CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noiunea de contencios administrativ

Termenul contencios provine din cuvntul francez
contentieux, care, la rndul su, i are originea n verbul latinesc
contendere, care nseamn a lupta.
n sens juridic, termenul de contencios are dou accepiuni:
prima, de activitate menit s soluioneze un conflict juridic i a doua, de
autoritate competent s soluioneze asemenea conflicte.
Potrivit dispoziiilor art. 2 alin 1 litera f din Legea nr. 554/2004
notiunea de contencios administrativ n prima accepiune reprezint
activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre
pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea
sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul acestei legi,
fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Conform celei de-a doua accepiuni, anume de autoritate
competent s soluoneze conflicte administrative, se are n vedere
instana de contencios administrativ, denumit n continuare instan, i
care se refer potrivit dispoziiilor art. 2 alin 1 litera g din Legea nr.
554/2004 la Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor
de apel
i tribunalele administrativ-fiscale. Pn la constituirea
tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de
contencios administrativ ale tribunalelor.
n perioada interbelic contenciosul administrativ era definit ca
totalitatea litigiilor nscute ntre particulari
i administraie cu ocazia
3

organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz

1
reguli, principii i situaii aparinnd dreptului public .
n doctrina romneasc actual noiunea de contencios
administrativ este utilizat n dou sensuri:
1) n sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraia public
i cei administrai, indiferent de natura juridic a litigiilor;
2) n sens restrns, se refer doar la acele litigii n care autoritile
administraiei publice i alte organizaii folosesc regimul juridic
administrativ, n baza competenei pe care le-o confer legea.
n aceast ultim accepiune, contenciosul administrativ are un
sens material i un sens formal-organic.
Sensul material al noiunii contenciosului administrativ scoate la
iveal natura juridica a litigiilor, respectiv cele crora li se aplic un
regim juridic administrativ, care este un regim de drept public.
Sensul formal-organic al noiunii de contencios administrativ se
refer la natura autoritilor de jurisdicie, anume instanele competente
s soluioneze respectivele litigii.
Din acest al doilea punct de vedere exist mai multe sisteme de
contencios administrativ.
Astfel, n unele ri aa cum se ntlnete i n Frana, soluionarea
litigiilor pe baza regimului juridic administrativ n legtur cu actele
administrative i contractele administrative este de competena
tribunalelor administrative care nu aparin puterii judectoreti, ci in de
administraia public i de puterea executiv, fiind constituite ntr-un
sistem jurisdicional autonom, avnd o instan suprem, anume
Consiliul de Stat.
n alte ri cum sunt Spania, Elveia, Belgia, activitatea de
contencios administrativ se exercit de instanele judectoreti obinuite,
care au secii speciale de contencios administrativ, aa cum se ntmpl i
n Romnia.
2
Majoritatea autorilor de drept administrativ disting dou
categorii de contencios administrativ:
1 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 73
4

1) contenciosul administrativ de anulare prin care instana de

contencios administrativ poate s anuleze un act administrativ emis cu
nerespectarea condiiilor prevzute de lege. n acest caz instana de
contencios administrativ nu este competent s rezolve
i problema
reparrii daunelor, aceast problem revenind, n cadrul unui litigiu
separat, instanelor de drept comun i
2) contenciosul de plin jurisdicie prin care instana de
contencios administrativ poate s anuleze sau s oblige la modificarea
unui act administrativ emis cu nerespectarea condiiilor prevzute de lege
sau poate s oblige o autoritate public s rezolve o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege
i totodat, s procedeze i la repararea
daunelor cauzate. Cererea pentru despgubiri se poate formula, fie n
cadrul aciunii iniiale, fie separat, dup cum la data introducerii aciunii,
i era sau nu cunoscut paguba sau ntinderea ei.
2. Evoluia istoric a contenciosului administrativ n Romnia
n Romnia contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric
deosebit, determinat de schimbrile intervenite n actele normative care
l reglementau, schimbri fireti dac inem seama de evoluia socialpolitic a rii.
Pentru prima dat, la noi, contenciosul administrativ a fost
instituit prin Legea privind nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie
1864. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lng Guvern i avea
trei categorii de atribuii:
1) n materie legislativ el era cel care pregtea proiectele de lege;
2) n materie administrativ;
3) n domeniul contenciosului administrativ.
Atribuiile de contencios administrativ erau reglementate de art.
51 din lege i se exercitau fa de:
a) hotrrile minitrilor date cu exces de putere sau cu nclcarea
legilor i regulamentelor;
2 Pt. detalii a se vedea C. G. Rarincescu, op. cit., p. 36, R. N. Petrescu, op.
cit.,
p. 23
5

b) hotrrile sau actele de executare ale prefecilor sau altor ageni

administrativi date cu nclcarea legilor i regulamentelor;
c) hotrrile comisiunilor de lucrri publice.
Consiliul de Stat mai putea soluiona
i reclamaii ale
particularilor pentru aprarea intereselor lor, n cazuri prevzute de legi.
n 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinat, iar atribuiile lui n
materie de contencios administrativ au fost preluate de instanele
judectoreti de drept comun.
Acest sistem a fost valabil pn n anul 1905 cnd a fost adoptat
Legea pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, care ddea
dreptul particularilor s atace pe calea unui recurs principal
i direct
actele administrative ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune
anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a nfiinat la nivelul naltei
Curi de Casaie i Justiie, Seciunea a III-a, seciune de contencios
administrativ, care nu avea ns o competen general, ci limitat la
materiile stabilite de lege.
Legea Curii de Casaie i Justiie din 25 martie 1910 a desfiinat
sistemul contenciosului conceput n 1905, cauzele de aceast natur
soluionndu-se de ctre tribunalele de jude.
Competena stabilit de aceast lege nu a durat prea mult,
deoarece prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17
februarie 1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din
nou, Seciunii a III-a, a Curii de Casaie i Justiie. Aceast seciune, era
abilitat s judece legalitatea actelor, dar nu putea s le anuleze, ci doar
s le declare ilegale i s invite autoritatea administrativ s le desfiineze
sau s le modifice.
Constituia din 1923 a reglementat, n art. 99, dreptul de a obine
despgubiri de ctre cei vtmai printr-un decret sau o dispoziie
semnat sau contrasemnat de un ministru. O importan deosebit
pentru instituia contenciosului administrativ o avea art. 107 n care se
meniona c atribuiile de contencios administrativ aparin n ntregime
puterii judectoreti i se exercit potrivit legii speciale. Totodat, se
meniona c prin instituia contenciosului administrativ se putea verifica

legalitatea tuturor actelor administrative, cu excepia celor de

guvernmnt i a celor de comandament militar.
n baza acestor prevederi constituionale a fost adoptat Legea
pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1
din aceast lege , oricine se pretindea vtmat n drepturile sale printr-un
act administrativ de autoritate fcut cu nclcarea legilor
i a
regulamentelor, sau prin reaua-voin a autoritilor administrative de a
rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru
recunoaterea dreptului su la instanele judectoreti competente. Erau
exceptate actele de guvernmnt, actele de comandament militar, actele
referitoare la exercitarea tutelei administrative i la controlul ierarhic.
Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, adic reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept
subiectiv. n acelai timp, era un contencios de plin jurisdicie, ntruct
cel lezat n dreptul su putea cere anularea actului, precum i despgubiri.
Prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari i autoritile
administrative, au fost date n competena unor instane jurisdicionale
administrative.
Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin
care au fost nfiinate comitetele de revizuire, adevrate tribunale
3
administrative , Legea administraiei locale din 27 martie 1936 prin care
comitetele de revizuire au dobndit denumirea de curi administrative i
Legea pentru organizarea curilor administrative din 15 martie 1939.
Prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinat contenciosului
administrativ i curile administrative, instanele judectoreti putnd
verifica legalitatea actelor administrative numai atunci cnd legea
prevedea n mod expres aceast competen.
n Constituia din 1965 s-a introdus principiul legalitii actelor
administrative i controlul lor, n condiiile stabilite de lege, prevznduse c cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot
plnge la instanele judectoreti.
3 Pt. detalii a se vedea E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ,
Tipografia
Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 613 i urm.
7

n baza Constituiei din 1965 a fost adoptat Legea nr. 1/1967

referitoare la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ
instituit de aceast lege era un contencios de plin jurisdicie.
Introducerea principiului constituional al verificrii legalitii
actelor administrative i adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o
schimbare important n posibilitatea contestrii n justiie a actelor
4
administrative ilegale , chiar dac existau numeroase acte administrative
exceptate de la controlul judectoresc. Numeroasele excepii de acte
administrative pe care le prevedea Legea nr. 1/1967, precum i practica
judectoreasc orientat spre restrngerea sferei controlului judectoresc
au ngustat mult sfera exercitrii controlului actelor administrative de
ctre instanele judectoreti.
Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a
Constituiei din 1991 s-a relansat tradiia contenciosului administrativ din
perioada interbelic.
Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990
avea urmtoarele trsturi: era un contencios de plin jurisdicie; se
exercita un control direct; actul atacat trebuia s provin de la o autoritate
public; nainte de a introduce aciunea n instan, cel vtmat n dreptul
su trebuia s ofere posibilitatea autoritii emitente sau autoritii
ierarhic superioare de a nltura actul ilegal
i de a repara eventuala
pagub; puteau fi atacate
i actele administrative jurisdicionale;
contenciosul avea dou grade de jurisdicie, fondul i recursul; aciunea
n justiie putea fi formulat
i personal mpotriva funcionarului
5
autoritii publice . De asemenea, pentru prima dat se consacra
rspunderea pentru daune morale.
Constituia din 1991 a schimbat, sub anumite aspecte, concepia
asupra sferei contenciosului administrativ.
n art. 21 din Constituie se arat c orice persoan se poate adresa
justiiei pentru aprarea drepturilor, libertilor
i intereselor sale
4 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p.
213
i urm.
5 Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 401-402
8

legitime, iar n art. 52 se prevede c persoana vtmat ntr-un drept al

su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este
ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului i repararea pagubei. n acelai articol se
menioneaz c limitele i condiiile exercitrii acestui drept se stabilesc
prin lege organic, iar n art. 73 punctul 3, litera k s-a prevzut faptul c
domeniul contenciosului administrativ face obiectul unei legi organice.
n 2004 a fost adoptat o nou lege a contenciosului administrativ,
6
Legea nr. 554/2004 .
3. Contenciosul administrativ n dreptul comparat

Revoluia francez a adus n planul organizrii instituionale

mutaii majore, fcnd ca majoritatea statelor europene s treac la
organizarea organelor statului potrivit cerinelor principiului separaiei
puterilor n stat, n organe ale puterii legislative, ale puterii executive i
ale puterii judectoreti.
Frana a fost primul stat care, prin Legea nr. 16/1790 a proclamat
separarea puterii administrative de autoritatea judiciar, iar prin Legea nr.
6 din 11 septembrie din 1790 a ncredinat contenciosul administrativ
unor organe ale administraiei, instituindu-se, nc de la nceput, o
dualitate a jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar
i una de ordin
8
administrativ .
n Frana, i n prezent soluionarea litigiilor pe baza regimului
juridic administrativ n legtur cu actele administrative
i contractele
6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7
decembrie
2004
7 Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Editura C.H.
Beck,
Bucuresti, 2006, p. 218 i urm., Teodor Mrejeru, Contenciosul
administrativ.
Doctrin, jurisprudenta, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, p. 135
i
urm.
i
Dumitru Brezoianui Mariana Oprican, Contenciosul administrativ, Editura
Universitii Titu Maiorescu, Bucureti, 2002, p. 127 i urm.
8 J.M. Auby et R. Drago, Traite de contentieux administratif, Paris, 1962,

vol.I,
pag.106
9

administrative, este de competena tribunalelor administrative care nu

aparin puterii judectoreti, ci in de administraia public i de puterea
executiv, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicional autonom i care
au o instan suprem, anume Consiliul de Stat.
n afara tribunalelor administrative mai funcioneaz o serie de
organe de jurisdicie administrativ specializate: Curtea de Conturi,
Curtea de disciplin bugetar i financiar, jurisdicii n materia educaiei
naionale, jurisdicii profesionale, comisii de control al bncilor etc.
n Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competena
Consiliului de Stat, mai precis al seciei sale administrative, n timp ce
contenciosul de plin jurisdicie al actelor sau faptelor administraiei este
de competena instanelor ordinare.
Totui, unele litigii innd de contenciosul de plin jurisdicie sunt
atribuite n competena de soluionare a instanelor administrative. De
exemplu, cauzele care privesc drepturile ceteanului, cum ar fi cele
electorale i de eligibilitate, egalitatea n domeniul impozitelor etc.
n Germania ntlnim o pluralitate de ordine jurisdicionale, astfel
nct jurisdicia administrativ este o jurisdicie de drept comun pentru
recursurile exercitate de cetean contra administraiei, dar ea nu deine
exclusivitatea contenciosului administrativ. Sunt exceptate de la
competena tribunalelor administrative trei categorii de litigii: litigiile
date n competena jurisdiciilor constituionale ale landurilor
i ale
Federaiei; litigiile de drept privat sau care aparin jurisdiciilor ordinare
prin voina legii i litigiile de drept public, date n competena unor
tribunale speciale, n opoziie cu jurisdicia administrativ de drept
comun.
n Italia exist un sistem dualist al contenciosului administrativ,
n sensul c litigiile dintre administraia public i ceteni sunt atribuite
spre soluionare ordinelor de jurisdicie existente, egale n importan i
demnitate: unul de jurisdicie ordinar i altul jurisdicie administrativ.
n Spania sistemul instanelor judectoreti este format din:
tribunalele civile, tribunalele penale, tribunalele administrative
i
tribunalele sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdicionale

10

colegiale i poart denumirea de camere de contencios administrativ care

sunt organizate teritorial.
n sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea
actelor adoptate sau emise de organele administrative se exercit, n
principal, de instanele de drept comun. Acest sistem a fost adoptat i n
unele state europene: Danemarca, Islanda i Norvegia.
n dreptul englez, controlul judiciar are n vedere dreptul
tribunalelor de a stabili dac un act administrativ este sau nu legal i de a
dispune msurile necesare pentru remedierea lui.
n Statele Unite ale Americii sistemul administrativ este
subordonat celui judiciar. Privite organizatoric, fiecare minister sau
departament, ca, de altfel, fiecare agenie are, n materie de jurisdicie
administrativ, o structur proprie. La nivelul fiecrei ierarhii
administrative se afl un fel de consiliu de contencios administrativ, iar
la nivel superior, ca un consiliu administrativ suprem, se afl nsui
ministrul sau eful de departament.
4. Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios
administrativ
Condiiile de admisibilitate sunt acele cerine pe care aciunile
intentate trebuie s le ndeplineasc, n prealabil, pentru ca instana
9
sesizat s poat proceda la judecarea fondului litigiului . Aadar,
verificarea ndeplinirii condiiilor trebuie s precead judecata fondului,
iar cnd una sau mai multe condiii cerute de lege nu sunt ndeplinite,
aciunea urmeaz a fi respins.
4.1. Prima condiie pentru promovarea aciunii n contencios
administrativ este ca vtmarea dreptului sau a interesului legitim s fie
urmarea unui act administrativ tipic sau asimilat.
Potrivit art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004 actul
administrativ este acel act unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea
organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d
9 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 220
11

natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor

administrative, n sensul acestei legi,
i contractele ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor
proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute
i alte categorii de contracte administrative supuse competenei
instanelor de contencios administrativ.
Potrivit art. 2 alin. 2 din lege sunt asimilate actelor administrative
unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Ct privete expresia refuz nejustificat de soluionare a unei
cereri prin aceasta se ntelege potrivit art. 2 alin. 1 litera i din Legea nr.
554/2004, exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu
rezolva cererea unei persoane; este asimilat refuzului nejustificat
i
nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a
soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile, iar
prin expresia nesoluionare n termenul legal a unei cereri se nelege
conform dispoziiei art. 2 alin. 1 litera h din legea amintit, faptul de a
nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea
cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.
Referitor la expresia exces de putere la care face referire art. 2
alin. 1 litera i din lege, prin aceasta se nelege exercitarea dreptului de
apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei
prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor
cetenilor(art. 2 alin. 1 litera n).
Ct privete actul administrativ, pentru a putea s fac obiect al
unei aciuni n contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004,
trebuie ca prin el s se fi vtmat unele drepturi sau interese recunoscute
de lege n favoarea reclamanilor din aceste aciuni.
Uneori, n literatura juridic i n practica judiciar s-a apreciat c
amintita condiie este satisfcut numai n cazul n care intervine un act
administrativ individual pentru c numai un astfel de act poate vtma un

12

drept sau un interes legitim care aparine unei persoane fizice sau
juridice.
S-a apreciat astfel c un act administrativ cu caracter normativ nu
ar putea produce o astfel de vtmare n mod direct, pentru c, de regul,
intervine un act individual care s fac aplicaiunea celui normativ.
Prin Legea nr. 554/2004 s-a prevzut ns,c i actul administrativ
cu caracter normativ poate fi atacat n contenciosul administrativ i
anulat,dup caz,n tot sau n parte (art.23 din lege).
Trebuie subliniat, de asemenea, c nu vor putea face obiectul
aciunii directe n contencios administrativ simplele operaiuni
administrative i materiale care nu produc prin ele nsele efecte juridice.
Ele pot fi verificate sub aspectul legalitii, ns, numai n legtur cu
actul administrativ care face obiectul aciunii n justiie.
De aceea, este important s facem distincia ntre actele
administrative i operaiunile administrative i materiale pentru c de
multe ori aceste operaiuni prezint aspecte care dau posibilitatea
considerrii lor ca acte administrative. Operaiunile care se realizeaz n
cadrul activitii administrative pe baza
i n executarea legii produc
efecte juridice, dar nu prin ele nsele, cum se ntmpl n cazul actelor
administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaz.
4. 2. A doua condiie este aceea a vtmrii unui drept recunoscut
de lege sau a unui interes legitim n favoarea reclamantului.
Prin drept vtmat se nelege potrivit art. 2 alin. 1 litera o din
Legea nr. 554/2004 orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt
act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.
Sub un prim aspect, reclamantul trebuie s fie beneficiarul unui
drept subiectiv, adic un drept pe care i l-au acordat normele juridice i
pe care autoritatea public are obligaia s-l respecte i s-l realizeze n
favoarea reclamantului.
Este necesar ca autoritilor publice s le revin sarcina n cadrul
competenei pe care o au s realizeze aceste drepturi i s le respecte.
Prin aceasta se exprim corelaia dintre drepturile i obligaiile care se
formeaz n cadrul raporturilor juridice dintre autoritile publice i cei
administrai.
13

n practica Seciei de contencios administrativ a naltei Curi de

Casaie i Justiie s-a precizat cu referire la structura dreptului vtmat,
c pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, este necesar
10
s fie vorba de un drept i nu de o simpl vocaie .
Cu titlu de exemple de drepturi vtmate, n practica instanei
supreme, amintim pe cele referitoare la: proprietate, ocuparea diferitelor
funcii publice, exercitarea diferitelor profesii i meserii (avocat, medic
cu cabinet particular, etc.), reintegrarea ntr-o funcie public din care
reclamantul a fost ndeprtat abuziv, obinerea unei autorizaii de
funcionare.
Tot legat de dreptul nclcat, s-a menionat c pentru a avea
deschis calea aciunii n justiie este necesar ca dreptul s fie recunoscut
de lege.
Sub un alt aspect, reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui
interes legitim care poate fi att privat ct si public.
Prin interes legitim privat se nelege potrivit art. 2 alin. 1 litera p
din Legea nr 554/2004 posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat,
iar prin interes legitim public se nelege potrivit art. 2 alin. 1 litera r din
legea amintit, interesul care vizeaz ordinea de drept
i democraia
constituional, garantarea drepturilor, libertilor
i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenei autoritilor publice.
n afara existenei dreptului recunoscut de lege sau a interesului
legitim este necesar ca aciunea introdus n justiie s prezinte un
interes, aa cum este analizat, la dreptul procesual civil.
Un astfel de interes nu exist, spre exemplu, n cazul n care actul
administrativ mpotriva cruia se plnge reclamantul a fost retras de
autoritatea administraiei publice sau nu i-a produs efectele juridice.

10 Culegere de decizii pe anul 1991

14

4. 3. Cea de-a treia condiie de admisibilitate a unei aciuni n

contencios administrativ se refer la faptul c actul atacat trebuie s emane
de la o autoritate public.
Legea nr. 554/2004,n art.2 alin1lit b,prevede c autoritatea
public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale
care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui
interes legitim public. Sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii
contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s
presteze un serviciu public, n regim de putere public.
Ct privete noiunea de serviciu public aceasta este definit n
art. 1 litera m din Legea nr. 554/2004 ca fiind activitatea organizat sau,
dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui
interes legitim public.
De precizat c Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca
fiind opera exclusiv a organelor administraiei de stat.
Aceasta concepie rezulta din felul n care prin Legea nr. 1/1967
se distribuia competena instanelor judectoreti
n materia
contenciosului administrativ.
Se stabilea astfel, c judectoriile soluionau litigiile care se
refereau la actele administrative ale organelor locale ale administraiei de
stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeelor
i al municipiului
Bucureti, soluionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate
sau emise de organele centrale ale administraiei de stat, excluznd actele
Consiliului de Minitri, care era considerat organ suprem al
administraiei de stat.
Actele administrative sunt, n principal, opera autoritilor care
nfptuiesc administraia public prin organizarea executrii i executarea
legii, n cadrul unei competene conferite de lege (acte emise pe baza i
n executarea legii).
n categoria autoritilor administratiei publice intr, pe lng
autoritile puterii executive, stricto sensu (Preedintele Romniei
i
Guvernul) i autoritile administraiei publice centrale i locale precum
i instituiile publice i regiile autonome atunci cnd au o competen de
15

organizare a executrii i de executare a legii, fapt prevzut n lege sau n

alte acte normative date n baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executrii i de executare a
legii se realizeaz ns i n cadrul sistemului de organizare a celorlalte
dou puteri ale statului, anume puterea legiuitoare
i puterea
judectoreasc. i n aceste sisteme de organizare pot exista autoriti
care s emit acte administrative pe baza unei competene conferite de
lege.
n practica judectoreasc s-a artat c n cazul n care unui
candidat la ocuparea prin concurs a unei funcii auxiliare n cadrul unor
instane judectoreti i se refuz nscrierea la concurs, mpotriva acestui
refuz are deschis calea unei aciuni n contencios administrativ.
S-a considerat c au calitate de autoriti publice
i unele
organizaii nestatale care organizeaz o activitate de interes public, legea
conferindu-le o veritabil competen n a aciona n organizarea
executrii i executarea legii.
Astfel, barourilor de avocai li s-a recunoscut competena de a
emite acte administrative, ntruct sunt organizate i funcioneaz pe baza
legii. n cazul n care se refuz nscrierea la concursul pentru intrarea n
barou unei persoane care ndeplinete condiiile legale, se consider c
prin acest refuz, care este un act administrativ asimilat, i s-a nclcat un
drept, i de aceea i se d posibilitatea contestrii refuzului la instana de
contencios administrativ.
De asemenea, instituiilor particulare de nvmnt superior care
funcioneaz n baza legii, li s-a atribuit competena de a organiza
activiti de pregtire pentru diferite profesii, juridice, medicale, tehnice,
economice, etc. n acest caz, diplomele emise de aceste instituii sunt
considerate acte administrative i sunt supuse controlului judectoresc pe
calea aciunii n contencios administrativ, situaie valabil
i pentru
refuzul nejustificat de a elibera aceste acte.
Se are n vedere c instituiile respective, dei particulare,
desfoar o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei
autorizaii emis de administraia de stat i sub controlul acesteia. Aceste

16

instituii particulare pot avea calitatea de autoriti publice care s emit

sau s adopte acte administrative.
Atribuirea unei asemenea competene
i unor organizaii
particulare, cu sau fr personalitate juridic, este determinat de natura
activitii pe care o desfoar acestea, i anume o activitate de interes
public. Competena lor de a emite acte administrative constituie un
mijloc de organizare a executrii
i de executare a legii, ceea ce le
confer calitatea de autoriti publice.
Extinzndu-se prin Legea nr. 554/2004 sfera noiunii actelor
administrative care pot fi supuse controlului judectoresc pe calea
aciunii n contencios administrativ, acest lucru este remarcabil n
asigurarea proteciei persoanelor fizice
i juridice, pe linia aprrii
drepturilor recunoscute acestora prin lege
i la care sunt obligate
autoritile publice indiferent de natura lor organizatoric.
4.4. A patra condiie este aceea a efecturii procedurii
administrative prealabile.
Ct privete procedura prealabil, n art. 2 alin. 1 litera j din
Legea nr. 554/2004 se arat c prin plngere prealabil se nelege
cererea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic
superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia.
Raiunea instituirii acestei proceduri, aa cum a fost ea
dintotdeauna neleas, rezid n faptul de a se ncerca s se evite, pe ct
posibil, declanarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ i cu
cheltuieli mai mici de ctre cei interesai.
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau normativ
trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic
superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil
poate fi formulat oricnd.
Aceast prim form procedural prealabil poart denumirea de
recurs graios.
17

Cea de-a doua form pe care o poate mbrca procedura

administrativ prealabil este recursul administrativ ierarhic, exercitat la
organul ierarhic superior, dac exist.
Prevederile amintite sunt aplicabile i n ipoteza n care legea
special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a
optat pentru aceasta.
Este ndreptit s introduc plngere prealabil
i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia.
Plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 30 de zile de
la nregistrarea ei, dac prin lege nu se prevede alt termen.
n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative,
plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor
comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n
mod corespunztor.
Se mai are n vedere cu privire la plngerea prealabil c aceasta,
n cazul actelor administrative unilaterale, se poate introduce, pentru
motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6
luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de
prescripie.
n conformitate cu principiul autonomiei
administrative,
administraia i creaza singur actul juridic privind activitatea sa i l pune,
de asemenea singur, n executare.
Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei,
administratia este n drept si i revine n acelai timp i obligaia s verifice
permanent legalitatea i oportunitatea actelor pe care le emite i s ia
masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu
prevederile legale n vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor
cetatenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuat de catre
autoritatea public cu respectarea acelorai reguli de form avute n vedere
la emiterea lor.

18

Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilit de Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, i n consecin persoanele
fizice sau juridice vatamate n drepturile lor prin acte administrative, trebuie
sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic
superioare, solicitand modificarea sau dup caz, desfiintarea actului
administrativ ilegal, nainte de a se adresa cu actiune la instanta de
contencios administrativ.
De la aceasta regul, exista totusi unele exceptii prevazute n legi
speciale, cnd persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios
administrativ, fara a mai fi necesara ndeplinirea procedurii prealabile.
O astfel de situaie este reglementata de Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale, republicat, care statueaza c primarul,
viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt
persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu
privire la cazurile de dizolvare a consiliului local. Instana analizeaz
situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local.
Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. n acest caz
nu se mai efectueaza procedura prealabila ceruta de lege.
De asemenea, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau
dispoziii din ordonane, precum i n cazul excepiei de nelegalitate, nu
este obligatorie procedura prealabil.
n legatur cu momentul de la care ncepe sa curga termenul de 30
de zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea
actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge
din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat
actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la
cunostinta, nu este limitat doar la forma comunicarii scrise, existand si alte
posibilitati de ncunostiintare, cum sunt, de exemplu, comunicarea verbala
directa sau mai rar publicarea actului administrativ individual.
Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea public emitent,
ntrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea public subordonata sau
de organul ierarhic superior este lipsita de relevanta.
19

Comunicarea se face n scris persoanelor fizice, iar n cazul

persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului la
registratur, confirmat de persoana care o primeste prin semnatur i prin
aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul
unitatii.
Tot n legatura cu termenul de 30 de zile, pn la care poate fi
sesizat autoritatea administrativa emitenta, se are n vedere momentul
expedierii reclamaiei prin pot, fax, etc. sau momentul n care s-a
nregistrat reclamaia depus direct de petent. De asemenea, pentru
calcularea termenului de 30 de zile se are n vedere i reclamaia formulata
oral, consemnata n scris cu ocazia audientelor, ori data depunerii
reclamatiei scrise la autoritatea public, de catre reclamant, cu ocazia
audientei.
Termenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte
asupra momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, n sensul
ca autoritatea public este obligata sa rezolve reclamaia n termen de 30 de
zile, dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instanei.
Termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de
catre persoanele fizice sau juridice vatamate printr-un act administrativ de
autoritate a fost calificat ca un termen de prescriptie, n schimb termenul de
sesizare a instantei de catre prefect este unul de decdere .
Ca element de noutate cuprins n Legea nr. 554/2004 este
reglementarea posibilitii de a fi formulat plngerea prealabil
i de
ctre o ter persoan, fiind un efect al recunoaterii terei persoane, a
calitii de subiect de sesizare a instanei de contencios administrativ.
n concluzie elementele regimului juridic al procedurii
administrative prealabile sunt urmatoarele:
poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului
graios i
forma recursului ierarhic;
- caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c n
absena parcurgerii ei aciunea va fi respins ca inadmisibil;
- legea nu oblig, dar nici nu interzice, dac cel vtmat dorete
acest lucru i este posibil, s exercite ambele forme ale procedurii
prealabile.
20

Procedura administrativ prealabil era prevzut i n Legile nr.

1/1967 i nr. 29/1990 i se regsete i n legislaia altor ri.
Aceast procedur d posibilitatea rezolvrii rapide
i
necostisitoare a litigiului i are i avantajul de a invoca autoritii
emitente att motive de nelegalitate, ct i de inoportunitate.
n acest caz se d posibilitate administraiei s-i reconsidere
activitatea stingnd eventual litigiul prin rezolvarea favorabil a cererii ce
constituie obiectul recursului graios.
5. Actele nesupuse controlului i limitele controlului potrivit Legii
nr. 554/2004
n baza disp. art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate
n contenciosul administrativ, urmtoarele categorii de acte:
a. actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b. actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit alin.2 al art.5 din lege nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur
judiciar.
n temeiul alin.3 al art.5 din lege, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de
urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum
i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere.
Prin exces de putere se ntelege,aa cum s-a mai aratat,exercitarea
dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin
nclcarea drepturilor
i libertilor fundamentale ale cetenilor,
prevzute de Constituie sau de lege.
Facem precizarea c actele administrative pot fi atacate la
instanele de contencios administrativ de ctre cei vtmai n drepturi
prin acele acte, fr a fi nevoie de o dispoziie special a unei legi de
abilitare a instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor n
21

justiie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de

instanele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la
acest control, iar altele pot fi controlate de instanele de drept comun.
Ct privete categoria actelor administrative care privesc
raporturile cu Parlamentul, acestea sunt potrivit dispoziiilor art. 2 alin. 1
litera k din Legea nr. 554/2004, actele emise de o autoritate public, n
realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege
organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul.
Referitor la actele de comandament cu caracter militar, artm c
acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului
administrativ i de Constituia din 1923, considerat cea mai democratic
pn la acea dat,
i n consecin
i de Legea contenciosului
administrativ din 1925.
Actele de comandament cu caracter militar au fcut obiectul unor
discuii n doctrin i n jurispruden, mai ales c noiunea referitoare la
aceste constituie o inovaie a legiuitorului romn, nefiind cunoscut n
alte sisteme de contencios administrativ.
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. l din Legea nr. 554/2004 actul de
comandament militar este acel act administrativ referitor la problemele
strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice
organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine
subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace
sau rzboi ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.
n doctrina juridic de la noi s-a considerat c actele de
comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele
militare n scopul asigurrii ordinii
i disciplinei n cadrul unitilor
militare de ctre cadrele militare ncadrate n aceste uniti i c nu sunt
din cele care s se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara
unitilor militare.
S-a motivat astfel c actele de comandament militar sunt fcute n
legtur cu serviciul i ndatoririle militare n cadrul serviciului
i de
aceea nu pot fi atacate n contenciosul administrativ.

22

11

n perioada interbelic, Anibal Teodorescu a considerat c prin

natura lor aceste acte sunt de administraie intern pentru unitile
militare i de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate n contencios
administrativ.
S-a mai artat c ori de cte ori autoritile militare acioneaz n
organizarea executrii i n executarea legii, n raporturile cu persoanele
fizice i juridice, n vederea producerii de efecte juridice strine de
necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n aceste
cazuri, daca vatm drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi
contestate prin aciune n contencios administrativ conform dispoziiilor
Legii nr. 554/2004.
Aceast precizare se impune
i n cazul n care vtmarea
dreptului privete persoanele care au calitatea de militar sau putnd s
aib aceasta calitate valorificnd un drept.
Spre exemplu, dac unei persoane care dorete s devin ofier i
solicit nscrierea la un concurs pentru intrarea ntr-o coal care
pregtete astfel de cadre, i se refuz cererea, refuzul constituie un act
administrativ ilegal de autoritate susceptibil a fi atacat la instana de
12
contencios administrativ .
La fel trecerea n retragere a unui ofier sau refuzul de a i se
recunoate dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu
aciune n contencios administrativ, actele respective neavnd caracterul
de acte de comandament militar.
6. Obiectul aciunii judiciare
6. 1. Obiectul aciunii n cazul actului administrativ unilateral
Potrivit disp. art. 8 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 persoana
vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim,
11 A se vedea Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti,
Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, 1929, p. 429 i urm.
12 Al. Negoi, op. cit., p. 247
23

printr-un act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la

plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a
primit nici un rspuns n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii,
dac prin lege nu se prevede alt termen, poate sesiza instana de
contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau
n parte, a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru
daune morale.
De asemenea, se poate adresa instanei de contencios
administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept sau interes
legitim, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de
soluionare a unei cereri, precum i prin refuzul de efectuare a unei
anumite operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim.
Persoanele fizice i persoanele juridice de drept privat pot
formula capete de cerere prin care invoc aprarea unui interes legitim
public numai n subsidiar, n msura n care vtmarea interesului legitim
public decurge logic din nclcarea dreptului subiectiv sau a interesului
legitim privat.
Prin derogare de la dispoziiile alin. 1 ale art. 8 din Legea nr.
554/2004, aciunile ntemeiate pe nclcarea unui interes legitim public
pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritii prte
s emit un act sau un alt nscris, respectiv s efectueze o anumit
operaiune administrativ, sub sanciunea penalitilor de ntarziere sau a
amenzii care potrivit art. 24 alin. 2 este de 20% din salariul minim brut
pe economie pe zi de ntrziere aplicat conductorului autoritii publice
sau, dup caz, persoanei obligate.
n situaia n care aciunea are ca obiect tcerea administraiei, se
va cere instanei, n principal, obligarea autoritii prte s emit actul
administrativ solicitat de reclamant.
Cnd administraia refuz s rezolve o cerere, instana va aprecia
dac refuzul este sau nu justificat, pronunnd, n consecin, o
soluie pe fondul litigiului.
6. 2. Obiectul aciunii n cazul contractelor administrative
24

Instana de contencios administrativ este competent s

soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui
contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea,
modificarea, interpretarea,
executarea i ncetarea contractului
administrativ.
La soluionarea litigiilor prevzute mai sus se are n vedere regula
dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului
prioritii interesului public.
Este n afar de orice ndoial c noiunea de contracte administrative, care n sfrit dobndeste o consacrare legal, fr echivoc, la noi,
vizeaz contractele ncheiate de administraia public pentru a pune n
valoare bunuri proprietate public, pentru a presta servicii publice, pentru
13
a executa lucrri publice ori cele care vizeaz achiziii publice . De
altfel, unele acte normative reglementau competena instanelor de
contencios administrativ pentru soluionarea litigiilor legate de asemenea
14
contracte, cum este cazul celor din materia achiziiilor publice .
Legea contenciosului administrativ stabilete, aadar, regula
competenei instanelor de contencios administrativ pentru litigiile
legate de ncheierea contractelor administrative, cu toate fazele
premergtoare ncheierii (anunuri, caiete de sarcini, licitaii, negocieri
directe, ntocmiri de procese verbale etc.), precum i cu aspectele legate
de executarea acestora, inclusiv nulitatea sau rezilierea.
Legea contenciosului administrativ a neles s vin, aa cum am
mai artat, i cu un principiu pe care instanele trebuie s-l aib n vedere
la soluionarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public
fa de libertatea contractual. n dreptul comun al contractelor, se arat cu
privire la contract c acesta este legea prilor, principiu nscris n art.
969 din Codul civil.
Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de

13 Art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004

14 O. U. G. nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de
achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.
418 din 15 mai 2006
25

voin al prilor s fie subordonat interesului public. Contractul

administrativ nu este un scop n sine, precum contractul civil sau
comercial, ci asemntor actului administrativ unilateral, este un mijloc
juridic prin care se realizeaz administraia public, fie sub forma
aplicrii la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestrii de servicii
publice, n sensul larg al termenului, n limitele legii.
Aplicarea regulii, ns, nu se poate face n mod discriminatoriu, ci
n spiritul dreptului tuturor prilor din litigiu la un proces echitabil",
principiu nscris i n Constituia revizuit a Romniei, la art. 21 alin. 3.
Se nelege c n baza principiului constituional consacrat de art.
21, instana, fa de situaia de fapt dintr-o cauz, poate s aprecieze c
interesul public cere, de exemplu, modificarea unor clauze ale contractului,
devenite prea mpovrtoare pentru concesionar.
7. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului
Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la
instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de
neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este
constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din
ordonan.
Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia
ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. 1
i 3 din Legea nr.
47/1992 privind organizarea
i funcionarea Curii Constituionale,
15
republicat , sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional
i suspend soluionarea cauzei pe fond.

15 n art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i

funcionarea
Curii Constituionale, republicat se precizeaz c aceasta decide asupra
excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial
privind neconstituionalitatea unei legi sau ordonane ori a unei dispoziii
dintr-o
lege sau dintr-o ordonan n vigoare, care are legtur cu soluionarea
cauzei
n orice faz a litigiului i oricare ar fi obiectul acestuia, iar n alin. 3 se arat
c
nu pot face obiectul excepiei prevederile constatate ca fiind

neconstituionale
printr-o decizie anterioar a Curii Constituionale.
26

Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios

administrativ repune cauza pe rol i d termen, cu citarea prilor. Dac
ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional,
instana soluioneaz fondul cauzei; n caz contrar, aciunea se respinge
ca inadmisibil.
n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este
urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, aciunea poate fi introdus
direct la instana de contencios administrativ competent, n limitele unui
termen de decdere de un an, calculat de la data publicrii deciziei Curii
Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Aceast aciune n contencios administrativ poate avea ca obiect
acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane ale
Guvernului, anularea actelor administrative emise n baza acestora,
precum i, dup caz, obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act
administrativ sau la realizarea unei anumite operaiuni administrative.
8. Procedura soluionrii aciunii n contencios administrativ
8. 1. Prile n litigiul de contencios administrativ
8.1.1. Reclamantul
Potrivit disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004 aciunea n contencios
administrativ poate fi promovat de orice persoan care se consider
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri.
Potrivit dispoziiilor art. 2 alin. 1 litera a din Legea nr. 554/2004
prin persoan vtmat se nelege orice persoan titular a unui drept ori
a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; n
sensul acestei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de
persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi
subiective sau interese legitime private, precum i organismele sociale
care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes
27

legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane

fizice determinate.
Astfel de organisme sociale interesate sunt
structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care
au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de
ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice
administrative.
Pentru a fi reclamant ntr-o aciune n contencios administrativ
trebuie ca persoana s aib capacitatea de a putea sta n justiie .
Dreptul care se d persoanelor fizice sau juridice de a se adresa
instanei rezult din aceea c actele administrative privesc deopotriv
persoanele fizice i/sau persoanele juridice, c ele se execut din oficiu i
c n procesul acestei executri, cei vizai pot fi vtmai n drepturile lor
prin greelile sau abuzurile autoritilor publice.
Cu privire la calitatea de persoan fizic, aceasta se refer la
particularii care intr n raporturi juridice cu autoritile publice.
Pot fi, de asemenea, vtmai i funcionari ai acestor autoriti cu
privire la drepturile lor la promovare, pensie, etc.
Ct privete persoana juridic, sensul acestei noiuni este cel dat de
16
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoana fizic i juridic . n afar de
societile comerciale cu capital majoritar de stat, vtmate n drepturile
lor pot fi i societile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile
autonome, autoritile sau instituiile publice .a.
Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale
organice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii
administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate fi nlturat dect
prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ
de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete de drept calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Dac petiionarul nu i
16 Publicat n Buletinul Oficial al Romniei nr. 8 din 30 ianuarie 1954
28

nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de

judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea.
Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor
prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor,
libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice
emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz
instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau
de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete de drept
calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
Cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatm un interes legitim public, sesizeaz
instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii
publice emitente.
Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral
nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care
actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs
efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se pronun, dac a
fost sesizat prin cererea de chemare n judecat,
i asupra validitii
actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i
asupra efectelor juridice produse de acestea. Aciunea poate fi introdus
n termen de un an de la data emiterii actului.
Prefectul poate introduce aciuni n contencios administrativ
mpotriva actelor administrative emise sau adoptate de autoritile
administraiei publice locale pe care le consider nelegale, iar Agenia
Naional a Funcionarilor Publici poate introduce aciune n contencios
administrativ mpotriva actelor autoritilor publice centrale i locale prin
care se ncalc legislaia privind funcia public.
La soluionarea cererilor n contencios administrativ, reprezentantul
Ministerului Public poate participa, n orice faz a procesului, ori de cte
ori apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a
drepturilor i libertilor cetenilor.
8.1.2. Prtul
29

n conformitate cu dispoziiile Constituiei Romniei i Legii nr.

554/2004,calitatea de prt n litigiile de contencios administrativ o are
orice autoritate public emitent a unui act administrativ prin care o
persoan fizic sau juridic a fost vtmat ntr-un drept al su, care a
refuzat rezolvarea unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim al unei persoane, ori nu a soluionat n termenul legal o
cerere a acesteia.
De asemenea, n conformitate cu dispoziiile art. 16 din Legea nr.
554/2004 aciunile n justiie vor putea fi formulate i personal mpotriva
persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit
plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n
cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv poate fi obligat la
plata despgubirilor n solidar cu autoritatea public prt.
Persoana acionat n justiie l poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s
nu elaboreze actul.
8.1.3 Alte persoane care pot lua parte la judecat
n conformitate cu dispoziiile art. 49 din Codul de procedur
civil, i n cauzele de contencios administrativ pot participa n calitate
de intervenieni i alte persoane care dovedesc un interes n judecarea
cauzelor respective, interesul putnd fi propriu sau persoana respectiv
intervine n interesul altor persoane care sunt pri n proces.
Potrivit art. 57 din acelai Cod oricare din pri poate s cheme n
judecat o alt persoan care ar putea s pretind aceleai drepturi ca i
reclamantul.
De asemenea, n baza art. 60 din Codul de procedur civil partea
poate s cheme n garanie o alt persoan mpotriva creia ar putea s se
ndrepte, n cazul cnd ar cdea n preteniuni cu o cerere n garanie sau
n despgubire.
n aceleai condiii, cel chemat n garanie poate, la rndul su, s
cheme n garanie o alt persoan.
30

Instana de contencios administrativ poate introduce n cauz, la

cerere, organismele sociale interesate sau poate pune n discuie, din
oficiu, necesitatea introducerii n cauz a acestora, precum i a altor
subiecte de drept.
Organisme sociale interesate sunt, potrivit dispoziiilor art. 2 alin.
1 litera s din Legea nr. 554/2004, structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna
funcionare a serviciilor publice administrative.
8. 2. Instana competent
Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004 litigiile privind actele
administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale
i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale, precum i accesorii ale acestora de pn la 500.000 de lei se
soluioneaz n fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind
actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale,
precum i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se
soluioneaz n fond de seciile de contencios administrativ i fiscal ale
curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel.
Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec
de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, dac prin lege organic special nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau
celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana
de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei
teritoriale.
8. 3. Termenul de introducere a aciunii
31

Potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 554/2004 cererile prin care se
solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract
administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei
cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil;
b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile,
respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii;
d) data expirrii termenului de 30 de zile, calculat de la
comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a
cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile;
e) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, n cazul contractelor administrative.
Potrivit art. 11 alin. 2 al Legii nr. 554/2004 pentru motive
temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de un an de la data
comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau
data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.
n cazul suspendrii, potrivit legii speciale, a procedurii de
soluionare a plngerii prealabile, termenul de 6 luni curge dup reluarea
procedurii, de la momentul finalizrii acesteia sau de la data expirrii
termenului legal de soluionare, dup caz, dac a expirat termenul de un
an.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal,
fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile alin. 2 al art. 11 din
Legea nr. 554/2004, amintit.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ
care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd.
Termenul de 6 luni este termen de prescripie, iar termenul de un
an este termen de decdere.

32

Legile nr. 29/1990 i nr. 1/1967 prevedeau un termen de 6 luni,

iar Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea niciun
termen, artnd c acest tip de aciuni puteau fi intentate oricnd.
8. 4. Formularea aciunii in contencios administrativ
n aciunea introdus reclamantul poate cere anularea actului
administrativ, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i
repararea pagubei suferite prin nclcarea dreptului sau interesului pe
care legea i-l recunoate i pe care autoritatea public l-a nclcat.
Nu este obligatoriu ca prin aceeai aciune, reclamantul s cear
att anularea actului ct i repararea pagubei, deoarece este posibil ca la
data introducerii aciunii n anularea actului administrativ, reclamantul s
nu cunoasc paguba i ntinderea acesteia.
Iat de ce el poate formula i separat aciune n repararea pagubei.
n acest caz termenul este de un an i ncepe s curg de la data la care
reclamantul a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
Cererile pentru despgubiri se adreseaz intanelor de contencios
administrativ competente i se supun normelor Legii nr. 554/2004 n ceea
ce privete procedura de judecat i taxele de timbru.
n sprijinul aciunii sale, potrivit disp. art. 12 din Legea nr.
554/2004 reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe
care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se
comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu
a primit niciun rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii,
certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum
i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile, dac
acest demers era obligatoriu. n situaia n care reclamantul introduce
aciune mpotriva autoritii care refuz s pun n executare actul
administrativ emis n urma soluionrii favorabile a cererii ori a plngerii
prealabile, va depune la dosar i copia certificat dup acest act.
n cazul n care reclamantul nu are actul administrativ sau acest
act a fost dat n form oral se pune problema dac mpotriva acestor acte
se poate formula aciune n contencios administrativ.
33

Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei: scrise,

orale i implicite.
Cu privire la modalitatea verbal de existen a actului
administrativ, n practica judectoreasc interbelic s-a consemnat actul
administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate
administrativ interzicea organizarea unui bal(petrecere cu dans).
Este preferabil ns ca persoana care a primit un refuz pe cale
telefonic s struie la autoritatea respectiv pentru a transmite ulterior i
nota telefonic scris.
n cazul actelor verbale, ca i n cazul n care reclamantul nu mai
are actul administrativ pe care l contest, instana va cere administraiei
prte s i comunice de urgen actul atacat
i orice alte lucrri i
lmuriri necesare pentru soluionarea cauzei printre care i referirea la
modalitatea oral a existenei actului administrativ contestat.
Aceast susinere este n concordan cu disp. art. 13 din Legea
nr. 554/2004 anume c la primirea cererii, instana dispune citarea
prilor si poate cere autoritii al carei act este atacat sa i comunice de
urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza
emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea
aciunii.
n situaia n care reclamant este o persoan vtmat ntr-un
drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept sau cnd aciunea este
introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere
autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat
mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice
alte lucrri necesare soluionrii cauzei.
n mod corespunztor situaiilor menionate, dup caz, se
procedeaz i pentru aciunile care au ca obiect refuzul de rezolvare a
cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan
lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din

34

salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere

nejustificat.
Pentru aciunile n contencios administrativ se percep taxele de
timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de
17
timbru, cu modificrile
i completrile ulterioare , pentru cauzele
neevaluabile n bani, cu excepia aciunilor care au ca obiect contractele
administrative i care se vor taxa la valoare.
Introducerea aciunii nu suspend executarea actului administrativ
contestat.
Conform disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 n cazuri bine
justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, dup sesizarea
autoritii publice care a emis actul sau a autoritii ierarhic superioare, n
condiiile art. 7 din lege referitoare la procedura prelabil, persoana
vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea
executrii actului administrativ unilateral pn la pronunarea instanei de
fond. n cazul n care persoana vtmat nu introduce aciunea n
anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i
fr nicio formalitate.
Ct privete cazurile bine justificate acestea reprezint potrivit art.
2 alin. 1 litera t din Legea nr. 554/2004, mprejurrile legate de starea de
fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n
privina legalitii actului administrativ, iar pagub iminent nseamn
potrivit art. 2 alin. 1 litera din Legea nr. 554/2004, prejudiciul material
viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a
funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public.
Soluionarea cererii de suspendare de ctre instan are loc de
urgen i cu precdere, cu citarea prilor.
Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de
suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus
i de
Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, judecata cererii avnd loc
asemntor situaiei anterioare, de urgen si cu precdere, cu citarea
prilor.
17 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997
35

Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de

drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare.
Recursul nu este suspensiv de executare.
n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai
coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de
drept, caz n care nu este obligatorie plngerea prealabil.
Legea a mai prevzut c nu pot fi formulate mai multe cereri de
suspendare succesive pentru aceleai motive.
Suspendarea executrii actului administrativ are ca efect ncetarea
oricrei forme de executare, pn la expirarea duratei suspendrii.
Potrivit disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea
executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant,
pentru motivele prevzute la art. 14 (n cazuri bine justificate i pentru
prevenirea unei pagube iminente),
i prin cererea adresat instanei
competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest
caz, instana poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn
la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare
se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o aciune
separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
Dispoziiile din Legea nr. 554/2004 privind judecarea cererii de
suspendare a executrii actului administrativ introdus imediat dup
efecturea procedurii prealabile, se aplic n mod corespunztor.
Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. 4 din lege (n 5 zile de la
comunicare), nu suspend executarea.
n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus
n condiiile art. 14 din lege, pentru cazul cererii introduse nainte de
formularea aciunii principale n anularea actului, se prelungete de drept
pn la soluionarea definitiv
i irevocabil a cauzei, chiar dac
reclamantul nu a solicitat suspendarea executrii actului administrativ pe
calea aciunii principale sau printr-o aciune separat, pn la
soluionarea aciunii n fond.
Aciunea n contencios administrativ trebuie motivat n fapt i n
drept.
36

Motivarea n fapt cuprinde mprejurrile pe care i ntemeiaz

reclamantul aciunea, iar motivarea n drept a aciunii, reprezint
invocarea temeiului legal al aciunii, fcndu-se, n primul rnd, referire
la Legea nr. 554/2004.
n aciune se menioneaz i dovezile (mijloacele de prob) de care
nelege s se foloseasc reclamantul n susinerea aciunii sale.
8. 5. Judecarea aciunilor n contencios administrativ
Judecarea aciunilor n contencios administrativ se face de
urgen i cu precdere, n edin public, n completul stabilit de lege.
Termenele de judecat sunt scurte, aa nct aciunile s fie
rezolvate ntr-un timp rezonabil, fiindc altfel, n multe mprejurri,
soluionarea cu ntrziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru
aprarea drepturilor celor vtmai.
Aa se explic i meniunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr.
554/2004 n sensul c hotrrile vor fi redactate i motivate, n cel mult
30 zile de la pronunare.
n soluionarea aciunilor n contencios administrativ, instanele
au n vedere att dispoziiile Legii nr. 554/2004, ct i pe cele ale Codului
de procedur civil cu care se completeaz, potrivit art. 28 din Legea
contenciosului administrativ, n msura n care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte,
i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt
parte. Compatibilitatea aplicrii normelor de procedur civil se
stabilete de instan, cu prilejul soluionrii cauzei.
Instana de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea
pricinii cnd s-a nceput urmrirea penal pentru o infraciune svrit
n legtur cu actul administrativ atacat, dac reclamantul - persoan
vtmat - struie n continuarea judecrii pricinii.
Aciunile introduse de persoanele de drept public
i de orice
autoritate public, n aprarea unui interes public, precum i cele
introduse mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi
retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate
i pentru aprarea
37

drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice

sau juridice de drept privat.
8. 6. Soluionarea aciunii n contencios administrativ
Problema central a soluionrii cauzelor de contencios
administrativ graviteaz n jurul legalitii actelor administrative.
Sarcina reclamantului este de a demonstra n faa instanei
ilegalitatea actului administrativ i nclcarea prin acesta a drepturilor
recunoscute de lege sau a intereselor legitime.
Drept urmare, instana i va ntemeia hotrrea pe constatarea
ilegalitii actului contestat i va lua msurile care se impun pentru
restabilirea legalitii nclcate.
Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu
prilejul soluionrii unor aciuni n contencios administrativ amintim:
a) nclcarea normelor i a principiilor de drept de ctre autoritatea
public ce a emis actul contestat.
Examinnd legalitatea actelor administrative, instana verific
dac actul administrativ contestat este conform cu legea, n sensul strict
al cuvntului, ca act care eman de la puterea legiuitoare.
Nelegalitatea actului contestat poate fi dedus i din constatarea
nelegalitii actului normativ pe care se ntemeiaz. Aceasta poate avea
ca surs i nclcarea principiilor de drept care sunt nscrise n Constituie
i n alte legi i care sunt consacrate deja de doctrin i jurispruden.
Reamintim, n acest context, principiul revocabilitii actului
administrativ sau cel al intrrii n vigoare a actelor administrative;
b) nclcarea regulilor de competen n emiterea actelor
administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie s aib loc cu respectarea
unor reguli de competen a autoritii emitente, reguli care asigur
legalitatea actelor administrative. nclcarea acestor reguli poate constitui
temeiul unei aciuni n contencios administrativ.
ntemeindu-se pe regulile de drept
i pe principiile de drept,
autoritile publice trebuie s le respecte ntocmai atunci cnd este vorba
38

de o competen legat, cnd sunt prescrise n amnunt felul i condiiile

n care trebuie s acioneze autoritile.
Se va avea n vedere c n materie de competen, autoritile
trebuie s respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizeaz
prin avizele conforme, precum i anumite reguli de procedur cu ocazia
emiterii actelor.
nclcarea normelor de competen n emiterea actelor
administrative poate conduce la constatarea nulitii absolute a actului
administrativ, (nclcarea regulilor de fond i form prevzute de lege)
sau la o nulitate relativ cnd s-au nclcat unele norme prin care se
lezeaz interesele unor anumite persoane (exemplu, anunarea tematicii
de concurs doar cu 24 ore nainte de inerea concursului).
8. 7. Hotrrea judectoreasc pronunat de instana de
contencios
administrativ
Odat nvestit cu aciunea n contencios administrativ, instana are
a cerceta existena dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului
legitim i ilegalitatea actului administrativ prin care i s-a ncalct acest
drept sau interes legitim.
De aceea i soluiile pe care le adopt instanele judectoreti,
potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 rezolv, n principiu, cele dou
aspecte: anularea total sau parial a actului administrativ
i
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
De fapt, din nelegalitatea actului a crui anulare se cere
i din
nclcarea dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim
rezult i paguba material sau moral de care este
inut s rspund
autoritatea prt
n afar de anularea n tot sau n parte a actului administrativ,
instana poate obliga autoritatea public prt s emit un act
administrativ, s elibereze un nscris sau s efectueze o anumit
operaiune administrativ.
n cazul aciunii n contencios administrativ mpotriva unui act
administrativ normativ nu se va proceda la anularea ntregului act
39

normativ, ci a dispoziiei din el care a stat la baza actului administrativ

individual contestat.
i n temeiul Legii nr. 1/1967 se permitea cenzurarea actului
administrativ normativ, ns doar pe calea excepiei de nelegalitate, lucru
care de altfel, se ntmpla, cel mai frecvent, n practic,
i sub sub
imperiul Legii nr. 29/1990.
Aceast situaie se prezenta astfel: se introducea aciunea n
contencios administrativ mpotriva unui act administrativ individual,
pentru c acesta se considera c lezeaz direct dreptul unei persoane, i
constatndu-se c acest act individual se baza pe un act administrativ
normativ ilegal, se anula actul administrativ individual ilegal i se reinea
n considerentele hotrrii (nu n dispozitiv) nelegalitatea dispoziiei din
actul administrativ normativ.
De precizat c n temeiul Legii nr. 1/1967 instana era obligat s
trimit la organul administraiei de stat care emisese actul normativ ce
prevedea dispoziiile nelegale, copie dup hotrrea judectoreasc prin
care, pe calea excepiei de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor
dispoziii, pentru ca organul respectiv s hotrasc dac mai menine sau
nu acele dispoziii.
Legat de soluiile pe care le poate pronuna instana, n art. 18
alin. 2 din Legea nr. 554/2004 se precizeaz c aceasta este competent
s se pronune i asupra legalitii operaiunilor administrative care au
stat la baza emiterii actului supus judecii.
De altfel, i n art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 cu referire la
aciunea introdus mpotriva actului care a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice se precizeaz c n cazul admiterii aciunii, instana
se pronun, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i
asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ
nelegal, precum i a efectelor juridice produse de acestea.
Ct privete constatarea ilegalitii actelor administrative
normative sau individuale supuse judecii aceasta echivaleaz n fapt cu
constatarea nulitii lor.
n acelai mod se analizeaz
i legalitatea unor operaiuni
administrative care aa cum am mai artat, nu sunt acte administrative
40

pentru c nu produc efecte juridice prin ele nsele (este vorba de proceseverbale, referate etc.).
Aceste operaiuni administrative care pot fi nelegale, n cazul n
care au influenat nelegalitatea actelor administrative supuse judecii,
vor fi i ele desfiinate.
Alte modaliti de restabilire a legalitii prin hotrrea
pronunat de instana de contencios administrativ, pot fi, aa cum prevd
dispoziiile art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 obligarea autoritii
publice la plata daunelor materiale i morale cauzate, dac reclamantul a
solicitat acest lucru.
Aa cum s-a mai artat, potrivit art. 16 din Legea nr. 554/2004
cererile n justiie prevzute de aceast lege pot fi formulate i personal
mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv
poate fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public
prt.
Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s
nu elaboreze actul, i dac susinerea sa este ntemeiat, cererea de
chemare n garanie va fi admis.
Toate msurile amintite se iau pentru c Legea nr. 554/2004 a
prevzut calitatea de control de plin jurisdicie a contenciosului
administrativ (restabilirea ntregii situaii a persoanei vtmate).
Dispoziiile Legii nr. 554/2004 sunt deosebite de cele ale Legii nr.
1/1967 ntruct reclamantul are dreptul s fie despgubit nu numai pentru
daunele materiale, cum prevedea Legea nr. 1/1967, ci
i pentru daune
morale cauzate, ca urmare a nclcrii dreptului sau interesului legitim
prin actul administrativ, ori refuzului manifest sau implicit de a satisface
reclamantului pretenia juridic privitoare la un drept recunoscut de lege
sau la un interes legitim.

41

Sub un alt aspect, n temeiul dispoziiilor Legii nr. 1/1967

aciunea n daune nu putea fi formulat dect mpotriva autoritii
administrative prte nu
i mpotriva funcionarului cum prevd
dispoziiile art. 16 din Legea nr. 554/2004.
Aciunea n daune se poate folosi
i separat de aciunea n
anularea actului administrativ atunci cnd ntinderea prejudiciului nu este
cunoscut reclamantului la data judecrii aciunii n anulare.
Termenul de un an n acest caz curge de la data la care cel vtmat
a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
Dispoziiile viznd posibilitatea introducerii aciunii n despgubiri,
dupa soluionarea aciunii n anularea actului administrativ, n termenul de
un an de la data cnd reclamatul a cunoscut sau trebuia s cunoasc
ntinderea pagubei se aplic n conformitate cu dispoziiile art. 19 alin. 2
din Legea nr. 554/2004, n mod corespunztor
i contractelor
administrative.
Aciunea n despgubiri formulat dup soluionarea aciunii n
anularea actului administrativ se supune normelor Legii nr. 554/2004 n
ceea ce privete procedura de judecat si taxa de timbru (art. 19 alin.3 din
lege).
Temeiul hotrrii judectoreti pentru desdunarea reclamantului,
const n culpa administraiei prte, exprimat n ilegalitatea actului
administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenia juridic a
reclamantului, n legtur cu dreptul acestuia sau cu interesul legitim, iar
n legtur cu funcionarul public, temeiul l constituie vinovia acestuia
cu privire la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului sau la refuzul
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept subiectiv sau la
un interes legitim.
Prin obligarea, n solidar, a autoritii administrative cu
funcionarul vinovat se d posibilitatea reclamantului de a cere
executarea hotrrii fa de oricare dintre cei doi pri.
n practic s-a constatat c reclamantul prefer s-i recupereze
paguba de la autoritatea public, pentru c este solvabil i el intr mai
repede n posesia sumelor pretinse.

42

Autoritatea prt care a fost obligat s plteasc daune

reclamantului prin aciunea n contencios administrativ are aciune n
regres contra funcionarului care se face vinovat de elaborarea, emiterea
sau ncheierea actului ilegal sau de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.
Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l
formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana
poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i
morale.
Soluiile de anulare in tot sau n parte a actului administrativ, de
obligare a autoritii publice la emiterea unui act administrativ, eliberrii
unui alt nscris sau efecturii unei anumite operaiuni administrative,
precum i cele de obligare a autoritii publice de a ncheia contractul la
care reclamantul este ndrituit sau de a impune uneia dintre pri
ndeplinirea unei anumite obligaii pot fi stabilite sub sanciunea unei
penaliti aplicabile prii obligate, pentru fiecare zi de ntrziere.
n toate situaiile, instana poate stabili, prin dispozitiv, la cererea
prii interesate, un termen de executare, precum i amenda de 20% din
salariu minim brut pe economie pe zi de ntrziere aplicat
conductorului autoritii publice sau, dupa caz, persoanei obligate.
Conform disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotrrile
instanelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs n termen
de 15 zile de la comunicare .
Recursul suspend executarea hotrrii de fond i se judec de
urgen.
n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau
casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de

43

casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr

a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan.
Potrivit art. 21 alin. 1 din lege mpotriva soluiilor definitive
i
irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ se pot
exercita cile extraordinare de atac prevzute de Codul de procedur
civil.
Constituie motiv de revizuire, care se adaug la cele prevzute de
Codul de procedur civil, pronunarea hotrrilor rmase definitive
i
irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar,
reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constituia
Romniei, republicat. Cererea de revizuire se introduce n termen de 15
zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula conform
creia hotrrile instanei de contencios administrativ se redacteaz i se
motiveaz n cel mult 30 de zile de la pronunare, la cererea temeinic
motivat a prii interesate, n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea
de revizuire se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen
maxim de 60 de zile de la nregistrare.
8. 8. Efectele hotrrii judectoreti pronunat n contencios
administrativ
Particularitile contenciosului administrativ reglementat de Legea
nr. 554/2004 se regsesc i n specificul efectelor juridice pe care le au
hotrrile judectoreti pronunate n aciunile supuse prevederilor acestei
legi.
Aciunea n contencios administrativ fiind condiionat de existena
vtmrii unui drept subiectiv recunoscut de lege sau a unui interes
legitim n favoarea reclamantului i n sarcina administraiei prte de a-l
realiza, hotrrea va produce efecte juridice fa de prile n litigiu
(reclamant i autoritatea public prt, eventual funcionarul vinovat i
superiorul ierarhic chemat n garanie).
8. 9. Executarea hotrriilor judectoreti pronunate n aciunile n
contencios administrativ
44

Dup ce au rmas definitive, hotrrile pronunate de instanele de

contencios administrativ urmeaz s-i produc efectele juridice, n
sensul c autoritatea public prt are obligaia de a lua msurile ce se
impun pentru realizarea drepturilor sau intereselor legitime ale
reclamantului, aa cum rezult ele din hotrrea judectoreasc.
Potrivit art. 22 din Legea nr. 554/2004 hotrrile judectoreti
definitive i irevocabile prin care s-au respins aciunile formulate potrivit
dispoziiilor acestei legi i s-au acordat cheltuieli de judecat se nvestesc
cu formul executorie i se execut silit, potrivit dreptului comun.
n conformitate cu dispoziiile art. 23 din Legea contenciosului
administrativ, hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care sa anulat n tot sau n parte un act administrativ cu caracter normativ sunt
general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public
obligatoriu dup motivare, la solicitarea instanelor, n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor
ori al municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
n baza dispoziiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, dac n urma
admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s
nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un alt nscris
sau s efectueze anumite operaiuni administrative, executarea hotrrii
definitive i irevocabile se face n termenul prevzut n cuprinsul
acesteia, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la
data rmnerii irevocabile a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat, instana de executare,
care potrivit art. 2 alin. 1 litera din Legea nr. 554/2004 este cea care a
soluionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplic
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o
amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere,
iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor
judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de
contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii
amenzii prevzut mai sus, constituie infraciune
i se pedepsete cu

45

nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 lei la 10.000

lei.
Pentru recuperarea sumelor la plata crora a fost obligat cu titlu de
amenzi i daune, n baza art. 26 din Legea nr. 554/2004, conductorul
autoritii publice prte se poate ndrepta cu aciune n regres mpotriva
funcionarilor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului
comun. n cazul n care cei vinovai sunt demnitari sau funcionari
publici, se aplic reglementrile speciale.
Toate aceste msuri prevzute n Legea nr. 554/2004 asigur
reclamantului realizarea drepturilor sau a intereselor legitime vtmate,
atunci cnd recurge la aciunea n contencios administrativ. Acest lucru
evideniaz utilitatea deosebit a instituiei contenciosului administrativ,
ntr-un stat de drept.
9. Excepia de nelegalitate
Excepia de nelegalitate, a fost definit ntr-o opinie ca un mijloc
de aprare prin care, n cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri
dect nevalabilitatea actului administrativ, una din pri, ameninat cu
aplicarea unui asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere
18
ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei . ntr-o alt
opinie s-a artat c prin excepia de nelegalitate nelegem posibilitatea
pe care o are o parte din proces de a se apra de efectele juridice ale unui
act administrativ care l-ar prejudicia, invocnd caracterul ilegal al
19
acestuia .
n conformitate cu dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,
indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul
unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate.
n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde
18 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura
tiinific,
Bucureti,
1959, p. 260
19 M. Anghene, Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative
exercitat pe cale indirect, Justiia nou, nr. 11/1963, p. 3
46

soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana

de contencios administrativ competent i suspend cauza. ncheierea de
sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei
ci de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate
fi atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n
care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana
de contencios administrativ competent s o soluioneze.
Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura
de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului. n cazul
n care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral
emis anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de
nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n
vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus
recursului, care se declar n termen de 5 zile de la comunicare i se
judec de urgen i cu precdere.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va
soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost
constatat.