Sunteți pe pagina 1din 63

Discrepana fiscal o realitate

invizibil

Autori:
Dumitru Budianschi (coordonator)
Adrian Lupuor
Alexandru Fal
Iurie Morcotlo

Chiinu, octombrie 2014

Not de limitare a responsabilitii


Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent
EXPERT-GRUP n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica
Moldova: monitorizarea transparenei i promovarea controlului public
finanat de Fundaia Soros-Moldova.
Totodat, numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest document,
care nu sunt n mod necesar mprtite de finanator sau de persoanele
care au fcut comentarii.
EXPERT-GRUP nu adopt poziii colective.

Coninut:
INTRODUCERE .............................................................................................................................. 7
SUMAR EXECUTIV ........................................................................................................................ 8
1.

PROFILUL ECONOMIEI NEOBSERVATE ......................................................................... 11


1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.

CLASIFICAREA COMPONENTELOR ECONOMIEI NEOBSERVATE ................................................ 11


DETERMINANII ECONOMIEI NEOBSERVATE .......................................................................... 13
RELAIA DINTRE ECONOMIA NEOBSERVAT I FINANELE PUBLICE ........................................ 14
CUANTIFICAREA DISCREPANEI FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ......................................... 16
CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 19
MORALITATEA FISCAL .................................................................................................. 20

2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

CONCEPTUL DE MORALITATE FISCAL.................................................................................. 20


CUANTIFICAREA MORALITII FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ............................................ 21
MORALITATEA FISCAL I ECONOMIA NEOBSERVAT............................................................. 22
DETERMINANII MORALITII FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA ............................................. 23
CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 27
INSTITUIILE IMPLICATE N DIMINUAREA DISCREPANEI FISCALE .......................... 29

3.

3.1. STRUCTURA VENITURILOR BUGETARE .................................................................................. 29


3.2. INSTITUIILE CU ATRIBUII DE ADMINISTRARE FISCAL .......................................................... 32
3.2.1. Legislaia fiscal ........................................................................................................ 32
3.2.2. Serviciul Fiscal de Stat ............................................................................................... 32
3.2.3. Organele Vamale ....................................................................................................... 35
3.2.4. Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale ................................................ 36
3.2.5. Alte instituii i interaciunea acestora cu SFS ............................................................ 36
3.3. INSTITUIILE RESPONSABILE I IMPLICATE N DIMINUAREA DISCREPANEI FISCALE .................. 41
3.4. CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 44
MUNCA LA NEGRU I REMUNERAREA N PLIC ...................................................... 46

4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
5.

OCUPAREA INFORMAL UN SPECIFIC AL ECONOMIEI MIORITICE ........................................... 46


OCUPAREA INFORMAL O COMPONENT SPECIFIC A ECONOMIEI NEOBSERVATE ................. 48
FENOMENUL REMUNERRII N PLIC PRIN PRISMA SONDAJULUI SOCIOLOGIC .......................... 50
FACTORII DETERMINANI AI MUNCII LA NEGRU I AI REMUNERRII N PLIC ........................... 51
CONCLUZII I RECOMANDRI ............................................................................................... 57
CONCLUZII I RECOMANDRI GENERALE .................................................................... 62

Lista de Figuri:
Figura 1. Dinamica componentelor economiei neobservate n Republica Moldova (% din PIB) .... 13
Figura 2. Structura discrepanei fiscale ......................................................................................... 15
Figura 3. Evoluia discrepanei fiscale n Republica Moldova (mln. MDL) ...................................... 16
Figura 4. Evoluia discrepanei fiscale pe TVA n Republica Moldova (mln. lei) ............................. 17
Figura 5. Moralitatea fiscal, aspecte comparative ........................................................................ 22
Figura 6. Relaia dintre moralitatea fiscal i economia neobservat ............................................ 23
Figura 7. Predispunerea populaiei de a achita contribuiile sociale............................................... 25
Figura 8. Atitudinea populaiei fa de mrimea pensiilor i echitabilitatea sistemului de pensii .... 26
Figura 9. Informarea populaiei despre utilizarea surselor bugetare .............................................. 26
Figura 10. Atitudinea populaiei fa de sistemul de guvernare...................................................... 27
Figura 11. Structura colectrii veniturilor BPN dup instituii, 2013, %........................................... 31
Figura 12. Reprezentarea schematic a economiei informale ....................................................... 47
Figura 13. Distribuia ocuprii informale pe principalele sectoare economice, 2012, % ................. 47
Figura 14. Evoluia numrului de locuri informale, ponderea acestora n total ocupare i ponderea
n PIB a valorii adugate brute create n agricultur ...................................................................... 48
Figura 15. Evoluia ponderii ocuprii informale n total ocupare pe principalele sectoare economice,
% .................................................................................................................................................. 48
Figura 16. Raportul dintre salariul lunar mediu brut din firmele din sectorul privat la salariul pltit de
firmele din sectorul public .............................................................................................................. 50
Figura 17. Distribuia rspunsurilor la ntrebarea din sondaj Ct de des sunt rspndite plile
salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova? ...................................................................... 50
Figura 18. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
apreciaz serviciile publice drept prestate ru/foarte ru i bine/foarte bine, % ............................. 52
Figura 19. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
au mult/foarte mult ncredere i puin/foarte puin ncredere n sistemul de pensii, precum i n
total persoane care consider sistemul de pensii foarte/destul de echitabil i nu prea/deloc
echitabil, % ................................................................................................................................... 53
Figura 20. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
se gndesc rar/deloc i des la propria (viitoarea) pensie, % .......................................................... 53
Figura 21. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n total persoane care
au mult ncredere i puin ncredere n principalele instituii publice, % ..................................... 54
4

Figura 22. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd justificate n total
persoane care sunt informate bine i ru despre modul cum sunt cheltuii banii publici, % ........... 55
Figura 23. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd justificate n total
persoane cu o toleran/nclinaie nalt i joas pentru corupie sau eschivarea de a plti anumite
taxe sau impozite, % ..................................................................................................................... 56
Lista de Tabele:
Tabelul 1. Factorii de cretere a economiei neobservate ............................................................... 14
Tabelul 2. Dinamica coeficienilor de in/eficien a colectrii TVA ................................................. 18
Tabelul 3. Repartizarea rspunsurilor la ntrebarea ce reflect nivelul moralitii fiscale ............... 21
Tabelul 4. Factori determinani pentru moralitatea fiscal.............................................................. 24
Tabelul 5. Influena variabilelor explicative asupra moralitii fiscale ............................................. 24
Tabelul 6. Structura veniturilor BPN, 2013 .................................................................................... 29
Tabelul 7. Structura veniturilor colectate de SFS i SV, 2013, mil lei ............................................. 31
Tabelul 8. Principalele instituii implicate n gestiunea discrepanei fiscale .................................... 42

Abreviatori i Acronime
APL
BASS
BNM
BNS
BPN
BS
CF
CNA
CNAM
CNAS
FAOAM
FMI
IFT
IGP
ME
MF
OCDE
ONU
PIB
SFS
SV
TI
TVA
WVS

Autoritile Publice Locale


Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat
Banca Naional a Moldovei
Biroul Naional de Statistic
Bugetul Public Naional
Bugetul de Stat
Codul Fiscal
Centrul Naional Anticorupie
Casa Naional de Asigurri n Medicin
Casa Naional de Asigurri Sociale
Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical
Fondul Monetar Internaional
Inspectoratul Fiscal Teritorial
Inspectoratul General al Poliiei
Ministerul Economiei
Ministerul Finanelor
Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic
Organizaia Naiunilor Unite
Produsul Intern Brut
Serviciul Fiscal de Stat
Serviciul Vamal
Tehnologii Informaionale
Taxa pe Valoarea Adugat
Studiul Mondial al Valorilor

Introducere
De regul, termenul economie neobservat n societatea moldoveneasc este asociat cu un
fenomen negativ, chiar dac nu toate componentele acestui fenomen sunt negative. Acest lucru se
explic prin faptul c chiar atunci cnd e vorba de o component fr conotaii negative, de
exemplu producia pentru autoconsum, avnd o dimensiune considerabil din Produsul Intern Brut,
aceasta exprim n mod sintetic un rezultat al subdezvoltrii economice. Astfel, dac la cele
menionate aducem n discuie componentele legate de producia ilegal sau ascuns, atunci
aceast asociere pe deplin este justificat. n acelai timp, economia neobservat este acel
spaiu prin care veniturile fiscale nu ajung sau se scurg din Bugetul Public Naional.
Scopul acestui studiu este de a scoate n eviden cele mai importante caracteristici i fenomene
legate de discrepana fiscal n Republica Moldova. n acest scop studiul a fost axat pe cercetarea
a 4 subiecte majore, descrise n capitole separate: (i) elucidarea conceptului de economie
neobservat i estimarea discrepanei fiscale, (ii) aranjamentele instituionale pentru diminuarea
discrepanei fiscale, (iii) caracteristica moralitii fiscale n Moldova, i (iv) munca la negru i
plile n plic ca unul din cele mai importante fenomene care contribuie la discrepana fiscal. O
bun parte din analizele studiului se bazeaz pe rezultatele unui sondaj reprezentativ efectuat
special pentru scopurile acestui studiu.
n primul capitol este prezentat conceptul de economie neobservat, structura i dimensiunea
acesteia n Republica Moldova. De asemenea, a fost descris relaia dintre economia neobservat
i finanele publice, prezentat conceptul discrepanei fiscale i efectuat o evaluare sumar a
discrepanei fiscale totale i aferente veniturilor din TVA.
Caracteristica i analiza moralitii fiscale n Republica Moldova a fost efectuat n capitol doi. Aici
este prezentat rolul moralitii fiscale n diminuarea discrepanei fiscale, sunt identificai principalii
determinani ai moralitii fiscale i estimat influena acestora pentru Republica Moldova. Pentru
identificarea influenelor cantitative asupra moralitii fiscale au fost testate mai multe variabile, n
baza unui model de tip probit ordonat.
n capitolul trei este prezentat structura veniturilor Bugetului Public Naional, iar pentru fiecare
grup de venituri fiscale sunt descrise instituiile i atribuiile acestora referitor la asigurarea
ncasrilor veniturilor respective la Bugetul Public Naional. De asemenea, este prezentat o
analiz sumar a principalelor instituii implicate n diminuarea discrepanei fiscale dup elemente
comportamentale de manifestare a acesteia.
Totodat, innd cont de importana, amploarea i impactul fenomenului de munc la negru i
plat a salariilor n plic asupra discrepanei fiscale, capitolul patru este dedicat acestui subiect.
Astfel, n acest capitol este elucidat conceptul de ocupare informal, relaia acestuia cu economia
neobservat i este prezentat o analiz detaliat a determinanilor i factorilor de influen a
acestui fenomen.
n afar de concluziile i recomandrile de la fiecare capitol, studiul se finalizeaz cu concluzii i
recomandri generale.

Sumar executiv
Economia neobservat
Cunoaterea structurii economice este un factor critic pentru elaborarea i implementarea eficient
a politicelor de dezvoltare durabil. n acelai timp, nu toate procesele economice sunt observate
direct de autoritile publice, formnd o realitate economic paralel celei oficiale i fiind definit ca
economia neobservat. Aadar, neobservarea sau excluderea unor date statistice din calculul
principalelor indicatori economici va avea un impact n lan asupra traiectoriei de dezvoltare.
Anume, nivelul ridicat al proceselor neobservate poate distorsiona reacia economiei la politicile
implementate de guvern, precum i duce la pierderea unor poteniale ncasri fiscale.
Per ansamblu, economia neobservat este una heterogen i conine mai multe componente,
ponderea crora variaz n timp, n dependen de nivelul de dezvoltare economic. n Republica
Moldova, economia neobservat a crescut treptat n ultimii ani, atingnd n 2013 cifra de
aproximativ 28% din PIB (conform datelor pe primele 9 luni). Principala contribuie la creterea
proceselor neobservate a fost adus de ctre sectorul ascuns (echivalent cu evaziunea i
eschivarea fiscal), atingnd valori de 11-12% din PIB. Alt component important cu o tendin
ascendent a fost producia pentru autoconsum de ctre gospodrii, care recent a surclasat ca
pondere sectorul neformal.
O consecin a creterii economiei neobservate a fost amplificarea discrepanei fiscale n
Republica Moldova, i anume diferena dintre veniturile fiscale colectate real i cele poteniale.
Volumul discrepanei fiscale totale, fr sectorul ilegal, a ajuns la 9% din PIB n 2013. n acelai
an, discrepana fiscal pe TVA a atins valoare de 3,3% din PIB, fiind reprezentativ i pentru restul
taxelor. Totodat, dinamica nencasrilor a urmrit n mare parte pe cea a economiei neobservate,
astfel fiind n mare parte influenat de aceeai factori determinani.
Principalii factori determinani a economiei neobservate sunt povara fiscal i moralitatea fiscal.
Cumulativ, aceti factori determin circa 60% din influena tuturor factorilor explicativi. Astfel,
luarea n calcul a acestor factori, precum i perfecionarea datelor statistice privind economia
neobservat i a discrepanei fiscale este esenial pentru elaborarea i implementarea politicelor
de diminuare a proceselor respective. Eficiena politicelor respective,ns, va depinde extrem de
mult de gradul de conlucrarea a tuturor instituiilor implicate n diminuarea economiei neobservate.
Moralitatea fiscal
Moralitatea fiscal reflect motivaia intern de a plti impozitele. Conceptele clasice privind
comportamentul fiscal aveau drept punct de reper compararea beneficiilor aduse de evaziunea
fiscal cu costurile generate de achitarea penalizrilor aferente neplii impozitelor. ns, tratarea
conformrii fiscale doar pe dimensiunea economic, prin analiza cost/beneficiu nu oferea explicaii
satisfctoare. n acest context, s-a decis analizarea conformrii fiscal n funcie de anumite
motivaii interne, ce ar determina oamenii s plteasc impozitele. Astfel, analizarea conformrii
fiscale a devenit o sarcin mult mai complex, fiind necesar studierea unor aspecte sociale, sau
chiar psiho-sociale, pe lng dimensiunea pur economic, ns nelegerea acestui fenomen ar
oferi un set mai amplu de instrumente ce ar permite modelarea comportamentului fiscal.
Pentru cercetarea moralitii fiscale sunt utilizate multiple instrumente. Astfel, cuantificarea
moralitii fiscale se face prin efectuarea cercetrilor sociologice ce identific percepia persoanelor
fa de valori, instituii i fenomene social-economice i care conin ntrebri referitoare la opiunea
8

persoanei fa de declararea unor venituri mai mici pentru a nu achita impozite. Pe de alt parte,
pentru identificarea conexiunii dintre moralitatea fiscal i nivelul economiei neobservate, precum
i n scopul determinrii factorilor de influen ai moralitii sunt utilizate tehnici econometrice.
n cazul Republicii Moldova dei s-au nregistrat progrese, nivelul moralitii fiscale este mai redus
comparativ cu alte state din Europa de Est. Rezultatul modest al Republica Moldova la capitolul
moralitatea fiscal este determinat de funcionarea neeficient a instituiilor publice, nivelul nalt al
corupiei, precum i de nesoluionarea unor probleme economice importante, ce cauzeaz
nencrederea n sistemul de pensii i n administrarea bugetar. Astfel, att realizare msurilor de
modificare a nivelului fiscalitii, ct i mbuntirea administrrii vamale i fiscale va avea doar
influene pariale asupra sporirii conformitii fiscale. O cretere important a moralitii fiscale s-ar
putea realiza n contextul schimbrii semnificative a factorii fundamentali ce in funcionare a
statului. Aceste schimbri pot fi induse prin reformarea autentic a justiiei, combaterea corupiei,
eficientizarea funcionrii instituiilor statului att la nivel central ct i la nivel local. Totodat este
nevoie de a realiza ample reforme economice ce in de funcionarea sistemului de pensii i
gestionarea finanelor publice.
Instituiile implicate n diminuarea discrepanei fiscale
Cadrul legal ce reglementeaz sistemul fiscal i atribuiile instituiilor implicate n administrarea
fiscal nu ofer o claritate i coeren solid pentru a asigura colectarea deplin i eficient a
veniturilor fiscale la Bugetul Public Naional. Astfel, n prezent Codul Fiscal exist practic n dou
ipostaze, - nsi Codul Fiscal i o extensie a acestuia prin legile de pune n aplicare a titlurilor
acestuia. De asemenea, n administrarea mai multor categorii de venituri fiscale (contribuiile
sociale, taxele rutiere, i altele) sunt implicate mai multe instituii, dect cele menionate n Cod.
Aceasta creeaz presiuni suplimentare pentru agenii economici cu administrarea fiscal i nu
faciliteaz eficiena i eficacitatea organelor statului n asigurarea veniturilor la buget.
Cadrul instituional existent conine constrngeri n ce privete transformarea Serviciului Fiscal de
Stat ntr-o instituie puternic, capabil s preia ntreaga responsabilitate privind diminuarea
discrepanei fiscale. n acest context SFS trebuie eliberat de orice sarcini improprii scopului pentru
care a fost creat, de fortificat cu competene suplimentare n partea ce ine de efectuarea
investigaiilor infraciunilor din domeniul fiscal, de sporit capacitatea material i uman a acestuia
i acordarea unei flexibiliti mai mari n repartizarea operativ a resurselor ntre servicii pe plan
teritorial i structuri. Sistemului existent de relaii dintre SFS i SV, CNAS, CNAM, serviciile fiscale
locale cu referire la colectarea veniturilor la buget cel mai bine poate fi caracterizat prin termenul
dispersat. De exemplu, n prezent Serviciul Vamal din toate ncasrile efectuate n vam doar
circa 9.4% sunt taxe vamale, restul fiind alte impozite i taxe, n care rolul principal l joac SFS.
Totodat, Codul Vamal nu prevede nici un drept de implicare a SFS n activitatea acestuia, chiar
dac Codul fiscal conine o astfel de prevedere. n acest context, n eventualitatea restructurrii
organelor fiscale este bine s se analizeze i opiunea de subordonare a SV la SFS sau alte forme
de integrare funcional a acestora, fr dizolvarea Serviciului Vamal.
O alt categorie de constrngeri rezid din lipsa unor mecanisme eficace de colaborare dintre SFS
(sau Ministerul Finanelor) cu Ministere i Ageniile centrale i n special cu instituiile din afara
Guvernului. Analiza componentelor discrepanei fiscale dup comportament (fraude fiscale,
evaziunea fiscal, economia ascuns, eschivarea/ocolirea, interpretarea legislaiei, etc.) ne arat
c pentru rezolvarea sarcinilor din acest domeniu este necesar o activitate concertat practic a
tuturor instituiilor statului. Astfel, pentru a asigura un progres substanial n acest domeniu este
bine ca pe lng instituionalizarea unor grupuri de lucru ntre toate instituiile implicate (de altfel,
9

experiena n mai multe domenii demonstreaz o eficacitate proast a acestora), ministrul


finanelor s dein i postul de vice-prim-ministru.
Munca la negru i remunerarea n plic
Ocuparea informal constituie o trstur definitorie a economiei moldoveneti, sectorul cu cea
mai nalt rat de informalitate fiind cel agricol. ns, nu toate formele de ocupare informal
contravin legii. Astfel, principala provocare pentru factorii de decizie deriv anume din componenta
informal din cadrul ntreprinderilor ce activeaz n sectorul formal. Aceasta ine de plata salariilor
n plic sau munca la negru i are implicaii corespunztoare asupra discrepanei fiscale. Volumul
pierderilor bugetare cauzate de asemenea practici se ridic la circa 8% din PIB i constituie o
constrngere fundamental de dezvoltare a rii n ntregime.
Principalii factori care alimenteaz acest fenomen pot fi grupai n factori din partea ofertei
(motivaiile angajailor) i factori din partea cererii (motivaiile angajatorilor). Principalele motivaii
ale angajailor de a accepta salariilor n plic sau munca la negru deriv calitatea sczut a
bunurilor i serviciilor publice finanate din banii contribuabililor, care duce la denunarea
unilateral a contractului social cu statul. n special, aceasta ine de percepia negativ privind
sistemul de protecie social, confidena redus n durabilitatea sistemului de pensii, nivelul sczut
de ncredere n instituiile publice, nivelul sczut de transparen a utilizrii banilor publici. O
influen crucial are i cultura de neconformare i tolerana implicit a corupiei din partea
populaiei un specific al mentalitii locale. La rndul lor, companiile sunt motivate s solicite
salariilor n plic sau munca la negru deoarece costul de ocupare formal este relativ ridicat, n
timp ce costul de ocupare informal redus. Ali factori definitorii in de rigiditatea legislaiei muncii,
disponibilitatea banilor n numerar, povara cadrului regulator, precum i ineficiena cu care
opereaz majoritatea companiilor.
n vederea diminurii ocuprii informale ilegale, politicile trebuie s inteasc ambele seturi de
factori, pornind de la fiecare cauz n parte, menionat n acest studiu. Totui, accentul trebuie
pus n special pe motivaiile companiilor, deoarece studiul a demonstrat c ocuparea informal
este indus mai mult de factorii din partea cererii. n acest sens, principalele msuri trebuie s fie
orientate spre descurajarea plilor n numerar n paralel cu popularizarea plilor electronice i
prin intermediul cardurilor bancare, reechilibrarea unei pri din contribuiile de asigurri sociale de
la angajat la angajator, majorarea costurilor ocuprii informale i sporirea flexibilitii legislaiei
muncii. n acelai timp, pentru a atenua factorii din partea ofertei este necesar: de consolidat
reziliena i, respectiv ncrederea sistemului de pensii n baza unei reforme cuprinztoare; de sporit
nivelul de informare privind modul de funcionare a sistemului de asigurri sociale i riscurilor
ocuprii informale; de sporit transparena bugetar; de impulsionat activitatea antreprenorial n
vederea crerii mai multor oportuniti economice pentru populaie.

10

1.

Profilul economiei neobservate

Capitolul dat face o introducere n conceptul economiei neobservate, menioneaz determinanii


acesteia i prezint o scurt descriere a dimensiunii economiei neobservate n Republica Moldova.
De asemenea, a este efectuat o estimare a discrepanei fiscale generale i aferent Taxei pe
Valoare Adugat n Moldova.

1.1. Clasificarea componentelor economiei neobservate


Economia naional cuprinde mai multe componente i procese, unele din ele nefiind nregistrate
din mai multe motive, de ctre organele de resort. Componenta neobservabil a economiei
naionale, n literatura de specialitate a primit mai multe definiii (economie subteran, neformal,
tenebr, etc.), considerndu-se substituibile i doar mrind confuzia cercetrilor n acest domeniu.
Pentru facilitarea cercetrilor i optimizrii procesului de prelucrare a datelor din domeniul dat, la
nivel internaional s-au depus eforturi de clasificare i abordare sistemic a componentei
neobservabile din economie. Astfel, n baza Sistemului de Conturi Naionale elaborate de ONU n
1993, a fost elaborat i pus n aplicare de ctre principalele organizaii internaionale o
clasificare a fenomenului dat.1 Majoritate autoritilor statistice din OCDE au transpus clasificarea
dat n metodologia sa, ea fiind implementat i de Biroul Naional de Statistic al Republicii
Moldova.2
Deci, conform clasificrii menionate, partea economiei naionale, care nu este direct nregistrat
statistic i administrativ de ctre organele responsabile, a fost definit ca economie neobservat.
La rndul su, economia neobservat include urmtoarele componente:

Sectorul neformal cuprinde totalitatea unitilor productive antrenate n producerea


bunurilor i serviciilor destinate pieei, care nu sunt nregistrate sau au un numr de
salariai mai mic dect censul stabilit. Instituional, aceste uniti economice cuprind
ntreprinderi neformale pe cont propriu i a patronilor neformali. Principala caracteristic a
acestor ntreprinderi este, c ele opereaz la un nivel jos de organizare, deseori fr o
divizare clar ntre factorii de producie. n acelai timp, activitile economice din sectorul
neformal sunt perfect legale i nu au, n majoritatea cazurilor, intenia de eschivare de la
contribuiile fiscale. Totui, are loc o anumit suprapunere cu economia ascuns, deoarece
o parte din agenii economici deliberat nu se nregistreaz, pentru a nu nimeri n vizorul
organelor de eviden i s nu plteasc impozite sau contribuii de asigurri sociale.

Producia ascuns n sectorul formal (economia ascuns) cuprinde totalitatea activitilor


productive i legale, intenionat subestimate i ascunse de ctre agenii economici i
nenregistrate de ctre organele publice de resort. Principalele motive de distorsionare a
informaiei fiscale i economice sunt minimizarea cuantumului de impozite i contribuii
sociale, neconformarea cu anumite standarde normative (salariul minim, numrul de ore
lucrate, etc.), precum i nerespectarea unor proceduri administrative (necompletarea
chestionarelor statistice, fiscale, etc.).

Producia ilegal reprezint totalitatea activitilor de producie i distribuie care contravin


legislaiei n vigoare (mrfuri i servicii ilegale cum sunt drogurile i prostituia), dar i

..
1

OECD, Measuring the Non-Observed Economy: A Handbook, 2002.

Biroul Naional de Statistic al Republicii Moldova, Msurarea elementelor economiei neobservate n Republica
Moldova, 2003.
2

11

producerea unor bunuri i servicii legale de ctre ageni economici neautorizai (producia
buturilor alcoolice fr licen, braconajul, etc.), precum i celor care nu corespund
anumitor standarde sau sunt contrafcute (bunuri cu marc falsificat, discuri video
contrafcute, etc.).

Producia gospodriilor casnice pentru autoconsum cuprinde totalitatea bunurilor i


serviciilor produse i consumate de nsi gospodriile casnice producia agricol,
prelucrarea produselor agricole, construcia caselor individuale, chiria i serviciile
personalului angajat n aceste gospodrii. Calcularea acestei componente din economia
neobservat este recomandabil, n special, n cazurile cnd ea constituie o pondere
semnificativ din volumul total a produselor i serviciilor oferite la nivel de ar. Dei,
conform Hotrrii adoptate de Conferina a 15 Internaional a Statisticienilor Muncii
producia pentru autoconsum nu face parte din economia neobservat, n rile cu o
pondere semnificativ a acestei componente, o parte din produsele i serviciile iniial
destinate autoconsumului, pot fi destinate realizrii pe pia, respectiv ducnd la o anumit
suprapunere cu sectorul neformal.

Boxa 1. Metodele principale de estimare a economiei neobservate


Exist dou abordri de baz privind cuantificarea economiei neobservate direct i indirect. Metoda direct
este una microeconomic i se bazeaz pe chestionare bine elaborate i reprezentative, precizia estimrilor
depinznd mult de calitatea chestionarelor. Abordarea indirect analizeaz discrepanele pe unele piee, n baza
estimrilor unor modele econometrice la nivel macroeconomic. Principalul neajuns al acestor modele este, c ele
sunt construite n baza unor ipoteze prea simpliste i puin fundamentate, ducnd la supraestimri ale economiei
neobservate. Acest aspect a fost menionat i n declaraia comun a unui grup de lucru pe tema conturilor
naionale, format din reprezentanii Comisiei Europene, FMI, Bncii Mondiale, OCDE i ONU, care a subliniat
inutilitatea estimrilor indirecte pentru compilarea conturilor naionale. 3

Metode directe

(1) Chestionare;
(2) Auditul agenilor economici;

Metode indirecte
Abordare prin prisma Sistemului
Conturilor Naionale

(3) Discrepanele din conturile naionale privind


veniturile i cheltuielile gospodriilor;

Abordarea monetar

(4) Discrepanele n nivelului cererii fa de numerar;

Abordarea tranzacional

(5) Discrepanele n numrul de tranzacii la nivel


macroeconomic;

Abordarea prin prisma pieei muncii

(6) Discrepana dintre rata oficial i cea real de


participare a forei de munc;

Abordarea prin prisma consumului


de energie electric

(7) Discrepanele dintre volumul de energie electric


efectiv produs i oficial consumat la nivel
macroeconomic (alt model abordeaz doar
consumul gospodriilor).
(8) Calcularea economiei neobservate are loc n baza
considerrii mai multor factori, care influeneaz
direct i indirect asupra mrimii i dinamicii
sectorului dat.

Abordarea holistic. Modelul


MIMIC/DYMIMIC

Sursa: F. Schneider, D.H.Enste, The Shadow Economy: An International Survey, 2004.


..

The Declaration of the Inter-secretariat Working Group on National Accounts Estimates of the unrecorded economy
and national accounts, January 2006.
3

12

Cum se vede din Figura 1, economia neobservat n Republica Moldova a suferit o dinamic
ascendent n ultimii ani, ajungnd la 27,7% din PIB, cu variaii diferite pe componentele sale. Se
evideniaz creterea ponderii economiei ascunse pn la 11% din PIB, fiind componenta
principal care a contribuit cel mai mult la creterea economiei neobservate n aceast perioad,
indicnd la amplificarea discrepanei fiscale.4 Componenta produciei gospodriilor casnice pentru
autoconsum constituie circa 9% din PIB i exprim nivelul jos de complexitate al economiei
moldoveneti, relevnd caracterul rudimentar, primitiv al acesteia. Creterea n ultimul timp a
acestei componente , scoate n eviden subutilizarea factorilor de producie ca rezultat al
eficacitii joase a reformelor structurale aplicate.
Figura 1. Dinamica componentelor economiei neobservate n Republica
Moldova (% din PIB)

Sursa: Biroul Naional de Statistic

Este de menionat, c actual BNS nu calculeaz componenta ilegal, mai mult din considerente
metodologice. Un argument n acest sens, fiind caracterul experimental al metodologiei i numrul
mic de ri, care au implementat estimrile sectorului ilegal n conturile naionale. Acest aspect
metodologic, precum i lipsa interesului din partea instituiilor responsabile de combaterea
activitilor ilegale i neraportarea sistematic a informaiei relevante, submineaz eforturile BNS
de estimare a sectorului ilegal n Republica Moldova.

1.2. Determinanii economiei neobservate


Pentru nelegerea, reducerea i combaterea consecinelor economiei neobservate este necesar
de identificat factorii fundamentali, care influeneaz procesele ce stau la baza formrii economiei
neobservate. n literatura de specialitate au fost identificai un set de factori cu impact sistemic
asupra economiei neobservate, menionnd c nu este o list comprehensiv:

Povara fiscal se are n vedere, n primul rnd, structura sistemului fiscal, mrimea
taxelor i contribuiilor sociale. Un sistem prea complex, cu rate ridicate a taxelor contribuie
direct la creterea proceselor de evaziune fiscal.

..
4

Datele pentru anul 2013 sunt disponibile i prezentate doar pentru perioada ianuarie-septembrie. Analiza datelor
anterioare, ne arat c rezultatele anuale pot s difere semnificativ de cele aferente perioadei ianuarie septembrie.

13

Povara regulatorie este echivalent cu complexitatea legislativ i barierele


administrative din diferite domenii, care influeneaz procesul de deschidere, gestionare i
nchidere a unei afaceri. n cazul acesta, costurile de conformare fiind prea ridicate, mresc
probabilitatea de nerespectare a prevederilor respective.
Moralitatea fiscal este totalitate normelor sociale i morale, care modeleaz atitudinea
oamenilor fa de plata impozitelor. Aceste norme rezult din percepia cetenilor a calitii
instituiilor i serviciilor publice, echitii sistemului fiscal, nivelului corupiei, etc.

Influena acestor factori variaz de la o ar la alta, n dependen de nivelul de dezvoltare a


economiei. Schneider (2009) a sistematizat factorii cheie dup influena lor asupra economiei
neobservate, analiznd estimrile econometrice din mai multe studii.5 Dup cum se vede din
Tabelul 1, cel mai important factor este povara fiscal, urmat de moralitatea fiscal.
Tabelul 1. Factorii de cretere a economiei neobservate
Factori
Influena asupra economiei neobservate (%), valoarea medie:
din 12 studii
din 22 studii
Povara fiscal

35-38

45-52

Calitatea instituiilor publice

10-12

12-17

Nivelul de reglementare a pieei muncii

7-9

7-9

Echitatea plilor din BPN

5-7

7-9

Calitatea serviciilor publice

5-7

7-9

Moralitatea fiscal

22-25

Influena tuturor factorilor

84-98

78-96

Sursa: Schneider (2009).

Chiar dac admitem c n cazul Republicii Moldova exist careva abateri de la valorile prezentate
n tabel, considerm aceste rezultate fiind relevante i pentru Moldova. Analiza influenei acestor
factori pentru Moldova are mare importan nu doar pentru a avea o imagine sintetic despre
structura economic, ci i pentru elaborarea unor politici sistemice privind sporirea veniturilor
bugetare.

1.3. Economia neobservat i veniturile publice


Stabilirea unui nivel optimal de impozitare i colectarea deplin a veniturilor fiscale este un factor
cheie n asigurarea durabilitii finanelor publice i creterii economice. Amplificarea proceselor
economice n economia neobservat duce la diminuarea acestora n sectorul formal, diminund
veniturile reale ale administraiei publice, i n consecin duce la subfinanarea serviciilor i
infrastructurii publice. Astfel, veniturile publice din taxe i impozite servesc ca mijloc de manifestare
a cercului vicios dintre determinanii economiei neobservate. Subfinanarea sectorului public duce
la diminuarea calitii serviciilor publice, aceasta ducnd la influenarea negativ a moralitii
fiscale, care i mai mult diminueaz veniturile publice, condiii n care pentru evitarea problemelor
de funcionare a statului, acesta iniiaz sporirea taxelor, care se manifest prin sporirea
dimensiunii economiei neobservate crend alte posibiliti de diminuare a veniturilor publice.
..
5F.

Schneider, Size and Development of the Shadow Economy in Germany, Austria and other OECD countries: Some
prelimenary findings, Revue Economique, 60: 1079-1116, 2009.

14

Astfel, economia neobservat n cea mai mare parte este o consecin i o cauz a administrrii i
implementrii politicilor economice, n special a celor fiscale. Mrirea ponderii componentelor
acestei economii, duce la intensificarea proceselor de evaziune fiscal i nevalorificarea unor
resurse posibile de impozitare, crendu-se o discrepan fiscal.
n acest context termenul de Discrepana Fiscal este utilizat ca diferena dintre veniturile fiscale
poteniale i cele real colectate de autoritile responsabile6. Aceast diferen fiscal are o
structur neuniform i este legat de diferite componente ale economiei neobservate. Cum se
vede din Figura 2, sunt dou tipuri de discrepane de conformare i cea legat de structura
politicelor. Aceste dou componente sunt asimetrice, deoarece prima se calculeaz la structura de
politici existente, iar a doua exprim diferena dintre structura de politici ideale pentru colectarea
integral a veniturilor fiscale poteniale i structura actual, ambele rmnnd strns
interconectate.
Figura 2. Structura discrepanei fiscale

Sursa: Eric Hutton, VAT Gap Methodology, TARC.

Aadar, prin prisma economiei neobservate, componenta economiei ascunse face parte integral
din discrepana de conformare, n timp ce cea a economiei ilegale i sectorului neformal doar
parial. Totodat, componenta produciei pentru autoconsum, aproape n ntregime iar restul
componentelor parial, fac parte din discrepana de politici. Prin urmare, n primul caz BPN pierde
direct n urma nencasrilor taxelor actuale, pe cnd n al doilea caz din cauza unui cadru
administrativ/juridic suboptimal pentru colectarea veniturilor fiscale poteniale.

..
6

Measuring the VAT gap, Eric Huton, http://www.esrc.ac.uk/hmrc/images/6b-measuring-the-vat-gap_tcm19-29917.pdf

15

1.4. Cuantificarea discrepanei fiscale n Republica Moldova


Pentru implementarea eficient a politicii fiscale i ajustarea cadrului instituional/legislativ la
dinamica ncasrilor fiscale este necesar de cuantificat discrepana fiscal pe economie, precum i
pe fiecare tip de tax n parte. Totodat, exist dificulti metodologice privind calcularea mrimii
date i doar foarte puine autoriti fiscale (Marea Britanie, SUA, Suedia, Danemarca, Australia)
dispun de estimri a discrepanei fiscale. Majoritatea din aceste autoriti fac estimrile date n
baza chestionarelor reprezentative, excepie fcnd estimrile pentru TVA i accize.
Neavnd posibilitatea de estimare a tuturor categoriilor de taxe din Republica Moldova n baza
unei astfel de metodologii, noi am estimat doar cuantumul general al discrepanei fiscale n baza
metodei elaborate de Cobham7 i discrepana pentru TVA n baza metodei indirecte folosit de mai
multe ri i Comisia European, folosind datele agregate din Conturile Naionale. Discrepana
pentru accize nu a fost calculat, deoarece unele date prezente n metodologia elaborat de
autoritile fiscale, care deja au fcut astfel de estimri, nu sunt publicate de ctre BNS.
n Figura 3 este reprezentat dinamica ncasrilor fiscale i celor ipotetice, calculate dup
metodologia lui Cobham. Se observ o cretere a discrepanei fiscale n ultimii ani, ajungnd n
2013 la circa 9 mlrd. de lei (aproximativ la 9% din PIB).8 Aceste date sunt doar estimri
aproximative i depind n mare msur de veridicitatea estimrilor economiei neobservate,
calculele date fiind fcute n baza datelor prezentate de ctre BNS, deci fiind excluse datele ce in
de economia ilegal. Alte aspecte ale modelului dat sunt neluarea n calcul a proceselor externe
de evaziune fiscal (ex. preurile de transfer a corporaiilor transnaionale, exportul de capital n
zonele off-shore, etc), abstractizarea de la structura sistemului de taxare i invariabilitate modelului
de comportare a agenilor economici din acest sector. Este evident, c o extrapolare teoretic a
cadrului actual de impozitare asupra componentelor economiei neobservate o s stimuleze un set
de ajustri din partea acestor ageni de a rmne n afara vizorului organelor administrative,
precum i imposibilitatea de a valorifica n egal msur toate ramurile economiei neobservate.
Figura 3. Evoluia discrepanei fiscale n Republica Moldova (mln. MDL)

Sursa: Calcule Expert-Grup n baza datelor BNS


..
7

A. Cobham, Tax evasion, tax avoidance, and development finance, Queen Elisabeth House Working Paper, No.129 .
Estimrile discrepanei fiscale pentru 2013 sunt bazate pe datele economiei neobservate din acelai an, respectiv doar
pe lunile ianuarie-septembrie.
8

16

Pentru implementarea eficient a politicilor anti-evaziune fiscal, este important de cunoscut pe


lng cuantumul general al discrepanei fiscale, structura necolectrilor pe fiecare tip de impozit.
ns metodologiile de estimare n acest domeniu sunt relativ noi i n curs de perfecionare, chiar i
n rile care au elaborat primele estimri i studii de acest gen. n prezent, doar pentru TVA este
posibil de estimat aproximativ cuantumul discrepanei i gradul de eficien a colectrii pentru
aceast tax.
n Figura 4 este prezentat dinamica discrepanei fiscale pentru TVA. Astfel, se observ o cretere
a evaziunii fiscale pe aceast tax n ultimii ani, atingnd cele mai mari valori n anul 2010, cnd
cuantumul evaziunii se estima la 4,18% din PIB sau 26,67% din colectrile poteniale de TVA, cu o
uoar redresare n ultimii ani. Din punct de vedere cantitativ al evaziunii pe TVA, Republica
Moldova se afl la un nivel cu Republica Slovac9 i Serbia10, unde discrepana pe TVA se
estimeaz n ultimii ani n jurul de 3-4% din PIB.
Figura 4. Evoluia discrepanei fiscale pe TVA n Republica Moldova (mln. lei)11

Sursa: Calcule Expert-Grup n baza datelor BNS i Ministerului de Finane.

Eficiena colectrii TVA, calculat n baza indicelui C (vezi Boxa 2), de asemenea a suferit o
traiectorie descendent. Cum se vede din Tabelul 2, coeficientul de eficien a descrescut
semnificativ n ultima perioad, cel mai mic rezultat nregistrndu-se n 2010 i cu o puin
mbuntire a situaiei n anii ulteriori. Componentele coeficientului C au avut o dinamic diferit,
cel mai mult influennd asupra performanei proaste a eficienei indicele X (discrepana de
conformare), pe cnd indicele G (discrepana din structura de politici) a suferit modificri mai
minore. Cu alte cuvinte, creterea discrepanei de conformare pentru TVA a jucat rolul principal n
mrirea discrepanei fiscale pentru aceast tax, pe cnd structura de politici a contribuit
nesemnificativ la acest proces. Este de menionat c, att cuantumul estimat de neconformare pe
..

V.Novysedlak, J.Palkovicova, The estimate of the value added tax revenue loss, EA 25, 2012, Institute for Financial
Policy/Ministry of Finance of Slovak Republic.
9

10

USAID Serbia, The Shadow Economy in Serbia: New Findings and Recommendations for Reform, 2013.

11

Not: Deoarece datele pe Conturile Naionale din 2013 nu au fost publicate complet de ctre BNS, calculele pentru
acest an au fost facute n baza unor estimri ale poziiilor respective din Conturile Naionale.

17

TVA, ct i evoluia indicelui de ineficien X au aproximativ aceeai dinamic ca i economia


ascuns calculat de BNS, avnd cu aceasta un coeficient de corelaie de 0,65.
Boxa 2. Consideraii metodologice privind discrepana fiscal pe TVA
Eficiena colectrii TVA depinde de structura administrativ i legislativ de gestionare a taxei date. Maximizarea
eficienei i minimizarea costurilor cadrului de gestionare i colectare a TVA, se obine n rezultatul aplicrii ratei
standard de impozitare asupra ntregii baze impozabile fr scutiri i impozitare la cota zero. Astfel, au fost
elaborate nite indicatori care evalueaz performana colectrii TVA n raport cu aceast baz teoretic de
impozitare, precum i factorii structurali care influeneaz aceast dinamic. 12

Coeficientul de eficien C (Rata de venit a TVA), este calculat ca raportul dintre volumul real colectat a
TVA i volumul teoretic colectat, dac s-ar fi aplicat la rata standard asupra ntregului consum final. Astfel,
acest indice arat discrepana dintre situaia real i cea potenial, la un nivel de conformare de 100%.

La rndul su coeficientul de eficien C se mparte n doi subindicatori, care estimeaz ponderea


discrepanei fiscale reieit din structura de politici i de conformare. Aceti doi indici se numesc
coeficieni de ineficien G i respectiv X.13

Tabelul 2. Dinamica coeficienilor de in/eficien a colectrii TVA


Coeficientul de eficien
Coeficientul de ineficien
C
X

Coeficientul de ineficien
G

2007

0,72

0,09

0,22

2008

0,73

0,07

0,21

2009

0,62

0,18

0,24

2010

0,55

0,27

0,25

2011

0,61

0,20

0,24

2012

0,58

0,24

0,25

2013

0,60

0,21

0,24

Not: n cazul conformrii complete i aplicrii uniforme a ratei standard de TVA, indicele C tinde spre 1, iar cele dou
subcomponente spre 0.
Sursa: Calcule Expert-Grup n baza datelor BNS i Ministerului de Finane.

Exactitatea estimrilor discrepanei fiscale, fcute n baza abordrii macroeconomice, depind ntru
totul de calitatea datelor din Conturile Naionale i ofer doar o privire de ansamblu asupra
cuantumului evaziunii fiscale pe o tax anumit, inclusiv i pentru TVA. Totui, pentru
implementarea eficient a unor politici de minimizare a discrepanei fiscale, sunt necesare un set
de date mai detaliate pe domenii i ageni economici, acestea putnd fi obinute doar n baza
estimrilor microeconomice (audit, chestionare). Deci, lund n considerare complexitatea
problemei, este necesar de combinat resursele informaionale a organelor responsabile de
managementul cadrului de impozitare cu cele ale Biroului Naional de Statistic, care are

..
12

OECD, Consumption Tax Trends 2008, 2008.

13

Bareix et al., Value added tax: Let it be, mimeo, Inter-American Development Bank, 2012.

18

experien n prelucrarea i analiza informaiei microeconomice, pentru a elabora i implementa o


metodologie de estimare a discrepanei fiscale.14

1.5. Concluzii i recomandri


Procesele economice neobservate sunt o parte inalienabil a oricrei economii moderne, indiferent
de gradul de dezvoltare a rii respective. n Republica Moldova, ponderea economiei neobservate
a fost n cretere permanent n ultimul deceniu i a atins nivelul de 28% din PIB n 2013.
Principala component care a avut cea mai impresionant ascenden i, respectiv, cea mai
semnificativ contribuie la creterea fenomenelor neobservate a fost economia ascuns.
Cuantumul acestui constituent se estimeaz la 11-12 % din PIB. Concomitent, ponderea
semnificativ i n cretere a autoconsumului atest despre nefinalizarea transformrilor
structurale n economie i nevalorificarea bazei fiscale n plin msur.
Rezultatul dinamicii progresive a economiei neobservate din ara noastr a fost erodarea bazei
fiscale i creterea nencasrilor la bugetele de toate nivelurile. Astfel, discrepan fiscal total n
2013 a atins valori la scar naional de circa 9% din PIB (fr sectorul ilegal). De asemenea,
discrepana fiscal pentru TVA a fost n ascenden i a atins valori de 3,3% din PIB n 2013.
Principala component care a determinat aceast situaie fiind neconformarea fiscal, componenta
legat de discrepana de politici avnd un rol mai puin important. innd cont c discrepana
fiscal pe TVA poate fi reprezentativ i pentru alte categorii de taxe, se poate face concluzia c i
la restul colectrilor fiscale situaia este similar.
Totodat, diminuarea discrepanei fiscale i creterea veniturilor la BPN pot fi atinse doar prin
abordarea sistemic, acionnd nu doar n direcia sporirii nivelului de conformare fiscal, ci i n
direcia diminurii discrepanei structurii de politici. Iar aceasta poate fi atins doar prin conlucrarea
strns a tuturor instituiilor i organelor de resort.
nsi estimarea anual a discrepanei fiscale este un element important n diminuarea acesteia.
Din acest punct de vedere se recomand ca Inspectoratul Fiscal Principal de Stat s efectueze
aceste estimri i s le dea publicitii. Totodat, este necesar de inut cont c metodologiile
existente de estimare a discrepanei fiscale nu sunt perfecte, astfel este necesar o utilizare
prudent a estimrilor obinute.

..
14

Conform Deciziei Comisiei UE 98/527/EC, toate statele membre sunt obligate s estimeze discrepana fiscal pe
TVA. n unele ri aceste calcule le fac organele fiscale, iar n altele autoritile statistice.

19

2.

Moralitatea fiscal

n capitol se descrie conceptul de moralitate fiscal i relaia acesteia cu economia neobservat.


De asemenea, n baza sondajului sunt descrii principalii determinani ai moralitii fiscale n
Moldova i estimat influena acestora supra acesteia.

2.1. Conceptul de moralitate fiscal


ntr-o faz iniial evaziunea fiscal15 era explicat doar din perspectiva comparrii ctigurilor ce
ar putea proveni din neplata impozitelor cu penalitile rezultate din sancionarea neconformrii
fiscale. Totui, de obicei, penalitile ce sunt colectate n rezultatul depistrii cazurilor de evaziune
fiscal sunt mult mai mici dect impozitele nepltite, iar sancionarea se realizeaz rareori16. Acest
fapt ar motiva orice individ raional s-i ascund veniturile pentru a plti mai puine taxe. O
asemenea ipotez este neplauzibil. Aceast concluzie a determinat economitii s reconsidere
modul de analizare a neconformrii fiscale, astfel nct abordarea s cuprind i alte dimensiuni.
n acest context, cercettorii i-au orientat atenia asupra examinrii motivelor ce determin plata
impozitelor, iar un rol sporit i-a fost acordat studierii aspectelor sociale ale conformrii,
reprezentate prin aa-numita moralitate fiscal. n general, moralitatea fiscal este definit drept
obligaia moral de a plti impozite i reprezint convingerea persoanei c contribuie la
dezvoltarea societii prin plata impozitelor17. Torgler (2003, 2004, 2005), Schneider (2009),
Cummings (2009) caracterizeaz moralitatea fiscal drept "motivaia intrinsec de a plti impozite
"18. Spre deosebire de economia neobservat, care este o variabil ce denot o situaie,
moralitatea fiscal reprezint o atitudine personal.
n practica internaional, cel mai des, pentru evaluarea moralitii fiscale se utilizeaz una dintre
ntrebrile prezente n Studiul Mondial al Valorilor - World Values Survey (WVS). WVS reprezint o
anchet, realizat n cadrul unui proiect de cercetare la nivel mondial, care exploreaz impactul
socio-politic al valorilor, credinelor i atitudinilor oamenilor i modul n care acestea se schimba in
timp. Aceast investigaie evalueaz valorile i credinele oamenilor din ntreaga lume i este
efectuat n 80 de state, care reprezentnd peste 80% din populaia lumii19. Setul mare de date,
bazat pe eantioane naionale reprezentative, permite compararea moralitii fiscale dintre diferite
state. Pentru a evalua nivelul moralitii fiscale se utilizeaz ntrebarea: - V rog s-mi spunei
pentru fiecare din urmtoarele afirmaii, dac credei c este ntotdeauna justificat, nejustificat, sau
ceva n ntre aceste 2 opiuni: s nelai despre nivelul taxelor, dac avei ans20. ntrebarea are
10 rspunsuri: de la nu este justificat, notat cu 1 pn la este justificat, cruia i se atribuie
valoarea 10. Cercettorii folosesc i alte anchete, n vederea evalurii moralitii fiscale, de
exemplu: Latinobarmetro o investigaie ce cuprinde 17 state din America Latin; (International
Social Survey Programme) un studiu ce cuprinde peste 30 de state, n mare parte din Europa

..

Prin evaziune fiscal n acest capitol se subneleg formele de comportament ce determin discrepana fiscal ca:
evaziune fiscal, fraude fiscale, economia ascuns i evitare/ocolire (vezi capitolul 2)
15

Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial,
2011, p. 3
17 Recep Tekeli, The Determinants of Tax Morale: the Effects of Cultural Differences and Politics, Policy Research
Institute, Japonia, 2011, p.2
18 Ibidem, p. 2
19 Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial,
2011, p. 7
20Ibidem, p. 7
16

20

sau Ancheta Opiniei Pltitorilor de Impozite (Taxpayer Opinion Survey) o cercetare efectuat pe
teritoriul SUA21.
Principalul avantaj al folosirii doar a unei singure ntrebri din WVS pentru evaluarea moralitii
fiscale ine de simplitatea realizrii acestui exerciiu. n acelai timp, construirea unui indice
complex, ce reflect moralitatea fiscal, la fel, ofer anumite avantaje. Moralitatea fiscal este o
categorie multidimensional, iar un indicator complex ar permite o mai bun captare a diverselor
aspecte aferente acestei noiuni. Din acest considerent moralitatea fiscal determinat doar n
baza WVS, trebuie de tratat cu precauie.

2.2. Cuantificarea moralitii fiscale n Republica Moldova


n studiul WVS din 2006 a fost inclus i Republica Moldova. Totui pentru a releva realitile
actuale din Republica Moldova, a fost elaborat un chestionar. O parte din ntrebrile, prezente n
chestionar au fost preluate din WVS, iar apoi ajustate, n timp ce altele au fost compuse de autori.
Chestionarul a constat din ntrebri care au avut drept scop identificarea atitudinii populaie fa de
justiie, instituiile statului i serviciile publice, gestionare i transparena finanelor publice, sistemul
de pensii. ntrebarea din chestionar referitoare la moralitatea fiscal este asemntoare cu cea din
WVS. Astfel nivelul moralitii fiscale a fost evaluat n dependen de rspunsurile la ntrebarea:
Ct de justificat vi se pare urmtoarea afirmaie? Dac ai avea ansa de a-i declara un venit
mai mic doar ca s achitai mai puine impozite. Rspunsurile la ntrebare au fost notate cu valori
de la 1 la 10, unde 1 corespunde enunului nu este justificat, iar 10 nseamn este justificat.
Scorul mediu la aceast ntrebare, fr a lua n considerarea persoanele ce nu au rspuns sau nu
au tiut ce s rspund, a fost de 2,6 puncte. Comparaia dintre nivelului actual de 2,6 puncte cu
scorul de 3,6 puncte obinut n 2006, n baza anchetei WVS, relev un progres n acest domeniu.
mbuntirea s-a datorat creterii ponderii persoanelor ce au ales opiunea 1. Astfel n ancheta din
2014 aceast pondere a constituit 56,9%, n timp ce n investigaia din 2006 acest nivel constituia
34,9% (vezi Tabelul 3).
Tabelul 3. Repartizarea rspunsurilor la ntrebarea ce reflect nivelul
moralitii fiscale
OPIUNI DE RSPUNS
ANUL
2014
2006

1
56,9 %
34,9 %

2
10,9 %
13,8 %

3
6,9 %
9,7 %

4
5,5 %
6,7 %

5
6,9 %
11,1 %

6
3,8 %
6,6 %

7
2,2 %
5,5 %

8
3,1 %
5,9 %

9
2,0 %
2,5 %

10
1,8 %
3,3 %

SCORUL
MEDIU
2,6
3,6

Sursa: WVS 2006, sondajul comandat de EG

n acelai timp, chiar i acest progres menine Republica Moldova la un nivel sczut comparativ cu
alte state din regiune (vezi Figura 5). Aceast comparaie denot o situaie nefavorabil, astfel n
Republica Moldova este o motivare mai mic pentru plata impozitelor, fapt ce ar putea explica
dificulti sporite n realizarea colectrilor fiscale.

..
21Torgler

Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial, 2011,

p. 8

21

Figura 5. Moralitatea fiscal, aspecte comparative

Sursa: WVS 200, estimrile EG

2.3. Moralitatea fiscal i economia neobservat


Cercetrile converg spre ipoteza c o moralitate fiscal mai nalt ar contribui la reducerea
economiei neobservate. n acest sens, Torgler i Schneider (2007) susin c valorile i atitudinile
pot afecta comportamentul individual, iar Spicer i Lundstedt (1976) consider c n afar de
sanciuni un set de norme pot determina alegerea pltirii impozitelor n defavoarea evaziunii
fiscale22. Aceast ipotez este testat prin realizarea unor regresii, n care economia neobservat
este o variabil dependent, iar moralitatea fiscal apare n calitate de factor exogen. Studiile lui
Alm i Torgler (2006), Alm, Martinez - Vazquez i Torgler (2006) i Torgler (2001, 2005 ) bazate
pe analizarea corelaiei dintre moralitate fiscal i dimensiunea economiei subterane, i realizate
pe eantioane ce cuprind state occidentale, ri n tranziie sau din America Latin relev o
corelaie negativ ntre aceste 2 variabile: indicatorul de corelaie Pearson ia valori cuprinse intre 0,51 i -0,6623. Schneider i Klinglmair (2003) utiliznd un eantion cuprins din ri n tranziie, n
care s-a realizat WVS n 1999-2000 i n 1995-1997, identific relaii negative dintre moralitatea
fiscal i economia neobservat (exprimat prin raportarea la PIB)24. n cazul statelor incluse n
WVS din 1999-2000, coeficientul de corelaie Pearson este de -0,657, iar pentru eantionul lrgit,
ce cuprinde ri incluse att n WVS din 1999-2000, ct i n WVS din 1995-1997 corelaia este de
-0,551. Regresiile liniare simple sugereaz c o scdere a moralitii fiscale cu o unitate ar duce la
o cretere a economiei subterane cu aproximativ 20 de puncte procentuale25.
Utilizarea unei abordri similare pentru un eantion de state din Europa de Est i de Sud: Bulgaria,
Cipru, Federaia Rus, Polonia, Republica Moldova, Romnia, Serbia, Turcia, i Ucraina a relevat,
la fel, o relaie negativ dintre nivelul economiei neobservate i moralitatea fiscal. Informaia
privind moralitatea fiscal s-a bazat pe datele din VWS 2006, iar nivelul economiei neobservate s-a
bazat pe estimrile pentru anul 2006. Informaia pentru anul 2006 a fost selectat deoarece atunci
ultima dat a fost realizat WVS pentru un eantion mare de state, cea ce asigur comparabilitatea
datelor privind moralitatea fiscal dintre diferite ri. Economia neobservat a fost reprezentat n
..

Torgler Benno, Tax Morale and Compliance. Review of Evidence and Case Studies for Europe, Banca Mondial,
2011, p. 4
23Ibidem, p. 11
24 Ibidem, p. 11
25 Ibidem, p. 11
22

22

expresie procentual prin raportare la PIB, iar datele au fost preluate de la Schneider, Buehn i
Montenegro (2010)26. n lucrarea sa Schneider, Buehn i Montenegro au utilizat o metod unic de
estimare, iar acest fapt asigur o acuratee mai mare n compararea nivelului economiilor
neobservate ntre diferite state Estimrile denot c creterea moralitii fiscale cu o unitate (ce ar
fi echivalent cu reducerea scorului cu o unitate) ar determina reducere economiei neobservate cu
5,1 puncte procentuale27 (vezi Figura 6).
Figura 6. Relaia dintre moralitatea fiscal i economia neobservat

Sursa: WVS 2006, Schneider, Buehn i Montenegro (2010), estimrile EG

Totui, n prezent se denot un deficit de dovezi empirice cu privire la legtura dintre atitudinea i
comportamentul asociat respectrii obligaiilor fiscale. Aceast situaie se explic prin predilecia
statului pentru instrumente coercitive n vederea ameliorrii conformrii fiscale. n acest sens
informaiile privind efectele sporirii moralei fiscale au un caracter redus, iar n baza lor nu pot fi
realizate concluzii solide. Totui, rmne, acceptat presupunerea c utilizarea unor msuri cu
caracter necoercitiv, ce au drept scop consolidarea moralei fiscale ar avea efecte importante
asupra creterii conformrii fiscale.

2.4. Determinanii moralitii fiscale n Republica Moldova


Un rol deosebit n studierea moralitii fiscale, i revine analizei factorilor ce influeneaz atitudinea
fa de respectarea obligaiunilor fiscale. Metoda comun de cuantificare a influenelor variabilelor
explicative asupra moralei fiscale const n realizarea regresiilor de tip probit. Modelele probit,
precum i extensia acestuia modelele probit ordonate sunt utilizate n cazurile cnd variabilele
dependente reprezint un numr fix de opiuni (n cazul modelelor probit variabila independent
este binar, i este reprezentat de 2 posibiliti alternative, de exemplu: nu este justificat s nu
plteti impozite = 1, iar este justificat s nu plteti impozite = 0; pentru modelele probit ordonat
variabilele endogene sunt reprezentate de un numr mai mare de opiuni).
n rezultatul mai multor studii, efectuate pe diferite eantioane de state, ns n care s-a utilizat
aceeai abordare cantitativ (regresii de tip probit) au fost identificai mai muli factori de influen.
Totui, se merit de menionat c, n pofida, diferenelor ce in de realizarea investigaiilor pe
..
26

Schneider Friedrich, Buehn Andreas, Claudio E. Montenegro, Shadow Economies All over the World. New Estimates
for 162 Countries from 1999 to 2007, Banca Mondial, 2010, p. 46
27 Concluzie bazat pe regresia Economia neobservat = 21,4+5,1*Moralitatea Fiscal. Regresia este caracterizat prin
urmtorii parametri: R2=0,66; criteriul T-Student asociat variabilei Moralitatea Fiscal are o valoare de 2,3.

23

diverse spaii geografice, exist mai muli determinani comuni pentru moralitatea fiscal (vezi
Tabelul 4). Printre aceti factori comuni trebuie de scos n eviden aspectele ce se refer la
funcionarea statului, precum: satisfacerea de lupta contra corupiei, ncrederea n sistemul legal
sau n democraie. Astfel un element crucial ce ar asigura o moralitate fiscal nalt i, implicit, o
mai bun conformare fiscal ine de activitatea eficient a instituiilor publice i a justiiei.
Tabelul 4. Factori determinani pentru moralitatea fiscal
Anul

Eantionul

Autorii

2005

Torgler

State din America


Latin

2009

Levi, Sacks

State din Africa

2011

Hug, Sporri

State din Europa de


Est

Determinanii moralei fiscale


femei (-), vrsta (+), cstoria (+), religia (+), satisfacerea
financiar (+), ncrederea n preedinte (+), ncrederea n
democraie (+)
femei (-), deinerea automobilului, televizorului i radioului
(+), satisfacerea de guvern (+), satisfacerea de lupta contra
corupiei (+)
vrsta (+), femei (+), cstorit (+), lucrul pe cont propriu (-),
ncrederea n sistemul legal (+)

Sursa: Daude Christian, Gutirrez Hamlet, Melguizo Angel, What drives tax morale?, Working Paper no. 135, OCED,
2012, p. 14

n cazul Republicii Moldova a fost realizat un model de tip probit ordonat. Pentru identificarea
influenelor cantitative asupra moralitii fiscale au fost testate mai multe variabile. ntrebrile din
sondaj, n fond, reprezint variabilele, iar opiunilor de rspuns le-au fost asociate numere. n
rezultat au fost depistate mai multe variabile ce au efecte statistice relevante asupra moralitii
fiscale.
Realizarea regresiilor probit permite identificarea a dou aspecte: modul de influen a factorului
(impact negativ sau pozitiv) i importana acestui factor. Importana influenei unui factor este
relevat de efectul marginal, ce reflect probabilitatea modificrii variabilei dependente n rezultatul
schimbrii factorului explicativ cu o unitate. Pentru a arta influenele cantitative asupra moralitii
fiscale, factorii determinanii au fost aranjai n dependen de semnul impactului i de efectul
marginal (vezi Tabelul 5).
Tabelul 5. Influena variabilelor explicative asupra moralitii fiscale
VARIABILE EXPLICATIVE

INFLUENA
Semnul

Explicaia

Justificarea acceptrii mitei


pentru oferirea serviciilor

Persoanele ce consider justificat


acceptarea mitei tind s declare venituri
mai mici pentru a nu plti impozite

Atitudinea fa de achitarea
contribuiilor sociale, lund
n considerare valoarea
viitoare a pensiei

Persoanele ce consider c n viitor vor


primi pensii mici au o predispunere ai
mare spre neachitarea plilor la buget

Informarea privind utilizarea


banilor publici

Prerea despre modul de


utilizare a surselor publice

ncrederea n primar

Situaia financiar*

Informarea populaiei despre utilizare


surselor bugetare favorizeaz motivarea
de a-i onora obligaiunile fiscale
Dac populaia consider c banii
publici sunt utilizai ntr-o manier
risipitoare atunci se va diminua
nclinaia spre plata impozitelor
ncrederea n primar sporete motivaia
de a achita plile fiscale
Persoanele cu o bunstare nalt
consider c este justificat de a declara
venituri mai mici n vederea diminurii
plilor fiscale

EFECTUL MARGINAL
Valoarea, %

-12,5

-10,2

-7,7

+5,6

-3,8

-3,6

Explicaia

Efectul marginal
reflect impactul
modificrii variabilei
explicative cu o
unitate asupra
schimbrii
probabilitii
declarrii unor
venituri mai mici,
pentru a nu achita
impozitele. Efectul
negativ indic asupra
diminurii
probabilitii de a nu
eschiva de la plata
impozitelor. n timp
ce efectul pozitiv
pozitiv denot
creterea
probabilitii de a

24

Prerea despre sistemul de


guvernare

Persoanele ce au o atitudine negativ


fa sistemul de guvernare au i o
predilecie mai mare pentru neachitarea
impozitelor

-1,6

eschiva de la
onorarea
obligaiunilor fiscale.

Not: * - Pentru determinarea bunstrii a fost acordat o ntrebare, ce avea 10 opiuni de rspuns. Opiunea 1 indica
asupra situaie financiare precare, n timp ce 10 denota un nivel nalt al bunstrii.
Sursa: estimrile EG

n cazul Republicii Moldova cea mai mare influen asupra moralitii fiscale o are variabila ce
reflect nivelul corupiei. Un efect mare asupra motivrii de a plti impozitele o are atitudinea fa
de sistemul de pensionare. Poziia a treia i a patra n ordinea influenei asupra moralitii fiscale o
au informarea populaiei despre utilizarea banilor publici i atitudinea fa de modul gestionrii
surselor publice. Un efect mai mic asupra motivrii de a achita impozitele o au ncrederea n primar
i situaia financiar a populaie. Cel mai redus impact asupra inteniei de a plti contribuiile fiscale
o are calitatea guvernrii.
Astfel, moralitatea fiscal are o corelaie robust cu nivelul corupiei. Predispunerea mai mare spre
acceptarea mitei coreleaz pozitiv cu intenia de a nu plti onest impozitele. Este puin probabil c
persoanele ce obin pli neoficiale, s declare valoarea adevrat a veniturilor sau a patrimoniilor
sale, n acest fel se diminueaz nivelul de conformare fiscal. Este alarmant situaia cnd o mare
parte din populaie este predispus s ofere mit: 10,7% din respondeni au declarat c ar fi de
acord s plteasc mit, pentru a soluiona urgent o problem, pe care nu o pot rezolva de sine
stttor, iar 36,1% din intervievai au afirmat c ar putea recurge la oferirea plii neoficiale, dac
nu ar avea alt soluie.
Dup cum a fost menionat, un factor important care determin nivelul moralei fiscale, ine de
atitudinea populaie fa de sistemul de pensionare. Actualul sistem de pensionare ofer pensii
neatractive, fapt ce cauzeaz reticena cetenilor fa de plata contribuiilor la bugetul asigurrilor
sociale i diminueaz motivaia fiscal a populaiei. n Republica Moldova, 30,5% din persoanele
intervievate nu sunt de acord s plteasc contribuii, lund n calcul valoarea viitoare a pensiilor,
iar 17,5% nu sunt decii n acest sens (vezi Figura 7).
Figura 7. Predispunerea populaiei de a achita contribuiile sociale

Sursa: sondajul comandat de EG

n general, populaia rii are o percepie negativ vizavi de sistemul naional de pensionare. Astfel
60,1% din respondeni consider c nivelul actual al pensiilor nu permite supravieuirea. Valoarea
curent a pensiilor este tratat, de populaie n calitate de indicator anticipator a pensiilor viitoare. O
25

valoare mic a pensiei prezente i determina pe ceteni s cread c i nivelul viitor al pensiilor va
fi sczut, fapt care diminueaz considerabil predispunerea populaiei de a achita contribuiile
sociale. Pe de alt parte, majoritatea persoanelor intervievate cred c sistemul de pensii este
inechitabil (vezi Figura 8). Peste dou treimi din respondeni calific sistemul de pensionare ca fiind
parial (33,4% din intervievai) sau total inechitabil (35,4% participanii la sondaj).
Figura 8. Atitudinea populaiei fa de mrimea pensiilor i echitabilitatea
sistemului de pensii

Sursa: sondajul comandat de EG

Un alt factor care influeneaz nivelul moralitii fiscale este nivelul de informare a populaiei
despre utilizarea banilor publici (poziia trei n Tabelul 5). Cetenii sunt mai dispui s achite
impozitele n condiiile n care tiu exact, cum sunt utilizai banii publici. n Republica Moldova se
atest o informare insuficient a populaiei privind situaia finanelor publice. Astfel, 51,4% din
persoanele intervievate susin c sunt informate ntr-o msur foarte mic despre modul cum sunt
utilizai banii publici (vezi Figura 9).
Figura 9. Informarea populaiei despre utilizarea surselor bugetare

Sursa: sondajul comandat de EG

De altfel, ntr-un context n care se cunoate c bani publici sunt utilizai eficient crete i
predispunerea populaiei fa de plata impozitelor. Utilizarea judicioas a banului public, la fel,
constituie o precondiie ce ar consolida morala fiscal a societii. Cea mai mare parte a
persoanelor, ce au participat la sondaj (45,5%) consider c echilibrarea bugetar ar trebui
realizat printr-o utilizare mai bun a resurselor existente.
26

ncrederea n administraia local, la fel, reprezint un factor ce determin predispunerea pentru


plata impozitelor. Oamenii asociaz direct bunstarea comunitii cu activitatea primarului. n
condiiile, n care este evident contribuia primarilor la dezvoltarea localitii, scade reticena
populaiei privind transferarea unei pri din bunstare personal ctre stat. Se prezum, c
cedarea unei pri din venituri, sub form de impozite, va fi compensat prin creterea bunstrii
comunitii - proces, care se va datora, inclusiv, i activitii primarului. Totui nivelul de ncredere
n primari este destul de sczut. Astfel, 25,7% din respondeni nu prea au ncredere n primari, iar
25,1% din intervievai nu au du deloc ncredere n conductorii localitilor.
Sistemul de guvernare rmne a fi un factor decisiv, ce determin nivelul moralitii fiscale n
societate. Buna guvernare i funcionarea calitativ a instituiilor publice este precondiia principal
pentru asigurarea dezvoltrii de durat a rii. n contextul, funcionrii eficiente a instituiilor
guvernamentale populaia este predispus s plteasc onest impozitele pentru a susine politicile
publice promovate. Din pcate, n Republica Moldova populaia are o atitudine, n mare parte,
negativ vizavi de calitatea sistemului de guvernare (vezi Figura 10).
Figura 10. Atitudinea populaiei fa de sistemul de guvernare

Sursa: sondajul comandat de EG

Pentru, Republica Moldova, corelaia dintre nivelul veniturilor cetenilor i moralitatea fiscal este
una paradoxal. Astfel, populaiei bogate i este caracteristic un nivel redus al moralitii fiscale.
Acest raport poate fi explicat prin modalitatea de mbogire a populaie. Republica Moldova este o
economie caracterizat printr-o dezvoltare anemic, cu o justiie ineficient i un nivel nalt al
corupiei, i favoritismului - situaie n care mbogirea persoanelor s-a realizat i se realizeaz
ntr-un mod nu prea onest. Din pcate, aceast atitudine caracteristic mai multor persoane
mbogite contribuie la perpetuarea comportamentul neonest, inclusiv n relaia cu statul. n
rezultat, la mai multe persoane cu o bunstare sporit, nivelul moralitii fiscale este mai sczut, iar
neconformarea fiscal este mai mare.

2.5. Concluzii i recomandri


n cazul Republicii Moldova, nivelul moralitii fiscale este determinat de factori, care reprezint
aspecte de baz pentru funcionarea statului. Att nivelul nalt al corupiei, ct i calitatea rea a
actului guvernamental diminueaz predispunerea moldovenilor de a plti impozitele. Unul din
ingredientele din reeta de reducere a neconformrii fiscale ar trebui s fie realizarea reformelor
fundamentale, ce asigur buna funcionare a statului, cum ar fi: combaterea corupiei, reformarea
27

justiiei i a instituiilor publice. Este important de inut cont c elemente minore de abuz asupra
intereselor publice i injustiie pot eroda considerabil moralitatea fiscal. Astfel, aplicarea msurilor
coercitive pentru contracararea acestor aciuni este esenial pentru sporirea moralitii fiecale.
Modul de gestionare a finanelor publice i informarea populaie privind situaia bugetului ar putea
consolida semnificativ moralitatea fiscal. Transparentizarea procesului bugetar i
responsabilizarea funcionarilor publici n vederea utilizrii nerisipitoare a banilor publici, ar
consolida ncrederea populaiei n instituiile statului, fapt ce ar stimula i creterea conformrii
fiscale. n acest sens, autoritile trebuie s pun mai mult accent pe deschiderea instituiilor,
acordarea unei atenii sporite comunicrii i implicrii cetenilor. Este un exemplu elocvent pentru
a demonstra c cheltuielile instituiilor pentru asigurarea transparenei i informrii adecvate a
cetenilor pot aduce beneficii directe bugetului public. Mecanismul actual, care nu permite
generarea pensiilor decente i care nu este sustenabil n timp, cauzeaz o atitudine rezervat din
partea populaie fa de sistemul naional de pensionare. La rndul su, nencrederea n sistemul
de pensii determin reticena fa de efectuarea plilor ctre bugetul public naional. n acest
context, fortificarea moralitii fiscale poate fi realizat doar n cazul reformrii profunde a
sistemului de pensii.
ncrederea redus n autoritile locale, la fel, diminueaz moralitatea fiscal. Sporirea ncrederii
populaiei n activitatea autoritilor locale ar avea efecte asupra conformrii fiscale. Pentru
augmentarea reputaiei primarilor e nevoie de a promova reforme ce ar spor att sursele
financiare, dar i competenele autoritilor locale. n acest sens este nevoie de a realiza reforme
ce ar ntri autonomia local i ar decupla finanarea localitilor de influenele politice.
Concomitent, e nevoie de a lucra n vederea responsabilizrii i transparentizrii activitii
autoritilor publice.
Corelaia negativ dintre bunstarea populaiei i a moralitii fiscale este ngrijortoare, care ar
putea fi interpretat c oamenii cu venituri mai mari din cauza perceperii poverii fiscale ca fiind
mare, vd una din sursele principale de venit neplata impozitelor. Pe de alt parte, acest rezultat
poate fi explicat i prin faptul c persoanele cu venituri mai mici nu achit, sau nu tiu c achit
impozite (cazul salariailor) astfel manifestnd o moralitate fiscal mai mare. Totodat, este
necesar de menionat c pentru studierea acestei relaii, la prima vedere paradoxal, sunt
necesare cercetri suplimentare.

28

3.

Instituiile implicate n diminuarea discrepanei fiscale

Scopul capitolului este de a prezenta aranjamentele instituionale ce asigur colectarea impozitelor


i taxelor la Bugetul Public Naional. n acest sens au fost prezentate atribuiile principalelor
instituii n colectarea veniturilor fiscale, precum i instituiile responsabile i implicate n
diminuarea discrepanei fiscale.

3.1. Structura veniturilor bugetare


Bugetul Public Naional (BPN) n Republica Moldova este format din urmtoarele componente
autonome: Bugetul de Stat, Bugetele Unitilor Administrativ Teritoriale, Bugetul Asigurrilor
Sociale de Stat i Fondul Asigurrilor Obligatorii de Asisten Medical. Partea de venituri ale
fiecrei componente este format din surse proprii i transferuri inter-bugetare. Cu toate c fiecare
component bugetar din BPN este autonom n luarea deciziilor privind formarea i executarea
bugetului, acestea sunt strns legate ntre ele i au un sistem complex de relaii prin care
interacioneaz.
Tabelul 6. Structura veniturilor BPN, 2013
Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3

Structura
nivel
3/2,%

Structura
nivel 3/total,
%

Curente
(94.4%)

Veniturile fiscale (87%)

Impozitele pe venit

13.2

11.5

Contribuii de asigurri sociale de stat


obligatorii

24.1

21.0

Primele pentru asigurrile obligatorii


de asistenta medicala

6.1

5.3

Impozitele pe proprietate

1.0

0.9

Impozite interne pe mrfuri si servicii


(TVA, Accize, taxe Rutiere, Resurse
naturale, altele )

51.2

44.6

Impozitele asupra comerului exterior


si operaiunilor externe

4.4

3.8

Alte venituri din activitatea de


ntreprinztor

40.9

1.5

Taxele si plile administrative

42.9

1.6

Amenzile si sanciunile administrative

16.2

0.6

Mijloacele speciale ale


instituiilor publice (2.4%)

Mijloacele speciale ale instituiilor


publice

100

2.4

Veniturile fondurilor
speciale (1.1%)

Veniturile fondurilor speciale, inclusiv


ncasate de organul fiscal

100

1.1

Interne,

1.7

0.1

Externe

98.3

5.5

Venituri nefiscale(3.8%)

Granturi
(5.6%)

Sursa: Ministerul Finanelor

29

n conformitate cu clasificaia bugetar, partea de venituri a BPN al Republicii Moldova este


format din 2 categorii principale28: Venituri curente i Granturi. La rndul su categoria de Venituri
Curente este format din 4 grupe de venituri, iar Granturile din dou (Tabelul 6). ncasrile din
grupa Venituri Fiscale asigur cea mai mare pondere a veniturilor BPN, circa 87% din veniturile
totale ale BPN.
Totodat, este bine de menionat c structura din Tabelul 6 este prezentat n baza Clasificaiei
bugetare n vigoare, care nu reflect n totalitate sensul strict al denumirilor elementelor acesteia.
Astfel, exist pli n buget care au aceiai natur, ns sunt atribuite la grupe diferite de venituri.
Cele mai frecvente cazuri se ntlnesc cu taxele locale, plile administrative i taxele pe resursele
naturale. n conformitate cu CF taxele locale i resursele naturale sunt pli ce fac parte din
sistemul fiscal al rii, ns o bun parte din acestea ( capitolul 122 grupele (27-30, 32, 34, 41, 4649, 66, 68, 69, i altele din Clasificaia Bugetar) sunt ncasate ca venituri nefiscale, n timp ce
altele de acelai tip la venituri fiscale.
De asemenea, dac reieim din definiia i descrierea sistemului fiscal din Republica Moldova
prezentate n Codul Fiscal (Capitolul I, CF), atunci nici din acest punct de vedere nu exist o
claritate privind veniturile fiscale. n Republica Moldova se percep impozite i taxe (i) de stat i (ii)
locale (Art 6,alin 4, CF). Astfel, n conformitate cu prevederile art. 6 alin (5) din CF sistemul
impozitelor i taxelor de stat include: a) impozitul pe venit; b) taxa pe valoarea adugat; c)
accizele; d) impozitul privat; e) taxa vamal; f) taxele rutiere, - iar cel local include 17 impozite i
taxe29. n sensul strict al CF, la capitolul ncasri fiscale trebuie s fie incluse doar aceste taxe i
impozite. Din acest punct de vedere Contribuiile sociale i medicale nu ar trebui s fac parte din
venituri fiscale.
Astfel, putem constata abateri substaniale ntre clasificaia bugetar existent i prevederile legale
n vigoare. Din aceast cauz nu se asigur o reflectare precis n ce privete structura ncasrilor
n BPN. n acest sens, este necesar o revizuire a Clasificaiei bugetare, astfel nct aceasta s
reflecte structura sistemului fiscal din Republica Moldova i n acelai timp s fie armonizat cu
cerinele internaionale30.
n colectarea veniturilor fiscale sunt implicate mai multe instituii: SFS, SV, CNAS, CNAM, alte
autoriti i instituii publice. Cele mai importante instituii n colectarea impozitelor i taxelor sunt
SFS i SV (Figura 11). La eliminarea fondurilor BASS i FAOAM ponderile acestora practic se
inverseaz. De asemenea, este bine de menionat c n repartiia veniturilor reprezentate, nu sunt
incluse veniturile din mijloacele speciale i a fondurilor speciale.

..
28

Conform datelor preliminare de executare a BPN pentru 2013, veniturile curente au constituit circa 94% din veniturile
BPN, http://mf.gov.md/files/reports/1.%20BPN_7.pdf
29

a) impozitul pe bunurile imobiliare; a1) impozitul privat; b) taxele pentru resursele naturale; c) taxa pentru amenajarea
teritoriului; d) taxa de organizare a licitaiilor i loteriilor pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale; e) taxa de plasare
(amplasare) a publicitii (reclamei); f) taxa de aplicare a simbolicii locale; g) taxa pentru unitile comerciale i/sau de
prestri servicii; h) taxa de pia; i) taxa pentru cazare; j) taxa balnear; k) taxa pentru prestarea serviciilor de transport
auto de cltori pe rutele municipale, oreneti i steti (comunale); l) taxa pentru parcare; m) taxa de la posesorii de
cini; p) taxa pentru parcaj; r) taxa pentru salubrizare; s) taxa pentru dispozitivele publicitare.
Ministerul Finanelor a elaborat o nou clasificaie bugetar n conformitate cu practicile internaionale, care ncepnd
cu 01.01.2016, urmeaz a fi pus n aplicare
30

30

Figura 11. Structura colectrii veniturilor BPN dup instituii, 2013, %

Sursa: Ministerul Finanelor

Colectarea veniturilor n BASS i FAOAM este atribuit SFS, ns n realitate doar cele din FAOAM
n cea mai mare parte sunt colectate de SFS, iar colectarea veniturilor din BASS este mprit cu
CNAS. Fr a diminua rolul SV n colectarea veniturilor, este bine de menionat c SFS n afar de
operaiunea de ncasare a impozitelor i taxelor de fapt asigur gestiunea integral a acestora,
avnd un rol primordial n acest proces fa de SV.
Tabelul 7. Structura veniturilor colectate de SFS i SV, 2013, mil lei
Tipul veniturilor
SFS
SV
Altele
Total
colectat*
Total

20599.6

14606.1

503

35708.7

- Venituri fiscale

19598.2

14586.4

172

34356.6

- TVA

3989.7

10106.1

0.1

14095.9

- Accize

710.2

3059.5

- Taxe rutiere

496.9

46.8

- Taxe vamale i pentru


efectuarea procedurilor vamale

0.01

1374.0

- Venituri nefiscale

1001.3

- Alte venituri din activitatea de


ntreprinztor i din proprietate

323.2

- Taxele i plile administrative

3769.7

19.7

543.71
1374

330.9

1351.9

230

553.2

480.3

2.1

97.6

580

- Amenzi i sanciuni
administrative

197.7

17.6

3.3

218.6

Total, fr BASS i FAOAM

11002.9

14606.1

342.1

25951.1

Not: n tabel nu sunt prezentate veniturile din mijloacele speciale ale instituiilor publice, ale fondurilor speciale i din
granturi
Sursa: Ministerul Finanelor

n Tabelul 7 sunt prezentate veniturile ncasate de SV, SFS i Alte instituii dup principale tipuri de
venituri, n special pentru tipurile unde responsabilitatea de colectare este mprit ntre instituii.
Astfel se poate constat c de fapt, doar circa 9.4% din veniturile colectate n vam (sau 3.8% din
31

total venituri colectate) sunt taxe vamale i taxe pentru serviciile vamale (ultima n esen ne fiind
tax). Restul fiind alte impozite i taxe, n colectarea crora sunt implicate i alte instituii,
majoritatea absolut aparinnd SFS. Din cele prezentate, se poate observa c buna administrare
fiscal depinde n mare parte de nivelul de cooperare a SFS i SV.

3.2. Instituiile cu atribuii de administrare fiscal


3.2.1.

Legislaia fiscal

Legislaia fiscal este format din Codul Fiscal (CF), legile de punere n aplicare a CF i alte acte
normative adoptate n conformitate cu CF, iar actele adoptate de ctre Guvern, administraiile
publice locale (APL), serviciul fiscal de stat (SFS), serviciul vamal (SV) i alte instituii, nu trebuie
s contravin CF31, sau/i s depeasc prevederile CF. Astfel, legislaia fiscal reglementeaz
doar impozitele i taxele menionate expres (6 de stat i 17 locale) n CF.
Raporturile ce apar n cadrul administrrii fiscale32 sunt reglementate de Titlul V al CF, care
stabilete c organele care exercit atribuii de administrare fiscal snt: (i) organele fiscale, (ii)
organele vamale, (iii) serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale din cadrul
primriilor i (iv) alte organe abilitate, conform legislaiei (Art 131). De asemenea, se stipuleaz
c Organele cu atribuii de administrare fiscal, n procesul exercitrii atribuiilor respective,
conlucreaz ntre ele i colaboreaz cu alte autoriti publice i pot organiza aciuni comune n
baza nelegerilor reciproce. Altfel spus, acestea sunt autonome i i construiesc activitatea pe
baz de colaborare voluntar.
Autonomia organelor de administrare fiscal, n sensul excluderii ingerinei altor instituii n
activitatea acestora, este absolut necesar i este unul din factorii de succes pentru realizarea
obiectivelor acestora. Totodat, n ce msur acestea trebuie s fie autonome una fa de alta, i
dac cooperarea ntre acestea poate fi doar una voluntar pentru condiiile Republicii Moldova
sunt chestiuni care necesit a fi analizate i discutate foarte atent.
3.2.2.

Serviciul Fiscal de Stat

Organele Fiscale sunt elementele principale ale Serviciului Fiscal de Stat, adic sunt autoritile
acestui sistem33: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat de pe lng Ministerul Finanelor,
Inspectoratele Fiscale de Stat Teritoriale (IFT) (i/sau Inspectoratele Fiscale de Stat Specializate)
aflate n subordonarea Inspectoratului Fiscal Principal de Stat. Toate organele fiscale au
personalitate juridic. Modul de organizare a activitii organelor fiscale este stabilit n
Regulamentul privind organizarea i funcionarea organelor Serviciului Fiscal de Stat aprobat prin
Hotrrea de Guvern (HG) nr 1736 din 31.12.2002 cu modificrile ulterioare. Efectivul limit a
organelor din Serviciului Fiscal este stabilit n numr de 1892 de uniti, dintre care pentru
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat n numr de 245 de uniti. SFS este format din IFPS i 35 de
IFT n 32 de raioane, UTA Gagauzia, mun Bli i Chiinu.
..
31

Codul Fiscal, Art. 3, Titlul I


Administrarea fiscal reprezint activitatea organelor de stat mputernicite i responsabile de asigurarea colectrii
depline i la termen a impozitelor i taxelor, a penalitilor i amenzilor n bugetele de toate nivelurile, precum i de
efectuarea aciunilor de urmrire penal n caz de existen a unor circumstane ce atest comiterea infraciunilor fiscale.
(Art. 9, CF, Titlul I)
33
Serviciul Fiscal de Stat sistem centralizat de organe fiscale i activitatea funcionarilor fiscali care dein funcii n
aceste organe, orientat spre exercitarea atribuiilor de administrare fiscal, conform legislaiei fiscale. (CF, Titlul V, Art.
129)
32

32

Inspectoratul Fiscal Principal de Stat de pe lng Ministerul Finanelor (IFPS) are atribuii de
organizare a activitii Serviciului Fiscal, de control i supraveghere asupra activitii IFT,
normative, de promovare a conformitii fiscale, de control privind respectarea legislaiei fiscale n
activitatea organelor vamale i serviciilor de colectare a impozitelor i taxelor locale, de colaborare
extern, de raportare i informare (Art 133, alin (I), Cod Fiscal (CF)). De asemenea, IFPS are
practic toate atribuiile executive ale unui IFT, plus cteva atribuii speciale ce in de efectuarea
verificrii softurilor instalate n mainile de cas i de control i de repatriere a mijloacelor bneti,
a mrfurilor i serviciilor provenite din tranzaciile economice externe.
IFPS i exercit atribuiile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova, iar IFT poate s-i exercite
atribuiile n afara teritoriului stabilit numai cu autorizarea conducerii Inspectoratului Fiscal Principal
de Stat (alin (3) art 133, CF). Raza de activitate a IFT i raza de deservire a contribuabililor,
precum i atribuiile de baz i raza de activitate ale inspectoratelor fiscale de stat specializate sunt
stabilite de asemenea de IFPS (alin (5), art 132, CF). Inspectoratul Fiscal Principal de Stat are
dreptul s instituie posturi fiscale altele dect cele instituite n conformitate cu actele legislative i
alte acte normative. (art 134).
Inspectoratul Fiscal de Stat Teritorial (IFT) sau Inspectoratul Fiscal Specializat (IFS,
deocamdat nu sunt instituite) are atribuii de executare nemijlocit a activitilor ce vin s asigure
calcularea corect i plata integral i la timp a obligaiilor fiscale de ctre contribuabilii din raza
stabilit. n acest sens IFT/IFS asigur evidena integral a contribuabililor i obligaiilor fiscale,
efectueaz controale, ntreprinde msuri pentru asigurarea stingerii obligaiilor fiscale, efectueaz
executarea silit a obligaiilor fiscale, sigileaz mainile de cas i de control ale contribuabililor,
ine evidena lor i efectueaz controale privind utilizarea acestora, examineaz contestaii i cereri
de la contribuabili, popularizeaz legislaia fiscal, distribuie formulate tipizate i elibereaz facturi
fiscale.
Atribuiile Organelor Fiscale sunt prevzute expres n art 133 (titlul V), din CF. Totodat, n lista de
atribuii stipulate pentru IFPS i IFT la art. 133, de asemenea exist i o stipulare generic
exercit alte atribuii prevzute de legislaie prin care se deschide posibilitatea introducerii i altor
atribuii n alte acte legale dect CF. Aceast prevedere practic a transformat organele fiscale n
instituii bune la toate, care sunt obligate s se ocupe de activiti care nu in de scopul de baz
pentru care acestea au fost create.
SFS efectueaz un ir de activiti nu tocmai proprii unui serviciu fiscal: nstrinarea/vnzarea
bunurilor confiscate, bunurilor pstrate n calitate de dovezi, n legtur cu svrirea unor
infraciuni, i altor proprieti ajunse n proprietatea statului; ncasarea mprumuturilor
nerambursate, acordate de stat sau organele statului agenilor economici; verificarea corectitudinii
calculrii taxei de stat; colectarea taxei pe investiiile capitale n sectorul construciilor i altele34.
Acestea i alte funcii exercitate de ctre SFS nu au acoperire n CF, ns sunt stipulate n alte
acte legislative. Printre acestea se pot meniona:

Controlul asupra repatrierii mijloacelor bneti, a mrfurilor i serviciilor provenite din


tranzaciile economice externe, integralitii importului de mrfuri i prestrilor de servicii
(Legea nr. 1466-XIII din 29 ianuarie 1998 cu privire la reglementarea repatrierii de mijloace
bneti)

..
34

Raportul de activitate al SF pe 2013, http://www.fisc.md/rapoarte_informatii.aspx?file=3607

33

Evidena i monitorizarea ncasrilor n Fondurile de susinere social a populaiei (naional


i local). (Legea Fondului republican i a fondurilor locale de susinere social a populaiei
nr.827-XIV din 18 februarie 2000)

S suspende pe cale extrajudiciar operaiunile bancare, s sechestreze i s perceap n


mod incontestabil mijloacele datorate din conturile bancare ale acestor beneficiari de
mijloace din mprumuturi de stat i/sau de garanii de stat, conform procedurii stabilite de
legislaia n vigoare. (Legea nr. 419 din 22.12.2006 cu privire la datoria public, garaniile
de stat i recreditarea de stat)

Ofer informaii la cerinele administratorului/lichidatorului naintate n exercitarea


atribuiilor. (Legea nr. 149 din 29.06.2012 insolvabilitii)

Ofer informaii la cerinele executorilor judectoresc naintate n exercitarea atribuiilor.


(Codului de executare al Republicii Moldova nr. 443-XV din 24 decembrie 2004)

Exercit funcia de creditor, n cazul n care sumele se ncaseaz n beneficiul statului,


calitatea de creditor o exercit Ministerul Finanelorprin intermediul organelor fiscale
teritoriale. (Codului de executare al Republicii Moldova nr. 443-XV din 24 decembrie 2004)

Organele fiscale efectueaz controlul valutar (alturi de alte organe)( Controlul valutar
reprezint totalitatea msurilor aplicate de ctre organele i agenii controlului valutar n
scopul asigurrii respectrii de ctre rezideni i nerezideni a prevederilor legislaiei
valutare Art. 57), (Legea Nr. 62 din 21.03.2008 privind reglementarea valutar)

Astfel, se poate constata c funciile menionate nu sunt ntru totul n corespundere cu


competenele specificate n CF. Pentru obinerea unor rezultate bune n administrarea fiscal i
prin urmare n colectarea n totalitate a veniturilor la BPN, funciile SFS trebuie s se limiteze ct
mai mult la cele specificate n CF. Sarcinile legate de gestiunea patrimoniului public, recuperarea
acestuia i altor funcii improprii SFS, este necesar s fie transmise altor instituii, sau dac e cazul
s fie create astfel de instituii. De asemenea, este necesar de inut cont c SFS dezvolt i
ntreine baze de date, exclusiv pentru executarea sarcinilor stipulate n CF i este bine de evitat
transformarea SFS n furnizor de informaii pentru diferite instituii. Multitudinea de funcii ce nu in
neaprat de administrarea fiscal, sustrag resurse importante ale SFS i perturbeaz activitatea
de baz a acestuia.
Totodat, din cele menionate mai sus (vezi legislaia fiscal) se observ c Codul Fiscal cuprinde
reglementarea la doar o parte din plile obligatorii n BPN, n timp ce este implicat n colectarea
aproape a tuturor veniturilor acestuia. Cele mai importante venituri BPN care nu sunt incluse n CF
sunt contribuiile sociale, primele pentru asigurrile obligatorii de asistenta medicala i plile n
fondurile speciale. Acestea sunt reglementate de legea privind sistemul public de asigurri
sociale35 i legea cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare
obligatorie de asisten medical.36 Totodat, legile menionate n partea de administrare a acestor
contribuii fac trimiteri la legislaia fiscal. Astfel, indirect unele aspecte ce in de administrarea
contribuiilor sociale i primelor pentru asigurarea medical sunt reglementate de CF.
Cu toate c la nivel internaional nu exist o practic unitar referitor la includerea contribuiilor
sociale n CF, totui innd cont de avantajele unificrii sistemului fiscal cu referire la Republica
..
35

Legea nr. 489 din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurri sociale

legea nr. 1593-XV din 26.12.2002 cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare
obligatorie de asisten medical
36

34

Moldova, considerm oportun introducerea acestora n CF. n aceste condiii, administrarea


veniturilor n fondurile menionate ar deveni mai eficient i efectiv, fr a atinge ntr-un fel
independena administrrii acestor fonduri. De asemenea, prin includerea acestora n CF s-ar crea
mai multe oportuniti pentru mbuntirea regimului de reglementare a afacerilor.
3.2.3.

Organele Vamale

Principalul scop al organelor vamale ce reiese din CF art 154, 155 este perceperea obligaiilor
fiscale ce in de trecerea i/sau plasarea mrfurilor n regimul vamal potrivit legislaiei. Codul
Vamal (CV) stabilete 4 tipuri de drepturi de import i export (taxa vamal, TVA, Accize, taxa
pentru proceduri vamale), 3 din care fac parte din sistemul de impozite i taxe stabilite de CF, iar
taxa pentru proceduri vamal este introdus de CV i nu este o tax fiscal, ci este o plat a unui
serviciu. Totodat, este necesar de menionat c SV are i alte atribuii ce nu in n mod direct de
perceperea drepturilor de import i export astfel ca lupta cu contrabanda, contribuie la asigurarea
securitii statului, statisticii, politicii economice, facilitarea comerului i transportului internaional,
reglementarea schimbului de mrfuri pe teritoriul vamal al Republicii Moldova.
Organele vamale snt organe de drept care constituie un sistem unic, format din Serviciul Vamal
(SV), birouri vamale i posturi vamale (Art 9, alin 2, CV). Serviciul Vamal este autoritatea public
de specialitate care exercit conducerea efectiv a activitii vamale n Republica Moldova (art 8,
CV). Unitile subordonate (birourile vamale i posturile vamale) sunt create, reorganizate i
lichidate de ctre Serviciul Vamal (Art 9, alin 4). Codul Vamal (art 9, alin 3) stabilete expres c
statutul, funciile i competena Serviciului Vamal sunt determinate de CV i de Guvern. n acelai
timp CF (art 154) stipuleaz c organele vamale exercit atribuii de administrare fiscal potrivit
CF, CV i altor acte normative adoptate n conformitate cu acestea. De asemenea, SFS are
atribuii de control privind respectarea legislaiei fiscale n activitatea organelor vamale (Art 133,
alin (I), CF), care sub nici o form nu se regsete n legislaia vamal.
n conformitate cu CV rolul MF n activitatea SV se rezum doar la cteva chestiuni tehnice ce in
de modul de inere i actualizare a fielor personale de eviden ale pltitorilor vamali i stingerea
obligaiilor de plat (n mare parte acestea sunt legate de implicarea trezoreriei). De asemenea,
organul fiscal particip la elaborarea politicii vamale a statului i implementeaz aceast politic
(art 11, lit (a), CV), fr a meniona rolul MF n elaborarea politicilor.
Totodat, n Regulamentul privind organizarea i funcionarea Serviciului Vamal aprobat prin HG
nr.4 din 02.01.2007 se stipuleaz c structura n ansamblu pentru sistemul Serviciului Vamal i
schema de ncadrare pentru aparatul central se aprob de Ministrul finanelor, iar pentru organele
vamale teritoriale de directorul general al Serviciului. Se stabilete efectivul-limit n ansamblu
pentru organele vamale n numr de 1728 de uniti, din care 1395 de uniti pentru birourile
vamale.
Astfel, se poate concluziona c administrarea vamal prin reglementrile existente este
independent de SFS, chiar dac administrarea vamal este n mare parte menit s
administreze impozite i taxe din domeniul de responsabilitate a SFS. La nivel de reglementare nu
exista prevederi clare de coordonare a activitilor, de efectuarea de ctre SFS a controlului
asupra executrii legislaiei fiscale de ctre organele vamale. Lipsa acestor prevederi las prea
mult spaiu pentru interpretarea voluntar a acestora, devine vulnerabil factorilor subiectivi i de
conjunctur politic.

35

3.2.4.

Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale

Acestea funcioneaz n cadrul Primriilor i au atribuii de administrare a impozitelor i taxelor


locale. Serviciile n cauz ntreprind msuri de stingere a obligaiei fiscale, popularizeaz legislaia
fiscal i examineaz scrisorile (cererile i reclamaiile) contribuabililor, efectueaz controale
fiscale privind impozitele i taxelor locale. De asemenea, acestea asigur evidena integral i
conform a contribuabililor i a obligaiilor fiscale, pentru contribuabilii ale cror obligaii fiscale sunt
calculate de serviciile respective i la evidena acestor obligaii, alte atribuii prevzute expres de
legislaia fiscal. Partea ce ine de atribuiile privind compensarea, restituirea sumelor pltite n
plus, executarea silit a obligaiilor fiscale i tragerea la rspundere pentru nclcri fiscale sunt
exercitate, n comun cu organul fiscal (art 156, CF). Decizia ce ine de exercitarea atribuiilor de
administrare fiscal se iau de Primar (pretor), iar n cazul atribuiilor comune cu organul fiscal de
ctre ultimul, dup coordonarea cu Primarul (pretorul). n cazul refuzului semnrii de ctre Primar,
decizia este semnat de organul fiscal dup consemnarea faptului respectiv.
Serviciul este creat de Consiliul Local respectiv i funcioneaz n baza unui regulament aprobat
de acesta i elaborat n baza unui regulament tip, aprobat de Guvern37. Aceast funcie n
primriile mici poate fi efectuat de ctre secretarul primriei. Chiar dac reprezentanii APL i a
IFPS nu au exprimat careva disfuncionaliti majore, totui este necesar de menionat c
Hotrrile Curii de Conturi privind administrarea patrimoniului public de ctre APL abund de
constatri privind nregistrarea incomplet a contribuabililor i colectarea parial a veniturilor la
nivel local. n acest context este bine de menionat c principala cauz a acestei situaii cost n
motivaiile slabe a APL privind colectarea veniturilor proprii. Odat cu modificarea legii privind
finanele publice locale, exist premize c situaia se va schimba, iar odat cu aceasta i
colaborarea dintre serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale din APL i organele SFS va
trece la un alt nivel.
3.2.5.

Alte instituii i interaciunea acestora cu SFS

Totodat, n afar de instituiile menionate mai sus n colectarea veniturilor la BPN sunt implicate
i alte instituii. Aceste instituii de regul lucreaz n interaciune cu organele cu atribuii de
administrare fiscal. Cele mai importante grupe de venituri, pentru administrarea crora sunt
implicate 2 sau mai multe instituii sunt:
i.

Contribuii de asigurri sociale de stat obligatorii

Pentru administrarea acestor venituri sunt responsabile SFS i Casa Naional de Asigurri
Sociale (CNAS):
SFS colecteaz contribuiile de asigurri sociale de stat obligatorii, controleaz corectitudinea
calculrii i virrii lor n termen la BASS, urmrete sumele datorate i aplic executarea silit (art.
30, 35, L489), n condiiile legislaiei fiscale. De asemenea, SFS poate s amne i s reealoneze
sumele datorate n conformitate cu Legea anual a bugetului asigurrilor sociale de stat.
CNAS efectueaz evidena contribuiilor de asigurri sociale se face prin structurile teritoriale ale
Casei Naionale; calculeaz majorrile de ntrziere (art 28); controleaz veridicitatea drilor de
seam referitoare la bugetul asigurrilor sociale de stat, corectitudinea utilizrii mijloacelor virate la
..

Regulamentul-tip privind serviciul de colectare a impozitelor i taxelor locale din cadrul primriei,
aprobat prin HG nr. 998 din 20august 2003.
37

36

bugetul asigurrilor sociale de stat (prestaii de asigurri sociale i alte pli prevzute de
legislaie); asigur evidena la nivel naional a tuturor pltitorilor contribuiilor la BASS.
Forma de administrare a contribuiilor de asigurri sociale de stat obligatorii n care sunt implicate
organele fiscale i CNAS rezult din specificul acestor contribuii, necesitatea unor activiti ce in
de managementul plilor din fondurile sociale, care necesit i o eviden individual a fiecrui
asigurat, iar nivelul plilor n multe cazuri depind de nivelul de contribuii. Astfel, nlocuirea acestei
forme de administrare n care sunt implicate ambele instituii cu una singur nu o considerm
oportun.
Totodat, o perfecionare a acestor relaii este necesar, n special pentru sporirea eficienei
administrrii fiscale i micorarea costurilor de raportare a agenilor economici. Reglementarea
actual din L489 privind colectarea contribuiilor este neclar, fiindc nu conine o aciune explicit
ntru realizarea acesteia. Mai curnd funcia de colectare este exercitat de CNAS, fiindc aceasta
ncaseaz plile i primete rapoartele respective. n opinia noastr, n realitate SFS de fapt
realizeaz doar funciile de verificare a calculrii contribuiei, executrii datoriilor i de informare i
explicare. Astfel, principalele probleme ce apar n administrarea acestor contribuii rezid din faptul
c evidena i raportarea este la CNAS, iar executarea ncasrilor la SFS. Legislaia actual
opereaz cu noiuni precum administrarea fiscal, colectarea, evidena contribuiilor, e.t.c. fr a fi
definite n mod coerent. Pentru clarificarea situaiei este necesar o abordare unic, pornit de la
definirea comprehensiv a proceselor operaionale necesare pentru colectarea (n sensul de
scop final) veniturilor.
innd cont de faptul c nivelul de colectare a contribuiilor sociale (i primelor de asigurare
medical) depind foarte mult de amploarea fenomenului de lucru la negru i plata salariilor n plic,
existen unei instituii care efectiv s lupte cu aceste fenomene este crucial. Activitile SFS i
CNAS (i CNAM) n prezent foarte puin sunt orientate spre lupta cu aceste fenomene. O instituie
mai aproape de lupta cu aceste fenomene ar fi Inspectoratul de Stat al Muncii, ns practica ne
arat c acest lucru nu se ntmpl. Exist cteva cauze majore ale acestei situaii:
-

Specificul instituiei este orientat mai mult spre protecia drepturilor angajailor dect
respectarea n general al legislaiei muncii, i n mod particular a celei fiscale. Astfel,
intervenia Inspectoratului de regul este bazat pe sesizarea angajailor. Evident n cazul
cnd angajatul i angajatorul ncalc legea de comun acord iniierea inspeciilor nu trebuie
de ateptat c va veni de la angajat.
Inspectoratul are o gam prea larg de atribuii i obiective, astfel nereuitele n domeniul
n discuie nu sunt suficient de vizibile i nu conteaz n evaluarea performanei Instituiei.
Aceasta este o practic rspndit n Moldova, de regul instituiile cu mai multe obiective
i permit euarea realizrii anumitora din ele.
Inspectoratul nu este echipat din punct de vedere legal, procedural, informaional i tehnic
n modul necesar pentru a face fa acestor sarcini.

Astfel, existena unei clariti asupr faptului care este instituia cu responsabilitatea final n lupta
cu fenomenele de angajare la negru i plata n plic a salariilor este foarte important pentru
sntatea finanelor publice. Acest lucru va contribui mult i la crearea unei platforme efective de
colaborare cu alte instituii fr de care va fi greu de obinut rezultatele dorite. innd cont de
situaia existent i de dificultile care mpiedic lupta cu acest fenomen SFS este instituia care
trebuie s preia integral leadershipul n soluionarea problemelor din acest domeniu.
ii.

Primele pentru asigurrile obligatorii de asisten medicala


37

n mod direct n administrarea primelor de asigurare medical sunt implicate Compania Naional
de Asigurri n Medicin i Serviciul Fiscal de Stat. n conformitate cu prevederile legale principale
atribuii ale acestora sunt:

Compania Naional de Asigurri n Medicin:


s verifice respectarea de ctre angajatori a legislaiei la includerea angajailor n listele de
eviden nominal a persoanelor angajate i la prezentarea acestora CNAM, i
s identifice persoanele fizice care au obligaia s se asigure n mod individual i s le
trag la rspundere contravenional pentru nendeplinirea obligaiilor stabilite de legislaie
(L nr. 1585/1998, art. 12, i art 17, L 1593/2002)
s in evidena i s controleze corectitudinea calculrii i virrii n termen a primelor i
ncasarea penalitilor i sanciunilor financiare pentru primele de asigurare obligatorie de
asisten medical calculate n form de sum fix (art. 17, L 1593/2002)
Serviciul Fiscal de Stat:

Evidena i controlul corectitudinii calculrii i virrii n termen la contul CNAM a primelor i


ncasarea penalitilor i sanciunilor financiare, precum i s efectueze executarea silit
pentru primele de asigurare stabilite n calitate de contribuie procentual la salariu i la alte
recompense (art. 17, L 1593/2002).

Angajatorii i unitile, indiferent de tipul de proprietate i forma juridic de organizare,


persoanele fizice, notarii publici, executorii judectoreti i avocaii care pltesc
persoanelor fizice ori n folosul lor alte recompense prezint trimestrial ( II i G ce nu au
mai mult de 3 angajai, anual in Declaraia unificat)) organelor SFS, un raport privind
calcularea i transferul primelor de asigurare obligatorie de asisten medical conform
modelului aprobat de CNAM i IFPS (raportare electronic, n condiiile stipulate la art. 187
alin. (21) din Codul fiscal).

Transferarea practic a ntregii responsabiliti privind administrarea primelor pentru asigurarea


medical obligatorie a fost o decizie bun. Este important ca odat creterea nivelului de
sofisticare a sistemului de asigurri obligatorii n medicin s nu se piard acest avantaj.
iii.

Impozitele pe proprietate

n administrarea acestor impozite sunt implicate urmtoarele instituii:

Agenia Relaii Funciare i Cadastru: Aceasta evalueaz valoarea bunurilor imobiliare i


prezint la IFPS pn la 1 februarie, informaia cu privire la fiecare obiect i subiect al
impunerii cu impozitul pe bunurile imobiliare. Structura informaiei i modul de transmitere a
acesteia se stabilesc de IFPS.

SFS: Organizeaz inerea cadastrului fiscal i monitoringul informaiei privind fiecare


subiect i obiect al impunerii.

Consiliul Local aprob cotele (n conformitate cu CF), iar Autoritatea executiv a


administraiei publice locale monitorizeaz deciziile consiliului local privind aplicarea
impozitului pe bunurile imobiliare pe teritoriul administrat, le prezint organelor fiscale n
termen de 10 zile de la data adoptrii lor i le aduce la cunotin contribuabililor.

Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale din Primrii: Calculeaz suma


impozitului pe bunurile imobiliare ale persoanelor fizice care nu sunt nregistrate n calitate
de ntreprinztor, precum i ale gospodriilor rneti (de fermier), cu participarea
38

inspectoratelor fiscale de stat teritoriale, i le transmite Avizul de plat a impozitului. fiecrui


subiect al impunerii.
Principalele probleme la acest capitol au fost legate mai curnd de domeniul politicilor dect de
administrarea propriu-zis. Exist semnale c APL-le au nceput sa manifeste un interes cu mult
mai mare dect anterior ce va permite mbuntirea ncasrilor din proprietate.
iv.

TVA si Accize

La administrarea acestor impozite sunt implicate n special SFS i SV. SFS este responsabil de
asigurarea colectrii depline i la termen a acestora, precum i a penalitilor i ntrzierilor
aferente n conformitate cu atribuiile descrise mai sus. SV este responsabil de perceperea i
evidena acestora la trecerea hotarului vamal (export, import, duty free, zone libere).
Din multitudinea de operaiuni ce formeaz administrarea TVA i a Accizelor, SV ndeplinete o
parte important ns totui foarte limitat ca spaiu i timp. Un rezultat final bun poate fi asigurat
doar n condiiile cnd ambele instituii pstrndu-i autonomia n limita procedurilor specifice s
coopereze i s conlucreze. n condiiile prevederilor legislative actuale, lsnd integral aceast
colaborare la cheremul iniiativelor voluntare, n opinia noastr este o greeal.
v.

Taxe rutiere

Conform CF, Titlul IX exist 7 taxe rutiere.


a) taxa pentru folosirea drumurilor de ctre autovehiculele nmatriculate n Republica
Moldova
-

SFS, responsabil pentru evidena i controlul general prin colectarea rapoartelor de


achitare de la AE care dein mijloace de transport, i prin verificarea cu nscrierile n
Registrului de stat al transporturilor (conturul G).

AE care efectueaz Testri Tehnice Obligatorii au obligaia de a verifica plata nainte de a


elibera certificatul respectiv

Poliia, verific plata la nmatriculare

MTIC prin gestiunea Registrului de stat al transporturilor

b) taxa pentru folosirea drumurilor Republicii Moldova de ctre autovehiculele


nenmatriculate n Republica Moldova, cu excepia celor clasificate la poziia tarifar
8703 i a remorcilor ataate la acestea, clasificate la poziia tarifar 8716
-

Responsabilitatea integral a Organelor Vamale pentru asigurarea ncasrii taxelor.

c) taxa pentru folosirea drumurilor Republicii Moldova de ctre autovehiculele


nenmatriculate n Republica Moldova, clasificate la poziia tarifar 8703, i de ctre
remorcile ataate la acestea, clasificate la poziia tarifar 8716 (vinieta).
-

Responsabilitatea integral a Organelor Vamale pentru calcularea i colectarea taxelor


(vinieta).

d) taxa pentru folosirea drumurilor de ctre autovehicule a cror mas total, sarcin
masic pe ax sau ale cror dimensiuni depesc limitele admise;
-

Organele Vamale: sunt responsabile pentru constatarea, calcularea taxelor pentru


autovehiculele nenmatriculate n Moldova, verific plata in hotar (dac e cazul) i transmit
procesele verbale (PV) la inspectoratele fiscale teritoriale (IFT)

39

Organul abilitat al administraiei publice centrale (ANTA) calculeaz taxele n cazul


autovehiculelor nmatriculate n Moldova i verific in interiorul tarii corectitudinea calculrii
i achitrii taxelor, raporteaz la IFT (trimestrial)

Politia verifica existenta i corectitudinea autorizaiei i calculeaz dac e cazul taxa


datorat, poate ntocmi PV

IFT colecteaz rapoartele de AE i ANTA

e) taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru efectuarea lucrrilor de construcie i montaj;
-

ANTA calculeaz i elibereaz autorizaii dup efectuarea plii, de asemenea prezint la


IFT (trimestrial) informaii privind sumele calculate i achitate

IFT colecteaz Informaiile de la ANTA i drile de seam privind achitarea taxei de la AE


taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru amplasarea publicitii exterioare;

f)
-

ANTA calculeaz pentru primul an taxa, duce evidena subiecilor impunerii i prezint
trimestrial informaia la IFT

Agenii Economici abilitai s exploateze sectoare ale drumurilor n a cror zon de


protecie sunt amplasate obiective de publicitate transmit la IFT o informaie privind fiecare
obiect i subiect al impunerii.

IFT prin Informaiile prezentate de ANTA (trimestrial), a drilor de seam a subiecilor


impunerii, i a informaiilor (anuale) privind obiectivele impunerii prezentate de Agenii
Economici care exploateaz zonele de drumuri respective administreaz ncasarea taxelor.

g) taxa pentru folosirea zonei de protecie a drumurilor din afara perimetrului localitilor
pentru amplasarea obiectivelor de prestare a serviciilor rutiere;
-

ANTA la eliberarea autorizaiei calculeaz taxa i trimestrial prezint o Informaie la IFT


privind subiecii impunerii i sumele calculate i achitate, precum i o Informaie privind
subiecii impunerii crora le-au fost retrase autorizaiile i care i-au retras obiectivele,

Agenii Economici abilitai s exploateze sectoare ale drumurilor n a cror zon de


protecie sunt amplasate obiective de prestare a serviciilor transmit la IFT o informaie
privind fiecare obiect i subiect al impunerii.

IFT prin colectarea Informaiilor de la ANTA, Agenii Economici care gestioneaz drumurile
i agenii de impunere administreaz ncasarea taxelor respective

Pentru administrarea taxelor rutiere sunt implicate SFS, ANTA, SV, Agenii economici cu anumite
activiti din domeniul transporturilor, Poliia i MTID. Este o grup de taxe care trebuie reformat.
Acest lucru este necesar n primul rnd pentru diminuarea poverii ageniilor economici cu
raportarea i efectuarea plilor acestor taxe. Nu este clar necesitatea prezentrii unor rapoarte,
atunci cnd obinerea permiselor este condiionat de efectuarea plilor. n acelai timp, este
necesar de menionat c transportul ca ramur joac un rol important n fenomenul de evaziune
fiscal i alte activiti care contribuie la formarea Discrepanei Fiscale.
vi.

Resurse naturale

Sistemul taxelor pentru resursele naturale includ (Titlul XIII, al CF):


a) taxa pentru ap;
b) taxa pentru efectuarea prospeciunilor geologice;
c) taxa pentru efectuarea explorrilor geologice;
d) taxa pentru extragerea mineralelor utile;
40

e) taxa pentru folosirea spaiilor subterane n scopul construciei obiectivelor subterane,


altele dect cele destinate extraciei mineralelor utile;
f) taxa pentru exploatarea construciilor subterane n scopul desfurrii activitii de
ntreprinztor, altele dect cele destinate extraciei mineralelor utile;
g) taxa pentru lemnul eliberat pe picior.
IFT colecteaz drile de seama de la subiecii impunerii, verific corectitudinea calculrii i
ncasrii integrale a sumelor datorate.
a) Taxe locale
n conformitate cu CF (titlul VII) exist 14 taxe locale. Principalele atribuii n administrarea acestor
taxe revine APL i organelor executive ale acestora, inclusiv serviciilor de colectare a impozitelor i
taxelor locale:
-

Consiliile Locale stabilesc nivelul taxelor n conformitate cu CF

Autoritatea executiv a APL monitorizeaz deciziile consiliului local privind aplicarea


taxelor i le prezint organelor fiscale n termen de 10 zile din data adoptrii acestora i le
aduce la cunotin contribuabililor. Pentru taxele locale specificate la art. 289 lit. a) n
partea ce ine de gospodriile rneti (de fermier), la lit. k), n) i p), mecanismul de
administrare a acestora se stabilete de ctre autoritatea administraiei publice locale,
precum i pentru prezentarea drilor de seam respective ctre organele fiscale teritoriale,
revine organelor mputernicite de autoritile administraiei publice locale.

Inspectoratele fiscale de stat teritoriale exercit controlul asupra modului n care


autoritile administraiei publice locale execut prezentul titlu.

Din cadrul de administrare a taxelor locale se observ rolul crucial al APL n sporirea colectrii
acestora la bugetele locale. Pn recent, APL-le nu au avut o implicare adecvat n administrarea
acestor taxe, limitndu-se n special la aprobarea actelor administrative privind nivelul i taxele
locale. Odat cu modificarea legii privind finanele publice locale din 201338 care vor intra n
vigoare integral din 2015 exist premize ca atitudinea s se schimbe. Odat cu aceast, exist
premize ca i discrepanei fiscal n relaie cu taxele locale s se diminueze.
Astfel, dup cum a fost prezentat anterior, n administrarea impozitelor i taxelor sunt implicate mai
multe instituii i autoriti administrative. Simplificarea procesului de administrare fiscal este un
subiect care se discut de mai mult vreme n societate i n Guvern, n special prin prisma
diminurii poverii businessului cu raportarea i plata a taxelor i foarte puin prin prisma reducerii
discrepanei fiscale. n aceast ordine de idei este bine de menionat faptul c ponderea veniturilor
n BPN din taxele locale, rutiere i altor impozite n administrarea crora particip mai multe
instituii nu au o pondere mare n veniturile totale. Cu toate c simplificarea administrrii acestora
ar contribui n primul rnd la diminuarea poverii cu administrarea fiscala asupra businessului, este
bine de inut cont c n anumite cazuri poate duce i la diminuarea discrepanei fiscale.

3.3. Instituiile responsabile i implicate n diminuarea discrepanei fiscale


Dup cum a fost prezentat n capitolul precedent discrepana fiscal este rezultatul unor fenomene
complexe, la care particip o mulime de factori cu o interlegtur complicat ntre acetia. Unii
factori sunt rezultatul evoluiilor unor perioade lungi de timp, depind de practicile i regulile
..
38

Legea Nr. 267 din 01.11.2013 pentru modificarea i completarea unor acte legislative

41

internaionale de a face afaceri, poziia geografic, structura economic etc. Toate aceste
elemente determin i influeneaz n anumit msur discrepana fiscal, ns sunt greu de
controlat i influenat de ctre Guvern, ne mai vorbind de autoritile fiscale. Cu alte cuvinte acetia
mai curnd sunt factori exogeni pentru organele responsabile de diminuarea decalajului fiscal.
Totodat exist un ir de factori care se afl sub un control mai puternic al autoritilor statului i
prin urmare pot fi influenai i controlai, astfel nct discrepana fiscal s fie diminuat i
controlat.
n general, discrepana fiscal poate fi detaliat dup tipul de impozite i taxe i dup tipul de
comportament prin care se realizeaz. n capitolul 1 a fost prezentat discrepana fiscal
general i pentru un singur impozit, pentru TVA. Cu prere de ru, cu mici excepii la moment n
Moldova nu se fac estimri (sau nu se public) privind discrepana fiscal. De fapt, n condiiile
Moldovei cu mult mai important este imaginea discrepanei fiscale dup comportament, care la fel
nu se estimeaz. n conformitate cu abordarea aplicat de autoritatea fiscal din Marea Britanie39,
discrepana fiscal dup comportament poate fi divizat n cteva componente, prezentate n
Tabelul 8:
Tabelul 8. Principalele instituii implicate n gestiunea discrepanei fiscale
Componen Descrierea
Principalele forme sau cii de
tele DF
manifestare a DF
Fraudele
Activiti special ndreptate pentru a
Firme fantome40,
fiscale
beneficia ilegal de pe urma existentei
Contrabanda,
taxelor. Aici intra returnri ilegale de TVA, Scheme returnare TVA,
contrabanda cu produse accizate,etc
Produse contrafcute (n special
igri i alcool)
Munca ilegal (la negru)
Evaziune
fiscal

Aciuni ilegale ntreprinse de Agenii


economici pentru manipula informaiile i
datele astfel nct s reduc obligaiile
fiscale

Economia
subteran/
ascuns

Reprezint sursele de venit din activiti


economice nedeclarate integral. Exist 2
tipuri de ageni economici la acest
capitol, care declar cel puin o activitate
economic i cei care nu declar nimic,
fiind invizibili pentru fisc.
Eschivarea sau ocolirea este o activitate
deliberat a pltitorilor de taxe
ndreptat spre reducerea obligaiilor

Eschivare/
ocolire

Nenregistrarea veniturilor,
Majorarea cheltuielilor,
Operaiuni cu companii
offshore,
Declaraii (pre, cantitate,
calitate) false In vam
Operaiuni fictive, prin
intermediul persoanelor fizice,
Salarii n plic, munca la negru
Activiti economice (producie
sau prestri servicii) nedeclarate
de AE nregistrai,
Ageni Economici care activeaz
fr a fi nregistrai

Operaiuni offshore,
Tranzacii cu prile legate

Instituiile
implicate
SFS,
SV
IGP, CNA,
Procuratura
Insp Muncii
Camera de
nregistrare
SFS
CNA
MF
ME
Insp Muncii
SV
BNM

IGP
SFS
Procuratura
APL
CNA
ME
MF
SFS

..
39

Measuring tax gap, ediia 2013, (autoritatea fiscal a Marii Britaniei)


https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/249537/131010_Measuring_Tax_Gaps_A
CCESS_2013.pdf
40
Firmele fantome n Republica Moldova sunt numite firmele constituite legal cu scopul splrii banilor pe perioade
scurte de timp dup care sunt lichidate legal

42

Interpretar
ea cadrului
legislativ

fiscale. Este o activitate legal, rezultant


din diferena aplicrii legilor n spiritul lor
i respectrii buchii acestora.
Ambiguitile legale. Gaura fiscal apare
n rezultatul interpretrii acestora n
favoarea pltitorului de taxe.

Ne plata,
taxelor i
impozitelor
Eecul de
conformar
e

Obligaiile fiscale au fost declarate, ns


nepltite de regul din cauza
insolvabilitii pltitorului.
Incapacitatea de a se conforma din
motive de lips de abiliti, indisciplin,
neglijen la nregistrarea tranzaciilor etc

Erori

Erori la calculul taxelor, completarea


formularelor, etc, n ciuda faptului c
contribuabilii avut grij s nu se ntmple.

BNM

Deductibilitatea cheltuielilor
Stabilirea taxelor (rutiere,
locale, resurse naturale)
Stabilirea valorii n vam
Lipsa de coordonare i
reacionarea ntrziat a
instituiilor
ntreprinderile mici,
Gospodriile rneti
ntreprinderile Individuale
Nivelul jos de aplicare a IT

SFS
SV
APL
SFS
Procuratura
SFS
APL
M. Finanelor
M. Economiei
SFS
APL

Sursa: Componentele discrepanei fiscale i descrierea acestora dup Measuring tax gap publicat de autoritatea
fiscal a Marii Britanii, informaia referitor la Cile i Formele de manifestare i Instituiile implicate estimate de autori

innd cont de numrul mare de instituii de care depinde valoarea discrepanei fiscale, succesul
n diminuarea acesteia n mare parte depinde de coerena cadrului instituional i de existena unor
reglementri sau practici prin care acestea ar funciona concertat pentru diminuarea discrepanei
fiscale. n acest sens, cu referire la Republica Moldova se pot meniona cteva constrngeri legate
de funcionarea i interaciunea instituiilor.
Buna funcionare a CNA (sau Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei n
trecut) este crucial n diminuarea discrepanei fiscale, fr de care, practic orice aranjament
instituional nu va da rezultatele necesare. Cu o bun funcionare a CNA, chiar i cu aranjamentele
instituionale existente s-ar fi putut realiza cu mult mai multe n diminuarea discrepanei fiscale.
Astfel, msurarea rezultatelor CNA trebuie puse n direct legtur cu msurile luate de aceasta n
instituiile implicate n administrarea fiscal, inclusiv SFS. De asemenea, CNA ar putea juca un rol
mai important n suportul activitilor direciei care are ca scop lupta cu corupia n interiorul SFS i
SV. Fr dezvluirea actelor de corupie n organele fiscale i vamale CNA practic nu poate s-i
justifice existena.
Rolul SFS ca instituie lider n structura actual de instituii cu rol important n diminuarea
discrepanei fiscale, nu este suficient de puternic. Acesta este constrns de cadrul legal existent,
care n anumite privine de fapt definete SFS ca instrument n minile altor instituii, dect ca o
instituie lider, creia i aparine prima responsabilitate privind starea de lucruri privind discrepana
fiscal. Prevederea legal privind cooperarea voluntar nu este suficient n cazul practicilor
existente n activitatea autoritilor publice, nivelului actual de dezvoltare a societii i nivelului
sczut al culturii de cooperare ntre acestea. n acest sens este necesar ca rolul SFS s fie crescut
acolo unde e posibil prin prevederi legale, implementarea politicilor de consolidare a integritii
administrrii fiscale i cooperare i prin formarea formelor de colaborare prin acorduri de
colaborare. Reformarea de mai departe a SFS, SV, CNAM, CNAS i altor instituii implicate n
administrarea fiscal este necesar s fie efectuat cu tendina de a asigura o mai mare integrare a
activitii acestora n jurul SFS.
Analiza rapoartelor de activitate a SFS ne arat c dosarele (materialele) transmise organelor de
drept pentru investigaii, practic rmn fr finalizare. Aceast situaie este similar cu cea de la
43

Curtea de Conturi, cnd la fel un numr mare de materiale transmise la organele de drept nu se
materializeaz n rezultate concrete. Motivul deseori invocat n susinerea acestei situaii precum
c argumentarea dovezilor este slab, nu poate fi acceptat, deoarece acest handicap ar fi posibil
de depit n timp. Astfel, se poate face concluzia c organele de drept au alte sarcini, mult mai
importante dect lupta cu infraciunile economice, chiar i n perioada cnd a existat Centrul de
Combatere a Crimelor Economice i Corupiei. n acest context, considerm c mputernicirea SFS
cu atribuii de investigaie ar fi o soluie de analizat. Forma i aria atribuiilor urmeaz a fi stabilite,
de exemplu prin limitarea nivelului prejudiciilor, funcionarea mpreun cu alte organe etc. O alt
cale ar fi formarea grupurilor comune de lucru, care de fapt sau dovedit a fi puin efective n cazuri
similare.
De asemenea, implicarea BNM, Ministerului Economiei i Ministerului Finanelor este crucial n
schimbarea structurii economiei neobservate, care prin anumite elemente susin sau chiar devin
mijloace prin care se realizeaz discrepana fiscal. Reducerea componentelor discrepanei fiscale
realizate prin implicarea companiilor offshore, tranzaciilor cu prile legate (afiliate), diminuarea
treptat a sectorului neformal, sporirea volumului operaiunilor nemonetare practic este imposibil
fr un angajament ferm i continuu ale acestora. n acest sens sunt bine venite iniiativele MF
privind reglementarea preurilor de transfer, ns pentru a spori rolul MF de promotor a reformelor
la nivel de Guvern, BNM i alte instituii SFS trebuie s aib capacitatea de a fundamenta
necesitatea acestora i a veni cu propunerile necesare.
De-a lungul timpului SFS a beneficiat de asisten din partea a mai multor instituii internaionale,
care au ajutat la mbuntirea structurii SFS i au contribuit la sporirea capaciti instituiei n
realizarea obiectivelor de administrare fiscal. Astfel, se pot observa progrese substaniale n
implementarea strategiilor de management a riscurilor de conformare, dezvoltarea strategiilor de
comunicare, sporirea capacitii serviciilor de suport al contribuabililor, aplicarea TI, etc. ns, fr
relaxarea instituional a SFS beneficiile marginale dup implementarea acestor reforme se vor
diminua, fiindc cadrul instituional existent nu permite intrarea pe deplin a SFS i rezolvarea
principalelor probleme: activitatea firmelor fantome, angajarea la negru i plata salariilor n plic, i
a economiei tenebre.

3.4. Concluzii i recomandri


Codul fiscal n forma lui actual nu servete ca instrument integrator n partea ce ine de
asigurarea unui nivel optimal de impozitare i raportare, acest lucru este bine cunoscut i practic
nu a fost contestat. Totodat, mai puin a fost discutat necesitatea modernizrii codului fiscal din
perspectiva mbuntirii administrrii fiscale n partea ce ine de diminuarea discrepanei fiscale.
n acest sens considerm c includerea contribuiilor obligatorii, impozitelor ecologice n codul
fiscal ar fi oportun pentru Republica Moldova. n acelai timp inem s menionm c experiena
internaional nu ofer o soluie univoc la acest subiect.
De asemenea, cadrul legislativ actual care st la baza crerii i reglementrii activitii organelor
de administrare fiscal, promoveaz funcionarea autonom a acestora, iar colaborarea acestora
este voluntar. Provocrile care stau n faa Guvernului privind diminuarea discrepanei fiscale sunt
foarte complexe i practic nu pot fi depite de instituiile existente n mod individual. Diminuarea
evaziunii fiscale, economiei tenebre i a crimelor fiscale necesit o activitate concertat a tuturor
instituiilor cu atribuii de administrare fiscal. n acest sens, sunt necesare msuri integratoare a
activitii acestor instituii, n primul rnd nominalizarea unei instituii lider cu echiparea acesteia cu

44

toate prghiile instituionale i legale pentru a face fa acestor sarcini. Una din msurile necesare
n acest sens ar fi subordonarea Serviciul Vamal, fr a fi dizolvat, ctre Serviciul Fiscal de Stat.
De asemenea, succesul n diminuarea discrepanei fiscale nu este posibil fr ca organele de
drept sa fie puternic implicate n acest proces. Rezultatele de pn acum arat cel puin c n
formatul actual aici exist o mare problem. Practic toate materialele transmise de organele fiscale
la organele de drept nu au produs nici un efect. n acest sens considerm oportun revizuirea
locului organelor fiscale n procesul de efectuare a investigaiilor infraciunilor fiscale, acordndu-i
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat aceste atribuii parial sau integral.
Un alt nivel critic de colaborarea l constituie acela dintre organele fiscale i alte instituii cum ar fi
Banca Naional a Moldovei, Ministerul Economiei, CNA i alte instituii i administraii centrale. n
acest sens, pentru ca toate aceste instituii s poat fi antrenate n elaborarea i realizarea
politicilor iniiate de SFS privind diminuarea discrepanei fiscale, este necesar de creat un
mecanism de coordonare ntre aceste instituii. Ridicarea rangului Ministrului de Finane la rangul
de viceprim-ministru ar constitui platforma care ar facilita aceast colaborare.
Pentru asigurarea unei mai bune eficiene a activitii Serviciului Fiscal de Stat este necesar o
mai mare flexibilitate n alocarea resurselor materiale i umane n cadrul acestuia. Pentru
realizarea obiectivelor care stau n faa serviciului fiscal, acesta are nevoie s poat operativ s
implementeze diferite activiti n teritoriu. Acest lucru nu ntotdeauna este posibil n cadrul
normativ existent care nu permite alocarea resurselor n funcie de sarcini i eforturi n seciune
teritorial i prioriti. De asemenea, n politica apropierii de contribuabili promovat de Serviciul
Fiscalul, implicarea Serviciului de colectare a impozitelor i taxelor locale este iminent. Astfel,
elaborarea unui mecanism de colaborare cu Serviciile de colectare a impozitelor i taxelor locale,
fr excluderea posibilitii de outsourcing de la acestea a unor servicii necesare Inspectoratului
Fiscal Principal de Stat sunt binevenite.
Inspectoratul Fiscal Principal de Stat astzi ndeplinete un ir de activiti care nu sunt ntocmai n
conformitate cu sarcina de baz a acestuia. Pentru sporirea eficacitii i eficienei activitii
organelor fiscale este necesar ca acestea s fie exonerate de activitile care sustrag instituia de
la realizarea scopului pentru care au fost create.
Se constat abateri substaniale ntre clasificaia bugetar existent i prevederile legale n
vigoare. Din aceast cauz nu se asigur o reflectare precis n ce privete structura ncasrilor n
BPN. n acest sens, este necesar o revizuire a Clasificaiei bugetare, astfel nct aceasta s
reflecte structura sistemului fiscal din Republica Moldova i n acelai timp s fie armonizat cu
cerinele internaionale.

45

4.

Munca la negru i remunerarea n plic

Acest capitol analizeaz fenomenul ocuprii informale n general i munca la negru i


remunerarea n plic n particular. Sunt analizai att factorii de cerere (din partea companiilor), ct
i factorii de ofert (din partea angajailor) de ocupare informal. n ambele cazuri, sunt explorate
motivaiile care determin, att angajatorii, ct i angajaii, s solicite/accepte munca la negru
sau salarii neoficiale.

4.1. Ocuparea informal un specific al economiei mioritice


Conform metodologiei Biroului Naional de Statistic, ocuparea informal cuprinde cinci categorii
de persoane:
1. Lucrtorii pe cont propriu, care lucreaz n ntreprinderile sectorului informal i patronii,
care lucreaz la ntreprinderile sectorului informal;
2. Membrii cooperativelor informale de producie;
3. Ajutorii familiali angajai la ntreprinderile sectorului formal sau la ntreprinderile sectorului
informal;
4. Salariaii angajai la ntreprinderile sectorului formal, la ntreprinderile sectorului informal
sau n gospodriile particulare ale cetenilor, care satisfac cel puin unul din criteriile de
mai jos:
a. patronul nu pltete contribuiile sociale pentru ei;
b. nu beneficiaz de concediu anual pltit;
c. nu beneficiaz, n caz de boal, de concediu medical pltit;
5. Persoanele ocupate cu producerea de produse agricole n gospodriile casnice, n
exclusivitate pentru consumul propriu, cu o durat a sptmnii de lucru de 20 de ore i
mai mult.
Aceste categorii de persoane pot fi ocupate n 3 forme de ntreprinderi:
1. ntreprinderile sectorului formal. Acestea cuprind societile (inclusiv ntreprinderile
cvasi-corporative) organizaiile non-profit, ntreprinderile neconstituite (fr statut de
persoan juridic) ale administraiei publice i acele ntreprinderi neconstituite care produc
bunuri sau servicii pentru vnzare sau barter, care nu fac parte din sectorul informal;
2. ntreprinderile sectorului informal. Acestea sunt ntreprinderile care ntrunesc
urmtoarele condiii: (i) sunt ntreprinderi neconstituite (excluznd cvasi-corporaiile), adic
ntreprinderi ale persoanelor fizice i gospodriilor casnice care nu au statut juridic separat
de cel al proprietarului i pentru care nu exist conturi separate pentru a permite separarea
financiar a activitii ntreprinderii de activitatea proprietarului; (ii) toat sau cel puin o
parte din producia de bunuri i servicii produse sunt destinate vnzrii sau barterului; (iii)
legislaia naional permite existena acestor ntreprinderi;
3. Gospodrii casnice. Acestea sunt gospodriile casnice care produc bunuri i servicii
exclusiv pentru consumul final propriu i gospodriile casnice care angajeaz lucrtori
pltii.
n cadrul acestui sistem complex de tipuri de ntreprinderi i ocupri, considerm ocuparea
informal drept ocuparea n cadrul ntreprinderilor sectorului informal, gospodriilor casnice,
precum i ocuparea informal n cadrul ntreprinderilor sectorului formal. Figura 12 ilustreaz ntr-o
form mai intuitiv componentele ocuprii informale.

46

Figura 12. Reprezentarea schematic a economiei informale

ntreprinderi
n sectorul
formal

Componentele
ocuprii
informale

Patronul nu pltete
contribuiile sociale pentru
angajai;
Angajaii nu beneficiaz de
concediu anual pltit;
Angajaii beneficiaz, n caz
de boal, de concediu
medical pltit;
Ajutori familiali.

ntreprinder
n sectorul
informal

Gospodrii
casnice

Lucrtori pe cont propriu


sau patronii ntreprinderilor
informale;
Membrii cooperativelor
informale de producie
Ajutori familiali.

Persoanele ocupate cu
producerea de produse
agricole n gospodriile
casnice, n exclusivitate
pentru consumul propriu,
cu o durat a sptmnii
de lucru de 20 de ore i mai
mult.

Ocuparea informal a fost mereu un specific indispensabil al economiei moldoveneti, avnd n


vedere structura acesteia. Astfel, cea mai important pondere n total ocupare informal o deine
sectorul agricol (66,4% n 2012), principala contribuie aparinnd gospodriilor casnice unde
activeaz circa o treime din populaia ocupat n acest sector (Figura 13). Din aceeai cauz,
forma respectiv de ocupare este mai mult specific mediului rural, unde, n 2013, au activat circa
80% din persoanele ocupate informal. Sectorul construciilor la fel deine o pondere important n
ocuparea informal (12,6% n 2012), ns, spre deosebire de sectorul agricol, principala contribuie
aparine ntreprinderilor din sectorul informal unde activeaz peste jumtate din populaia ocupat
n sector. Att agricultura, ct i construciile, constituie singurele sectoare unde ocuparea
informal depete cea formal (74,6% i, respectiv, 61,4% din total ocupare, n 2012). Acest fapt
explic i nivelul mai sczut al productivitii n aceste sectoare comparativ cu restul economiei.
Figura 13. Distribuia ocuprii informale pe principalele sectoare economice,
2012, %

Sursa: Biroul Naional de Statistic

47

n perioada 2003-2009 ocuparea informal a urmat un trend descendent, stabilizndu-se din 2009
i pn n prezent (Figura 14). Astfel, n 2013, circa 30% din persoanele ocupate au muncit
informal (practic, n afara sistemului de asigurri sociale i medicale). Aceast dinamic a fost
determinat de lichidarea gradual a locurilor informale n majoritatea sectoarelor i, n special, de
comprimarea ponderii sectorului agricol n Produsul Intern Brut al rii.
Figura 14. Evoluia numrului de locuri informale, ponderea acestora n total
ocupare i ponderea n PIB a valorii adugate brute create n agricultur

Sursa: Biroul Naional de Statistic

Diminuarea ponderii ocuprii informale n total ocupare a fost determinat de majoritatea


sectoarelor economice. Cu toate acestea, au fcut excepie agricultura i construciile care au
urmat tendine inverse (Figura 15). Astfel, n 2013, circa 79% din populaia ocupat n sectoarele
respective fcea parte din ocuparea informal, fiind campioane la acest capitol fa de alte
sectoare economice. Acest fapt relev nivelul nalt de fragmentare a ntreprinderilor (n special n
sectorul agricol), multitudinea de problemele structurale, precum i productivitatea sczut n
sectoarele respective. Pe termen lung, perpetuarea unei ponderi att de mari a ocuprii informale
n sectorul agricol i cel al construciilor va afecta esenial cadrul concurenial i atractivitatea
investiional a sectorului. Prin urmare, tendinele respective necesit o atenie sporit din partea
autoritilor publice de resort.
Figura 15. Evoluia ponderii ocuprii informale n total ocupare pe principalele
sectoare economice, %

Sursa: Biroul Naional de Statistic

4.2. Ocuparea informal o component specific a economiei neobservate


48

Efectele economice ale ocuprii informale sunt integral cuprinse de economia neobservat. Acest
lucru rezult din descrierea conceptului de ocupare informal i economie neobservat (vezi
Capitolul 1). Ocuparea informal per ansamblu nu este favorabil dezvoltrii economice, fiind
caracterizat de o productivitate sczut, cu implicaii negative asupra atractivitii investiionale i
a competitivitii sectoarelor economice. ns, anumite componente ale acesteia sunt naturale n
contextul economiei moldoveneti. Spre exemplu, ponderea nalt a ocuprii n gospodriile
casnice este determinat de specificul sectorului agricol, caracterizat de un nivel nalt de
fragmentare a terenurilor i a multor familii care practic activiti agricole de subzisten.
Totodat, n virtutea nivelului sczut de trai i a oportunitilor economice limitate, multe persoane
lucreaz pe cont propriu n diferite domenii ale agriculturii, construciilor i a comerului cu
amnuntul. Aceste componente ale ocuprii informale trebuie tratate prin reforme structurale
cuprinztoare, care implic un efort consolidat din partea majoritii instituiilor statului (ex: reforma
cadrului regulator n afaceri, reforma justiiei i a altor organe de drept, reforma n sistemul bancar
etc.).
Totui, componentele ocuprii informale menionate nu neaprat fac parte i din economia ilegal,
avnd n vedere statutul legal al acestora. Pentru a evidenia elementele de discrepan fiscal
asociate cu ocuparea informal este necesar s analizm munca salarial care face parte din
acest tip de ocupare, i anume munca la negru i remunerarea n plic. Dac celelalte forme de
ocupare informal (ex: munc din cont propriu sau n gospodriile rneti) nu intr n conflict cu
legea, ocuparea care implic eschivarea de la plata impozitelor (munca la negru sau
remunerarea n plic) este ilegal.
Datele disponibile nu permit separarea formelor de ocupare informal dup scopul efecturii
acesteia. Prin urmare, ponderea angajailor care lucreaz la negru sau a celor care primesc
salarii n plic poate fi doar aproximat. n baza datelor Anchetei forei de munc i a Cercetrii
asupra ntreprinderilor, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei41 a estimat c, n 2010
circa 57% din populaia ocupat nu-i declara salariul real, ceea ce a constituit o pierdere la
bugetul public naional de cel puin 4,7 mld lei sau 6,5% din Produsul Intern Brut. Proporiile
acestei evaziuni fiscale sunt relevate i de diferenele dintre salariul mediu pltit de firmele din
sectorul privat i cel public. Astfel, dei de regul companiile private sunt mai productive i,
respectiv, capabile s ofere salarii mai atractive, conform datelor oficiale salariile sunt mai mari n
companiile publice (cu 7,8% n 2012). Aceste discrepane pot fi observate n majoritatea
sectoarelor economice, cu excepia tranzaciilor imobiliare, nchirieri i activiti de servicii prestate
ntreprinderilor, precum i energia electric i termic, gaze i apa (Figura 16).

..
41
Propunerea de politici publice Diminuarea fenomenului de ocupare informal a forei de munc, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale
i Familiei, decembrie, 2011

49

Figura 16. Raportul dintre salariul lunar mediu brut din firmele din sectorul
privat la salariul pltit de firmele din sectorul public

Sursa: Calculele autorului n baza datelor BNS

Proporiile nsemnate a muncii la negru i a remunerrii n plic sunt relevate i de rezultatele


sondajului, care relev o percepie pronunat a populaiei privind aceste forme de ocupare
informal, care vor fi discutate n seciunea urmtoare.

4.3. Fenomenul remunerrii n plic prin prisma sondajului sociologic


Proporiile fenomenului remunerrii n plic pot fi estimate i n baza sondajelor sociologice.
ntrebrile utilizate n acest sens trebuie s fie indirecte, pentru a evita erorile de raportare i
rspunsurile prtinitoare (muli respondeni nu vor dori s recunoasc faptul c sunt remunerai n
plic). Astfel, sondajul tematic elaborat pentru acest studiu a inclus ntrebarea: Ct de des sunt
rspndite plile salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova?. Ipoteza principal n acest
sens este c persoanele care primesc remunerri neoficiale sunt nclinate s afirme c fenomenul
respectiv este rspndit foarte des.
Conform sondajului, 51,5% din respondeni au afirmat c plile salariale neoficiale sunt
rspndite practic n fiecare companie (18%) i rspndite des (33,5%) (Figura 17). Aceast
cifr este similar cu estimrile Ministerului Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei, potrivit crora
57% din populaia ocupat nu-i declara salariul real.
Figura 17. Distribuia rspunsurilor la ntrebarea din sondaj Ct de des sunt
rspndite plile salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova?

Sursa: Rezultatele sondajului sociologic

50

Percepia pentru fenomenul remunerrii n plic este mai pronunat n cazul brbailor (53,8%
fa de 49,7% n cazul femeilor), persoanelor mai tinere (57,9% pentru 18-29 ani; 53,3% pentru 3044 ani; 48,4% pentru 45-59 ani; i 45,1% pentru 60+ ani), persoanelor cu un nivel de studii i nivel
socio-economic mai nalt, precum i cei din mediul urban.
n acest context este interesant de analizat n ce msur fenomenul remunerrii n plic este
determinat de motivaia angajailor de a solicita asemenea pli cu scop de a obine un salariu net
mai mare, sau de puterea de negociere a angajatorilor interesai de optimizarea plilor fiscale.
Pentru a rspunde la aceast ntrebare vom corela rezultatele sondajului dintre ntrebarea Ct de
des sunt rspndite plile salariale neoficiale (n plic) n Republica Moldova? i A primi un salariu
mai mare, dar neoficial (n plic). Va rog s apreciai cu o not de la 1 la 10, unde 1 nseamn nu
este justificat, iar 10 nseamn mereu este justificat42. Astfel, din numrul celor care consider c
plile salariale n plic sunt rspndite n fiecare companie sau foarte des, doar 19,9% au apreciat
asemenea practici drept mai curnd justificate pentru a beneficia de un salariu mai mare. Prin
urmare, putem deduce c majoritatea celor care primesc salarii n plic nu consider asemenea
practici drept justificate, fiind mai curnd impuse de angajatori. Totui, concluzia respectiv trebuie
tratat cu precauie, avnd n vedere riscul erorilor de raportare, care ar putea supraestima
ponderea celor care consider salariile neoficiale drept nefiind justificate.

4.4. Factorii determinani ai muncii la negru i ai remunerrii n plic


Pe lng efectele negative ce in de productivitate sczut, cadrul concurenial distorsionat i
atractivitatea investiional redus, ocuparea informal cu scop de evaziune fiscal implic i
costuri bugetare directe sesizabile. Spre deosebire de celelalte forme naturale de ocupare
informal (munc din cont propriu sau n gospodriile rneti), n cazul angajrii salarizate
decizia de a intra n economia tenebr ine exclusiv de dou pri: angajatorul i angajatul. Prin
urmare, politicile publice orientate spre minimizarea angajrii informale trebuie s ia n consideraie
factorii motivaionali care determin ambele pri s accepte asemenea forme de ocupare.
Factorii care alimenteaz ocuparea informal cu scop de evaziune fiscal pot fi grupai n 2
categorii majore: (i) factori din partea cererii (din partea angajatorilor), i (ii) factori din partea
ofertei (din partea angajailor).
Factorii din partea ofertei - Acest set de factori in de motivaia angajailor de a accepta sau chiar
de a solicita angajarea la negru sau remunerarea n plic.

Percepia negativ privind calitatea bunurilor i serviciilor publice. n linii generale, att
majoritatea angajatorilor, ct i a angajailor, tind s-i maximizeze beneficiile (salariul net
n cazul angajatului i profitul n cazul angajatorului) i s-i minimizeze costurile (taxele
aferente salariilor) n rezultatul semnrii unui contract de munc. Prin urmare, motivaia de
a recurge la optimizri fiscale (att legale, ct i ilegale) va fi mai mare pe msura
insatisfaciei privind calitatea bunurilor publice finanate din taxele pltite.
o Rezultatele sondajului relev faptul c aceast ipotez este valabil pentru drumuri,
serviciile de protecie social i organele publice n general. n aceste cazuri,
ponderile celor care consider remunerarea n plic mai curnd justificat n total
respondeni care au apreciat serviciile respective drept rele i foarte rele sunt mai
mari fa de ponderile respective n totalul celor care consider c aceste servicii

..
42
Considerm respondenii care au apreciat ntrebarea cu notele de la 6 la 10 drept cei care consider c plile salariale neoficiale (n
plic) sunt, mai curnd, justificate pentru a beneficia de un salariu mai mare.

51

sunt prestate bine i foarte bine (Figura 18). ns, corelarea nu este att de intuitiv
n cazul aprecierii calitii serviciilor de sntate i nvmnt. n ambele cazuri,
ponderea celor care consider c salariile n plic sunt justificate n numrul
respondenilor care apreciaz c serviciile respective sunt prestate ru i foarte ru
sunt mai mici fa de ponderile respective n numrul celor care consider aceste
servicii drept prestate bine i foarte bine. Prin urmare, concluzionm c anume
calitatea proast a drumurilor, proteciei sociale i a activitii organelor publice n
general sunt printre factorii majori care motiveaz angajaii s accepte/solicite
remunerri neoficiale.
Figura 18. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care apreciaz serviciile publice drept prestate ru/foarte ru i
bine/foarte bine, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

Confidena redus n durabilitatea sistemului de pensii. O component esenial din taxele


i impozitele pltite reprezint contribuiile de asigurri sociale, de care depinde nivelul
viitor al pensiei. Pe msura n care angajaii au dubii referitor la durabilitatea sistemului de
pensii sau consider c mrimea anticipat a pensiei, n termeni reali, urmeaz a fi mai
mic comparativ cu suma contribuiilor fcute, vor crete i motivaiile de a evita aceste
contribuii prin acceptarea remunerrii n plic.
o Rezultatele sondajului confirm legtura direct dintre confidena n sistemul de
pensii i probabilitatea acceptrii plilor salariale neoficiale. Astfel, 25,4% din cei
care nu prea sau nu au deloc ncredere n sistemul de pensionare au afirmat c
salariile n plic sunt mai curnd justificate, ponderea fiind mai mare fa de cei care
au oarecare sau foarte mult ncredere n sistemul de pensii (22,6%). Situaia este
similar n cazul celor care consider c sistemul de pensii nu prea sau nu este
deloc echitabil, 22,6% din cei care consider remunerarea neoficial mai curnd
justificat, fa de 21,7% n cazul respondenilor care au afirmat c sistemul de
pensii este foarte sau destul de echitabil (Figura 19).

52

Figura 19. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care au mult/foarte mult ncredere i puin/foarte puin
ncredere n sistemul de pensii, precum i n total persoane care consider
sistemul de pensii foarte/destul de echitabil i nu prea/deloc echitabil, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

Nivelul sczut de preocupare de mrimea viitoarei pensii. Probabilitatea de a accepta


remunerri neoficiale este mai mare n cazurile n care angajaii nu sunt preocupai de
nivelul pensiei viitoare i, respectiv, nu contientizeaz c pensia depinde de volumul
contribuiilor pltite.
o Rezultatele sondajului confirm aceast ipotez. Astfel, 31,3% din cei care s-au
gndit foarte rar sau deloc la propria (viitoarea) pensie consider c plile salariale
n plic sunt mai degrab justificate. Ponderea este mult mai mic fa de cei care
se gndesc des la viitoarea pensie (20,7%) (Figura 20). Avnd n vedere faptul c
nivelul de preocupare este mai sczut n cazul persoanelor mai tinere, anume
acestea i tind s accepte mai mult salariile neoficiale. Astfel, dac 23,6% din
persoanele cu vrsta de 18-29 ani consider salariile n plic mai curnd justificate,
ponderea respectiv diminueaz pe msura avansrii n vrst, pn la 12% n
cazul celor cu vrsta de 60+ ani.

Figura 20. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care se gndesc rar/deloc i des la propria (viitoarea) pensie, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

53

Nivelul sczut de ncredere n instituiile publice. Dorina de a plti taxe i impozite este
direct proporional cu nivelul de ncredere din partea contribuabililor fa de instituiile
responsabile de oferirea bunurilor i serviciilor publice finanate din taxele i impozitele
respective. n cazul Republicii Moldova, nivelul sczut de ncredere n Parlament, Guvern,
Serviciul Fiscal etc. este un factor major care motiveaz populaia s accepte remunerarea
neoficial.
o Rezultatele sondajului confirm ipoteza doar parial. Astfel, probabilitatea de a
accepta remunerare neoficial este mai mare n rndul celor care nu prea au sau nu
au deloc ncredere n organele fiscale, Guvern i Parlament, comparativ cu
respondenii care au foarte mult sau oarecare ncredere n aceste instituii. Lipsa
de ncredere anume n aceste instituii motiveaz angajaii s solicite salarii n plic.
n acelai timp, n mod paradoxal, ponderea celor care consider salariile neoficiale
justificate este mai mic n rndul respondenilor cu o ncrederea sczut n alte
instituii publice (vama, organele raionale, poliia, primria i sistemul medical),
comparativ cu cei care au ncredere nalt n aceste instituii (Figura 21).

Figura 21. Ponderea celor care consider salariile n plic drept justificate n
total persoane care au mult ncredere i puin ncredere n principalele
instituii publice, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

Nivelul sczut de transparen a utilizrii banilor publici. Teoretic, motivaia de a se eschiva


de la plata impozitelor este mai mare atunci cnd contribuabilii nu dispun de suficiente
informaii privind modul cum sunt utilizate impozitele pltite. Totodat, o explicaie major a
dezinteresului populaiei de a participa la contractul social cu statul ine de faptul c nsui
statul nu respect prevederile contractuale: resursele bugetare sunt cheltuite ineficient i
non-transparent. Astfel, numai n 2013, Curtea de Conturi a depistat iregulariti n
utilizarea patrimoniului public n volum de circa 7,7 miliarde lei, iar potrivit Indicelui
Transparenei Bugetare, calculat de ctre EXPERT-GRUP n 2012, Republica Moldova a
acumulat doar 51 din 100 de puncte, ceea ce corespunde unui nivel sczut de transparen
bugetar.
o Rezultatele sondajului relev faptul c n rndul populaiei care este informat ntr-o
mic sau foarte mic msur despre modul cum sunt utilizai banii publici

54

probabilitatea acceptrii salariilor n plic este mai mare fa de respondenii care


sunt informai n mare i foarte mare msur (Figura 22).
Figura 22. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd
justificate n total persoane care sunt informate bine i ru despre modul cum
sunt cheltuii banii publici, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

Cultura de neconformare la fel poate influena motivaia populaiei de a accepta sau solicita
remunerare neoficial. Aceasta ine de tolerana intrinsec pentru fenomenul corupiei,
tendina de eschivare de la plata impozitelor sau de alte pli obligatorii (ex: taxa n
transportul public).
o Rezultatele sondajului confirm influena puternic a culturii de neconformare
asupra motivaiei de a accepta/solicita pli neformale. Astfel, doar 12,4% din cei
care au afirmat c nu ar fi de acord s plteasc mit pentru a rezolva anumite
probleme consider plile n plic drept mai curnd justificate, n timp ce ponderea
celor care consider plile respective drept justificate n total persoane care au
afirmat c nu sunt de acord s plteasc mit este de peste 2 ori mai mare (27,8%).
Ipoteza este confirmat i de faptul c peste o treime (67,4%) din cei care consider
mita pentru a beneficia de un serviciu drept mai curnd justificat au afirmat i faptul
c plile salariale neoficiale sunt mai curnd justificate. n acelai timp, ponderea
respectiv n numrul de oameni care consider mita drept nejustificat este de
doar 10,7%. Motivaia de a accepta salariile n plic coreleaz puternic i cu
tendina de eschivare de la plata taxelor n transportul public. Astfel, 62,1% din cei
care consider evitarea de a achita taxele respective drept mai curnd justificate
tind s accepte remunerarea neoficial, n timp ce ponderea respectiv este de
numai 15,1% din cei care consider mai curnd nejustificat eschivarea de a plti
taxele n transportul public. n plus, se pare c acceptarea salariilor n plic se
ncadreaz n tendina general de eschivare de la plata impozitelor. Conform
sondajului, peste o treime (67,2%) din cei care consider mai curnd justificat
declararea unui venit mai mic pentru a plti mai puine impozite percept i salariile
neoficiale drept mai curnd justificate, ponderea acestora fiind de doar 9,9% n
rndul celor care consider mai curnd nejustificat declararea intenionat a unor
venituri mai mici (Figura 23).

55

Figura 23. Ponderea celor care consider salariile n plic drept mai curnd
justificate n total persoane cu o toleran/nclinaie nalt i joas43 pentru
corupie sau eschivarea de a plti anumite taxe sau impozite, %

Sursa: Calculele autorilor n baza rezultatelor sondajului sociologic

Factorii din partea cererii - Acest set de factori in de motivaia companiilor de a solicita
angajarea la negru sau remunerarea n plic.

Disponibilitatea banilor n numerar. Companiile ar recurge la ocupare/pli informale mult


mai dificil dac acestea ar avea mai puini bani n numerar care ar putea fi pltii direct
angajailor n plic. Drept rezultat, asemenea practici sunt mai des ntlnite n sectoarele cu
o prevalen mai mare a plilor n numerar: servicii (majoritatea tipurilor, cu excepia celor
financiar-bancare), construcii, agricultur, comer intern.
Costul nalt al ocuprii formale. Mrimea total a contribuiilor de asigurri sociale i
medicale n Republica Moldova constituie 36%44. Dei este un nivel comparabil n raport cu
rile din regiune, marea majoritate din aceste contribuii (27%) revin pe umerii
angajatorilor. Aceasta vizeaz contribuiile de asigurri sociale, unde angajatorii achit
23%, iar angajaii doar 6% (n cazul contribuiilor de asigurri medicale distribuia este
egal: cte 4% pentru angajator i angajat). O asemenea distribuie a contribuiilor de
asigurri sociale creeaz motivaii implicite pentru angajatori de a gsi soluii de optimizare
a cheltuielilor respective, pentru a plti salarii competitive i a maximiza profitul net. n
acelai timp, o contribuie att de modest pltit de angajai creeaz un dezinteres implicit
din partea acestora pentru modul cum aceste contribuii sunt utilizate de ctre stat.
Costul sczut al ocuprii informale. n timp ce companiile suport costuri relativ nalte
pentru ocuparea formal, costurile neconformrii sunt neglijabile. n particular, amenzile
pentru ocuparea informal sunt nesemnificative comparativ cu beneficiile obinute de
companii, iar probabilitatea aplicrii amenzilor respective este foarte mic (ex: Inspecia
Muncii este obligat s previn cu 5 zile din timp angajatorii nainte de a efectua
controalele). Totodat, posibilitile Inspeciei Muncii sunt limitate n ceea ce ine de
cuprinderea geografic a inspeciilor i aplicarea msurilor.

..
43
nclinaia nalt a fost considerat n cazurile n care respondenii au acordat punctaj de la 6 la 10 pentru justificarea evitrii de a plti
taxe n transportul public, a declarrii unor venituri mai mici pentru a achita mai puine impozite i a acceptrii mitei pentru a beneficia
de un anumit serviciu. nclinaia sczut a fost considerat n cazul acordrii punctajului de la 1 la 5, pentru aceleai ntrebri.
44La

acestea se mai adaug cota impozitului pe venit, care este de 7% pentru veniturile pn la 27852 lei i 18% pentru
veniturile de depesc suma respectiv. Avnd n vedere pragul relativ mic pentru nivelul de 7%, n majoritatea cazurilor
este aplicat rata de 18%. Prin urmare, costul total al ocuprii formale este de 54%, fiind un nivel relativ nalt.

56

Legislaia rigid de protecie a muncii. De regul, condiiile mai stricte de angajare sau
disponibilizare, negocierea colectiv a contractelor de angajare sau prezena unui salariu
minim nalt descurajeaz ocuparea formal i motiveaz companiile s angajeze la negru.
Aceste constrngeri sunt deloc triviale n cazul Republicii Moldova, avnd n vedere
recentul raport privind Indicele libertii economice 2014 elaborat de The Heritage
Foundation. Potrivit raportului, piaa muncii n Moldova continu s fie una rigid, fapt ce
descurajeaz creterea dinamic a locurilor de munc. Totodat, sunt atestate restricii
stringente asupra orelor de lucru.
Povara cadrului regulator aferent activitii antreprenoriale implic mai multe bariere pentru
atragerea investiiilor i pentru facilitarea avansului tehnologic, dezvoltarea comerului i
crearea locurilor de munc formale. n Moldova, n pofida unui anumit progres nregistrat n
ultimii ani, constatm c mediul de afaceri rmne mai curnd o constrngere dect o
oportunitate pentru mediul antreprenorial. Astfel, economia moldoveneasc a fost plasat
pe locul 39 din 43 de ri Europene conform Indicelui libertii economice 2014 elaborat de
The Heritage Foundation. Totodat, conform Raportului Global al Competitivitii 20132014, instabilitatea politicilor i birocraia ineficient au figurat pe locurile 2 i 4 n topul
celor mai problematici factori pentru dezvoltarea afacerilor.
Povara nalt a impozitelor aferente salariilor motiveaz companiile s recurg la angajare
la negru sau remunerri neoficiale pentru a optimiza cheltuielile fiscale. Acest factor este
unul relevant pentru Republica Moldova, n contextul n care ponderea contribuiilor de
asigurri sociale i medicale n total profituri comerciale este una relativ nalt (conform
raportului Doing Business 2014, aceasta a constituit 30,6%, n timp ce media n Europa i
Asia central a fost de 22,6%, iar n rile OCDE de 23,1%).
Ineficiena cu care opereaz majoritatea companiilor este un alt factor care limiteaz
capacitatea acestora de a crea locuri de munc formale. Paradoxul specific economiei
moldoveneti conform cruia povara impozitelor aferente salariilor este relativ nalt n timp
ce cuantumurile contribuiilor respective sunt relativ sczute, este determinat anume de
nivelul sczut al profitabilitii din sectorul real, determinat de eficiena sczut.

4.5. Concluzii i recomandri


Ocuparea informal este un specific pentru ri precum este Republica Moldova, cu o pondere
nalt a populaiei rurale implicat n activiti agricole, precum i persoane angajate pe cont
propriu pe fondul oportunitilor de angajare limitate. Dei, dinamica ocuprii informale, pe
parcursul ultimilor ani, a fost una descendent, o tendin ngrijortoare se contureaz n sectorul
construciilor i agricultur, unde ponderea acestei forme de ocupare a crescut.
Pe cnd formele tradiionale de ocupare informal (ex: gospodriile casnice, ajutorii familiali) nu
aduc un prejudiciu direct statului, ocuparea informal cu scop de evaziune fiscal implic costuri
directe estimate anual la circa 6,5% din Produl Intern Brut. Aceste forme de ocupare implic, de
regul, plile n plic sau munca la negru, scopul final fiind de a diminua cheltuielile legate de
contribuiile de asigurri sociale, medicale i a impozitului pe venit.
Percepia negativ privind calitatea drumurilor, a serviciilor de protecie social i a organelor
publice n general este un factor important care alimenteaz motivaia angajailor de a accepta
salarii n plic.
Confidena redus n durabilitatea sistemului de pensii sporete probabilitatea acceptrii salariilor
neoficiale, deoarece angajaii nu percep sistemul actual drept fiind unul echitabil i nici capabil s
57

garanteze un nivel al pensiei proporional cu mrimea contribuiilor. Un alt factor major ine i de
nivelul de preocupare a populaiei pentru mrimea pensiei viitoare: cu ct populaia se gndete
mai puin la mrimea viitoarei pensiei, cu att este mai mare probabilitatea de a accepta
remunerare neoficial. Aceasta relev i nivelul mai nalt de expunere a populaiei tinere la
fenomenul ocuprii informale cu scop de evaziune fiscal.
Nivelul sczut de ncredere n organele fiscale, Guvern i Parlament este un alt factor major care
alimenteaz motivaia de a accepta/solicita salariile n plic. Aceasta ine de percepia negativ a
populaiei privind modul cum sunt utilizate impozitele pltite, dar i de nivelul de transparen a
utilizrii banilor publici.
Pe lng factorii instituionali ce in de percepia populaiei referitor la calitatea bunurilor i
serviciilor publice, confidena n instituiile statului sau nivelul de transparen a utilizrii banilor
publici, motivaia de a accepta/solicita salarii n plic este determinat i de anumite aspecte
culturale. Astfel, sondajul confirm influena major a toleranei pentru fenomenul corupiei,
tendina de eschivare de la plata impozitelor sau de alte pli obligatorii (ex: taxa n transportul
public) asupra probabilitii de a accepta salariile neoficiale.
Cadrul instituional existent creeaz o serie de motivaii i pentru angajator de a solicita munca la
negru sau a utiliza practicile remunerri neoficiale. n linii generale, principalii factori in de
constrngerile care limiteaz activitatea ntreprinderilor i capacitatea acestora de a genera locuri
de munc formale. Acetia sunt: legislaia rigid de protecie a muncii, povara cadrului regulator
aferent activitii antreprenoriale, ineficiena cu care opereaz majoritatea companiilor i, respectiv,
povara nalt a impozitelor aferente salariilor.
Recomandri de politici:
Politicile publice n vederea diminurii ocuprii/remunerrii informale cu scop de diminuare a
discrepanei fiscale trebuie s inteasc principalii factori care alimenteaz acest fenomen. n linii
generale, aceti factori pot fi grupai n 2 categorii: (i) factori din partea cererii de for de
munc care determin angajatorii s recurg la asemenea practici; i (ii) factorii din parte
ofertei de for de munc care determin angajaii accepte sau chiar s solicite s fie
angajai/remunerai informal. Conform rezultatelor sondajului elaborat pentru acest raport, factorii
din partea ofertei prevaleaz, avnd n vedere puterea de negociere mai mare a angajailor n
raport cu angajatorii. Prin urmare, politicile publice trebuie s pun un accent mai sporit pe factorii
respectivi, ns nici factorii din partea ofertei de for de munc nu trebuie ignorate.
Factori din partea cererii:

Disponibilitatea banilor n numerar.


Intervenie de politici: Popularizarea plilor electronice i prin intermediul cardurilor
bancare. n acest sens, este crucial asigurarea implementrii legii nr. 144 din
18.05.2012 cu privire la serviciile de plat i moneda electronic. Prezenta lege are
scopul de stabilire a unui cadru legal uniform pentru promovarea activitii eficiente i
competitive pe piaa de prestare a serviciilor de plat, de emitere i de rscumprare a
monedei electronice i pentru protejarea drepturilor i intereselor legitime ale
utilizatorilor serviciilor de plat i ale deintorilor de moned electronic. Msurile
principale trebuie s vizeze: (i) dezvoltarea infrastructurii de acceptare a cardurilor
bancare, n special n sectoarele unde ponderea plilor n numerar este cea mai nalt
(menionate anterior), cu accent sporit pe activitatea ntreprinderilor din zonele rurale,
58

iar statul ar putea subveniona ntreprinderile mici pentru achiziionarea utilajului


necesar; (ii) penalizarea drastic a practicilor companiilor de a ncuraja comprtorul s
achite n numerar n detrimentul plilor cu cardul (ex: reduceri doar pentru pli n
numerar sau neacceptarea principial a plilor cu cardul); (iii) efectuarea inspeciilor
inopinate la unitile comerciale de toate tipurile pentru a verifica dac companiile
asigur funcionarea normal a terminalelor de acceptare a cardurilor bancare i dac
nu sunt consumatorii nu sunt descurajai s plteasc cu cardul; (iv) promovarea
educaiei financiare, cu accept pe importana diminurii tranzaciilor n numerar n
favoarea plilor electronice/cu cardul; (v) ncurajarea consumatorilor s raporteze
autoritilor de resort cazuri cnd au fost descurajai de ctre companii s achite cu
cardul; (vi) obligarea tuturor companiilor s achite salariile prin intermediul transferului
bancar.
Costul nalt al ocuprii formale.
Intervenie de politici: Reechilibrarea contribuiilor de asigurri sociale. Aceasta
presupune divizarea cheltuielilor respective n mod egal ntre angajator i angajat.
Drept rezultat, va diminua costul de angajare formal pentru firme, fapt ce va reduce
din motivaiile acestora de a cuta opiuni de optimizare. n acelai timp, angajaii vor fi
determinai s acorde o atenie mai sporit contribuiilor de asigurri sociale pltite de
acetia, precum i mrimii pensiilor care depind de contribuiile respective, fapt ce va
crea i o presiune mai mare asupra firmelor din partea angajailor s asigure ocuparea
formal.
Costul sczut al ocuprii informale.
Intervenie de politici: (i) Majorarea drastic i imediat a amenzilor aplicate
companiilor care practic ocuparea informal. Totodat, este important ca amenda s
fie format din 2 componente eseniale: echivalentul a tuturor contribuiilor i impozitelor
care nu au fost pltite din cauza ocuprii informale, i penalizarea deciziei de a practica
ocuparea informal (penalizarea per angajat ar putea reprezenta 10 salarii medii lunare
pe economie); (ii) Consolidarea capacitilor instituionale ale Inspeciei Muncii, pentru a
extinde acoperirea i eficiena inspeciilor; (iii) Asigurarea transparenei, responsabilitii
i definirea criteriilor de performan pentru activitatea Inspeciei Muncii, n vederea
prevenirii eventualelor abuzuri n rezultatul implementrii msurilor (i) i (ii); (iv)
Eficientizarea colaborrii dintre Inspecia Muncii i alte instituii care trebuie s se
implice mai activ n procesul de prevenire i penalizare a ocuprii informale.

Factori din partea ofertei:

ncrederea sczut a populaiei n durabilitatea sistemului de pensii.


Intervenie de politici: Reformarea sistemului de pensionare i consolidarea ncrederii
populaiei n durabilitatea acestuia. Principalele msuri de politici n acest sens trebuie
s includ o serie de ajustri parametrice: echivalarea vrstei de pensionare dintre
femei i brbai la nivelul de 62 de ani, includerea n formula de calcul a pensiei a
conceptului de inflaie i a mai multor coeficieni de multiplicare pe msura creterii
perioadei de contribuie la sistem, diminuarea numrului de pensii privilegiate pentru a
mbunti imaginea sistemului din punct de vedere a inechitii). Aceste ajustri
parametrice, cu siguran, vor atenua presiunile asupra sistemului de pensii, ns
pentru a consolida durabilitatea pe termen lung, sunt necesare msuri complementare
de ordin sistemic. n particular, sistemul de pensionare de tip redistributiv i bazat pe un
singur pilon funcional nu poate fi auto-suficient prin definiie, avnd n vedere tendinele
59

de mbtrnire a populaiei. Prin urmare, este necesar dezvoltarea pilonurilor 2 i 3 de


pensionare, care urmeaz s ofere un sprijin suplimentar sistemului public de
pensionare (pilonul 1). Pilonurile 2 (obligatoriu) i pilonul 3 (facultativ) de pensionare
difer principial de pilonul 1 prin faptul c contribuiile de pensii nu sunt redistribuite
automat actualilor pensionari, ci sunt acumulate n conturile individuale ale
contribuabililor i nvestite n instrumente financiare sigure (ex: obligaiuni de stat,
depozite bancare etc.). n vederea dezvoltrii sistemului de pensii multipilon sunt
necesare cel puin urmtoarele aciuni: (i) definirea i implementarea unui cadrului legal
i fiscal stimulatoriu pentru dezvoltarea pilonurilor 2 i 3, n baza bunelor practici
internaionale (contribuiile respective trebuie s beneficieze de acelai tratament fiscal
ca i contribuiile n pilonul 1); (ii) adaptarea infrastructurii pieei de capital pentru a
asigura o administrare eficient a portofoliilor investiionale ale fondurilor de pensii; (iii)
sporirea educaiei financiare a populaiei; (iv) sporirea nivelului de contientizare a
populaiei pe marginea importanei sistemului multipilon de pensii. Msurile respective
de politici trebuie implementate n paralel, pentru a asigura o sinergie ntre aciuni (ex:
echivalarea vrstei de pensionare dintre femei i brbai va disponibiliza resursele
necesare pentru dezvoltarea pilonului 2 de pensii). Totodat, este necesar o angajare
politic ferm i plenar din partea elitelor politice pentru implementarea reformei
respective.
Nivelul sczut de eficien i transparen a utilizrii banilor publici.
Intervenie de politici: (i) implementarea mecanismelor electronice prin care populaia
poate verifica periodic modul cum sunt cheltuii banii publici; (ii) implementarea
principiului ,,buget pentru ceteni - traducerea legilor anuale ale bugetelor publice i a
procesului bugetar pe nelesul non-experilor; (iii) consolidarea capacitilor Curii de
Conturi i eficientizarea colaborrii acesteia cu alte instituii relevante (Centrul Naional
Anticorupie, Procuratura, Serviciul de Informaii i Securitate); (iv) sporirea presiunii din
partea societii civile asupra autoritilor publice n vederea responsabilizrii acestora
n ceea ce privete utilizarea banilor publici; (v) transparentizarea procesului de achiziii
publice.
Nivelul sczut de educaie juridic a populaiei.
Intervenie de politici: Sporirea nivelului de informare privind modul de funcionare a
sistemului de asigurri sociale i riscurilor ocuprii informale. n acest sens, politicile de
informare trebuie s inteasc att actualii, ct i a potenialii angajai. Acestea pot avea
loc sub diverse forme: integrarea subiectelor respective n cursurile de orientare
profesional i cele legate de bazele juridice (ex: cursul Noi i Legea) din instituiile
educaionale; integrarea subiectelor respective i n instruirile efectuate de Agenia
Naional pentru Ocuparea Forei de Munc; implicarea activ a primriilor n
diseminarea informaiei respective sub form de buclete i alte materiale promoionale
relevante n localiti. Aciunile respective trebuie s inteasc n primul rnd populaia
din afara capitalei i n special n mediul rural, care este cel mai mult expus practicilor
de ocupare informal. Totodat, msura propus anterior privind obligarea companiilor
s achite salariile prin transfer bancar i, respectiv, interzicerea plilor n numerar,
urmeaz s aduc mai mult transparen i claritate n relaiile dintre angajator i
angajat (n special la capitolul remunerrii neoficiale).
Tolerarea lipsei de complian fiscal.
Intervenii de politici: Este necesar de intensificat campaniile de informare i educare
a populaiei de toate vrstele privind necesitatea respectrii legislaiei muncii i nu
numai. Totodat, recunoatem c problema nu poate fi soluionat rapid, un factor
60

crucial n modificarea acestei mentaliti fiind timpul.


Abilitatea sczut a sectorului privat de a crea locuri de munc decente. Pe lng
factorii descrii mai sus, o cauz fundamental a acceptrii de ctre angajai s fie
angajai/remunerai neoficial ine de insuficiena de oportuniti economice i de angajare.
Prin urmare, deseori populaia este nevoit s accepte condiiile impuse de companii,
pentru a putea, elementar, s supravieuiasc.
Intervenii de politici: ncurajarea activitii antreprenoriale, att prin politici pasive, ct
i prin politici active. Politici pasive pot include: (i) simplificarea procedurilor birocratice
de obinere a documentelor cu caracter permisiv i implementarea soluiilor TIC n acest
sens pentru a reduce nivelul de discreie al funcionarilor publici n raport cu sectorul
privat; (ii) asigurarea unei previzibiliti mai sporite a procesului legislativ, n special a
legislaiei fiscale; (iii) sporirea flexibilitii legislaiei muncii prin eliminarea prevederilor
excesiv de restrictive la capitolul concedierii angajailor. Politicile active ar putea
include: (i) creterea volumului, eficienei i transparenei subveniilor alocate n
activitile cu risc sporit (rezultate incerte) sau care implic perioade lungi de recuperare
a investiiilor: agricultur, eficiena energetic, start-up-uri inovative, transfer tehnologic
etc.; (ii) creterea investiiilor n modernizarea infrastructurii (drumuri, irigare, sisteme de
apeduct i canalizare etc.) care este critic pentru activitatea ntreprinderilor industriale.

61

5.

Concluzii i recomandri generale

Economia neobservat este o parte component a oricrei economii. Evaluarea acesteia permite
autoritilor s lupte mai eficient cu componentele ce in de producia ascuns i cea ilegal,
precum i s urmreasc evoluia unor procese fundamentale n economie. n Republica Moldova,
economia neobservat este destul de mare, nregistrnd n 2013 circa 28%45 din PIB cu o evoluie
general de cretere. Cotele preponderente ale economiei neobservate aparin componentei
produciei ascunse cu circa 11% din PIB i celei de producie pentru autoconsum cu circa 9% din
PIB. Astfel, dimensiunea mare, structura i n special evoluia economiei neobservate confirm
nc odat c reformele de substan n Republica Moldova ntrzie foarte mult.
Evaluarea economiei neobservate i analiza acesteia este foarte important pentru elaborarea
politicilor fiscale. Dac definim discrepana fiscal ca diferena dintre veniturile fiscale poteniale pe
care o economie le poate genera la un anumit moment i cele real ncasate, putem constata c o
bun parte din fenomenele economiei neobservate de fapt coincid cu formele de manifestare i
realizare a discrepanei fiscale. Astfel, utiliznd inclusiv datele furnizate de BNS, privind economia
neobservat se poate estima o discrepan fiscal total n Moldova de circa 9% din PIB pentru
anul 2013, nregistrnd o evoluie de cretere n ultima perioad. Aceasta fiind estimat fr
componenta produciei ilegale, care lipsete n evalurile BNS.
n Republica Moldova nu se efectueaz evaluarea discrepanei fiscale, sau nu se fac publice
rezultatele. Acest lucru constituie un impediment n formularea unor politici efective de diminuare a
discrepanei fiscale, inclusiv i prin sporirea conformrii fiscale. n acest sens, dac urmm
experiena unor ri cu cele mai bune practici n acest domeniu (de exemplu Marea Britanie),
atunci organele fiscale evalueaz i public rezultatele discrepanei fiscale pentru fiecare an. Mai
mult ca att, discrepana fiscal este prezentat n 2 seciuni, pe taxe i impozite, precum i pe
componentele de comportament (evaziune fiscal, fraude fiscale, erori, etc). n acest sens,
Serviciul Fiscal de Stat este bine s implementeze un program de aciuni pentru evaluarea
discrepanei fiscale n Moldova.
Nivelul veniturilor fiscale colectate la Bugetul Public Naional depinde de o mulime de factori i nu
poate fi redus doar la aciuni coercitive din domeniul conformrii fiscale. Mai multe studii empirice,
demonstreaz c un determinat important al economiei neobservate este moralitatea fiscal. n
Republica Moldova cei mai importani factori ce influeneaz moralitatea fiscal sunt: nivelul de
acceptare a corupiei, valoare anticipat a pensiilor viitoare, percepia modului de utilizare a banilor
publici i informarea despre utilizarea acestora. mbuntirea acestor factori cu o unitate conduce
la sporirea moralitii fiscale cu probabilitatea de respectiv 13%, 10%, 6% i 8%. Astfel, pentru
sporirea moralitii fiscale autoritile n primul rnd trebuie s ntreprind msuri de diminuare a
corupiei, reformarea sistemului de pensii i s sporeasc eficiena utilizrii banilor publici i a
comunicrii cu publicul.
Crearea condiiilor prin care moralitatea fiscal ar crete, alturi de diminuarea poverii fiscale,
sporirea calitii funcionrii instituiilor publice va conduce la sporirea eficienei i eficacitii
msurilor coercitive privind conformarea fiscal, va diminua aria i formele de manifestare a
discrepanei fiscale. Din cele menionate, clar se observ c, fr o implicare a tuturor instituiilor
..
45

Rezultatele sunt calculate n baza datelor economiei ascunse preliminare pe perioada ianuarie septembrie 2013.
Rezultatele finale pot nregistra devieri pan 4 p.p.

62

statului practic nu se poate vorbi de obinerea unor rezultate bune n domeniul sporirii veniturilor la
Bugetul Public Naional.
Aceast concluzie rezult i din analiza atribuiilor cadrului instituional privind administrarea
fiscal. n procesul de combatere a fenomenelor i cailor de manifestare a discrepanei fiscale sunt
implicate o mulime de instituii, cele mai importante fiind Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal,
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, Ministerul Economiei, organele de drept, Banca Naional.
n acest context este necesar de menionat c principiul colaborrii voluntare ntre instituiile
menionate, pe anumite dimensiuni nu a dat rezultate, astfel fiind necesare modificri eseniale n
cadrul instituional responsabil de ncasarea veniturilor fiscale la buget. Pentru a combate cu
succes fenomenele ce erodeaz veniturile fiscale este absolut necesar existena unei instituii
lider puternice, bine echipate din punct de vedere instituional, legal i procedural.
n acest sens se recomand fortificarea Serviciului Fiscal de Stat din punct de instituional prin
sporirea capacitii de operare, acordarea unei mai mari flexibiliti n repartizarea resurselor n
plan teritorial i eliberarea acestuia de funcii improprii scopului acestuia. Se recomand atribuirea
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat a competenelor de investigaie penal n domeniul
infraciunilor fiscale. Acestea pot fi competene integrale sau mprite cu alte organe de drept. De
asemenea, pentru sporirea eficienei operaiunilor de administrare fiscal se recomand includerea
n Codul Fiscal al contribuiilor sociale i medicale. De asemenea, este bine c n contextul
armonizrii i implementrii practicilor Uniunii Europene, la o eventual revizuire a relaiilor dintre
Serviciul Fiscal i cel Vamal s se ntreprind msuri de sporire a integrrii acestor instituii. Acest
lucru trebuie efectuat fr lichidarea Serviciului Vamal n s prin o form de subordonare a
acestuia la Serviciul Fiscal. Fr aceste reforme, n eventuala extindere a atribuiilor Serviciului
Fiscal sau implementarea mai insistent a msurilor de diminuare a discrepanei fiscale pe
componenta de fraude fiscale, evaziune fiscal i economie ascuns, n aranjamentele
instituionale existente acesta se va confrunta cu barierele instituionale ale serviciului vamal.
Ocuparea informal este un fenomen complex, care pe deplin este cuprins n economia
neobservat. Reducerea acestui fenomen (n 2013 peste 30% din total ocupai) capt o alt
perspectiv dac este analizat inclusiv i prin prisma economiei neobservate. Rspndirea larg a
acestui fenomen erodeaz substanial sistemul finanelor publice i n special al Bugetului
Asigurrilor Sociale de Stat i Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical. Angajarea la
negru i plata a salariilor n plic sunt principalele forme de evitare a plilor la buget. Pentru
reducerea acestui fenomen, este necesar de acionat pe toate dimensiunile specifice acestui
fenomen, reducerea motivaiilor, diminuarea accesului la numerar, sporirea controlului i a
pedepselor pentru nclcarea legislaiei. Totodat, aceste aciuni nu vor da rezultate fr aciuni
generale de diminuare a evaziunii fiscale, fraudelor fiscale, precum i fr reducerea corupiei n
sistemul organelor fiscale i justiie, i nregistrarea unui progres vizibil n domeniul sporirii
eficienei utilizrii banilor publici. La elaborarea msurilor i implementarea acestora trebuie de
inut cont de ambele pri implicate n acest fenomen, angajatori i angajai.
De asemenea, pentru a crea condiii mai bune pentru evaluarea fenomenelor legate de economia
neobservat i elaborarea politicilor de diminuarea a acesteia este bine ca Oficiul Naional de
Statistic, mpreun cu alte organe s efectueze evaluarea componentei produciei ilegale. De
asemenea, o alt constrngere tehnic ce este necesar de nlturat ine de clasificaia bugetar,
pentru depirea creia este necesar revizuirea acesteia pentru a fi compatibil cu standardele
internaionale.

63