacin sera el formado por un precio como
Pcom, y una cantidad intercambiada de producto de Qcom. Las prdidas se corresponderan con
al rea del rectngulo que hemos denominado C.
Sin embargo, como la empresa es la nica abastecedora de este mercado podra
explotar su situacin de monopolio. En ese caso la empresa maximizadora de beneficios
seguir la regla de optimizacin que iguala el ingreso marginal con el coste marginal. Como
podemos ver en el grfico el monopolista producira una cantidad como Qmon y la vender a un
precio Pmon. En esta nueva situacin la empresa obtendra beneficios (no han sido identificados
en el grfico por no dificultar ms la visin de los elementos ms importantes) y la sociedad
sufrira una prdida de bienestar provocada por la explotacin de este mercado en condiciones
de monopolio equivalente al rea del tringulo A (prdida de peso muerto).

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La solucin ms sencilla a esta situacin de prdida de bienestar social es la

nacionalizacin de la industria, ya que en esta situacin no resultara efectiva ninguna medida
incentivadora de la competencia privada. Adicionalmente, si el sector est nacionalizado y se
sigue la regla de la competencia perfecta para la bsqueda del equilibrio del mercado (con la
que se genera el mayor bienestar total en un mercado), las prdidas seran cuantiosas y se
perpetuaran en el tiempo. En este supuesto una solucin fcil de implementar para evitar una
sangra continua de recursos sera establecer como norma de comportamiento igualar el
precio al coste medio, de forma que la empresa trabajara sin prdidas (ni beneficios). En esta
ocasin la prdida de bienestar se correspondera con el rea del tringulo B, siendo el precio
al que se vendera el producto Pcme, ligeramente superior al correspondiente al de
competencia perfecta, y la cantidad ofrecida Qcme, de nuevo ligeramente inferior a la de
competencia.

Ms all de estas reglas sencillas en relacin a la fijacin de precios, las empresas
pblicas suelen enfrentarse a tipos de producciones y demandas con caractersticas muy
particulares que conllevan el empleo de sistemas complejos de fijacin de precios. As es
posible que la empresa se enfrente a demandas del tipo pico-valle, en las que se puede dividir
el perodo de referencia en dos subperodos, uno en el que se concentra un porcentaje muy
elevado de la demanda del servicio y otro en el que prcticamente no se consume nada del
mismo. Ese es el caso del suministro de energa o de los servicios de telecomunicaciones. Una
solucin trivial para este tipo de mercados es fijar la capacidad productiva segn las
caractersticas de la demanda pico y fijar un precio para esta demanda que permita financiar el
stock de capital, mientras que la demanda valle se atendera a un precio que cubra los costes
variables. Lo normal, sin embargo, es que la capacidad sea determinada por ambos tipos de

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demanda y que las reglas de fijacin de precios sean ms complejas, como los sistemas de
precios no uniformes o los llamados precios Ramsey.
Los precios no uniformes son comunes en las economas avanzadas. El ms sencillo es
la tarifa en dos partes. Una de ellas ser fija e igual a todos los consumidores, que toma la
forma de cuota de entrada en el mercado o de enganche y que financia los costes de
capacidad o fijos, y otra variable en proporcin a la cantidad consumida por cada usuario. En
Espaa este sistema es comn en la tarificacin de los suministros de agua, electricidad, gas
natural, etc. En determinadas ocasiones, cuando el coste de capacidad es muy elevado, hay
consumidores que no pueden hacer frente a la alcuota asociada a los costes fijos. Si esta
situacin no es aceptable por razones de equidad se suelen fijar dos tipos de tarifa: una
primera, para los grandes consumidores del producto, sera una tarifa en partes en la que se
diferenciara la cuota fija y la cuota variable, y una segunda, para pequeos consumidores, con
un precio uniforme que se calcula teniendo en cuenta tanto los costes de capacidad como los
de explotacin.
Al margen de los ingresos va precios, y dada la habitualidad con la que las empresas
pblicas explotan servicios donde se cumplen las condiciones tcnicas del monopolio natural o
en las que sus producciones responden a la definicin de bienes preferentes o generadores de
externalidades, es comn que funcionen con prdidas y por tanto en su financiacin cumplan
un papel destacado las transferencias del Gobierno matriz. El problema de subvencionar
costes de produccin es la necesidad de establecer estrictos controles de gestin, ya que
aceptar como habitual que una actividad se desarrolle con prdidas podra incentivar la
relajacin en el cumplimiento de los objetivos de eficiencia en la produccin (ineficiencia X) y
en consecuencia a mayores prdidas. Es precisamente esta cuestin la que obliga a plantear la
conveniencia de incorporar la rentabilidad como objetivo de las empresas pblicas.
Al respecto hay que sealar que en los ltimos tiempos han prevalecido las posturas
defensoras de la primaca del objetivo de rentabilidad econmica sobre cualquier otro, en el
entendido de que rentabilidad implica eficiencia. Sin embargo, tal como se ha sealado ms
arriba esa asociacin no slo no es automtica sino que incluso en las actividades donde se
concentra la actividad de las empresas pblicas es normal que existan contradicciones entre
ambas. De hecho la sintona slo se da en mercados donde imperan condiciones de
competencia perfecta, donde por cierto no parece razonable que proliferen este tipo de
empresas. Es precisamente esta razn la que lleva a la conclusin de que en la mayor parte de
las empresas pblicas prime la percepcin de servicio pblico y en consecuencia no sea
determinante la rentabilidad.

5.

Privatizacin de empresas pblicas

La privatizacin de empresas pblicas es un tema de difcil tratamiento tanto desde un

punto de vista terico como aplicado, dada la carga de juicios de valor que incorporan muchos
de los razonamientos que se utilizan a la hora de tratar la cuestin. Una manera razonable
desde el punto de vista econmico para acercarnos al tema pasara por definir la situacin que
determina la condicin pblica de la empresa, para a continuacin entrar en las ventajas e
inconvenientes de la privatizacin de la misma.
Con carcter general la organizacin de produccin se puede caracterizar en base a
dos parmetros: fuente de financiacin y el carcter pblico o privado del agente organizador.
Combinando ambos elementos nos encontramos con las cuatro situaciones recogidas en el
cuadro siguiente.

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Como venimos manifestando, existen mltiples tipos de empresas pblicas, es
evidente que para el caso de las empresas pblicas no de mercado la privatizacin es difcil de
argumentar, ya que en realidad se trata de administraciones pblicas organizadas en forma de
empresas. Para las empresas pblicas de mercado la cuestin es diferente. Aqu hablar de
privatizar no implica sustituir la fuente de financiacin sino que la toma de decisiones y la
ejecucin de las tareas de organizacin de la produccin sean adoptadas por un agente con
carcter pblico.
Argumentos a favor de la privatizacin
Los argumentos a favor de la privatizacin pueden ser de mltiple tipo. En algunos
casos se afirma que al basarse la produccin de las empresas pblicas en decisiones de
naturaleza poltica se interfiere en la asignacin productiva del mercado (por ejemplo se
producen barcos cuando por la estructura de costes existente la produccin sera inviable en el
mercado). En otros casos se aduce ineficiencia X, es decir que las empresas pblicas producen
con unos costes elevados que incrementan los precios de venta y reducen tanto la cantidad de
producto ofrecida como el bienestar social.
Un segundo de grupo de argumentos es el relacionado con cuestiones financieras. La
venta de una empresa pblica supone para el Gobierno, por un lado, la entrada de recursos
financieros por la va de la venta de los ttulos, y por otro, la eliminacin de las transferencias
destinadas a financiar sus inversiones. Si adems la privatizacin obliga a eliminar las
subvenciones corrientes por cuestiones de legislacin antimonopolio, la reduccin de costes
para el Gobierno puede ser importante. Los ingresos de capital por la venta de la empresa y la
reduccin de subvenciones puede canalizarse bien a la reduccin del nivel de endeudamiento
pblico, bien a financiar otros bienes y servicios o bien a reducir la carga impositiva.
En otras ocasiones se han utilizado justificaciones de tipo redistributivo, como por
ejemplo aduciendo que la privatizacin es un instrumento para la implantacin de un
capitalismo popular que contribuya a la perpetuacin del propio sistema, o justificando el
traspaso de la propiedad a los trabajadores de la propia empresa argumentando que con ello
se garantiza la actividad en el territorio.

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Crticas a los argumentos utilizados para la privatizacin

Tan numerosos como los argumentos utilizados para defender la privatizacin de las
empresas pblicas son las crticas a dichos argumentos.
Comenzaremos por los argumentos redistributivos. Se suele aducir contra el
argumento del capitalismo popular que los pequeos y medianos ahorradores suelen
perseguir ganancias especulativas por lo que a medio plazo la empresa privatizada estar en
manos de los grandes ahorradores. En esta misma lnea se argumenta que la privatizacin
puede provocar una redistribucin perversa ya que al valorarse el xito de las privatizaciones
en funcin a la cobertura de la suscripcin de sus acciones, los gestores encargados de la
privatizacin tienden a sugerir valores para dichas acciones inferiores a los valores reales de las
mismas, y as garantizar la colocacin de los ttulos. De este modo nos encontramos con que si
el precio fijado para las acciones se sita por debajo del valor real de la empresa, todos los
ciudadanos, a travs de la prdida de ingresos pblicos que este hecho supone, estaremos
transfiriendo renta a los compradores de la empresa. Esta transferencia del patrimonio
nacional pblico puede ser an ms perversa si los compradores de la empresa son
extranjeros.
La principal rplica a los argumentos relacionados con la presencia de ineficiencias en
las empresas pblicas la encontramos en la carencia de evidencias que demuestren que el
carcter pblico de estas empresas produce prdidas de eficiencia. Con respecto a la
ineficiencia X, se ha observado que la misma est presente en empresas privadas ya que su
origen tiene ms relacin con el tamao de la empresa que con su carcter pblico o privado.
As mismo, con respecto a la ineficiencia asignativa las privatizaciones realizadas no corroboran
que el carcter pblico de la empresa sea determinante. Por ejemplo, en el caso de Espaa, ni
en la privatizacin y ruptura del monopolio de distribucin de carburantes ni en el de la
produccin y distribucin elctrica han dado lugar a efectos positivos ni en los precios
ofrecidos ni en las cantidades provisionadas.
Con respecto a la contribucin al ahorro pblico de la privatizacin pueden evaluarse
dos situaciones. Por una parte, cuando la empresa est funcionando con prdidas es
difcilmente privatizable, de ah que para llevar a cabo la privatizacin haya que adoptar
importantes medidas de saneamiento e incluso comprometerse a mantener la subvencin
durante un determinado perodo de tiempo o incluso para siempre, con lo que los efectos
positivos sobre el saldo presupuestario son difcilmente justificables. Por otra parte, si la
empresa est produciendo con beneficios, privatizar significar simplemente obtener ingresos
de capital hoy a cambio de renunciar a ingresos corrientes en el futuro. Es decir, sustituir
dficit de hoy por dficit de maana. Finalmente, resulta obvio que cualquier privatizacin
supone obtener ingresos por venta de patrimonio y en consecuencia descapitalizar el sector
pblico.
Como se puede observar son numerosos los argumentos y contraargumentos que se
pueden encontrar a favor y en contra de la privatizacin de empresas pblicas. No obstante se
pueden extraer algunas ideas que guen razonablemente cualquier proceso de privatizacin. La
primera de ellas, que por obvia no debemos dejar de citarla, es la necesidad de no fundar la

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decisin por dogmas ideolgicos de cualquier tipo. En segundo lugar, hay que analizar las
razones que justificaron la creacin de la empresa pblica y valorar si las mismas, u otras
alternativas sobrevenidas, hacen razonable mantener el carcter pblico de la empresa. En
tercer lugar, si se ha tomado la decisin de privatizar se deber tener en cuenta cules son los
objetivos perseguidos con este hecho para realizar una privatizacin total o parcial. Si lo que se
pretende es primar el objetivo de rentabilidad o minorar la ineficiencia X (aunque resulta difcil
asumir que el carcter pblico de una empresa sea relevante en este aspecto), se deber optar
por la privatizacin parcial. Finalmente habr que realizar un anlisis exhaustivo de la empresa
a fin de definir correctamente el precio de venta de las acciones, valorando para ello con
acierto la situacin de post-privatizacin.

6.

Bibliografa

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