Sunteți pe pagina 1din 39

Industria minier i dezvoltarea durabil n Romnia

Raport comandat de Fundaia Soros Romnia

Prin:
Marta Miranda, Consultant Independent, martajlmiranda@gmail.com
Septembrie 2009

1|Pagina

Introducere
n Romnia, mineritul este o ocupaie istoric, tradiional, atestat nc din antichitate, atunci
cnd romanii au venit aici s extrag aur i metale de baz din minele subterane aflate n munii
din Transilvania. n anii din urm, la nivel regional, Romnia a fost un important productor de
crbune, metale de baz, i minerale industriale. n anul 2007, Romnia a devenit membr a
Uniunii Europene, promovnd reforme instituionale i sectoriale, n cadrul acordului de aderare
la Uniunea European. Ca o consecin a acestor schimbri i a presiunilor de modernizare a
sectoarelor sale industriale, guvernul a analizat ndeaproape rolul mineritului n economia
romneasc i contribuia pe care ar putea-o avea pe termen lung la procesul de dezvoltare
durabil.
n luna iulie a anului 2009, Fundaia Soros din Romania a comandat un studiu de analiz a
modului n care mineritul ar putea contribui la dezvoltarea durabil n Romnia. Intenia
proiectului a fost aceea de a aborda ntrebrile i motivele de preocupare exprimate de
oficialitile din Romnia cu privire la modul n care aceast ar i-ar putea valorifica la
maximum avuia mineral, pentru a contribui la bunstarea cetenilor rii, acum i n viitor.
Acest raport are trei obiective:
1. s ofere un sumar general al principiilor dezvoltrii durabile, prin prisma mineritului;
2. s ofere un sumar al discuiilor privitoare la posibilitatea dezvoltrii durabile prin
extragerea resurselor naturale; i
3. s scoat n eviden i s comenteze asupra a dou modele diferite, care pot fi
valorificate pentru abordarea provocrilor aferente procesului de convertire a averii de
minerale a rii n dezvoltare durabil, pe termen lung.
Raportul de fa este structurat n patru pri:
Seciunea 1 ofer un sumar general al principiilor dezvoltrii durabile, prin prisma mineritului;
Seciunea 2 exploreaz argumentele promovate de muli economiti i politologi, conform
crora utilizarea cu prevalen a resurselor naturale are drept consecin rezultate foarte puin
pozitive (uneori negative) la nivelul procesului de dezvoltare aa-numitul blestem al
resurselor naturale (natural resource curse);
Seciunea 3 conine un sumar al concluziilor i recomandrilor din cadrul Proiectului de
nzestrare cu Resurse al Consiliului Internaional al Mineritului i Metalelor i din Analiza
privind Industria Extractiv, comandat de Banca Mondial; iar
Seciunea 4 ofer ndrumare general cu privire la factori-cheie i considerente-cheie, care pot fi
relevani n momentul n care oficialitile analizeaz aspectele dificile inerente procesului de
echilibrare a exploatrii unor resurse minerale valoroase fa de nevoile pe termen lung ale
cetenilor, acum i n viitor.
Precauii i limitri
Dei materialul prezentat aici a fost selecionat pe baza aplicabilitii sale la situaia din
Romnia, raportul nu ofer dect ntr-o oarecare msur ndrumare i recomandri privind
msurile specifice pe care oficialitile din Romnia ar trebui s le ia pentru a se asigura c
exploatarea averii minerale contribuie la dezvoltarea durabil a rii. n plus, raportul de fa nu
constituie o analiz exhaustiv a procesului de dezvoltare durabil, a impozitelor care se pltesc
1|Pagina

n acest domeniu, sau a oricrei bibliografii privitoare la managementul fiscal/adminstrativ. O


parte din aceast activitate a fost deja inclus n alte rapoarte comandate de Fundaia Soros (de
ex. Conrad, 2008; Bastida i Yupari, 2008). n schimb, acest raport constituie un scurt studiu cu
privire la modul de gndire actual privitor la minerit, n modul n care este legat acesta de
dezvoltarea durabil, cu intenia de a elucida conceptele de baz i de a oferi un temei de gndire
pentru autoritile romne i pentru ali factori de interes relevani. Este necesar o analiz mai
detaliat pentru a putea emite recomandri concentrate n mod specific pe contextul din
Romnia.

I.

Sectorul minier i Dezvoltarea Durabil

Conceptul de dezvoltare durabil a provenit iniial din preocuparea manifestat fa de


degradarea mediului, care a nsoit dezvoltarea economic n multe pri ale lumii. Alarmai de
impactul polurii asupra comunitii locale, activitii din rile dezvoltate i n curs de dezvoltare
au ncercat s sublinieze pericolele inerente unei agende globale dominate doar de considerente
economice. Prima formulare a acestui concept a aprut n anul 1987 n Raportul Bruntland
(intitulat Viitorul nostru comun - Our Common Future). Conform acestui raport, dezvoltarea
durabil este acea dezvoltare care ndeplinete nevoile in prezent fr a compromite capacitatea
generaiilor viitoare de a-i satisface propriile nevoi.1
Dei aceast definiie general acceptat este decepionant de simpl, ea conine niveluri de detalii
i complexitate. Dezvoltarea durabil se ntemeiaz pe recunoaterea faptului c nu exist limite
pentru dezvoltarea economic (cu alte cuvinte, capacitatea de recuperare a ecosistemelor), i c
dezvoltarea trebuie s fie echitabil i neprtinitoare, dac se dorete susinerea acesteia pe
termen lung. Iniial, conceptul fcea referire la trei piloni de cretere i dezvoltare: economic,
de mediu i social. cel de-al patrulea principiu guvernana a fost abia recent adugat, pe
baza premizei nevoii critice de instituii puternice, capabile, democratice i prompte n reacii,
care s acioneze n numele binelui comun.
Aplicarea conceptului de dezvoltare durabil n sectorul minier
n anul 2000, mai multe societi din domeniul mineritului au creat proiectul Mineritul,
Mineralele i Dezvoltarea Durabil (MMSD), care a fost ncununat de publicarea unui raport pe
tema respectiv. ntocmit de consultanii i cercettorii afiliai Institutului Internaional pentru
Mediu i Dezvoltare (International Institute on Environment and Development - IIED), raportul
reprezint o privire de ansamblu general asupra provocrilor i oportunitilor crora industria
mineritului trebuie s le fac fa dac trebuie s contribuie n mod pozitiv la dezvoltarea
uman.2
n conformitate cu MMSD, industria minier trebuie s demonstreze c poate ndeplini cerinele
economice, sociale, de mediu, i de guvernan, care sunt inerente conceptului de dezvoltare
durabil. La nivel naional, acestea pot fi specificate dup cum urmeaz:3
Din punct de vedere economic:

2|Pagina

utilizarea eficient a resurselor, prin maximizarea rentelor (ceea ce include i


economisirea unei pri a rentelor, care s fie reinvestite n investiii care s genereze
avuia generaiilor viitoare);
internalizarea costurilor de mediu i sociale (cu alte cuvinte, aceste costuri trebuie
calculate i sczute din beneficiile economice proiectate); i
meninerea unui climat de natur de ncurajeze i s promoveze investiiile.

Din punct de vedere social:


Asigurarea unei distribuii echitabile i juste a beneficiilor economice;
Respectarea principiului consimmntului liber, prealabil, i avizat al comunitilor,
nainte de demararea proceselor de dezvoltare;
aplicarea i respectarea drepturilor fundamentale ale omului, cum ar fi libertatea civil i
politic, dreptul de a nu fi persecutat, i alte liberti socio-culturale, i
Susinerea ameliorrilor de natur social n timp, astfel nct generaiile viitoare s
beneficieze de oportuniti la cel puin acelai nivel ca i cele actuale.
Din punctul de vedere al mediului:
remedierea pagubelor istorice (adic reabilitarea minelor dezafectate i orfane);
promovarea unei gestionri a terenului i resurselor naturale existente, care s aib n
vedere i protecia mediului (adic aprobarea doar a operaiunilor care valorific bunele
practici internaionale);
minimizarea volumelor de deeuri i poluare, i asigurarea c poluatorii pltesc pentru
ecologizare;
Nedepirea limitelor ecologice;
Protejarea patrimoniului natural i cultural (cu alte cuvinte, anumite situri ar trebui s fie
scoase din circuitul proiectelor de dezvoltare);
manifestarea precauiei atunci cnd impactul de mediu este necunoscut; i
luarea n considerare a ciclului de via a mineralelor, la estimarea i ndeplinirea cererii
de minerale a societii (adic asigurarea utilizrii eficiente a resurselor i promovarea
reciclrii i reutilizrii).
Din punctul de vedere al guvernanei:
Promovarea unui proces decizional democratic i participativ;
funcionarea n cadrul unui sistem de verificare i echilibrare, pentru a evita supracentralizarea puterii,
Asigurarea transparenei i responsabilitii la toate nivelurile decizionale, prin publicarea
informaiilor;
fundamentarea procesului decizional pe date temeinice, exacte i demne de ncredere,
referitoare la dimensiunile sociale i de mediu ale proiectelor i planurilor propuse;
asigurarea faptului c deciziile sunt luate prin cooperare cu toi factorii de interes, cu
accent pe cei care sunt afectai cel mai direct.
De la publicarea raportului MMSD, au fost elaborate mai multe cadre ce promoveaz practicile
minere responsabile. Consiliul Internaional al Mineritului i Metalelor (ICMM) este cea mai
mare asociaie de minerit din lume, reprezentnd 17 dintre cele mai mari companii minere din
3|Pagina

lume, i 30 de asociaii. Membrii ICMM se angajeaz s respecte Cadrul de Dezvoltare Durabil


al Asociaiei, care include 10 principii. Dei aceste principii sunt generale, ICMM elaboreaz un
sistem de raportare, pentru a se asigura c membrii si respect principiile.4
Alte asociaii naionale ale societilor din domeniul mineritului, cum ar fi Consiliul din Industria
Mineritului din Australia, i Asociaia Mineritului din Canada (MAC), i-au elaborat propriile
principii pentru membrii lor. Principiile Asociaiei Mineritului din Canada ctre un Minerit
Durabil reflect multe dintre aceleai principii evideniate i de ctre ICMM, dei sunt
contextualizate pentru a respecta cerinele membrilor canadieni. Enduring Value (valoare
nealterat) constituie o ncercare a industriei mineritului australian de a-i operaionaliza
principiile care sunt deja formulate n cadrul ICMM.5
Este important s observm c, dei iniiativele diverse din acest domeniu de activitate ofer
ndrumri valoroase acelor companii care doresc s funcioneze n mod responsabil, ele nu
reflect n mod necesar valorile i nevoile altor factori de interes, cum ar fi autoritile publice.
Prin urmare, participarea unei companii n cadrul unei asociaii dintr-un anumit domeniu de
activitate, care implic i aderarea la astfel de principii, nu ar trebui interpretat ca o respectare
de ctre afacerile respectivei companii a ateptrilor comunitilor i ale autoritilor publice
locale i naionale. Cu toate acestea, aceste asociaii la nivel de ramur (n special Consiliul
pentru Resurse Minerale din Australia) au luat msuri semnificative pentru a se asigura c
performanele membrilor lor pot fi determinate i asigurate pe baza principiilor standard
respective.
ONG-urile i societatea civil au devenit i ele din ce n ce mai mult implicate n formularea
propriilor lor interpretri ale conceptului de minerit responsabil. Cadrul pentru Minerit
Responsabil constituie un efort al cercettorilor din cadrul a trei ONG-uri nord-americane de a
identifica acele practici de minerit responsabile, care pot fi considerate ca fiind cele mai
avansate. Dei acest document nu constituie expresia unui consens al ONG-urilor, a fost larg
adoptat de ctre ONG-uri i, n unele situaii, a fost i utilizat ca baz pentru noi angajamente ale
sectorului privat. Acest document se refer la deziderate, iar recomandrile sale nu au fost
testate n teren. Nu s-a confirmat utilizarea de ctre nicio societate a practicilor formulate n
acest cadru.
II. Industria minier i dezvoltarea economic
n anii de dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial, sentimentul prevalent existent n rndul
economitilor internaionali a fost acela c rile nzestrate cu resurse naturale bogate ar putea
valorifica dezvoltarea resurselor de mare valoare, ca modalitate de propulsare a rilor respective
spre o dezvoltare economic avansat. Bncile de dezvoltare multilateral, cum ar fi Banca
Mondial, au promovat n mod activ i au finanat dezvoltarea infrastructurii pentru a facilita
extragerea resurselor naturale, iar mult mai puine ri dezvoltate au fost rapid implicate ntr-un
boom al mineritul la nivel global. Cu toate acestea, n multe situaii, perspectiva evoluiei
economice i sociale nu s-a materializat sau, chiar dac s-a materializat, nu s-a manifestat n mod
uniform. n anii 80 i 90, economitii i politologii au cercetat ndeaproape rile ce dispun de
resurse naturale bogate, care au rmas totui srace i subdezvoltate. Muli dintre aceti
cercettori au ajuns la concluzia c avuia mineral a unei naiuni este mai degrab un blestem,
4|Pagina

dect o binecuvntare i c, paradoxal, cu ct o ar dispune de mai multe resurse naturale, cu


att mai sraci i sunt cetenii.6 Cunoscut i sub numele de blestemul resurselor naturale
[resource curse] sau paradoxul bogiei [paradox of plenty], aceast teorie a fost larg
acceptat de muli economiti specializai n resurse i de politologi.
Cercettorii invoc o varietate de cauze i efecte ale acestui blestem al resurselor naturale.
Printre cel mai des invocate cauze se afl i rentele percepute de autoriti7, aa-numita boal
olandez8 (adic alte sectoare devin necompetitive prin raport cu sectoarele ce exploateaz
minerale cu valoare ridicat), volatilitatea veniturilor din exporturi9, corupia10, precum i o lips
de democraie i un proces decizional impropriu la nivelul guvernului.11 Efectele blestemului
resurselor naturale au fost identificate ca incluznd un conflict sporit12, o lips de diversificare
sau creare a unor enclave n industrial mineritului13, precum i crearea unei elite bogate care
beneficiaz de veniturile din minerit pe cheltuiala marii majoriti a cetenilor rii respective14.
La nceputul anilor 2000, cercettorii au nceput s citeze guvernana ca determinantul clar al
situaiei n care rile bogate ce dispun de resurse naturale cad victim blestemului resurselor
naturale. n special, aceti cercettori au subliniat faptul c democraia accentuat,
responsabilitatea oficialitilor, absena corupiei, i transparena ca pre-condiii necesare
pentru statele bogate n resurse pot evita blestemul resurselor naturale15.
Recent, anumii economiti i politologi au pus sub un semn de ntrebare teoria blestemului
resurselor naturale, argumentnd c studiile precedente nu au luat n calcul i procesul dinamic
de dezvoltare n timp a statelor ce dispun de resurse bogate.16 S-a argumentat c drumul spre
dezvoltarea economic i social variaz considerabil de la o ar la alta, n funcie de istoria unei
ri, precum i de structurile sale politice i economice. Conform acestui argument, nu exist o
strategie universal-valabil pentru evitarea blestemului resurselor naturale, aa cum nu exist
nicio modalitate unic de guvernare.
III. Analiz comparativ a celor dou modele alternative de asigurare a unei dezvoltri
durabile pentru extragerea resurselor naturale
Dezbaterea cu privire la valabilitatea teoriei blestemului resurselor naturale continu n
cercurile academice, dar rmne ntrebarea Cum pot evita statele pericolele i capcanele
dependenei de resursele naturale i cum se pot asigura c veniturile generate prin exploatarea
acestora contribuie la o dezvoltare ampl, echitabil i durabil? n ncercarea de a sublinia
diferena de abordare, au fost analizate i revizuite dou documente: Analiza Industriilor
Extractive, comandat de Banca Mondial, i rezultatele proiectului ICMM cu privire la
nzestrarea cu Resurse. Aceast seciune prezint n rezumat cele dou documente, iar
recomandrile pentru situaia Romnia sunt formulate n Seciunea 4.
Analiza Industriilor Extractive
n 2003, Banca Mondial a comandat o analiz independent privind mprumuturile pe care le
acord n domeniul petrolului, gazelor i mineritului. Condus de fostul ministru al mediului din
Indonezia, Dr. Emil Salim, Analiza privind Sectorul Extractiv a constituit un proces de trei ani,
concentrat pe cerinele factorilor de interes, care a fost finalizat printr-un raport scris de Dr.
Salim mpreun cu consultanii si. n cadrul Analizei privind Sectorul Extractiv, au fost
5|Pagina

comandate numeroase studii realizate de experi internaionali, multe dintre ele fiind citate i n
raportul final al Dr. Salim.
Intitulat Ctre un Echilibru mai bun [Striking a Better Balance], raportul a examinat politicile
de mprumuturi ale Bncii Mondiale i IFC n sectoarele industriilor extractive, pentru a stabili
dac activitile Bncii n sectorul industriilor extractive erau compatibile cu obiectivele sale de
reducere a gradului de srcie la nivel mondial. Acest raport este comprehensiv i se refer la
probleme de natur social, de mediu i guvernan, pentru toate mineralele combustibile i noncombustibile. Se refer la mprumuturile oferite de Banc att n domeniul public, ct i n
domeniul privat. Raportul argumenteaz faptul c, dei unele ri au reuit s-i converteasc
avuia de resurse naturale ntr-un proces de dezvoltare durabil, multe altele au nregistrat
rezultate economice i sociale diverse, inclusiv negative, dar i o intensificare a conflictelor,
creterea incidenei HIV/SIDA, i un acces mai sczut la ap curat.17 Conform raportului citat,
performanele economice i sociale negative s-au produs ca urmare a unei guvernane slabe i a
unor instituii neadaptate n rile ce au resurse naturale bogate. Guvernele care nu erau corupte
au putut preveni n mod proactiv supraevaluarea monetar, care i-au gestionat n mod
responsabil veniturile neateptate, i care au promovat nevoile celor sraci, aveau cele mai mari
anse s nregistreze o cretere economic pe baza extraciei resurselor naturale18.
Raportul conine i o serie de recomandri, pentru a ghida Banca Mondial, care avea n vedere
implicarea sa n industria extractiv, i anume:
Asigurarea faptului c exist condiiile adecvate nainte de a ncepe sprijinirea procesului de
dezvoltare a industriilor extractive.
Conform Analizei privind Sectorul Extractiv, nainte de a demara procesul de extragere a
resurselor naturale, trebuie s existe politici publice menite s-i sprijine pe cei sraci, politici de
mediu i sociale, iar drepturile omului trebuie respectate. n special, autorii afirm c nainte de
a ncuraja dezvoltarea industriei extractive, Banca ar trebui s solicite guvernelor s demonstreze
urmtoarele:

transparen, prin publicarea veniturilor primite i demonstrarea capacitii de a gestiona


n mod responsabil veniturile ncasate;
responsabilitate;
respect manifestat fa de statul de drept;
cadrele existente pentru partajarea veniturilor cu autoritile regionale i locale;
disponibilitatea de a se supune unor audituri independente cu privire la ncasrile din
sectoarele industriilor extractive;
absena conflictelor armate;
respectarea drepturilor omului; i
recunoaterea i respectul pentru drepturile localnicilor, inclusiv dreptul la consimmnt
liber, anterior i avizat.

Condiiile preliminare suplimentare, au inclus urmtoarele, la nivel local i regional:

protecia mediului i protecie sociale eficiente, la nivel local;


participarea i implicarea adecvate ale comunitilor locale;
6|Pagina

capacitatea local de a desfura consultri i procese participative, i de a maximiza


beneficiile aferente dezvoltrii; i
capacitatea de diversificare a bazei economice locale.19

Revizuirea politicilor Bncii cu privire la nchiderea minelor, la zonele cu acces restricionat,


localnici, drepturile omului, i repopularea unor zone. Raportul recomanda Bncii s-i
actualizeze i s-i revizuiasc Politicile de Asigurare existente, n sensul de a defini mult mai
clar zonele de dezvoltare cu acces restricionat, s se asigure c investiiile sprijin exclusiv
repopularea voluntar, s nu permit investiii n proiecte ce utilizeaz practici distructive (adic
depozitarea deeurilor n mediu submarin sau n ruri), s minimizeze investiiile n proiecte ce
utilizeaz cianuri i mercur, i s se asigure c investiiile Bncii nu sprijin conflictele armate.
ncetarea investiiilor n sectorul petrolului pn n anul 2008, redirecionnd aceste investiii
ctre proiectele dedicate surselor de energie regenerabil. n sfrit, raportul recomanda ca
Banca s-i diminueze investiiile n sectorul petrolului i s nu mai aib n vedere noi investiii
n sectorul crbunelui. n schimb, raportul recomanda ca Banca s-i utilizeze resursele pentru a
investi n tehnologii pentru energii regenerabile, care se considerau a fi consecvente cu strategiile
de diminuare a srciei ale Bncii i cu preocuprile globale fa de modificrile climatice.
Cu excepia revizuirii politicilor sale de protecie, Banca Mondial nu a implementat majoritatea
recomandrilor din cadrul Analizei privind Sectorul Extractiv, invocnd neaprobarea unora
dintre concluziile raportului i caracterul nepractic al solicitrii ca astfel de cerine de guvernare
semnificative s existe nainte de a investi n sectoarele extractive. IFC (divizia Bncii Mondiale
care se ocup de sectorul privat) a instituit noile Politici de Mediu i Sociale, care se refereau la
multele dintre probleme semnate n cadrul Analizei privind Sectorul Extractiv, dei politicile
elaborate nu mergeau att de departe precum i-ar fi dorit susintorii Analizei privind Sectorul
Extractiv.
Proiectul privind nzestrarea cu Resurse al ICMM
n anul 2005, ICMM a iniiat Proiectul privind nzestrarea cu Resurse [Resource Endowment
Project], adic un studiu de cercetare concentrat pe patru ri dependente de minerit: Peru,
Chile, Ghana, i Tanzania. Scopul studiului menionat a fost acela de a analiza i de a nelege
de ce aceste ri bogate n resurse minerale au nregistrat rezultate socio-economice pozitive, n
ciuda faptului c alte ri nu i-au putut transforma bogatele resurse minerale n performane
socio-economice pozitive. n ciuda a ceea ce se spune n majoritatea literaturii privind
blestemul resurselor naturale, Proiectul privind nzestrarea cu Resurse a compilat date
empirice la scar macro (naional), i micro (la nivel de site i regiune).
Departe de a valida cele patru ri cercetate n studiul de caz ca pseudo-poveti de succes socioeconomic, proiectul constat c n afar de Chile toate rile prezentau slbiciuni
semnificative n domeniul guvernanei, al iniiativelor de diminuare a gradului de srcie, i n
domeniul creterii economice. Pe baza constatrilor acestor cercetri, este clar c transformarea
averii minerale n dezvoltare pe termen lung, durabil, depinde ntr-o foarte mare msur de
contextul istoric, politic i instituional din fiecare ar. Nu exist soluii rapide sau rspunsuri

7|Pagina

simple, care s poat fi aplicate n orice situaie.


proiectul a sesizat i urmtoarele constatri20:

n ciuda acestor motive de preocupare,

1. Calitatea guvernanei este important, ns buna guvernan nu constituie o condiie a

2.

3.

4.

5.

priori pentru dezvoltarea n domeniul valorificrii resurselor minerale. Cercettorii din


cadrul proiectului s-au pus de acord c factorii instituionali i cei privitori la guvernan
sunt importani pentru asigurarea creterii economice pe baza extraciei resurselor
minerale, ns contrar recomandrilor din Analiza privind Sectorul Extractiv, respectivii
cercettori spun c aceti factori nu trebuie s existe nainte de a ncepe activitatea de
exploatare a resurselor minerale. Mai degrab, acestea ar trebui s apar n mod organic,
pe msura ce ara respectiv ncepe s-i valorifice resursele naturale pentru a se
dezvolta, presupunnd c o anumit parte a rentelor pltite pentru minerale este utilizat
pentru nfiinarea instituiilor necesare.21
A fost necesar o putere executiv ferm pentru a putea construi reformele macroeconomice necesare care au putut permite o dezvoltare mai echitabil i durabil. Ca o
constatare destul de conversat, autorii au postulat faptul c la vremea la care a nceput
exploatarea minier multe dintre succesele cercetate n studiile de caz nu erau foarte
importante din punctul de vedere al indicatorilor de guvernan tradiionali, cum ar fi
importana acordat unor preri (vocea) i responsabilitatea. Aceti indicatori s-au
mbuntit n timp, dup ce un puternic executiv a instituit reformele macro-economice
necesare, care au susinut creterea sectorului miner. Autorii nu au susinut neaprat
ideea unui regim autocratic, ci pur i simplu au artat c democraia nu prea s precead
dezvoltarea durabil n studiile de caz cercetate.
Instituirea unor politici macro-economice i acte legislative care s fie prietenoase
pentru investitori a fost vital pentru crearea contextului corect necesar pentru
atragerea investiiilor n domeniul mineritului. rile recent industrializate i/sau mai
puin dezvoltate pot s nu dispun de resurse i de instituiile mature de care se bucur
economiile care exploateaz resursele minerale de mai mult timp, dar aceast discrepan
poate fi estompat n cazul n care condiiile de investiie sunt atractive pentru investitorii
strini. Nu toate rile supuse studiului au pus n aplicare aceleai msuri pentru
atragerea investitorilor; Chile dispune de unul dintre cele mai favorabile regimuri fiscale
pentru minerit, n timp ce se consider c Ghana i Tanzania au unele dintre cel mai puin
atractive regimuri fiscale n acest domeniu. Toate cele trei rile au atras investiii strine
semnificative, sugernd c obinerea unui echilibru corect ntre ofertele economice,
politice i legislative este mai important dect instituirea unui regim fiscal atractiv.
Veniturile din minerit pot fi utilizate pentru a ameliora gradul de srcie i bunstarea
populaiei. n dou dintre cazurile studiate (Chile i Ghana), ameliorarea gradului de
srcie a avut loc n mod clar odat cu evoluia sectorului minier. Aceast tendin a
prut corelat n mod mai direct cu valoarea i calitatea locurilor de munc, create de
investiiile n sectorul minier. La rndul lor, rezultatele mai bune la nivelul pieei muncii
au fost i ele legate de existena unui capital uman adecvat i a unei infrastructuri pentru
minerit, dei minele de aur din Ghana necesitau foarte puine din aceste investiii.
Distribuia resurselor a fost problematic n toate rile supuse studiului de caz, mai
puin Chile. n timp ce srcia a nregistrat un declin n zonele unde se practica
mineritul, cei care triau departe de zonele de dezvoltare minier au beneficiat foarte
puin, sau deloc, de creterea veniturilor din minerit. Resursele bogate miniere i
8|Pagina

beneficiile generate prin exploatarea acestora nu se export automat i n regiunile nonminiere, i sunt necesare intervenii ale guvernului i corporaiilor pentru a se asigura o
distribuie mai echitabil a veniturilor astfel generate. n plus, n rile pentru care
procesul de achiziii locale dispune de puine opiuni de exploatare n sectorul minier,
situaia este mult mai dificil dect n rile unde rezerva mineral, serviciile i resursele
sunt mai abundente, justificnd n acest fel o mai mare amploare a procesului de achiziii
n acest domeniu. Lipsa capacitii i a responsabilitii la nivelurile local i regional
exacerbeaz i ele mai mult distribuia inegal a avuiei.
6. Planificarea oportunitilor de dezvoltare economic de dup nchiderea minelor este i
ea o component crucial, ns adesea ignorat, necesar pentru asigurarea contribuiei
mineritului la dezvoltarea durabil. n niciuna dintre rile prezentate n studiul de caz
nu au fost luate msuri pentru asigurarea unei diversificri economice i a unei dezvoltri
dup nchiderea minelor. Dei anumite mine au nceput s abordeze aceste aspecte, nu a
reieit existena unei planificri sistematice la nivelurile autoritilor locale sau centrale.
n cazul n care se dorete o contribuie la dezvoltarea durabil, trebuie s existe nc de
la nceput planuri pentru asigurarea unei economii diversificate i dup momentul n care
nu se mai pot exploata minele.
Autorii raportului au recomandat guvernelor din rile cu resurse minerale bogate s
procedeze astfel:
1. s sprijine i s participe la Iniiativa EITI (Iniiativa pentru Transparena Sectoarelor
Extractive);
2. s stabileasc modul n care veniturile din minerit sunt redistribuite i s asigure
mecanismele adecvate prin care s se realizeze aceast redistribuire;
3. s utilizeze modelele de planificare participativ, pentru a stabili planuri de dezvoltare la
nivel regional i local, i pentru a se asigura c factorii de interes locali sunt i ei
implicai i c beneficiaz de minerit n msura maxim posibil;
4. s aib n vedere nfiinarea unei agenii de dezvoltare local i regional, care s
supravegheze procesul de distribuie a veniturilor statului, pentru a se asigura c
beneficiile se distribuie n mod echitabil, i pentru a crea i alternative de dezvoltare
durabil, pe termen lung;
5. ncurajarea parteneriatelor ntre companii, ceteni i grupurile de la nivelul
comunitilor, pentru a facilita dezvoltarea unor alternative de dezvoltare durabil;
6. Adoptarea liniilor directoare ale Bncii Mondiale, n special n cazurile n care se are n
vedere relocarea unor grupuri de persoane.
Este important s remarcm c, dei Proiectul privind nzestrarea cu Resurse nu a constatat
necesitatea instituirii unor elemente de bun guvernan nainte de a investi n minerit, studiul a
constatat c aceste caliti erau necesare la un anumit moment dat pentru a se asigura c
beneficiile din minerit se distribuie unui numr ct mai mare de ceteni care lucreaz n cadrul
economiei respectivei ri bogate n minereuri. Fiecare dintre rile studiate n cadrul proiectului
au fost supuse la puin timp anumitor reforme instituionale sau ale sistemelor de guvernmnt,
care au oferit cetenilor posibilitatea de a participa la procesul decizional politic. Nu este clar
dac aceste reforme ar fi aprut mai devreme (sau mai trziu), dac mineritul nu ar fi fcut parte
din economia rilor respective ntr-un mod att de pregnant.
9|Pagina

n plus, proiectul a constatat c asigurarea contribuiei avuiei minerale la dezvoltarea durabil


necesit mai mult dect simpla creare a unor mecanisme i cadre de lucru. De exemplu, Ghana a
depus o parte din veniturile sale din minerit ntr-un Fond de Dezvoltare a Sectorului
Mineritului. Menit s redirecioneze o parte din veniturile din impozite ctre comunitile
locale, fondul a creat un nou set de probleme, n mare parte datorit capacitii inadecvate la
nivel regional i local de a gestiona i distribui aceste venituri n mod eficient. Astfel, persoanele
care au trebuit relocate din cauza activitilor miniere au solicitat compensaii i noi oportuniti
de angajare din partea Fondului de Dezvoltare a Sectorului Minier. n alt ordine de idei, se pare
c asigurarea contribuiei mineritului la dezvoltarea durabil a unei ri poate s fie mai degrab
legat de consolidarea capacitii de planificare, de gestionarea eficient i implicare a
cetenilor la toate nivelurile procesului decizional, cel puin pe termen lung.
Evaluarea Analizei privind Sectorul Extractiv i a Proiectului de nzestrare cu Resurse
Ambele studii au avut concluzii i recomandri similare cu privire la contribuiile la dezvoltarea
unui minerit durabil. Rapoartele Analiza privind Sectorul Extractiv i Proiectul de nzestrare
cu Resurse susin c, dac avuia mineral este valorificat n mod nelept, adic dac se
construiesc instituii fiscale i de reglementare puternice, dac se consolideaz capacitile la
nivel local i regional, dac se investete n bunstarea populaiei, i dac se dezvolt planuri de
dezvoltare socio-economic participativ la nivel naional i regional, atunci veniturile din aceste
activiti pot oferi resursele necesare pentru susinerea dezvoltrii durabile, pe termen lung, a
rii respective. De asemenea, ambele rapoarte au subliniat nevoia de a aborda problema
corupiei, responsabilitatea, i de asigura o transparen sporit la toate nivelurile de
guvernmnt, precum i n sectorul privat. Chiar i n Analiza privind Sectorul Extractiv s-a
semnalat necesitatea ca rile vizate s-i mbunteasc climatul investiional general pentru
sectorul minier, care se leag i de valoarea monedei locale i de alte politici fiscale.
Exist diferene ntre cele dou studii cu privire la ealonarea reformelor guvernamentale,
precum i cu privire la condiiile sociale i de mediu care sunt necesare pentru a asigura c avuia
mineral este convertit n dezvoltare durabil, pe termen lung. Analiza privind Sectorul
Extractiv susinea promovarea bunei guvernane, care s-i sprijine pe sraci, precum i
reformele n sprijinul proteciei mediului, nainte de a construi sectorul minier i de a investi n
acesta, pe cnd Proiectul de nzestrare cu Resurse recomanda doar reforme minimale necesare
pentru stimularea investiiilor, [reforme] care s fie realizate nainte de a ncepe dezvoltarea
sectorului minier ntr-o anumit ar, sugernd chiar c regimurile deschise, transparente, i
democratice erau nenecesare la nceputul investiiei n sectorul minier.
Este important s observm c ambele rapoarte sufer de anumite slbiciuni. Analiza privind
Sectorul Extractiv era rezultatul unui angajament al factorilor de interes, precum i un efort
participativ, sprijinit de numeroasele contribuii ale unor experi, profesori universitari i ONGuri. Raportul nu s-a dorit a constitui o cercetare tiinific, scolastic, a contribuiilor sectorului
minier la dezvoltarea durabil. Prin urmare, concluziile sale tindeau s fie influenate mai
degrab de argumente politice i ntructva populiste.

10 | P a g i n a

Proiectul de nzestrare cu Resurse, dei este mai sistematic n cercetarea condiiilor socioeconomice care afecteaz contribuia sectorului minier la dezvoltarea durabil, s-a ntemeiat n
primul rnd pe studiul de caz asupra sectorului minier la nivelul celor patru ri, care s-a
considerat a fi avut un succes relativ n convertirea avuiei minerale n dezvoltare
macroeconomic. Dei raportul a fost inovativ, prin combinaia analizelor la nivel macro i
micro, studiile de caz sunt limitate din punctul de vedere al aplicabilitii largi, n special dac
acceptm aseriunea autorilor c dezvoltarea durabil variaz foarte mult de la o ar la alta. n
plus, studiile de caz nu pot fi niciodat utilizate pentru a stabili raportul de cauz i efect sau
chiar i anumite corelaii ntre variabile. Prin urmare, constatrile Proiectul privind nzestrarea
cu Resurse trebuie abordat cu circumspecie, pn la momentul unei validri viitoare,
semnificativ pentru statistici.

IV. Concluzii
Sentimentul prevalent n rndul majoritii economitilor specializai n resurse naturale i al
experilor din sectorul minier este acela c acest sectoare poate contribui la dezvoltarea durabil
a unei ri, dar asigurarea acestui rezultat necesit planificarea direct i intervenia guvernului.
n acelai timp, nu este clar dac o ar are nevoie ca toate reformele sale fiscale i de
management s fie nfptuite nainte de demararea procesului de dezvoltare a sectorului minier,
dei aceste reforme vor fi necesare n cazul n care se dorete ca avuia mineral a rii respective
s contribuie la dezvoltarea durabil pe termen lung. nelegerea ealonrii corecte a reformelor
politice, instituionale i legislative este dificil i depinde de contextul politic, economic i
social din ara respectiv.
Avnd n vedere c Romnia explor opiunile disponibile pentru construirea unui sector minier,
care s contribuie n mod pozitiv la dezvoltarea durabil a rii, oficialitile din guvern ar putea
s aib n vedere urmtoarele ntrebri i provocri.22
Cum se ncadreaz sectorul minier n planurile de dezvoltare naionale, regionale i locale?
Numeroi cercettori au evideniat importana critic a planificrii procesului de dezvoltare n
furnizarea contextului n care se poate ncadra i sectorul minier. Aceste planuri ar trebui s
ofere detalii cu privire la modul n care sectorul minier poate fi legat de alte sectoare economice;
trebuie s aib n vedere nevoile locale (cum ar fi infrastructura, serviciile), precum i modul n
care acest sector poate contribui la satisfacerea acestor nevoi; modul n care veniturile statului
pot fi investite; managementul profiturilor neateptate realizate din exporturi (cum ar fi fondurile
de stabilizare); modul n care pot fi valorificate oportunitile de stimulare a ntreprinderilor
locale; precum i stimulentele de natur fiscal i reglementrile fiscale care sunt necesare pentru
ncurajarea achiziionrii de bunuri i servicii la nivel local. La nivel literaturii de specialitate,
exist un consens general cu privire la faptul c astfel de planuri au cel mai mare succes n cazul
n care sunt realizate ntr-o manier participativ cu ali factori de interes (cum ar fi sectorul
privat, societatea civil, i comunitile afectate). Banca Mondial a acumulat o experien
considerabil n ceea ce privete planificarea dezvoltrii sectorului resurselor naturale i i se
poate solicita s faciliteze un astfel de proces i n Romnia, mpreun cu unul sau mai muli
parteneri locali.
11 | P a g i n a

n plus, Romnia ar trebui s aib n vedere contextul global macroeconomic i politic, care pune
n eviden modul n care societatea valorific resursele minerale. Aceasta ar include o
nelegere clar a tendinelor curente la nivelul politicilor globale privitoare la energie,
angajamentele de politici ale Romnia prin prisma calitii sale de membru cu drepturi depline al
Uniunii Europene, precum i identificarea avantajului competitiv pe care Romnia l are ntr-o
economie global din ce n ce n mai verde. Bunoar, Uniunea European i-a propus
obiectivul de a reduce emisiile totale de gaze cu efect de ser cu pn la 20%, adic sub
nivelurile anului 1990, pn n anul 2020. Alte ri, n special unele din Asia, vor fi supuse unor
presiuni considerabile pentru a urma acest exemplu. n cadrul acestui scenariu, ar trebui oare
Romnia s-i concentreze puinele resurse pe dezvoltarea rezervelor sale miniere, n special de
lignit, din zona Olteniei, sau cei care elaboreaz politicile ar face mai bine s investeasc n
alternative, cum ar fi centrale productoare de agent termic i energie combinate, energie solar,
sisteme solar de nclzire a apei menajere instalate n fiecare gospodrie, i dispozitive
fotovoltaice solare?
Economia de dup ncetarea activitilor sectorului minier trebuie avut n vedere ca parte
integrant a planificrii dezvoltrii locale. n loc s atepte ca firmele s elaboreze planuri de
nchidere a minelor, Romnia ar trebui s sprijine judeele s-i elaboreze planuri de dezvoltare
economic, care s aib n vedere situaia economiei de dup nchiderea minelor. n acest fel,
comunitile ar putea negocia mai bine condiiile n care sectorul minier poate contribui la
dezvoltarea durabil pe termen lung, i ar putea pune bazele unui plan de nchidere a minelor al
oricrei societi care funcioneaz n domeniu.
Cum ar trebui distribuite veniturile din minerit?
Printre cele mai fierbini chestiuni privitoare la rentele miniere se afl i stabilirea sumei care
s fie reinvestit n comunitile afectate de activitile miniere. Unele ri (cum ar fi Peru i
Ghana) i-au descentralizat anumite responsabiliti, care au trecut de la guvern n sarcina
autoritilor locale. Att n Papua Noua Guinee, ct i n Africa de Sud, proprietarii de terenuri i
grupurile comunitilor beneficiaz de o cot-parte direct din veniturile sectorului minier.
Consecina este aceea c diviziunea administrativ-teritorial bogat n resurse minerale primete
o proporie mai ridicat de rentele miniere dect alte zone unde nu se practic mineritul. Dei
susintorii acestei abordri afirm c zonele bogate n resurse minerale trebuie s fac fa i
poverii inerente costurilor din sectorul minier (adic o mai mare cerere de servicii sociale,
migraiune spre zona respectiv, procesele de ecologizare), distribuia inegal a rentelor pentru
produse minerale mai poate genera i dispariti la nivelul avuiei ntre acele regiuni care dein
resurse minerale, pe de o parte, i regiunile mai srace, care nu au acces la aceste resurse, pe de
alt parte. Nu exist o soluie universal valabil, i nici o definiie standard a echitii n astfel de
situaii.
Majoritatea cercetrilor ndeamn autoritile publice s stabileasc ce este echitabil cu mare
atenie, subliniind nevoia critic de a lua astfel de decizii n mod transparent, i de a avea n
vedere nevoile locale att n zonele miniere, ct i n cele non-miniere. n plus, n cazul n care
veniturile din minerit sunt redirecionate ctre districtele locale, este extrem de important ca

12 | P a g i n a

mecanismul de distribuie s dispun de capacitatea necesar de ndeplinire a mandatului,


precum i de independen fa de arena politic local i regional.
Cum ar trebui investite veniturile din minerit?
n general, majoritatea experilor consider c investirea unei cote din rentele pentru produse
minerale spre beneficiul generaiilor viitoare constituie o msur neleapt. Pentru nceput,
veniturile din mineralele exportate sunt supuse unui grad semnificativ de volatilitate, datorit
fluctuaiilor de pre ale mrfurilor de natur mineral. Pot fi nfiinate fonduri de stabilizare, pe
baza crora s se asigure c fluctuaiile de pre ale acestor mrfuri nu afecteaz n mod necuvenit
bugetele naionale i locale. Unele ri i-au nfiinat chiar i Fonduri Destinate Surselor De
Energie Regenerabil [Non-Renewable Resource Funds], care sunt menite s economiseasc
avuia pentru generaiile viitoare. Cu toate acestea, ca i mecanismele de distribuie a veniturilor,
i aceste fonduri trebuie s fie menite s promoveze un beneficiu, care s fie distribuit n mod
echitabil la nivelurile de dezvoltare local, regional i naional, iar veniturile respective trebuie
gestionate n mod transparent.23
Dispun organele guvernamentale de suficiente resurse umane i financiare pentru a putea
gestiona sectorul minier n mod eficient i pentru a se asigura c firmele din domeniu respect
cele mai stricte standarde internaionale?
Studiile de caz privitoare la cele patru ri, realizate n cadrul Proiectului privind nzestrarea cu
Resurse, au putut determina o consolidare a capacitii la nivelul bncilor centrale, al
ministerelor de finane, precum i la nivelul ageniilor specializate (sectorul minier i al
utilitilor), adugndu-se la succesul nregistrat prin maximizarea veniturilor naionale obinute
din minerit. Capacitatea la nivel sub-naional a fost mult mai slab, n special n domeniul
managementului fiscal, al procesului decizional politic la nivelul local, i la nivelul administraiei
publice centrale, contribuind la procesul de soluionare a problemelor prin asigurarea unor
beneficii la nivel local.24 Lipsa capacitii la nivel local este problematic mai ales din punctul
de vedere al asigurrii serviciilor sociale i a altor beneficii ctre comunitile locale, ceea ce
adesea are drept consecin o mai mare cretere a cotelor din veniturile din minerit alocate ctre
nivelurile locale. De asemenea, de o importan vital este sporirea capacitii la nivelul
ministerului mediului, care trebuie s se asigure c firmele din domeniul respect legislaia
naional, precum i cele mai stricte standarde internaionale n materie.
Dispune Romnia de un cadru legal adecvat pentru sprijinirea procesului de dezvoltarea a unei
industrii miniere moderne, care s contribuie la dezvoltarea durabil a acestei ri?
Legea Minelor (2003) aplicabil n Romnia prevede condiii de concesionare pentru investitorii
care doresc s exploreze i s extrag resurse minerale n aceast ar. Legea mai definete i
redevenele, taxele i impozitele care trebuie pltite de ctre concesionari, drepturile de
proprietate asupra zcmintelor minerale, precum i necesitatea de a obine avize de la mediu i
cultur. Guvernul Romniei ar trebui s aib n vedere revizuirea acestei legi, pentru a stabili
dac prevederile sale sunt suficiente pentru a se asigura c sectorul minier contribuie cu adevrat
la dezvoltarea durabil. n special, experii au sugerat ca guvernul s reconsidere participarea cu
capital a Statului la proiectele din domeniul minier; s se asigure de asemenea c redevenele,
13 | P a g i n a

taxele, impozitele i alte impuneri sunt definite n mod clar i consecvent; s aib n vedere i
impozitul pe profitul neateptat; i s prezinte n mod public condiiile i clauzele din contractele
semnate n domeniul minier, precum i modul de ncasare i gestionare a veniturilor din sectorul
minier.25
Asigurarea faptului c mineritul contribuie la dezvoltarea durabil implic i evitarea,
minimizarea i reducerea pagubelor la nivelul mediului. Legea Minelor ar putea fi revizuit
pentru a se asigura c principiul poluatorul pltete a fost i el inclus n textul legii, nu numai
pentru a se asigura c amenzile percepute pentru nclcarea legislaiei de mediu acoper n mod
adecvat costurile de curare, dar i c legea definete n mod clar parametrii de nchidere a
minelor i c stabilete mecanisme adecvate de recuperare a fondurilor n cazul n care o firm
intr n faliment (adic solicitarea ca o firm s nregistreze n contabilitate i instrumente
garantate n numerar sau alte titluri de valoare).
Este situaia politic, economic i social din Romnia atractiv pentru potenialii investitori?
Este important ca Romnia s ofere un climat politic, social i economic atractiv pentru
investitori. n conformitate cu Proiectul privind nzestrarea cu Resurse, acest fapt poate lua
forma unui regim fiscal competitiv, ns impozitele sczute nu trebuie s constituie singurul
avantaj competitiv pe care l poate oferi o ar. Ali factori care pot atrage investitorii includ un
climat economic i politic stabil, existena infrastructurii, politici fiscale solide (cum ar fi
evaluarea adecvat a monedei locale), regimuri clare i stabile cu privire la drepturile de
proprietate, precum i regimuri comerciale ct mai echitabile.26 Majoritatea societilor prefer
rile unde nivelul corupiei este sczut, iar guvernul se dovedete a fi foarte responsabil. Aceste
probleme au fost menionate de ctre Uniunea European ca motive de preocupare cu privire la
continuarea calitii de membr UE a Romniei.
Pn la urm, asigurarea c principiile de dezvoltare durabil sunt incluse n regimul minier din
Romnia implic i o activitate de echilibrare complex, i complicat, a prioritilor locale,
regionale i naionale, precum i ntre procesul de creare a unui climat de investiii atractiv i
beneficiile care trebuie oferite cetenilor actuali i viitori ai Romniei. Aceste considerente nu
trebuie s se exclud reciproc, ns necesit totui nfiinarea unor instituii stabile, eficiente i
responsabile, cu o capacitate suficient de asigurare c obiectivele sunt ndeplinite, att cele de la
nivel micro, ct i macro.

14 | P a g i n a

MMSD, 2002. Evoluii recente: Mineritul, Mineralele i Dezvoltarea Durabil [Breaking New
Ground: Mining, Minerals and Sustainable Development] IIED/Earthscan: Londra, pag. 21.
2
Acest raport, precum i alte documente similare, pot fi consultate online la adresa
http://www.iied.org/pubs/display.php?o=9084IIED&n=3&l=3&a=MMSD
3
Adaptare dup MMSD, 2002, pag. 24.
4
Aceste principii pot fi consultate i la adresa http://www.icmm.com/our-work/sustainabledevelopment-framework. Accesat ultima dat pe 27 august 2009.
5
A se consulta i
http://www.minerals.org.au/__data/assets/pdf_file/0005/19832/EV_GuidanceForImplementation
_July2005.pdf. Accesat ultima dat pe 27 august 2009.
6
A se consulta R. Auty 1993 - Dezvoltarea Durabil n economiile minerale: Teoria Blestemului
Resurselor [Sustaining Development in Mineral Economies: Resource Curse Theory] Routledge:
Londra; J.D. Sachs i A.M. Warner 1995 Abundena Resurselor Naturale i Creterea
Economic [Natural Resource Abundance and Economic Growth]. Documentul de lucru nr.
5398 al Biroului Naional pentru Cercetare Economic [National Bureau of Economic Research]
Extras de pe http://ideas.repec.org/f/pwa253.html. Accesat ultima dat pe 28 august 2009; T.L.
Karl, 1997. Paradoxul Bogiei: boomurile petroliere i petro-statele [Paradox of Plenty: Oil
Booms and Petro-States]. University of California Press, Berkeley, CA.
7
T.L. Karl, 1997. Paradoxul Bogiei [The Paradox of Plenty]
8
T. Gylfason i T.T. Herbertsson, 1997. Binecuvntare sau nu: Resursele Naturale i Creterea
Economic [A Mixed Blessing: Natural Resources and Economic Growth], Centrul pentru
Cercetarea Politicilor Economice [Center for Economic Policy Research] Londra. Extras de pe
http://ideas.repec.org/p/cpr/ceprdp/1668.html. Accesat ultima dat pe 28 august 2009.
9
R. Auty, 1993, Dezvoltarea Durabil n Economiile Minerale [Sustaining Development in
Mineral Economies]
10
M. Ross 2001, Sectoarele extractive i srcia [Extractive Sectors and the Poor] Oxfam
America Report. Oxfam America: Washington, DC.
11
Ibid.
12
I. Bannon i P. Collier, 2003 Resursele Naturale i Conflictele Violente. Opiuni i Msuri
[Natural Resources and Violent Conflict: Options and Actions] Banca Mondial: Washington,
DC.
13
D.A. Yates, 1996 Statul rentier n Africa. Dependena de rentele petroliere i Neocolonialismul
n Gabon [The Rentier State in Africa: Oil Rent Dependency and Neocolonialism in Gabon].
Africa World Press: Trenton, NJ.
14
M. Ross, 2001 Sectoarele Extractive i Srcia [Extractive Sectors and the Poor]; T.L. Karl
1997, Paradoxul Bogiei [The Paradox of Plenty].
15
J. Siegle, 2009. Strategii de Guvernan necesare pentru Remedierea Blestemului Resurselor
Naturale. Jurnalul Internaional pentru tiine Sociale [Governance Strategies to Remedy the
Natural Resource Curse. International Social Science Journal.] 57(1): 45-56. Un sumar al
acestui document poate fi consultat n cadrul ICMM 2006, Provocarea Avuiei Minerale:
utilizarea nzestrrii cu resurse pentru susinerea dezvoltrii durabile. [The Challenge of Mineral
Wealth: Using Resource Endowments to Foster Sustainable Development]. Analiz a literaturii
de specialitate pe baza unui cadru analitic [Literature Review for the Analytical Framework]
ICMM: Londra. Extras de pe www.icmm.com. Accesat ultima dat pe 28 august 2009.
16
Ibid.
15 | P a g i n a

17

Ctre un Echilibru mai bun [Striking a Better Balance] - Analiza privind Sectorul Extractiv
2003. Raport Final al Analizei privind Sectorul Extractiv [Final Report of the Extractive
Industries Review]. Banca Mondial: Washington, DC. pag. 15.
18
Ibid, pag. 16.
19
Ibid., pag. 48-49.
20
ICMM 2006. Provocarea Avuiei Minerale: utilizarea nzestrrii cu resurse pentru susinerea
dezvoltrii durabile. O sintez a celor patru studii de caz [The Challenge of Mineral Wealth:
Using Resource Endowments to Foster Sustainable Development. Synthesis of Four Case
Studies]. ICMM: Londra. Extras de pe www.icmm.com. Accesat ultima dat pe 28 august
2009. pag. 66-70.
21
ICMM 2006. Provocarea Avuiei Minerale: utilizarea nzestrrii cu resurse pentru susinerea
dezvoltrii durabile. O sintez a celor patru studii de caz [The Challenge of Mineral Wealth:
Using Resource Endowments to Foster Sustainable Development. Synthesis of Four Case
Studies]. ICMM: Londra. Extras de pe www.icmm.com. Accesat ultima dat pe 28 august
2009.
22
Este important s observm c acestea nu sunt singurele provocri cu care Romnia trebuie s
se confrunte pentru a se asigura c sectorul minier contribuie n mod pozitiv la dezvoltarea
sustenabil. i nu trebuie considerate a fi precondiii sau etape secveniale n lipsa crora ara nui poate converti avuia mineral n dezvoltare durabil. Acestea reprezint, totui, considerente
critice derivate din literatura recent privitoare la dezvoltarea economiilor ce valorific
exploatarea resurselor minerale.
23
A.M.A Pedro 2006. Canalizarea Avuiei Minerale n Strategiile de Cretere i de Reducere a
Gradului de Srcie. Mineralele i Energia [Mainstreaming Mineral Wealth in Growth and
Poverty Reduction Strategies. Minerals and Energy] 21(1): 8-9.
24
ICMM, 2006. Provocarea Avuiei Minerale [The Challenge of Mineral Wealth], pag. 53.
25
R.F. Conrad. 2008. Analiz Comparativ a Regimului Fiscal din sectorul minier n Romnia.
Proiect de Raport pentru Fundaia Soros n Romnia [A Comparative Analysis of the Mining
Fiscal Regime in Romania. Draft Report for the Soros Foundation in Romania]. Noiembrie
2008. Disponibil pe www.soros.ru. Accesat ultima dat pe 30 august 2009.
26
ICMM, 2006. Provocarea Avuiei Minerale [The Challenge of Mineral Wealth], pag. 68.

16 | P a g i n a

Participarea n elaborarea proiectelor de lege


din domeniul minier:
Experiena internaional
Marta Miranda, consultant independent 1 2

30 octombrie 2009

martajlmiranda @gmail.com. Terra Business and Environment Strategies, Washington DC.


Autorul dorete s menioneze ajutorul i comentariile lui Fui Tsikata, Ambasador Economic al Naiunilor Unite
pentru Africa i Uniunea African John Southalan, Universitatea Dundee, Scoia i un participant anonim din
Organizaia Naional Canadian pentru Responsabilitatea Corporativ. Dei prezenta lucrare a avut mult de
ctigat d epe urma prerilor i cunotinelor acestor persoane, punctele de vedere i analizele exprimate n lucrare
rmn responsabilitatea autorului.
2

17 | P a g i n a

INTRODUCERE
n noiembrie 2008, Fundaia Soros Romnia a organizat o conferin internaonal la
Parlamentul Romniei, cu tema Mineritul n Romnia: Soluii de viitor. Participani au
reprezentat numeroase institui sau organizai, printre care: Guvernul, organizaii
neguvernamentale, sindicate muncitoreti, instituii academice, industria minier i instituii
financiare multilaterale. Acest eveniment a reprezentat punctul culminant al activitii susnute a
Fundaiei de a crea un cadru larg de discui pe marginea unor probleme critice, implicnd
institui reprezentative pentru societate.
S-a urmrit ca acest eveniment s conduc i la alte ntlniri consultative ntre grupurile societii
civile, membrii Parlamentului i Guvernul Romniei, ca modalitate de revizuire a legislaiei
miniere.
Fundaia Soros i dorete s inieze consultri cu oficialii Guvernului romn, n ncercarea de a
consolida actul de participare la procesul de revizuire a legislaei miniere. Acest demers ar putea
include mai multe seminarii sau grupuri de lucru pentru a crea consens i sprijin pentru noua
legislaie. Scopul acestei lucrri este de a sprijini Fundaia prin adunarea la un loc a experienelor
din lume, din domeniul participrii la crearea legislaiei. Sperm ca aceste experiene s ajute
Fundaia i oficialii Guvernului romn s recunoasc importana abordrilor legate de participare
i s-i ndrume n aplicaiile lor practice.
Raportul este mprit dup cum urmeaz:

Capitolul 1 justific necesitatea participrii n procesul legislativ, pe baza literaturii


teoretice i a experienelor practice;
Capitolul 2 prezint patru studii de caz n care procesul participativ a stat la baza crerii
sau revizuirii legislaiei miniere Canada (2), Africa i Australia;
Capitolul 3 analizeaz trsturile comune ale acestor studii de caz i aplicarea lor n cazul
Romniei;
Capitolul 4 cuprinde concluzii i recomandri.

Metodologie
Recenziile de specialitate i contactul informal cu experii din domeniul politicii miniere au
constituit baza elaborrii acestui raport. Au fost acumulate informai despre modul n care
responsabilii cu crearea politicilor au participat la luarea deciziilor pe parcursul elaborrii
politicii.
Cazurile prezentate n acest raport provin din informaii primite de la experti, precum i din
materiale suplimentare culese din articole publicate i site-uri guvernamentale. Exist puine
cazuri pe mapamond n care guvernele au interacionat direct cu societatea civil pentru a elabora
18 | P a g i n a

politica i legislaia minier. Unii experi au indicat alte cazuri, care nu sunt incluse n acest
raport (de ex. Peru, SUA i Ghana), dar nu am putut gsi materiale corespunztoare care s se
ncadreze n limitele acestui proiect. Dat fiind experiena internaonal limitat n cazul acestor
procese, modalitatea studiului de caz s-a dovedit a fi singura opiune viabil pentru obinerea
informaiilor practice pe acest subiect.

Limite
Prezentul raport servete ca document de lucru pentru Fundaa Soros i demonstreaz nc o dat
intena asumat de implicare n procesul de revizuire a legislaei miniere.
Au fost citate studii de specialitate, acolo unde menonarea acestora a fost considerat necesar;
cu toate acestea, lucrarea de fa nu-i propune s prezinte o recenzie exhaustiv a literaturii ce
se ncadreaz n acest subiect. Totodat, aceast lucrare, nu trebuie considerat un document bun
de tipar care respect toate conveniile standard de cercetare. Dimpotriv, constituie un punct de
plecare pentru explorri mai aprofundate, menonnd modalitatea n care Guvernul romn i
Parlamentul ar putea interaciona cu cetenii pentru a elabora o legislaie minier cu adevrat
progresiv.
Experiena global n privina actului de participare la procesul legislativ este limitat chiar i n
afara sectorului de resurse naturale; identificarea unui asemenea proces n sectorul minier s-a
dovedit deosebit de dificil. n ceea ce privete sectorul minier, se pare c Africa de Sud i
Canada au cea mai lung istorie i tradiie n folosirea actului de participare pentru a influena
procesul de elaborare a politicilor publice. Procese similare sunt n desfurare i n alte ri, dar
acestea sunt prea recente pentru a fi evaluate. Dei metoda studiului de caz poate fi eficient n a
face lumin acolo unde exist documente puine referitor la experiena practic, studiile de caz
nu ofer dovada faptului c o intervenie reuit ntr-o ar va avea acealai rezultat pozitiv i n
alt ar. n schimb, leciile nvate pe baza acestor studii de caz ofer o imagine preliminar a
potenialelor provocri i beneficii pe care alii le pot ntmpina atunci cnd ncearc s
implementeze metode similare.
I. Procesul participativ: teorie i practic
n rile democratice, legile sunt elaborate de oficiali alei care ar trebui s reprezinte interesele
cetenilor. Unii ar putea argumenta c acest sistem ofer suficiente oportuniti pentru
participarea societii civile n luarea deciziilor. Susintorii unei abordri a actului de guvernare
din perspectiva drepturilor omului argumenteaz c legislaia internaional ofer oportuniti
suplimentare cetenilor pentru a participa direct la luarea deciziilor care-i afecteaz. De
exemplu, art. 21(1) din Declaraia Drepturilor Omului a Naiunilor Unite stipuleaz faptul c
cetenii au dreptul de a participa direct n luarea deciziilor la nivel naional, precum i prin
intermediul reprezentanilor.
Convenia de la Aarhus din 1998 cuprinde prevederi referitoare la accesul la informaie,
participarea public i accesul la justie. Conform art. 6, 7 si 8 din Convenie, cetenii au dreptul
la:
19 | P a g i n a

1. Participarea n timp util i n mod eficient la luarea deciziilor legate de mediu;


2. ntiinarea adecvat n prealabil i timp suficient pentru a comenta proiectele, planurile
i politicile propuse;
3. Exprimarea obieciilor n etapele iniiale ale dezvoltrii proiectului sau politicii publice
propuse;
4. Acces la informaiile relevante privind proiectul sau politica public propus, n mod
gratuit; i
5. Informarea cu privire la modul n care obieciile au fost rezolvate n politica sau proiectul
aprobat.1
Dei Convenia de la Aarhus se refer n mod specific la decizii legate de mediu, principiile ei
sunt considerate bun practic n probleme de guvernare i au fost aplicate n alte sectoare.
Romnia a ratificat Convenia pe 11 iulie 20003.
Dar oportunitile crescute privind participarea direct a cetenilor n luarea deciziilor la nivel
naional i/sau regional pot aduce beneficii i guvernelor? Cei care susn participarea intens a
publicului la elaborarea actelor normative arat c o abordare mai democratic a lurii deciziilor
ofer multe beneficii importante, printre care:
1. Legitimitate mrit: Deciziile adoptate ntr-o maniera deschis cu un grad ridicat de
participare confer legitimitate mrit oficialilor alei, deoarece prile interesate
implicate n proces au investit n rezultate. Ageniile ce sponsorizeaz procesul
participativ au ctigat credibilitate n ochii publicului.
2. Capacitate crescut a prilor interesate: Cnd cetenii sunt implicai n luarea
deciziilor care i afecteaz, acetia obin capaciti suplimentare care le permit s ajute la
implementarea politicilor i deciziilor guvernamentale. n cadrul proceselor participative
se creeaz i legturi ntre prile interesate, care au ca rezultat o ncredere crescut i
coeziune a comunitii.
3. Implementare mai bun: Implicarea prilor interesate ale cror interese sunt direct
legate de decizie creeaz premisele unei implementri reuite a rezultatelor. Deoarece
prile interesate au investit n decizie, este mult mai probabil ca acetia s ajute i la
implemenarea acesteia. Acest lucru crete susinerea i succesul rezultatelor.
4. Calitate aprobat a deciziei: Procesele participative pot beneficia de diferite cunotine i
experiene ale mebrilor comuniti diferite i experiene din cadrul comunitii, precum
academicieni, oameni de tiin samd.
5. Deciziile reflect valorile prilor interesate: Exist un grad mai mare de probabilitate ca
deciziile luate ntr-o manier deschis participrii s reflecte valorile, opiniile i
experienele unui segment mai larg al societii, ce mrete succesul rezultatelor.2
Participarea la luarea deciziilor n practic
n ciuda aspectelor legale i practice ale proceselor participative, studiile de caz internaionale
demonstreaz c este loc suficient pentru perfecionare. Un studiu din 2002 asupra a nou ri a
descoperit faptul c performana n cele trei sfere de acces (informaia, participarea i cile de
20 | P a g i n a

atac judiciare) este inegal, n cel mai fericit caz, mai ales vis-a-vis de elaborarea politicilor
naionale, independent de aspectele de mediu. Dei multe ri au legi ce acord accesul la
informaie, n realitate, obinerea informaiilor relevante este adesea mpiedicat de o cultur a
secretelor din ageniile guvernamentale.3
Un studiu ulterior a descoperit faptul c accesul la legislaia referitoare la participare este mai
puin ntlnit dect legislaia referitoare la dreptul la informaie, mai ales cnd vine vorba de
participarea la elaborarea legislaiei naionale. Numai un sfert din cele 26 ri studiate aveau
legislaie bine ntemeiat ce susinea procesele participative n elaborarea legislaiei naionale.4
n mai mult de jumtate din cazurile studiate, publicul nu a avut suficient timp pentru a influena
procesele de luare a deciziilor n privina politicilor. O cantitate i mai mic de informaii a fost
oferit n legtur cu oportunitile pe care le are publicul de a participa la elaborarea proiectelor
de lege, cu att mai puin la rezultatele consultaiilor.5
n Europa de Est, cadrul legislativ existent ce garanteaz dreptul la participare public este
relativ slab. Legile din aceste ri prevd drepturi participative prin garantarea alegerilor,
libertii exprimrii i dreptul de a solicita informaii de la oficialii guvernamentali, prin
intermediul petiiilor. Letonia i Lituania au o legislaie cuprinztoare prin care se garanteaz
cetenilor dreptul de a participa la elaborarea politicii. n practic, oficialii tind s asigure
mijloace pentru participarea public la probleme legate de politici publice, dar, de obicei, aceast
contribuie este bine cntrit dup ce a fost conceput proiectul de lege.Astfel, posibilitatea de a
influena direcia politicii este mult limitat. n plus, nu se face nici un efort special pentru a
include grupurile marginalizate din punct de vedere socio-economic. Majoritatea eforturilor
referitoare la participarea public sunt mai degrab limitate la consultri cu civa experi.
Efortul de a informa participanii n legtur cu modalitatea n care observaiile lor au fost
incluse n noile proiecte de lege, este mic. 6

Participarea la luarea deciziilor: este potrivit n fiecare situaie?


n ciuda numeroaselor beneficii care pot nsoi procesele participative, cazul Foti i alii (2008)
avertizeaz asupra faptului c accesul la participare nu este o soluie universal. Participarea
public nu ar trebui s nlocuiasc un sistem electoral democratic, n cadrul cruia cetenii au
asigurat exprimarea opiniilor personale ntr-o manier confidenial i echitabil. n unele
cazuri, participarea public poate ntri vocea unor alegtori mai puternici pe seama celor care
fie nu pot participa (din cauza lipsei timpului, a resurselor i/sau a capacitii tehnice), fie a celor
care nu-i spun prerea de teama consecinelor. n plus, participarea public poate ajuta la
promovarea responsabilitii oficialilor guvernamentali, dar nu poate crea responsabilitate. Acest
lucru este mai bine s fie lsat pe seama unui sistem electoral corect i liber care permite
cetenilor s-i exprime aprobarea sau dezaprobarea vis-a-vis de oficialii alei.
n final, nu fiecare decizie legislativ sau executiv trebuie nsoit de un proces participativ.
Sarcina cotidian de a implementa decizii cade de obicei n sarcina oficialilor alei sau a
angajailor guvernamentali, a cror capacitate de a promova legi i regulamente poate fi
21 | P a g i n a

mpiedicat n mod semnificativ de intervenia excesiv (i uneori inutil) din afar a prilor
interesate. Foti i alii (2008) sugereaz faptul c susintorii participrii la luarea deciziilor
cntresc cu grij opiunile, alegnd s insiste asupra participrii la luarea deciziilor numai cnd
este foarte probabil ca asemenea procese sa influeneze n mod semnificativ rezultatul final
general al politicii sau proiectului.7
II. Studii de caz
Dat fiind natura incipient a proceselor de participare n dezvoltarea legislaiei, a fost o
adevrat provocare s gsim studii de caz pentru acest raport. Experiena legat de elaborarea
politicilor sectoriale prin participarea larg este limitat. Totui, patru studii de caz au fost alese
pentru a oferi o imagine a provocrilor i reuitelor unei astfel de abordri. Dou studii de caz
provin din Canada, unul din Africa de Sud i al patrulea din Australia. Toate patru au fost luate
din sectorul resurselor naturale, n special din sectorul minier. Prezentrile de mai jos scot n
eviden procesele i metodele adoptate n fiecare caz, acordnd atenie deosebit participrii
largi, implicrii guvernului i rezultatelor politicii. Dei sunt oferite detalii substaniale ale
iniiativelor, o analiz detaliat de coninut nu face obiectul lucrrii de fa.
Canada
Canada are o experien relativ ndelungat de implicare a publicului n luarea deciziilor. Legea
Accesului la Informaie din Canada a fost aprobat n 1983 i a oferit cetenilor posibilitatea de
a solicita oficialilor din guvern, prin petiie, informaii publice. Legea Evalurii Mediului din
Canada, din 1992, ofer de asemenea cetenilor oportunitatea de a participa la procesele de
evaluare a mediului pentru proiecte specifice. Politica de Reglementare Canadiana din 1999
menioneaz n mod special faptul c autoritile de reglementare trebuie s asigure dreptul
publicului de a contribui la elaborarea sau modificarea regulamentelor i actelor legislative.
Legislaia canadian recunoate, n mod special, grupurile aborigene (cunoscute ca Primele
Naiuni) i prevede msuri pentru includerea acestora n viaa public cotidian.8 Acest cadrul
legal a susinut dezvoltarea unui sector civil puternic i activ, i a constituit baza pentru
participarea prilor interesate n elaborarea legislaiei referitoare la exploatarea minier.
Iniiativa Minier din Whitehorse
n 1993 Asociaia Minier din Canada (MAC) a depus un efort global, mpreun cu mai multe
pri interesate, de a ajunge la un consens vis-a-vis de probleme ce ineau de exploatarea minier.
Conducerea Asociaiei Miniere a convins minitrii canadieni s susin o conferin n oraul
Whitehorse, Teritoriul Yukon. La ntrunirea iniial au participat reprezentani ai industriei
miniere, nali oficiali ai guvernului, lideri aborigeni, sindicate muncitoreti i comunitatea
ecologic. Negocierile au durat 18 luni i au avut ca rezultat Acordul Iniiativei Miniere din
Whitehorse.
Procesul a presupus stabilirea unui consiliu de conducere care s stabileasc direcia strategic,
un grup central de lucru care s se ocupe de planul de lucru i problemele legate de finanare, i
sub-grupuri care s se ocupe de cte un anumit aspect. Un mediator a ajutat la ndrumarea
22 | P a g i n a

procesului, asigurndu-se c participanii au fost reprezentai i ascultai n mod corespunztor, i


c au fost atinse obiectivele generale ale grupului. Consiliul de conducere a fost alctuit din
minitrii regionali i federali canadieni din ramura minier, directori din industria minier, lideri
aborigeni i conductorii sindicatelor muncitoreti i ai organizaiilor neguvernamentale de
mediu. Grupul central de lucru a fost, de asemenea, reprezentativ n mod similar, dar a fost
alctuit din manageri la nivel mediu, precum directori adjunci i oficiali ai managementului
superior din companiile miniere i organizaiile neguvernamentale, precum i experi tehnici din
mediul academic.
Patru grupuri pe aspecte specifice au fost formate pentru a se ocupa de: finane/ impozite; mediu,
accesul terestru i mna de lucru/ programul de lucru/ comunitatea. Fiecare grup cuprindea
reprezentani n proporii egale ai prilor interesate. Un secretariat s-a ocupat de logistica zilnic
a iniiativei. Un grup format din reprezentanii tuturor prilor interesate a fost convocat pentru a
elabora acordului final, care consta n descoperirile fiecrui sub-grup de lucru.
Acordul a necesitat mbuntirea climatului de investiii pentru companiile miniere, adoptarea
unor politici eficiente de mediu, promovarea drepturilor aborigenilor i ale drepturilor omului,
stabilirea unui sistem eficient de zone ecologice protejate, asigurarea unui mediu fr riscuri
pentru muncitori i garantarea dreptului publicului larg de participare la luarea deciziilor legate
de dezvoltarea exploatrii miniere.9
Multe din aspectele evideniate n Acordul Iniiativei Miniere de la Whitehorse s-au regsit n
principiile i elurile adoptate n politicile ulterioare ale Asociaiei Miniere din Canada, mai ales
n principiile sociale i de mediu ale asociaiei pentru membrii ei, numite Pe calea exploatrii
miniere durabile. Dei a fost o lucrare voluntar, Pe calea exploatrii miniere durabile este
considerat una din primele i cele mai progresive iniiative din industrie ce promoveaz
mineritul responsabil.
Influena Iniiativei Miniere din Whitehorse asupra politicii publice canadiene este mult mai
puin clar. Un raport de evoluie din 1996 a Iniiativei Miniere din Whitehorse nota dezvoltarea
de iniiative legate de exploatarea minier n sectoarele public i privat, care erau considerate ca
respectnd Acordul Iniiativei Miniere din Whitehorse. Dei cteva iniiative de politic public
la nivel federal i provincial au fost elaborate, aparent respectnd recomandarile Iniiativei
Miniere din Whitehorse, se pare c aciunile din cadrul componentelor nclinate spre afaceri ale
Acordului au fost mai avansate dect implementarea principiilor de mediu i sociale.10 Aciunile
de la nivel provincial erau mult mai evidente dect cele la nivel naional.11 Totui, iniiativa a
oferit o bogie de informaii de care oficialii guvernamentali s-au putut folosi atunci cnd au
luat n considerare modificri ale politicii i legislaiei n sectorul minier.
ntlniri naionale la masa rotund pe tema responsabilitii sociale corporative si a exploatrii
miniere
n 2005, o comisie parlamentar canadian a ntocmit un raport referitor la aciunile companiilor
miniere canadiene peste hotare. Denumit Exploatarea minier n rile n curs de dezvoltare:
Responsabilitatea sociala corporativ(CSR), raportul ndemna guvernul federal s organizeze o
23 | P a g i n a

serie de ntlniri multi-laterale la masa rotund pentru a studia performana companiilor


canadiene n rile n curs de dezvoltare i pentru a recomanda politici i practici ce pot asigura
funcionarea companiilor de minerit dup cele mai nalte standarde de mediu i sociale, peste
hotare.
S-a nfiinat un comitet guvernamental de organizare n 2006, prezidat de Departamentul
Afacerilor Externe i Comerului Internaional i s-au inut patru mese rotunde pe ntreg teritoriul
rii pentru culegerea de informaii, de preri ale experilor i pentru ascultarea prezentrilor
orale din partea publicului. Ca punct central al ntlnirilor au fost alese 5 teme:
-Standardele i Bunele practici ale responsabilitii sociale corporative;
-Stimulente de susinere a implementrii Bunelor practici ale responsabilitii sociale
corporative;
-Asistena acordat companiilor pentru a implementa Standardele i Bunele practici ale
responsabilitii sociale corporative;
-monitorizarea responsabilitii sociale corporative i rezolvarea litigiilor; i
- Crearea capacitii de a administra resursele n rile n curs de dezvoltare.
Procesul ntlnirilor n jurul mesei rotunde a constat ntr-un comitet de organizare alctuit din
reprezentani ai ageniilor guvernamentale federale. Un grup de experi format din persoane luate
din mediul academic, industrie, organizaii din societatea civil, din rndul muncitorilor, sectorul
financiar i grupuri aborigene a fost prezent la toate sesiunile de deschidere i nchidere a
ntlnirilor la masa rotund. Comitetul de organizare i grupul de experi a stabilit parametrii
procesului, inclusiv alegerea experilor care s fie prezeni la fiecare ntlnire, i stabilirea
agendei de lucru pentru mesele rotunde. Procesul ntlnirilor la masa rotund a inclus mai mult
de 30 de ore dedicate prezentrilor orale ale publicului pe lng alte 70 de ore dedicate ascultrii
prerii experilor n sesiuni tematice cu uile nchise. Au fost naintate mai mult de 100
documente, ca parte integrant a procesului.12
Au fost ntocmite procese verbale pentru fiecare ntlnire la masa rotund. Grupul de experi a
presupus c raportul final cu rezultatele va fi ntocmit de comitetul de organizare, care va i
publica materialul online la timp. Totui, n ultimul moment, comitetul de organizare a declarat
c grupul de experi va scrie raportul final. Pn n acest moment, orice animoziti ntre
membrii grupului de experi au fost ignorate sau minimalizate, deoarece toi membrii au
presupus c rolul lor era s sftuiasc comitetul de organizare, care va fi responsabil cu
ntocmirea raportului final. Cnd grupul de experi a primit sarcina de a ntocmi raportul,
membrii s-au confruntat cu neplceri. Fiecare parte a renunat la unele pretenii.Membrii
grupului au fost sftui n privina avatajului pe care l-ar avea in faa guvernului daca ar ajunge la
un consens.
Rezultatul acordului grupului de experi, raportul final, a fost numit ntlniri naionale la masa
rotund pe tema responsabilitii sociale corporative(CSR) i a industriei extractive canadiene
n rile n curs de dezvoltare i a fost finalizat n 2007. Constnd n 27 de recomandri
consensuale, raportul a naintat cteva idei inovative i progresive vis-a-vis de stabilirea bunelor
practici pentru companiile miniere canadiene ce funcioneaz peste hotare, incluznd i:

24 | P a g i n a

Stabilirea biroului unui purttor de cuvnt independent finanat de guvernul canadian


pentru a supraveghea reclamaiile la adresa corporaiilor canadiene din industria
extractiv ce funcioneaz n afara hotarelor rii;
Implementarea principiilor i practicilor recomandate n alte iniiative pentru
responsabilitatea social a companiilor, inclusiv n Cadru pentru exploatarea minier
responsabil;
Dezvoltarea unor legturi ntre investitori i sectorul financiar i bunele practici n
sectoarele extractive;
Sanciuni politice i financiare aplicate corporaiilor care nu respect bunele practici; i
Sprijin pentru drepturile omului la nivel internaional.

Mulumii de rezultate i plini de sperane legate de posibilitatea implementrii acestuia, mai


multe organizaii neguvernamentale mpreun cu Asociaia Minier din Canada au lansat o
declaraie public n pres, anunnd rezultatul efortului lor comun. Timp de doi ani, guvernul
canadian a fost tcut, neputnd da nici un rspuns raportului ntocmit de grupul de experi. n
final, guvernul a emis un rspuns n forma unei declaraii de politic numite Crearea avantajului
canadian: o strategie a responsabilitii sociale corporative pentru sectorul canadian extractiv
internaional. Raportul subliniaz importana sectorului industriei extractive pentru economia
Canadei i afirm faptul c guvernul canadian promoveaz deja responsabilitatea social n
rndul companiilor de peste hotare.
n locul acceptrii recomandrilor cu aplicabilitate extins ale grupului de experi din cadrul
ntlnirilor naionale, Crearea avantajului canadian favorizeaz promovarea acelor recomandri
care ar facilita afacerile companiile extractive de peste hotare, inclusiv mrirea capacitii rilor
n curs de dezvoltare de a promova dezvoltarea minier i promovarea acordurilor i iniiativelor
voluntare n care Canada este deja implicat. n locul unui birou pentru purttorul de cuvnt
naional independent, care s se ocupe de reclamaiile aduse companiilor multinaionale
canadiene, conform recomandrilor grupului de experi al ntlnirilor naionale, guvernul
propune angajarea unui Consilier pe probleme de responsabilitate social corporativ al crui
rol ar consta n asistarea prilor interesate pentru rezolvarea problemelor legate de
responsabilitatea sociala corporativ ce in de activitatea de peste hotare a firmelor din sectorul
extractiv canadian.13
La valoarea sa real, rspunsul guvernului a fost uimitor. De ce a respins guvernul concluziile
grupului de experi cnd comitetul de organizare compus din oficiali ai guvernului a
nsrcinat grupul de experi cu scrierea raportului final? Se pare c n cadrul comitetului de
organizare au existat nenelegeri chiar de la nceput. Unele departamente, cum ar fi cel de
Afaceri Externe i Departamentul de Mediu al Canadei, au fost nelegtoare fa de obiectivul
acestui proces. Alte departamente au ncercat s-i apere teritoriul, sau chiar s-l extind. Nu s-a
ajuns la un acord asupra departamentului care este responsabil pentru conducerea procesului i
edinele cu uile nchise ale comitetului de organizare erau stpnite de nenelegeri i certuri
nverunate. Faptul c respectivul comitet de organizare a cerut grupului de experi s
ntocmeasc raportul final nu a fost o reflectare a ncrederii n membrii acestuia, ci a faptului c
el nu a putut ajunge la o nelegere asupra nici unuia din aspectele majore.14

25 | P a g i n a

n cei doi ani care au urmat, mai multe proiecte de politic au fost naintate membrilor
cabinetului i apoi trimise napoi ageniilor publice care le-au conceput. n acest interval,
rzvrtii din procesul ntlnirilor iniiale la masa rotund au ncercat s influeneze ageniile
guvernamentale s submineze recomandrile mai progresive ale grupului de experi.15 De fapt,
adevratele negocieri par s fi avut loc n spatele scenei i departe de public contrar politicii
i regulamentelor canadiene.
Nemulumit de rspunsul guvernului canadian, mai multe grupuri din societatea civil au apelat
la membri ai Parlamentului pentru a face lobby pentru introducerea unui proiect de lege care s
cuprind recomandrile din raportul grupului de experi. Proiectul de lege C-300 ar consolida
mecanismele de responsabilitate propuse iniial n raport prin stabilirea unui birou al purttorului
de cuvnt naional care s arbitreze reclamaiile referitoare la companiile multinaionale
canadiene din sectoarele extractive. Proiectul a fost votat n Camera Comunelor cu un numr mic
de voturi peste limita acceptrii, n aprilie 2009, i n prezent este dezbtut n Comitetul
Permanent al Afacerilor Externe i Dezvoltrii Internaionale.
Proiectul de lege C-300 se afl n prezent n comitetul parlamentar i recent s-au ncheiat
audierile experilor. Urmtoarea etap va include dezbaterea amendamentelor propuse i a
estimrilor. Odat revizuit proiectul de lege, acesta va fi trimis din nou n Parlament pentru
aprobare. Viitorul acestor reforme este incert, dat fiind faptul c n prezent Canada este condus
de un guvern minoritar. Dei conservatorii nu au suficient putere de veto asupra proiectului de
lege, liberalii sunt mprii pe linii ideologice.
Africa de Sud
Precum Canada i Australia, Africa de Sud are o experien ndelungat n exploatarea minier.
Pn la mijlocul anilor 90, companiile miniere nu erau obligate s se consulte cu prile
interesate, inclusiv angajaii lor. n 1994, Congresul Naional African de culoare (ANC) a
ctigat primele alegeri democratice din istoria rii, punnd capt unei perioade mari de
conducere de ctre albi. Congresul Naional African manifest nelegere fa de drepturile i
reclamaiile muncitorilor referitoare la lipsa proteciei muncii i sntii n minele rii. O
comisie (cunoscut iniial ca i Comisia Leon) a fost nfiinat pentru a ancheta problemele
legate de sntate i siguran n sectorul minier. Comisia a concluzionat c nu existau suficiente
consultri cu muncitorii n toate aspectele dezvoltrii miniere i c ar trebui nfiinat un organism
tripartit de experi care s negocieze o nou Lege naional a Proteciei Sntii i Muncii n
exploatarea minier.
Aceast abordare iniial, pe baza co-operrii, a elaborrii politicii miniere a pregtit terenul
pentru un al doilea proces participativ pentru elaborarea unei noi legi miniere. n 1995 Ministrul
Afacerilor cu Minereuri i Energie a organizat o ntlnire cu reprezentanii industriei miniere i ai
sindicatelor muncitoreti, astfel nfiinnd o comisie tripartit care s conduc un proces
participativ pentru elaborarea noii legi. S-au organizat patru seminarii publice de la care s-au
adunat prezentri scrise i orale. Au fost organizate edinte bilaterale suplimentare cu prile
interesate pentru a discuta coninutul noii legi. Aceste prezentri au fost folosite ca i contribuii
ntr-un Plan Verde scris de comisie, care a fost dezbtut n continuare n cadrul unei audiene
26 | P a g i n a

publice i n edinele Parlamentului din 1996. Organizaii neguvernamentale au inut seminarii


pentru a discuta politica, la care au participat i oficiali strategici ai guvernului.
Procesul nu a fost lipsit de controvers. Printre cele mai discutate aspecte se aflau accesul la
drepturile miniere i efectul reducerilor de personal asupra angajailor. Pn la negocierea noii
legislaii, sistemul drepturilor de proprietate din Africa de Sud nu i-au dat statului puterea de a
controla resursele miniere. Drepturile asupra minereurilor s-au aflat n minile minoritii albe,
mpiedicnd accesul persoanelor de culoare la resursele miniere. n ciuda unor dispute
nverunate uneori, procesul s-a finalizat, cu succes, cu elaborarea proiectului de lege; un proiect
de politic (Planul Alb) a fost finalizat n 1998 i naintat Parlamentului pentru discuii. O parte
din reuit poate fi atribuit tonului conciliant stabilit de Congresul Naional African la preluarea
puterii, care a avut ca rezultat sublinierea soluiilor de negociere, precum i climatului politic
unic din Africa de Sud la ncheierea guvernrii de ctre minoritatea alb. 16
Australia
Un productor internaional important de minereuri, Australia s-a confruntat cu conflicte
semnificative ntre antreprenori i interesele indigene i de mediu. Precum Canada, Australia are
att o lege pentru accesul liber la informaie ct i legi speciale pentru grupurile aborigene prin
care li se recunoate dreptul la negociere naintea elaborrii. Spre deosebire de alte ri
productoare de minereuri, n Australia statele subordonate i teritoriile dein i controleaz
drepturile de prelucrare a depozitelor de minereuri. Guvernul federal i pstreaz dreptul de a
solicita revizuiri i aprobri suplimentare pentru proiectele care ar putea afecta aspecte de interes
naional, precum domeniile considerate semnificative la nivel naional n ceea ce privete
patrimoniul natural sau cultural.17

Recenzia Keating
Statul Australiei de Vest este bogat n resurse naturale i economia sa este dominat de sectorul
minier. Preocupai de faptul c procesul pentru obinerea permiselor i aprobrilor este prea
anevoios, liderii din industrie au insistat asupra unei revizuiri a legislaiei existente pentru
identificarea oricror cerine legislative inutile care ar putea fi eliminate. n 2001, Ministrul
pentru Dezvoltarea Naionala din statul Australia de Vest a solicitat o recenzie a procesului de
aprobare pentru toate licenele pentru exploatarea minier i petrolier. S-a nfiinat un comitet
independent, format din trei reprezentani cu experien n industria minier i a petrolului, un
expert din comunitatea de conservarea mediului i un reprezentant cu legturi n interesele
aborigene. Preedintele comitetului, dr. Michael Keating, este un fost funcionar public. Toi
membrii au contribuit n cadrul comitetului n capacitatea lor de indivizi bine informai, fr a
pretinde c reprezint vreo circumscripie electoral anume.
Comitetul a fost nsrcinat cu recenzia legislaiei existente cu scopul elaborrii de propuneri
pentru direcionarea cerinelor legale i de reglementare, n paralel cu echilibrarea nevoilor
comunitii de mediu i sociale. Propunerile iniiale au fost solicitate i principal din motive ce
in de industrie. Acestea au fost folosite ca baz pentru primul raport intermediar al comitetului,
27 | P a g i n a

care a fost supus analizei publice. Procesul de recenzie public a fost suplimentat cu cteva
edine cu prile interesate, dei a rmas neclar dac aceste ntlniri au inclus reprezentani ai
diverselor circumscripii electorale.
Raportul a descoperit faptul c, dei nu exist n mod simnificativ reglementri excesive,
anumite cerine au fost considerate n general oneroase de prile interesate din cadrul industriei.
Pentru a rezolva aceast problem, raportul recomand o serie de msuri de ghidare, inclusiv un
termen temporal definitiv pentru aprobarea proiectelor n ateptare, armonizarea legilor
aborigene ntre stat i guvernele Comunitii i eliminarea cerinelor repetative de mediu.18
Critici ai procesului au declarat c au fost favorizate interesele industriei n faa preocuprilor
comunitii. De exemplu, un raport din 2003 al Comisiei Drepturilor Omului i Egalitii n
anse mentioneaza faptul c recenzia nu a abordat i interesele indigene i preocuprile legate de
drepturile aborigene au fost privite cu ostilitate n raportul final.19
n ciuda faptului c recenzia Keating a fost comandat de ageniile guvernamentale, iar
recomandrile acesteia au fost susinute de guvern i industria minier, grupurile din cadrul
industriei afirm c s-au fcut puine schimbri. Un raport din 2009 al Grupului din Industria
Minier a Australiei de Vest a reclamat faptul c nici una din recomandrile Recenziei Keating
care a vizat reducerea birocraiei din minele n dezvoltare din Australia de Vest nu a fost
implementat.20 Grupul industrial a recomandat c deciziile de reglementare a exploatrii
miniere s fie direcionate sub un singur corp administrativ n subordinea Ministrului Minelor si
Petrolului. De asemenea, a contrazis legislaia naional i statal ce urmrea recunoaterea
drepturilor grupurilor aborigene, declarnd c n cele mai multe cazuri reclamarea drepturilor
indigene este o modalitate de a obine ctiguri financiare pentru civa indivizi.21

III. Discuii
Dei muli susintori ai guvernrii recomand o abordare mai participativ asupra elaborrii
legislaiei i politicii guvernului, exist puine exemple practice n sectoarele extractive. Acest
lucru se poate datora faptului c mizele sunt mari n aceste sectoare, cu implicaii economice i
financiare considerabile pentru anumite partide. Unii autori au subliniat condiii pre-existente
foarte importante care sunt necesare pentru a asigura reuita proceselor de participare, printre
care:

Precizarea faptului c procesul este necesar - participanii trebuie s vin de bunvoie la


masa discuiilor i negocierilor.
Acordul asupra rezultatelor este necesar consensul asupra obiectivelor urmrite (de ex.,
o noua politic, standarde pentru o conduit responsabil, legislaie).
Aprobare de la oficialii din sectorul public oficialii guvernului ar trebui cel puin s
aprobe procesul, dac nu s participe direct la el.
Participare echilibrat i echitabil oamenii potrivii se afl la masa discuiilor i
reprezentarea prilor interesate este echilibrat din punct de vedere al prezenei altor
pri interesate.
28 | P a g i n a

Un mediator priceput care urmrete atingerea echilibrului ntre prile interesate i care
asigur pstrarea progresului grupului pe linia urmarit.
O perioad clar pentru atingerea obiectivelor i obinerea rezultatelor.22

Cele patru studii de caz prezentate n acest raport confirm unele din aceste condiii preexistente, i subliniaz provocri suplimentare ale succesului abordrilor participative n
elaborarea politicii miniere. Discuiile de mai jos sintetizeaz principalele probleme i rezultate
aprute n aceste cazuri.
Rezultatele unei politici reuite sau afaceri ca de obicei?
Din studiile de caz examinate n acest raport, numai unul (Africa de Sud) a avut ca rezultat
schimbri semnificative n politic i reglementri la nivel naional. Dei susinute de guverne,
procesele de participare n celelalte cazuri au avut ca rezultate foarte puine schimbri ale
politicii sau nici o schimbare. Chiar n cazul Recenziei Keating (Australia), care a fost susinut
de industrie i guvern, recomandrile administrative i de reglementare nu au fost implementate.
Acest lucru ridic ntrebarea: Procesul de participare are ca rezultat modificri n legislaie sau
politic? Din puinele dovezi prezentate n lucrarea de fa, rspunsul pare s fie acela c
instaurarea unui asemenea proces nu garanteaz faptul c guvernele vor implementa soluiile
legate de politic sau legislaie recomandate, chiar i atunci cnd reprezentanii guvernului se
reunesc i particip n cadrul procesului.
Sprijinul guvernului este o condiie necesar (dar insuficient) pentru rezultate bune n politic
Dei poate prea n mod firesc evident, este necesar sprijinul considerabil al guvernului pentru a
asigura aplicarea n politic i legislaie a acordurilor i angajamentelor negociate. Iniiativa
Minier a Canadei din Whitehorse a fost n mare un dialog voluntar la care au participat mai
multe pri interesate, i care a abordat probleme din industrie, ale populaiei indigene i ale
grupurilor ecologice. Dei la proces au participat i reprezentani ai guvernului, acetia nu l-au
prezidat. Unele guverne provinciale au contribuit n mod semnificativ oferind fondurile necesare
pentru participarea prilor interesate. n mod previzibil, implementarea acordului final a fost
transferat iniiativelor voluntare conduse de pri din sectorul privat, numai cteva agenii
guvernamentale, majoritatea provinciale, acionnd asupra rezultatelor procesului.
Un proces oficial nu garanteaz rezultate legate de participare
Studiile de caz examinate n acest raport par s valideze descoperirile n cazul Foti i alii (2008)
referitoare la faptul c stabilirea unui proces participativ nu garanteaz exprimarea egal a
tuturor prilor interesate n cadrul discuiilor. Acest lucru a fost constatat mai ales n cazul
Meselor Rotunde Naionale din Canada, unde toate prile interesate au fost reprezentate n mod
egal, dar decizia final a guvernului a fost redactat n spatele uilor nchise, cu o influen
puternic aparent din partea celor mai puternice grupuri de interese. Astfel s-a creat un proces
dual de luarea deciziei: unul public, transparent i realizat prin reprezentare care a fost lsat
deoparte de o negociere real exclusiv i nchis, reprezentnd interesele unei singure
circumscripie electoral (industria minier). n cazul Recenziei Keating, grupurile aborigene au
29 | P a g i n a

declarat c nu au fost consultate n mod corespunztor sau nu li s-au oferit suficiente oportuniti
de a participa la proces.
Chiar i n Canada, o naiune cu o lung tradiie de adoptarea deciziilor n mod democratic,
industria minier tinde s beneficieze de ct mai mult acces la oficialii guvernamentali i aceti
oficiali sunt mai obinuii cu procesele bilaterale de luare a deciziilor mpreun cu
reprezentanii industriei. n primele zile ale Iniiativei Miniere din Whitehorse, unii oficiali ai
guvernului au ncercat s ajung la un acord bilateral cu membrii industriei miniere, cerndu-le
acestora s poarte discuii cu oficialii pentru identificarea problemelor.23 n mod asemntor,
faptul c anumii alegtori din industria minier au putut s-i rein n mod eficient
nemulumirile, tiind c au acces special la oficialii guvernului, a contribuit la nereuita Meselor
Rotunde Naionale Canadiene.
Aceste exemple ilustreaz importana egalitii i reprezentrii n procesele de participare i
(poate i mai important) nevoia unui angajament din partea tuturor prilor interesate referitoare
la dezbaterea n scen deschis a eventualelor nenelegeri sau a coninutului procesului, i nu n
spatele uilor nchise. Astfel, este important ca prile interesate s rmn pe deplin implicai n
proces, opunnd rezisten oricrei ispite de a folosi metode ocolitoare pentru a obine rezultate.
Procesele participative ncununate de succes asigur nglobarea valorilor grupurilor minoritare
Toate studiile de caz demonstreaz importana stabilirii unor cadre de lucru n care grupurile
minoritare ar putea fi reprezentate n mod echitabil. n cazul Africii de Sud, majoritatea de
culoare a fost exclus n mod sistematic de la obinerea beneficiilor din exploatarea minier. Dei
noul guvern ales, cu o majoritate de culoare, ar fi putut schimba aceast realitate prin excluderea
minoritii albe din elaborarea legislaiei miniere a rii, Congresul Naional African a ales s
includ membri ai minoritii albe n dezbateri, chiar dac astfel au crescut tensiunile vis-a-vis de
drepturile de proprietate i de acces la resursele minerale.
Cazurile Canadei i Australiei arat provocrile includerii nevoilor i viziunilor grupurilor
minoritare indigene. Sistemele de guvernare a multor grupuri aborigene difer considerabil de
cele ale populaiei majoritare albe; modelul de reprezentare folosit n procesele de participare nu
se potrivete neaprat cu normele culturale i politice ale acestor populaii. Cnd li s-a cerut s
desemneze reprezentani pentru a participa la Iniiativa Minier din Whitehorse, grupurile
Primelor Naiuni din Canada au indicat faptul c n cultura lor nu se atribuie o astfel de autoritate
indivizilor. Mai degrab, grupurile aborigene iau decizii prin consensul din cadrul consiliului
tribal alctuit din btrni. Asftfel cadrul procesului ar trebui modificat pentru a include normele
culturale ale grupurilor minoritare.
Voina politic conteaz
Dei studiile de caz demonstreaz importana de a nu permite unui singur grup de alegtori s
domine procesul, atingerea i meninerea unei puternice voine i angajament politic sunt foarte
importante pentru succesul rezultatelor din cadrul abordrilor ce implic mai multe grupuri de
interes. n Africa de Sud, guvernul a fost dedicat n totalitate implementrii rezultatelor
30 | P a g i n a

procesului de participare, stabilind un termen limit specific pentru naintarea unei noi legi n
Parlament. Tonul conciliant al Congresului Naional African i voina de a negocia cu diverse
grupuri de interes au pregtit terenul pentru reuita procesului.
Voina politic nu se limiteaz numai la oficialii publici. Angajamentul pentru un dialog onest i
deschis din partea tuturor participanilor a fost foarte important pentru asigurarea succesului
Iniiativei Miniere din Whitehorse. Dei unii au intrat n proces cu mult scepticism, angajamentul
puternic al participanilor i ncrederea ntr-un rezultat final le-au ntrit avntul i au permis
continuarea procesului.
Procesele participative necesita o cantitate substanial de timp i resurse
Costul proceselor participative cu mai multe pri implicate nu ar trebui subapreciat. n toate
cazurile, aceste procese au consumat mult timp i resurse. Chiar i n Africa de Sud, unde a
existat un mandat specific pentru revizuirea legii miniere, perioada de timp dintre ntlnirile
iniiale de participare i aprobarea unei noi legi a fost de cel puin cinci ani. Ambele cazuri din
Canada au presupus perioade de timp similare.
Studiile de caz demonstreaz de asemenea costurile ridicate ale unei asemenea abordri att din
punctul de vedere al cerinelor financiare ct i al celor de resurse umane. Ambiioasa Iniiativ
Minier din Whitehorse a avut un buget iniial de 500.000 dolari canadieni alocai numai pentru
facilitarea participrii grupurilor de interese din ntreaga ar.24 Dei nevoia de resurse financiare
pentru deplasarea participanilor este mai mic ntr-un context geografic limitat, aceste costuri
trebuie oricum prevzute n buget i justificate. Mai mult, n toate cazurile, participanii au
petrecut ore n ir revizuind documente, participnd la edine i elabornd acorduri.
O conducere puternic i eficient n cadrul grupului este foarte important pentru pstrarea
avntului
Deoarece nici un singur participant nu ar trebui s domine procesul, conducerea de ctre unul sau
mai muli indivizi este important pentru a oferi un sim al scopului urmrit i al motivaiei
atunci cnd procesul atinge momente mai dificile. Unele studii de caz (de ex., Recenzia Keating
din Australia) a adoptat modelul de persoan aleas, n care un individ respectat a fost
nominalizat ca preedinte al grupului i a supervizat procesul i rezultatul final al acestuia.
Conducerea din cadrul Iniiativei Miniere din Whitehorse a crescut n timp, n mod organic, dar
la interviurile ulterioare, majoritatea participanilor au menionat viziunea i dedicaia
mediatorului, Dan Johnston i George Miller, liderul asociaiei din industria minier ca factori
cheie ce au condus la acordul final. Aceti indivizi au inspirat participanii la lucreze pentru un
el comun, au asigurat luarea cuvntului de ctre toi participanii i ndreptarea progresului ctre
semnarea unui acord final. 25 Deoarece ei au crezut c imposibilul este posibil, au insuflat
ncredere i credin celor din jurul lor.
Consensul general asupra obiectivelor, elurilor i structurii este important pentru reuita
procesului participativ

31 | P a g i n a

Facilitatorii majoritii proceselor participative afirm c un consens timpuriu asupra unui set
comun de obiective este crucial pentru asigurarea succesului proceselor cu participarea multor
pri interesate. Iniiativa Minier din Whitehorse, Canada, nu a pornit de la un punct comun,
care a constituit cauza tensiunii i animozitilor din rndul participanilor, nc de la nceput.
Unii observatori au considerat acest lucru ca fiind unul din punctele forte ale iniiativei, deoarece
lipsa unui set stabilit de obiective a permis participanilor s fie flexibili n elaborarea unui
proces n manier ad-hoc. n plus, n ciuda nereuitei procedurale, participanii au ajuns n final
la un acord o dovad a angajamentului celor de la masa de negocieri.
i identificarea celei mai bune i mai eficiente structuri de grup este important. Studiile de caz
prezentate n acest raport au avut toate o structur general constnd ntr-o form de comitet
logic (comitetul de organizare), a crui responsabilitate a fost asigurarea respectrii termenului
limit i pstrarea direciei procesului pentru atingerea obiectivelor. n cazul Canadei, grupuri de
lucru independente s-au ntlnit pentru a lucra direct asupra aspectelor de interes pentru anumii
membri. i adesea a fost organizat o echip de elaborare pentru a produce rezultatul final.
n general, procesele complexe de participare ar trebui s stabileasc i s respecte un set de linii
directoare, printre care:

Acord asupra elurilor, un cadru procedural comun, reguli de participare i rezultatele


procesului;
Reprezentarea participanilor (de ex., reprezentanii unei anumite circumscripii electorale
sau acionnd n nume propriu? Cine trebuie s participe la discuii?)
Rolurile, drepturile i responsabilitile participanilor (comitetul de organizare, membrii
grupurilor de lucru, echipa de elaborare, etc)
Procesul de luare a deciziilor (prin consens sau majoritate de voturi?)26

Procesele participative pot crea un spirit de colaborare i negociere chiar i ntr-un mediu
tensionat i litigios
Un proces de implicare prin participare pe tema mineritului aproape ntotdeauna presupune
evaluarea unor probleme sociale i ecologice cu ncrctur emoional i politic. Studiile de
caz prezentate n acest raport nu au fcut excepie de la aceast regul. n ciuda acestei realiti,
cazurile au demonstrat c este posibil un acord, chiar ntre indivizi cu poziii ideologice puternice
n contradictoriu. n ambele cazuri din Canada, membri impozani din industria minier i
oficiali ai guvernului au semnat n final acorduri i produse finale cu unii din cei mai deschii
critici din comunitile ecologice i ale drepturilor omului. Acest lucru este mai ales valabil n
cazul Iniiativei Miniere din Whitehorse, unde unii participani erau puternic ancorai n poziii
ideologice. Totui, n timp, chiar i cei mai nverunai critici au descoperit c pot respecta (chiar
dac nu erau ntotdeauna de acord cu acestea) perspectivele oponenilor lor, din cealalt parte a
mesei negocierilor.
De fapt, relaiile umane create n situai complexe pot constitui unul din cele mai valoroase i
durabile rezultate ale proceselor de participare reuite, chiar n absena rezultatelor tangibile n
politic. Participanii la Iniiativa Minier din Whitehorse au observat c dup orele petrecute n
32 | P a g i n a

dezbateri i negocieri unii erau mai dornici s renune la perspectivele i poziiile rigide dinainte
pentru a adopta un ton mai conciliant. Cu ocazia ntlnirilor oficiale i neoficiale, participanii la
iniiativ au putut stabili legturi cu alte persoane din ar cu care nu ar fi avut ocazia s
nteracioneze.27 Valoarea acestui element uman nu ar trebui subestimat, deoarece poate furniza
o baz pe care s se poat crea o cultura participativ i democratic pentru luarea deciziilor n
toate sectoarele societii.
IV. Concluzii i recomandri
Dei folosirea proceselor participative pentru elaborarea legislaiei miniere este relativ nou, nu
transpare ideea c o asemenea abordare devine tot mai uzual n rile cu cea mai dezvoltat
activitate minier, cum ar fi Canada, Australia i Africa de Sud. Studiile de caz examinate n
acest raport subliniaz faptul c aceast abordare presupune provocri i costuri semnificative,
printre care:

Timp i resurse financiare;


Voin politic i angajament din partea tuturor celor implicai;
Conducere puternic i eficient;
eluri i obiective clare; i
Structuri corespunztoare care permit participarea grupurilor marginalizate i minoritare.

n ciuda acestor provocri, procesele de participare pot aduce beneficii semnificative, precum
oportunitatea de a crea nelegere i colaborare ntre grupuri care nainte erau de nempcat. O
astfel de abordare poate duce la o ncredere mrit n oficialii publici, mai ales cnd procesul are
ca rezultat crearea unei politici. Ocazia ca participanii s pun la ncercare noiuni preconcepute
despre cealalt tabr poate constitui una din cele mai valoroase contribuii pe termen lung ale
proceselor participative, chiar n absena modificrii politicii.
n contextul modernizrii legislaiei romne referitoare la exploatarea minier, pot fi evaluate i
luate n considerare mai multe modele participative, fie pentru a fi adoptate integral, fie ntr-o
anumit combinaie. Urmtoarele descrieri sunt prezentate n functie de gradul de participare,
ncepnd cu cel mai slab i culminnd cu participarea integral.
Grup de lucru format din experi condus de o persoan aleas
n cadrul acestui model, o agenie (sau agenii) guvernamental solicit unui grup de experi
tehnici s proiecteze un proces participativ tehnic, pentru a oferi recomandri ageniei cu privire
la noua politic sau legislaie. Grupul este condus de un om de tiin recunoscut, funcionar
public sau alt individ de ncredere. Grupul poate susine seminarii publice, poate accepta lucrri
scrise, sau poate cuta contribuia prilor interesate prin alte metode. Responsabilitatea
ntocmirii raportului final cade pe umerii persoanei alese, care poate solicita ajutor n efectuarea
cercetrilor i elaborarea documentelor tehnice. Avantajul unei asemenea metode l prezint
faptul c nu necesit mult timp i consensul este mai uor de realizat, n general fiind mai puin
participani. Dezavantajul l constituie faptul c rezultatul nu reflect neaprat nevoile i
preocuprile unei arii largi de grupuri, nereuind astfel s creeze credibilitate i scznd
probabilitatea implementrii rezultatului final.
33 | P a g i n a

Recenzie condus de guvern, cu participarea mai multor pri interesate


Ca i n cazul Africii de Sud, guvernul poate prelua conducerea n convocarea i organizarea
unui proces participativ pentru elaborarea unei politici, cu mai multe pri interesate. Procesul
const ntr-un numr iniial limitat de ntlniri, cu un grup de oficiali guvernamentali i experi
externi din domeniul exploatrii miniere. n cazul Africii de Sud, a fost nfiinat o comisie
tripartit, format din reprezentani ai clasei muncitoare, guvernului i industriei miniere.
Seminarii cu participare mai larg a prilor interesate se organizeaz pe teritoriul rii pentru a
verifica la scar ampl proiecte ale politicii sau legislaiei. Dei sunt consultate pri interesate
din exterior, documentul final reprezint mai degrab consensul comisiei sponsorizate de guvern,
dect cel al tuturor prilor interesate din afar. Este foarte important ca prile interesate s fie
informate n legtur cu contribuia lor i cu modul n care produsul final a fost modificat pentru
a reflecta contribuia lor.
ntr-o variaie a acestei metode, Mtegha sugereaz un proces de elaborare a politicii n 6 etape
consistnd din:
1. Colectarea datelor n principal o etap intern, informaia este colectat n contextul
naional i internaional referitor la exploatarea minier.
2. Identificarea problemelor prin intermediul unor seminarii de mic anvergur cu prile
interesate sunt identificate problemele principale. La aceste ateliere particip principalele
grupuri de interese, cum ar fi guvernul, organizaii neguvernamentale, mediul academic,
comuniti locale i grupuri de ecologiti.
3. Evaluarea problemelor seminarii mai mari la nivel naional ajut principalul grup de
lucru s adune informaii suplimentare legate de problemele identificate, pentru a le clasa
n funcie de prioriti. Informaiile pot fi colectate prin intermediul lucrrilor scrise,
declaraiilor verbale sau seminariilor comunitare.
4. Reconcilierea principalul grup de lucru reconciliaz diferenele de opinie ntre prile
interesate i ntocmete un document prin negocierea dintre reprezentanii grupurilor de
interese. Experiena n mediere este o cerin importan n aceast etap.
5. Recenzia politicii documentul ntocmit este supus ateniei publicului pentru observaii
i grupul de lucru include n acesta datele obinute, innd cont de interesele naionale i
contextul politic al documentului.
6. Implementarea politicii documentul ntocmit este naintat n legislativ pentru
dezbatere i votat ca lege.28
Rolul puternic de conducere al guvernului din cadrul acestui model crete ansele ca o politic
sau proiect de lege s fie votat, dar i poate lipsi susinerea conferit de participarea unor
organisme sau institui diverse. Acest model d rezultate cnd exist suficient ncredere n
autoritile guvernamentale i cnd un guvern ales democratic beneficiaz de o susinere
considerabil din partea cetenilor.
ntlniri n jurul mesei rotunde cu mai multe pri interesate
n cadrul acestei metode, exemplificat n modelul canadian, procesul de elaborare a politicii este
condus de un grup larg alctuit din mai multe pri interesate. Seminarul iniial poate fi destul de
larg, incluznd indivizi ce reprezint sectoare multiple din societatea civil, guvern i industria
34 | P a g i n a

minier. Grupul iniial desemneaz reprezentani din rndurile sale pentru a forma un grup de
lucru/ comitet de organizare. Principiul general aplicabil este deschidere total i transparen pe
parcursul procesului. Se pot forma sub-grupuri pentru a se ocupa de aspecte specifice, dar toi
membrii sunt inui la curent cu progresul nregistrat n cadrul fiecrui grup. Procesul nu este
condus de o singur circumscripie electoral; ci este cultivat o implicare total din partea
tuturor membrilor printr-o abordare ce vizeaz luarea deciziilor prin atingerea consensului. Un
mediator asigur corectitudinea procesului i acordarea cuvntului tuturor participanilor.
Acest model poate fi mai greu de implementat, necesitnd mult timp i resurse. De asemenea, e
posibil s nu conduc imediat la modificri politice sau legislative; totui, tinde s creeze cea mai
mare oportunitate pentru cultivarea unei culturi participative n rndul participanilor. Acest
avantaj poate fi foarte util n situaii n care acordurile anterioare n materie au fost evazive i
poate pregti terenul pentru crearea unei viziuni comune legate de modificarea politicii, n rndul
unui grup amplu de interese.
Recomandri
Dat fiind contextul Romniei, elemente din cele trei modele prezentate mai sus se pot dovedi
utile n revizuirea legislaiei miniere a rii. n special, o abordare potrivit pentru Romnia ar
putea include urmtoarele:
1. Un grup tehnic de lucru: Constnd n cei mai buni oameni de tiin ai rii i experi
tehnici n exploatarea minier, acest grup ar aduna informaii referitoare la contextul
exploatrii miniere la nivel naional i internaional. Informaiile adunate de acest grup ar
constitui baza necesar pentru adoptarea unei politici solide. Dat fiind capacitatea redus
a Romniei la aceste capitole, ar fi rezonabil s fie invitai experi din cadrul Uniunii
Europene pentru a participa n cadrul grupului de lucru.
2. O serie de ntlniri la masa rotund pe tema exploatrii miniere: O organizaie
neguvernamental respectat sau o instituie academic ar putea organiza i conduce o
serie de ntlniri la masa rotund pe tema exploatrii miniere, al caror scop ar fi obinerea
punctelor de vedere i opiniilor unei arii largi de pri interesate afectate de exploatarea
minier. Aceste discuii la masa rotund ar fi organizate la nivel naional, regional i local
i ar include o arie larg de pri interesate. Rezultatele acestor seminarii ar constitui
contribuii la politica minier.
3. Un grup de elaborare a politicii condus de o agenie guvernamental: Agenii
guvernamentale cheie ar putea sponsoriza i convoca un grup de lucru alctuit din oficiali
ai guvernului, din industria minier, din sindicate muncitoreti i grupuri sociale i
ecologice. Folosind materialele puse la dispoziie de membrii mediului academic i de
discuiile la masa rotund la nivel naional, acest grup ar trebui s elaboreze prin consens
un proiect de lege sau politic minier, care ar putea fi ulterior naintat Parlamentului
pentru dezbatere i aprobare.
n cele din urm, modelul ales pentru Romnia trebuie s se conformeze culturii politice a rii i
ateptrilor cetenilor. n plus, pricipalul obiectiv i rezultatele unui asemenea proces ar trebui
s influeneze tipul de proces ales. Dac reconcilierea prilor interesate aflate n concuren i
conflict este vzut ca obiectiv principal, procesul ar trebui s ncline spre un model mai
35 | P a g i n a

participativ, precum cel adoptat n Canada. Dac, pe de alt parte, sunt considerate mai
importante rezultatele concrete n politic, mai potrivit ar fi un model n care sprijinul guvernului
este semnificativ- n paralel cu contribuia larg a prilor interesate.

Comisia Economic a Naiunilor Unite pentru Europa. 1998. Convenia pe tema accesului la informaie,
Participarea publicului la luarea deciziilor i Accesul la justiie n probleme ecologice. Aarhus, Denmark. 25 Iunie
1998. Preluat pe 8 octombrie 2009 de pe http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf.
2
Foti, J. i alii. Prerea i Alegerea , p. 27.
3
E. Petkova, C. Maurer, N. Henninger, i F. Irwin. 2002. Reducerea diferenei: Informaia, Participarea, i Justiia n
luarea deciziilor legate de mediu. Institutul internaional de resurse: Washington, DC. p. 121-122.
4
Foti i alii., Prerea i Alegerea, p. 41.
5
Ibidem. p. 63.
6
C. Kiss, H. Poltimae, M. Struminska, M. Ewing. Fr dat. Democraia Ecologic: O evaluare a accesului la
informaie, a participrii la luarea deciziilor i accesul la justiie n probleme de mediu n ri europene selectate.
Iniiativa accesului, Raportul regional european. Iniiativa accesului Europa/ Asociaia EMLA (Mananagement i
legislaie de mediu): Budapesta, Ungaria.
7
Petkova i alii., Reducerea diferenei, p. 32.
8
C. Coumans, 2007. Impactul de mediu al reglementrilor ce rezult din exploatarea minier federal a
minereurilor de fier. Petiia de mediu nr. 219a. Urmrirea exploatrii miniere: Ottawa. Preluat pe 15 octombrie
2009 de pe http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/pet_219_e_30005.html#wp1012793.
9
Consiliul de conducere al iniiativei miniere din Whitehorse. 1994 Acordul Consiliului de conducere al iniiativei
miniere din Whitehorse. Consiliul de conducere al iniiativei miniere din Whitehorse: Whitehorse, teritoriul Yukon,
Canada.
10
Iniiativa minier din Whitehorse. 2006. Iniiativele Miniere Whitehorse: un raport de progres. Minuta edinei
cu participanii la Iniiativa minier Whitehorse. Ianuarie 2006, ediia a II-a. Preluat pe 11 octombrie 2009 de pe
http://www.nrcan-rncan.gc.ca/mms-smm/poli-poli/pdf/wmi-imw-eng.pdf.
11
M.L. McAllister i C.J. Alexander. 1997. O ans pentru viitor: Redefinirea industriei miniere canadiene. Presa
Universitii din Columbia Britanic: Vancouver, Columbia britanic. p. 120.
12
Grupul de experi al ntlnirilor naionale la masa rotund. 2007. ntlnirile naionale la masa rotund pe tema
responsabilitii sociale corporativ (CSR) i Industria extractiv canadian n rile n curs de dezvoltare. Raportul
grupului de experi. Martie 2007.
13
Afacerile externe i comerul internaional al Canadei. 2009. Crearea avantajului canadian: o strategie de
responsabilitate social corporativ din sectorul extractiv internaional canadian. Preluat pe 11 octombrie 2009 de
pe http://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/ds/csr-strategy-rse-stategie.aspx.
14
Comunicaii personale, 14 octombrie 2009. Membru anonim al grupului de experi, ntlnirile naionale la masa
rotund din Canada.
15
Ibidem.
16
M.O. Dale 1997. Africa de Sud: Elaborarea unei noi politici miniere. Politica resurselor Vol 23(1/2): 15-25.
17
Guvernul Australian, 2007c. Departamentul resurselor energetice i turismului, Nr 13. Protecia mediului, Ghidul
pentru investitori n Exploatarea minier i petrolier i dezvoltarea n Australia. Canberra: Guvernul Australian.
Disponibil pe
www.ret.gov.au/resources/Documents/Minerals%20and%20Petroleum%20Exploration/Guide_for_%20Investors_
13EnvironmentalProtection.pdf. Ultima accesare 27 octombrie 2009.
18
Comitetul independent de recenzie. 2002 Recenzia sistemului de aprobri pentru dezvoltarea proiectelor:
raportul final. Statul Australia de Vest: Perth, Australia.

36 | P a g i n a

19

Comisia pentru drepturile omului i egalitatea n anse. 2003. Raportul titlurilor native. Comisia pentru
drepturile omului i egalitatea n anse: Sydney, Australia.
20
Grupul de lucru din industrie. 2009. Recenzia procesului de aprobare n Australia de Vest. Minsterul Minelor i
Petrolului, Statul Australia de Vest: Perth, Australia.
21
Ibidem, pg. 14.
22
M.L. McAllister i C.J. Alexander. 1997. O ans pentru viitor: Redefinirea industriei miniere canadiene. Presa
Universitii din Columbia Britanic: Vancouver, Columbia Britanic. p. 71.
23
Ibidem. p. 74.
24
Ibidem, p. 83.
25
Ibidem. p. 159.
26
Ibidem. p. 72-74.
27
Ibidem. p. 159.
28
H.D. Mtegha, F.T. Cawood, i R.C.A. Minnitt. 2006 Politicile naionale miniere i participarea prilor interesate
pentru eleborarea cu participare extins n Comunitatea de dezvoltare din Africa de Sud (SADC) Politica resurselor
31:231-238.

37 | P a g i n a