Sunteți pe pagina 1din 289

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIEI PUBLIC

TEZ DE DOCTORAT
FUNCIILE
ADMINISTRAIEI PARLAMENTARE
N STATUL DE DREPT

CONDUCTOR DOCTORAT
prof.univ.dr. Lucica Matei
DOCTORAND
Stecoza Gabriel Ctlin

BUCURETI
2007

CUPRINS

pagina

I N T R O D U C E R E ........................................................................... 7

C A P I T O L U L I . ........................................................................... 15
POLITIC I ADMINISTRAIE N STATUL DE DREPT

1.

Partidele politice i rolul lor n statul de drept


1.1. Geneza partidelor politice
1.2. Rolul i funciile partidelor politice n statul de drept
1.3. Partidele politice n state ale Uniunii Europene
1.4. Regimul politic actual al partidelor politice n Romnia

15
15
23
32
43

2.

Administraia public i democraia statului de drept


2.1. Interesul public i interesul politic
2.2. Administraia public i principiul democratic
2.3. Administraia de stat i dimensiunea local a politicului

47
47
51
53

C A P I T O L U L I I . ...................................................................... 60
CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC N DOCTRINA
CONTEMPORAN

1.

ncercare de definire a unor termeni cheie


1.1. Societatea i puterea politic
1.2. Statul i funciile sale
1.3. Puterea executiv

60
61
65
79

2.

Conceptul de administraie public


2.1. Cercetarea interdisciplinar condiie a nelegerii
fenomenului administrativ
2.2. Dificultile definirii conceptului de administraie public
2.2.1.
Perspectiva managerial asupra administraiei publice
2.2.2.
Perspectiva politic asupra administraiei publice
2.2.3.
Perspectiva juridic asupra administraiei publice
2.3. Conceptul de administraie public n ri membre ale
Uniunii Europene
2.4. Conceptul de administraie european
2.5. Un punct de vedere privind administraia public

85
85
87
92
94
96
99
104
108

2
o

C A P I T O L U L I I I . .................................................................. 117
TIPURI DE ANALIZ I METODOLOGIA CERCETRII
ADMINISTRAIEI

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

tiina administraiei
Managementul public i managerialismul
Analiza politicilor publice
Analiza organizaional
Analiza funcional
Analiza sistemic
Analiza sistemal

117
118
120
121
123
123
125

C A P I T O L U L I V . .................................................................. 130
FUNCIILE ELEMENT ESENIAL N DEFINIREA ADMINISTRAIEI
PARLAMENTARE

1.

2.

Relaia dintre funciile Parlamentului i funciile


Administraiei Parlamentare
1.1. nelesul termenului de funcie
1.2. Funciile Parlamentului
1.3. Dependena funciilor administraiei publice de funciile
Parlamentului
Actorii implicai n realizarea administraiei publice
2.1. Autoritile statului i ale unitilor administrativ-teritoriale
2.2. Organizaii cu statut public sau de interes public
2.3. Administraia public nemijlocit
2.4. Administraia public mijlocit

130
130
130
134
134
134
136
138
138

3. Cadrul general al organizrii Administraiilor Parlamentare


3.1. Observaii prealabile
3.2. Necesitatea identificrii elementelor de definire

139
139
140

4.

Funciile Administraiilor Parlamentare


4.1. Funcii ce in de activitatea de secretariat
4.2. Funcii ce in de administrarea resurselor financiare,
materiale i de personal

142
142
143

5.

Structura administraiilor Parlamentare


5.1. Scurt analiz comparativ (Frana, Regatul Unit al Marii
Britanii i Irlandei de Nord, Belgia, Italia, Portugalia,
Spania)
5.2. Administraia Parlamentului European

144
144

Personalul din administraiile Parlamentelor


6.1. Regimul juridic
6.2. Raporturile dintre conducerea politic a Parlamentelor i
administraiile acestora
6.2.1. Rolul secretarului general
6.3. Sumare observaii privind evoluia statutului personalului
din Administraia Parlamentar
7. ncercare de definire a Administraiei Parlamentare

149
149
153

6.

147

155
157
161

3
o

C A P I T O L U L V . .................................................................... 163
CADRUL ORGANIZATORIC I FUNCIONAL AL ADMINISTRAIEI
PARLAMENTULUI ROMNIEI

1.

2.

3.

Privire de ansamblu asupra structurilor organizatorice ale


administraiei Parlamentului Romniei
1.1. Concepia general n amenajarea structurilor celor dou
Camere ale Parlamentului Romniei
1.2. Restriciile legale ale organizrii structurilor administrative

163

Analiz comparativ a cadrului organizatoric din


Administraia Camerei Deputailor i Senatului
2.1. Structura politic de conducere
2.2. Structura de conducere administrativ-ierarhic
2.3. Asemnri i diferene n exercitarea funciilor de
conducere
2.4. Structura aparatului executiv al Administraiei
Parlamentului Romniei

172

Analiza funcional a Administraiei Camerei Deputailor i


Senatului
3.1. Concepia general privind funcia public
3.2. Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor directe cu
deputaii sau senatorii
3.2.1. Cancelaria preedintelui Camerei Deputailor,
Cabinetul preedintelui Senatului i grupurile de
consilieri
3.2.2. Cabinetele i secretariatele membrilor birourilor
permanente
3.2.3. Secretariatele grupurilor parlamentare
3.2.4. Personalul angajat la birourile parlamentare pentru
activitile n circumscripiile electorale
3.3.

Compartimente cu funcii n domeniul lucrrilor


parlamentare
3.3.1. Departamentul Legislativ de la Camera Deputailor i
Departamentul Legislativ de la Senat
3.3.2. Departamentul Secretariatului Tehnic de la Camera
Deputailor i Direcia Secretariat General de la Senat
3.3.3. Direcia cercetare i documentare a Camerei
Deputailor i Direcia informare i documentare a
Senatului

3.4.
Compartimente cu funcii n domeniul resurselor
3.4.1. Departamentul Economic al Camerei Deputailor
3.4.2. Direcia buget-finane i contabilitate din cadrul
Departamentului pentru infrastructur, buget,
contabilitate i logistic a Senatului
3.4.3. Direcia birouri senatoriale
3.4.4. Direcia achiziii publice a Senatului
3.4.5. Direcia resurse umane a Camerei Deputailor i
Direcia resurse umane i paapoarte a Senatului

165
166

172
172
176
178
181
181
184
184
184
185
186
186
187
190
193

193
194
195
196
196
196

4
3.4.6.
3.4.7.

Direcia pentru tehnologia informaiei i comunicaiilor


a Camerei Deputailor i Direcia pentru informatizarea
activitilor parlamentare a Senatului
Direcia General pentru Dezvoltare a Camerei
Deputailor

3.5.

Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor cu


autoritile publice, organizaiile interne i internaionale
3.5.1. Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei
Deputailor i Direcia pentru relaii parlamentare
externe a Senatului
3.5.2. Direcia Afaceri Europene a Camerei Deputailor i
Direcia Afaceri Europene a Senatului
3.5.3. Direcia de protocol a Camerei Deputailor i Serviciul
pentru protocol al Senatului
3.5.4. Direcia pentru relaii publice a Camerei Deputailor i
Serviciul pentru pres, relaii publice i imagine a
Senatului

4.

197
198
199
200
201
202
203

3.6.
Compartimente cu funcii n domeniul controlului intern
3.6.1. Direcia de control a Camerei Deputailor
3.6.2. Serviciul juridic al Camerei Deputailor i Biroul
contencios al Senatului
3.6.3. Serviciul audit al Camerei Deputailor i Biroul audit
public intern al Senatului
3.6.4. Consilierii experi contabili de la cabinetele
chestorilor Camerei Deputailor

204
205
206

3.7.
Compartimente cu funcii n domeniul administrativ-logistic
3.7.1. Departamentul Administrativ i Infrastructur al
Camerei Deputailor i Direcia tehnic
administrativ i Direcia transporturi ale Senatului
3.7.2. Direcia afaceri interne a Camerei Deputailor
3.7.3. Centrul Internaional de Conferine al Camerei
Deputailor

207
207

Concluzii

206
207

210
211
212

C A P I T O L U L V I . ................................................................... 215
MODELE DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A ADMINISTRAIEI
PARLAMENTARE

1.

Parlamente bicamerale
1.1. Austria
1.2. Belgia
1.3. Republica Ceh
1.4. Frana
1.5. Germania
1.6. Irlanda
1.7. Italia
1.8. Olanda

216
216
217
218
219
220
221
221
224

5
1.9.
1.10.
1.11.
1.12.
2.

Polonia
Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord
Romnia
Spania

Parlamente unicamerale
2.1. Bulgaria
2.2. Cipru
2.3. Danemarca
2.4. Estonia
2.5. Finlanda
2.6. Grecia
2.7. Letonia
2.8. Lituania
2.9. Luxemburg
2.10. Malta
2.11. Portugalia
2.12. Slovacia
2.13. Slovenia
2.14. Suedia
2.15. Ungaria

225
228
230
231
233
233
234
234
235
235
236
236
236
237
238
238
239
239
240
241

C A P I T O L U L V I I . ................................................................. 243
UN IPOTETIC MODEL DE ADMINISTRAIE PARLAMENTAR

1.

2.

3.

Posibiliti i limite n modelarea administraiei publice


1.1. Despre modele
1.2. Rolul prospectrii
1.3. Formalizarea
1.4. Conceptul de relaie i de transformare
Premizele elaborrii unui model de organizare i funcionare
a unei administraii Parlamentare
2.1. Analiza specificitilor
2.1.1. Precizri prealabile
2.1.2. Particularitile Administraiei Parlamentare
2.1.3. Importana tradiiei, dar i a necesitii reformrii
funciei publice

243
243
244
246
247
248

2.2. Analiza resurselor


2.2.1. Resursele materiale
2.2.2. Resursele financiare
2.2.3. Resursele umane

252
252
254
254

Proiect de model de organizare i funcionare a


Administraiei Parlamentare
3.1. Interpretarea cercetrii empirice fcute asupra
administraiilor Parlamentelor din rile membre ale
Uniunii Europene
3.1.1. Poziia i funciile Administraiei Parlamentare n
statul de drept

255

248
248
249
250

255
255

6
3.1.2.
3.1.3.

Factori de influen a modului de organizare a


Administraiei Parlamentare (politica i tradiia)
Constante n organizarea structurilor

257
260

3.2. Model ipotetic de structur organizatoric


3.2.1. Elemente structurale (constante utilizate n proiectarea
modelului ipotetic de Administraie Parlamentar)
3.2.2. Organigrama unui ipotetic model de Administraie
Parlamentar

268
268

3.3. Distribuia funciilor n cadrul structurilor proiectului de


model
3.3.1. Distribuia funciilor la nivelul staff-ului
3.3.2. Distribuia funciilor la nivelul de execuie

270

269

270
272

B I B L I O G R A F I E .................................................................. 278

INTRODUCERE
Orice abordare a fenomenului administrativ presupune analiza acestuia n strns
legtur cu fenomenul politic. Cu att mai mult se impune acest lucru n cazul cercetrii
funciilor Administraiei Parlamentare n statul de drept, unde aciunea administraiei, faptul
administrativ, are loc n spaiul politic anterior, concomitent sau posterior faptului politic.
De altfel, cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, n
complexitatea elementelor care l genereaz, fundamenteaz, circumscriu i direcioneaz,
constituie un demers ambiios, extravagant i potenial riscant ce nu poate fi supus unui regim
conceptual abstract al abordrii tematicii specifice i nici unor reguli de investigare
specializat, orict de analitice s-ar dovedi acestea.
Administraia public, n ansamblul structurilor i formelor ei de expresie
specifice, autonome, n cadrul creia includem, bineneles, i Administraia Parlamentar,
constituie un fenomen complex ce nu poate fi analizat dect n interdependent cu fenomenul
politico-juridic care-l determin i cu fenomenul social asupra cruia se manifest. ntre cele
trei fenomene eseniale pentru orice comunitate uman organizat n stat exist o reea de
relaii de determinare i/sau influenare reciproc, ce nu mai poate fi negat de nimeni. Astfel,
dac statul, prin intermediul administraiei sale, direcioneaz i gestioneaz dezvoltarea
general sau crizele societii, asupra voinei statutului i administraiei preseaz permanent
societatea prin grupuri organizate de interese i prin forme organizate ale opiniei publice,
influennd, uneori decisiv, procesul decizional politic sau juridic de la nivelul autoritilor
reprezentative sau executive. Dac este adevrat c cele trei fenomene pot fi analizate n mod
autonom, paralel sau separat, din perspectiva diferitelor ramuri ale tiinelor sociale,
economice sau juridice, este tot att de adevrat c o asemenea analiz izolat, apare
nendestultoare i nesatisfctoare. Aspectele relaionale dintre politic i juridic la nivelul
administraiei publice reprezint manifestri ale aceluiai fenomen social global, pornind de la
care i n legtur cu care, administraia public i exercit funciile specifice.
Perspectiva juridic, a dreptului public n general i a dreptului administrativ n
special, dei mult mai familiar nou, nu reuete sa epuizeze tematica supus demersului
tiinific ntruct, pe de o parte, coninutul fenomenului politico-administrativ nu poate fi
comensurat n mod exhaustiv n norme juridice iar, pe de alt parte, tematica abordat impune
cu necesitate i cercetarea obiectului supus ordonrii prin norme juridice, respectiv relaiile
sociale care determin i sunt organizate prin decizii cu caracter politic i juridic adoptate la
nivel statal i la nivelul administraiei publice.
Astfel, statul i administraia public n general, dar mai cu seam
Administraia Parlamentar, nu pot fi cercetate n afara fenomenului constituional,
formnd elementele centrale, de referin al acestuia. Statul este fundamentat prin Constituie,
indiferent de forma pe care o mbrac aceasta.
Fenomenul statal, n general i fenomenul administrativ, n special, nu pot fi,
aadar, abordate fr perspectiva dreptului constituional care statueaz competenele statale,
organizeaz autoritile statului, instituie sarcini statale, organizeaz activiti statale.
n al doilea rnd, cercetarea normelor juridice n interferena cu diferite forme ale
deciziei politice dar i cu realitile sociale ce urmeaz a fi ordonate n scopul dezvoltrii
societii implica, n scopul fundamentrii lor, o incursiune obligatorie n sfera valorilor
protejate i promovate prin norme cu caracter constituional sau legal. nelegerea
fenomenului administrativ nu mai este posibil astzi fr o raportare la noiuni care exced
obiectului propriu zis de cercetare al diferitelor ramuri ale tiinei dreptului public, precum:
interesul public, binele public, securitatea juridic a ceteanului, ordinea public, treburile
publice, etc.

8
Tehnicitatea tiinei dreptului constituional ori administrativ pot oferi astfel,
numai o perspectiv unilateral n interpretarea unor norme constituionale sau legale.
Constituia cuprinde prevederi formulate vag, generale, cu caracter principial, de aceea ea este
departe de a constitui un text deschis, pe care este suficient s-l citeti pentru a-i clarifica
problemele supuse reglementrii. n ceea ce privete legile, n special cele cu caracter organic,
este valabil acelai lucru. La interpretarea nevoilor de modificare a unor norme juridice este,
de aceea, nevoie de nelegerea prealabil, contient sau subcontient, a fenomenului supus
reglementrii. Recunoaterea importanei centrale a necesitii nelegerii prealabile a
fenomenului care fundamenteaz normele juridice, n vederea direcionrii lor sociale, nu
nseamn c puterea sau chiar obligaia celui care interpreteaz se subordoneaz ideilor
proprii, arbitrare, preconcepute n statul autoritar, pentru c s-ar deschide n acest fel calea
spre iraionalism, corupie i abuz. Aceast nelegere prealabil trebuie s fie n primul rnd
motivat, apoi sistematizat, i n fine, adus n fa criticii raionale i astfel raionalizat prin
ea nsi. Fr o asemenea perspectiv ce precede i excede perspectivei juridice, sunt aproape
imposibil de neles teoria separaiei puterilor n stat, teoria guvernrii, principiul
pluralismului politic, conceptul de realizare a dreptului, rolul executivului, coninutul
activitii administrative, teoria puterii autonome, discreionare, a autoritilor administrative,
etc. n acest sens, trebuie s observm c astzi obiectul dreptului public nu se mai poate
limita la cercetarea normelor juridice care privesc statul i societatea ci trebuie s aib n
vedere i fenomenele sociale care apar n legtur cu realizarea acestor norme.1
Perspectiva politic, respectiv a tiinelor politice care au ca obiect fundamental
studiul fenomenelor politice, descrierii i analizei sistemelor politice i a comportamentului
politic2 respectiv geneza, esena i manifestrile politicului n contextul societii, nu epuizeaz
nici ea tematica supus dezbaterii.
Cu toat dezvoltarea actual excepional atins de tiinele politice, structurate la
rndul lor n ramuri i subramuri tiinifice specializate3, unii autori incluznd n sfera
tiinelor politice chiar i tiina administraiei sau tiina administraiei publice, ncadrare
fa de care avem ns rezerve, nu reuesc s epuizeze coninutul tematic al studiului de fat,
prin incapacitatea dat de metodele de cercetare specifice de a analiza i evalua satisfctor
dimensiunea i rolul fenomenului juridic de la nivelul Administraiei Parlamentare.
O serie de alte puncte de vedere precum perspectiva sociologic i/sau economic,
dei utile i indispensabile lucrrii de fa, nu reuesc s satisfac nici ele nevoia pluralist de
informaii i date cerute de coninutul tematic al lucrrii. Este, pe de alt parte, indiscutabil
faptul c cine se ocup astzi de administraia public nu poate ignora cel mai important
domeniu al societii - economia - eliminnd perspectiva de cercetare a tiinelor economice.
Studiul administraiei publice contemporane nu poate fi realizat fr adoptarea unei
anumite poziii valorice, iar cu studiul valorilor se ocup filozofia, fie n neles general, fie n
nelesul unor subramuri specializate precum filozofia statului i/sau filozofia dreptului.
Pentru a face, exemplificativ, referire numai la unul dintre cele mai importante
curente ale filozofiei dreptului i teoriei administraiei, care este relativismul juridic, acesta
arat c este imposibil delimitarea tiinific a unor valori fundamentale, absolute n timp i
spaiu. Cei mai importani reprezentani ai acestui curent, Georg Jellinek (1851-1911), Max
Weber (1864-1920) sau Gustav Radbruch (1878-1949) au formulat n acest domeniu dou
categorii de teze opuse, dar deopotriv valabile:
- Prima pornete de la om, ca valoare ultim i absolut, ca scop n sine al oricrui
demers cognitiv, ca singur titular de interese n cadrul societii.
- Cea de a doua pornete, de la stat, ca singur valoare absolut, ca scop n sine,
supraordonat oricror altor scopuri individuale sau de grup.4
1

Hans Herbert von Arnim, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Verlag Vahlen, Studienreihe Jura, Mnchen, 1984.
Sergiu Tma, Dicionar Politic, Casa de Editur i pres ansa S.R.L., Bucureti 1996, pag. 243
3
cum ar fi: teoria i filozofia politic, sisteme politice, analiza politic, relaiile internaionale, politici publice, .a.
4
A se vedea pentru detalii, Georg Jellinek, Die Erklaerung de Menschen- und Brgerrechte, em Beitrag zur modernen
2

9
Potrivit primei teze, preocuparea principal a statului este omul, potrivit celei de a
doua, preocuparea principal a omului este statul, care nu trebuie s se epuizeze pentru a servi
bunstrii omului, el este un scop n sine, care se realizeaz de la sine, i nu numai prin
intermediul omului. Modul de raportare la problema fundamental expus mai sus determin
ci diferite de identificare a valorilor subsecvente pentru orice sistem supus determinrilor
valorice.
Prin urmare, descrierea statului i societii, a raportului dintre politic i juridic n
administraia public contemporan, respectiv explicarea critic, evaluarea i dezvoltarea
valorizatoare a normelor care fundamenteaz aceste concepte, impune o metodologie de
cercetare plural i interdisciplinar. Utilizarea i aplicarea metodologiei plurale, diversificate,
juridice, politologice, managerialele, sociologice sau filozofice, constituie condiii prealabile,
sine qua non, chiar dac sub unele aspecte numai ca i o considerare a rezultatelor obinute de
ctre alte metodologii de cercetare dect metodologia normativ.
Obiectul general al lucrrii de fa const n cercetarea dialecticii dintre politic i
juridic n sistemul administrativ-statal contemporan, ca fenomen i realitate social faptic
complex, ce exclude abordrile unilaterale i simplificatoare i presupune o perspectiv
specific a demersului tiinific. n acest sens, ea ncearc s se compun de la sine, ca un
ntreg, capabil n primul rnd s genereze ntrebri dar i s furnizeze rspunsuri n sfera
nelegerii mecanismelor de funcionare concret a administraiei publice n comunitile
statale actuale, cu privire special asupra funciilor Administraiei Parlamentare n Romnia n
contextul comandamentelor dezvoltrii eficiente i integrrii n noile structuri ale Europei i
lumii.
n ceea ce privete oportunitatea i actualitatea tematicii supuse cercetrii, se
impune precizarea c n nelegerea funciilor Administraiei Parlamentare, cercetarea
modalitilor de realizare a voinei politice i juridice a guvernanilor, n interiorul i n
exteriorul granielor statale, este esenial pentru orientarea practicii politice, administrative i
juridice n conformitate cu scopurile i obiectivele statale i pentru nelegerea, respectarea i
acoperirea cerinelor i coordonatelor interesului public.
Societatea contemporan este o stare comun de fapt i de drept, politic i
juridic. Realizarea voinei politice sau juridice a guvernanilor ntr-o astfel de societate, nu se
mai poate face nici prin apel la soluii simple, la principii i metode clare, sau prin statuarea
unor obiective politice declarative, rupte de nevoile reale ale societii unui anumit moment
istoric dat, i nici prin recurgerea la font.
Politicul a dobndit astzi sarcini reglatoare, respectiv aceea de a gsi soluiile de
echilibru i de compromis ntre nevoile i interesele sociale i uneori puternic antagonice, cum
an fi raportul dintre cerinele unui mediu social favorabil dezvoltrii sectorului privat i
tipologia interveniei statale, ntre comandamentele descentralizrii administrative i
reglementarea centralizat a diferitelor sectoare de activitate, cu privire la organizarea unor
anumite servicii publice n contextul unei imense cereri de servicii pe piaa liber, ntre
principiul libertii i principiul egalitii ntre ceteni i n faa legii, ntre cerinele ordinii
publice i principiul libertii, etc.
Dintr-o asemenea perspectiv politicul, oscilnd ntre cutezan i nelepciune,
ntre moderaie i aventur, ntre certitudine i risc, ne apare ca un proces decizional viu,
dinamic, prin care se regleaz permanent stri diferite i difereniate, n permanent
mobilitate, ale sistemului social global, n contextul n care juridicul reprezint constanta,
starea de conservare, uneori de imobilitate a aceluiai sistem. Reglarea permanent a
echilibrului societii prin intermediul politicului i juridicului trebuie ins s aib un caracter
optim, n sensul c ele nu trebuie s se preocupe doar de asigurarea funcionalitii sistemului
ci, n special, de dezvoltarea acestuia pentru viitor, n interes public.
Verfassungsgeschichte, Mnchen u.a., 1919, pag.44 i urm., Max Weber, Die Obiektivitaet sozialwissenschaftlicher und
sozialpolitischer Erkenntnisse, (1922), n Op.cit, pag.146, 148 i urm., Gustav Radbruch, Rechtsphylosophie, 6.
Auflage, Stuttgart 1963, pag. 100 i urm.

10
n mod constant doctrina european de specialitate subliniaz c rolul principal al
politicului astzi este acela de a interveni pentru limitarea excesului de centralizare
birocratic a statului, a excesului de reglementare i lipsei transparenei att a reglementrii
cat i a activitii executive i administrative, pentru implicarea i accentuarea participrii
ceteneti la procesul de adoptare a deciziilor etc., iar principala funcie a juridicului este de
a limita, controla i sanciona excesul de putere i tendina de autonomizare a puterii
politicului n raport cu aceeai societate.
Pentru realizarea unui astfel de echilibru este nevoie, desigur, de o experien i o
practic statal democratic ndelungat i de o educaie specific n acest domeniu iar
realitile politico-juridice ale practicii statale din ultimii aptesprezece ani n Romnia
demonstreaz c demersul tiinific n acest domeniu se impune cu necesitate cu sperana c
n timp, guvernanii vremii se vor lsa influenai de ideile exprimate, vor medita la ele,
alegnd soluia considerat optima i, mai ales c, cel puin noilor juriti, ajuni la rndul
lor n poziii de conducere, le va fi i conturat calea de urmat.5
Din aceast perspectiv, trebuie observat c, n nvmntul superior juridic
romnesc, exist realitatea anacronic a unei puternice neconcordante ntre obiectivele generale
ale politicii de nvmnt european n domeniu, care impun educarea viitorilor funcionari
publici i judectori n spiritul nelegerii i aplicrii dreptului pozitiv i perspectiva realitilor
istorice, sociale, politice i filozofice ale contemporaneitii i planurile i programele
curriculare care, pe de o parte, reduc constant studiul disciplinelor de drept public i pe de alt
parte scot n afara pachetelor de discipline obligatorii sau chiar opionale studiul teoriei generale
a statului i dreptului, istoriei dreptului, filozofiei dreptului, sociologiei juridice, tiinei
administraiei, dreptului internaional public i dreptului comunitar european, disciplinelor
juridice i administrative comparative, etc. trecndu-le astfel la periferia educaiei juridice.6
Lucrarea de fa i propune, de asemenea, s demonstreze c importana
administraiei publice, inclusiv a Administraiei Parlamentare, a crescut n mod constant n
ultimul secol. Ea reprezint astzi, mai mult ca oricnd coloana vertebral a societii
organizate n stat, de funcionarea creia depinde esenial mobilismul sau imobilismul statului,
prestigiul internaional al acestuia, pacea, sigurana, starea de bine i prosperitatea cetenilor
si.
O experien proprie de aproape 17 ani n activitatea administrativ efectiv, de
execuie sau decizional la nivelul Parlamentului Romniei, ne ntemeiaz practic asemenea
afirmaii i ne ndreptete s susinem c juristul plasat ntr-o poziie executiv, sau chiar
tehnic-administrativ, trebuie s nvee s dobndeasc capacitatea de a-i depi graniele i
prin aceasta arogana propriei pregtiri profesionale, s dobndeasc o viziune de ansamblu i
s apeleze la cunotine i metode specifice altor tiine, s coopereze i s gseasc un limbaj
comun cu specialiti din domenii profesionale dintre cele mai diverse, s soluioneze
probleme complexe, s formuleze strategii i tactici de organizare i dezvoltare, s evalueze
rezultatele implementrii propriilor decizii, s comunice cu opinia public i cu mediul social
n legtur cu care se manifest efectele deciziilor sale.
De peste dou decenii, guvernanii din Europa promoveaz voina lor de a proceda
la o transformare profund a administraiilor naionale, fr ns a reine n mod special
atenia societii civile, dei tema reformei administraiei a devenit n unele ri o constant a
discursului politic i n fiecare an serviciile statului sunt afectate de msuri avnd ca obiect
adaptarea structurilor la evoluia sarcinilor care le sunt ncredinate.
n prezent ns, reorganizrile n curs sunt de un interes deosebit n condiiile n
care construcia european, descentralizarea, revenirea liberalismului par s amenine

Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck, Bucureti, 1999,
consideraii introductive, pag. 2.
6
Ioan Alexandru, Raport privind starea nvmntului juridic romnesc, simpozion naional, publicat n revista Palatul de
Justiie nr.12/2005, p.7

11
prerogativele administraiei de stat, amenajat ntr-o poziie cheie, esenial fa de puterea
politic, puterea economic sau structurile administrative locale.
Dintr-o perspectiv istoric, putem afirma c raporturile ntre puterea politic i
administraie au evoluat ntr-un sens favorabil acesteia din urm.
Am putea spune c s-a produs un fenomen de osmoz, care a redus semnificativ
subordonarea administraiei fa de puterea politic, cu toate c, din punct de vedere juridic,
se menine aceast subordonare reflectat n dreptul de control pe care l are puterea politic
asupra activitilor administrative ale statului.
Dac imediat dup cderea monarhiilor, a regimurilor autoritare i victoria
revoluiilor, organele reprezentative erau singurele mandatate s stabileasc regulile generale
cu caracter obligatoriu, apariia puterii de reglementare, extinderea progresiv a acesteia face
s creasc rolul executivului i nltur monopolul Parlamentelor. Mai mult, n multe ri,
puterea executiv devine centrul principal de decizie, realizndu-se astfel un transfer de
competene n favoarea administraiei care ntr-un mod subtil, practic (n unele cazuri) se
substituie puterii politice.
Cazul tipic n aceast privin a fost Frana, (dar fenomenul s-a extins n ntreaga
Europa), unde iniial s-a manifestat o nencredere n executiv care era autorizat s emit doar
proclamaii, prin care se aduceau la cunotin normele votate de legiuitor sau actele
individuale prin care se aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.
Evoluia constituional ulterioar, demonstreaz abandonarea acestui monopol al
legislativului ca fiind prea rigid i n practic irealizabil. Executivul primete putere de
reglementare acordndu-i-se competena s la msuri de aplicare a legilor sub forma unor acte
opozabile erga omnes prin care se preciza coninutul normelor primare. Practica instituional
a accentuat aceste tendine. Astfel, delegrile de competene acordate de Parlamente
executivului, i lrgesc acestuia puterea de reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelorlege este tot mai folosit, n special dup primul rzboi mondial, iar de-legalizarea anumitor
domenii devine o practic, contestat de doctrin, dar acceptat de jurisprudena justiiei
administrative.
Cu toate acestea, primordialitatea legislativului rmne totui recunoscut n drept
atta vreme ct decretele-lege luate de executiv n temeiul abilitrii legislative trebuie
aprobate de Parlamente ntr-un termen aprobat de acestea, iar n caz contrar devin caduce,
ceea ce nseamn c de-legalizarea anumitor domenii de ctre Parlamente rmne precar, n
msura n care acestea le pot readuce n discuie oricnd.
Un alt aspect ce confirm tendina administraiei de a cuceri puterea politic i a
consolida fenomenul de osmoz, de natur a reduce semnificativ subordonarea administraiei
fa de puterea politic, aspect ce merit comentat, este participarea din ce n ce mai extins i
mai profund a administraiei la exercitarea puterii politice.
Este de precizat mai nti, c nsei funciile administraiei, n cazul nostru ale
Administraiei Parlamentare, explic influena acesteia asupra autoritilor politice, mai ales
asupra guvernelor dar, dup cum vom vedea, nu de puine ori asupra Parlamentelor, care,
trind n simbioz cu aceasta, devin foarte permeabile la influena exercitat de ea.
Informarea guvernanilor, membri ai guvernului, dar i parlamentarilor, este
asigurat de serviciile administrative ale statului. Insistnd pe anumite aspecte sau eliminnd
anumite date, aceste servicii au posibilitatea s direcioneze opiunile conductorilor.
Previziunea este o sarcin esenial, mai ales pe parcursul elaborrii bugetului sau
a selectrii proiectelor necesar a fi realizate. n ciuda caracterului lor tehnic, analizele i
raportrile redactate de ctre funcionarii administrativi din autoritile administraiei publice
centrale, dar i din Administraiile Parlamentare (fiecare avnd competena sa), nu sunt
ntotdeauna neutre. Folosindu-se de necunoscutele inerente oricrei activiti previzionale,
autorii lor pot s fac s predomine anumite opinii personale, chiar s oculteze realitatea (spre
exemplu, subevaluarea costurilor unui buget necesar unei investiii, poate fi un mijloc de a
face s fie acceptat proiectul).

12
Pregtirea msurilor, care vor fi supuse aprobrii decidenilor politici, constituie
i ea o surs de influenare considerabil, cu att mai mult cu ct majoritatea textelor depuse,
spre a fi adoptate de Parlament, sunt de origine guvernamental sau provenind de la
funcionari din propria administraie.
Executarea deciziilor hotrte de ctre putere necesit, n general, redactarea unor
dispoziii de aplicare. ntrzierea publicrii acestora constituie un mijloc eficient de ntrziere
n realizarea unei reforme, sau chiar o mpiedic definitiv, dac eventual se produce o micare
rapid la vrful statului (o simpl remaniere ministerial poate fi de ajuns). Redactarea mai
mult sau mai puin precis a acestor dispoziii las adesea o marj, o libertate de apreciere
agenilor administrativi nsrcinai s le aplice: este vorba de o putere discreionar, care
permite administraiei s devieze coninutul.
Administraia a ctigat teren n faa puterii politice i prin adoptarea statutelor
diverselor funcii publice7. Protejai de aceste statute, simindu-se mai puin ameninai,
funcionarii sunt mai tentai s fac s prevaleze opinia lor n faa autoritilor politice. Astfel,
generalizarea recrutrii prin concurs, excluznd opiunile partizane pe care le autorizau nite
proceduri mai suple (cum ar fi libera alegere a colaboratorilor), nu asigur identitatea de
vederi ntre conductor i personalul administrativ. Exist, ns, dup cum vom vedea, i
posturi care sunt decise la nivelul puterii politice, dar n numr limitat.
Libertatea sindical i dreptul la grev au accentuat politizarea administraiei i
prin acest fapt, reticena acesteia n a asculta de o putere pe care n-ar aproba-o altfel.
Garaniile oferite funcionarilor, mai ales prin procedura disciplinar, fac dificil
excluderea celor care ncearc s nu se subordoneze ierarhiei.
Stabilitatea administraiei, opus instabilitii minitrilor, deputailor i
senatorilor, i permite o mai bun cunoatere a dosarelor. nsrcinat n permanen s asigure
ct mai bine interesul general, este logic c administraia devine tentat s-i impun punctele
de vedere membrilor guvernului i reprezentanilor politici, cnd acetia vor s o oblige s
execute ordine, care reprezint de fapt interesele particulare ale unei coaliii efemere.
n concluzie, cu privire la participarea din ce n ce mai ampl a administraiei la
exercitarea puterii de decizie a puterii politice putem remarca dou lucruri. n primul rnd,
ntr-un proces decizional, rolul principal aparine acelui organ care se afl n amonte, la
izvorul fluxului decizional. Administraia, nsrcinat s culeag informaiile, s le
sistematizeze, implicit le filtreaz prin studiile pe care le elaboreaz n prealabil i care stau la
baza oricrui proiect. Este limpede, deci, c administraia deine o poziie cheie, care explic
evoluia pe care am observat-o. n al doilea rnd, n acelai timp putem remarca faptul c, n
ciuda ingerinelor funcionarilor, guvernanii pstreaz stpnirea opiunilor politice
fundamentale, ntruct impactul administraiei apare mai ales atunci cnd consideraiile
tehnice sunt hotrtoare pentru soluionarea unei probleme.
Dar, pe lng aceast participare la exercitarea de ctre puterea politic a puterii
de decizie, tendina administraiei de a cuceri puterea politic se manifest i printr-o
penetrare din ce n ce mai accentuat a instituiilor politice de ctre funcionari. n Europa
contemporan, n mare msur, guvernele i Parlamentele au devenit teritoriul
funcionarilor, mai ales al acelora aparinnd marilor corpuri, (Grands Corps, Hherer Dienst,
Senior Executive Services) pregtii la nalte coli de administraie public, cum ar fi: lEcole
Nationale dAdministration - ENA, Academia Federal de Administraie Public, Collge
dEurope sau universiti de prestigiu din Europa i America.8
Aceast ptrundere se petrece chiar n instituiile de vrf, Administraie
Prezidenial, Guvern sau Parlament, dar mai cu seam, n rndul minitrilor i al cabinetelor
ministeriale.
7
8

A se vedea, n acest sens, Statutul funcionarului public Parlamentar, adoptat prin Legea nr.7/2006, publicat n M.Of. al
Romniei, nr.35/2006
i n Romnia se poate remarca succesul pe care l au absolvenii, masteranzii sau doctoranzii provenii de la coala
Naional de Studii Politice i Administrative, mai ales cei specializai n administraie public.

13
Legislativul este, la rndul lui, astfel cum am afirmat mai sus, nscris n aceeai
evoluie, chiar dac mai puin evident.
Putem conchide, aadar, c lupta pentru cucerirea puterii politice este n multe
privine un conflict intern al funciei publice, mai ales n privina accesului la conducerea
guvernului.
Cu toate acestea este necesar s ne reamintim permanent c, subordonat din
punct de vedere juridic puterii politice, administraia, astfel dup cum vom demonstra n
aceast lucrare, este supus controlului acesteia, exercitat uneori direct de ctre cei alei, alte
ori prin intermediul instituiilor a cror activitate permite transmiterea informaiilor ctre
conductori.
Analiza formelor de control ne relev c Parlamentul dispune de numeroase i
variate mijloace de control ca s verifice buna funcionare a administraiei. Astfel putem
distinge, att mijloacele tradiionale (uneori renovate), ct i formele noi de control, n unele
cazuri provenite din practici relativ vechi. n categoria mijloacelor tradiionale putem
meniona:
- Exercitarea competenelor legislative, d dreptul celor dou camere s
examineze funcionarea administraiei, fie periodic (de exemplu, anual, cu ocazia dezbaterilor
prilejuite de adoptarea bugetului pe anul viitor i a exerciiului bugetar pe anul ncheiat), fie
permanent, ori de cte ori se dezbate un proiect de lege iniiat de Guvern.
- ntrebrile puse de parlamentari membrilor guvernului constituie, de asemenea,
un mijloc de control al administraiei. Ele pot fi scrise sau orale i urmresc, fie explicarea
msurilor administrative n privina aplicrii legilor de ctre serviciile statului, fie sesizarea
unor disfuncii grave ale aparatului administrativ.
- Comisiile parlamentare, sub diferitele lor forme, constituie cele mai importante
instrumente ale controlului exercitat de ctre cele dou camere asupra administraiei. Astfel,
comisiile permanente, cu o distribuie a competenelor grupate asemntor cu a ministerelor,
exercit o adevrat supraveghere asupra administraiei, att cu ocazia avizrii proiectelor de
lege, ct i prin controlul executrii acestora de ctre serviciile statului. Pe de alt parte,
comisiile de anchet, comisii ad-hoc, au drept obiect, culegerea de elemente de informare, fie
n privina unor fapte determinate, fie n privina activitii generale a unor servicii publice, n
vederea informrii Parlamentului cu privire la starea de fapt din cadrul unei autoriti
administrative autonome, subordonat numai Parlamentului.9
Pe lng aceste forme de control, exercitate direct de ctre cei alei, funcioneaz
i un control indirect.
Activitatea mai multor instituii asigur informarea puterii politice n privina
funcionrii administraiei. Putem distinge astfel mai multe asemenea instituii.
Astfel, amintim n primul rnd, Curtea de Conturi, pe care o regsim n toate
statele democratice i care are un rol fundamental de control asupra administraiei. n fiecare
an, Curtea de Conturi transmite Parlamentului rapoarte cu privire la micrile de credite
operate de ctre administraie, cu scopul de a certifica corectitudinea, sinceritatea i fidelitatea
conturilor statului. Ea transmite autoritilor administrative superioare, anomaliile observate
n conturi, cnd acestea sunt imputabile ordonatorilor. n caz de incorectitudini grave sau
frecvente, preedintele adreseaz ministrului din domeniul respectiv un referat, invitndu-l s
ia msurile ce se cuvin.
Ea procedeaz, de asemenea, la efectuarea de anchete, la cererea Parlamentului
sau a comisiilor acestuia. n sfrit, Curtea de Conturi elaboreaz un raport public anual, care

Interesant de subliniat c n toate aceste forme de control parlamentar exercitat asupra autoritilor administrative din cadrul
Puterii Executive, Administraia Parlamentar, dei nu are personalitate juridic proprie i nu este o autoritate n sine,
sprijin aciunea puterii politice, exercitnd practic o parte din atribuiile puterii politice printr-o delegare de autoritate din
partea acesteia (spre exemplu culegerea de informaii spre uzul diferitelor comisii parlamentare permanente sau adhoc).

14
semnaleaz, n mod special, principalele incorectitudini aprute n conturile administraiilor
de stat, ale organismelor subvenionate ale ntreprinderilor i instituiilor publice.
ntr-o alt categorie de organe ce asigur informarea puterii politice n privina
funcionrii administraiei includem Autoritile administrative independente care sunt,
probabil, creaia cea mai original a acestor ultimi ani, instituii care nu au nici o subordonare
ierarhic sau tutel fa de Guvern. Unele din acestea particip la controlarea administraiei.
Avocatul Poporului este o adaptare dup instituia Ombudsman din Suedia, creat
n 1806 i folosit n rile scandinave (Finlanda, Danemarca, Norvegia) i transpus n statele
anglo-saxone sub diverse denumiri (Comisar Parlamentar n Anglia, Protector al ceteanului
n Canada).
Organele colegiale au drept misiune controlul anumitor aspecte ale activitii
administrative sau al anumitor servicii ale statului. n aceast categorie intr organisme de
tipul Consiliului Economic i Social, Consiliului Concurenei, Consiliului Legislativ,
Consiliului Audiovizualului.
*
*

Am ncercat, n cele de mai sus, s menionez cteva din multiplele i complexele


aspecte ale activitii administraiei publice n statul de drept, cu referiri la funciile
Administraiei Parlamentare.
Ceea ce constituie esena observaiilor fcute este faptul c ntre administraie i
politic exist, mai degrab, un adevrat cordon ombilical, dup cum afirm majoritatea
specialitilor i nu o dihotomie sau clivaj, cum susin unii dintre doctrinari.
ansa pe care am avut-o de a lucra, aa dup cum am mai afirmat, aproape 17 ani
n aparatul administrativ al Camerei Deputailor din Parlamentul Romniei, ntr-un sector n
care contactul dintre Administraia Parlamentar i liderii politici ai Parlamentului este zilnic,
mi-a permis s cunosc ndeaproape mecanismul acestei colaborri, de care, de multe ori,
depinde calitatea i promptitudinea ndeplinirii funciilor Parlamentului.
Cunotinele dobndite n cadrul pregtirii doctorale mi-au fost extrem de utile i
au determinat n mare msur mbuntirea prestaiei mele n serviciile administrative pe care
le-am avut de ndeplinit.
Sper c aceast lucrare, rod al unei cercetri comparative desfurate cu prilejul
unor deplasri profesionale la Parlamente din Frana, Marea Britanie, Turcia sau la reuniuni
ale Asociaiei Secretarilor Generali de Parlamente, dar mai ales al unei cercetri empirice
prilejuite de propria experien, conjugate cu o cercetare livresc ampl din literatura de
specialitate romn ori strin, lucrare n care am abordat fenomenul administrativ din punct
de vedere al tiinei administraiei, s rspund deosebitelor exigene ale colii doctorale din
cadrul Facultii de Administraie Public din cadrul S.N.S.P.A.

15

CAPITOLUL I.
POLITIC I ADMINISTRAIE N STATUL DE DREPT

1. Partidele politice i rolul lor n statul de drept


1.1. Geneza partidelor politice
Maurice Duverger sublinia c modalitile relevante de apariie a partidelor
politice sunt dou: crearea lor n interiorul sistemului electoral i reprezentativ i crearea lor n
exteriorul acestui cadru. El clasifica pe de alt parte partidele n partide de cadre i partide de
mas. Structura partidelor poate fi rigid sau supl, direct sau indirect. De la apariia lucrrii
autorului francez o sumedenie de contribuii teoretice au cutat s mbunteasc acest cadru
clasic. El i pstreaz ns interesul pentru c, indiferent de inovaiile introduse, el rmne
pentru toat lumea un cadru de referin, chiar cnd este criticat. De aceea vom urmri mai
nti acest cadru general pentru ca apoi s detaliem abordarea introducnd n analiz o sintez
a principalelor noiuni care l completeaz.10
n sens strict, partidele politice exist de cel mult un secol i jumtate. Termenul
partid nu trebuie s ne deruteze. El a fost utilizat i pentru a desemna i faciunile ce
divizau cetile antice i clanurile Evului Mediu i cluburile deputailor din ansamblurile
revoluionare i comitetele care pregteau alegerile cenzitare n monarhiile constituionale.
Lucrul nu este ntmpltor. El trdeaz o anumit filier de evoluie spre organizaiile de mas
ale secolului al IX-lea i nceputulul de secol XX.
Originea parlamentar i electoral a partidelor politice. Dac acum
fenomenul reprezentativ se fundamenteaz pe fenomenul partizan, ntr-o prim etap acesta
din urm a fost o consecin a fenomenului reprezentativ. Reprezentarea, ntr-un sens diluat,
desigur, nu a inut la nceput de fenomenele democratice, ci doar de o necesitate de a limita
puterile suveranului. Aa a aprut Parlamentul n Anglia. n acest stadiu, partidele apar printre
reprezentani, la nivelul Parlamentului, ca nite grupri neclar structurate, adesea oculte,
capabile s promoveze anumite interese, s exercite anumite presiuni ca s obin un anumit
avantaj, grupri care aveau un caracter provizoriu. Ele se apropriau mai mult de noiunea
modern de grup de presiune dect de cea de partid politic. n timpul Revoluiei franceze
ntlnim un alt tip de grup ce a fost denumit partid. Este vorba de cluburile care au reunit
deputaii, mai nti pe criterii teritoriale (clubul deputailor bretoni), ca mai apoi s-i
reuneasc pe criterii ideologice (clubul girondinilor sau iacobinilor). Dar partidele, n sensul
actual al termenului, nu au aprut dect odat cu impunerea sufragiului universal. Elementele
de baz, ce au constituit premizele fenomenului, au fost grupurile parlamentare i comitetele
electorale. Exemplul tipic este cel britanic. Comitetele electorale britanice au jucat un dublu
rol: au asigurat nregistrarea cetenilor, care dobndeau progresiv dreptul de vot i au
selecionat i susinut candidaii. Comitetele electorale au aprut dintr-un impuls dat de
deputai. Acetia, ca s-i asigure realegerea, trebuiau, n noile condiii, s menin o legtur
cu electoratul. Comitetele aveau acest rol. La nivelul Parlamentului, s-a trecut progresiv de la
grupurile parlamentare bazate pe criteriul provenienei geografice sau locului de ntlnire la
grupurile bazate pe o ideologie comun. n momentul n care s-a stabilit o coordonare
10

Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Volumul I Teoria general, Craiova, Ed. Sitech, 2006,
pg. 236 i urm.

16
permanent ntre grupul parlamentar i comitetele electorale ne gsim n faa unui veritabil
partid. Faza urmtoare presupune stabilirea de comitete electorale i n circumscripiile
nereprezentate, fapt ce a antrenat, n general, stabilirea unei conduceri de partid distinct de
grupul parlamentar.
Dar nu toate partidele au fost create dup aceast schem: grup parlamentarcomitete electorale-relaie permanent ntre acestea. Unele partide de creaie interioar
sistemului electoral sunt de sorginte prezidenial, cum ar fi partidul jeffersonian i partidul
jacksonian. n Statele Unite "miza prezidenial jucat ntre lideri ce caut sprijin pentru a fi
alei a contribuit decisiv la geneza partidelor"11. Sistemul conveniilor partidelor la fiecare
nivel pentru a alege candidaii i sistemul conveniei naionale pentru alegerea candidatului la
alegerile prezideniale, devine rapid n Statele Unite mult mai puin democratic dect pare din
exterior, cci doar la nivel municipal el presupune alegerea candidailor de ctre electorii
nii, la celelalte nivele fiind vorba de un sistem de reprezentani bine controlat de partid,
prin intermediul unor politicieni profesioniti (boss), veritabili antreprenori electorali. Acest
sistem face ca partidele s piard rapid aspectul ideologic, spre deosebire de ceea ce se
ntmpla n Europa, ele devenind adevrate maini electorale. Acest mod de apariie i
evoluie a partidelor americane le face greu de neles pentru europeni i face ca unele noiuni
politice elementare i aparent naturale n Europa, cum ar fi cele de dreapta i stnga s nu fie
dect cu greu aplicabile.
Originea exterioar a partidelor politice. Formarea unora dintre partidele
politice s-a petrecut n afara procesului electoral. De aceea se vorbete de originea exterioar a
acestora. Dar distincia ntre cele dou moduri de formare ale partidelor politice este de multe
ori foarte greu de fcut. Duverger d cteva exemple de grupuri i asociaii cu diferite
trsturi specifice, care au dovedit c se pot transforma n partide politice. Primele sunt
sindicatele. Pe baza gruprilor sindicale s-au format multe dintre partidele socialiste. Partidul
muncitoresc britanic este tipic: el a luat natere pornind de la decizia luat de Congresul
Trade-Unions n 1899 de a crea o organizaie electoral i parlamentar. Formarea pe baza
unui sindicat se repercuteaz apoi la nivelul organizrii interne a partidului, la nivelul
modalitilor de aciune, la nivelul doctrinei (mult mai realist, n general, dect n cazul
partidelor socialiste create de intelectuali i parlamentari)12. Un alt tip de grup care a dat
natere unor partide n afara cadrului electoral-parlamentar sunt grupurile profesionale
agricole. Aceste grupuri au stat la baza formrii unora dintre partidele agrariene, care au jucat
un rol important n democraiile scandinave, n Elveia, n Austria, n Canada, n Europa
Central i chiar n Statele Unite.13 Asociaiile studenilor, grupurile universitare, cenaclurile
intelectuale i-au dovedit de asemenea vocaia de a se transforma n partide politice. Primele
dou tipuri de grupri au jucat un rol fundamental n apariia primelor partide politice de
stnga n Europa secolului al XIX-lea. Cenaclurile intelectuale au i ele aceast vocaie, dar,
n general, partidele rezultate nu au anse n condiiile sufragiului universal, ele innd mai
degrab de trecut, de sufragiul restrns. Un exemplu este partidul creat de Jean-Paul Sartre i
ali civa scriitori de stnga n Frana de dup al doilea rzboi mondial. Biserica a jucat un rol
esenial, alturi de sectele religioase, n formarea partidelor politice n multe ri europene:
Italia, Frana, dar mai ales Belgia i rile de Jos. n Belgia, intervenia autoritilor religioase
a fost determinant n apariia Partidului Conservator Catolic. n rile de Jos Partidul
Antirevoluionar a fost constituit de calviniti, n 1897, pentru a se opune Partidului
Conservator Catolic. Partidul Cretin Istoric a fost nfiinat de protestani. i exemplele ar
putea continua, trdnd un grad mai mic sau mai mare de implicare a clerului n formarea
partidelor.14 Astzi, influena bisericii este ntr-un pronunat declin aproape peste tot n
Europa, partidele de inspiraie religioas fiind din ce n ce mai independente fa de instituiile
11

Brchon Pierre, Les partis politiques, Montchrestien, Paris, 1999, p.23


Duverger Maurice, Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1976, p.32
13
Idem, p.33
14
Idem, p.34-35
12

17
religioase. Asociaiile fotilor combatani au jucat, de asemenea, un rol important n formarea
partidelor politice. nainte de primul rzboi mondial rolul lor a fost decisiv n formarea
partidelor fasciste sau pseudofasciste. Apoi ele au dat natere unor ligi n sensul francez al
termenului, care s-au transformat n partide extremiste. Franc-masoneria a participat la
formarea Partidului Radical n Frana i n alte ri ale Europei. Intervenia sa este clar n
Belgia, unde marele maestru Defacqz a fondat n 1841 o asociaie politic numit Aliana.
Acest mod de creaie exterioar este mai rar ntlnit astzi totui el subzista. De exemplu,
Blocul Naional Sindical din Romnia a nfiinat, n vederea alegerilor din 2004, un partid
propriu.
Influena modului de formare asupra partidelor politice potrivit teorie clasice.
Distincia fcut ntre partidele create n cadrul parlamentar i electoral i cele create printr-un
mecanism exterior acestui cadru are o importan practic, explicnd unele diferene eseniale
ntre partide, de mare importan n nelegerea modului lor de aciune. O prim regul,
formulat de Duverger, este c partidele de formaie exterioar sunt mult mai centralizate dect
cele de formaie parlamentar i electoral. Gradul lor de descentralizare depinde de gradul de
descentralizare al organizaiei ce a stat la baza apariiei partidului. Influena grupului
parlamentar este mai mare n partidele de formaie electoral, n care, chiar dac direciunea
partidului nu se confund cu grupul parlamentar, rmnnd n teorie distinct de acesta,
parlamentarii rmn foarte influeni. Dimpotriv, n cellalt caz, comitetul director al partidului
va avea mai mult autoritate asupra deputailor acestuia. Partidele de creaie exterioar acord o
mai mic importan sistemului parlamentar i alegerilor. Ele sunt mai detaate, de cele mai
multe ori incontient, de doctrina sistemului parlamentar.15 Partidele care sunt formate de
grupuri de presiune, fie prin transformarea grupului n partid, fie prin constituirea unei
organizaii electorale care s reprezinte interesele grupului, dar care rmne distinct de grup,
conduce n general la o subordonare ierarhic a partidului fa de grup. n acest caz, funcia
partidului este de a administra interesele grupului, iar a grupului de a apra poziiile partidului.
Modul de formare electoral i parlamentar duce la apariia partidelor de cadre, iar cel exterior a
partidelor de mas.
Dei partidele au considerabile rdcini istorice, cobornd pn n cele mai vechi
timpuri, istoria lor este strns legat de ideea de reprezentativitate i de idealul democratic.
Vocabula nsi, de partid16, este semnificativ n aceast privin, ea antedatnd sensibil
fenomenul reprezentat de partidele politice moderne, dup cum se va vedea n continuare.
n doctrina politic i constituional exist, prin urmare, o pluralitate de teorii cu
privire la geneza i evoluia partidelor politice i a sistemului de partide.17 Filozoful i
politologul romn P. P. Negulescu scria cu peste 70 de ani n urm c: Naterea partidelor
politice a rspuns unei necesiti imperioase a regimului reprezentativ. Odat aprute, ele au
devenit organele eseniale ale vieii, introducnd n tiina politic romneasc un concept
modern, circumscris constituional i sociologic, punctul su de vedere rmnnd i astzi
actual.18
15

Duverger M., Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1976, p.37-40
Jean Chariot gsete cuvntul parti n documente din secolul al XVI-lea, iar n limba romn, se consider c cuvntul
partid sau partid este mai vechi dect instituia desemnat de acest termen, aa cum se poate vedea din remarcabila
istorie a partidelor politice scris de A.D. Xenopol la nceputul secolului nostru, respectiv Istoria partidelor politice n
Romnia, Editura Albert Baer, Bucureti, 1910.
17
Aceste teorii sunt trecute n revist i conceptualizate de Joseph La Palombra i Weiner, n lucrarea monografic:
Political Parties and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1974. Potrivit acestor autori, teoriile
care explic geneza partidelor politice pot fi grupate n mai multe categorii: a. teoriile modernizrii politice, de sorginte
weberian, care explic apariia partidelor prin legitimitatea legal-raional proprie timpurilor moderne; b. teoriile
situaional-istorice care fundamenteaz fenomenul apariiei i evoluiei partidelor politice pe ideea apariiei unor crize ori
a unor probleme sociale complementare pentru care societatea nu a gsit un rspuns instituional imediat (revoluii, greve,
depresiune economic, hiperinflaie, probleme ale educaiei, ale sntii, ale comunicrii, ale mediului nconjurtor,
etc.). c. teoriile instituionale, avnd la baza concepia lui Hans Kelsen i mai trziu a lui Maurice Duverger, construite pe
ideea derivrii instituiei partidelor politice din instituia parlamentar. A se vedea n acest sens i George Voicu,
Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Edit. ALL, Bucureti, 1998, pag. 34-35.
18
P.P. Negulescu, Partidele politice, Ed. a II-a, Editura Garamond, Bucureti, 1994, pag.53.
16

18
Pentru cei mai muli istorici i politologi, cazul cel mai semnificativ din punct de
vedere al genezei fenomenului partizan, n accepiunea lui modern i contemporan, este cel
englez. Revoluia englez de la 1648 i ndeosebi cea de la 1688 au generat apariia primelor
grupri politice parlamentare bine definite: Capetele ronde i Cavalerii. n secolul XVIII,
conflictele armate din trecut se metamorfozeaz n conflicte politice ntre dou tabere
parlamentare opuse: Whigs - reprezentani ai burgheziei urbane i Tories - reprezentanii
regelui, care au dominat dezbaterile n Parlamentul loritanic de la sfritul secolului al XVIIlea i pn la 1832, data adoptrii Reform Act, care coboar censul i redistribuie astfel
locurile n Parlament.
Jean Blondel, redutabilul specialist n problemele sistemelor de partide, consider
c Anglia secolului al XVIII-lea este cea care breveteaz partidele politice, apreciind: Lunga
perioad de ascenden Whig n Anglia secolului XVIII joac un rol considerabil n legitimarea
ideii de partide. Cu toate c rebeliunile ocazionale arat c grania dintre opoziia acceptabil
i trierie era nc labil, instituiile reprezentative conduc la recunoaterea ideii c oamenii au
n mod inevitabil vederi diferite i chiar o filozofie politic diferit.19
Ali autori, plasnd geneza partidelor politice moderne n Anglia dup Reform Act,
apreciaz c patentul acestor formaiuni politice aparine Statelor Unite ale Americii, cnd,
intre anii 1796 i 1800, federalii i democrat-republicanii americani, contureaz primele
partide de reprezentare popular respectiv primul sistem reprezentativ, bipartit, de partide.20
Experiena istorico-politic francez nu este nici ea mai puin semnificativ dei
importanta ei rezid n alte aspecte legate mai ales de evoluia partidelor politice i fenomenului
partizan. Ea introduce la 9 iulie 1789, prin Adunarea Naional Constituant, conceptul de
suveranitate a naiunii sau poporului, neleas ca putere de drept suprem de exprimare a voinei
n aciune a acestuia. Legitimitii monarhice i se opune de la acea data legitimitatea democratic,
Revoluia francez desacraliznd complet puterea politic i bulversnd conveniile ndtinate,
chiar i pe cele ce preau axiomatice, cu privire la natura i rolul statului, organizarea puterii, locul
bisericii n societate, problemele societii civile, etc. Dei partidele politice apar n Frana abia
dup Revoluia de la 1848, Revoluia de la 1789 a generat un veritabil laborator constituional i
politic21 i a provocat naterea marii structuri politice stnga-dreapta,22 respectiv polarizarea
parlamentar care prefigureaz iminenta fenomenului partizan.
n ceea ce privete geneza partidelor politice experiena romneasc este
interesant, fiind destul de apropiat de cea britanic i continental i destul de sincron cu
acestea. n Moldova i ara Romneasc primele pusee de structurare a unor grupri
ideologice distincte s-au nregistrat n Adunarea Extraordinar Electiv i Obicinuita
Obteasc Adunare, ca adunri reprezentative formate n cadrul regimului politic
regulamentar (1831-1849), dup semnarea Tratatului de Pace de la Adrianopole (1829),
adunri care aveau funcia de a limita puterea domnitorului.
A.D. Xenopol apreciaz c un prim semn de existent a partidului conservator
apare ns n 1822 23, cnd gsim pentru prima oar numele de conservatori dat boierilor
emigrai n Rusia, de raiul ciocoilor lui Ioni Sturza.
Regulamentele Organice, n ciuda controverselor strnite, au nsemnat, i din
perspectiv politic, primul pas spre modernitate al Moldovei i rii Romneti. Regimul
instituit prin ele a inaugurat, n cele dou Principate, principiul reprezentativitii politice,
sincronizndu-le astfel cu fenomenul politic occidental. Cu toate c principiul opoziiei
19

Jean Blondel, Political Parties, p.33


A se vedea n acest sens, Daniel-Louis Seiler, De la comparaison des partis politiques, Edit. Economica, Paris, 1986,
Maurice Duverger, Les partis politiques, Librairie Armand Cohn, 8-e edition, 1973, Alexis de Toqueville, De la
democratie en Amerique, Union Generale d Editions, Paris, 1963, .a.
21
n acest sens, Francois Borella n Les partis politique en Europe, Edition revue et corrige, Edition du Seuil, Paris, 1984,
pag.35.
22
Idem, pag.115
23
n consonan cu ideile cuprinse n Proiectul de Constituie redactat n 1822 la Iai. A se vedea, A.D. Xenopol, Istoria
partidelor politice n Romnia, Editura Albert Baer, Bucureti, 1910, pag.298.
20

19
parlamentare nu era recunoscut ca atare n cuprinsul acestor acte constituionale, opinia
minoritar fiind sancionat n cadrul Parlamentului pn la posibilitatea excluderii celui ce
mprtea vederi diferite, iar compoziia social unitar a corpurilor legiuitoare (boieri) bloca
diferenierea intereselor i opiniilor politice, la nivelul acestora se cristalizau primele grupuri
de interese cu vederi i valori politice diferite, formndu-se un prim curent de opoziie,
naional i progresist.24
Cuvntul partid nu desemna nc un fenomen politic mplinit partizan dar era
frecvent utilizat n epoc. Mihail Koglniceanu scria n 1848 broura purtnd chiar n titlu
aceast noiune, Dorinele partidei naionale n Moldova, document fundamental al
Revoluiei Romne i al modernizrii Romniei, ceea ce arat limpede c rile Romne erau
pe deplin sincronizate cu mersul istoriei. Pe lng Koglniceanu, curentul politic naional i
liberal (adic partida naional) se bucura de sprijinul altor mari boieri din Moldova i
Muntenia precum Negri, Alecsandri, Creulescu, Golescu, Grditeanu, .a. Se cuvine
menionat i fenomenul apariiei unor altor formaiuni protopolitice25 precum Astra sau
Fria, care fr a avea un statut formal recunoscut ca atare aveau o puternic dimensiune
politic.
Pn la Unire, structurile politice au continuat s progreseze determinndu-l pe
baronul de Talleyrand 26, s noteze la 3 octombrie 1857: Valahia ar numra ntr-adevr
numai dou partide: acela ce se arat mulumit cu trecutul i chiar cu prezentul, i partidul
naional care voiete, n grad deosebit, o stare de lucruri ntemeiat pe aezminte mai largi
i mai liberale27, prefigurnd naterea partidului conservator i a celui liberal, care se vor
organiza n perioada urmtoare ca partide politice moderne.
Maturizarea vieii politice n Principatele Unite a fost ntrziat ns de legea
electoral retrograd care conferea dreptul de vot exclusiv marilor proprietari funciari.
Convenia de la Paris din 1858, care nfiina Adunrile elective, urmrea s nlture
privilegiile din Principatele Unite dar, paradoxal, a reuit s nsrcineze pe privilegiai cu
facerea legilor de egalitate28 , astfel nct Adunarea rmnea reprezentativ pentru o clas i
nu pentru o ar, neputndu-se acoperi distribuia de interese din societate.
Cu toate acestea, aa cum rezult din Steaua Dunrii din 14 martie 1860, se
contureaz la nivelul vieii politice nu numai o dreapt i o stng, dar i un centru, Partidul
tronului, alctuit din liberali moderai (Koglniceanu, Florescu, Vernescu, Manolache,
Costache, Apostoleanu, etc).
Direciile doctrinale ce vor sta la baza evoluiei partidelor politice se contureaz n
perioada 1863-1864, odat cu promulgarea la 2 iulie 1864 a Statutului Dezvolttor al
Conveniunii de la Paris, care reuete s corecteze, mai ales sub aspectul identitii puterilor
statului, Convenia din 1858, pe care o mentine ca lege fundamental a Romniei. Potrivit
chiar primului articol al Statutului, puterile publice sunt ncredinate Domnului, unei
Adunri Ponderatrice i Adunrei elective
Impus de Alexandru Ioan Cuza n anul 1864, noua lege electoral, aprobat prin
plebiscit popular, nfiineaz un nou corp legiuitor, Senatul, avnd funcia de a veghea la
respectarea Constituiei. Ea realizeaz i redimensionarea corpului de alegtori contribuind
astfel esenial la definitivarea structurrii partidelor politice. Noul act normativ prevedea n
acest sens existena a dou colegii: unul al alegatorilor primari, format din contribuabilii
mijlocii (care plteau ntre 48 i 110 lei dare la stat) la nivelul comunelor rurale i urbane, cu
drept de vot indirect, i unul al marilor contribuabili ce votau nemijlocit pe viitorii
parlamentari. A.D. Xenopol arat c, astfel : Viata politic a Romniei se democratizase
24

A.D. Xenopol, citeaz boieri precum Constantin Radovici sau Mlinescu, care promovau idei progresiste referitoare la
situaia ranului sau propirea naional, strngnd n jurul lor o serie de adepi ai acelorai idei. Op.cit., p.329 i urm.
25
A se vedea Radu Gh. Porumb i Ioana Porumb, Sistemul politic romnesc, un sistem entropic?, Editura tehnic,
Bucureti, 1995, pag. 15 i urm.
26
ca reprezentant al Franei n Comisia de supraveghere a alegerilor pentru divanurile ad-hoc.
27
Citat de A.D. Xenopol, Op.cit. pag.460
28
A.D. Xenopol, Op.cit. , pag.404

20
printr-o singur lovitur mai mult dect ar fi fcut-o ani ndelungai de silini ale maselor
care ajunseser s ocupe i ele locul cuvenit n reprezentaia rei.29
Dup nlturarea lui Cuza la 11 februarie 1866 i adoptarea la 1 iulie 1866 a noii
Constituii, curentele politice erau bine definite aa cum rezult i din componena
Locotenenei Domneti. Alturi de liberali i conservatori apare Fraciunea liber i
independent condus de Simion Brnuiu, ca grupare de orientare naionalist i republican.
Dup adoptarea Constituiei, n anul 1866, a urmat adoptarea unei noi legi
electorale, care a extins i mai mult dreptul la vot, lege care va sta n vigoare mai multe
decenii. Noua Lege electoral instituie patru colegii electorale pentru Camer (Colegiul I al
manilor latifundiari cu un venit funciar de minimum 300 galbeni, Colegiul II al proprietarilor
cu venituri considerate mijlocii, adic ntre 100 i 300 de galbeni, Colegiul III al industriei,
comerului i inteligenei, respectiv al celor care plteau un impozit de 80 lei, Colegiul IV, n
fapt al ranilor, acetia nevotnd direct, ci prin reprezentare - un delegat pentru 50 de rani)
i dou pentru Senat (Colegiul I al manilor proprietari funciari cu un venit mai mare de 300
galbeni i Colegiul II al proprietarilor de imobile din orae.) ranii nu aveau drept de vot,
nici mcar indirect, pentru Camera superioar. Astfel, chiar dac alegtorii nu erau egali,
participarea politic a tuturor categoriilor de ceteni devenise o realitate.
ncepnd cu 1864-1866 se poate deci vorbi, fr teama de a grei, de partide
politice i n Romnia. Dei formal juridic Partidul Liberal la natere abia n 1875, lund
ulterior denumirea de Partidul Naional Liberal, iar Partidul Conservator se ntemeiaz juridic
la 1880, ele aveau deja o existen real, cvasiorganizat, cu o istorie de cel puin 10 - 15 ani.
Alturi de ele au aprut aa cum s-a vzut, i alte formaiuni politice organizate dup modelul
clasic al occidentului european de unde viaa politic romneasc i-a apropiat formele
specifice, inclusiv n materia nelegerii rolului crescnd al consultrilor electorale i
necesitii organizrii pe criterii funcionale. Succedndu-se la guvernare, cele dou mari
partide istorice au dat rii primul Guvern cu adevrat solid din istorie: Guvernul Lascr
Catargiu (1871 - 1876) al conservatorilor, urmat de lunga guvernare liberal din perioada
1876-1888, care nu ar fi fost posibil fr existena trecut a acestui partid. Aceste partide,
care au dat oameni politici i de stat de talia lui I.C. Brtianu sau C.A. Rosetti, au fcut ca
sfritul de veac s gseasc Romnia cu un Parlament de talie european i un regim politic
bipartid n care se confruntau, alturi de cei amintii mai sus, personaliti de maxim
anvergur politic, deopotriv liberali i conservatori, precum P.P. Carp, M. Koglniceanu,
Titu Maiorescu, Nicu Filipescu, Ionel Brtianu, B. Delavrancea i atia alii.
Dar, n ciuda Constituiei de la 1866, apreciat unanim ca liberal, sistemul
electoral era, de departe, inegal, discriminatoriu i conservator. rnimea, care reprezenta la
acea vreme peste 90% din populaie, nu avea dreptul la vot direct. Comparativ cu situaia
anterioar, votul indirect reprezenta desigur un progres, dar desemnarea de ctre prefect, la
dispoziia Ministerului de Interne, a primarului unei comune care, la rndul su, alegea pe
ranii-delegai, acetia deplasndu-se n grup n capitala judeului unde era plasat centrul de
votare, fcea din Colegiul IV, o mas de manevr n favoarea deputatului guvernamental,
fiind supranumit Colegiul minciun. Mecanismul de control al alegerilor prin intermediul
Ministerului de Interne era de natur s inhibe profund democraia romneasc real. Cei mai
muli istorici i politologi vd, atunci cnd analizeaz epoca vechiului Regat, realitatea
potrivit creia nu guvernul era expresia alegerilor, ci alegerile erau expresia guvernului,
apreciind, spre exemplu, c din cele 11 consultri electorale care au avut loc sub imperiul
acestei Constituii, numai dou sau trei au fost libere i corecte.30 Sufragiul universal este
introdus n Romnia pe baza reformei electorale demarate de cele doua Camere ale
Parlamentului, ncepnd cu anul 1917.
29
30

A.D. Xenopol, Op.cit. pag. 463.


Astfel, spre exemplu, Ion Alexandrescu, Ion Bulei, Ion Mamina, Ioan Scurtu n Enciclopedia partidelor politice din
Romnia (1862-1994), Editura Mediaprint, Bucureti, 1995

21
Constituia Romniei din 1923 confirma aceast nou regul electoral, abolirea
censului i instituirea votului universal constituind astfel un pas extrem de important n
democratizarea rii. Abia acum, sunt de prere unii istorici31, Romnia trece de la etapa
liberal la cea democratic. Un alt fenomen generat de noua lege electoral este cel al trecerii
la sistemul multipartidist care alturi de aerul politic proaspt adus de noile partide a atras n
viaa politica romneasc i fenomenul frmirii partizane, apariia partidelor extremiste,
apariia politicianismului i alte fenomene negative.
n anul 1938, Regele Carol al II-lea, instituind regimul puterii personale,
suspend funcionarea partidelor politice care reapar, este adevrat numai pentru o scurt
perioad, dup 23 august 1944.
Regimul hegemonic al partidului unic, din perioada regimului popular i apoi
socialist al Romniei, nu numai ca elimina pluripartidismul i democraia parlamentar din
viaa politic a statului ci dezlnuie o cumplit teroare asupra elitei politice anterioare, paralel
cu desfiinarea partidelor politice mai vechi sau mai noi i exterminarea, n nchisorile
comuniste, a figurilor marcante, militanilor, aderenilor i chiar a simpatizanilor acestora.
Statul-partid controleaz i domin, pn la sfritul anului 1989, ntregul sistem social-statal,
desfiinnd societatea civil, opoziia i disidena, promovnd cultul partidului comunist i al
personalitii liderilor si, astfel nct, n pofida aparentei democraiei constituionale, PCR
ctiga alegerile, de fiecare dat, cu peste 99% din sufragii.
n concluzie, partidele apar, ntr-un prim stadiu, ca fiind constituite din grupri
mobile, menite s confere sau s statorniceasc privilegii, fiind foarte apropiate fat de ceea
ce astzi denumim grupuri de interese. Principiul reprezentativ, la nceputurile sale, avea la
baza infrastructura societii (clerul, nobilimea, burghezia, uneori i rnimea) dar nu avea un
mecanism de instituire bazat pe norme i proceduri legal-raionale. Partidele apar, n aceasta
faza incipient, n snul adunrilor reprezentative, avnd la baza stri sociale precise,
respectiv diviziuni interne ale acestor stri. Ulterior, cnd grupri provenind din mai multe
stri sociale coaguleaz n jurul unor interese cu caracter public mai larg, fenomenul partizan
realizeaz saltul calitativ spre ceea ce astzi numim mediu politic pluralist.
Alturi de principiul reprezentativitii, extinderea dreptului la vot a fcut s
evolueze decisiv concepia despre partidele politice. Dac, aa cum s-a vzut, soluia britanic sa limitat n mare msura la pragmatism i la compromis, conservnd vechile teze dup care
reprezentanii guverneaz n virtutea dreptului divin i tradiiei, rspunsul francez a adus un
suflu cu adevrat revoluionar, reuind s schimbe nsui fundamentul autoritii i legitimitii
tradiionale, prin elaborarea principiului: suveranitatea aparine naiuni, poporului.
Legitimitatea monarhic era nlocuit astfel cu legitimitatea democratic. Ulterior,
aceast nou legitimitate, originar, dobndete i conotaii normative, fundamentnd modelul
european al democraiei constituionale. Reprezentana naional devine sediul puterii publice,
iar voina poporului nlocuiete voina divin. Adunrile rezultate n urma consultrii
poporului nu sunt numai reprezentative pentru popor, ele sunt nsi voina poporului, ele
decid pentru popor.
Odat cu introducerea sufragiului universal, partidele dobndesc funcia de
mediatori ntre poporul suveran i poporul guvernant, altfel spus ntre corpul electoral i
Parlament. Suveranitatea naional, rezidnd n ntregul popor i fiind, deci, indivizibil,
exclude orice mandat purttor de interese de grup, trebuind s slujeasc interesele generale.
Astfel, partidele politice moderne, ca mediatori ntre societate i puterile publice, i
beneficiari direci ai sufragiului popular, exercit n cele din urm un atribut legat de
suveranitatea poporului, ndeplinind o funcie constituional. Ele i desfoar activitatea
intr-un cadru constituional pe care l recunosc i pe care i-l asuma, fortificndu-l.
Existena mai multor partide, ntr-un cadru constituional, constituie premisa
fundamental a pluralismului politic. Coexistena acestora n acest sistem implica nu numai
31

Idem, pag.8 i 32

22
dreptul fundamental de a exista ci, mai ales, dreptul de a fi diferit, ntr-un joc de ansamblu,
care are regulile lui legal-raionale de funcionare.
Faptul c politicul devine compozit impune limitarea autonomiei de funcionare a
partidelor politice. Tocmai prin faptul c partidele, luate separat, nu pot face orice,
pluripartidismul i probeaz nalta valoare politic.
Aadar, ntr-o democraie nu att partidele, ca entiti n sine, conteaz ct relaia
dintre ele, relaie care este apanajul sistemului pe care l formeaz. Dac partidele au o funcie
constituional, aceasta se ntmpl nu numai pentru c exist un cadru legislativ care le
constrnge la aceasta ci, n primul rnd, pentru c sistemul pluripartid o presupune prin natura
sa. Aceasta, mai departe, nu nseamn c pluripartidismul are oriunde i oricnd, n orice
condiii, ansa auto-organizrii sistemice, menite s garanteze automat democraia. O serie de
alte condiii, de natura istoric, social sau cultural, premerg, determin i influeneaz
coerena i funcionalitatea sistemului politic constituional al pluripartidismului.
Structurarea modern, sistemic, a politicului n societatea europeana
contemporan, a fost posibil, deci, numai prin intervenia a dou principii fundamentale de
legitimitate: legitimitatea democratic i legitimitatea legal-naional. Ele presupun regimul
reprezentativ, sufragiul universal i instituionalizarea partidelor politice.
Dei secolul XIX i nceputul secolului XX au marcat generalizarea fenomenului
de intrare a maselor populare n viaa politic, aceasta nu nseamn c toate rile au reuit s
ndeplineasc n aceeai perioad condiiile minimale ale genezei fenomenului partizan. Nici
mcar toate statele europene, avnd o evoluie istoric oarecum comun, n-au cunoscut n
acelai timp instituia partidelor politice. Grecia cunoate abia n 1918 primul partid constituit
n mod organic - Partidul Socialist Muncitor, devenit apoi Partidul Comunist, Portugalia intr
n era partidelor politice moderne, dup unii cercettori, abia n anul 1974, iar Rusia cunoate
fenomenul partizan abia la sfritul secolului XX.32 Exemplul vieii politice n Romnia de
dup Unirea din 1859 demonstreaz faptul c pluripartidismul poate avea un real efect
formativ asupra vieii politice.
Dialogul, sau, dup caz, confruntarea inter-partizan pe care le presupune pe un
teren social uneori nu tocmai apt s le suporte, testeaz validitatea ideilor, cerne valorile,
impune norme, caut soluii, etc. Astfel, geneza, dar mai ales funcionarea fenomenului
partizan, constituie un efect i o condiie a modernitii i presupune anumite circumstane
socio-culturale i economice specifice. n acelai timp apariia i dezvoltarea lui a adus
triumful negocierii asupra violenei, contribuind astfel la mbuntirea condiiilor sociale de
ansamblu.
O serie de alte caracteristici, cu caracter economic i/sau social, au contribuit i
contribuie la dezvoltarea sistemului politic pluralist la nivelul societilor statale
contemporane. Dintre acestea, sistemul economic capitalist cu principiile sale fundamentale:
al libertii de ntreprindere, al proprietii private, al pieei libere, al profitului, apoi fora
unor structuri sociale organizate: o clas muncitoare puternic i bine organizat n plan
sindical i social, o rnime redus cantitativ, o clas mijlocie consistent, o burghezie cu o
semnificativ prezen economic i politic, precum i un sistem independent i organizat al
mass mediei, o varietate de structuri neguvernamentale constituite ca i grupuri de presiune,
etc.33, este considerat ca fiind dintre cele mai relevante.
n ceea ce privete formarea partidelor politice n statele post-comuniste, este de
remarcat n primul rnd c n statele comuniste au fost desfiinate partidele, iar acolo unde s-a
pstrat o aparen de pluralism politic a fost doar pentru a cosmetiza imaginea sistemului.
Chiar partidele comuniste nu mai erau partide n sens propriu datorit lipsei concurenei pe
scena politic. S-a produs astfel o ruptur ntre nceputurile formrii sistemelor partizane n
aceste state i reformarea lor ulterioar cderii regimurilor comuniste. Acest proces implic
32
33

n acest sens, P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Bucureti. 1973, pag.55 i urm.
n acelai sens, Antonie Iorgovan, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, Editura Galeriile J.L.
Calderon, Bucureti, 1994, pag. 179.

23
deci trsturi specifice care nu permit aplicarea automat a cadrului teoretic clasic bazat pe
experiena occidental. O prim trstur distinctiv este faptul c pluralismul politic a fost
impus prin lege, aceasta determinnd i cadrul nfiinrii partidelor politice, deci inevitabil
limitndu-l. Astfel, n Romnia sistemul politic pluralist a fost impus de Decretul-lege nr. 8
din 31 decembrie 1989. Permind nfiinarea lesnicioas a partidelor (251 de membri),
decretul limiteaz posibilitatea structurrii partidelor, impunnd o structur teritorial, deci
interzicnd ncadrarea pe criteriul locului de munc, tipic partidelor comuniste. Decretul
interzice de asemenea partidele fasciste. O a doua c electoratul era de regul cu totul
nepregtit pentru orice doctrin politic. n Romnia acest lucru a dus la insuccesul electoral
al partidelor care s-au prezentat ca fiind continuatoarele doctrinelor politice ale partidelor
antebelice. Deci rennodarea tradiiei partizane de dinaintea regimului comunist era extrem de
dificil, chiar imposibil. Aceasta duce inevitabil la preponderena organizrii asupra
ideologiei. Pe de lat parte, clivajele tipice lumii occidentale nu au de multe ori nici un sens
ntr-o societate aplatizat forat ca cea rezultat din comunism, societate n care clasele sociale
fuseser duse aproape de dispariie. De aceea partidele adopt de multe ori denumiri
occidentale sau chiar tradiionale, fr a adopta cu adevrat doctrina aferent. Aceasta duce la
o fals standardizare a vieii politice, care are ca efect o relativ uniformizare a discursului
politic, care deruteaz i dezangajeaz electoratul.
n alt ordine de idei, lipsa iniial a unei clase posedante face ca partidele s
depind n bun msur de la nceput de finanele publice, ceea ce crete rata de probabilitate
a partidelor de cartel, mergndu-se uneori spre extrem, iar lipsa contiinei de clas a noilor
mbogii face ca partidele s devin puternic clientelare, deci predispuse la corupie. Uneori
aceast predispoziie pentru partidele de carte, care nu mai reprezint societatea civil, ci
instituii semi-statale, face ca partidele, cum se ntmpl n Romnia, s fie declarate de lege
persoane juridice de drept public.
De asemenea, revoluia anticomunist este n asemenea msur una fr perdani
nct atitudinea pronunat anti-comunist a unor partide rmne rapid fr sens odat ce ea nu
poate polemiza cu o atitudine declarat comunist. Clivajul comuniti/anticomuniti este din
start nlocuit cu altele, mai ales cu cel majoritate/minoritate etnic, dat fiind i complexitate
structurii etnice a statelor central i est europene. Datorit unui consens prea accentuat al
partidelor asupra problemelor eseniale ale tranziiei spre democraie, electoratul tinde s
voteze mai degrab negativ, sancionndu-i pe cei care prsesc guvernarea dect pozitiv,
aprobnd programele celor care vin la guvernare. Alternana capt uneori un fel de
automatism i de lips de consisten care erodeaz ncrederea n partide. 34
1.2. Rolul i funciile partidelor politice n statul de drept
Raportul dintre stat i partide este foarte complex. El poate fi analizat pe dou
planuri: influena partidelor asupra statului i influena statului asupra partidelor prin
reglementrile sale juridice. Poziia aparte a partidelor n cadrul conjunciei stat/societate
civil/electori conduce la o influen aparte a acestor partide asupra societii statale. Partidul
nu se rezum la domeniul societii civile i tocmai acesta este elementul lui cel mai
important. Partidul - cum spunea Pierre Avril se definete prin articularea pe care o
opereaz ntre cmpul electoral, cel al societii civile i cel al statului: desfurndu-se n
trei dimensiuni, el nu este pe de-a-ntregul situat n nici una. S-ar spune mai degrab c ocup
locul lor geometric35.
Nefiind doar un element al societii civile, desfurndu-i aciunea n cadrul
statal, partidele sunt contaminate cu elemente specifice puterii publice. Ele particip la
34

Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Volumul I Teoria general, Craiova, Ed. Sitech, pg. 240
i urm.
35
Pierre Avril, Essais sur les partis, L.G.D.J., Paris, 1986, p.69.

24
exerciiul puterii, modificnd natura acesteia prin prezena lor, dar fiind, la rndul lor,
modelate de aceasta. Partidele asigur o trecere, benefic a spune, de la intervenia direct a
puterii n comportamentele politice la o intervenie mediat, mult mai subtil. Prezena lor
modific semnificativ natura puterii statale, cci statul las constrngerea pe seama unui
element al societii civile nsei, atunci cnd este vorba de comportamentul politic. Decizia
politic nsi i modific punctul de sprijin. Ea eman de la stat, dar este dirijat de partide.
Partidele sunt adevratul centru de greutate al puterii publice. Dac acest lucru este foarte
vizibil n cazul societilor cu partid unic, el nu este mai puin valabil pentru societile
pluraliste.
S-ar putea spune, cu titlu de ipotez, c relaia stat-societate civil s-a inversat i
c societatea civil, prin intermediul partidelor, domin statul. Partidele i aciunea lor sunt n
general puin reglementate de stat. Chiar n condiiile creterii rolului dreptului n materia
partidelor politice, marea majoritate a regulilor care le privesc rmn cutumiare, sau
nesusceptibile de aplicare prin constrngere de ctre puterea statal. n acelai timp partidele
monopolizeaz puterea, putndu-se vorbi de un stat al partidelor sau de o partitocraie.
Un mod foarte subtil de constrngere aplicat indivizilor este constrngerea
opiniei prin intermediul partidelor politice. Sistemele de partide comport cel mult 8-10
partide semnificative, aadar 8-10 propuneri fcute electoratului. Individul alege, desigur, dar
alege doar dintre aceste cteva opinii, fr a putea s-i formuleze propria opinie. El este
constrns s gndeasc stereotip, fapt ce atrage dup sine o nesocotire a valorii individului n
viaa politic. Aceast evoluie este fireasc dac lum n considerare alunecarea partidelor
spre afirmarea unei simple forme electorale.
Pe de alt parte, ea explic i noul neles al personalizrii vieii politice, ce nu se
mai bazeaz pe personalitatea real a politicianului, ci pe imaginea sa mediatic. Noi nu
negm c partidele ajut la exprimarea voinei politice, dar aceast recunoatere a funciei lor
eseniale nu trebuie fcut uitnd de faptul c partidul, ca orice corp intermediar, reprezint i
un element de constrngere. Perceperea, incontient de cele mai multe ori, a partidului ca
fiind o constrngere, face ca aderarea oficial la partide s fie n declin, indivizii prefernd
postura de simpatizani. Voina electoratului este, pe de alt parte, deformat indiferent de
sistemul de scrutin adoptat: cel majoritar duce la o suprareprezentare a unui partid, de multe
ori foarte important, chiar dac electoral el nu este n sens propriu majoritar aproape
niciodat, reprezentarea proporional impune construirea unor aliane interpartizane postelectorale a cror nfiinare este fcut i re-fcut fr acordul electoratului i care practic o
politic rezultat dintr-un compromis interpartizan care nu reflect practic nici o opinie
electoral exprimat de ceteni. Astfel puterea este desprins, datorit aciunii partidelor de
baza sa electoral ntr-o msur care ndemn la a ntreba unde mai este democraia.
Sistemele bazate pe existena partidelor cu vocaie majoritar duc la o ineficacitate
practic a separaiei puterilor n stat. Partidul care deine majoritatea absolut n Parlament va
controla i Executivul. Mai mult, n regimuri cum este cel britanic, nici puterea judectoreasc
nu este separat de Legislativ. Toate mijloacele de control reciproc puse la dispoziia puterilor
devin ineficiente sau i modific funciile. Astfel, este aproape de neconceput rspunderea
colectiv a Guvernului n faa Parlamentului, moiunea de cenzur pierzndu-i utilitatea ca
arm parlamentar. Rspunderea ministerial subzist ns sub forma rspunderii individuale,
angajat pe calea interpelrilor. Dizolvarea Legislativului nu mai are funcia de a rezolva un
conflict ntre Camere i Guvern, ci de a determina momentul alegerilor anticipate, puterea
folosind-o pentru a sili opoziia s o nfrunte pe teren electoral n momentul cel mai
defavorabil pentru aceasta.
Dar aceast ineficacitate este real doar cnd suntem n prezena unei bipolarizri
ce presupune partide cu structur rigid. Dac, dimpotriv, partidele prezint o structur
supl, atunci separaia puterilor opereaz. Astfel se ntmpl n sistemul american. Lipsa
disciplinei de partid d coeren sistemului. n sistemele multipartite presupunnd un partid
dominant separaia devine iari inefectiv, lucrurile prezentndu-se ca ntr-un sistem bipartit

25
atunci cnd partidul dominant este la putere. n sistemele ce presupun partide mici i mijlocii
ea funcioneaz mai eficient. Dar chiar n cazul acestui multipartidism integral mijloacele de
interaciune ntre puteri sunt dependente de negocierea raporturilor de fore ntre partide.
n ceea ce privete relaia dintre partidele politice i drept, trebuie observat c,
ntr-o prim faz a evoluiei relaiei dintre sistemul juridic i partidele politice, prea c
libertatea politic presupune nereglementarea partidelor. Chiar n dreptul sovietic, rolul
partidului este reglementat constituional abia n 1977 (art. 6). n aceast prim faz de
evoluie doar legea nazist din 1 decembrie 1933 impunea unitatea dintre partid i stat. De
atunci lucrurile au evoluat. Statul, sub cele trei aspecte ale sale, de legislator i administrator
normator, de furnizor de mijloace financiare i de judector sancionator, are o prezen
nsemnat n viaa partidelor. Dar, n acelai timp, partidul nsui i ntrete nu doar
capacitile de aciune, ci i puterea normativ autonom.36 Studiul raporturilor dintre drept
i partidele politice ar trebui deci s se structureze pe mai multe planuri: (a) libertatea
nfiinrii i funcionrii partidelor, (b) statutul constituional i legal al partidelor, (c) statutul
financiar al partidelor i (d) sancionarea judiciar a partidelor.
Partidele politice sunt organizaii asociative private, astfel c dreptul lor de nfiinare
i libertatea lor funcional ar trebui reglementate de dispoziiile normative n aceast materie.
Uneori sistemul juridic le creaz un statut distinct de celelalte asociaii n ceea ce privete
libertatea lor de nfiinare i funcionare, dar acest statut trebuie s respecte libera asociere, iar
atunci cnd impune limite ale acesteia s respecte condiiile de necesitate i proporionalitate
eseniale pentru o societate democratic. Astfel, regulile generale ale liberei asocieri se aplic n
principiu i partidelor politice. Aceasta nseamn c libertatea de asociere n partide cuprinde:
libertatea de a participa la nfiinarea partidelor politice, libertatea formei de asociere, libertatea de
a alege asociaia, libertatea de a o prsi i libertatea de a nu te asocia. Fiind o asociere privat,
partidele funcioneaz potrivit statutelor proprii. Ele au dreptul deci s-i creeze propriile reguli de
funcionare, dar cu respectarea unor principii stabilite de lege. Legea nu trebuie ns s depeasc
anumite limite, care s afecteze caracterul privat al asocierii. n primul rnd nu trebuie s se
substituie statutelor, cci dac se ntmpl astfel partidele devin persoane juridice de drept public.
De asemenea, misiunea public a partidelor nu trebuie confundat cu o misiune de serviciu public
care ar justifica transformarea partidelor n persoane juridice de drept public.
Modelul contemporan al pluralismului politic37 este, aa cum s-a vzut, rezultatul
unui proces evolutiv de socializare politic 38 n care titularul suveran al puterii publice, poporul,
a trecut de la statutul de mas la acela de public 39, partidele politice fiind nevoite s-i
reconsidere politica pur electoral, care urmrete, de regul, numai preluarea sau accesul la
putere, spre o politic concurenial, care vizeaz meninerea la putere n competiie cu alte
partide politice cu vocaia guvernrii, ntr-un sistem social deschis n care sunt permise
participarea cetenilor n viaa public precum i contestarea politic.

36

37

38

39

Borella Franois, Existe-t-il une nouvelle approche dans l'tude des partis politiques? n Les partis politiques. Quelles
perspectives?, sub coordonarea Dominique Andolfatto, Fabienne Greffet, Laurent Olivier, L'Harmattan, 2001, p.77, citat
de Dan Claudiu Dnior n Op.Cit., p. 290
Cristian Ionescu definete pluralismul politic astfel: Regimul politic pluralist reprezint acel regim politic n care sunt
nregistrate i funcioneaz mai multe partide, flecare disputndu-i n mod democrat i liber voturile electoratului i
participnd n condiii de egalitate juridic la competiia public pentru cucerirea puterii. (Drept constituional i
instituii politice. Teoria general a instituiilor politice, Vol.1, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.345)
VIrgil Mgureanu definete procesul de socializare politic astfel: Socializarea politic este procesul de formare i
dezvoltare a individului politic prin asimilarea i interiorizarea normelor i valorilor din cadrul unei culturi politice Intrun sistem politic dat (Studii de sociologie politic, Editura Albatros, Bucureti, 1997, pag.350)
Jose Ortega y Gasset atrgea atenia, la nceputul anilor 20, c publicul care are un coeficient crescut de mobilizare, nu
este n realitate un public capabil de a genera o opinie, ci rmne o mas, n care mobilizarea ca i votul se transforma pur
i simplu n rutin i permite instituiilor s devin, sau s rmn, birocratice i centraliste, administraiei i permite s
acopere n principal dorinele vrfurilor politice, inclusiv prin adoptarea unor modele semi-autoritariste. Pe de alt parte,
transformarea politicienilor n profesioniti ai unei anumite cariere poate permite surclasarea principiilor de ctre
interesele legate exclusiv de carier, fie n administraie, fie n aparatul de partid. n viziunea filozofului spaniol Revolta
maselor era un ultim avatar a! modernitii. (Revolta maselor, Editura Humanitas, Bucureti, 1994).

26
Acest model, n care centrul de greutate este plasat pe capacitatea cetenilor i a
comunitilor de a-i structura i multiplica centrele de decizie social, solicit, pe de o parte,
multiplicarea surselor de informaie pentru comunitate i membrii si iar, pe de alt parte,
capacitatea partidelor politice de a aciona politic, coerent i cultivat, att n timpul procesului
electoral ct i n perioada de guvernare, indiferent de calitatea de partid de guvernmnt su
de opoziie.
n cadrul acestui model, care indiscutabil este un model pluralist, asistm la un
proces de socializare a puterilor, caracterizat de accederea la putere doar prin legitimarea
de ctre o larg baz social, reprezentativ pentru puterea politic.40
Corelarea puterii statale cu multiplele faete ale sistemului social n diversitatea
formelor sale de manifestare, compatibilitatea dintre promisiunile electorale i finalitile
actului de guvernare, congruena dintre structura i funciile puterii politice, respectarea
principiului autonomiei puterilor socio-profesionale fa de puterea politic, descentralizarea
democratic a aparatului politic, flexibilitatea politicului n acord cu dinamismul social i cu
interpermeabilitatea claselor i grupurilor sociale, sunt tot attea corolare care exced
principiului democraiei pure, ideale, i mai ales modelelor tradiionale bazate pe
exclusivismul conducerii politice elitiste, fie c este vorba de elite eroice, ereditare, sau de
elite politice, instituionalizate.
Spre deosebire de modelul clasic al democraiei, modelul contemporan al
pluralismului politic ncearc o adaptare a principiilor democratice la realitile social-politice,
adic la sisteme politice n care participarea politica a cetenilor, idealizat de teoria clasic a
democraiei, s-a redus ntr-o maniera semnificativ.
Funcia social fundamental a unor asemenea regimuri politice const n
organizarea i reglarea cadrului general de disputare a luptei politice pentru cucerirea i
exercitarea puterii. Dintre principiile i normele pe care se bazeaz pluralismul politic
subliniem, ndeosebi, egalitatea juridic ntre partide, dialogul i consensul politic.41
Pluralismul politic presupune pluralismul n general42, respectiv diversitatea
opiniilor i poziiilor fa de valori nu numai la nivel de organizaii politice ci i la nivel de
individ, de cetean. Diversitatea i confruntarea liber de opinii este garantat astfel nu numai
formelor organizaionale, ci i indivizilor, iar opiniile pot avea ca obiect nu numai fenomenele
politice, ci toate fenomenele sociale.43
Puterea i influena partidelor politice are cauze multiple, de fapt i de drept. n
calitate de actori n competiia pentru putere, partidele politice acioneaz ca subiecte investite
cu autoritate public, n raporturile de drept public, reclamate de fenomenul instaurrii,
organizrii i exercitrii puterii.44
Astzi, partidele politice au ptruns n constituii iar legislaiile contemporane care
privesc structurile constituional-politice merg cu reglementrile privind partidele pn la
detalii. O constituie nou ce se adopt i care nu ar cuprinde reglementri privind partidele
politice ar putea fi lesne pus sub semnul ntrebrii.45 n fapt, rolul partidelor politice, ca i
rolul grupelor de intense, constituie o problem constituional prin excelen, poate chiar
problema fundamental a constituionalitii, care i gsete rdcinile n clasica problem a
controlului asupra guvernanilor.
Dac este adevrat c puterea trebuie supus controlului pentru a nu se corupe,
rezult c relativ la partide exist o necesitate evident a constituirii unor mecanisme de
40

Adrian Nstase, Btlia pentru viitor, Ed. New Open Media, Bucureti, 2000, pag.84.
Cristian Ionescu, Op.cit, pag.345
42
De altfel, art.8 alin.(1) al Constituiei Romniei face referire la pluralism : Pluralismul n societatea romneasc este o
condiie i o garanie a democraiei constituionale.
43
A se vedea, n acest sens, Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei. Drept constituional i institutii
politice. Vol.11. Editia a 11-a, revzut i adugit, Editura Cugetarea, Iai, 1996, pag.21.
44
Antonie Iorgovan, Op.cit.pag.180
45
Ioan Muraru, Simina Tnsescu Drept constituional i instituii politice, Ediia a IX-a revzut i adugit, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag.292-293
41

27
control asupra acestora. Totui, criteriile i modalitile de control asupra partidelor politice
sunt nc, n opinia noastr, insuficient reglementate sau comentate la nivelul legislaiilor i
doctrinei contemporane, iar unul din motivele fundamentale este acela ca, istoricete vorbind,
critica adresat mai ales la adresa partidelor democratice, este adeseori neleas greit. Astfel,
ea este identificat cu critica a nsi existenei partidelor politice i a regimurilor politice
democratice.
Potrivit reglementrilor constituionale contemporane rolul fundamental al
partidelor politice este acela de a asigura o reprezentare politic activ i dinamic a
cetenilor la nivelul Parlamentelor naionale. Georges Burdeau afirma n acest sens ca
regimurile parlamentare actuale sunt regimuri de partide, n care acestea joac un rol
determinant n desemnarea reprezentanilor, indiferent de tipul de scrutin i de modalitatea de
amenajare a sistemului de partide, chiar dac ntinderea acestui rol difer. Reprezentanii
depind att n faza desemnrii ct i n calitate de parlamentari de voina i sprijinul partidului
lor, comportamentul lor fiind constrns de partid, chiar dac n grade diferite, dup cum
partidul este cu structura supl sau rigid.46
n calitatea lor de laboratoare n care se plmdesc strategii i tactici de
guvernare, de focare de stimulare a formrii unor curente de opinii n snul societii i de
polarizare a opiunilor electoratului fa de problemele cu care este confruntat, partidele
politice joac un rol cheie n desfurarea activitii Parlamentului i guvernului ct i n
conturarea raporturilor dintre aceste organe.47
Decizia parlamentar reflect n cele mai multe cazuri decizia luat la nivelul
conducerii partidului de guvernmnt. ntr-un sistem bipartidist aparatul intern de partid este n
fapt cel care decide cu privire la legiferare. Cnd sistemul este multipartit, legea apare ca un
compromis ntre partide, sancionat n Camere.
Existena n Parlament a unei opoziii ncadrat ntr-o disciplin de partid joac,
cel puin n principiu, un rol asemntor celui ndeplinit de principiul separaiei puterilor
statului.48
Partidul nu influeneaz legiferarea doar prin intermediul influenrii votului.
Iniiativa legislativ a Guvernului este nc marcat de influena partidelor. n primul rnd,
politica legislativ a Guvernului este o transpunere juridic a programului unui partid sau a
compromisurilor ideologice i programatice fcute n vederea unei aliane. n al doilea rnd,
n majoritatea cazurilor, partidele sunt cele care determin angajarea responsabilitii
ministeriale, avnd astfel un puternic mijloc de control asupra minitrilor i deci i asupra
iniiativei legislative.49
Toate precauiunile constituionale privind separaia puterilor sunt spulberate de
modul real de funcionare a sistemului de partide. De aceea studiul funcionrii unei
democraii are ca element central studiul partidelor. Partidele sunt, n acest sens, semnul
viabilitii democraiei i cauza posibil a ruinei sale.50
Legiferarea rmne n centrul edificiului juridic, dar elaborarea ei se face, n mare
msur, n afara cadrului impus de constituii, la nivelul partidelor, deci la un nivel cvasinereglementat. Organizarea partidelor politice este n mod cert neconform ortodoxiei
democratice. Structura lor intern este esenialmente autocratic i oligarhic.51
Legile vor fi deci expresia unei asemenea tendine, cci guvernarea partidelor este
o ncercare pentru guvernarea statului i, aa cum va guverna un partid, va guverna apoi statul

46

Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J, Paris, 1966, pag.198.
n acest sens, Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Vol.11, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1998, pag.49.
48
Idem, pag.50
49
Pierre Pactet, Lvolution contemporaine de la responsabilit gouvernementale dans le dmocraties pluralistes, n
Mlanges G. Burdeau, L.G.D.J. Paris 1977, pag. 191-210
50
Raphael Drai, Le temps dans la vie politique. II. Le pouvoir et la parole, Payot, Paris, 1981, pag.231.
51
Maurice Duverger, Les partis politiques, Armand Colin, Paris, 1951, pag.462.
47

28
cnd va avea ocazia.52
Pentru ca partidele, prin controlul pe care l exercit asupra legiferrii, s nu
reprezinte un pericol mortal pentru democraie, trebuie ca precauiile separaiei puterilor n
stat s fie dublate de separaia statului de societatea civil, cci centrele de impuls ce trebuie
pstrate la adpost de un cumul absolut nu mai sunt exclusiv Legislativul i Executivul ci, mai
ales statul i partidele.
n ceea ce privete influenele partidelor politice asupra Executivului trebuie
observat, n primul rnd, faptul c structura partidelor, dimensiunea i alianele lor produc
efecte asupra autoritii guvernamentale nu numai n ceea ce privete formarea i funcionarea
acesteia ci, aa cum s-a vzut, i n ceea ce privete executarea legii.
Ca i funcia legislativ, funcia executiv - adic cea care are drept scop s
asigure funcionarea statului, n cadrul general stabilit de legi, prin aplicarea prescripiilor
coninute n aceste legi - este exercitat prin concurena nivelului instituional statal cu nivelul
societii civile creia i aparin partidele politice, ca asociaii libere de persoane, respectiv
grupuri de interese politice.
Dac partidele domin Executivul ele domin i executarea legii.
Executivul este dependent de sprijinul partizan i deci se va face exponentul
intereselor partizane atunci cnd aplic el nsui legea sau cnd controleaz aplicarea legii de
ctre aparatul administrativ, ca i atunci cnd numete pe anumii funcionari ai administraiei
din subordine.
Dincolo de raporturile constituional-normative dintre puterile constituite la nivel
statal, partidele politice au un important rol propriu, ca factori de legtur ntre Legislativ i
Executiv,53 astfel c orice criza a partidelor politice determina o criz a statului i a
raporturilor ntre puterile statului.
Constituiile reglementnd rolul partidelor politice, stabilesc c acestea sunt:
contribuia, dup metoda democratic, la determinarea politicii naionale (Italia, art.49);
contribuia la formarea voinei politice a poporului (Germania, art.21); contribuia la
exprimarea sufragiului (Frana, art.4); contribuia la formarea i la manifestarea voinei
populare, fiind instrumentul fundamental al participrii politice (Spania, art.6); contribuia la
definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor (Romnia, art.8); etc.
Doctrina contemporan european i romneasc54, recunoate, n baza acestor
reglementri constituionale, existena a cel puin 4 funcii principale ale partidelor politice:
a) Funcia reprezentativ, n care partidele politice apar ca instrument de manifestare a
libertii politice i egalitii ntre ceteni i n cadrul creia statutul juridic al partidelor politice este
determinat de funciile constituionale ale acestora. Aa cum observa prof. Ioan Muraru, dac
examinm prevederile constituionale i legale, putem lesne observa c numai partidele politice au
anumite drepturi, fiind supuse anumitor reguli precise. 55 Asocierea n partide politice este un
52

Jean Chariot, Gouvernement a 1essai: le pouvoir dans les partis politiques, n Droit, institutions et systmes politiques,
Mlanges en hommage a M.Duverger, P.U.F., Paris, pag.271-275.
53
Cu privire la rolul partidelor politice n raporturile de guvernare, profesorul Ioan Muraru afirm: Scopurile partidelor
politice sunt eminamente politice, iar evidena caracterului acestor scopuri face ca astzi s se vorbeasc tot mai
insistent de statul partidelor. Desigur, aceste scopuri exprim ideologii, filozofii, interese. Dar toate n ncercarea de a fi
realizate prin cucerirea i exerciiul puterii. De aceea orice partid trebuie s aib vocaia i aptitudinea guvernrii.
Pentru aceasta, se afirm n doctrin, partidele servesc de intermediari ntre popor i putere, i-i asum de asemenea,
atunci cnd reuesc s cucereasc puterea, direcia politicii naionale (Op.cit.pag.296)
54
Astfel, spre exemplu, Cristian Ionescu, consider urmtoarele funcii ale partidelor politice: a. funcia electoral; b.
funcia de formare a contiinei civice; c. funcia de a mijloci raporturile dintre supui i guvernani (funcia de mediere);
d. funcia de conducere. (Op.cit., pag. 317-318); profesoara Genoveva Vrabie contureaz urmtoarele funcii: a. lupta
pentru preluarea i exercitarea puterii; b. contribuia la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor; c. asumarea
responsabilitii guvernrii, n cazul c devin partide de guvernmnt; d. asumarea sarcinii de a dezvlui racilele
guvernrii i a luptei pentru nlturarea lor, n cazul cnd sunt n opoziie; e. militarea pentru realizarea unui minim de
consens n aprecierea i promovarea intereselor naionale; f. ntocmirea (stabilirea) unor programe politice viabile i
benefice, care exprim att interesul de grup cat i interesele naionale, armonizndu-le n favoarea celor din urm; g.
clarificarea, informarea i educarea politica a electoratului; h. desfurarea unor activiti n vederea recrutrii elitei
politice pe plan local i naional. (Op.cit., pag.24); etc.
55
Ioan Muraru, Simina Tnsescu Op.cit., pag. 293-294

29
drept al cetenilor iar constituiile se pronun explicit n acest sens.
Scopul partidelor politice de a-i apropia puterea i a o exercita, de a guverna, impune calitatea de cetean pentru dobndirea calitii de membru al acestora. n acest sens,
este ndeobte recunoscut i admis c participarea la guvernare este prin excelen rezervat
numai cetenilor statului, deoarece ei sunt legai direct de destinele acestuia.56
n sistemul constituional romnesc actual, principiul nscris n Constituia
Romniei, potrivit cruia partidele politice contribuie la definirea i exprimarea voinei
politice a cetenilor. . . . (art.8.alin.(2) teza a 2-a) se ntrete dac este pus n legtur cu
principiul suveranitii poporului (art.2 alin.(1)) precum i cu principiul egalitii politice a
cetenilor (art.40 alin.(1)). Astfel, partidele politice au rolul unor curele de transmisie a
impulsului politic ntre guvernani i guvernani, realiznd un mediu favorabil pentru
manifestarea libertii i egalitii politice.
Existenta partidelor politice determin realitatea, cel puin periodic, potrivit
creia guvernanii depind de guvernai n aceeai msur n care guvernaii depind de
guvernani.
Trebuie observat, n acest raport c partidele, ca organizaii sau asociaii libere ale
cetenilor, nu sunt nici structuri guvernamentale i nici structuri tipice ale societii civile
(grupuri de interese tipice), ntruct beneficiaz de un regim constituional i legal derogatoriu
de la dreptul comun, atunci cnd se manifest ca subiecte nvestite cu capacitate de drept
public, n raporturile privind constituirea sau exercitarea puterii publice.
Participarea liber i egal a cetenilor la viaa politic are loc, prin intermediul
partidelor politice, prin cel puin dou canale: contribuia politic indirect cu ocazia
alegerilor i contribuia politic direct ca membri ai unui anumit partid.
Forma de exprimare cea mai important a autodeterminrii politice a poporului
este democraia reprezentativ pe baza scrutinului universal i egal care nu poate interveni
fr existena partidelor. Astfel, izvorul principal al legitimitii partidelor politice se
regsete n democraia reprezentativ. Prin elaborarea de programe electorale i propunerea
de candidai pentru funciile i demnitile publice, partidele realizeaz cadrul necesar la
nivelul cruia se poate produce structurarea voinei politice a cetenilor, precum i
concilierea opiniilor, intereselor i aciunilor politice la nivelul unor alternative, n raport cu
care cetenii dispun de acelai drept de opiune.
b) Funcia electoral, la nivelul creia partidele politice reprezint un mijloc de
cucerire a puterii politice.
Coninutul fundamental al acestei funcii vizeaz competiia partidelor n procesul
dobndirii autoritii politice (statale), competiie n care decizia aparine, n mod multiplu,
alegatorilor. Procesul electoral, n toate fazele i complexitatea sa, influeneaz modul i
criteriile de selecie a candidailor i concepere a programele politice ale partidelor. Astfel,
competiia n care ceteanul intervine ca alegtor-decident, trebuie s conduc la adaptarea
ofertei individuale i programatice a partidelor politice, la percepiile, dorinele i interesele a
ct mai muli ceteni. Pe aceast cale, principiul concurenei trebuie s asigure o ancorare a
concepiilor, intereselor i aciunilor partidelor politice n societate, n general, i fa de
popor, privit ca ansamblu neindividualizat i nedeterminat de ceteni. Din acest perspectiv,
partidele politice se deosebesc esenial de orice alte grupuri de interese sau de presiune,
ntruct, fr asigurarea unei baze sociale ct mai largi, cucerirea puterii politice este de
neconceput57. n acest proces, n care partidele urmresc s se adreseze, n vederea obinerii
voturilor, unor alegtori cu interese, aspiraii i concepii apropiate, ele i elaboreaz, cu titlu
de imperativ intern, programe politice sau platforme - program, precum i liste proprii de
candidai pentru organele reprezentative ale statului. Fiind asociaii liber constituite a unor
56
57

Idem, pag.295
Ideea de baz seamn ntructva, pstrnd proporiile, cu filozofia fundamental a competiiei economice, potrivit creia
ntreprinztorul, atunci i numai atunci cnd funcioneaz concurena, se orienteaz i acioneaz pe baza propriei
concepii de obinere a profitului economic, n funcie de dorinele i ateptrile consumatorilor.

30
grupuri restrnse de persoane ele vor putea accede la putere numai prin obinerea voturilor
necesare din partea a mult mai muli alegtori dect proprii membrii. Pentru a convinge
cetenii s le acorde voturi, partidele i candidaii acestora sunt obligai s supun dezbaterii
publice, msurile legislative, sociale i economice pe care le preconizeaz sub forma unui
program de aciuni viitoare. Ele devin astfel focare de stimulare a formrii unor curente de
opinii n snul societii i de polarizare a opiunilor electoratului fa de problemele cu care
este confruntat. Stri de contiin mai mult sau mai puin difuze vor putea fi astfel
cristalizate n tiparele unor revendicri bine conturate. Ca urmare succesul n alegeri al unui
partid va echivala cu girul dat de electorat liniei politice pe care majoritatea parlamentar
este chemat s o urmeze n activitatea ei viitoare, ceea ce constituie tocmai esena
democraiei.58
Cu privire la lupta partidelor politice pentru cucerirea puterii, prof. Paul
Negulescu scria n 1926 c Am nesocotit obligaia de a ne face cunoscui, n-am luat nici
mcar msurile strict necesare s rspundem propagandei ostile nou, a unora din dumanii
notri. Dar, mai presus de toate, am dat strintii o impresie de nesiguran, de
instabilitate.
Exist preri potrivit crora ntre viaa politic, prezentat de marele gnditor
social-politic n 1926 i cea de dup Revoluia din decembrie 1989 exist, din pcate, multe
similitudini.59
n scopul de a obine ct mai multe mandate n Parlament, partidele politice sunt
puse n situaia de a-i selecta candidaii n alegeri din rndurile unor persoane care, prin
competena lor profesional i prin activitatea lor trecut, sunt n msur s atrag ncrederea
i simpatia electoratului. n condiiile societii moderne, n acest proces de selecie, intervin
uneori esenial, televiziunea, radioul, presa scris i celelalte mijloace specifice de influenare
a opiniei publice.
c) Funcia de mediere, n care partidele politice acioneaz ca instrument de
formare i exprimare a voinei politice a cetenilor.
Pentru manifestarea liber a competiiei pentru putere este nevoie de ntrunirea
unor condiii elementare i minimale, cu caracter politico-juridic, respectiv, libertatea de
constituire i aciune precum i egalitatea partidelor politice n viaa politic i n procesul
electoral.
Existena alternativelor ntre care ceteanul poate s opteze, n calitate de
membru al poporului suveran, exclude ideea existenei unui partid unic sau privilegiat. Legile
i celelalte acte normative nu pot, n regimul democraiei constituionale reprezentative,
privilegia sau discrimina actorii competiiei pentru putere. Statul, a crui conducere politic se
gsete n minile partidului ctigtor al alegerilor anterioare, nu are dreptul constituional s
se amestece n competiia partidelor. Numai din realizarea acestei condiii poate rezulta
libertatea i egalitatea partidelor, care ns nu constituie n filozofia constituional
contemporan un scop n sine, cum nici existena partidelor nu constituie un scop n sine, ci
rezult din funcia fundamental a acestora de a mijloci participarea cetenilor (a tuturor
cetenilor), la decizia politic. Pentru c, n cele din urm, este vorba de finalitatea
participrii cetenilor la decizia politic, libertatea partidelor nseamn libertate fa de
puterea statal i apropiere fa de cetean.
Cu ct partidele sunt mai apropiate i mai dependente de cetean cu att mai mult
se ntrete rolul acestuia din urma n procesul de formare a voinei politice, de elaborare a
programelor politice i de ntocmire a listelor electorale. Per a contrario, tendinele de
etatizare a partidelor contribuie la nstrinarea partidelor fa de cetean, de voina i
interesele acestuia, i la constituirea unei oligarhii interne de partid, proces incompatibil cu
realizarea funciei constituionale de mediere ntre stat i societate. Pentru prevenirea formrii
58
59

Tudor Drganu, Op.cit., pag.49


Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii politice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006,
p.407

31
unei oligarhii de partid n interiorul acestora, prescripiile constituionale i legale trebuie s
conin i s garanteze principiul democraiei interne de partid. ntruct numrul partidelor
existente i a ideologiilor politice este limitat, normele juridice trebuie s asigure caracterul
deschis al sistemului de partide. Aceasta nseamn c oricine, care nu i gsete locul ntr-un
partid deja constituit, trebuie s aib posibilitatea juridic, fr ngrdiri absurde, de a-i
constitui, inovator, un nou partid. Astfel, principiul libertii constituirii partidelor politice,
apare ca i condiie i garanie a unui proces politic concurenial real, de natur a preveni
oligo-polarizarea sistemului politic-statal. De altfel, doctrina de tiine politice i drept public,
occidental contemporan, subliniaz aproape obsesiv c, la ora actual, asistm la un
puternic fenomen de ndeprtare, nstrinare a cetenilor fa de politic, chiar de repulsie i
dezinteres fa de doctrina i activitatea partidelor politice60. Acest fenomen, care ridic
serioase ntrebri cu privire la deficientele i deficitele sistemului politic statal contemporan,
poate fi lesne observat la o consultare chiar sumar a sondajelor de opinie pe aceast tem dar
i din statisticile oficiale din care rezult nu numai scderea dramatic a prezenei la urne dar
i faptul c partidele tradiionale, cu experien n domeniul guvernrii, i pierd din ce n ce
mai muli membri i alegatori care, din dezamgire sau din protest, se ndreapt spre partide
extremiste sau relativ-extremiste.61 Se recunoate n unanimitate c schimbarea acestei situaii
ridic o serie de provocri i prioriti noi. Se gndesc n acest sens noi instituii
administrative, autonome fa de autoritile cu sorginte sau component politic, dar, mai
ales, se caut soluii n sfera activrii poporului prin mijloacele specifice ale democraiei
directe: referendumul, consultrile ceteneti, iniiativa ceteneasc, etc. sau prin
descentralizarea mult mai accentuat a deciziei cu caracter politico-juridic sau administrativ.
n acest spirit, Italia a eliminat, n anul 1993, printre altele, finanarea partidelor politice de la
bugetul public.
n Romnia, art.8 al Constituiei, stabilete c partidele politice contribuie la
definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor. Aceasta funcie, esenial i
sintetizatoare, se dimensioneaz n raport de valorile democraiei constituionale astfel cum
sunt ele definite ndeosebi prin art. 1 i art.8 precum i prin ntreg Titlul II al Constituiei. Aa
cum subliniaz Prof. Ioan Muraru, ar fi o interpretare restrictiv a Constituiei dac am
considera c partidele au numai acele funcii prevzute expres n textul constituional. Este n
spiritul unei interpretri corecte a Constituiei ideea potrivit creia ntr-o Constituie se
consacr numai ceea ce este esenial pentru partidele politice. Nu nseamn c partidele
politice nu au i alte funcii, care ns sunt dominate de nite scopuri constituionale.
Exigenele reglementrilor constituionale las deci mari zone reglementrilor legale.62
d) Funcia guvernamental, n care partidele politice devin un instrument de
derulare a raporturilor de guvernare.
Procesul politic concurenial, ca element central al direcionrii politice a
societii, are efecte directe i necesare asupra fenomenului guvernrii i actorilor principali ai
60

A se vedea n acest sens, Ioan Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale,
Revista de drept public nr.3/2006, p.1-7
61
Dac analizm evoluia sistemului politic actual al Romniei, inclusiv cu prilejul alegerilor Parlamentare i prezideniale
din anul 2000, putem cu uurin concluziona c, cu mare probabilitate, cauzalitatea acestui fenomen se regsete n
interiorul sistemului, n care cetenii resimt faptul c nu au modaliti adecvate de exprimare a voinei lor politice.
Partidele politice nu-i ndeplinesc, n mod credibil, funcia fundamental de reprezentare a opiunilor i intereselor
cetenilor. Ele nu coopereaz la formarea voinei politice ci o domin i scap astfel controlului separaiei puterilor.
Statul, dominat i controlat de partide i grupe de interese, nu reuete s fac fa, n ochii cetenilor, problemelor
actuale i grave ale societii. Partidele politice, obsedate de popor n campaniile electorale, uit de popor imediat dup
accesul la putere i mai ales atunci cnd sunt chemate s elaboreze i s realizeze un concept politic strategic coerent, de
termen lung. Interesul general este din ce n ce mai mult gtuit de interesul de grup, inclusiv politic, bine organizat.
Problemele comune, cu caracter public, devin n discursul politic chestiuni de viitor, sau care urmeaz a fi rezolvate
numai intr-un viitor ndeprtat, nepalpabil i necircumscris de termene i asumarea unor responsabiliti. Toate acestea
relev semnificative probleme de structur sau de cultur ale sistemului politic romnesc actual care, n opinia noastr,
este incapabil s rezolve probleme sociale i sper, cu uurin, c acestea se vor rezolva de la sine odat cu att de
ateptata cretere economic care trebuie s vin ins exclusiv prin mobilizarea i sacrificiile din sectorul privat.
62
Ioan Muraru, Simina Tnsescu Op.cit., pag.299

32
acestuia: Parlamentul i Executivul.
ntruct politica de partid se realizeaz, dup dobndirea puterii politice, prin
Parlament, Guvern i celelalte autoriti executive, ceteanul poate numai atunci s opteze
politic raional cnd activitatea acestor autoriti este comparabil cu cea a anumitor partide;
ceea ce implic structurarea Parlamentului n partide de guvernmnt i de opoziie, respectiv
n fraciuni politice parlamentare precum i stabilitate guvernamental. Influena concurenei
politice asupra Parlamentului i Guvernului este corespunztoare concepiei care st la baza
sistemului constituional, acionnd i n sens invers. Nu numai partidele influeneaz
parlamentari i minitri, dar i acetia, la rndul lor, exercita o semnificativ influen asupra
partidelor politice i membrilor acestora. Poziia lor este consolidat juridic de principiul
mandatului liber, consacrat i n art.69 al Constituiei Romniei. Pe de alt parte, eful
Guvernului, ca ef al Executivului, are, de cele mai multe ori, o poziie dominant n cadrul
partidului de guvernmnt. El constituie un element cheie n promovarea partidului n
competiia electoral, i, odat desemnat, joac rolul unei adevrate locomotive electorale
aproape de nenlocuit pentru un partid, care urmrete meninerea puterii i ctigarea
alegerilor urmtoare.
Puterea i influena partidelor politice asupra autoritarilor i structurilor statale are
determinri multiple, de fapt i de drept. Dar exacerbarea sau supralicitarea rolului partidelor,
dincolo de funcia lor constituional, de intermediari ntre popor i statalitatea organizat,
conduce la identificarea rolului i funciilor statului cu cele ale partidelor, ca parteneri egali n
procesul guvernrii, ceea ce constituie un pericol major pentru democraia constituional prin
excluderea, din acest proces, a titularului originar al puterii, respectiv poporul, cetenii.63
Realizarea funciilor partidelor politice n sistemele constituionale parlamentare
contemporane, depinde esenial de rspunsul care poate fi furnizat cu privire la dou ntrebri
fundamentale, respectiv dac i n ce msur Constituia i justiia pot limita ingerinele
partidelor politice n sfera guvernrii i dac elementele specifice ale democraiei directe pot,
sau ar putea, s realizeze o contrapondere fa de puterea partidelor politice.
1.3. Partidele politice n state ale Uniunii Europene
Constituirea, organizarea i funcionarea sistemului de partide politice la nivelul
democraiilor reprezentative i pluraliste contemporane, dei constituie un fenomen statal
distinct, cu propria sa dinamic i trsturi caracteristice proprii i independente, produce
invariabil efecte n natura i mai ales structura fenomenului administrativ. Pe de alt parte, n
pofida tezei clasice a necesitaii separrii politicului de administraie, trebuie avut n vedere i
faptul c administraia, prin fora ei tehnocratic, determin mutaii n sfera compoziiei i
funcionrii politicului, mpreuna cu care constituie de fapt, dou forme de manifestare ale
aceluiai fenomen social: viata public a societii organizate n stat. Dei ritmurile i cadrele
de manifestare ale aciunii administrative i politice sunt fundamental diferite, ele sunt totui
dependente reciproc, astfel, stabilitatea guvernamental sau, dup caz, reforma instituiilor sau
organizrii administrative depinde, uneori vital, de mutaiile majore ce se produc n sfera
orientrilor i dinamicii politicului.
Nu ne propunem sa prezentm, n cadrul acestui subcapitol, un studiu comparativ
elaborat al diferitelor sisteme de partide politice din Uniunea European, ci s ncercm s
identificm aspectele cele mai relevante n raport cu administraia public: raportul dintre
partidele mici i partidele mari, partide naionale i partide locale, partide de guvernmnt i
63

Acest pericol i exacerbarea rolului partidelor politice potrivit celebrei teze: parties can do no wrong, este evideniat,
foarte detaliat de criticii aa-numitei doctrine a statului-partid, elaborat de Gerhard Leibholz, care vede statul, partidele
politice i poporul, sub forma unei triade, cu parteneri egali n procesul exercitrii puterii, identificnd astfel statul i
partidele politice cu poporul, respectiv cu funciile politico-juridice ale acestora de reprezentare a poporului. A se vedea
n acest sens, i Herbert von Arnim, Demokratie ohne Volk, Op.cit., pag. 16.

33
partide de opoziie, precum i principalele caracteristici ale scrutinului care transform de fapt
fora potenial a opiniei publice n fora real a partidelor politice.
Astfel, din perspectiva diferitelor sisteme de repartizare a mandatelor instituite la
nivelul statelor europene, cel mai rspndit este sistemul reprezentrii proporionale cu toate
c efectele sale se particularizeaz puternic de la un stat la altul. Dac n anumite ri (n
special n Belgia) este admis panaajul i votul preferenial (de curnd n Italia), alte state
practic sistemul listelor blocate sau sisteme mixte (sistemul german al buletinului dublu sau
sistemul irlandez al votului unic transferabil).Unele state i-au reglementat pragul electoral la
5%, n vederea simplificrii sistemului de partide, pentru toate categoriile de alegeri sau
autoriti (Germania), iar altele doar pentru alegerile regionale i europene (Frana), pe ct
vreme, n majoritatea statelor europene un astfel de prag electoral nu a fost instituit. n ceea ce
privete modalitile de scrutin, este de observat c regula se constituie din scrutinul de list
ntr-un singur tur de scrutin (Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia,
Luxemburg, Olanda, Portugalia), iar excepia din scrutinul de list sau uninominal, n dou
tururi (Frana pentru Adunarea Naional i Preedintele Republicii, Portugalia pentru
Preedintele Republicii). n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord sistemul
practicat este cel al scrutinului uninominal, ntr-un singur tur de scrutin, pentru toate
categoriile de autoriti elective. Sisteme de scrutin mixte sunt instituite n mod excepional,
i, n general, pentru desemnarea unor autoriti comunale (Grecia, Frana pentru
administraia marilor comune).64
Comparaia dintre diferitele sisteme electorale ale statelor europene este util, n
primul rnd, pentru identificarea factorilor care contribuie la simplificarea sau, dimpotriv,
complicarea sistemului de partide. n particular, se poate remarca faptul c, spre exemplu,
aplicarea sistemului reprezentrii proporionale integrale, la nivel naional, nu a reuit n
Portugalia s determine instaurarea unei democraii parlamentare stabile, ntruct, n dou
rnduri, respectiv n anul 1986 i 1991, electorii au acordat majoritatea absolut a voturilor lor
unui singur partid, Partido Socialista.
n ceea ce privete structura sistemului partidelor politice la nivelul statelor
europene se pot observa o serie de caracteristici comune dar i diferenieri particulare. n
primul rnd se poate remarca o mare diversitate ntre fora electoral a diferitelor partide,
precum i ntre poziiile politice ale unora fa de altele.
Astfel, potrivit doctrinei de specialitate, Irlanda i Portugalia sunt singurele state
la nivelul crora un anumit partid este capabil a-i aroga majoritatea absolut a voturilor cu
toate c, i n toate celelalte state, sistemele de scrutin instituite vizau tocmai evitarea
instituirii unor guverne de coaliie. Astfel, n Regatul Unit, dup 50 de ani de echilibru pe
eicherul politic, se observ o repartizare disputat a majoritii voturilor ntre primele partide
reprezentative (conservator i laburist), la fel n Germania Federal sau Grecia, unde
majoritatea voturilor se ndreapt ctre principalele dou partide. n unele state, asistm, n
perioada 1970-1990, la recompunerea i restructurarea fundamental a sistemului de partide.
n Olanda, restrngerea disputelor de natur religioas a permis regruparea partidelor
confesionale, catolic i protestant, ntr-un mare partid cretin-democrat. n Spania, dup
perioada franchist, Centrul (Centro) pierde din ce n ce mai mult n favoarea unui partid
conservator (Coalicion Democratica n 1979, Partido Popular n 1989 i apoi Allianza
Popular). n Frana, efectele instituirii regimului prezidenialist s-au manifestat, n plan
politic, n regruparea partidelor n jurul a doi poli politici, socialist i republican, fr a
provoca ns instituirea unui bipartidism consolidat precum n Grecia, Portugalia sau n
Regatul Unit. n Italia, Belgia, Danemarca sau Luxemburg, evoluia sistemului de partide
nu ndreptete, din raiuni desigur diferite, la afirmaia c puterea unor anumite partide s-ar
fi consolidat n raport cu celelalte.65
64

A se vedea n acest sens, Jaques Ziller, Administrations compare, Les systemes politico-administratifs de 1Europe des
Douze, Editura Montchrestien, Paris, 1993, pag. 231.
65
Idem, pag.232

34
Tabloul partidelor politice parlamentare, sau cu vocaie parlamentar, din
statele Uniunii Europene, pe care le-am avut n vedere, arat, n ordinea descresctoare a
ponderii lor n sistemul democraiei parlamentare, funcie de limitele performanelor
electorale obinute n perioada 1977 - 2000, dup cum urmeaz66:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

BELGIA:
Partidul popular cretin (CVP, flamand)
Partidul socialist belgian (PSB, social-democrat, wallon)
Partidul socialist belgian (BSP, socialist, flamand)
Partidul social-cretin (PSC, wallon)
Partidul liberal francofon (LibFr)
Partidul liberal flamand (LibFl)
Uniunea popular (VLU, flamand)
Blocul flamand (V1B1, partid flamand de extrem dreapta)
Alte partide ( n special ecologiste, flamande i francofone)

15-25%
10-15%
10-12%
7-10%
5-8%
8-12%
5-10%
5-7%
7-14%

DANEMARCA
1. Partidul social-democrat (Sozialdemokratiet)
2. Partidul popular conservator (KFP)
3. Partidul liberal democrat (de centru stnga)
4. Partidul progresului (partid anti-impozite)
5. Partidul socialist al poporului (SF, creat prin sciziunea partidului
comunist n 1957)
6. Partidul socialist (VS, extrem strnga)
7. Partidul radical (RV, liberal de centru)
8. Partidul democrat de centru (CD)
9. Partidul cretin popular (KFP)
10. Partidul comunist danez (DKP)
11. Uniunea pentru justiie (RFB, liberal de centru)

66

30-40%
10-16%
10-15%
6-11%
6-9%
3-6%
3-6%
3-5%
3-5 %
0-3%
0-3%

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

FRANA
Partidul Socialist (PS, social-democrat)
Partidul republican gaullist (RPR)
Uniunea pentru democraie francez (UDF)
Partidul comunist francez (PCF)
Frontul Naional (FN, extrem dreapt, nfiinat n 1988)
Centrul Naional Independent (CNI)
Micarea radical de stnga
Micarea de extrem stng
Alte partide (in principal ecologiste)

30-35%
19-24%
17-22%
12-21%
3-10 %
3-5%
3-5%
3-5%
5-9%

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

R.F. GERMANIA
Partidul Social-Democrat (SPD)
Uniunea Cretin Democrat (CDU)
Partidul Liberal Democrat (FDP)
Uniunea Social Cretin (CSU, partid conservator, bavarez)
Partidul Verzilor (Grnen, ecologist)
Partidul comunist
Alte partide (extrem dreapta sau stnga)

30-43%
3-36%
10-12%
7-11%
3-6%
2-3%
2-7%

Ibidem, pag. 233-244

35
GRECIA
1. Partidul Noua democraie (conservator)
2. Micarea socialist panhelenic (PASOK, social democrat)
3. Partidul comunist grec (n 1981 prosovietic, n 1990, Aliana comunist,
antisovietic)
4. Independeni
1.
2.
3.
4.
5.
6.

IRLANDA
Partidul naionalist conservator (Fianna Fail, FF)
Partidul naionalist moderat (FG, Fine Gael, centru dreapta)
Partidul laburist irlandez (ILP)
Partidul muncitorilor (WP, comunist)
Partidul progresiv democrat (PD)
Alte partide (ecologiste, extremiste)

ITALIA
1. Partidul democraiei cretine (DC)
2. Partidul comunist italian (PCI)
3. Partidul socialist italian (PSI)
4. Micarea social italian
5. Micarea de extrem stng
6. Partidul republican italian (PRI)
7. Partidul social-democrat italian (PSDI)
8. Partida radical (radical anarhist)
9. Partidul liberal italian (PU)
10. Verzii (ecologist)
11. Alte partide (n general regionale)
1.
2.
3.
4.
5.
6.

LUXEMBURG
Partidul cretin social (PCS, centru)
Partidul deschiderii socialiste (social-democrat)
Partidul democratic(PD)
Partidul social democratic (PSD)
Partidul ecologist (Ecolo)
Alte partide (independeni i, din 1989, Comit dAction pour les CinqSixieme)

38-48%
35-38%
8-10%
3-5%
42-50%
29-30%
8-12%
2-5%
3-4%
5-7%
28-40%
17-30%
8-15%
5-6%
5-6%
3 -5%
3 -5%
2 -4%
2 -3%
2 -3%
3-12%
32-38 %
20-27 %
15-22 %
7-8%
6-7%
8-11%

OLANDA
1. Apelul cretin Democrat (CDA, uniune, ncepnd cu 1977 a partidelor
confesionale catolic popular (KVP), antirevoluionar calvinist(ARP), i
uniunea cretin istoric reformat(CHU))
2. Partidul muncitoresc (PvdA, social-democrat)
3. Partidul popular pentru libertate i democratic (VVD, liberal)
4. Partidul democrat 1966 (D66, centru stnga)
5. Partidul verde de stnga (VL, aliata ecologist-comunist)
6. Partidul comunist olandez (CPR)
7. Alte partide (n 1989 - n nr. de 20 partide mici diferite)

32-34%
14-18%
5-8%
2-5%
2-3%
7-9%

PORTUGALIA
1. Partidul social democrat (PSD)
2. Aliana democratic (AD)

47-50%
30-46%

32-36%

36
3.
4.
5.
6.
7.

Partidul socialist (PS)


Centrul democratic i social (CDS, dreapta)
Partidul renovator democratic (PRD, centru dreapta)
Aliana pentru unitate (APU, extrem stng)
Alii (partide mici diverse)

10-26 %
2-3%
1-2%
6 -17%
7-8%

4.
5.
6.
7.

REGATUL UNIT AL MAR11 BRITANII I IRLANDEI DE


NORD
Partidul conservator (CP)
Partidul laburist (LP, social democrat/socialist)
Aliana social-liberal (ALL, aliana ntre partidul liberal LP i social
democrat SDP)
Partidul naionalist scoian (SNP)
Partidul naionalist galez
Partida unionist nord-irlandez unit (UnUI)
Alte partide (Sinn Fein)

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

SPANIA
Partidul socialist spaniol al deschiderii (PSOE, social-democrat)
Uniunea de centru democratic (Centre)
Aliana popular (conservator)
Partidul comunist spaniol (PCE)
Partidul naionalist catalan (CAT)
Partidul naionalist basc (BAS)
Micarea ETA (extremist-terorist a separatitilor basci)
Alte partide

1.
2.
3.

41-43%
33-37%
10-16%
2-3%
1%
2-3%
5%
27-40%
17-26%
7-25%
9-10%
5-7%
1-8%
1-2%
5-10%

Din punctul de vedere al administraiei, raporturile cele mai importante sunt


acelea cu partidele de guvernmnt sau cu cele care, n mod realist, au vocaia guvernrii,
care sunt partide politice susceptibile de a furniza impulsuri politice pentru administraie. Este
de fapt vorba despre partidele susceptibile de a intra ntr-o coaliie de guvernare, ntr-o
alternan relativ regulat, care s le asigure o periodic rentoarcere la guvernare, partide ce
pot fi incluse ntr-un sens larg al sintagmei : partide de guvernmnt , astfel cum reiese din
tabelul alturat67:
Tabelul I.
Partidele politice parlamentare din 12 state ale Uniunii Europene

67

Statul

Populaie
(mil. loc)

Belgia

10,47

Nr. partide
parlamentare
importante
9

Danemarca

5,45

Frana

Partide parlamentare importante


0-10% 10-20% 20-30% peste 30%
5

11

61,04

Germania

82,42

Grecia

11,03

Irlanda

4,06

Jacques Ziller, Administrations compares, Ed. Montchrestien, Paris, 1993, pg.233-244

37

Statul

Populaie
(mil. loc)

Italia

58,13

Nr. partide
parlamentare
importante
10

Luxemburg

0,47

Olanda

Partide parlamentare importante


0-10% 10-20% 20-30% peste 30%
7

16,33

Portugalia

10,60

Regatul Unit

59,91

Spania

43,19

Asemnrile i particularitile specifice diferitelor partide de guvernmnt


permite gruparea sistemelor politice din cadrul Uniunii Europene n trei mari categorii:
a) Sisteme n care exist o multitudine de partide de guvernmnt, dar numai un
partid constituie pilonul permanent al tuturor majoritilor guvernamentale. Cazul Italiei,
este cel mai reprezentativ exemplu pentru acest tip de sistem politic, ntruct partidul
democrat-cretin (supranumit de altfel, partidul majoritii relative) a participat la formarea
tuturor guvernelor de dup cel de-ai doilea rzboi mondial, rareori singur, de cele mai multe
ori n coaliie cu unul sau mai multe partide din arcul constituional (dup adoptarea
Constituiei din 1947), respectiv comunist, paleta partidelor socialiste, social-democrat,
republican sau liberal. Italia se deosebete de alte state din categoria sa datorit, n primul
rnd, diferenei strict marcate i bine conturate dintre fraciunile democraiei cretine,
difereniere care explic, n mare parte, instabilitatea guvernamental cronic de care sufer
aceast ar. n Belgia, partidul social-cretin a jucat acelai rol, de pivot, ntruct a participat
la toate coaliiile guvernamentale de dup 1947, alturi de parteneri de guvernare diferii de la
un mandat la altul. La fel, n Luxemburg, partidul cretin-social n-a cunoscut niciodat
opoziia, dup rzboi. n Olanda, acesta este cazul partidului popular catolic (KVP) care dup
1977, a fuzionat cu partidele protestante ntr-un singur Partid confesional (CDA). Aceste din
urm partide au cunoscut toate statutul de partid de opoziie, spre deosebire de KVP, n toata
perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial. n fine, n Danemarca, partidele socialdemocrate au jucat un asemenea rol pn n anul 1982 cnd ara a trecut n categoria statelor
cu alternana permanent la guvernare.
b) Sisteme bipartite n care alternana la guvernare se manifest, n mod regulat,
ntre dou mari partide de guvernmnt, care dispun fiecare de suficieni parlamentari
pentru a guverna singure. Cazul tipic este acela al Regatului Unit al Marii Britanii i
Irlandei de Nord al crui guvernmnt este permanent disputat ntre dou mari partide,
partidul conservator i partidul laburist. Acesta a fost i cazul Greciei iar, n ceea ce privete
Spania, pn n prezent acest tip de alternan a fost nsoit de pierderea progresiv a
influenei centrului democratic n favoarea coaliiei politice de dreapta,
conservatoare.(Coaliia democratic a diferitelor partide de dreapta s-a transformat n 1989 n
Partidul Popular, partid populist, conservator, supranumit i Aliana Democratic). n ceea ce
privete Portugalia, sistemul s-a modificat considerabil n perioada 1980-2000, totui nc nu
se poate vorbi de o schimbare durabil a bipartidismului, ea nefiind nsoit de factori
instituionali, iar preedintele Republicii nu joac nici pe departe rolul pe care l joac
preedintele Franei n sistemul sau politic de raportare.
c) Sistemul multipartit de alternant complet. n Germania, se poate observa
un sistem de trei partide de guvernmnt n care partidul liberal (FDP) a jucat permanent rolul
de pivot i nu a cunoscut opoziia dect pentru trei ani (1966-1969), n toata perioada de dup
adoptarea noii legi fundamentale (1949). n Irlanda, Fianna Fail (FF, partidul naionalist

38
conservator), a refuzat vreme ndelungat orice coaliie de guvernmnt, ceea ce explica
alternan permanent ntre guverne majoritare i guverne de coaliie. O schimbare
semnificativ s-a produs totui n anul 1989 cnd M. Haughey, n calitate de prim ministru, a
format pentru prima dat un guvern de coaliie cu includerea partidului su. Acest eveniment
ar putea marca momentul permanentizrii puterii pentru FF, cu plasarea corespunztoare a
Irlandei n primul grup de ri, iar efectele alianei dintre partidul laburist i FF dup
nfrngerea electoral din 1992 este un indicator n acest sens. Evoluia sistemului de partide
de guvernmnt ar putea fi, de aceea, total opus procesului nregistrat de Danemarca n
aceeai perioad de referin. n Frana, sistemul politic al celei de a V-a Republici, ar fi
putut evolua ntr-un sens bipolar dac, dup 1947, nu s-ar fi conturat 3 partide de opoziie
extrem de puternice (UDF-Uniunea francez pentru democraie, care reunete Partidul
republican liberal, Centrul democraiei sociale, ca partid de centru dreapta i Partidul radical
de centru dreapta; Adunarea Pentru Republic RPR - partid republican gaullist i Partidul
comunist francez-PCF) care au avut o contribuie important la derularea jocului parlamentar.
Partidul comunist francez a participat, cu excepia perioadei imediate dup rzboi, ntr-o
singur coaliie guvernamental, n perioada 1981-1984. Dup anul 1992, un nou partid
protestatar, Frontul naional (extrema dreapt) a reuit ns s ctige o parte important a
voturilor protestatare, diminund puterea partidului comunist. n Italia, Partidul comunist nu
a participat la nici o coaliie guvernamental dup anul 1947, cu toate c a reuit s obin, de
cele mai multe ori, ntre 25-30% din voturile electoratului, n timp ce partidele protestatare de
extrema dreapt nu au depit niciodat pragul de 5% din voturi. Alegerile legislative din anul
1992, au nsemnat pentru Frana o revigorare a votului protestatar, dar n favoarea partidelor
de extrema dreapta, cu scderea corespunztoare a influentei partidului comunist. Votul
protestatar a mbrcat aspecte spectaculare n Danemarca, la nceputul anilor 80, odat cu
apariia partidului anti-impozite al avocatului Gilstnup, care se prezenta el nsui sub forma
unui partid de extrema dreapta. n Germania, votul protestatar a avut o importan relativ n
evoluia sistemului politic cu toate c, nc de la nceputul anilor 80, partidele ecologiste au
reuit s sparg pragul electoral de 5%, devenind partide parlamentare. Partidele regionale au
cunoscut n aceasta perioada, la rndul lor o cretere politic, n cele mai multe dintre statele
Europei, succes considerat ca datorat tocmai votului protestatar fa de partidele de
guvernmnt clasice din aceste ri. n Spania, aceste efecte s-au vzut foarte bine nu numai la
nivelul guvernmntului comunitilor autonome dar i la centru, n compunerea legislativului
dup alegerile generale. n fine, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord ne
prezint Partidul Liberal ca principal destinatar al votului protestatar, partid ce ncepe s
devin un partid cu vocaie guvernamental, obinnd n anul 1992, peste 18% din voturi.68
n ceea ce privete ritmurile guvernamentale, respectiv fenomenele care
provoac variaiuni la nivelul executivului, acestea pot fi identificate pe trei direcii ale
analizei comparative:
a. stabilitatea guvernamental, neleas ca succesiune a guvernelor de orientare
i compoziie politic diferit, fenomen ce afecteaz direct procesul de gestiune public;
b. alternana la putere, ce desemneaz procesul de trecere a unui sau unor partide
politice de la guvernare n opoziie i vice-versa; fenomen de constituie una din garaniile
fundamentale mpotriva excesului de putere i arbitrarului n administraia public, precum i
mpotriva corupiei din sectorul public;
c. stabilitatea ministerial, neleas ca longevitate/stabilitate a personalului de
conducere din aparatul administraiei publice centrale de specialitate, n raport cu stabilitatea
guvernamental.
n funcie de criteriul stabilitii guvernamentale, statele analizate din perspectiva
sistemelor lor politice pot fi grupate n urmtoarele categorii69:
68
69

Ibidem, pag. 247


Clasificarea este preluat din monografia citat a lui Jacques Ziller, avnd ca perioad de referin, perioada cuprins ntre
anii 1949-1989.(pag.252-253)

39
a. State cu o stabilitate guvernamental i ministerial puternic
Statele considerate de doctrina de specialitate a prezenta cea mai puternic
stabilitate guvernamental la nivelul Europei occidentale sunt Luxemburg, Regatul Unit al
Marii Britanii i Irlandei de Nord precum i Germania. Toate aceste state practic aanumitul guvernmnt de legislatur, Guvernul fiind numit i stabil pe durata mandatului
Parlamentului. Dac Luxemburg i Regatul Unit sunt organizate constituional n forma unor
monarhii constituionale, R.F. Germania prezint caracteristicile tipice ale unei republici
parlamentare. n Luxemburg, Partidul cretin-social a format guvernul n perioada 1949-1974
precum i n perioada 1979-1989, n coaliie cu Partidul deschiderii socialiste (POS, socialdemocrat) sau cu Partidul liberal (1947, 1959, 1969, 1979). n toate legislaturile, primulministru a fost desemnat din rndurile partidului de guvernmnt. Aceasta explic i
considerabila stabilitate ministerial din aceasta ar unde longevitatea minitrilor i a
atribuiilor lor a depit adeseori mandatul guvernamental. n Regatul Unit, guvernarea rii sa realizat alternativ de ctre partidul conservator (1951-1963; 1970-1974; 1979-1992) i
partidul laburist (1945-1951; 1964-1970; 1974-1979). n acest stat stabilitatea guvernamental
tradiional a fost mai pronunat dect longevitatea ministerial ntruct Primul-ministru,
dispune de puteri largi n materia remanierii guvernamentale. n ceea ce privete Germania,
stabilitatea guvernamental puternic (Guvern de coaliie CDU+CSU, FDP i alii, n
perioadele: 1949-1969; 1982-1991 i SPD+FDP n perioadele: 1969-1980; 1992-prezent) a
fost nsoit de o remarcabil longevitate ministerial tulburat nu att de schimbarea
mandatelor ci, mai ales, de momente de renegociere necesara a unor portofolii ntre partenerii
coaliiilor guvernamentale.
b. State cu o stabilitate guvernamental i ministerial medie
n aceast categorie au fost cuprinse Frana, Irlanda i Olanda, la nivelul crora
nu se poate vorbi de guvernmnt de legislatur ntruct guvernele de coaliie au defazat, de
cele mai multe ori n avans, mandatul Parlamentului. Pe de alta parte, n Frana, existenta unui
factor extern, extraparlamentar, Preedintele Republicii, ales pe un mandat diferit de cel al
Parlamentului, a fost de cteva ori n msur s busculeze compoziia guvernului. n perioada
1944-1947, Frana a cunoscut 5 guverne de coaliie ntre cretin-democrai, socialiti i
comuniti, iar sub imperiul Constituiei celei de a IV-a Republici (ianuarie 1947-iunie 1958)
un numr de 21 coaliii guvernamentale de centru-dreapta sau de centru-stnga cu alierea unui
numr mare de partide mici, conservatoare sau socialiste. Stabilitatea guvernamental atins
sub imperiul Constituiei celei de a V-a Republici franceze, este considerat a fi strns legat
de prelungirea mandatului Preedintelui Republicii la 7 ani fa de durata de 5 ani a
mandatului Adunrii Naionale dar, n acelai timp, instabilitatea ministerial este considerat
a fi o consecin a aceleiai decalri de mandate, ntruct, de cteva ori, un Preedinte a fost
nevoit s coabiteze cu un Prim-ministru desemnat de opoziia majoritar, ctigtoare a
alegerilor. n Irlanda, stabilitatea guvernamental a fost nsoit de o longevitate ministerial
corelativ ntruct Fianna Fail a reuit s formeze singur guvernele perioadelor 1944-1948;
1951-1954; 1957-1973; 1977-1981; martie 1982-decembrie 1982; 1987-1992. n Olanda,
relativ stabilitate guvernamental, ntrerupt de lungi perioade de formare a unor noi coaliii,
a fost acompaniat de o mult mai pronunat longevitate ministerial, n special a minitrilor
cretin-democrai.
c. State cu o stabilitate guvernamental sczut
Din categoria acestor state sunt considerate a face parte Danemarca i Belgia.
Aparenta stabilitate guvernamental, este data n Danemarca de guvernele de coaliie formate
de partidul social-democrat n coaliie cu partidul conservator sau liberal, ntre care nu existau
i nu puteau s existe foarte multe lucruri n comun. Guvernele minoritare care diminuau,
deopotriv, att fora partidului social-democrat cat i a celui conservator, au determinat o
puternic instabilitate la nivelul compoziiei guvernelor respective, ameninat permanent cu
dizolvarea. n aceeai msur, longevitatea ministerial a dobndit un caracter relativ i
vulnerabil. n ceea ce privete Belgia, nici unul dintre guvernele de dup 1945 nu au avut o

40
longevitate mai mare de trei ani, n perioada 1945-1992 succedndu-se la putere un numr de
30 de guverne, n general de coaliie. Longevitatea ministerial nu a depit n nici un caz
longevitatea guvernelor desemnate.
d. State cu o mare instabilitate guvernamental
O mare instabilitate guvernamental se poate observa la nivelul unor state precum
Italia sau n relativ tinerele sisteme democratice din Grecia, Portugalia sau Spania. Italia
deine, indiscutabil, recordul n materia instabilitii guvernamentale n perioada de dup cel
de-al doilea rzboi mondial. Astfel, numrul guvernelor din perioada 1947-1993 atinge cifra
de 45, n marea lor majoritate guverne de coaliie ale cretin-democraiei (CD) cu toat paleta
de partide din arcul constituional, de la partidul liberal i pn la partidul socialist.
Schimbarea guvernelor a nsemnat de cele mai multe ori pentru Italia puternice crize
guvernamentale care nu au reuit s aduc dup sine alte guverne, mai puternice sau stabile.70
n ceea ce privete democraia din Romnia de dup anul 1989, concluziile
doctrinei comparative ne conduc la conturarea urmtoarelor observaii:
a. Romnia, poate fi ncadrat, n linii generale, n rndul statelor europene cu
sisteme politice i constituionale ce corespund exigenelor i mai ales evoluiei istorice n
plan continental, realitate care a permis accesul gradual, de pe poziii de egalitate, al statului
roman n spaiul politic i juridic comunitar european contemporan.
b. Romnia a reuit s creeze instituiile fundamentale i vitale ale consolidrii
democraiei reprezentative: un sistem electoral liber, un sistem pluralist de promovare a
voinei politice a cetenilor, un sistem instituional pluralist de exercitare a puterii statale, o
relativ stabilitate guvernamental, precum i un sistem politic caracterizat prin alternan la
putere.
c. Din punct de vedere electoral, Romnia a adoptat sistemul cel mai rspndit n
plan european (Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia,
Spania) respectiv sistemul reprezentrii proporionale prin scrutin de list, ntr-un singur tur
de scrutin, pentru desemnarea Parlamentului i autoritilor publice locale cu caracter colegial,
precum i scrutinul uninominal, n dou tururi, pentru desemnarea Preedintelui Romniei i
primarilor.
d. Romnia a instituit, ncepnd cu anul 2000, un prag electoral de 5%, ce poate fi
ntlnit la nivelul Germaniei, pentru toate categoriile de autoriti publice, precum i n Frana,
pentru alegerile cu caracter regional i pentru Parlamentul European.
e. Romnia se ncadreaz, din perspectiva fenomenului guvernamental, n rndul
statelor n care exist o multitudine de partide care au vocaia guvernrii, dar n care, un
partid, UDMR, reprezint pilonul permanent al tuturor majoritilor guvernamentale. Aa cum
rezult din Tabelul II, un numr de cel puin 5 partide, PDSR/PSD, PN-CD, PNL, PD sau
PRM, cu vocaia guvernrii, nu au putut, i este de presupus c nu vor putea nici n viitor,
forma majoriti care s le asigure guvernarea n afara unor aliane, iar UDMR, cu un
potenial electoral constant i stabil, de 7-10%, reprezint i va reprezenta nc, partidul
coaliiilor guvernamentale romneti.
n concluzie, dac stabilitatea guvernamental sau ministerial precum i
alternana la putere constituie factori importani ai evalurii dinamicii i influentei politicului
asupra administraiei publice, ei nu sunt nici pe departe singurii, astfel distribuirea
majoritilor politice ntre nivelul naional, regional sau local al organizrii exercitrii puterii,
aspectele privind organizarea administrativ-teritorial i politico-instituional a administraiei
publice, caracterul politic al nvestirii n unele funcii publice, formele i modalitile de
control politic asupra administraiei, constituie tot attea repere ce circumscriu dialectica
dintre fenomenul politic i fenomenul administrativ n democraiile reprezentative
contemporane.
70

Pentru amnunte i tabele comparative ale situaiei guvernamentale din diferite state europene, n perioada 1947-1992, a se
vedea, Jacques Ziller, Op.cit, pag. 254-265

41

Tabelul II.
Partide politice importante n Romnia, dup repartizarea mandatelor parlamentare n urma
alegerilor generale din 1996, 2000 i 2004
Partidul /
Aliana
PDSR

SENAT
1996 (3%) 2000 (5%)
mandate
% mandate %
41 28,67

CAMERA DEPUTAILOR
2004 (5%) 1996 (3%) 2000 (5%) 2004 (5%)
mandate
% mandate % mandate % mandate %
91 26,56

PSD

65

45,45

46

33,57

155 44,79 113 34,03

PDSR

60

41,95

142 41,04

PSDR

0,69

0,69

10

3,46

2,02

Uniunea
naional
PSD+PUR

57

37,16

PUR (PC)

2,79

11

8,02

1,73

19

5,72

PRM

5,59

37

25,87

21

13,64

19

5,54

84

24,27

48

14,45

CDR /

53

37,06

122 35,57

PNCD

27

18,88

5,28

83

14,19

5,03

PNL

17

11,88

13

9,09

28

20,43

25

17,48

30

8,67

64

19,27

PNL-CD

2,79

1,45

FER

0,69

0,29

PAR

0,69

0,87

PER

0,69

1,45

CDR 2000

5,28

5,03

USD/

23

16,08

53

15,45

PD

22

13

7,57

21

15,32

43

12,53

31

8,95

48

14,45

PSDR

10

2,91

D.A. PNL-PD

49

31,80

UDMR

11

7,69

12

8,39

10

6,23

25

7,29

27

7,80

22

6,62

PUNR/

4,90

18

5,25

PAN (PUNRPNR)

1,42

1,39

APR

4,27

4,07

PNL Cmpeanu

1,22

1,37

Alii / minoriti

15

4,37

19

5,49

18

5,42

TOTAL

143

143

137

343

346

132 39,75

112 33,73

332

PSD/PDSR

PRM

PNL

PD

UDMR

CDR/PNTCD

PUNR/PNR

PUR (PC)

MINORITI

Partide/Aliane

25

50

75

100

125

150

175

200

- PSD/PDSR : social-democrat, stnga


- PRM : naionalist, extrem dreapt
- PNL : liberal, dreapta
- PD : democrat, centru-stnga
- UDMR : naionalist, centru-dreapta
- CDR/PNCD : cretin-democrat, centru-dreapta
- PUNR/PNR : naionalist, centru-stnga
- Minoriti naionale

225

Mandate

1996

2000

2004

42

Profilul politic al Romniei dup alegerile generale din 1996, 2000 i 2004

43

1.4. Regimul juridic actual al partidelor politice n Romnia


Constituia Romniei ridic partidele politice la rangul unor instituii de drept
public/constituional, fr a le conferi ns statutul unor autoriti sau structuri instituionale
cu caracter statal. Legea fundamental a Romniei, consacrnd principiul pluralismului social
i politic n art.8. alin.(1), plaseaz partidele politice la confluena dintre stat i societatea
civil, dintre puterea de stat i puterea public, atribuindu-le rolul de a realiza liantul necesar,
respectiv ntreptrunderea dintre cele dou sfere ale vieii publice prin, pe de o parte,
contribuia la definirea i, pe de alt parte, la exprimarea voinei politice a cetenilor.
n ceea ce privete contribuia la definirea voinei politice a cetenilor, trebuie
observat ca nici textul constituional i nici textul noii Legi a partidelor politice nr.14/200371
nu disting ntre nivelele de formare a acesteia, ceea ce nseamn ca voina politic se
formeaz i definete att la nivel naional, al ntregii societi, ct i la nivelul comunitilor
locale. Prin consecin, concluzia care se impune este aceea c principiul constituional
permite att existena unor partide politice cu ntindere naional ct i a unor partide politice
cu ntindere regional sau local.
Legea partidelor politice din 2003, consacr principiul potrivit cruia partidele
politice se organizeaz i funcioneaz dup criteriul administrativ-teritorial (art.4 alin.(1) din
Legea nr.14/2003). Aceasta nseamn c legiuitorul urmrete, n conformitate cu spiritul
constituional, asocierea liber cetenilor n partide politice n primul rnd pe criteriul
interesului lor politic comun i, abia n subsidiar, pe criteriul vreunei ideologii principiale, de
partid. n al doilea rnd, aceasta nseamn ca acelai legiuitor recunoate existena interesului
public difereniat la nivel administrativ-teritorial. Totodat legiuitorul admite, n acord cu
legislaiile europene contemporane, ca la nivelul unitilor administrativ-teritoriale se face, n
limitele legii, nu numai administraie, ci i politic. Unitile administrativ-teritoriale nu mai
reprezint astzi numai circumscripii electorale la nivelul crora se desfoar procesul
electoral ci, mai ales, comuniti politice de ceteni cu interese proprii i dreptul
constituional de a i le exprima. De altfel, ntreaga filozofie a legislaiei electorale n vigoare
ndreptete o asemenea concluzie.
Exprimarea de ctre partid a voinei politice a cetenilor reprezint concretizarea
n plan politic, att a libertii de exprimare ct i a dreptului de asociere a acestora. Aceasta
nseamn ca partidele politice nu pot fi exonerate de obligaia de a respecta interdiciile
impuse de Constituie libertii de exprimare, altfel ar nsemna ca libertatea de exprimare s
fie diferit dup cum se exercit de ceteni n mod individual sau n forme asociative.72
Exprimarea voinei politice a cetenilor se realizeaz n primul rnd prin alegeri.
Pentru a-i putea realiza rolul fundamental, partidele politice au dreptul i obligaia
constituional i legal de a participa la alegeri, de a se implica n procesul electoral la nivel
naional i/sau local. De altfel, textul art.2 al Legii partidelor politice nr.14/2003, concretiznd
principiul constituional, statueaz: Prin activitatea lor, partidele politice promoveaz
valorile i interesele naionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice,
particip cu candidai n alegeri i la constituirea unor autoriti publice i stimuleaz
participarea cetenilor la scrutinuri, potrivit legii.
Aceast prim categorie de drepturi i obligaii speciale, cu caracter constituional,
derivnd din rolul fundamental conferit de Constituie i lege, fundamenteaz o capacitate
juridic special pentru partidele politice precum i calitatea acestora de subiecte de drept
public73, constituional.

71

Legea partidelor politice nr.14/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.25 din 17 ianuarie 2003, modific i
completeaz vechea reglementare, respectiv Legea partidelor politice nr.27 din 26 aprilie 1996.
72
Principiu de altfel stabilit i prin Decizia Curii Constituionale nr.35/1996 publicat n M.Of. nr.75/1996
73
A se vedea n acest sens, Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Op.cit.pag.294

44
Exprimarea voinei politice a cetenilor i contribuia partidelor politice n acest
proces nseamn i dreptul de a participa la constituirea unor autoriti publice, ceea ce
constituie nsi esena principiului democratic. Dreptul de a participa la constituirea unor
autoriti publice nu nseamn ns o nvestire cu autoritate public ori competen de drept
public, i nici dreptul de a exercita puterea, nici n nume propriu i nici n numele poporului.
Acest drept aparine exclusiv autoritilor publice ale statului n baza i n limitele prevzute
de Constituie i lege.
Dintre celelalte drepturi speciale de care beneficiaz numai partidele politice,
potrivit Constituiei Romniei, mai pot fi enumerate: dreptul partidelor politice reprezentate n
Parlament de a fi consultate de ctre Preedintele Romniei atunci cnd acesta desemneaz un
candidat pentru funcia de prim ministru (art. 103 alin. (1)), dreptul de a propune candidai pe
liste de candidai, pentru alegerile parlamentare, dreptul de a desemna reprezentani n
birourile electorale, dreptul la o subvenie special din bugetul de stat n campania
electoral.74 Totodat Constituia stabilete pentru partidele politice anumite reguli speciale
referitoare la scopul lor, cauzele care pot duce la declararea lor ca neconstituional,
categoriile de persoane care nu se pot asocia n partide politice, etc. (art.40).
Drepturile speciale conferite de Constituie i lege implic cu necesitate, un statut
propriu, independent i autonom, al partidelor politice n raport cu statul, cu societatea i cu
proprii membrii, precum i un minim de organizare intern. Acest statut este configurat de o
serie de prevederi constituionale i legale care reglementeaz nregistrarea partidelor politice,
organizarea intern a acestora, membrii de partid, asocierea partidelor politice, etc.
Instituionalizarea partidelor politice desemneaz, n sens juridic, recunoaterea acestora ca
subiecte autonome de drept precum i integrarea lor constituional n sistemul politico-juridic
statal.
Din punct de vedere structural, instituionalizarea partidelor politice i principiul
independenei organizatorice presupun, pe de o parte, personalitate juridic proprie i, pe de
alt parte, un minim de organizare intern de partid, conceput potrivit principiului
democraiei interne.
Din prima perspectiv, partidele politice sunt persoane juridice, dispunnd de o
denumire, un sediu, un patrimoniu propriu i o organizare intern proprie, supuse unor
reglementri legale speciale. Aceasta personalitate se dobndete, potrivit art.22 al Legii
nr.14/2003, la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii instanei competente n acest
sens. Este vorba, evident de o personalitate juridic de drept privat.
Faptul c, prin Constituie partidelor politice li se confer un anumit rol i anumite
drepturi speciale n procesul de constituire a voinei politice a poporului i a unor autoriti
publice nu nseamn dect ca li se recunoate o capacitate special, limitat, de a sta ca
subiecte colective (organizaii) n anumite raporturi de drept public, respectiv un anumit statut
constituional.
Democraia intern de partid trebuie privit n raport cu principiul libertii
partidelor politice i are n vedere: libertatea constituirii ordinii structurale i regulamentare
interne; egalitatea membrilor i a dreptului lor de codecizie n cadrul partidului, egalitatea
membrilor n accesul la structurile de conducere ale partidului, libertatea opinie i dreptul la
opoziie interna de partid, mandatul, caracterul electiv i colegial al organelor de conducere; etc.
n vederea garantrii acestui principiu, Legea nr. 14/2003 instituie n cuprinsul
Capitolului II i III anumite reguli speciale.
ntruct sunt asociaii liber constituite ale cetenilor (art.40 alin.(1) al
Constituiei) care urmresc s grupeze persoane animate de interese aspiraii i concepii
apropiate, este firesc ca partidele politice s caute s-i defineasc fa de ele nsele i fa de
alegtori, propriile eluri. Elaborarea unui program sau a unei platforme program este astfel un

74

Idem

45
imperativ intern pentru orice partid politic.75 Legea partidelor politice reglementeaz, de altfel,
n cuprinsul art.9 coroborat cu art. 18 lit.c), obligaia partidelor politice de a avea i a depune,
n vederea nregistrrii, programul politic propriu.
Recunoaterea ca partid politic nu poate i nu trebuie s fie dependent de
coninutul ideologic sau de o evaluare subiectiv, de ctre instana competent a nregistra un
partid politic, a scopurilor unei asociaii cu caracter politic, prevzute n statut ori n
programul politic propriu. Asupra faptului c un partid politic militeaz sau nu mpotriva
valorilor constituionale este competent s se pronune numai Curtea Constituional care
deine monopolul unui asemenea tip de control.76 Examinnd comparativ prevederile
constituionale i legale, Prof. Tudor Drganu arta ca: Tribunalul municipiului Bucureti
i Curtea de Apel Bucureti sunt competente s se pronune numai asupra conformitii
constituirii unui partid politic cu prevederile legii...; n schimb, asupra constituionalitii
unui partid politic, singura instan competent s se pronune este Curtea
Constituional..77
Interdicia reglementat n art.37 alin.(2) i (4) coroborat cu art.8 alin.(2) vizeaz,
ca elemente materiale de coninut, att scopurile ct i activitatea partidelor politice
ndreptate mpotriva urmtoarelor principii:
pluralismul politic care conine n sine principiul libertii i egalitii politice i a
partidelor politice, dreptul la opoziie, principiile formrii libere a voinei politice
a cetenilor, etc.
al statului de drept care conine, aa cum am demonstrat deja, principiul separaiei
exercitrii puterii, principiul constituionalitii activitii legislative, principiul
legalitii i responsabilitii puterii executive, principiul independentei justiiei,
ordinea de drept n ansamblul ei.
al suveranitii naionale, integritii sau independenei Romniei.
al democraiei care conine i valorile consacrate n art. 1 alin.(3) respectiv
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a
personalitii umane.
Principiul competenei exclusive a Curii Constituionale de a se pronuna asupra
constituionalitii unui partid politic are o serie de consecine practice importante, dintre care
artam n primul rnd faptul c, n lipsa unei decizii a Curii, nici o alt autoritate ori instituie
statal nu are dreptul de a se pronuna ori de a aciona n sensul aprecierii ca neconstituional a
unui anumit partid politic. Astfel, considerm ca este ilegal sau, dup caz, abuziv orice
atitudine discriminatorie a autoritilor publice, n raport cu partidele politice sau membrii
acestora, pentru unicul motiv c respectivul partid ar fi extremist, sau ca o persoan face parte
dintr-un partid, avnd un asemenea presupus caracter.
Poziia constituional a partidelor politice este circumscris de principiile
libertii i egalitii acestora. Principiul egalitii partidelor politice trebuie vzut, n primul
rnd ca egalitate de anse n procesul electoral i, n al doilea rnd, ca egalitate de
tratament juridic din partea statului i autoritilor sale. Aceasta nseamn ca orice
discriminare pe temeiul importanei unui partid sau a altuia este, n opinia noastr, ilegal i
neconstituional, fie c este vorba de accesul sau folosirea unor spaii publice, de atribuirea
unor sedii, de dreptul de a folosi spatiile publice de afiaj, de dreptul la timpi de antena n
campania electorala, etc. Pe de alt parte, credem ca principiul egalitii este respectat atunci
cnd se instituie, prin lege, anumite reguli proporionale, cu condiia ca acestea sa nu exclud,
cei puin la nivelul minimal, nici un partid politic pe criteriul lipsei lui de importanta.
Principiul libertii partidelor politice include, aa cum am artat deja, att
principiul libertii constituirii ct i principiul libertii activitii acestora. De aceea
75

Tudor Drganu, Op.cit. pag.48


A se vedea pentru competena exclusiv a de a hotr cu privire la constituionalitatea unui partid politic si Decizia Curii
Constituionale nr.59/2000 publicat n M.Of. nr.418/2000
77
Tudor Drganu, Op.cit., pag.46
76

46
considerm c, atta vreme ct un partid politic nu a fost declarat neconstituional, i atta
vreme ct partidele reprezint asociaii libere ale cetenilor care contribuie la formarea
voinei politice a acestora, este discutabil, pe criteriul constituionalitii, reglementarea din
art. 4 alin.(2) i (3) al Legii nr. 14/2003, potrivit crei este interzis desfurarea de activiti
politice la nivelul agenilor economici sau ai instituiilor publice n afara campaniilor
electorale, sub rezerva acordului acestora. S-ar putea spune c aceste reglementri ncalc,
atunci cnd este vorba mai ales de agenii economici (de la micii comerciani la marile
ntreprinderi cu capital de stat), principiul libertii organizatorice i funcionale a unor
structuri cu caracter privat, crend, totodat, o situaie discriminatorie fa de alte structuri
private precum, spre exemplu, organizaiile neguvernamentale, mass-media privat, alte
asociaii sau organizaii ale societii civile, la nivelul crora, se presupune per a contrario, c
sunt permise activiti politice i n afara campaniilor electorale. Credem c desfurarea unor
activiti politice la nivelul structurilor private ale societii civile, este i trebuie s fie, fr
discriminri de nici un fel, mai mult dect fireasc, atta vreme ct regulamentele de
organizare intern ale acestora sau, dup caz, decizia organelor lor de conducere nu interzic
expres, din considerente proprii, asemenea activiti.
Trebuie observat c, n acord cu o serie de reglementri similare din Europa, noua
lege privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale din 200678
reglementeaz att finanarea privat ct i finanarea public (guvernamental), ca modaliti
de asigurare a veniturilor proprii ale partidelor politice.
Finanarea privat poate s mbrace mai multe forme specifice:
cotizaii ale membrilor de partid;
donaii;
editarea, realizarea i difuzarea publicaiilor ori a altor materiale de
propagand i cultur politic proprii;
organizarea de ntruniri i seminarii cu tematic politic, economic sau
social;
aciunile culturale, sportive i distractive;
serviciile interne;
nchirierea spaiilor aflate n patrimoniul propriu pentru conferine sau aciuni
social-culturale i pentru organizarea birourilor parlamentare;
nstrinarea terenurilor i cldirilor din patrimoniu, dar numai dup cel puin
10 ani de la nregistrarea n patrimoniu, cu excepia partidelor politice aflate
n curs de dizolvare (termenul de 10 ani nu se aplic n situaia bunurilor
imobiliare motenite);
nstrinarea bunurilor mobile din patrimoniu, numai dac nu reprezint acte
de comer;
dobnzi bancare.
Finanarea guvernamental mbrac, n principiu, forma unor subvenii anuale de
la bugetul de stat. Suma alocat anual partidelor politice nu poate fi mai mare de 0,04% din
veniturile prevzute n bugetul de stat. Pentru partidele politice care promoveaz femei pe
listele electorale, pe locuri eligibile, suma alocat de la bugetul de stat va fi majorat
proporional cu numrul mandatelor obinute n alegeri de candidaii femei. Subvenia de la
bugetul de stat se vars lunar n contul fiecrui partid politic, prin bugetul Autoritii
Electorale Permanente, i se reflect distinct n evidena contabil a partidelor politice. 79
n cazul ambelor tipuri de finanri este admis, dincolo de limitele prevzute de lege,
ideea finanrilor suplimentare cu ocazia campaniilor electorale.
78
79

Legea privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale, nr.334 din 17 iulie 2006, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.632/21.07.2006
Art.14 alin.2 i art.18 alin.(1) din Legea nr.334/2006 privind finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor
electorale

47
Principiul transparenei finanrii este asigurat de regula instituit pentru donaii,
n cuprinsul art.7 alin.(1) al legii, potrivit cruia: primirea donaiei sunt obligatorii
verificarea i nregistrarea identitii donatorului, indiferent de caracterul public sau
confidenial al acesteia.. Prin excepie, la solicitarea donatorului, identitatea acestuia poate
rmne confidenial dac cuantumul donaiei se situeaz n limita sumei anuale de 10 salarii
de baz minime brute pe ar.
2. Administraia public i democraia statului de drept
2.1. Interesul public i interesul politic.
Analiznd noiunea general de interes80, putem observa c nseamn, n oricare din
accepiuni, o anumit reprezentare subiectiv a unei nevoi obiective precum i asupra cilor,
mijloacelor i modalitilor de acoperire a acestei nevoi. Pornind de la ideea ca sarcinile
statului contemporan nu sunt altceva dect nevoi sociale, valorizate politic i consacrate
normativ, att identificarea analitica ct i modalitile i mijloacele specifice de realizare a
acestora sunt strns legate de modul cum ele se reflect la nivelul subiectivitii unor persoane
sau grupuri de persoane, fiind mereu supuse discuiei i controversei.
Primii care au examinat interesul n strns legtur cu problemele politicii au fost
filozofii sofiti.81 Niccollo Machiavelli a relevat interesul ca element motor al aciunii umane,
artnd ca activitatea politic este un domeniu al conflictului dintre interesele sociale
materiale ale unor grupuri sociale i personaliti. Dup filosoful englez, Thomas Hobbes,
societatea este un teren pe care se nfrunt mereu interesele i dorinele fiecruia cu ale altora,
ceea ce duce la o permanenta lupta ntre indivizi caracterizat prin sintagmele: homo homini
lupus i bellum omnium contra omnes.
Karl Marx i Friedrech Engels au conferit noiunii de interes un coninut de
clas, iar gndirea nemarxist contemporan privete interesul ca totalitate a tendinelor spre
nsuirea bunurilor i gloriei (V. Pareto), ca o nzuin sau un obiect care stimuleaz
activitatea omului (R.M. MacIver), sau uneori considera ca interesul politic ar fi binele
comun sau interesul comun (Georges Burdeau, J. Freund, etc), ndeplinind funcii de
impulsionare, orientare i reglare a activitii oamenilor.
Literatura de specialitate, inclusiv romaneasc, deosebete ntre interesul social
general, interesul de grup i interesul individual.82 Fiecare din aceste categorii de interese
poate avea un coninut diferit, att indivizii cat i grupurile de indivizi, organizate sau nu,
putnd a fi interesai de rezolvarea unor nevoi multiple, cu caracter material elementar, de
80

lat.: interest - conteaz, e important. Noiunea e definit n Dicionarul Explicativ al Limbii Romne ca: stimul
fundamental al activitii omeneti, ca preocupare de a obine un succes, un avantaj, ca rvn depus ntr-o aciune
pentru satisfacerea anumitor nevoi (DEX, Editura Academiei RSR, 1975, pag.434), iar n Mica Enciclopedie de
Politologie, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1977, pag.244), ca i: categorie a gndirii economice, socialpolitice i filozofice care exprim, ntr-o form ideal i subiectiv, necesitile obiective, materiale i spirituale ale
existenei i dezvoltrii oamenilor, constituind sistemul principal de impulsionare, orientare i reglare a vieii umane.
81
Propagatori, de obicei profesioniti i itinerani, ai luminilor i educaiei superioare, perfeci stpnitori ai artei comunicrii
publice i oratoriei, cu o larg influen n Grecia n jurul anului 400 a.Chr. Cei mai emineni au fost Protagoras din
Abdera, cu teza sa subiectivist c omul e msura tuturor lucrurilor, i Giorgias din Leontinoi, cu importante
contribuii n domeniul retoricii i esteticii. Cea mai influent tez a lor, n domeniul analizat, a fost cea a evidenierii
contrastului dintre varietatea legislaiilor omeneti i moralitatea etern i universal valabil a naturii, identificat spre
pild de Antiphon cu un gen de hedonism sau cu dreptul celui mai puternic. Acest contrast a oferit apoi o baz pentru
critica societii. (pentru amnunte, a se vedea Antony Flew, Dicionar de Filozofie i Logic -1979, n versiune
romneasc, Ed. Humanitas, Bucureti, 1996, pag.314)
82
n acest sens prof. Paul Negulescu scria c : Individul nu se poate dezvolta dect n mijlocul societii. ntre individ i
societatea omeneasc organizat, numit stat, exist raporturi. i individul i colectivitatea au interese dar interesele
individuale nu se pot realiza dect cu asentimentul societii. Cnd aceste interese i raporturile care se creeaz pe baza
lor, capt un mare pre pentru societate, statul le reglementeaz, punnd la dispoziia titularului fora public pentru a
le putea realiza. Interesul, mbrcat astfel n hain juridic, capt numele de drept. (Paul Negulescu, Curs de politic
administrativ fcut la Centrul de pregtire Profesional Administrativ - fascicola 1, Bucureti 1938, pag.6)

48
conservare a fiinei fizice sau morale, cu caracter socio-profesional, cultural, etnic, de
dezvoltare i bunstare material, cu caracter politic, etc.
Nevoile individuale i sociale sunt nevoi obiective, nevoi ce apar i dispar n
desfurarea vieii de zi cu zi a oamenilor i a statelor, dar nici oamenii i nici statele nu pot,
fr solidaritate i fr a se grupa n funcie de scopuri i afiniti, sa acopere, sa promoveze i
s rezolve aceste nevoi. n spatele acestei idei se ascunde de fapt toat filozofa evoluiei
istorice a statelor, potrivit creia solidaritatea nseamn putere i puterea nseamn libertate
individual mai larg, motiv pentru care raiunile de solidaritate cntresc mai greu dect
raiunile individuale, ceea ce deschide drumul ctre servitute.
Statele i sistemele statale au aprut fundamentndu-se pe ideea de solidaritate n
timp ce partidele politice au aprut ca urmare a ideii de conflict, n care un grup ctig puterea
asupra altui grup de indivizi cu interese contrare. Cu toate ca istoria este, aa cum s-a vzut,
plina de conflicte sau lupte dintre grupri rivale pentru dobndirea puterii politice, totui
doctrina pare a fi n marea ei majoritate de acord, c nu toate aceste conflicte intr n logica
politic a fenomenului partizan i mai ales c gruprile aflate n conflict nu pot fi privite
ntotdeauna prin prisma conceptului actual al partidelor politice, care trebuie s fie reductibil la
o baz socio-politic i nu la fraciuni de interese de clan sau de grup.
Politologi reputai a cror contribuie la cunoaterea fenomenului partizan este
unanim recunoscut, de la deja clasicii Maurice Duverger, R. Michels, Max Weber, P.P.
Negulescu, Raymond Aron, .a., la cercettorii contemporani precum Francois Borella,
Pierre Avril, Daniel-Louis Seiler, Kay Lawson, Leon Epstein, .a, - arat c, odat cu
apariia partidelor politice moderne, liantul nu mai este dat de interese nguste, private, de
grup, ci de un elaborat de factur ideologic, de un proiect politic. Din acel moment, partidele
nu mai vor doar s reprezinte propriile lor realiti pe lng suveran ori s-i smulg privilegii
ci vor pur i simplu puterea, n totalitate sau n parte.83 De altfel, relaia pe care partidele
politice o au cu puterea de stat le deosebete astzi esenial de toate celelalte grupuri de
interese sau de presiune constituite la nivelul societii. Ele reprezint interese politice, de
grup. Apariia partidelor politice marcheaz deci i momentul apariia ideii interesului politic,
respectiv a ntregului raionament care face posibil dobndirea i exercitarea, n totalitate sau
n parte, a puterii.
Partidul politic este, n accepiunea modern, legal-naional, n primul rnd o
organizaie, avnd o natur social, iar fenomenul partizan se definete n primul rnd ca
fenomen social. Fenomenul partizan constituie o specie a fenomenului social.
Partidul este n al doilea rnd, n sens tehnic-juridic, un subiect de drept public, n
raporturile juridice privind constituirea i exercitarea puterii publice ca putere statal, acest
statut fiindu-i conferit n majoritatea legislaiilor avansate ale lumii prin Constituie i/sau
lege.
n calitate de organizaie el reprezint un interes social de grup. n calitate de
subiect de drept public, cu un scop politic i o ideologie definite n statut, ei reprezint un
interes politic de grup. Acest interes politic se manifest n raport cu sistemul instituional
statal, guvernamental, politico-legislativ i/sau politico-administrativ, legitimndu-se n ideea
de suveranitate naional, respectiv n aceea de mandat reprezentativ.
n calitate de subiecte de drept public, partidele particip, n sistemul politicodecizional, de pe poziii de egalitate legal, la formularea normativ a regulilor de conduit
obligatorii de urmat pentru societate. n acest sens, voina politic a partidelor politice, deci
interesul politic, nu se poate impune administraiei publice, care la rndul ei constituie un
element al aceluiai sistem, dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi
83

Dup Jean Blondel, trei condiii cumulative definesc maturitatea unei societi aflate n momentul emergenei partidelor:
prezena unui conflict societar, acceptarea soluiei de a apela la popor pentru rezolvarea lui i, n fine, convingerea c a
constitui partide nseamn a fi puternic, c partidele sunt singurele n msur s confere fundament soluiei. (J. Blondel,
Political Parties, p.13, citat de George Voicu n Pluripartidismul - o teorie a democraiei, Editura All, Bucureti, 1998,
pag.45)

49
care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice i
apoi n norme juridice, acestea din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia
public.84
Am fi tentai n acest punct, s concluzionm c interesul social, individual sau de
grup, filtrat prin ideologia de partid, se valorizeaz i se promoveaz ca interes politic, care
la rndul lui, odat legiferat, se transform n interes public, exprimnd un minim de
consens general i prin aceasta devenind obligatoriu pentru toate elementele componente ale
societii, inclusiv autoriti statale, dar credem c o asemenea concluzie are totui un caracter
prea simplist.
n primul rnd, dac nevoile sociale apar n mod obiectiv, n funcie de o anumit
evoluie a societii, ele sunt receptate de ctre partidele politice prin filtrul ideologiei lor de
partid, iar reflectarea lor n activitatea statal este astfel esenialmente marcat de interesul
politic al partidului sau coaliiei politice de guvernmnt. Chiar dac cu privire la anumite
nevoi, s-a ajuns la un minim de consens n procesul de valorizare politic, conferindu-i-se
dimensiunea interesului public, realizarea efectiv a acelui interes public depinde, desigur n
limitele legii, de voina politic a partidului de guvernmnt reprezentat la nivelul
Executivului. Aceasta nseamn c la nivelul realizrii interesului public, respectiv a
coninutului legii la nivelul conducerii i organizrii executrii de ctre autoritile publice
competente, interesul politic poate marca evident interesul public. Dac alternana la
guvernare este o garanie a democraiei, tot alternana la guvernare i pluripartidismul fac
posibil transferul interesului politic n sfera interesului public.
Aadar, trebuie constatat c interesul public are ntotdeauna i un caracter politic
care se manifest cel mai evident la nivelul autoritilor administrative cu competent
general politico-decizional, ntruct la nivelul acestora exist, desigur n limitele legii, o
sfer relativ larg a deciziei discreionare. Dac n jocul democratic, politico-legislativ,
partidele convin n forma legii asupra, spre pild, realizrii privatizrii, a raporturilor dintre
proprietari
i chiriai, a regionalizrii, pentru a atinge numai trei dintre problemele actuale
sensibile ale guvernmntului romnesc, sau chiar asupra cadrului general al acestei realizri,
realizarea efectiv a acestor sarcini statale, depinde esenial de modul cum, din punct de
vedere politic, se conduce i se organizeaz aceasta realizare la nivelul guvernului i al
autoritilor administraiei publice locale. Cu alte cuvinte, una din problemele cheie ale
statului de drept, dar i ale democraiei contemporane este aceea dac, competena
Executivului de a adopta acte cu caracter normativ trebuie extins sau dimpotriv restrns n
bariere constituionale i legale riguroase, instituindu-se i un mecanism eficient i funcional
de control asupra activitii acestor autoriti. Pentru c, dac legiferarea se transfer, dincolo
de constituionalitate, la nivelul Executivului, realitate notorie i de aceea cu att mai
dramatic vieii statale romneti actuale, prin actele Guvernului nu se mai promoveaz
interesul public, ci interesul politic al partidului de guvernmnt.85
Nici doctrina i nici politicienii nu contest c interesul public se difereniaz la
nivelul autoritilor administrativ-teritoriale n interese publice naionale, regionale i locale86,
motiv pentru care toate legislaiile statelor civilizate reglementeaz principiul descentralizrii
84

Ioan Alexandru, Administraia public, Ediia a IV-a, Ed. Lumina LEx, Bucureti, 2007, p.80
n legtur cu raporturile dintre administraia public i partidele politice, Ioan Alexandru precizeaz c toate principiile
fundamentale ale statului de drept trebuie cu sfinenie respectate pentru a obstacula tentaia pe care ar putea-o avea un
partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un Guvern monocolor, de a-i transforma aleii n
activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau locale n organe de partid centrale sau
locale. (I. Alexandru, Administraia public, teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a, ediie adugit, Ed. Lumina
Lex, 2007, p.80)
86
De altfel, toat literatura noastr de specialitate interbelic menioneaz aceast difereniere. Artm, n acest sens, cu titlu
exemplificativ, Marin Vraru, Tratat de Drept Administrativ Roman, Ed. Librriei Socec & Co., Bucureti 1928,
pag.217 i urm., Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ Roman, Vol. 1, Pincipii Generale, Editura E.Marvan,
Bucureti, 1934, pag.88 i urm., V. Onior, Drept administrativ, pag.109 i urm., Erast Diti Tarangul, Tratat de Drept
Administrativ Roman, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag.57 i urm., Anibal Teodorescu, Tratat de Drept
Administrativ, Editura Marvan, Bucureti, 1935, Vol.II,pag.285 i urm, etc.
85

50
i al autonomiei locale administrative, cutnd, n context supranaional i transfrontalier, noi
soluii de lrgire a sferei acestora. Dar supremaia legii nseamn c nimeni i nici un interes
nu poate fi mai presus dect valorile i interesele primordiale, fundamentale sau prioritare
statuate n Constituie i lege. Desigur c, n cadrul multiplelor sarcini pe care administraia
contemporan este chemat a le realiza, exist i multe care, datorita tehnicitii lor, nu pot fi
influenate esenial de interesul politic ai partidului de guvernmnt, sarcini tehnicoadministrative a cror constant dovedete ca ele sunt mai puin influenate de ideologia
politic i mai mult de competena profesional a funcionarilor publici, cum ar fi spre pild
sistematizarea urban, regimul construciilor, gospodrirea comunal, sntatea public,
asigurarea localitilor cu ap, curent electric, gaz metan, canalizare etc., sarcini care se
realizeaz de regul n regim de serviciu public, fiind marcate, n general, de ideea interesului
public, fr conotaii politice.
Realitile zilelor noastre, ne oblig s observm, de asemenea, c n ceea ce privete
coninutul ideologic doctrinal, acesta este subiacent intereselor, ideologiile dovedind astzi o
instabilitate accentuat. Se observ destul de des, i nu numai n Romnia de azi, c un guvern de
dreapta face o politic de stnga i c unul de stnga face o politic de dreapta. S-ar prea deci c,
ntr-un anumit moment socio-politic, nu exist dect o singur manier de a guverna eficient i c,
drept urmare, culoarea unui partid este mai degrab o etichet de uzan, menit s-i faciliteze
recunoaterea de ctre electorat, dect o identitate sigur. Oricum, identitatea doctrinal a unui
partid, ntr-o democraie, dei n general sesizabil, este relativ labil i permeabil fa de sugestii
ideologice din cele mai diverse. Pe de alt parte, n ciuda acestei laxiti doctrinale, partidele
obin, cu sau fr voia lor, prin nsumarea punctelor de vedere politice pe care le exprim de-a
lungul timpului, o identitate doctrinal mai mult sau mai puin coerent, dar nu mai puin real,
pentru c n exerciiul politic partidele sunt obligate s apeleze la teorii pentru a-i construi i a-i
susine programele i, n general, poziiile. Mai mult, spre deosebire de alte zone ale vieii sociale,
atributul relativitii este pentru politic mult mai pronunat, chiar definitoriu. Explicaia ine n
primul rnd de natura politicului: pornind de la realitate, valorizat i deci cunoscut ntotdeauna
ideologic, el se refer de fiecare dat la aceasta imagine construit a realitii, de pe o poziie de
unde vrea s acioneze, s modeleze realitatea potrivit proiectului su. Ori, pentru aceasta, el are
nevoie de sprijin social. Din acest punct de vedere, politicul nu ine att de ontologie ct de voina
social, avnd o dinamic proprie, fireasc i observabil, care depinde esenialmente de dinamica
societii n ansamblul sau.
n fine, ultima precizare nu poate evita dimensiunea teleologic a conceptului de
interes politic n raport cu interesul public. nainte de toate, veritabila raiune de a fi a
partidelor este accesul la guvernare, sau altfel spus, cucerirea puterii87, ct vreme interesul
public are ca scop i coninut fundamental realizarea binelui public.
Din punct de vedere al structurii lui interne, interesul politic poate fi privit din
dou perspective: interesul partidului de a guverna, interes n jurul cruia se desfoar
competiia politic dintre partidul de guvernmnt i opoziie - nelegnd prin aceasta lupta
pentru obinerea dreptului de a impune soluii politice ca soluii oficiale ale statului, iar n
acest proces actul administrativ are rolul su, i interesul membrilor staff-ului de partid,
respectiv politicienilor de a tri de pe urma politicii, de a-i face o profesie din aceasta.
Aceast subcategorie a interesului politic se deosebete de prima prin aceea c ea este comun
tuturor politicienilor, aflai la guvernare sau n opozitei, n conducerea Executivului, a
ministerelor sau autoritilor administraiei publice locale cu competent politico-decizional,
fiind caracterizat nu prin competiie politic, ci prin consens i cooperare, n vederea
87

n acest sens, Max Weber, remarcnd c partidul presupune relaii de tip asociativ, o apartenen fondat pe o form
liber de exprimare subliniaz imediat c Obiectul su (al partidului n.n) este de a asigura puterea pentru
conductorii si n snul unui grup instituionalizat n scopul realizrii unui ideal sau obinerii de avantaje pentru
membrii si. (M.Weber, The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, New York, 1974, p.407), iar
Maurice Duverger gsete aceast trstur esenial ca fiind valabil pentru toate partidele acestea au ca obiect direct
s cucereasc puterea sau s participe la exerciiul ei. (M. Duverger, Introduction a la Politique, Gallimard, Paris,
1964, p.183.)

51
meninerii unui statut profesional comun. Aceasta diviziune este important pentru a surprinde
ideea c, n raport cu interesul public, n procesul de valorizare politic i consacrare
normativ a nevoilor sociale, politicul promoveaz i interese profesionale proprii, avnd
posibilitatea de a decide, prin norme cu putere obligatorie, opozabile erga omnes, asupra
condiiilor propriei existene i chiar asupra realegerii lor, prin instituirea unor condiii de
eligibilitate favorabile. Iar exemplul Parlamentului Romniei n cadrul cruia s-au stabilit prin
consens condiii de salarizare i indemnizaii privilegiate pentru parlamentari n raport cu
toate celelalte categorii de demnitari i funcionari publici nu este foarte ndeprtat.
Spre deosebire de partide, administraia este supus comandamentului interesului
public, de unde i teoria, general acceptat n doctrina de specialitate occidental i
romneasc, a neutralitii politice a funciei i funcionarului public. Comandamentul
interesului public cruia, i numai cruia, administraia se va supune obligatoriu, este prescris
n Constituie i lege. Trebuie subliniat ins c, daca aceast teza este valabila la nivelul
profesionitilor, respectiv tehnicienilor, funcionarilor de cariera administrativ, la nivelul
organelor administrative cu competen decizional politico-administrativ, problematica
expusa mai sus se poate relua n aceiai termeni.
2.2. Administraia public i principiul democratic
Administraiile moderne s-au nscut din procesul complex ai evoluiei istorice a
statelor, n care tradiiile de autoritate i absolutism statal au marcat att existena ct i
funcionalitatea acestora. i astzi mai au actualitate principii de organizare i funcionare a
administraiei, tipice pentru perioadele autocratice, cum ar fi principiul organizrii ierarhice
centralizate, principiul legalitii administraiei, principiul monopolului juridic asupra
administraiei, principiul stabilitii n funcie a funcionarului public, principiul competenei
speciale i specializate, principiul neutralitii politice a funcionarului public, etc.
n statele n care, asemenea Romniei, nu a existat o cultur ndelungat i o
practic gradual a unei administraii fundamentate pe principiul parlamentarismului
democratic, administraiile publice din cadrul puterii executive au rmas tributare unei culturi
administrative de autoritate, n care administraia rmne distanat i strin de practicile i
procedurile democraiei. Raportarea, n acest context, la elementul formal cuprins n coninutul
normativ al statului de drept - prioritatea i rezerva legii n adoptarea actelor normative ale
administraiei, cu pierderea din vedere a coninutului valoric fundamental ai acestuia n epoca
contemporan, a putut duce i mai duce nc la reducerea rolului administraiei la acela de fora
public organizat n serviciul, n folosul i n scopul conservrii organizrii politicoguvernamentale statale de la un moment dat, fr a ine seama de realitile i nevoile efective i
concrete ale societii asupra creia acioneaz, de cele mai multe ori represiv.
Este adevrat i cunoscut faptul c, n istoria practicii democraiei n statele
dezvoltate ale lumii, funcionalitatea executivului, asigurat de principii i reguli cu caracter
de constante ale administraiei publice, au putut asigura asimilarea i aezarea unui sistem
intern bazat pe democraia parlamentar. Este, de altfel, notoriu rolul redus i ineficient al
Parlamentelor din perioada de nceput a construciei noilor state de drept, democratice
contemporane, existena lor fiind garantat, n principal, de continuitatea administraiilor
publice. Dar nu este mai puin adevrat c administraia public nsi a suferit apoi
transformri radicale i reformatoare, datorate tocmai noilor practici democratice din procesul
politico-decizional central sau local.
Constituia Romniei consacr un regim democratic reprezentativ n care voina
statal este determinata i circumscris unor cerine fundamentale: votul universal, egal,
direct, secret i liber exprimat, pluralismul politic, protecia minoritilor, separaia exercitrii
puterii, mandatul guvernamental, supremaia legii n activitatea administrativ, etc.
Parlamentul are, pe lng rolul sau fundamental de unic autoritate legiuitoare, i rolul de a

52
acorda prin vot ncredere Guvernului, acceptnd componena i programul de guvernare al
acestuia, legitimndu-l democratic indirect, articulnd i dezbtnd public poziii politice
diverse i diferite, avnd dreptul de a controla, prin modaliti specifice, politico-juridice,
activitatea acestuia, inclusiv aceea de iniiativ legislativ.88 Guvernul, la rndul sau, este
investit pe durata mandatului parlamentar.89
Realizarea principiului democratic, este asigurat prin controlul instituit asupra
puterii guvernamentale i exercitat att la nivel instituional statal ct i la nivelul participrii
indivizilor, n calitatea lor de ceteni, alegtori i/sau membri de partid, la procesul politicodecizional. Modelul normativ al democraiei reprezentative instaurate prin Constituie n
Romnia contemporan, cuprinde aadar, voina politic format n disputa dintre partide,
Parlament i Guvern, consacrat n mai multe planuri ale deciziei: un plan central al deciziei
politico-legislative, un plan central al deciziei politico-administrative, un plan local al deciziei
politico-administrative i un plan al administraiei intermediare n care decizia politicoadministrativ urmrete n principal coordonarea i armonizarea dintre celelalte dou nivele
ale deciziei.90 Acest sistem este justificat n limbaj constituional prin existena plurivalent a
unor valori i interese cu caracter public, care au preeminen n raport cu valorile i interesele
individuale ale membrilor societii.91
Constituia consacr un cadru principial i, prin aceasta ideal, al subordonrii
activitii administrative propriu-zise fa de activitatea politico-administrativ n procesul
guvernrii. Astfel n conformitate cu art.102, Guvernul, potrivit programului su de guvernare
acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercita conducerea
general a administraiei publice. n acelai timp, activitatea administraiei publice este
subordonat legii92. Legiuitorul constituant realizeaz delimitarea sferei preponderent politice
de sfera preponderent administrativ a Executivului n scopul de a accentua caracterul ierarhic,
subordonat i derivat al asigurrii executrii i al executrii n concret a legii, fa de procesul
complex al organizrii i conducerii executrii legii, la care concur, cu putere politicodecizional proprie i rol difereniat, Guvernul, Parlamentul i partidele politice. Rolul de
instrument al asigurrii realizrii voinei politice a Parlamentului consacrat n lege, i a
Guvernului consacrat n acte cu caracter politico-administrativ subordonate legii, trebuie s se
realizeze i atunci cnd n interiorul administraiei, apar convingeri politice divergente sau
antagonice cu voina guvernamentala. Acest imperativ rezult, evident, din principiul prioritii
i supremaiei legii n statul de drept. Modelul democratic constituional fundamental i ideal al
administraiei publice sufer modificri semnificative n raport cu realitile dezvoltrii politice
i socio-economice a societii, realiti care genereaz un mediu concurenial de interese aflat
ntr-o permanenta dinamica, ce afecteaz sistemul politic decizional chemat s anticipeze, i s
promoveze anticipat, prin intermediul partidelor i majoritilor politice, aceste interese.
Societatea este compus dintr-o multitudine difereniat de elemente: indivizi,
grupe de indivizi, autoriti statale, instituii, corporaii, asociaii, organizaii, etc., a cror
interese proprii, concureaz cu interesele politice, de partid. Din aceasta rezult c nu se poate
determina a priori, unitar, raional i o dat pentru totdeauna, nici ce anume trebuie s intre n
coninutul conceptului de bine public i nici ce anume formeaz coninutul interesului general,
ambele reprezentnd coordonate fundamentale ale finalitii statului contemporan, i prin
aceasta scop i rol al activitii administraiei publice.
Binele public i interesul public reprezint rezultatul procesului democratic,
efectul a posteriori al acestuia, consacrat n lege, ntruct condiia fundamental a democraiei
este dat nu de existena unei societi omogene, caracterizate prin consens general, ci de
88

Constituia Romniei, art.1 alin.(3), art.2, art.6, art.8, art.16 alin.(2), art.40 alin.(1), art.61alin.(1), art.69, art.85 alin.(1),
art.103, art.109 alin.(1), art. 111, art.112, art.113, art.114
89
Idem, art.85 alin.(1) corob. cu art.102 i art.110
90
A se vedea Constituia Romniei, art.61 alin.(2) corob. Cu art.73, art.100, art.120, 121, 122
91
Aceasta rezult din ntreaga filozofie a Titlului I al Constituiei coroborat cu principiile cuprinse n art.120,121 i 122,
respectiv autonomia administrativ i descentralizarea serviciilor publice.
92
Constituia Romniei, art.16 alin.(2) corob. cu art.21 alin.(1) corob. cu art.52.

53
existena unei societi n care, potrivit regulilor jocului democratic concurenial se realizeaz
un minim i fundamental consens social. n acest joc, reprezentativitatea constituie principiul
i modalitatea fundamental de promovare a diferitelor categorii de interese. La nivel
instituional statal reprezentativitatea se manifest prin intermediul Parlamentului iar la
nivelul societii prin intermediul diferitelor grupuri organizate de interese. Cu alte cuvinte,
din punct de vedere al competiiei pentru stabilirea coninutului politic al legii, majoritatea
parlamentar i Executivul sunt nevoite a conlucra sub presiunea permanent a grupurilor de
interese existente la nivelul societii. Rolul i statutul administraiei publice n acest context
politic concurenial se schimb, datorit complexitii, din ce n ce mai crescnde i
diversificate a sarcinilor pe care ea este chemat s le realizeze n paralel cu realitile
economice i sociale n continu dinamic.
Doctrina occidental actual arat n mod constant c rolul administraiei publice
n democraia parlamentar contemporan este n continu cretere n procesul guvernrii.
Influena pe care administraia, datorit corpului de experi care o compun i care sunt
capabili a oferi soluii inovative, metode tiinifice i experiena aciunii efective, n
identificarea, selectarea i rezolvarea problemelor administrative, o dobndete n procesul
politic decizional, ridic noi probleme n dimensionarea rolului, dar mai ales a statutului
administraiei publice n cadrul societii. Ea nu mai reprezint actualmente un simplu
instrument de executare i aplicare a legii ci devine un actor, de sine stttor, pe scena
politico-statal, actor care contribuie, uneori esenial i uneori n interes propriu, la
prelucrarea i selectarea nevoilor sociale crora urmeaz a li se conferi dimensiunea
interesului public. Fiind supus cel mai mult i direct presiunilor ce vin din societatea
organizat n grupuri de interese, ea dezvolt i cel mai important potenial de a ine cont de
diferitele categorii de interese sociale, prelund n mod activ, de la sine, rezolvarea acestora,
n cadrul sferei discreionare lsat de lege la dispoziia ei. Dac, n cadrul acestei tendine, nu
se ntresc, pe de o parte instrumentele de control asupra administraiei publice, inclusiv prin
ntrirea funciunilor politice ale Parlamentului, i pe de alt parte nu se faciliteaz accesul i
participarea direct a cetenilor la procesul administrativ-decizional, administraia i va crea
un statut caracterizat prin coordonate valorice i procedurale proprii care, cel puin tendenial,
s-ar ndrepta mpotriva nevoilor materiale i intereselor politice sau publice ale celor
administrai. Aceste neconcordane ntre rolul pe care societatea l confer administraiei,
determinat de cerine i nevoi sociale i statutul su, respectiv modul n care ea se consider
dimensionat n cadrul societii, conduc la birocratizarea sistemului democratic i nu la
democratizarea sistemului administraiei publice.
2.3. Administraia de stat i dimensiunea local a politicului
Administraia public creeaz, n sistemul democraiei contemporane, un mediu
deosebit de complex al coexistenei politice, concurenial i cooperative deopotriv, dintre
nivelul naional i nivelul teritorial al organizrii politico-administrative i exercitrii puterii
publice. Relaiile constituionale actuale dintre autoritile centrale i locale dezvluie
complexitatea unor interdependene reciproce, care depesc cadrul clasic al raporturilor
ierarhice din administraia public, tradus n superioritatea centrului fa de baz. Astfel,
astzi, n planul orizontal al raporturilor dintre centru i periferie (nivelul naional i cel al
comunitilor locale), se creeaz deseori situaii ambivalente, de tensiune precum i necesiti
obiective de cooperare politic i administrativ, n cadrul crora raportul de fore nu nclin,
ntotdeauna, n favoarea centrului, ci dimpotriv.
Dimensiunea teritorial a separaiei exercitrii puterii este variabil, de la un
sistem constituional la altul, dar analiza constituional nu este, n opinia noastr suficient,
pentru a identifica factorii locali ce influeneaz viaa politic naional n, spre exemplu,
materia recrutrii elitelor politice, a alegerilor, a funcionrii sistemului partidelor politice sau

54
chiar exercitarea, de ctre stat, a funciei sale guvernamentale.
Astfel, n sistemele politice unde exist o separaie puternic ntre nivelul central
i local al vieii politice (Regatul Unit, Statele Unite ale Americii), elitele politice naionale
sunt n principal preocupate de statutul i funcia lor parlamentar i mai puin de exerciiul
responsabilitilor locale ce le-ar putea reveni n calitate de reprezentani ai unor
circumscripii electorale.
n sistemele de reprezentare proporional i puternic structurare partizan,
aparatele centrale de partid, hotrsc asupra listelor de candidai, i decid asupra ordinii
nscrierii candidailor, crend situaii privilegiate pentru membrii lor cei mai prestigioi. n
acelai timp, ele vor include, pe aceleai liste, reprezentani locali de marc, pentru a da
consisten votului ce se realizeaz la nivelul circumscripiilor electorale. Cum cursul politic
este n general ascendent, se produce, de regul, accesul din treapt n treapt, a
reprezentanilor locali spre elita central de partid, ceea ce ndreptete afirmaia lui Klaus
von Beyne potrivit cruia, n Germania, membrii elitelor politice i fundamenteaz cariera
la nivel local.93 n Frana, care se prezint ca un fel de arhetip al ideii de centralizare, este
instituit un sistem uninominal de scrutin pentru autoritile centrale, dar factorul local este, n
mod paradoxal, tot att de important. Marea majoritate a membrilor elitelor centrale de partid
au utilizat, la nceputul carierei lor, filiera local de acces politic. Pe de alt parte, prezena, la
nivel local, a unor personaliti politice consacrate ale partidelor politice, asigur pentru
acestea, premisele necesare cuceririi anumitor mandate locale. n Frana, peste 90% din
parlamentarii francezi au deinut i dein cel puin 2 mandate, iar muli dintre ei, caracterizai
drept collectionneurs, chiar 4 sau 5 mandate. Cartea local este, prin urmare, esenial n
jocul politic.
Existena sau inexistenta interdependenelor dintre mediul politic local i aparatul
central de partid nu se manifest ns numai la nivelul recrutrii candidailor ci prezint un
impact relevant i n ceea ce privete funcionarea sistemului politic, n ansamblul su. Ele se
manifest i datorit existenei unor niveluri guvernamentale intermediare (Etats, Lnder,
regions, etc,) precum i a unor autoriti administrative municipale, deosebit de influente i
puternice (consiliile municipale i conducerea administrativ a marilor metropole).
Administrarea unui mare ora sau deinerea unei funcii executive la nivel regional sau
municipal constituie, pentru aspiranii la un rol politic naional, trambulina ideal pentru
demonstrarea calitilor lor de leader. n orice caz, cucerirea puterii locale devine o miz n
jocul politic general, i, n particular, la nivelul competiiei politice ntre majoritatea
guvernamental i opoziie. Alegerile locale, oricum ar putea fi ele calificate (administrative,
politice, locale) constituie fenomenul i barometrul politic major ce se produce n ultimul an
naintea alegerilor naionale. Obiectivele, mizele, campaniile electorale, vor avea astfel o
inevitabil tendina de desprire a cadrului prioritilor i personalitilor locale, realiznd
liantul necesar ntre nivelul politic local i cel naional.
Raporturile dintre mediul politic central i local precum i ale acestuia din urm
cu administraia public sunt deosebit de importante ntruct autoritile infrastructurii
instituionale constituie etalonul fundamental al executri deciziilor politice adoptate n plan
naional. n Regatul Unit, unde executivul nu are organizate agenii sau servicii
descentralizate la nivel teritorial, aceast problema devine cu att mai clar cu ct mesajele i
obiectivele politice guvernamentale se transfer ctre administraia local prin intermediul
mediului politic. n aceeai msur, afirmaia este adevrat i pentru Germania Federal
dar, n acest caz, diviziunea dintre concepia politic federal i executivul statelor federate
este estompat de instituirea i evoluia principiului federalismului cooperativ94. De fapt, se
93
94

K. von Beyne, The political system of the F.G.R., citat de Yves Meny, n Politique compare, Ediia a V-a, Ed.
Montchrestien, Paris, 1996, p.443
Cu privire la principiul federalismului cooperativ, care circumscrie, n sistemul politico-juridic german, raporturile
politico-administrative dintre statul federal i Land-uri, avnd drept coordonate fundamentale: loialitatea politic fa de
organizarea federal (Bundestreue), conduita politic cooperativ, profederal (Bundesfreundliches Verhalten), conduita

55
poate afirma, fr teama de a grei, c toate statele Europei occidentale se confrunt cu
aceleai categorii de probleme relaionale ntre nivelul politic central, decizional, i nivelul
politico-administrativ, autonom, local, indiferent dac Guvernul central are, potrivit
Constituiei, instituite sau nu, autoriti de: tutel administrativ sau servicii administrative
proprii n plan teritorial. Este semnificativ, spre exemplu, tentativa de clarificare i
constituire a unor blocuri omogene de competen - blocs de comptences - administrativ
ntre nivelul central, departamental i local n Frana, prin Legea Defferre din 1982-1984,
devenit caduc n foarte scurt timp, care nu face dect s demonstreze, n plus, faptul c, la
ora actual, relaiile dintre diferitele nivele de administraie, respectiv de decizie politicoadministrativ, sunt marcate de o relativ confuziune de competen i reclam cu necesitate
formule specifice de negociere i cooperare generalizat. Renate Maynz, rezumnd aceast
problematic arat: Aplicarea efectiv a unei decizii politice este astzi rezultatul unei
combinaii n care intervin, n aceeai msur, caracteristicile programului politic, conduita
organismelor executive, precum i grupurile int95. Acelai proces, care nu vizeaz altceva
dect implementarea efectiv a deciziilor politice naionale n plan teritorial, i-a determinat pe
John Pressman i Alan Wildavsky s se ntrebe: Cum marile sperane de la Washington
eueaz la Oakland sau, cum este posibil ca programe federale s fie implementate totui
?96 Altfel spus, cunoaterea mecanismelor de aplicare a politicii este fundamental pentru
nelegerea reelelor de influen i a raporturilor inter-organizaionale sau interguvernamentale, la nivelul oricrui stat.
Aa cum am ncercat s evideniem mai sus, dimensiunea local a politicului nu
poate fi identificat prin simpla examinare a actorilor care particip la procesul politic
decizional. Aa cum sublinia Fritz W. Scharpf : Este improbabil, dac nu imposibil, ca
politica public de o asemenea consisten s fie rezultatul deciziei unui singur actor politic.
Formarea i aplicarea politicului sunt, inevitabil, rezultatul interaciunii dintre actori diferii,
cu interese, obiective i strategii diferite.97 Nu este exagerat s considerm, n acest context,
politicile promovate de diferii actori politici ca fiind relevante pentru autoritile
administraiei publice locale, din moment ce procesul de aplicare a politicii permite
substituirea voinei politice cu voina autoritii titulare de competen decizional.
n perioada contemporan, mai mult ca niciodat, dezvoltarea statului bunstrii
generale (Welfare State) la nivelul Europei Occidentale, a constrns guvernele centrale s
apeleze la verigi executive intermediare pentru aplicarea politicii lor la nivel local, iar
autoritile locale propriu-zise, constituie instrumente eseniale n acest proces. Dar, n pofida
eforturilor statelor de a crea instrumente de comand i control eficiente (planificare,
transferuri financiare, reforme structurale, norme cu caracter tehnic, etc), aplicarea politicii nu
a putut fi totalmente ncadrat n bariere normative. n plus, recurgerea la sprijinul din ce n ce
mai masiv al autoritilor locale n implementarea politicii guvernamentale, desigur sub
controlul autoritii ierarhice, a permis debutul i dezvoltarea unei perioade de adevrat
ucenicie instituional pentru acestea din urm. Spre exemplu, n Frana, dup o
ndelungat perioad n care autoritile locale erau obligate s aplice, fr o intervenie
proprie, politicile concepute la nivel central. Treptat, ele au nceput s revendice un drept la
politic public proprie. Chiar dac aproape s-a realizat numai nlocuirea unui tip de exces
cu altul n demersul de afirmare a originalitii politicilor locale, se poate afirma c acest
proces a nsemnat, n cele din urm, i o multiplicare creativ a acestor politici, n special n
domeniul utilizrii energiei, al economiei locale i comerului, cultural, de mediu nconjurtor,
politic cooperativ fa de autonomia regional (Laenderfreundliches Verhalten), precum i un catalog de drepturi
politice reciproce ntre statul federal i structurile regionale, a se vedea Heinz Laufer, Das Foederative System der
Bundesrepublik Deuschland, Edit. Bayerische Landszentrale fr politische Bildungsarbeit, Mnchen, 1981, p.63 i urm.
95
Renate Maynz, Les bureaucratie publiques et la mise en uvre des politiques, Revue Internationnale des Sciences
Sociales, nr.4/1992
96
John Pressman i Alan Wildavsky, Implementation , University of California Press, Berkeley, 1973
97
Fritz W. Scharpf, B. Reissert, E. Schnabel, Plicy effectiveness and conflict avoidance n Integovernmental Policy
formation, n K. Hanf, F. Scharpf, Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, London, 1978, p.347

56
etc. Prin urmare, aplicarea politicii publice oblig la coordonarea susinut a activitii
diferiilor intervenieni n acest proces.
Aceast realitate, explic de ce, n toate statele Europei occidentale, fr excepie,
se manifest astzi acut, tendina de revigorare a nivelurilor administrative locale precum i
diluarea, cat de puternic posibil, a relaiilor de subordonare ierarhic de la nivelul aparatului
administrativ precum i ntre diferitele niveluri ale administraiei publice.
Complexitatea noilor categorii de raporturi politico-administrative instituite la
nivelul administraiilor publice occidentale, dublat de refluxul relaiilor de autoritate, au fost
circumscrise de Scharpf, Reissert i Schnabel prin patru categorii sau concepte: Problemsolving (identificarea problemelor), Persuation (convingere, persuasiune), Bargaining
(negociere, decizie) i Coercition (coerciie, control).98 Dac prima categorie care presupune un
acord general asupra obiectivelor i elementelor obiective ale problemelor ce trebuiesc
soluionate, desemneaz, indiscutabil, o depolitizare a politicii considerate (latura pun
administrativ) celelalte (convingerea, negocierea, decizia i controlul) constituie elementele
clasice ale dezbaterii i jocului politic. Majoritatea autorilor subliniaz c, n cazul unor blocaje
sau n absena consensului, singura problem cu adevrat de interes pentru procesul de aplicare
a politicilor publice este aceea a evitrii conflictelor, iar aceast evitare poate fi obinut numai
printr-o reducie a complexitii deciziilor.99 Aceast strategie calific procesul de aplicare a
politicii publice ca fiind un proces secvenial (sequential decision-making) sau un proces de
coordonare negativ (negative coordination process) i tinde s divizeze ansamblul decizional
complex la un numr limitat de decizii fragmentate i evaluate separat n cursul diverselor faze
ale procesului decizional. Probabilitatea conflictului este astfel semnificativ redus, prin metoda
specializrii, la regula neinterveniei (non interference) n sfera de decizie a altuia. Desigur c
aceast strategie poate aduce dup sine, pe lng avantajul evitrii conflictelor, o serie de
dezavantaje precum inconsistena, incoerena i diminuarea capacitii de soluionare a
problemelor. O alt strategie de evitare a unor conflict n procesul de aplicare a politicii publice
const n limitarea coninutului acestei politici cu scopul obinerii unui acord asupra celui mai
mic numitor comun. Subliniem, nc o dat, c absena consensului i a cooperrii complic
procesul de aplicare a politicii publice i reclama intervenia punctual i repetat a guvernului
central dar conducerea i supravegherea direct a unei bune executri a unei politici publice n
plan local reclam, pe de alt parte: un numr ct mai mic de colectiviti locale de controlat,
instrumente juridice rigide de ncadrare a activitii acestora, instrumente severe de presiune
precum i instrumente sancionatorii eficace, radicaliznd, n beneficiul eficienei, raporturile
dintre nivelurile politico-decizionale.
Odat evideniat interdependena dintre autoritile centrale i locale n procesul
de realizare a politicii publice, alegerea soluiilor devine relativ simpl: fie practicarea unei
politici autoritare, centralizatoare, pentru garantarea unei corecte executri a deciziilor
adoptate la nivel superior, fie elaborarea unor instrumente de colaborare de natur a facilita
obinerea consensului i crearea unui sistem de interdependen.
Dac despre principiul federalismului cooperativ se poate vorbi, propriu-zis, la
nivelul S.U.A i R.F. Germania, pentru a desemna colaborarea din ce n ce mai strns i mai
formalizat dintre diferitele nivele guvernamentale autonome, principiu ce a nlocuit la
nceputul anilor 60, principiul federalismului clasic, totui, fenomenul cooperrii nu a fost i
nu este propriu numai sistemelor federale. Sistemele unitare practic i o cooperare de un
asemenea gen, cu metode i instrumente, este adevrat, specifice, care nu difer fundamental
de cele utilizate de sistemele federale. Aceste metode i instrumente politice, administrative i
financiare sunt din ce n ce mai formalizate i tind s nlocuiasc definitiv cooperarea clasic,
autonomia funcional i tutela administrativ tradiional.

98
99

F.W. Scharpf, B. Reissert, E. Schnabel, Op.cit. p.100


A se vedea, n acest sens, C.E. Lindblom. The Intelligence of Democraty, Free Press, New York, 1965, p.63

57
Instrumentele formalizate ale cooperrii interguvernamentale sunt extrem de
numeroase i importante n Germania. Astfel, una dintre cele mai vechi forme de cooperare a
fost instituia la nivelul Conferinei Minitrilor Educaiei (Bildungsministerkonferenz) i
comport numeroase structuri interne: o adunare general, comitete de specialitate, un
secretariat general, etc. Ea este prezidat, prin rotaie, de cte un ministru de Land care,
concomitent, are i rolul de purttor de cuvnt i reprezentant al forumului cooperativ n raport
cu structurile statului federal i partenerii strini. Conferine analoge exist i la nivelul altor
sectoare ministeriale, inclusiv la nivelul Primilor-minitri de Land-uri. Pe de alt parte, au fost
instituite Comitete de cooperare de toate naiunile cu scopul de a facilita discutarea, negocierea
i concilierea problemelor de interes comun ale statului federal i Land-urilor. Printre cele mai
celebre forumuri de acest gen pot fi menionate: Consiliul pentru tiin (Wissenschaftsrat),
Consiliul pentru Educaie (Bildungsrat) sau, n materie economic, Consiliul de Planificare a
Finanelor (Finanzplanungsrat). Un pas suplimentar n sensul instituionalizrii acestui tip de
cooperare a fost realizat n anul 1969, cu ocazia revizuirii Legii Fundamentale care, ncepnd cu
acel moment, recunoate i formalizeaz aceste practici cooperative, consacrndu-le ca sarcini
administrative comune (Gemeinschaftsaufgaben), n unele sectoare precis determinate, precum:
construcia i dezvoltarea unor universiti, politica economic regional, politica agricol i
construcia de diguri, etc. (guvernul federal poate interveni, n acest context formalizat, n
contractarea proiectelor comune ale Land-urilor i contribui, astfel, la o buna distribuie a
resurselor, o repartizare just, n profitul Land-urilor mai puin dezvoltate economic. Aceast
reform declanat de marea coaliie a epocii (CDU-CSU-SPD), n pofida vehementelor
preri contra exprimate, a reuit s fie implementat n Germania cu cooperarea, mai mult sau
mai puin formalizat, a tuturor nivelurilor administrative.
Italia i Frana nu i-au constituit astfel de instituii formalizate, dar nici aceste
state nu au ignorat diferitele mecanisme de cooperare ntre puterea central i puterea local.
n Frana, principalul instrument juridic al acestei politici cooperative a fost contractul
administrativ, care, dei nu se ncheie ntre parteneri perfect egali, reuete s substituie
dialogul i negocierea unei relaii de tip ierarhic. Contracte ale statului, ale oraelor mijlocii,
ale oraelor de periferie, contracte de planificare i dezvoltare, sunt numai cteva dintre
tipurile de contracte administrative care s-au practicat i multiplicat n cursul ultimilor 20 de
ani. Chiar dac regimul juridic al unor astfel de acorduri rmne, i n continuare,
controversat, esenial este noua tendin a guvernului de reaezare a raporturilor sale cu
teritoriul, tendina ce constituie un aspect primordial al conceptului relaional centru-periferie
(centre-priphrie).
n ceea ce privete Italia, modulul de cooperare stat-regiuni, este unul inspirat dup
modelul german, chiar dac nu este att de dezvoltat i formalizat. Sabino Cassese scrie, n
acest sens: n diverse sectoare, care solicit sprijin i finanare pentru construcia
universitilor, diferite aciuni culturale, probleme de combatere a omajului, agricultur,
sntate, politica de locuine, etc., opereaz comisii compuse din reprezentanii statului i ai
regiunilor. Astfel de comisii au propriul lor aparat administrativ de lucru care acioneaz att
n domeniile de competen statal ct i n domeniile de competen regional, cu rolul de
mediatori de interese, de a preveni conflicte, de a realiza schimbul de informaii, de a facilita
deliberri comune n probleme de interes comun, etc. Curtea Constituional italian, prelund
principiul german al loialitii fa de federaie (Bundestreue) a evocat necesitatea cooperrii
loiale dintre stat i regiuni. Prin Legea din iunie 1990, privind reforma statutului
colectivitilor teritoriale italiene, s-au instaurat multiple forme de cooperare contractual de tip
vertical (comuniti locale provincii - regiuni) sau de tip orizontal (ntre comune).100
n toate aceste state, raporturile formalizate, instituionalizate, sunt dublate,
ntrite sau eventual suplinite de o serie de relaii informale care, nefiind att de stabile i
solide ca celelalte, constituie totui puni de legtur eseniale ntre puterea central i
100

Sabino Cassese, Rgions, Etats, Europe, Pouvoirs, nr.19, 1981, p. 23

58
autoritile administraiei publice locale.
Acest tip de relaii poate mbrca, desigur, forme diferite: cumulul de mandate i
reglementri ncruciate, politico-administrative, n Frana; articularea centru-periferie prin
intermediul organizaiilor partizane n Germania; instituirea de ctre puterea centrala a unor
purttori de cuvnt locali sau regionali n Italia; constituirea unor asociaii ale primarilor sau
preedinilor de regiuni n Frana i Italia, crearea unor misiuni ale Land-urilor coordonate de la
Berlin de ctre Ministrul pentru probleme federale n Germania, constituirea unor lobby-uri
politice locale sau naionale etc. n mod particularizat au fost create, pe o baz sectorial sau
vertical, ceea ce nord-americanii ar califica drept policy-networks sau policy clusters
respectiv aliane informale ce grupeaz segmente ale puterii centrale sau federale, precum i ale
puterii locale i regionale cu grupuri de interese economice sau sociale, preocupate de anumite
probleme politice concrete. Acest tip de relaii de cooperare sunt, printre altele, nlesnite de
faptul c, n pofida eforturilor de raionalizare normativ, repartizarea competenelor
administrativ nu este niciodat perfect, riguroas i clar. Suprapunerea de competen apare
ns, n condiiile instituirii unor mecanisme i instrumente adecvate de cooperare, ca o surs de
diluare a nenumratelor blocaje pe care un sistem autoritar nu le-ar putea evita.
n fine, cooperarea dintre autoritile politico-administrative centrale i locale
mbrac i dimensiunea financiar n sensul c finanrile ncruciate (de stat i locale),
subveniile de la bugetul central i de la bugetele locale, precum i alte mecanisme fiscale i
financiare, sunt de natur a crea un sistem complex de relaii de interdependen.
n Frana, raporturile financiare arat incapacitatea autoritilor locale de a realiza
resursele necesare concomitent cu nevoile impuse de jocul complex care se deruleaz ntre
nivelul central, nivelul intermediar i cel de baza. Situaia este caracterizat prin transferuri, n
cascad, sub forma transferurilor globale sau subveniilor specifice. Sub presiunea puternic a
anumitor lobby-uri locale dar i pentru a permite statului francez s-i modernizeze propriul
sistem de impozite, transferurile globale au dobndit n Frana o amploare considerabil, n
detrimentul subveniilor categoriale, foarte criticate i criticabile. Departamentele i, n
subsidiar, regiunile, sunt cele care poart actualmente responsabilitatea deciziei n materia
distribuirii subveniilor specifice pentru comune, statul renunnd astfel la dreptul de finanare
direct a numeroase activiti locale, iar n ceea ce ne privete, cea mai echitabil, chiar dac
imperfect, redistribuire a resurselor ntre diferitele niveluri guvernamentale ne apare a fi cea
instituit la nivelul Germaniei, unde sistemul financiar creeaz un fel de partaj, oricnd
revizuibil ntre diferitele niveluri administrative. ntr-un asemenea sistem toate nivelurile
suport beneficiile sau, dup caz, pierderile rezultate din conjunctura economic, pentru c
toate sunt ndreptite la o fraciune din totalitatea veniturilor care provin din impozite cu
randament mai ridicat sau mai sczut, mai elastic sau mai rigid. (n timp ce n alte ri
guvernele centrale tind s i rezerve monopolul asupra impozitelor i taxelor celor mai
moderne i profitabil - TVA, accize, taxe vamale, impozite pe venitul global, etc., lsnd
impozitele mai puin rentabile la nivelele inferioare).
n concluzie, diviziunea teritorial a puterii rmne o component esenial a
sistemului politic i administrativ contemporan. Nivelul teritorial a reprezentat i va
reprezenta pentru totdeauna baza reprezentrii politice i a gestiunii publice.
Toate tentativele de substituire printr-o reprezentare de tip funcional au euat
(regimurile autoritare) sau au rmas la nivelul unor fenomene marginale (neo-corporatismele).
Pe de alt parte, segmentarea exercitrii puterii ntre autoriti politico-administrative mai mult
sau mai puin autonome, este singura de natur s realizeze acele contraponderi, checks and
balances, fr de care democraia risc s-i piard suflul vital. n fine, implementarea
conceptului statului bunstrii generale, a statului-providen nu s-a realizat i nu se realizeaz
n beneficiul aparatului central de stat. Autoritile locale sunt de fapt cele care organizeaz i
realizeaz prestarea serviciilor publice, care asigur cetenilor o via cotidian mai bun sau
stabilesc standarde de via a cror coninuturi i modaliti de realizare nu sunt i nu pot fi
fixate de autoriti superioare. Comunitile sociale i politice - iniial, reeaua de distribuie a

59
serviciilor publice - ulterior i, actualmente, colectivitile locale politico-teritoriale, acionnd
ntr-o reea complex de raporturi de colaborare i interdependen, reprezint sinteza unei
puternice tradiii politice europene de promovare a binelui public, social, la care i aduc o
contribuie deloc neglijabil.
Prin urmare, alturi de guverne, administraiile publice locale constituind astzi
importante instituii politico-administrative, cu o dinamic proprie, autonom i imprevizibil,
n spaiul de interferen a fenomenului politic cu fenomenul administrativ. Instituia efului
statului are, n principiu, o influena mult mai redus asupra structurilor i funcionrii
administraiei publice centrale sau locale, dar reprezint totui un element important n spaiul
de manifestare a celorlalte raporturi cu caracter politico-juridic.

60

CAPITOLUL II.
CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC
N DOCTRINA CONTEMPORAN
1. ncercare de definire a unor termeni cheie
Abordarea metodic a organizrii i funcionrii administraiei publice, cu att mai
mult a funciilor Administraiei Parlamentare, presupune precizarea prealabil a unor termeni.
Dicionarul Explicativ al limbii romne (DEX) precizeaz c prin termen
nelegem fiecare dintre cuvintele sau gruprile de cuvinte care au o accepiune specific
unui anumit domeniu de activitate.
Este necesar, mai nti, prezentarea succint a terminologiei specifice limbajului
practicat de teoreticienii fenomenului administrativ, chiar dac aceasta nu este consecvent
utilizat de diveri autori n studiile ce vor face obiectul analizei noastre, nemaivorbind de
utilizarea diferit, uneori chiar divergent, a acestor termeni n limbajul politico-administrativ
cotidian.
O parte din conceptele i noiunile utilizate sunt ambigue, dat fiind multitudinea
semnificaiilor divergente acumulate de-a lungul timpului. Astfel, statul, administraia,
birocraia etc. sunt fenomene caracteristice epocii moderne care, dei au aprut prin secolul al
XV-lea, s-au dezvoltat n mod semnificativ ncepnd cu secolul al XIX-lea.
Civilizaiile anterioare acestei perioade nu au cunoscut dect imperii, monarhii sau
feude i ceti drept sisteme de organizri locale i aveau o concepie de organizare sensibil
diferit de cea a statelor moderne. Cu toate acestea, se vorbete suficient de des despre
etatismul, administraia sau birocraia vechilor civilizaii, interpretnd aceti termeni n sens
larg, prin utilizarea unei retrospective analogice a conceptelor prezente n trecut.
Utilizarea unor asemenea procedee permite evocarea similitudinilor structurale
reale sau virtuale existente ntre diferite civilizaii. 101
Dintr-o perspectiv general, putem spune c exist dou tipuri de concepte:
- concepte care sunt datate din punct de vedere istoric (statul) i pot fi folosite
ntr-un sens restrns, relativ precis, sens care le-a fost stabilit de o anumit
perioad istoric, sau ntr-un sens mai larg, prin metoda retrospectivei
analogice, situaie n care conceptul devine mai vag;
- concepte care sunt complementare istoriei umanitii (administraie, putere
executiv, instituie, management, etc.).
Pentru a ncerca evitarea confuziilor i ambiguitilor ce pot aprea, de cele mai
multe ori am procedat la explicarea etimologic a termenilor-cheie folosii, dup care, uneori,
a urmat o analiz diacronic a evoluiei acestora pn n vremurile noastre, ncercnd astfel
obinerea unei amplasri socio-sincrone, pentru ca, n final, s obinem includerea acestor
termeni-cheie (noiuni, concepte) ntr-un limbaj specific domeniului analizat.
Pentru a ncerca o definire a conceptului de administraie public, este absolut
necesar o scurt trecere n revist a nelesului care trebuie dat unor termeni ce se afl n
strns legtur cu administraia public.
Aceti termeni sunt: societate i putere politic, statul cu funciile sale i putere
executiv.

101

Ioan Alexandru, Criza administraiei, ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.15-16

61

1.1. Societatea i puterea politic


Societatea reprezint un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii.
Societatea presupune existena comunitar a unor indivizi articulai n ansambluri mai mult
ori mai puin persistente, astfel ea fiind proprie nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i
multor specii din lumea animal.
De regul, se folosete termenul de societate pentru a desemna ntregul cmp de
aciune uman: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea individului,
mediul fizic-organic i sistemul cultural sunt principalele subsisteme ale societii.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental n temeiul creia
viaa unei populaii este organizat n mod colectiv.
Ordinea normativ conine valori i reguli att difereniate ct i particularizate.
Organizarea colectiv presupune o concepie despre calitatea de membru, care face
distincie ntre indivizii care aparin i care nu aparin de grup.
Aadar, societatea este constituit att dintr-un sistem normativ de ordine, ct i din
statusuri, drepturi i obligaii aparinnd membrilor, care pot varia pentru diferite sub-grupuri n
cadrul comunitii. Pentru a supravieui i a se dezvolta, comunitatea social trebuie s menin
integritatea unei orientri culturale comun mprtite de ctre membrii si, ca baz pentru
identitatea social.
n afar de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui
mecanism de constrngere, nevoie legat de necesitatea unei interpretri autoritare a
obligaiilor normative instituionalizate. Toate societile au cte un tip de procedee legale, cu
ajutorul crora se poate decide ce este just sau nejust, fr a se recurge la violen i cu
ajutorul cruia prile considerate c greesc pot fi constrnse s nu acioneze asupra
interpretrilor, intereselor sau sentimentelor n detrimentul altora.
Putem spune, aadar, c ntotdeauna n cadrul unei societi umane se pune
problema existenei unor relaii de putere i, implicit cea a legitimrii exercitrii puterii.
Max Weber este cel care a fcut analiza critic a concepiei juridice ce permite
legitimarea exerciiului puterii. El definete tipul ideal raional legal n termenii cruia
dominaia politic se bazeaz pe ncrederea n realitatea i raionalitatea titlurilor i deciziilor
revendicate de autoritile politice. Alturi de acestea, Weber considera c mai exista un
sistem de legitimitate tradiional i unul de legitimitate carismatic. n practic, aceste tipuri
ideale se confund. Nici unul dintre ele nu poate justifica realitatea puterii.
n societatea contemporan, norma juridic este injonciunea ce mai
instituionalizat. Ea reprezint forma cea mai reuit a puterii politice i administrative,
expresia ultim a puterii politice prin aplicarea asupra indivizilor a unor msuri ale poliiei sau
a deciziei judectoreti, ca s dm exemple extreme (n sensul consecinelor lor coercitive
asupra libertii revendicate de indivizi).
Dreptul abordeaz puterea ca fiind atributul unei funcii politice sau
administrative, din care decurge o competen n sensul unei aptitudini legale care acioneaz
ntr-o ordine juridic dat. Este vorba despre o abordare esenialmente ierarhic i
instituional a puterii.
Puterea este conceput funcional i abstract de juriti, ca o relaie de ansamblu
ntre indivizi, prin care unii accept s se supun instituional conducerii celorlali, pentru
binele comun. Aceast relaie comand ascultare impune supunerea ce trebuie s fie
acceptat. Ea este pus n practic prin aplicarea coercitiv a normelor de drept (Constituie,
legi, decrete etc.) crora nimeni nu se poate sustrage, dac acestea sunt adoptate conform
ordinii juridice n vigoare (respectarea ierarhiei normelor, mai ales).
Juritii reamintesc c vocabula putere deriv din latinescul potestas sau potentia,
termeni ce semnific aptitudine (de la potere a fi capabil). n dreptul roman, potentia
nsemna aptitudinea unei persoane de a schimba situaia alteia.

62
Abordarea juridic a puterii nu interesat att de fundamentele sale, ct de
exercitarea sa legitim. Legitimitatea juridic se identific cu legalitatea ntr-o ordine juridic
dat. Juritii prefer noiunii de putere pe aceea de suveranitate. Suveranul este, la originea
puterilor, cel care are competena legal s la decizii politice ntr-un stat anume.
Dreptul pozitiv nu este preocupat s determine motivele pentru care o majoritate
(poporul unui stat) accept s se supun deciziilor unei minoriti (oligarhia constituit din
alei i din guvernani).
Potrivit abordrii filozofice a puterii politice, recursul la convenional joac un rol
particular.
Oamenii explic originea puterii fr a recurge la mituri, la religie sau la un
miracol, la supranatural. Filozofii secolului XVIII au recurs la ficiunea contractului social, n
sens de convenie original care ar explica totul.
Michel Foucault, fin analist al relaiei puterii, a readus n discuie, printre primii,
filozofia contractului social. Acesta analizeaz domeniul politic ca un ansamblu multiplu i
schimbtor de relaii, de principii i aciuni instabile, echivoce, traversnd corpul social.
Ca i la Crozier, puterea este un efect de structur. Puterea (cu p mic) se
difereniaz de Puterea (cu P mare). Puterea (cu P mare), este un ansamblu de instituii i
trsturi ce garanteaz supunerea cetenilor puterii ntr-un Stat dat, n timp ce puterea (cu P
mic) este o multitudine de raporturi de for care sunt iminente domeniului n care se exercit.
Pentru Foucault, contractul social ce fondeaz comunitatea politic pe o noiune de
voin general presupune egalitatea tuturor cetenilor. Or, disciplina ruineaz aceast egalitate
formal, deoarece exist dou categorii: cei ce se supun disciplinei i cei ce o organizeaz i
care sunt, de fapt, beneficiarii acesteia.
Pentru sociologi, dintre care reinem numele politologului american Robert A.
Dahl, orice putere este politic.
Pe de alt parte, relaia de putere nu trebuie analizat doar n sfera politic, ea este
prezent n toate relaiile sociale. Toate comunitile umane cunosc relaii de putere,
analizabile i n sfera politic.
Relaia de putere nu trebuie ns redus la puterea politic.
Spre deosebire de juriti, care cantoneaz exerciiul puterii la cteva sfere
specifice, sociologii consider c aceasta este prezent la toate nivelurile corpului social, i ea
nu este un mecanism n principiu instituional. Puterea este ... o relaie i nu un atribut al
actorilor.
Plecnd de la acest punct, trei coli descriu ceea ce ele consider a fi principalele
caracteristici ale relaiei de putere:
- Potrivit abordrii comportamentaliste, (zis pluralist), A exercit o putere
asupra lui B n msura n care se obine de la B o aciune pe care acesta din
urm n-ar fi efectuat-o astfel. Pentru Max Weber, puterea este
probabilitatea ca un actor, ntr-o relaie social dat (...) s-i exercite propria
voin, mpotriva rezistenei celorlali. Dac A l determin pe B s fac ceea
ce n-ar fi fcut n absena interveniei lui A, atunci A a exercitat o aciune de
putere asupra lui B.
- Potrivit concepiei bidimensionale a puterii, reprezentat n special de Peter
Bachrach i Mortori Baratz, puterea se exercit atunci cnd A i consacr
fora realizrii sau consolidrii valorilor sociale i politice, astfel nct
politicile instituionale care restrng domeniul procesului politic la singurele
probleme care sunt puin duntoare lui A (...). B se gsete astfel n
imposibilitatea de a propune sau a adopta o decizie contrar voinei lui A.
Descriind constatarea mecanismelor similare ale puterii, J. Habermas le-a
rezumat n expresia violena ex-comunicaional a instituiilor. Se insist
asupra feei ascunse a puterii pe care analiza comportamentalist n-o pune

63
suficient n lumin. Astfel, aciunea lui A ar putea s nu aib n mod vizibil ca
obiectiv influenarea lui B. Relaia de putere este mai complex.
- Potrivit punctului de vedere tridimensional, reprezentat de Steven Lukes,
cele dou coli de mai sus presupun c A i B i cunosc interesele reale. Deci
puterea cea mai eficace pentru A este de a controla ideea pe care B i-o face
n legtur cu interesele sale ntr-un sens conform intereselor lui A.
De exemplu, aplicat la discursul filozofic care legitimeaz exerciiul puterii prin
reprezentani alei, faptul de a controla aprecierea voinei generale proprie fiecrui individ
constituie o putere menit a permite identificarea interesului general care determin ansamblul
de indivizi s renune la interesele lor particulare (voina particular) pentru a ncredina unora
sarcina de a decide pentru toi. Contractul social presupune ca fiecare s aib o idee precis
despre interesul general, cu referire la propria voin general. Interesul celor care guverneaz
este deci acela de a atribui voinei generale un sens comun care s consolideze exerciiul
prerogativelor acestora.
Este, se pare, expresia perfect a ceea ce trim astzi n democraiile
reprezentative occidentale.
n ceea ce privete raiunile pentru care B accept exerciiul puterii lui A, juritii
fac distincie ntre modul de a aciona pe baza unui contract ncheiat u B. n acest caz, teoria
juridic majoritar recunoate c exerciiul puterii exercitate de A a fost liber consimit de B.
Independent de ficiune Contractului social, deja prezentat mai sus, aceast
analiz las de o parte contextul social i psihologic n care a fost acordat (smuls)
consimmntul lui B.
Prea puin conteaz c acesta din urm se gsete ntr-o situaie de dependen
(economic, social, de securitate etc.), care l oblig de fapt s-i dea consimmntul cu
riscul de a nfrunta situaii mai periculoase.
Analiza sociologic a puterii trece deci dincolo de legitimitatea juridic (legalitate)
i de legitimitatea filozofic, care apar ca fiind prea formale i denun viciul consimmntului
popular n momentul acceptrii Contractului social.
Pentru Max Weber, dominaia se ntemeiaz pe postulatul c nu se poate guverna
dect prin constrngere. Trebuie n plus ca poporul supus acestei puteri s aib ncredere i s
acorde ncredere conductorilor si cu toat convingerea. Reflecia weberian nlocuiete
paradigma contractului (care ar fonda exerciiul puterii) cu paradigma credinei. Weber
distinge astfel puterea (Macht), cu care un actor i impune voina altuia, chiar mpotriva
rezistenei acestuia, de dominaie (Herrschaft), prin care stpnul i supune pe cei aflai sub
dominaia sa.
Supunerea fa de putere se obine prin punerea n funcie a unui mecanism de
putere, descris de Lukes, i datorit cruia indivizii asimileaz intelectual fundamentele
puterii politice i accept astfel s i se supun, dei le este strin. Aceast asimilare
corespunde unui proces psiho-social activ: individul interiorizeaz constrngerile exterioare
care i se impun pentru a i le apropia i a le asimila. Fuga sau rebeliunea i par de nenchipuit,
adopt injonciunea social pn acolo nct ea devine contiina sa intim.
Acest proces permite individului s se supun fr a uita s la n considerare
interesul general, viaa n societate etc. Astfel, individul nu mai are impresia c se supune
dect lui nsui.
n sfrit, sociologia actorilor abordeaz puterea ca rezultat, pentru individul care
o exercit prin controlul zonelor de incertitudine. Acestea reprezint tot attea resurse care
constituie sediul unei relaii de putere. Printre sursele de incertitudine cele mai pertinente, pe
care o organizaie i ntemeiaz dominaia, vom reine stpnirea unei competene tehnice
specifice, informarea, formarea opiniei etc.
n acest cadru, puterea cea mai eficace este deinut de secanta marginal, adic
puterea celui care este actor n mai multe sfere de aciune, aflate n legtur unele cu altele (n
reea), i care poate juca rolul intermediar de interpret intre logici diferite, chiar contradictorii.

64
Ilustraia cea mai spectaculoas n lumea contemporan a exerciiului puterii
politice de o secant marginal este cazul fostului preedinte al Consiliului de minitri italian,
Silvio Berlusconi, care controleaz zone de incertitudini aflate la intersecia sferei politice cu cea
a lumii private a afacerilor, a finanelor, a mass-media. Aceast poziie unic i asigura o putere
absolut, n situaii extreme. n situaii cvasisimilare sunt i ali politicieni, inclusiv din
Romnia.
Studiul analizei sociologice arat deci c legitimitatea exerciiului puterii prin
punerea la punct a unor teorii convenionale este, n sine, o aciune de putere, viznd
consolidarea unui sistem reprezentativ devenit fr substan i care nu gsete alt mijloc
pentru a se menine. Acest studiu vine s confirme inutilitatea conceptual a paradigmei
Contractului Social.
Este posibil stabilirea unui nou fundament al practicii puterii politice ntr-o
abordare mai apropiat de sfera economic sau de Realpolitik ? Se pare c DA.
n primul rnd ar trebui s remarcm absena concepiei economice a fenomenului
politic, dar i incapacitatea Realpolitik de a nelege fenomenul puterii politice.
Economia politic nu adopt o viziune cu adevrat original sau inovatoare a
relaiei de putere. Ea se refer cnd la concepia instituional, reinnd c puterea politic
desemneaz ansamblul persoanelor aflate n structura social pe o poziie cheie, care le
confer dreptul de a conduce aparatul de stat, a mijloacelor sale ideologice de influen i a
aparatului su represiv (armat, poliie) ... cnd la concepia sociologic conform creia
puterea corespunde posibilitii de care dispune un individ sau un grup de a modifica actele
altora, fcndu-i s acioneze n conformitate cu voina sa, eventual n pofida anumitor
rezistene.
Activitatea politic cotidian, aceea a aleilor, a responsabililor politici naionali i
locali, este adesea prezentat ca un cmp al cuceririi puterii prin marketing-ul de idei.
Dezbaterea politic devine cmpul apropierii retorice a actorilor implicai care revendic
paternitatea succeselor i minimizeaz eecurile, pretextnd c nu sunt responsabili pentru
acel lucru.
Imputarea, proprie discursurilor politice, vizeaz s atribuie unui om n ochii unui
public un fapt social dorit de ceilali i rezultatul aciunii sale sociale. Vorbim de autoimputare cnd actorul n cauz i atribuie n mod nejustificat paternitatea rezultatului
revendicat, ceea ce se ntmpl frecvent i n viaa politic romneasc.
Problema legat de acest fenomen al imputrii este aceea c este mai dificil s-i
faci s recunoasc pe politicieni c opinia public crede din ce n ce mai puin n paternitatea
succeselor pe care le revendic. Cunoaterea crescnd de ctre public a fenomenelor sociale
demonstreaz c n complexitatea socialului, cu greu se poate vorbi despre o paternitate unic.
Se prefer o paternitate multipl, care pare s corespund mai mult realitii evenimentelor. n
ali termeni, a admite parteneriatele cu sectorul privat, nsi necesitatea lor, are drept
consecin potenial partajul paternitii succeselor i desconsiderarea puterilor politice care
ar putea s decurg de aici. Corpul electoral a cptat contiina c politicianul dispune din ce
n ce mai puin de putere n viaa public.
n acest context, pentru a consolida imaginea conductorilor, riscul este mare ca
procesul de comunicare s afecteze prea mult luarea deciziei i s ilustreze ceea ce unii autori
au denumit opulena comunicaional. Riscurile comunicrii asupra aciunii oamenilor
politici sunt cunoscute. Trebuie s ne temem c se acord ntietate efemerului, pe termen
scurt, c procesul comunicrii se substituie obiectivelor gestiunii i c deciziile necesare, dar
dificile sunt sacrificate pentru c ar fi nepopulare i ar compromite rezultatul alegerilor
viitoare.
Cmpul politic fiind structurat de competiia n jurul aparatului exerciiului puterii
cu prilejul alegerilor, electorii i candidaii se dedau la intervale regulate la o supralicitare
de promisiuni, crora li se cunosc excesele. Relaia reprezentant reprezentai este dominat
de ateptarea unei schimbri mutuale productive. Este motivul pentru care candidatul n

65
alegeri face promisiuni. Marketing-ul politic sistemalizeaz aceast cutare a unei tranzacii
reciproc fructuoase, ntre candidat i electori.
n practic, alegerea electorilor nu se face niciodat pe baza propunerilor unor
politici publice concrete, adic pe baza angajamentelor de programe, ci pe promisiuni care nu
pclesc pe nimeni, ceea ce accentueaz de altfel sentimentul de denigrare a clasei politice
cnd aceste promisiuni se adeveresc ulterior c nu au fost niciodat fcute pentru a fi
respectate, ci pentru a ctiga alegerile. Ideal ar fi ca alegerile s fac cunoscute, prin
prghiile electorale, politicile publice de pe agenda politic (cu termene de scaden a cror
respectare s fie controlat de corpul electoral). Politicile publice implementate la nceputul
mandatului ar trebui s poat face obiectul evalurii (prin expertiz i prin referendum) pentru
a le adapta pe msura trecerii timpului i pe msura nevoilor. Dac evaluarea se adeverete a
fi negativ, sistemul recall-ului american ar permite nnoirea clasei politice naionale i
locale.
Aceast schem teoretic este oare utopic n practic ? O anumit concepie a
democraiei revizuite, asociat bunei utilizri a noilor tehnologii ale informaiei permit oare
nnoirea fundamentelor democraiei reprezentative occidentale ? O abordare sintetic a
puterii politice permite rspunsul favorabil la aceast ntrebare; ea nu ignor teoriile juridice,
filozofice, economice i sociologice ale puterii politice, dar exploreaz o alt cale, n acelai
timp idealist i mai pragmatic n ceea ce privete ncadrarea ei n ateptrile concrete ale
ceteanului i celor administrai, care formeaz Cetatea.
1.2. Statul i funciile sale
Din punct de vedere semantic, noiunea de stat s-a format din verbul latin
statuo, care nseamn a pune, a aeza, a ntemeia. Sintagma Status civitas exprima n
Imperiul Roman modul de guvernare a Cetii. Romanii au acordat cuvntului status o
semnificaie politic, adugndu-i determinativul res publica, adic lucrul public. Res
publica definea ns i ideea de conducere a vieii publice sau a statului. Aadar, status rei
publicae nsemna pentru magistraii i poporul roman starea lucrrilor publice sau, altfel
spus, situaia conducerii vieii publice102. Romanii au folosit dou noiuni referitoare la stat,
i anume, res publica (pentru perioada republicii) i imperium pentru perioada imperiului
(dominatului). Pentru acelai tip de organizare politic a unei colectiviti umane, grecii
foloseau denumirea de polis103.
Noiunea de stat capt un sens modern n Europa medieval ncepnd cu epoca
Renaterii. Unul dintre promotorii nelegerii moderne a noiunii de stat este Jean Bodin,
autorul celebrei lucrri Les six livres de la Rpublique (sec.XVI). n lucrarea menionat,
gnditorul francez fundamenteaz conceptul de suveranitate a poporului, pe care o prezint
distinct de suveranitatea monarhului. n concepia lui Bodin, regele este o persoan care
exercit prerogativele monarhice n nume propriu, dar ca rezultat al mputernicirii date de
poporul suveran i potrivit unei ordini legale care obiectiveaz n norme juridice voina lui
Dumnezeu.
Gnditorul francez situeaz suveranitatea deasupra monarhului, dei rmne ntru
totul adeptul convins al monarhiei absolute. Bodin mbrieaz ideea unui absolutism legitim
al monarhului, opus unui despotism arbitrar. ntr-un astfel de regat, aa cum ne-a transmis
Bodin n lucrarea sa, supuii trebuie s dea ascultare legilor Monarhului, iar Monarhul s dea
ascultare legilor naturii.

102
103

Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Les Editions Yvon Blais Inv. Quebec, 1990, p.61.
Pentru o imagine general a organizrii i funciilor polisului n Grecia antic, a se vedea G. Glotz, Cetatea greac,
Editura Meridiane, Bucureti, 1992, p.24-40; Pierre Carlier, Secolul al IV-lea grec, Editura Teora, Bucureti, 1998,
p.183-212; Edmond Levy, Grecia n secolul al V-lea, Editura Teora, Bucureti, 1998, p.183-222.

66
Din opera lui Bodin se desprinde, totodat, ideea potrivit creia puterea
Monarhului se disociaz de persoana care o exercit. Aceast disociere a fost primul pas n
formarea noiunii moderne de stat, fiind o trstur esenial a acestuia104. Concepia c statul
presupune existena a dou entiti aflate n relaii de subordonare una fa de alta (guvernai
i guvernani) o ntlnim i la ali autori din timpul Renaterii, dovad a progresului gndirii
politice. n lucrarea sa Despre Monarhie (1311), Dante Aligheri afirm c, n Cetate, al
crei scop este vieuirea n bun stare, este necesar s existe o singur conducere i aceasta nu
numai ntr-o dreapt ocrmuire, ci i n cea abuziv105.
O alt concluzie ce se desprinde din conceptul introdus de Jean Bodin const n
afirmarea suveranitii poporului ca principiu de baz n sistemul de guvernare. Pe acest
principiu se ntemeiaz mai trziu conceptul modern de democraie reprezentativ, dei forme
de reprezentare a nobilimii i burgheziei oreneti n anumite organisme existau i n
perioada anterioar. Altfel spus, titularul puterii suverane poporul nu se poate
autoguverna. De aceea, poporul ncredineaz exerciiul puterii sale suverane principelui sau
unui grup de guvernani pe care i controleaz i i poate schimba oricnd, dac acetia conduc
tiranic.
ntr-o prim ncercare de definire, se poate spune c statul este forma
instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane constituite istoric i
localizat geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi, deinnd n virtutea
suveranitii poporului i ca expresie a voinei acestuia, ori ilegitim, prerogativele i
instrumentele exercitrii autoritii publice, ale elaborrii i aplicrii normelor de convieuite
social, exprim i apr interesele fundamentale ale statului i ale naiunii i impune voina
acestora ca voin general-obligatorie.
Aceast definiie este valabil i pentru statele pe al crui teritoriu convieuiesc
alturi de naiunea majoritar i minoriti naionale mai mult sau mai puin numeroase. n
aceast situaie, statul reprezint i apr interesele tuturor cetenilor si, fr deosebire de
naionalitate, i le garanteaz, deopotriv, drepturile i libertile fundamentale, care, de
altfel, sunt egale pentru toi106.
Desigur, fiecare stat suveran va aciona n cadrul definitoriu menionat,
organizndu-se, selectnd i reprezentnd anumite interese, impunnd voina general a
naiunii, aa cum consider c este mai potrivit. De fapt, n aceasta const suveranitatea sa.
Fiind un fenomen social foarte complex i avnd o existen milenar, extins la
scar planetar, statul a cptat de-a lungul timpului o diversitate de definiii.
Astfel, Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere:
juridic, politic i social-economic107.
Conceptul juridic al Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori de seam.
Astfel, Savigny vedea n Stat: reprezentarea material a poporului sau privete
formaiunea Statului ca o form a creaiunei dreptului. Bluntschi, n Thorie gnrale de
lEtat, definete Statul ca personificarea poporului sau persoana politic organizat, a
unei naiuni, ntr-o ar determinat.
Astfel, Esmein a definit statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni,
precum i ca subiect i suport al autoritii publice108. Maurice Hauriou definea, la rndul
lui, statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni nfptuit ca urmare a centralizrii
politice, economice i juridice a elementelor Naiunii i realizat n vederea crerii regimului
104

Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol.I, Cujas, Paris, 1973, p.46.
Dante Aligheri, Despre Monarhie, n Constantin Floru, Constantin Nica, Mircea Vulcnescu, Izvoare de filosofie.
Culegere de studii i texte, Editura Torouiu, Bucureti, 1942, p.152.
106
Alineatul 2 al articolului 4 din Constituia Romniei precizeaz c Romnia este patria comun i indivizibil a tuturor
cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de
apartenen politic, de avere sau de origine social.
107
Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Ed.Sylvi, Bucureti, 1997, p.21 i urm.
108
A. Esmein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, Sirey, Paris, 1909, p.1., citat de Cristian Ionescu n
Instituii politice i drept constituional, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.41
105

67
civil109. Tot Hauriou spunea c statul este instituia esenial a ordinii sociale, nfptuit ca
asigurnd durata micrii de ansamblu, lent i uniform a societii110.
n opinia unui alt constituionalist francez, Lon Duguit, statul ar fi aprut, i
rmne astfel, ca fenomen natural rezultat prin diferenierea natural ntre indivizi i prin
impunerea de ctre un grup social a forei sale asupra celeilalte pri a populaiei111.
Dintr-o asemenea perspectiv, la originea sa, statul, n sensul cel mai general al
termenului, este un fapt (social) i rmne astfel, indiferent de forma i caracteristicile pe care
le capt n epoca modern. Nu este ns vorba exclusiv de dominaia pe care statul ar
impune-o asupra populaiei.
n afar de dominaie, statul exercit o autoritate moral i chiar religioas (cu
excepia statului contemporan)112, economic (autoritile statului stabileau n antichitate
regulile generale ale produciei, repartiiei i schimbului de produse), politic (statul asigur
guvernarea societii), social (statul este factor de echilibru social i apr ordinea social),
juridic (statul impune i apr ordinea de care beneficiaz, la nceput chiar i inegal, ntreaga
comunitate) i militar.
n secolele al XVII-lea i al XVIII-lea, statul era conceput ca rezultat al unui pact
sau contract social ntre guvernai i grupul minoritar, nvestit de acetia cu prerogative de
conducere politic.
n aceast concepie, poporul (titularul suveranitii) deleag exerciiul puterii sale
suverane unor indivizi n schimbul acceptrii de ctre acetia a anumitor condiii. Evident,
pactul poate fi desfcut oricnd de popor, dac acesta este nemulumit de modul n care este
guvernat113.
Printr-un asemenea contract social, poporul (masa neorganizat) scap de anarhie,
tulburri i conflicte sociale generate de cucerirea i exercitarea dezordonat a puterii, iar
guvernanii capt n schimb prestigiul i deliciul puterii, n schimbul obligaiei de a
impune i apra ordinea social n beneficiul egal al indivizilor ntregii comuniti sociale.
Unii dintre cei mai de seam reprezentani ai teoriei contractului social au fost, n
Anglia, Thomas Hobbes i John Locke, iar n Frana, Jean-Jacques Rousseau. Spre
deosebire de Hobbes i Locke, care fundamentau puterea absolut a Regelui ncredinat
acestuia de popor, Rousseau susinea c poporul rmne n continuare suveran, putnd s-l
constrng pe rege s-i respecte voina.
n epoca contemporan, definiiile date statului au pstrat elementele clasice ale
conceptului. Astfel, profesorul Constantin G. Dissescu scria c statul este o unitate alctuit
din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat n forma guvernanilor i
guvernailor114. Anibal Teodorescu nota c statul este forma superioar de societate
omeneasc nvestit cu puterea exclusiv de comand asupra colectivitii de indivizi aezai
pe un teritoriu determinat, ce i aparine n propriu115. Profesorul George Alexianu arta, la
rndul su, c statul este o grupare de indivizi, reunii printr-o legtur naional pe un
teritoriu determinat i guvernai de o putere superioar voinelor individuale116.
De asemenea, Hans Kelsen preciza c, n general, statul este considerat o grupare
de indivizi trind pe un anumit teritoriu bine determinat i supus unei puteri organizate
juridicete117. n concepia lui Georges Burdeau, statul reprezint o entitate juridic i, n
acelai timp, o form de manifestare a puterii politice118.
109

Maurice Hauriou, Droit publique; Paris, 1916, p.304.


Maurice Hauriou, Precis de droit constitutionnel, Paris, 1929, p.91.
111
Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel, vol.I, Paris, 1927, p.655.
112
n unele state islamice (de pild, Iran, Arabia Saudit), statul exercit att o autoritate politic, ct i una religioas,
constituiile lor incluznd principii ale Coranului.
113
Georges Burdeau, Trait de science politique, vol.2, LGDJ, Paris, 1967, p.48-76.
114
Constantin G. Dissescu, Drept constituional, Socec, Bucureti, 1915, p.429.
115
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureti, 1929, p.22.
116
George Alexianu, Curs de drept constituional, vol.I, Casa coalelor, Bucureti 1930, p.72.
117
Hans Kelsen, Teoria general a statului, Bucureti, 1928, p.24.
118
Georges Burdeau, Op. cit., p.163.
110

68
Profesorul Ion Deleanu apreciaz c statul este, n sens restrictiv i concret,
ansamblul organelor politice de guvernare i c el desemneaz aparatul de direcionare a
societii politice119. Profesorul Muraru arat c, ntr-o accepiune restrns, prin stat se
nelege forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal120.
Profesorul Tudor Drganu definete statul ca o instituie avnd ca suport o grupare de
oameni aezat pe un spaiu delimitat, capabil de a-i determina singur propria sa
competen i organizat n vederea exercitrii unor activiti care pot fi grupate n funciile:
legislativ, executiv i jurisdicional121.
Indiferent de formulrile folosite n definirea statului de diveri autori, elementele
eseniale ale definiiei complete a acestuia sunt urmtoarele:
a) form de organizare politic a unei colectiviti umane constituite istoric;
b) localizarea geografic;
c) existena unui grup conductor nvestit cu atribuii de guvernare i de
exercitare a autoritii publice n numele poporului;
d) prerogativa grupului conductor de a stabili i a apra ordinea statal i, n
cadrul acesteia, ordinea juridic.
Din aceast perspectiv, statul poate s apar, pe de o parte, ca ansamblul de
instituii nvestite prin Constituie, sau n conformitate cu aceasta, cu prerogative de putere i,
pe de alt parte, ca un fenomen social sintetiznd toate actele i faptele prin care se exercit
puterea i care au ca rezultat organizarea i coeziunea unei colectiviti umane localizate
spaial i temporal.
ntruct n studierea statului, privit att ca fenomen, ct i ca ansamblu de
organizare, sunt interesai deopotriv specialitii n tiinele politice, ca i juritii, considerm
util s punctm principalele elemente ale noiunii de stat din perspectiv politologic,
sociologic, ca i din perspectiv juridic.
Cu ajutorul conceptului abstract i juridic de Stat se pot explica relaiile i
situaiile multiple care se stabilesc ntre Stat - persoan juridic - subiect activ i pasiv, subiect
de drepturi i obligaiuni i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice indivizii, se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului.
Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care
se poate gsi Statul-deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd,
ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz
atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se
formuleaz conceptul Statului de drept: adic pe ideea de auto-limitare a drepturilor statului,
acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui
norme de conduit.
Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu
privire la originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de
realitile politice.
Statul este conceput ca fiind un organism politic i este definit att din punctul de
vedere al originii, ct i din punctul de vedere al nchegrii i naturii lui, n primele stadii ale
existenei ca o organizaie social impus de ctre un grup nvingtor, organizaie al crei unic
scop este de a reglementa dominaia primului asupra celui de-al doilea, aprnd autoritatea sa
contra revoltelor interioare i atacurilor din afar. Aceast dominaie nu a avut alt scop dect
exploatarea economic a nvinsului de ctre nvingtor.
Potrivit unei alte definiii politologice, statul reprezint o comunitate politic
ocupnd un anumit teritoriu, avnd un guvern i beneficiind de suveranitate att n interior,
ct i n afara granielor sale 23.
119

Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Iai, 1992, p.8.
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti 1995, p.89.
121
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Trgu Mure, 1993, p.94.
23
Jack C. Plano, Milton Greenberg, The American Political Dictionary, The Dreyden Press, Hinsdale, Illinois, 1976, p.18.
120

69
n conceptul politic, statul apare deci ca o colectivitate uman istoricete
constituit i organizat pe un anumit teritoriu, care se structureaz politic n grupul de
guvernani i restul populaiei. Modul de constituire i organizare difer de la stat la stat i
poate fi generat de factori naturali (aezarea geografic, conformaia solului), militari (cuceriri
teritoriale), economici (bogiile naturale) etc.
Din aceast definiie rezult cel puin patru elemente definitorii ale noiunii de stat
din perspectiva analizei politologice:
a) organizarea politic a unei comuniti umane,
b) gradul de coeziune al colectivitii respective;
c) raporturile de comand/supunere (subordonare) existente ntre guvernani i
guvernai;
d) legitimitatea exercitrii autoritii i a puterii de comand (dominaie) de ctre
guvernani.122
Cerina unui anumit grad de organizare social i politic are o importan
deosebit pentru a se face deosebire ntre formaiunile prestatele cu caracter rudimentar,
caracterizate prin anarhie, dezordine social, i stat care presupune o organizare social
ordonat i ierarhizat.
Coeziunea unei colectiviti umane este dat, n primul rnd, de comunitatea
limbii vorbite, de factori etnici, de valorile culturale i tradiiile comune, de comunitatea de
via economic, de valorile politice, de solidaritatea indivizilor, indiferent care ar fi structura
etnic a populaiei .a.
Coeziunea unei societi organizate statal poate fi privit sub mai multe aspecte:
a) istoric (valorile i tradiiile istorice pstrate i respectate n procesul de formare i
dezvoltare a naiunii pe teritoriul statului respectiv); b) economic (tradiiile dezvoltrii
economice); c) cultural (limba i cultura comun); d) religios (respectarea unui anumit cult
religios); e) politic (instituirea puterii politice, organizarea politic unitar, stabilirea
instituiilor guvernante); f) naional (preponderena n ansamblul populaiei a unei naiuni n
raport cu minoritile naionale) etc.
Raporturile politice bazate pe principiul comand/supunere (subordonare)
presupun puterea de constrngere exercitat de stat123. Prerogativa statului de a adopta sau
sanciona norme de conduit, inclusiv n domeniul organizrii vieii publice i al guvernrii i
a le pune n aplicare, precum i de a pedepsi nclcarea acestora constituie un atribut inerent al
statului. Aceast prerogativ este nfptuit de organisme specializate, nvestite n mod
legitim cu atribuii de putere.
Dac privim ns statul fcnd abstracie de indivizii care exercit la un moment
dat puterea, acesta ne va aprea ca un fenomen social manifestat printr-o multitudine de acte
i fapte de guvernare.
ncercarea de a explica statul ca fenomen social este fcut nu numai de
politologie, ci i de sociologia i economia politic.
Fr ndoial c, n toate definiiile politice, ntlnim o difereniere ntre
conductori i condui, difereniere aprut, ntr-o viziune sociologic, atunci cnd unii
membri ai grupului au fost n stare s fac anumite servicii celorlali membri ai grupului.
Acest fapt politic contureaz conceptul Statului: pe de o parte fora conductoare, puterea
public posedat de o anumit grup social n scop de a guverna, pe de alt parte lupt
continu i aprig de a cuceri puterea i a o menine.
Conceptul social-economic. Ludwig Stein, n lucrarea sa La question sociale au
point de vue philosophique, scrie: Noi vedem n Stat, mai ales n Statul civilizat modern, un
solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i supra-ordonri a indivizilor i grupelor
sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale
122
123

Cristian Ionescu Op.cit, p.45


Henry Brun, Guy Tremblay, Op. cit., p.65.

70
particularilor i interesele obtei n coliziune cu acestea din urm, mai nti ale naiunii i
apoi ale ansamblului umanitii.
Gabriel Hanotaux, n La dmocratie et le travail, arat c funcia esenial a
Statului este de a menine limita ntre nelinitile particulare i stabilitatea general - nainte
de toate instrument de echilibru.
Din perspectiv sociologic, statul sau, altfel spus, fenomenul puterii publice
reprezint un produs al evoluiei sociale a civilizaiilor.124
Potrivit sociologului Emile Durckheim, statul a aprut ca rezultat al diviziunii
sociale a muncii125. Aceast idee a fost preluat n chip vulgarizator de Marx, care a conceput
statul ca un fenomen istoric aprut o dat cu apariia proprietii private asupra mijloacelor de
producie i cu mprirea societii n clase antagoniste. De aici i accentul pus n doctrina
marxist pe stat ca instrument al dominaiei unei clase sociale asupra alteia sau, aa cum
aprecia Lenin, ca o main pentru meninerea dominaiei unei clase asupra alteia.
Se tie ns c n cadrul fiecrui stat exist un ansamblu de clase i pturi sociale,
fiecare dintre ele fiind purttoare a unor interese specifice i a unui mod de via diferit, a unei
culturi i contiine sociale distincte. Fiecare dintre aceste clase are o percepie proprie a
fenomenului puterii i a actelor de guvernare.
n trecutul ndeprtat, unele dintre aceste clase aveau un rol redus n exercitarea
sau influenarea puterii; altele erau excluse de la jocul politic, n timp ce pturile avute
dominau politic pe cele srace. n statele moderne nu se mai practic o asemenea discriminare
politic ntre clasele sociale. n ultimele decenii, modelul sociologic al statului, bazat pe
disocierea relaiilor sociale cu caracter privat de cele avnd caracter public, pune tot mai mult
accentul pe funcionalitatea i eficiena social ale aparatului birocratic de conducere, ca i pe
legitimitatea actelor acestuia, decurgnd din voina suveran a celor guvernai.
n prezent, statul se afirm din punct de vedere sociologic ca o colectivitate uman
bazat pe raporturi de cetenie i dotat n mod legitim cu instituii de guvernare specializate
care au un caracter impersonal i permanent126.
Sociologul care s-a impus n analiza, din perspectiva sociologiei politice, a statului
este Max Weber, de care am amintit n paragraful anterior. n analiza fenomenului statal,
Weber pune accentul pe dominaie, subordonare, autoritate i for sau putere. n opinia
sociologului german, ceea ce d coninut i consisten statului este aparatul su birocratic, al
crui rol const n impunerea dominaiei, a subordonrii, autoritii i forei statului127.
Potrivit lui Max Weber, statul constituie, asemenea uniunilor politice care 1-au precedat n
istorie, un raport de dominare a oamenilor de ctre oameni, bazat pe instrumentul exercitrii
legitime (mai bine zis, considerate legitime) a constrngerii. Pentru ca statul s existe, trebuie
aadar ca cei dominai s se supun autoritii celor ce se pretind a fi, la un moment dat,
dominatorii128.
Tot din perspectiv sociologic, Maurice Hauriou afirma c statul este un grup
uman fixat pe un teritoriu determinat i n care este stabilit i meninut, de ctre o autoritate
nvestit cu puterea de constrngere, o ordine social, politic i juridic129. Dezvoltnd
aceast concepie, autorul francez remarca patru elemente care, reunite, indic existena unui
stat:
a) existena unui grup uman;
b) existena unui teritoriu pe care s-a stabilit colectivitatea uman;
c) existena unei puteri care conduce colectivitatea uman;
d) stabilirea de ctre putere a unei ordini economice, sociale, politice i juridice.
124

Cristian Ionescu Op.cit, p.46


Emile Durckheim, De la division du travail social, P.U.F, Paris, 1960, p.205.
126
Bertrand Badie, Pierre Birnbaum, Sociologie de l'tat, Bernard Grasset, Paris, 1979, p.54.
127
Max Weber, conomie et Socit, vol.I, Plon, Paris, 1971, p.229.
128
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura Anima, Bucureti, 1992, p.9.
129
Maurice Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchestien, Paris, 1968 p.90. A se vedea i
Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Monchretien, Paris, 1985, p.85.
125

71
Din perspectiv socio-economic, statul apare deci ca o grupare de indivizi avnd
un grad ridicat de organizare i stabilitate, care ocup un teritoriu determinat geografic i
recunoscut politic, asupra creia o autoritate public exercit prerogative de comand sau de
putere, nzestrat, totodat, cu vocaia i capacitatea organizatoric i instituional de a
exprima i impune tuturor voina grupului ca voin general.
Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare
msur, ideilor personale ale diferiilor autori asupra originii i evoluiei Statului130, dar, mai
ales, asupra Statului ideal.
Aceste definiii date Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una
abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o fiin a lumii juridice, un subiect
activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i
care l conduc n viitor.
Achiesm la punctul de vedere potrivit cruia termenul de Stat desemneaz o
colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El
desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze.
Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s
funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din
jocul instituiilor publice.
Instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare
zi, care sunt din ce n ce mai complexe. n toat lumea, organele administrative se dezvolt, se
multiplic i se complic.
n ceea ce privete noiunea de STAT DE DREPT, n doctrin se apreciaz c
aceasta este ambigu datorit faptului c exist mai multe moduri de nelegere a
fundamentului supunerii statului fa de drept, pe de o parte, i, pe de alt parte, pentru c,
precum n cazul conceptului de democraie, utilizarea abuziv a conceptului pentru a descrie
regimuri politice i juridice radical diferite face ca el s fie golit de orice neles. ncrctura
sa simbolic face ca structura sa s devin prea fluid, iar coninutul prea puin determinat.
Iat de ce ne pare util s trecem n revist foarte sintetic cteva din teoriile statului de drept,
pentru ca apoi s vedem funciile acestuia.131
Conceptul de stat de drept este o creaie doctrinar. Dei normativizat de multe
constituii actuale, coninutul su rmne n bun msur incert, tocmai datorit originii sale,
care l face subiect continuu de dezbatere, un subiect asupra cruia un acord generalizat nu a
fost cu adevrat posibil pn acum. Creat n Germania, sub numele de Rechtsstaat,
conceptul a fost preluat de doctrina francez ntr-o form critic i constructiv sub numele de
l'Etat de droit i a penetrat chiar particulara lume juridic anglo-saxon, chiar dac
conceptul de Rule of Law, rmne n bun msur distinct. Avem de fapt trei concepte, care
dei par a spune acelai lucru sunt distincte n multe privine, tributare fiind unei anumite
particulariti a culturii juridice care le utilizeaz. i dac obiectivul tuturor teoriilor care stau
la baza acestor concepte este de a ncadra i limita puterea statului prin drept, modul realizrii
acestui obiectiv este diferit, statul de drept fiind pentru unii statul care acioneaz prin
intermediul dreptului, adic n form juridic, pentru alii statul care este supus dreptului sau,
cum gndete o a treia categorie de doctrine, statul al crui drept prezint anumite
caracteristici intrinseci. Aceste trei viziuni - formal, funcional i material - ofer trei feluri
diferite de organizare a statului de drept, care sunt ns complementare, nu antagoniste. Dac
pentru viziunea formalist statul de drept se reduce la o ierarhizare a ordinii juridice, care are
ca scop limitarea arbitrarului datorit faptului c diversele organe ale statului nu pot s
acioneze dect n baza unei abilitri juridice dat de o norm juridic superioar n ierarhia
130

A se vedea i I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i
instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993, C. Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs
de drept constituional romn, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane,
Ed.Chemarea, Iai, 1992
131
Dan Claudiu Dnior, Op. Cit. p. 170

72
normativ celor pe care le poate adopta organul respectiv, dac pentru viziunea funcionalist
statul nu doar acioneaz prin drept, ci este supus acestuia, dei temeiul acestei supuneri a
statului fa de un drept care i este superior este conceput n maniere foarte diverse, pentru
viziunea material asupra statului de drept coninutul dreptului devine mai important dect
forma ierarhiei normative controlate, ideea pe care se centreaz aceast viziune fiind cea de
libertate, nu de cea de organizare a exerciiului autoritii.
Viziunea formalist asupra statului de drept s-a impus n Germania secolului
al XIX-lea, chiar dac iniial ea s-a confruntat cu o viziune substanial datorat unei
perspective liberale, i s-a consolidat sub impulsul normativismului kelsenian. Statul de drept
este opus de aceste doctrine statului poliie. Statul poliie este acela n care autoritatea
administrativ poate, ntr-un mod discreionar i cu o libertate de decizie mai mult sau mai
puin complet, s aplice cetenilor toate msurile pe care judec util s le iniieze cu de la
sine putere, pentru a face fa circumstanelor i pentru a atinge n fiecare moment scopurile
pe care i le propune.132 Spre deosebire de acest tip de stat, statul de drept este un stat care,
n raporturile sale cu supuii i pentru garantarea statutului lor individual, se supune el
nsui unui regim de drept, pentru c i ncadreaz aciunea asupra lor prin reguli, unele
determinnd drepturile rezervate cetenilor, altele stabilind n avans cile i mijloacele care
vor putea s fie utilizate pentru a realiza scopurile statale.133 Ceea ce este central acestei
teorii a statului de drept este supunerea administraiei fa de lege. Administraia nu poate
aciona dect secundum legem, adic n baza unei abilitri legislative i, desigur, ea nu poate
aciona contra legem. Acest fapt face pe de o parte ca orice constrngere administrativ s fie
consimit de ceteni, cci acetia particip la formarea legii prin alegerea Parlamentului i,
pe de alt parte, s fie previzibil, nearbitrar, cci legea este nu doar general, abstract i
impersonal, ci i prezumat a fi cunoscut de ctre toi. Aceast viziune asupra ncadrrii
juridice a aciunii administrative este dublat n Germania de o nelegere material a legii,
care impune constituiei s cear pentru orice lege material, - adic orice prescripie
care privete o regul de drept aplicabil cetenilor - o lege formal, care exclude
ordonanele bazate doar pe voina monarhului sau doar pe puterea de reglementare
administrativ.134 Administraiei i lipsete deci, contrar viziunii franceze, o putere proprie
de reglementare. Este unul din motivele pentru care teoria nu a putut fi pe deplin acceptat n
mediul juridic francez care este ataat n general unei viziuni formale a legii i care rezerv
administraiei o putere normativ proprie. Rechtsstaat-ul semnific deci c administraia nu
doar c nu poate s impun prin propria for obligaii juridice supuilor, ci i c trebuie s se
limiteze la a face aplicarea particular i individual a regulilor legale, fiind limitat la
aplicarea legii: a crea norme, ar nsemna, ntr-adevr, a impieta asupra funciei legislative; cu
toate acestea, a contrario, administraia dispune de o putere de decizie i de aciune iniial n
ceea ce privete afacerile proprii, organizarea sa intern - domeniu n care ea poate lua
msurile particulare sau generale care se impun, fr s trebuiasc s se bazeze pe un text
legislativ. Prin aceasta se manifest fora politic a teoriei Rechtsstaat-ului care n acelai timp
constituie o barier n calea arbitrarului, impunnd o intervenie a Landtag-ului pentru tot ce
atinge drepturile individuale, i pstreaz prerogativele Executivului, punnd statul nsui n
afara sferei legii.135
Aceast viziune asupra statului de drept pornete de la o ncredere de principiu n
lege i n reprezentare care nu este deloc unanim mprtit. Dimpotriv, pentru unii
"normativismul produce, n fond, dect un singur rezultat: el transport pe plan legislativ
dinamismul de adaptare al Dreptului, care, altfel, ar fi fcut statul s acioneze n domeniul
administrativ. Pe ansamblu nu va exista nici mai mult, nici mai puin schimbare, dup cum
132

Rene Carr de Malberg, Contribution la thorie gnrale de l'Etat, Tome II, Sirey, Paris, 1920-1922, p.488
Idem
134
Jacky Hummel, Etat de droit, libralisme et constitutionnalisme durant le Vormrz, n Figures de l'Etat de droit, p.144,
citat de Dan Claudiu Dnior n Op.cit. p. 171
135
Jacques Chevallier, L'Etat, Dalloz, Paris, 1999, p.17-18
133

73
ne gsim ntr-un stat de drept sau ntr-unul arbitrar; exist doar o diferen de organe statale
obligate s fac adaptarea n cele dou cazuri. Nu este de esena Rechtsstaat-ului (statului de
drept) s garanteze previzibilitatea printr-un imobilism normativ. Ceea ce ceteanul ctig n
faa administraiei strns legate, pierde cu un legiuitor care se dezlnuie n norme.
Aceast teorie rezolv relaia stat-drept, care se pune n termeni de prioritate/
primordialitate, afirmnd c statul precede dreptul. Nu exist aadar nici un drept anterior i
superior statului. Dac statul se supune dreptului, o face voluntar. Teoria se bazeaz pe o
exagerare a doctrinei suveranitii. Statul suveran nu cunoate alte limite n afara celor puse de
el nsui. Doar prescripiile sancionate sau edictate de stat pot avea caracter de norme juridice.
Tocmai datorit faptului c statul este singurul deintor al forei de constrngere, el este unica
surs a dreptului. Coninutul ordinii juridice, ce se structureaz pentru a se constitui ca stat de
drept, este determinat de stat. Aceasta nu nsemn c puterea statal nu are limite, ci c statul
fixeaz el nsui limitele n interiorul crora puterea sa se exercit prin norme juridice. El poate
modifica aceste norme, dar att timp ct ele sunt n vigoare este inut s le respecte cu strictee.
Totui dreptul constituie pentru stat o adevrat constrngere, chiar dac nu exterioar. O prim
constrngere rezult din faptul c statul nu poate suprima ordinea juridic nsi, c el este
obligat s acioneze n baza unui titlu juridic. O a doua rezult din presiunea social exercitat n
numele ideii dreptului care fundamenteaz sentimentul apartenenei la un stat. Aceste bariere pe
care teoria autolimitrii le pune n calea puterii statale sunt ns fragile. Statul creeaz o limit a
exerciiului puterii sale crend o ordine juridic structurat, ierarhizat, stabil i coerent, dar
coninutul acestei ordini este indiferent, ceea ce face ca statul de drept s rmn o simpl form
al crei coninut este prea la ndemna puterii.
n viziunea funcionalist asupra statului de drept, statul nu doar acioneaz
prin drept, ci este supus acestuia. Nuana este foarte important, cci dreptul devine nu doar
mijloc al aciunii statale, ci o limit exterioar a acestei aciuni. Din instrument al puterii
dreptul se transform ntr-o garanie a libertii. Nu doar administraia este limitat de drept,
ci legiuitorul nsui care i gsete aciunea ncadrat de existena unui drept care scap ntr-o
anumit msur de sub controlul su direct i exclusiv. Este aadar vorba, de data aceasta, de
o limitare din exterior a puterii statale. Temeiul acestei subordonri a statului fa de drept
este ns conceput n maniere diferite n funcie de fundamentul gsit acestui drept care pentru
a limita statul ar trebui s fie anterior i superior acestuia: Dumnezeu, Natura, Raiunea,
Societatea. Indiferent de fundament ns, statul este inut s se conformeze acestui drept, nu n
baza propriei voine, ci n baza unei voine care i este superioar. Pentru c faptul creator al
acestui drept se gsete n afara statului, el nu l poate modifica. Este n fond ideea transpus
n procedurile de revizuire constituional care implic intervenia direct a poporului sau n
procedura controlului constituionalitii proiectelor de revizuire a constituiei.
Statul de drept devine mai complex din punct de vedere formal. Dac teoriile
formaliste de sorginte german nu instituiau dect o prioritate a legii n faa administraiei,
instituind un stat legal, statul de drept instituie o prioritate a dreptului n faa statului n
ansamblu, nu doar a organelor sale i nu poate fi conceput fr o supremaie a Constituiei n
raport cu legea. Controlul de constituionalitate devine astfel obligatoriu pentru existena
statului de drept. Dar constituia nsi nu are un coninut indiferent, nu este un sipmlu
postulat ca n teoriile normativiste, ceea ce impune dreptului un anumit coninut. Viziunea
aceasta tinde s devin deci material, dar rmne imprecis cci coninutul dreptului natural,
al dreptului obiectiv, al contiinei sociale este prea vag, prea greu de transpus n termeni
juridici precii.
Pentru viziunea material asupra statului de drept, dac statul de drept nu ar
fi dect un dispozitiv tehnic ce supune legea constituiei i care manifest triumful ierarhiei
normelor, el nu ar avea deloc alt virtute dect s asigure satisfacia intelectual a
discipolilor lui Hans Kelsen.136 Pentru aceast viziune noiunea pe care se centreaz statul de
136

Dominique Colas, n L'Etat de droit, P.U.F., Paris, 1987, p.VIII

74
drept este cea de libertate, nu cea de norm. Drepturile fundamentale sunt n centrul acestei
construcii, care pstreaz beneficiile ierarhiei normative, ale controlului jurisdicional al
respectrii acesteia, dar le d o finalitate nou, impunnd dreptului statului de drept calitile
necesare garantrii libertii individuale prin asigurarea securitii juridice a subiecilor de
drept. Dreptul statului de drept nu este oricare drept. El trebuie mai nti s fie nu doar
structurat ca o ierarhie, ci trebuie s fie cert, ceea ce impune caracterul public al normelor
juridice, o anume claritate a prescripiilor, neretroactivitatea acestora i stabilitatea lor, adic
previzibilitatea modificrilor care i-ar putea fi aduse, caliti care fac ca dreptul s asigure
securitatea juridic a subiecilor i ncrederea legitim a acestora n continuitatea aciunii
statale. Mai apoi dreptul trebuie s fie bazat, pentru a fi n prezena unui stat de drept, pe
anumite valori inerente persoanei umane (demnitatea, libertatea), inerente societii
democratice (participare, pluralism) i societii liberale (dreptate, respectul drepturilor i
libertilor persoanei, intervenie statal subsidiar i proporional). Acest drept axiologic i
subordoneaz statul prin coninut, mijloacele formale fiind subordonate realizrii valorilor
care fundamenteaz ordinea juridic.
n ceea ce privete funciile statului, trebuie s observm mai nti c istoria
constituional a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formal a
dobndirii i exercitrii puterii de ctre guvernani n raport cu guvernaii, istoria efortului de a
concilia voina i interesele indivizilor i societii asupra crora se exercit actul de guvernare,
cu voina i interesele subiectelor titulare ale autoritii politice exclusive, cu alte cuvinte de a
stabili un raport ntre legitimarea social i legitimitatea n sine dezvoltat de orice putere
statal. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care n plan politico-juridic au consacrat conceptul
statului de drept, democratic i social, au generat realitatea unor state n care puterea a fost
structurat i supus dreptului, un drept, stabilit n competiia dintre interese i valori
promovate n raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puin eficient, n slujba
cetenilor si.
n doctrina actual exist o serie de concepii tinznd spre depirea, dintr-o
perspectiv funcionalist137, a distinciei clasice dintre funcia legislativ i executiv a
statului, respectiv dintre funcia de stabilire a coninutului dreptului i aceea de realizare
material, efectiv, a dreptului. Dintre acestea, unele confund funciile statului cu natura
activitii organelor statale, astfel n cadrul concepiilor binare, dualiste privind diviziunea
funciunilor statului, distincia dintre legislativ i executiv este transpus, ntr-o prima
categorie de concepii, nspre distincia dintre funcia politic i funcia administrativ a
statului, distincie n conformitate cu care legea devine un cadru de principiu, stabilind o
orientare politic general, guvernmntul acionnd n interiorul acestui cadru. Funcia
politic este exercitat de o pluralitate de organe, Guvern, Parlament, Seful statului, etc. i cea
administrativ de asemenea, neexistnd nici un impediment ca aceeai autoritate (Guvernul)
s contribuie la exerciiul ambelor funciuni.138
O alt categorie de concepii binare este generat de constatarea c sarcinile ntre
Guvern i Parlament nu se mai repartizeaz n democraiile actuale dup distincia ntre
puterea de a lua decizii primare i puterea de a executa aceste decizii. Astfel, se afirm c:
Noiunea de putere guvernamental depete cu mult noiunea tradiional de putere
executiv. Ea i se opune chiar ntr-un sens: ideea de executiv implicnd c Guvernul intervine
n al doilea rnd, c el nu are iniiativa aciunii. Dimpotriv, Guvernul modern are n mod

137

138

Pentru a distinge din punct de vedere juridic diversele funciuni ale statului - arat Leon Duguit - trebuie s ne plasm
exclusiv sub unghiul de vedere material, adic s considerm actele ndeplinite n natura lor intern, abstracie fcnd n
mod complet de organul, agentul care a intervenit. (L. Duguit, Op.cit., vol.2, p.136)
n acest sens, H. Goodrow, arat, nc de la 1900, c exist dou funciuni statale eseniale, primare, care tind s se
diferenieze n funciuni minore, secundare. (H. Goodrow, Politics and Administration, New York, 1900, p.l7) iar
Maurice Duverger arat c funciunea politic este caracterizat prin luarea deciziilor de principiu, iar cea
administrativ prin precizarea, adaptarea i aplicarea lor. (M. Duverger, Institutions politique et droit constitutionnel,
P.U.F., Paris, 1963, p.174)

75
esenial un rol de impulsiune: n cadrul mainii politice, el este motorul.139
Guvernul are, n aceast accepiune, rolul de a planifica activitatea naional prin
orientarea iniiativei legislative, prin definirea politicii generale, prin trasarea programelor de
aciune. El nu se mai rezum la a executa legile votate de Parlament, ci particip activ la
elaborarea lor, pe de o parte prin activiti de impulsiune politic i pe de alt parte prin
activiti de direcie general. Funcia deliberativ, neleas ca putere de limitare, pe de o
parte, i ca putere de revendicare pe de alt parte, aparine Parlamentului, i are o dimensiune
a priori, prin stabilirea cadrului general al aciunii guvernamentale, i o dimensiune a
posteriori exprimat prin activitatea legislativ i prin puterea bugetar. Puterea de
revendicare se manifest prin transformarea Parlamentului ntr-un fel de birou de reclamaii
pentru ceteni, grupuri de interese i opoziie. De aceea: existena libertilor rmne legat
n fapt de existena Parlamentelor.140
n fine, o a treia categorie de concepii vizeaz distincia ntre funcia
guvernamental i funcia administrativ a statului.
Trebuie s considerm, arta n acest sens Georges Burdeau, c organele
statului sunt alimentate de o putere a crei surs este exterioar mecanismelor
constituionale. Opinia public, revendicarea maselor, voina naional, acestea sunt forele
care, ncadrate prin intermediul partidelor politice, caut n agenii statali instrumentele
realizrii lor. Sunt deci natura i intensitatea acestor surse de for politic, care, fr nici o
deferen pentru formele teoretice i n cea mai perfect indiferen fa de textele
constituionale, vor comanda diviziunea Puterii care va fi n mod efectiv realizat n stat.141 n
aceast accepiune funcia guvernamental cuprinde puterea de a face legea, aciunea
diplomatic, actele ndeplinite de Guvern n calitate de organ politic, etc., unind, ntr-un tot
indisolubil activitatea organelor statului care introduc pentru prima dat o chestiune n
domeniul dreptului.142
Pe de alt parte, funcia administrativ pune n micare o putere secundar,
derivat. La acest ealon: nu ntlnim dect reguli ce dezvolt i precizeaz o regul
preexistent, acte fcute n executarea unei reguli anterioare sau ale cror efecte sunt
comandate de o reglementare prestabilit143
Dac adepii primelor categorii de concepii absolutizeaz rolul pe care diferite
autoriti ale statului l dobndesc n cadrul procesului de exercitare a puterii, ncercnd s
funcionalizeze vechiul cadru al separaiei puterilor n stat, ali autori, distingnd ntre
caracterul politic i caracterul juridic al activitii autoritilor statale, propun definirea
funciilor statului n funcie de natura politic sau juridic a actelor pe care le ndeplinesc
organele statului, distingndu-se ntre funciunile de decizie, de executare, de consultare i de
control ale statului.144
De fapt, observm c toate aceste concepii ncearc s explice exercitarea puterii
publice doar la nivelul statului ceea ce duce, n mod necesar, la imposibilitatea configurrii
generale a funciunilor statale. Aa cum am vzut, societatea este o structurare a relaiilor
interumane n vederea coexistenei libertilor, tot mecanismul social concurnd la aceasta.
Legea reprezint mijlocul prin care statul i societatea realizeaz acest scop.
Legea se plaseaz, n statul de drept, n centrul edificiului social n ansamblul su i
n raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funcii statale. n acest sens nici ncercarea de
139

M. Duverger, Op.cit. pag.176.


M. Duverger, idem, p. 178
141
G. Burdeau, Traite de science politique, vol.IV., p.336.
142
Idem p. 314.
143
Ibidem
144
In legtur cu aceast categorie de concepii i critica ce li se poate aduce, a se vedea M. Duverger, Op.cit. p.174-176.
Pentru alte modaliti de mprire dualist a funciunilor, a se vedea R. Capitant, La reforme du parlementarisme, Paris,
1936, p.151, L. Blum, La reforme guvernamentale, Paris 1936, p.151, Dabin, LEtat ou la politique, Paris 1957, p.l48,
Doctrine generale de lEtat, Paris 1957, p.300-333, R. Aron, Sociologie des socits industrielles, Esquisse dune
thorie des rgimes politiques, CDU, p.30-31
140

76
a funcionaliza vechiul cadrul al separaiei puterilor i nici modul organic de a determina
funciunile statului ori de a gsi noi funciuni care s explice rolul autoritilor statului
contemporan, nu ne pot satisface. n schimb, dac introducem constatrile actuale, cu privire la
rolul organelor de stat, ntr-un nou cadru general, care nu se rezum la nivelul instituional statal ci
cuprinde i nivelul societii civile i pe cel internaional, i dac definim legea n sens material i
nu formal i legm funciunile de rolul autoritilor statale, nimic nu ne mpiedic s pstrm, n
acest cadru extins, mprirea n funcie legislativ, funcie executiv i funcie jurisdicional.
Din perspectiva restrns a modului cum diferite autoriti statale realizeaz aceste
funciuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe statale n executarea mandatului
reprezentativ statal, Parlamentele dein rolul predominant n exercitarea funciei legislative,
deinnd nu numai rolul legislativ propriu-zis, dar mai ales rolul de control i limitare a tuturor
celorlalte impulsuri legislative, n primul rnd ale guvernelor, iar guvernele rolul predominant n
activitatea de realizare a legii, sens n care conduc aparatul administrativ.
Guvernele particip ns, cu largul concurs al tehnocraiei, i la exercitarea
funciei legislative, prin intermediul a cel puin 5 proceduri: orientarea i iniiativa
legislativ, n unele sisteme chiar exclusiv,145 participarea la dezbaterile parlamentare146,
participarea la stabilirea ordinii de zi i organizarea dezbaterilor parlamentare147, procedura
votului de ncredere cu privire la un text legislativ148, delegarea legislativ.149.
Funcia executiv se exercit, cel puin formal constituional, la nivelul
Executivului. Ca i n cazul funciei legislative, o pluralitate de organe concura la exerciiul ei:
Guvern, eful statului, administraia public, Parlamentul, instanele judectoreti. Executivul
este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii i de a executa, prin acte de
realizare concret, legea. mprirea atribuiilor n acest sens ntre organul colegial i cel
unipersonal este diferit dup cum eful statului este i eful guvernului sau nu. Pentru a
organiza executarea legii, Guvernul emite acte cu caracter general, obligatorii erga omnes, dar
care au o for juridic inferioar legii, n sensul c ele nu pot introduce o reglementare
primar n ordinea juridic. Cnd suntem n prezenta unei executri concrete a legii, Guvernul
emite acte individuale. Ambele categorii de acte trebuie s fie cenzurabile pe cale judiciar
dac nu sunt expres exceptate de la control, printr-o lege.
Este adevrat c Parlamentul, spre pild, nu poate adapta direct reglementarea
general la situaiile particulare, dar avnd puterea s impun, din afar, o anumit aplicare,
prin mijloacele de control i sanciune pe care le are la dispoziie, nseamn a exercita indirect
funcia executiv.
n statul contemporan, daca eful statului este plasat n mod formal n cadrul
Executivului, n majoritatea constituiilor occidentale, rolul su n exerciiul celorlalte funciuni
statale este de necontestat. Dac ne referim numai la rolul su n exercitarea funciei legislative
observm cel puin 4 procedee: sanciune150, promulgare151, dreptul de a cere o nou
145

Vezi n acest sens, precum i pentru sistemele n care guvernul este privat de iniiativa legislativ, M. Duverger, op.cit.
p.155-156, Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1990, p.840-841,
Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politique, Monchrestien, Paris, 1991, p.259.
146
Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezena deputailor funcionari. M. Duverger, Op.cit.p.156
147
n Marea Britanie, spre exemplu, programul fiecrei sesiuni este stabilit de o comisie format, n cadrul Cabinetului, de
preedinii Camerelor i Chief Whip. Guvernul organizeaz dezbaterile - Allocation of time orders dup procedeul
ghilotinei. Jean Gicquel, Op.cit. p.259
148
Este vorba despre situaiile n care Guvernul preseaz asupra Parlamentului prin procedura angajrii rspunderii asupra
unui text legislativ, consacrat i n Constituia actual a Romniei n cuprinsul art.114.
149
Procedeul decretelor-legi i al ordonanelor prin care se transfer legiferarea de la o autoritate Parlament - la alta Guvern. A se vedea n acest sens, exemplificativ, art.115 din Constituia sau art.37 al Constituiei actuale a Franei i,
pentru detalii, Pierre Pactet, Institututions politiques, Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1986, p.116.
150
Acest sistem este adoptat de constituiile monarhice n care, fr sanciunea efului statului, legea este imperfect din
punct de vedere juridic.
151
n acest sens i art.77 al.1 corob. cu art.78 din Constituia Romniei. Promulgarea este puterea de a face executorie o
decizie a Camerelor: chiar votat, aceasta rmne neaplicabil atta timp ct n-a fost promulgat. M. Duverger, Op.cit.
p.156. n ceea ce privete promulgarea legilor, a se vedea i lucrarea lui J.B. Herzog i G. Vlachos - La promulgation, la
signature et la publication des textes lgislatifs en droit compar, Travaux et recherches de lInstitut de Droit compar de

77
deliberare152, veto-ul legislativ.
eful statului poate de asemenea influena legiferarea prin dreptul de a dizolva
Parlamentul. Cnd acest drept exist, ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o arm
pentru a obine un anumit efect legislativ.
n fine, indiferent de rolul pe care constituiile i legile l rezerv administraiei,
este de necontestat c aceasta joac un rol crucial n materia politicii publice, att din
perspectiva stabilirii ei prin legiferare, ct i din perspectiva realizrii ei prin executare.
n primul rnd, administraia ofer informaia necesar oricrei legiferri: a
informa nseamn a selecta, iar a selecta nseamn a decide. Parlamentele i Guvernele nu vd
ntotdeauna realitatea, ci imaginea pe care administraia o ofer despre aceasta realitate,
uneori chiar n interes propriu, promovnd sau minimaliznd anumite cerine sociale.
n al doilea rnd, datorit complexitii i mai ales caracterului tehnic al
problemelor actuale, administraiei i revine rolul de a pregti proiectele de decizie legislativ
sau executiv ntruct ea dispune de experii necesari. Dup cum remarc un autor
contemporan: tehnicienii administraiei sunt doar asisteni. Dar aceast asisten pune
autoritatea formal de decizie ntr-o situaie de dependen.153
n al treilea rnd, actele administraiei sunt acte creatoare, ntruct, n opinia
noastr, n condiiile statului contemporan, decizia politic consacrat n lege, nu mai trebuie
s fie doar executat, adic aplicat, ci realizat eficient, n beneficiu public. Executarea este
decizia continuat prin alte mijloace i cu ali ageni decizionali, chiar dac discursul
filosofic, politic sau juridic persist n a ignora aceast mutaie.154
n fine, astzi, administraia funcioneaz ca un puternic grup de presiune,
organizat n marginea organigramei instituionale decizionale i care folosete atribuiile i
mijloacele puse la dispoziia (autoriti administrative i ageni care realizeaz servicii
publice) pentru a influena decizia n interesul membrilor si.
n ceea ce privete funcia jurisdicional, departe de a se rezuma la a aplica legea
la cazuri concrete, justiia, constituional sau ordinar, o re-creeaz. Dreptul jurisprudenial
reprezint o parte important a dreptului, indiferent de textele constituionale155 sau legale,
inclusiv din domeniul dreptului public.
n sistemele n care instanele ordinare controleaz aplicarea legii de ctre
administraie, judectorul particip i la aplicarea legii din punct de vedere administrativ. El
poate anula pentru ilegalitate actele administraiei, ceea ce reprezint deja un amestec n
exercitarea funciei executive, dar poate chiar s oblige administraia s emit un anumit act,
caz n care se substituie acesteia n opera de executare. Cum acest control se manifest de
regul i asupra actelor guvernului este evident c judectorul particip la guvernare, deci nu
este strin de exerciiul funciei executive.
Aadar, la nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis, la un
nivel instituional divizat n centre distincte de impuls politic, i trebuie s observm c statul
tinde, indiferent care ar fi nivelul instituional ce acioneaz, s reglementeze totul, s
ncadreze juridic orice comportament individual sau de grup. Acestei tendine i se opune
tendina societii civile de a scpa de aceast reglementare, de a exercita puterea public n
afara cadrului normativ propriu-zis. Societatea este n acest sens politic activ, ea caut s
lUniversit de Paris, 1961, care demonstreaz c atunci cnd promulgarea, dei obligatorie, nu este legat de vreun
termen, ea devine o arm redutabil n raport cu exerciiul funciei legislative, putnd chiar o paralizeze.
152
Vezi i Art..77 al. 2 i 3 din Constituia Romniei. Asupra variantelor veto-ului legislativ al efului Statului, a se vedea i
lucrarea lui M. Maier - Le veto lgislatif du Chef de lEtat. Librairie de lUniversit Georg & C-ie, Geneva, 1948.
153
Y. Meny, Politique compare, Montchrestien, Paris 1991, p.327.
154
Idem, p.328
155
Cel mai evident ne apare aceasta Ia nivelul sistemului anglo-saxon. Aici deciziile tribunalelor sunt surs formal de drept,
putnd avea trei tipuri de autoritate: res judicata, autoritatea precedentului i autoritatea judge-made-law sau case-law. n
acest din urm caz decizia capt o valoare general, comparabil cu cea a legii, ea aplicndu-se tuturor. n loc s fie
surs doar interpretativ, ea devine surs creatoare a dreptului, judectorul, ntr-un fel face legea. Henri Brun, Guy
Tremblay, Droit constitutionnel, IIeme edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990, p.22-24.
Chiar n sistemul romano-germanic, judectorul creeaz dreptul desigur nu cu aceeai anvergura.

78
alimenteze i s domine nivelul instituional statal, reacia sa n fata constrngerilor statale nu
mai este fuga, ci atacul.
Participarea cetenilor, partidelor politice, grupurilor de presiune i interese,
mass-mediei, la procesul de guvernare, nu pot fi ignorate, cci n organismul social nu exist
nimic izolat sau izolabil, chiar dac aceast participare comport grade diferite n sistemele
constituionale actuale. Nu putem ignora astfel cteva aspecte ale participrii societii civile
la exercitarea funciei executive i realizarea administraiei.
n ceea ce privete partidele politice, un autor contemporan scria: structura
partidelor, dimensiunea i alianele lor, influeneaz asupra autoritii guvernamentale.156
Fr a intra, aici, n amnuntele modului n care structurarea intern a partidelor i modul
conjunciei lor n sistem o au asupra formrii i funcionrii Executivului, artam doar ca ele
au o influen major asupra executrii legii, dominnd, uneori subordonndu-i chiar,
funcia executiv a statului. Executivul este dependent de sprijinul partizan i, deci, se va face
exponentul intereselor partizane atunci cnd aplic el nsui legea sau cnd controleaz
aplicarea legii de ctre aparatul administrativ, ca i atunci cnd numete anumii funcionari ai
administraiei din subordine.
Cnd statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul n Romnia de
astzi, dar i n alte state cu o istorie constituional frmntat de contradicii, aceasta
influen mbrac forma nepermis a translegaliii, n care politicul reuete, n parte sau n
totalitate, s-i subordoneze partinic ideea de legalitate i ideea de interes public. Dac
conducerea statului i conducerea partidelor nu este pstrat distinct, organizarea i
funcionarea instituiilor va avea de suferit. Nu ntmpltor, n unele sisteme, preedintele
trebuie s renune la apartenena la un partid, pentru a fi un arbitru ntre forele politice.157
Prezena grupurilor de presiune i interese n exercitarea funciei executive este
marcat prin participarea acestora la Comisiile guvernamentale, prin cooptarea lor la procesul
decizional, prin ntlnirile oficiale cu reprezentanii Guvernului, prin campaniile pe care acestea
le susin pentru a influena opinia public, prin demersurile lor pe lng partide i conductorii
acestora, prin manifestaii, greve i alte forme ale aciunii directe, prin tentativele de blocare a
sistemului administrativ sau a aplicrii deciziilor politice, .a.
Mass media concur i ea la executarea legii prin influena pe care o are prezena
i aciunea sa asupra stilului guvernanilor, care acord din ce n ce mai puin timp guvernrii
i din ce n ce mai mult formrii imaginii lor mediatice, prin relevarea unor nevoi i interese
sociale, generale sau locale, n raport cu altele, prin influena pe care o pot avea asupra unei
msuri guvernamentale, datorit susinerii sau respingerii ei, prin influena asupra realegerii
guvernanilor, etc.
Dac n procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune i massmedia dein un rol mai important, n procesul administrrii directe a treburilor publice
participarea direct a cetenilor devine mai accentuat, fie s ne referim numai la atitudinea
pasiv, neconstructiv, n legtur cu implementarea unei anumite decizii administrative care
face imposibil realizarea acesteia, lipsind de finalitate orice reglementare.
n sistemul anglo-saxon de guvernmnt, aceast participare este nu numai
tradiional, dar chiar instituionalizat158. Sistemele moderne de guvernmnt romanogermanic acord i ele o importan din ce n ce mai pronunat acestei influene.
Legea administraiei publice locale din Romnia159, consacr i ea, n

156

M. Duverger, Les partis politiques, A.Colin, Paris, 1951, p.449


A se vedea i art.84 alin.(1) din Constituia Romniei.
158
A se vedea cu privire la instituiile: Open meeting laws, Open records laws, Administrative Procedure Acts, Advisory
committees, Citizen surveys, Citizens participation, Public access: Ann O.M. Bowman, Richard C. Kearney, State and
Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990, p.137-142., de asemenea, Ronald A.Cass, Cohn S.
Driver, Administrative law-Cases and Materials, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987, p.785 i urm.
159
Art.2 din Legea nr.215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
157

79
conformitate cu Charta European a Autonomiei Locale160, principiul consultrii cetenilor n
probleme de interes local deosebit, ca principiu fundamental al administraiei publice locale.
Societatea internaional particip i ea la executarea legilor prin controlul pe
care l exercit asupra aplicrii lor n materia drepturilor omului. Acest control mbrac
diferite forme i cunoate diferite intensiti.161 Se poate afirma ns c exist cteva tendine
clare, n primul rnd, se constat o independena, din ce n ce mai accentuat, a controlului
internaional fa de state, n al doilea rnd, o juridicizare a acestuia i o jurisdicionalizare a
sa. n al treilea rnd se constat o prezen din ce n ce mai larg a individului n calitate de
subiect de drept internaional, cnd este vorba de nclcarea drepturilor omului.162 Intervenia
nivelului internaional se face pornind de ia cenzura unui act de aplicare a legii.
Individul are n acest context ci eficiente i deschise prin care poate ataca n faa
unei instane internaionale, actele interne de aplicare a legii cnd acestea ncalc drepturile
omului. Cum a controla exerciiul funciei nseamn a participa la aceasta, se poate afirma c
societatea internaional particip, ntr-o msur mai larg sau mai restrns, la exerciiul
funciei executive n statul contemporan.
ntre aceste centre de impuls politic, cel instituional statal, cel al societii civile
i cel al societii internaionale, justiia, n special cea constituional, joac un rol de arbitru,
de pivot. Jurisdicia constituional i administrativ limiteaz puterea statului asupra
societii i, n acelai timp, tendina prea accentuat de eliberare a societii civile prin, de
exemplu, posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru ca ele submineaz ordinea
constituional.
1.3. Puterea executiv
Funciile statului de drept schiate mai sus tind s fie atinse prin construirea unor
mecanisme formale de limitare a puterii prin ncadrarea ei juridic ct mai strict. Este vorba
de devoluiunea orizontal a puterii n cadrul formal al separaiei exerciiului funciilor
statului, aa-zisa separaie a puterilor n stat, de devoluiunea vertical a puterii care
presupune dou aspecte, repartiia de competene ntre autoritile centrale i comunitile
locale i ierarhia normativ, de controlul respectrii devoluiunii puterii i ierarhiei normative
i de protecia juridic a drepturilor i libertilor, care presupune constituionalizarea lor i
controlul judiciar al respectrii acestora.163
Orice societate n care garantarea drepturilor nu este asigurat, nici separaia
puterilor determinat nu are deloc constituie", afirm art. 16 al Declaraiei Drepturilor
Omului i Ceteanului din 1789. Noiunea nsi de constituie era astfel legat indisolubil de
existena separaiei puterilor. Statul de drept nu ar putea nici el s fie conceput n lipsa
acesteia o dat ce existena sa este condiionat de existena unei constituii. Devoluiunea
aceasta orizontal particular a puterii este o garanie a libertilor individuale, prin limitele pe
care o putere le pune n calea exerciiului abuziv al celorlalte. Esena sistemului const n
atribuirea exerciiului fiecreia dintre cele trei funcii eseniale ale statului - legislativ,
executiv i judectoreasc - unui organ sau sistem de organe crora le este interzis s
160

Document al Consiliului Europei, adoptat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificat de Romnia prin Legea nr.119
din 1997, publicat in M.Of. al Romniei, nr. 331 din 26 noiembrie 1997.
161
Cele mai eficiente sisteme de protecie internaional a drepturilor omului sunt sistemele jurisdicionale europene. Dac la
nceput Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a fost timid n materie, apoi ea a afirmat chiar superioritatea
dreptului comunitar asupra constituiilor naionale ale statelor membre. Cum controlul se exercita asupra actelor de
aplicare, se poate vorbi de o clar intervenie n executarea intern a legilor, cci deciziile C.E.J dispun de o autoritate
jurisdicional aparte.
162
n privina controlului exercitat de Curtea European pentru Drepturile Omului, se constat o real efectivitate a deciziilor
acesteia, cel puin pe doua planuri: mai nti, statele membre ale Conveniei, execut din ce n ce mai des deciziile Curii
i apoi deciziile Curii exercit o influen asupra jurisprudenei interne. Vezi n acest sens, Yves Madiot, Droit de
lhomme, Masson, Paris, 1991, p.201 i urm.
163
Dan Claudiu Dnior, Op. Cit.

80
cumuleze funciile i care se controleaz reciproc. Separaia puterilor este un mijloc de
realizare a statului de drept pentru c ea tinde la eliminarea arbitrariului prin limitarea
posibilitii ca una dintre puteri s devin despotic. Dac urmm logica constituantului
francez de la 1789, "un guvernmnt despotic este un guvernmnt fr Constituie, pentru
c despotul poate modifica n orice moment i potrivit capriciilor sale nu numai coninutul
regulilor, ci nsi modul lor de edictare. O Constituie... nu este altceva dect o repartizare a
competenelor, adic o separaie a puterilor. Prin urmare este adevrat c o societate fr
separaie a puterilor nu are Constituie".164 Limitarea arbitrariului prin ncadrarea juridic a
puterii este nsi esena statului de drept. Separaia puterilor, realiznd acest deziderat printrun tip particular de reprtizare a competenelor este unul din mijloacele formale de realizare a
statului de drept.
Devoluiunea vertical a puterii este mijlocul formal de realizare a statului de
drept.
ntr-un astfel de stat modul devoluiunii verticale a puterii, adic a mpririi
acesteia ntre centru i comunitile locale, devine crucial. Pentru garantarea diversitii, acest
mod de devoluiune vertical a puterii trebuie s garanteze c puterea central nu se
nstpnete total asupra comunitilor locale. Acesta presupune o anumit autonomie a
acestora din urm fa de centru. Modalitatea formal de obinere a acestei autonomii este fie
descentralizarea sau regionalizarea statului unitar, fie federalizarea.
Ierarhizarea normelor juridice este conturat de dou idei. Pe de o parte, toate
normele juridice, indiferent de sursa lor sunt obligatorii, au fa de indivizi aceiai valoare, au
for de drept, toate fiind aduse la nevoie la ndeplinire prin fora coercitiv a statului. Aadar
nu gradul de subordonare a indivizilor fa de norme duce la ierarhizarea acestora. Ele toate
sunt n aceeai msur obligatorii, formnd blocul legalitii.165 Pe de alt parte, dac ntre
diferitele categorii de norme exist contradicii se pune problema care dintre ele sunt
aplicabile. Pentru a rezolva aceast problem trebuie s dm prioritate unor norme n raport cu
altele. Ierarhia normativ se stabilete astfel raportnd normele unele la altele i nu la individ.
Ierarhia normativ reprezint sistemul acestor relaii de prioritate ntre normele juridice. Ea
presupune trei tipuri de raport ntre normele aflate n ierarhie: de validitate, de conformitate i
de derogare. De asemenea presupune dou aspecte: raporturile stabilite ntre normele create n
ordinea internaional i cele create n ordinea intern i ierarhia normelor interne.
Puterea executiv este, aa dup cum tim, una dintre cele trei puteri ale statului
de drept n cadrul creia se regsete n cea mai mare parte administraia public. De multe
ori, termenii putere executiv i administraie public se utilizeaz ca i cum ar avea aceeai
semnificaie. De aceea, pentru a ne clarifica, sunt necesare explicaii mai largi.
Primul care a formulat n mod clar principiul separaiei puterilor n stat a fost
Montesquieu, inspirat att din anticul Aristotel, ct i de filozoful englez John Locke.
Acest principiu, al separaiei puterilor, este indisolubil legat de regimul
parlamentar. n lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic
n care se punea n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiei puterilor i a
libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare
unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port a en abuser Il faut que
le pouvoir arrte le pouvoir (Orice om cu putere va fi tentat s o foloseasc ... Trebuie ca
puterea s stvileasc puterea).
Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i
judectoreasc: Tout serait perdu si le mme homme, o le mme corps des principaux, o
des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs (Totul va fi pierdut dac acelai om,
sau acelai corp al notabilitilor, al nobililor sau al poporului ar exercita aceste trei puteri).

164
165

Michel Troper, L'interpretation de la dclaration des droits. L'exemple de l'article 16., Revue Droits, nr. 8, 1988, p.121
Pescatore P., Introduction a la science du droit, Centre universitaire de l'Etat, Luxembourg, 1978, p.180

81
Astfel, putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a
statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc166.
n coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul
activitii unor autoriti publice distincte. n rndul acestor atribuii, Jacques Cadart
nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare
nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor,
luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de
executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a
celor de poliie, precum i conducerea relaiilor internaionale.
Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe
care formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie
a acestora167.
ntr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau Executiv este o noiune vag,
datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i
organice - precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii
existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare,
de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o
exercit, pun alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate
de autonomia noiunii de executiv.
Cu toate acestea, Executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de
organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist
avnd funcii partajate i responsabiliti diferite168.
Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori
de drept administrativ exclud ideea de Executiv, nlocuind-o cu cea de funcie
administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional
ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia
jurisdicional169.
n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii
executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este
singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia, ceea ce, dup cum vom
vedea, nu este tocmai exact. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie
de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n
relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea
neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea
principiului separaiei puterilor n stat170.
Credem c teza este valabil doar n parte, i anume n ceea ce privete
activitatea administraiei ca autoritate public n care acioneaz n nume propriu ca putere
public, deoarece administraia, ca prestatoare de serviciu public, excede zona sarcinilor
exclusive ale executivului.
ntr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i
administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a
guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce
administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna.
Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin
acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c

166

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p.29-37


J. Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342
168
Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition,
Economica, Paris, 1990, p.110
169
A.de Laubadre, Trait de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
170
G. Vedel, P. Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 i urm.
167

82
distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de
elemente extra-juridice171.
Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept
constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere
convergente172. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile
care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i
executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al
funciei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este
faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin
aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.
n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv
desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal
nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de
ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii,
desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii,
exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea
general a statului.
Este, aadar, evident faptul c puterea executiv particip alturi de Parlament la
ceea ce numim actul guvernrii. Analiznd, pe de o parte, interdependenele dintre diferitele
categorii de autoriti la nivel instituional statal, i, pe de alta parte, dintre acest nivel i
celelalte elemente ale sistemului social global, vom ncerca s delimitm sfera guvernrii173 i
s observm dac, i n ce cadru se poate pune problema distinciei dintre Executiv i
administraia public n statul contemporan, problema clasic n doctrina de drept public,
inclusiv romneasc.174
Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile i coordonatele
formale i de coninut ale statului de drept, democratic i social, contemporan, impune
obligatoriu o viziune teleologic, orientat spre scopul i finalitatea activitii statale. Dac,
din aceasta perspectiv, privim statul de drept ca fiind statul pus n slujba cetenilor si, fa
de care i asum o serie de obligaii constituionale, fiind chemat s realizeze, n regim de
putere public, o scrie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic i consacrate
legislativ ca intrnd n sfera interesului general, suntem obligai s privim i scopul
guvernrii, n ansamblul su, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru
autoritile publice, sarcini ce vor fi realizate, prin activiti specifice, n conformitate cu
competena constituional i legal a acestor autoriti, n beneficiu public.
Sfera guvernrii cuprinde astfel, n opinia noastr, ansamblul activitilor
autoritilor publice care fixeaz, cu putere normativ, n limitele cadrului constituional
171

J. Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, p.15


Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Vol. I, Ed. Hercules, 1993, p.9 i urm.
173
Termenul de guvernare(lat. gubernare - a dirija) este utilizat n foarte multe sensuri, n special n limbaj politic i mai
puin n limbaj juridic strict. Potrivit lui David Robertson (Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p.211)
acesta desemneaz fie (n sensul de guvernmnt) un sistem constituional n ansamblul su, fie (n sens de conducere)
activitatea autoritilor care realizeaz, la nivel naional, regional sau local, autoritatea politic. Sergiu Tma (Dicionar
Politic, Ed.ansa, Bucureti 1996, p.123) arat c guvernarea are un sens larg, acela de exercitare a conducerii i
controlului asupra afacerilor publice prin intermediul instituiilor puterii centrale i locale care utilizeaz un aparat
specializat, i un sens restrns, respectiv acela de activitate executiv a unui guvern care se realizeaz prin funcia de
orientare general a dezvoltrii, funcia de coordonare a diferitelor sectoare de activitate, funcia de ndrumare a
administraiei de stat. n fine, tot cu titlu exemplificativ, menionm definiia lui Peter Eichhorn (Verwaltungslexikon,
2.te Aufl., Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991) care arat la pag.279 c nu se poate face o delimitare ntre guvernare
(Regierung) i administratia public (offentliche Verwaltung) n cadrul Executivului, i la pag.705, c aparatul de
guvernare (Regierungsapparat) poate fi privit ca structur a sistemului politic la nivelul creia se adopt decizii cu
caracter politic, compus dintr-un domeniu de input, respectiv din deciziile ce reflect raporturile politice dintre societate
i stat i un domeniu de output, respectiv sistemul sarcinilor i prestaiilor statale.
174
A se vedea n acest sens sinteza realizat de Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, vol.1, Partea I, cap. I i II,
pag. 5-97.
172

83
existent, scopuri politice i mijloace de aciune, necesare realizrii valorilor fundamentale ale
statului, reprezentrii externe i integrrii n societatea internaional.
Dintre aceste activiti, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel
naional, de ctre autoritatea reprezentativ suprem a poporului, n forma legii, beneficiind
de o for juridic superioar oricror altor reglementri normative i aprnd ca o manifestare
direct a suveranitii poporului.
Alte activiti au un caracter derivat; astfel, actele ndeplinite de autoritile
publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai constituie expresia
direct a organului reprezentativ ci se impun respectului general n temeiul legii, care
determin condiiile i organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorit
importanei lor sau situaiilor excepionale n care sunt emise, controlului judectoresc prin
contenciosul administrativ putnd fi supuse doar, aa cum se arat n doctrin, controlului prin
recurs pentru exces de putere, atunci cnd se estimeaz c ele nu aplic i ncalc legea, cu
depirea sferei atribuiilor fixate prin Constituie i legi.175
Prima categorie de activiti formeaz coninutul politic i juridic al funciei
legislative, iar cea de a doua categorie, coninutul politic i juridic al funciei executive a
statului, la realizarea crora contribuie, ntr-o msur difereniat constituional i legal,
diferite autoriti publice, dar i societatea n ansamblul sau.
Dac funcia legislativ a statului se nfptuiete numai prin acte juridice,
subordonate normelor constituionale, cu caracter general i impersonal, n cadrul funciei
executive se procedeaz att pe cale de acte juridice generale i impersonale, ct i pe cale de
acte individuale, fapte materiale juridice i operaiuni tehnico-materiale individuale i
concrete.
Dac definim funcia executiv a statului ca fiind ansamblul de activiti prin care
se realizeaz coninutul legii, care au ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret
a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i
emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaiuni materiale, prin care,
pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face
anumite prestaii176 precizm c la ora actual, inndu-se seama de noile realiti
constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea
public ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter
constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de
fapt, conducerea acesteia.177
Funcia executiv nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg,
cuprinznd realizarea integral a legii, n cadrul ei putndu-se recurge nu numai la emiterea de
norme cu caracter general, secundum legem ci, n anumite cazuri, legea acord autoritilor
administrative o adevrat putere discreionar178, n temeiul creia acestea, alegnd n
anumite limite ntre anumite soluii, adopt norme praeter legem.
Dac regimul de putere public este fundamental pentru exercitarea oricrei
activiti ce ine de procesul guvernrii, funcia executiv, cu alte cuvinte realizarea legii,
presupune att activiti de conducere i organizare a executrii, avnd un coninut politic i
un caracter normativ, activiti de asigurare a executrii, avnd un coninut tehnicadministrativ i un caracter normativ, dar i activiti de executare concret a legii prin acte
administrative individuale sau ncheierea de contracte administrative.

175

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat ... vol.I, p. 463 i urm.


Definitia apartine Prof. Tudor Drganu n Drept constituional i instituii politice - Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina
Lex, Bucureti 1998, p.214.
177
A. Iorgovan, Op.cit., vol.1, p. 80.
178
Pentru noiunea puterii discreionare a administraiei publice a se vedea unica monografie din doctrina romneasc
contemporan n aceast materie: Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor
publice, Ed.All Beck, Bucureti, 1999, respectiv Capitolul 2. Puterea discreionar i excesul de putere la nivelul
administraiei publice. pag. 275 i urm.
176

84
Subiectele care realizeaz guvernarea n dimensiunea ei executiv au fie calitatea
de persoane juridice politico-teritoriale (statul i unitile administrativ teritoriale), fie calitatea
de autoriti publice.179 Toate celelalte subiecte de drept public, instituii de stat, regii autonome
i societi comerciale cu capital integral sau parial de stat prin intermediul crora se presteaz
servicii publice, persoane private (instituii, organizaii neguvernamentale, alte organizaii cu
sau fr personalitate juridic, societi comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii
publice, constituie structuri publice ori de interes public, prin intermediul crora se
implementeaz msurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind o terminologie de sorginte
anglo-saxon, acestea poarta denumirea generic de agenii publice ori de interes public sau
folosind terminologia doctrinei romneti interbelice, stabilimente publice ori de interes
public.180 n aceast activitate de implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui
regim de drept public, realiznd sarcini administrative, n baza unei delegaii speciale din partea
autoritilor publice.
n concluzie, noiunea de guvernare, mai precis sfera guvernrii, poate fi privit,
n opinia noastr, ntr-un sens larg care cuprinde ansamblul activitilor ce formeaz
coninutul funciilor legislativ i executiv ale statului, care au ca scop realizarea valorilor
i sarcinilor statale cuprinse n reglementri cu caracter constituional, dar poate fi privit i
ntr-un sens restrns la sfera executivului, ca ansamblu de activiti prin care se realizeaz
efectiv comandamente statale, nevoi i interese publice, consacrate ca atare n coninutul
legii. 181
n acest din urm sens restrns, putem conferi Executivului att o dimensiune
politico-administrativ, decizional, cuprins n norme cu caracter general i impersonal,
subordonate legii, elaborate de autoriti publice cu competena politico-decizional general,
ct i o dimensiune tehnic-administrativ, cuprins n norme de asigurare a executrii i n
acte de aplicare concret a legii, elaborate de autoriti administrative cu competen special
i specializat.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care
exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. innd seam de
structurarea executivului, se poate face distincie ntre un executiv monocratic sau monist i
un executiv dualist.
a. Executivul monocratic. Executivul monocratic sau monist, se caracterizeaz
prin deinerea funciei executive de ctre o singur entitate statal. Aceasta poate purta
denumirea de rege, preedinte, n cazul republicilor parlamentare i prezideniale, sau poate fi
un dictator, care, prin prerogativele pe care i le asum, anihileaz principiul separaiei
puterilor n stat.
Monocraia executivului cunoate cea mai rigid expresie a separaiei puterilor n
stat n regimurile politice prezideniale. n aceste regimuri politice, executivul este redus la
preedintele statului sau al rii, acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea
legii182.
Forma cea mai reprezentativ a regimurilor prezideniale o constituie regimul
politic instaurat la 1787 n Statele Unite ale Americii. Potrivit Articolului 2, Paragraful 1 din
Constituia S.U.A., puterea executiv va fi exercitat de preedintele Statelor Unite ale
Americii. Ceea ce este specific este faptul c limitele puterilor prezideniale nu sunt
179

A se vedea Lucica Matei, pe larg, privind actorii guvernrii, n Dezvoltarea participativ i buna guvernare n spaiul
european, comunicare la Conferina internaional Administraia european. Concepte i abordri contemporane, 21-22
oct. 2005, Editura Economic, 2005, p.39 i urm.
180
A se vedea pe larg, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Ed. E. Marvan, Bucureti, 1934, Vol.1, p.118 i urm.
181
Cu privire la un sens larg i un sens restrns al noiunii, a se vedea i doctrina romneasc interbelic, din care am extras
urmtorul pasaj semnificativ: Termenul guvern are mai multe accepiuni n dreptul public. ntr-un sens general
nsemneaz exercitarea suveranitii de ctre suveran, adic suveranitatea n aciune. ntr-un sens mai restrns, guvern
nsemneaz numai puterea executiv. Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, fascicola 1, fcut la Centrul de
Pregtire Profesional Administrativ, Bucureti, 1938, p.50.
182
Jay M. Shafritz, The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988, p.203

85
determinate numai de Constituie, ci i de factori politici extraconstituionali. Astfel, aa cum
se poate desprinde din istoria S.U.A., preedinii au excelat n exercitarea unor puteri care nu
puteau fi legitimate dect de conjunctura politic, de propria lor personalitate ori de modul de
desemnare prin votul ntregii naiuni americane183. n cadrul acestui sistem, n care apropierea
de concepia clasic a separaiei puterilor n stat este evident, executivul nu se confund cu
administraia, dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia, chiar dac asupra
legalitii aciunilor sale se pot pronuna i autoritile judectoreti.
Asociat la instituia prezidenial, puterea executiv nseamn puterea de a
influena celelalte ramuri constituionale (Congresul i Curtea Suprem), propria
Administraie, opinia public i chiar poporul american. Realitile politice contemporane
dovedesc, ns, c, Preedintele Statelor Unite influeneaz diplomatic, economic, politic i
militar, umanitar, i alte state i popoare. Largile puteri executive ncredinate preedintelui nu
nseamn ns c el ar putea aciona n mod discreionar sau c ar nclca n mod vdit
prerogativele celorlalte organisme.184
n termeni constituionali, preedintele beneficiaz, pe lng prerogativele expres
prevzute n Constituie, i de puteri neenumerate (inherent powers), dar acest termen nu
este sinonim cu puterea nelimitat. Aceast concluzie aparine unuia dintre preedinii Curii
Supreme.185
b. Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd,
regimurilor parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i
unui organ colegial, care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom; persoana
ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de cabinet
ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat la stat i, n cadrul
aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul
colegial.
2. Conceptul de administraie public
2.1. Cercetarea interdisciplinar - condiie a nelegerii fenomenului administrativ
Ideea integrrii cunotinelor cumulative, de la nivelul mai multor tiine, n
cercetarea fenomenului administrativ, s-a dezvoltat n timp, pe un parcurs sinuos n care a fost
pe rnd negat vehement ori dimpotriv, susinut fervent.186
n doctrina occidental de la nceputul secolului XIX, fenomenul statal, n general,
forma obiectul exclusiv de studiu al tiinei statului (Staatswissenschaft). n a doua jumtate a
secolului XIX, se produce separaia disciplinelor de specialitate prin individualizarea pe de o
183

C. Herman Prichett, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New York, 1976, p.43 i urm.
Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Vol.1, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.534
185
Laurence Tribe, American Constitutional Law, Mineola, New York, 1988, p.211
186
Interdisciplinaritatea nseamn, ntr-o viziune general, sintetic, ntreptrunderea pe ntinderi variabile a componentelor
din cadrul a dou sau mai multe tiine, n cercetarea unui fenomen, care se constituie n fenomen de grani, de frontier,
pentru dou sau mai multe tiine autonome. Caracterizat prin dou mari direcii de dezvoltare - permanent ramificare,
specializarea, diferenierea i unificarea, corelarea, sinteza - tiina contemporan nu poate nregistra un progres rapid,
dac nu mbin dialectic dou mari cerine ale cunoaterii tiinifice : diferenierea i integrarea, avnd ca temei
interaciunea ei cu practica social i politic. Fcnd distincia ntre tiinele monodisciplinare, multi- sau
pluridisciplinare i interdisciplinare, Acad. tefan Milcu, sustine c o cercetare este interdisciplinar numai dac se
desfoar n interiorul unei tiine din categoria tiinelor interdisciplinare. n felul acesta interdisciplinaritatea se
realizeaz prin integrarea rezultatelor la un anumit nivel explicativ, permind nelegerea fenomenelor n complexitatea
lor. Orice cercetare mono- sau pluridisciplinar poate deveni interdisciplinar prin integrarea rezultatelor n funcie de
scopul tiinific urmrit. Interdisciplinaritatea apare ca fiind proprie nu att sistematizrii tiinelor, ct unei logici interne
de interpretare i corelare a rezultatelor obinute prin investigaiile de la nivelul a dou sau mai multe tiine. Cercetarea
interdisciplinar ofer, n opinia noastr, condiiile ce ne sunt necesare n vederea optimizrii cercetrii, prin mbinarea
criteriului epistemic - de structurare, metodologic - analiza i sinteza, i aplicativ -promovarea rezultatelor i dezvoltarea
cercetrii.
184

86
parte a pozitivismului juridic i, pe de alt parte, a pozitivismului sociologic, ambele
caracterizate prin curenie metodologic.
Pozitivismul juridic s-a caracterizat n primul rnd prin identificarea unor tehnici
juridice specifice de aplicare a dreptului la cazurile concrete. Aceste metode se ntemeiau pe
subordonarea unei situaii de fapt fa de norma juridic aplicabil, considerndu-se c
oricrei situaii de fapt, i se poate aplica un silogism juridic. Interpretarea dreptului,
presupunea n aceast concepie, aplicarea unor metode pur juridice, cu ignorarea aspectelor
istorice, economice i sociale, politice, .a., ale unei situaii de fapt. Pozitivismul juridic,
fundamentat pentru prima dat de Carl Friedrich v. Gerber i Paul Laband, a fost adus la
apogeu prin contribuia lui Hans Kelsen. Paralel pozitivismului juridic s-a dezvoltat
pozitivismul sociologic dezvoltat n special prin opera lui Max Weber, care considera c
descrierea evenimentelor sociale, a efectelor diferitelor decizii politice asupra societii,
constituie obiectul exclusiv de studiu al sociologiei (Sozialwissenschaft). Gndirea pozitivist
a fundamentat de altfel i dualismul concepiei lui Jellinek despre stat, care i-a dezvoltat
teoria despre stat n dou dimensiuni fundamentale: teoria dreptului de stat (Staatsrechtlehre)
i teoria social a statului (soziale Staatslehre). Pozitivismul juridic i sociologic au avut cu
siguran n comun un negativum, respectiv acela potrivit cruia nu fcea parte din obiectul de
cercetare al doctrinei lor, studiul valorilor, considerat netiinific i irelevant. n ceea ce
privete problematica efectelor deciziei politice asupra dreptului i societii, ambele doctrine
considerau, de comun acord, c cercetarea ei aparine sferei politicii ori filozofiei. Pe aceast
concepie i fundamenteaz i Hans Nawiaski187 delimitarea trihotomic a teoriei sale despre
stat n teoria dreptului de stat, teoria societii statale i teoria ideilor despre stat, precum i
Rudolf Laun188, care dezvolt o teorie juridic a statului, o teorie sociologic a statului i
teoria ideilor cu privire la stat.
Astzi, se admite aproape n unanimitate c metodele pozitivismului juridic n
cercetarea fenomenului statal eueaz tocmai cnd trebuie s furnizeze soluii pentru situaii
dificile, problematice, fundamentale pentru propriul domeniu de cercetare. Astfel, spre
exemplu, pozitivismul juridic eueaz n materia cercetrii Constituiei pentru c legea
fundamental este, parial, de neneles fr nelegerea ideilor care au condus la un anumit
coninut al normelor constituionale. Cercetarea pur juridic a normelor constituionale este
artificial i steril iar limitele revizuirii Constituiei ori necesitatea revizuirii constituionale,
precum i necesitatea stabilitii unor norme n contextul dinamicii raporturilor sociale, rmn
de neneles. Juristul nu mai poate astzi ignora, n cercetarea diferitelor aspecte ale dreptului
public, valorile i dezvoltrile din realitatea social care se contopesc, i trebuie s se
contopeasc, cu norma juridic mai ales n procesul de interpretare a normelor constituionale
sau legale. ncercarea de raionalizare a influenelor ideilor i realitilor, duce la concluzia c
acestea trebuie combinate ntr-o viziune unitar. O asemenea abordare nu intr n contradicie
cu concepia pozitivist, care recunoate c orice teorie despre stat trebuie s aib n vedere
sistemul normativ juridic, sistemul social i valorile statale, diferena constnd n aceea c nu
se poate proceda la o abordare separat, paralel, ci la o abordare unitar care s utilizeze cele
trei perspective n cercetarea fenomenului abordat.
Doctrina occidental modern i contemporan, din domeniul administraiei
publice, a adoptat, aproape n unanimitate, modelul pluri- i/sau inter-disciplinaritii n
cercetarea fenomenului administrativ. Cele mai actuale preocupri n domeniu, sintetizate n
publicaiile de specialitate i exprimate cu prilejul diferitelor manifestri tiinifice
internaionale de ultim or, demonstreaz cu prisosin acest lucru. Este suficient s amintim
n acest sens activitatea Institutului Internaional de tiine Administrative, cu sediul la
Bruxelles, a instituiilor sale specializate, precum Grupul European pentru Administraie
Public (GEAP) sau Asociaia Internaional a colilor i Institutelor de Administraie
187
188

Hans Nawiaski, Algemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tbingen, 1958, pag.1.i urm.
Rudolf Laun, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961, pag. 10 i urm,

87
Public (AIISA), a Institutului de Cercetri al colii Superioare de Administraie din Speyer,
Germania, sau a colii Naionale de Administraie din Frana.189 Trebuie de asemenea
observat c nsi tratatele i manualele de Teorie general a dreptului, de Drept
constituional ori administrativ, cuprind astzi capitole i analize, de neconceput pentru
susintorii pozitivismului juridic.190
n ceea ce privete Romnia, se poate afirma c n ara noastr exist, n general, o
puternic tradiie a interdisciplinaritii, inclusiv n cercetarea fenomenului administrativ.
Amintim, n acest sens, tradiia creat de activitatea Institutului de tiine Administrative al
Romniei, membru fondator al Institutului Internaional de tiine Administrative cu sediul la
Bruxelles, fondat de Prof. Paul Negulescu n anul 1925, reflectat n Revista de Drept Public a
acestuia, care a fost editat pe parcursul anilor 1925-1938, precum i de activitatea Institutului
Social Romn, sau de preocuprile colilor de drept economic-administrativ de la Bucureti i
Sibiu n perioada anilor 1970 - 1989.
n perioada anilor de dup Revoluia din decembrie 1989, asistm la un nou val al
cercetrii interdisciplinare a fenomenului administrativ, concretizat n activitatea Institutului
de tiine Administrative al Romniei Paul Negulescu, renfiinat n anul 1995 cu sediul la
Sibiu, din iniiativa prof. Antonie Iorgovan i a unui grup de cadre didactice universitare din
Bucureti i Sibiu, mpreun cu un numr de funcionari publici i demnitari, care a reluat i
editarea Revistei de Drept Public, activitatea Institutului Roman de Administraie Public,
nfiinat la Bucureti din iniiativa prof. Ioan Alexandru, activitatea, ncepnd cu anul 2001,
din cadrul Institutului Naional de Administraie191, activitatea de cercetare tiinific
desfurat la nivelul colii Naionale de tiine Politice i Administrative, a seciilor de
specialitate din cadrul instituiilor de nvmnt superior din Bucureti, Sibiu, Cluj-Napoca
sau Arad, sau desfurat la nivelul Centrelor regionale de formare continu pentru
administraia public local192.
Sensul unei asemenea abordri integrate este acela de a cuta rspunsuri la
ntrebarea dac ordinea politico-juridic a societii romneti actuale este echilibrat i
corect, pentru ca de asemenea rspunsuri depinde caracterul raional, legalitatea,
oportunitatea i corectitudinea oricrei decizii cu caracter normativ sau individual. Fr
asemenea caracteristici, statul i pierde legitimitatea n ochii cetenilor si i prin aceasta
fora vital intern.
2.2. Dificultile definirii conceptului de administraie public
Din punct de vedere etimologic, termenul de administraie provine din limba
latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens,
instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija.
Cuvntul administer aproape sinonim cu minister - care nseamn: servitor, ngrijitor,
ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul
189

Cu titlu exemplificativ menionm unele publicaiile de specialitate ale acestor instituii, precum Revue Inlernationale des
Sciences Administratives sau Forschungsberichte des Forschungsinstituts fr Oeffentliche Verwaltung bei der
Hochschule fr Verwaltungswissenschaften Speyer, publicaii de altfel utilizate n documentarea lucrrii de fa.
190
A se vedea n acest sens cuprinsul unor extrem de actuale i valoroase cursuri de specialitate din doctrina occidental
precum, spre exemplu, Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000,
Andrew Le Sueur, Javan Herberg, Rosalind English, Principles of Public Law, 2.nd Ed. Cavendish Publishing,
London, 1999, Christoph Degenhart, Staatsrecht 1,11, C.F.Mller Verlag, Heidelberg 1994, sau Franz - Joseph Peine,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F. Mller Verlag, Heidelberg, 2000, s.a.
191
nfiinat ca instituie public de interes naional, sub patronajul primului-ministru al Romniei, prin ordonan de urgen a
Guvernului, publicat n M.Of. nr.542/1.09.2001
192
nfiinate, ncepnd cu anul 1999, sub denumirea de Centre teritoriale de formare continu pentru administraia
public local i reorganizate prin OUG ce reglementeaz nfiinarea INA, ca instituii publice, cu personalitate juridic,
aflate sub coordonarea metodologic a Institutului.

88
ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister,
ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din magis,
care nseamn mai mult.193
Dicionarele explicative relev sensuri multiple pentru cuvntul administraie
sau pentru sintagma administraie public.
Astfel:
Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a
conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor
administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de
probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.
Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey
Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof. Jay M. Shafritz de
la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai
multe sensuri, i anume:
- Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor;
- Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
- Executarea i implementarea politicii publice;
- Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte,
guvernator sau primar. Astfel, administraia Carter reprezint acei ani
(1977-1981), n care Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite;
- Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se
repartiza bunurile i averea ctre motenitori.

n limbajul curent termenul administraie este utilizat n mai multe


sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege:
- coninutul principal al activitii Puterii Executive a statului;
- sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
- conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale;
- un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile
direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar
nemijlocit o activitate direct productiv.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice sau axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de
exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint
cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat
realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului
statului n organizarea i conducerea societii194, 195 196.
Dictionary of American Government and Politic reine pentru sintagma:
public administration urmtoarele explicaii:
- Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
- Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea
obiectivelor guvernrii;
- Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public
este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public),
pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci incluse mprejurrile

193

A se vedea i Lucica Matei, Management public, Editura Economic, 2006, p.43 i urm., precum i Ani Matei, Analiza
sistemelor administraiei publice, Editura economic, 2003, p.74 i urm.
194
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice, E.Marvan, Bucureti, 1934
195
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative,
Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
196
Catherine Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de
lInstitut International dAdministration Publique - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975

89
politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor
publice.
David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration197, releva
faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de
definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite
despre cum ar putea fi realizat.
Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi
descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar.
Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt graniele
generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii
administraiei publice. De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la
ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context politic, economic i social. n fine, n al treilea
rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c
exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de
menionat c, de-a lungul anilor, s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a
accentua una sau alta din aceste abordri, fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori,
diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de
vedere.
Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard
Stillman n Public Administration: concepts and cases (Boston, Houghlori
Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum
urmeaz:
- John J.Corsori i J.P.Harris definesc concis administraia public drept
activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului;
- John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca
domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice;
- James W.Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine
identificat cu ramura executiv a guvernrii;
- Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice,
aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea
comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii
i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale;
- Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n
aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast
cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului,
preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de corpurile
legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin
procesul de organizare i conducere;
- Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci
puncte:
a) este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public;
b) acoper cele trei ramuri - executiv, legislativ i juridic - i
relaiile dintre ele;
c) are un rol important n formularea politicii publice i este de
aceea o parte a procesului politic;
d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative
i
e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de
indivizi.
197

Understanding Management, Politics and Law n the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36

90
David H. Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase
din aceast varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este
prezentat pe larg i nscris pe puncte, astfel:
- Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri,
lipsind un neles general, semnificativ teoretic i practic.
- Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei
publice este o scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea
caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public;
- Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine
stttoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline,
incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i
administrarea afacerilor (business administration). Dei aceast abordare
conine un mare grad de adevr, n practic se consider nesatisfctoare,
pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al
vieii publice americane contemporane, i anume: intensa i puternica
birocraie guvernamental.
Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de
ajutor pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s
fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este
preocupat de aplicarea legii.
nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n
organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor
Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile
statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem, pe
de o parte, poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale
sau ale colectivitilor locale iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente
eseniale i indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i
elementul funcional198.
Dintr-o perspectiv mai complex, administraia public a fost definit ca fiind
acea activitate ce const n polarizarea teoriilor i proceselor manageriale, politice i
juridice, n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti,
pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru
segmentele acesteia.199
Pentru exemplificare, redm cteva dintre definiiile conceptului de administraie
public formulate n doctrina juridic romneasc contemporan, alturi de formulrile
sensibil deosebite ale prof. Antonie Iorgovan i prof. Ioan Alexandru, prezentate mai
nainte.
Astfel, n ceea ce privete noiunea de administraie public, prof. Iulian
200
Nedelcu consider c se impune a fi precizat c aceasta, att n accepiunea de activitate de
organizare a executrii sau de executare n concret a legilor, ct i n cea de sistem
organizatoric prin care se realizeaz organizarea executrii sau executarea legilor, este mai
cuprinztoare i nu se confund cu administraia de stat, ntruct conceptul de administraie
public se refer nu numai la Guvern i ministere, respectiv la activitatea lor n domeniul
aplicrii legii, ci i la activitatea, respectiv la structura organizatoric prin intermediul creia
se organizeaz aplicarea i se aplic legea la nivelul unitii administrativ-teritoriale n
conformitate cu principiul autonomiei locale i a al descentralizrii administrative, aplicabile
ntr-un stat de drept.

198

Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed.Hercules, 1993, p.1-3, 80-83
Ioan Alexandru, Administraia public Teorii realiti, perspective, ediia a IV-a, Ed. Lumina Lex, 2007, p.67
200
Iulian Nedelcu, Alina Nicu, Drept administrativ, ed. Themis, 2002, p.44
199

91
Astfel, s-a apreciat c administraia constituie ansamblul organismelor care, sub
autoritatea Guvernului, sunt chemate s asigure multiplele cerine ale interesului general, care
incumb statului.
Prof. Ioan Santai201 consider c noiunea de administraie public poate fi
definit ca fiind acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii
(forme) fundamentale de activitate, pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod
specific, puterea public. Importana noiunii de administraie public n studiul dreptului
administrativ i cel al tiinei administraiei, este pus n eviden de faptul c, sub aspect
organic, sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal activitatea executiv a
statului, iar sub aspect funcional, actul decizional administrativ reprezint cea mai important
form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem.
ntr-o alt analiz, cea a doamnei prof. Rodica Narcisa Petrescu, noiunea de
administraie public are un dublu sens, unul de organizare, cellalt de activitate202.
n primul sens, prin administraie public se nelege ansamblul mecanismelor
(organe, autoriti publice, instituii i uniti publice) care, pe baza i n executarea legii,
realizeaz o activitate cu un anumit specific, bine conturat. Conceput ca sistem de
organizare, administraia public este alctuit dintr-o serie de elemente componente, bine
structurate, cu atribuii diferite, care conlucreaz. Acest sistem este format din :
- Preedintele Romniei care are, incontestabil, atribuii de natur
administrativ, i este considerat autoritate a administraiei publice;
- Guvernul, care exercit conducerea general a administraiei publice;
- ministere i celelalte organe ale administraiei publice centrale de
specialitate;
- autoriti administrative centrale autonome;
- serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale din unitile administrativ-teritoriale;
- prefectul;
- autoriti autonome ale administraiei publice locale (consilii locale,
primar, consilii judeene);
- instituii publice (subordonate ministerelor, altor organe centrale ale
administraiei publice sau autoritilor autonome ale administraiei publice
locale);
- alte structuri publice, n aceast categorie fiind incluse, potrivit unei
opinii203, regiile autonome, considerate uniti publice descentralizate.
n cel de-al doilea sens, prin administraie public se nelege activitatea de
organizare a executrii i executarea n concret a legilor, n principal de ctre prile care
compun acest mecanism, urmrindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei
funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari.
Prof. Corneliu Manda204, innd seama de faptul c administraia public, prin
autoritile sale, realizeaz acte juridice i operaiuni materiale prin care se organizeaz
executarea legii i se execut legea, precum i de faptul c aceasta organizeaz sau, dup caz,
presteaz n mod direct servicii publice, definete noiunea de administraie public ca fiind
ansamblul autoritilor administraiei publice centrale i locale i a structurilor acesteia care,
n regim de putere public, aduce la ndeplinire legile sau presteaz servicii publice, n
limitele legii.

201

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, ed. Risoprint, 2002, p.4
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed.Cordial Lex, 2001, p.7 - 9
203
Ilie Iovna, Caracteristicile generale ale reglementrii contenciosului administrativ, n Studia Universitatis BabeBolyai, Iurisprudentia, nr.1/1991, p.50
204
Corneliu Manda, Drept administrativ Tratat elementar, ed.Lumina Lex, 2001, p. 37
202

92
De asemenea, administraia public reprezint, n opinia prof. Mircea Preda205,
acea activitate de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i
prestator, care se realizeaz, n principal, de autoritile publice i funcionarii acestora i, n
subsidiar, i de celelalte autoriti ale statului, precum i de structurile organizatorice
particulare care desfoar activiti de interes public.
n Dicionarul de administraie public206, Anton Parlagi definete conceptul de
administraie public ca fiind sistemul autoritilor administraiei publice centrale i locale
prin intermediul cruia se realizeaz puterea executiv.
Sintetiznd, putem afirma c, din analiza diverselor explicaii date conceptului de
administraie public, descifrm trei perspective, din care putem defini administraia public,
i anume: managerial, politic i juridic.
2.2.1. Perspectiva managerial asupra administraiei publice
Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate o
noiune fundamental pentru tiina conducerii (management).
Concepia potrivit creia administraia public trebuie privit, cel puin n ceea ce
privete serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), n mod funcional, ca fenomen
statal i ansamblu de activiti specifice similare managementului marilor ntreprinderi
private, la nivelul crora se realizeaz obiective i sarcini cu caracter statal, i are originea n
doctrina nord-american reformatoare a sec. XIX, fiind fondat de Woodword Wilson207 i
dezvoltat n sec. XX de Leonard White208 i Frederick Taylor209, acesta din urm fiind
considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului tiinific (scientiflc
management). Caracterizat prin reducerea, uneori substanial a distinciei dintre sectorul
public i cel privat, aceast concepie este asimilat parial, dup cel de al doilea rzboi
mondial, de o parte a doctrinei europene, n special britanic i scandinav dar i continental
european210. n viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului politic asupra
administraiei publice, care, conduce la ineficien, corupie i dezvoltarea unei clase de
politicieni-administratori (spoilsmen) incompeteni a realiza profesionist, coninutul actului de
guvernare, se concluzioneaz c reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare
din cadrul fenomenului guvernamental (the business part of the government) s se realizeze

205

Mircea Preda, Drept administrativ, ed.Lumina Lex, 2000, p.13


Anton Parlagi, Dicionar de administraie public, Editura Economic, 2000, p.11
207
Wilson afirm n lucrarea sa, The Study of Administration, publicat pentru prima dat n anul 1887, c Administraia
este plasat n afara sferei propriu zise a politicului. Problemele administrative nu au caracter politic. (Woodrow
Wilson, The Study of Administration, reedit. n Political Science Quarterly 56, decembrie 1941, pag. 494)
208
White afirm c Studiul administraiei trebuie s porneasc de la baza sa managerial i nu de la baza sa juridic, iar
pentru acest motiv trebuie sIt intereseze mai mult analiza sa la nivelul Asociaiei Americare de Management i mai puin
la nivelul practicii instanelor judectoreti. (Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration,
Macmillan, New York, 1926, vii-viii). Pentru concepia lui White a se vedea de asemenea, Herbert J.Storing, Leonard
D. White and The Study of Public Administration, Public Administration Review 25, martie 1965, pag.38-51.
209
Concepia sa, care n perioada 1910-1940 a determinat o adevrat micare managerial (management movement) n
studiul administraiei publice, potrivit creia managementul efectiv i eficient trebuie redus la o serie de principii
tiinifice, indiferent de nivelul la care se exercit, a redus activitatea administraiei la un algoritm matematic de calcul al
eficienei prin analiza intrrilor (inputs) - surse i resurse, fie a ieirilor(outputs) - rezultatele (produsul) actului de
administraie, transformnd matematica ntr-un fel de etic n sensul c ceea ce rezult ca fiind eficient era considerat ca
fiind i moral i, dimpotriv, ineficiena trebuia resimit ca imoral. A se vedea n acest sens, Frederick Taylor, The
Principles of Scientific Management, New York, Harper & Bros., 1917, comentat de Robert Simmons i Eugene
Dvorin n Public Administration, Post Washington, NY, Alfred Publishing, 1977, p.2l7.
210
Pentru doctrina german care a asimilat conceptele manageriale n studiul administraiei publice, prezentm spre
exemplificare, urmtoanele titluri de lucrri: Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin
1988, Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden, 1979, Juergen Gornas, Grundzuege
der Verwaltungskostenrechnung, Baden-Baden 1976, Wolfgang Mihalski, Leistungsfaehigkeit und Wirtschafllichkeit n
der ffentlichen Verwaltung, Hamburg 1970, Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, Kn 1974, Juergen
Schmidt, Wirtschaftlichkeit n der ffentlichen Verwaltung, Berlin 1979, s.a.
206

93
dup regulile aplicabile n managementul privat (in a businesslike manner).211 Pentru a
funciona dup aceste reguli, administraia trebuie s devin apolitic. Prin consecin,
investirea n funcii publice trebuie s se fac pe baza unor concepte noi, precum: meritul
personal (merit), competena personal (fittness), performan individual (performance) i
eficien (efficiency), n paralel cu instituirea, pentru funcionarii publici (civil servants) a
interdiciei de a face parte din partide politice i de a participa activ, altfel dect prin vot, la
procesul politic electoral. Justificarea acestor noi criterii de selecie i recrutare a
funcionarilor publici se fcea cu trimitere la natura nonpolitic i coninutul atribuional,
neutru politic, al funciei deinute. n acest sens Wilson sublinia c public administration is a
field of business (un domeniu al afacerilor), iar teoreticienii nceputului de secol XX artau:
Managers, not politicians, are to be n control, and efficiency has to be considered the
ultimate good, the axiom number one in the value scale of administration212
Dintr-o asemenea perspectiv, conceptul de interes general (public) nu constituie
un subiect de dezbatere politic ci un rezultat al analizei tiinifice, raionale.
Doctrina managerial tradiional a fost aceea care a dezvoltat i promovat, pentru
prima oar, conceptul de birocraie (bureaucracy), n sensul de ansamblu organizat de
agenii guvernamentale specializate a realiza sarcinile specifice ale administraiei publice,
precum i principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializrii funcionale
(specialisation), principiul unitii i ierarhiei organizrii (hierarchy)213, principiul
neutralitii politice, al meritului(merit) n selecia, recrutarea i promovarea funcionarilor
publici, etc.
Sintetiznd viziunea managerial clasic asupra administraiei publice, Harold
Seidman, noteaz: Teoria clasic este preocupat de anatomia organizrii guvernamentale
i urmrete, n primul rnd, s se asigure c: (1) fiecare funcie public este
distribuit/amplasat n nia corespunztoare din structura guvernamental; (2) elementele
componente ale ramurii executive sunt corespunztor relaionate i articulate i (3) atribuiile
de autoritate/decizie i responsabilitile sunt clar stabilite 214
Concepia managerial clasic asupra administraiei publice promoveaz o viziune
obiectiv, neutr, egalitarist, aproape dezumanizat asupra individului uman, asimilndu-l
componentei unui mecanism tehnic, productiv, performant i eficient, indiferent de poziia
acestuia n raport cu administraia public: funcionar public, client sau victim.215 Aceast
viziunea constituie virtutea principal a acestei concepii pentru care reperele valorice
fundamentale sunt eficacitatea i eficienta n exercitarea i realizarea actului de guvernare.
Max Weber observ n acest sens: Caracteristicile individuale ale unui angajat
ocupnd o funcie public nu trebuie s aib nici o relevan n raport cu calificarea ori
clasificarea acelei funcii.216
Din perspectiva cognitiv, aceast concepie dezvolt i promoveaz o metod
tiinific proprie de cunoatere, al crei fundament l constituie ideea c administraia
public se constituie ntr-o tiin de sine stttoare, numit tiina administraiei (science of

211

n acest sens, Carl Schurz, The Necessity and Progress of Civil Service Refom, Washington, DC, Good Government,
1894, pag.3
212
Luther Gulik, Leonard Urwick, Papers an the Science ofAdministration, Institute of Public Administration, nr.10, New
York, 1937, pag.192. n acelai sens, Alan Altshuler, Norman Thomas, The Politics of the Federal Bureucracy, Harper
& Row, New York, 1977, pag.2-17.
213
Principiul specializrii presupunea, pe de o parte, ca fiecare angajat din administraia public s devin un expert n
domeniul su de atribuii i, pe de alt parte, ca fiecare funcie s reprezinte numai un singur element component al
ntregii activiti administrative. Principiul ierarhiei presupunea un sistem instituional organizat, n trepte de decizie,
ntr-o manier naional i formalist, cu menirea de a realiza coordonarea funciilor specializate.
214
Harold Seidman, Politics, Position and Power, Oxford University Press, New York, 1970, p.5
215
Pentru noiunile de clieni i/sau victime ale administraiei publice, a se vedea lucrarea lui Eugene Lewis, American
Politics in a Bureucratic Age: Citizens, Constituents, Clients and Victims, Mass.Winthrop, Cambridge, 1977.
216
Max Weber, From Max Weber: Essays n Sociology, trad.i ed. n lb.englez de H.H. Gerth i C.W. Mills, Oxford
University Press, New York, 1958, p.196.

94
administration)217 care are ca obiect propriu de studiu fenomenul administrativ statal.
Acest demers a rmas ns insuficient fundamentat i demonstrat pn n prezent. Totui, o
serie de concepte specifice, au rmas valabile pentru teoria i practica contemporan a
administraiei publice, dintre care subliniem: sistemul raionalizrii bugetare, mecanismul
decizional naional, expertiza tiinific, recrutarea i promovarea personalului administrativ
pe criterii de merit i performan, etc.
2.2.2. Perspectiva politic asupra administraiei publice
Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate
o noiune fundamental i pentru tiinele politice.
Analiznd administraia public n complexitatea practic a realizrii ei, n prima
jumtate a secolului XX, Wallace Sayre, susine necesitatea perspectivei politice de
cercetare a sistemului birocratic, artnd: Administraia public preocup, n ultim
instan, teoria politic; problema fundamental intr-o democraie este responsabilitatea fa
de controlul popular, iar responsabilitatea i credibilitatea ageniilor administrative i a
birocraiei n faa demnitarilor alei (electiv officials - efii executivului i reprezentanii
legislativului) este de importan central ntr-un guvernmnt bazat, n principal, pe
exerciiul puterii discreionare de ctre ageniile administraiei.218
Spre deosebire de Concepia managerial, concepia politic asupra administraiei
publice, consider administraia public ca fiind un sistem de interese, instituionalizat i
organizat n jurul unor valori proprii, diferite i nuanate n raport cu criteriile raionale ale
eficacitii i eficienei manageriale. Cele mai importante dintre valorile care fundamenteaz
i circumscriu activitatea administraiei publice, sunt considerate a fi: reprezentativitatea,
accesibilitatea i credibilitatea, apropierea de cetean, responsabilitatea i transparena
politic a actului de guvernare, etc. Astfel, se ajunge la critica principiului neutralitii
politice, demonstrndu-se caracterul politico-social al sistemului administraiei publice i, n
acest context, necesitatea i avantajele pluralismului politic n administraia public.
Motivndu-i punctul de vedere pe ideea c realitatea practic demonstreaz c activitatea
funcionarilor publici i a ageniile guvernamentale este indispensabil legat de procesul
realizrii politicii publice, desfurndu-se, cu necesitate, ntr-un mediu politic, Harold
Seidman, noteaz: structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social.
Inevitabil, ea reflect valorile, conflictele i forele competitive care se regsesc n orice
societate pluralist. Idealul unei structuri organizatorice simetrice, unitare i lipsite de
friciuni, este numai o iluzie periculoas219, iar Norton Lang, afirm: Ageniile i birourile
sunt, mai mult sau mai puin mpotriva voinei lor, implicate n procesul de realizare,
meninere i consolidare a propriului lor suport politic. Ele acioneaz i n mare parte sunt
conduse de ctre diversele grupuri de interese a cror influen le menine status quo-ul. n
mod frecvent, ele conduc i sunt conduse n direcii conflictuale. Aceasta nu se datoreaz unei
relative incapaciti de a sesiza contradiciile propriilor aciuni ci, mai ales, este rezultatul

217

Concept fundamentat nc de la 1887 de ctre W. Wilson n Op.cit.pag.481-482, i dezvoltat de L.White Op.cit, pag.4,
precum i de L.Gulick i L.Urwick., prezint importan i astzi n cercetarea tiinific i nvmntul de specialitate
din S.U.A.
218
Wallace Sayre, Premises of Public Administration: Past and Emerging n Jay Shafritz and Albert Hyde, ed., Classics
of Public Administration,Moore Publications, Oak Park, Illinois, 1978, pag.201. n acelai sens, Dwight Waldo
demonstneaz n lucrarea sa: The Administrative State, Ronald Press, New York, 1948, modul cum opiunile valorice
fundamentale ale administraiei publice manageriale active sunt, n ultim instan, decizii politice prefereniale. Ali
reprezentani clasici ai acestei concepii pot fi considerai: Paul Appleby care demonstreaz natura politic a
administraiei publice, precum i caracterul su de proces politic, n lucrarea: Policy and Administration, University of
Alabama Press, Alabama, 1949; precum i Theodore J. Lowi care, n lucrarea sa: The End of Liberalism, Norton, New
York, 1969, demonstreaz natura politic (public) a administraiei publice n raport cu administraia marilor ntreprinderi
capitaliste nord-amenicane.
219
H. Seidman, Op.cit., pag. 5.

95
naturii contradictorii a suportului politic de care se bucur.220
De altfel, ntr-o decizie din anul 1926 a Curii Supreme a S.U.A, pronunat n
cazul Myers v. United States (272 U.S.52, 293) se subliniaz: Doctrina separaiei puterilor a
fost adoptat prin Convenia din 1787 (Convenia de la Philadelphia), nu cu scopul de a
promova eficiena, ci pentru a prentmpina exerciiul arbitrar al puterii. Scopul nu a fost
acela de a evita friciuni, ci dimpotriv, ntemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor conflicte
incidente distribuiei puterii guvernamentale ntre cele trei departamente, acela de a proteja
poporul mpotriva autocraiei221
Doctrina politic susine ideea c principiul eligibilitii i reprezentativitii n
administraia public, coroborat cu valorile politice specifice i apropierea de ceteni, este
crucial pentru procesul de meninere a democraiei constituionale, i obligatoriu a fi
incorporat n toate aspectele ce in de procesul guvernrii. Aceast idee a determinat o serie
de reforme succesive ale administraiei publice a S.U.A., precum i constituirea, prin lege, a
unor instituii noi, specifice, precum: comitetele de consultan pentru ceteni, adunrile
participative albe acestora, conceptul de publicitate a dezbaterilor i adoptrii actelor
administrative, controlul politic asupra administraiei, etc.222
Admind c o serie de valori i principii promovate de aceast concepie
afecteaz, uneori sever, eficiena actului de administraie n termenii duratei perioadei de
adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul, tehnicitii etc, teoreticienii acestei
doctrine arat ca, totui, ele constituie singura modalitate de integrare a indivizilor i
diferitelor grupuri sociale ntr-un sistem cu adevrat democratic i transparent, n care s
poat s-i exercite drepturile i controlul, s-i promoveze interesele i s fie protejai
mpotriva arbitrarului i abuzului. Interesele organizate sunt mai uor de identificat i definit
n aceast viziune, iar noiunea de interes public, obligatorie pentru administraie, devine mai
palpabil i mai realist.223
nelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraiei publice, este
acela potrivit cruia atta vreme ct executivul reprezint un centru de elaborare i realizare a
politicii guvernamentale, el trebuie s fie structurat n aa fel nct s poat fi n msur s
autorizeze i s limiteze competiia de interese, prin asigurarea reprezentativitii politice
pentru o varietate comprehensiv de grupuri politice, economice i sociale active, organizate
la nivelul societii civile, n sens larg.
n msura n care schema de organizare a administraiei publice este realizat pe
aceasta baz, structura acesteia dobndete caracter politic, astfel nct n interiorul ei se
manifest permanent presiunea intereselor organizate, n cutare de reprezentativitate.
Fenomenele rezultante sunt uneori suprapunerea de programe i soluii de implementare,
competiia i/sau conflictul dintre diferite agenii administrative, deplasarea responsabilitii i
deciziei de rezolvare a conflictelor spre legislativ, efii executivului, comitete
interguvernamentale sau instane judectoreti, creterea numrului de autoriti i instituii
sau structuri interne ale acestora. Ele se datoreaz, ntr-o proporie hotrtoare, cererii
politice, diversificate, de reprezentare, la nivelul administraiei publice, a diferitelor grupuri
de interese organizate. Aceste fenomene au fost adeseori avute n vedere pentru calificarea
unor sisteme ca fiind neguvernabile, ineficiente i costisitoare, partinice, etc.

220
221

222
223

Norton Long, Power and Administration, n Francis Rourke, ed., Bureaucratic Power in National Politics, Little
Brown, Boston, 1945, pag.18.
A se vedea n acest sens i n special cu provine la doctrina nondelegrii puterii, i decizia 462 U.S.919, 958-959,
pronunat de Curtea Suprem a S.U.A. n cazul immigration and Naturalization Service v. Jagdish Rai Chaddha (1983),
cu comentariu, n Ronald A.Cass, Cohn S. Driver, Administrative Law, Cases and Materials, Little Brown and Co.,
Boston/Toronto, 1987, pag.34 i urm.
Menionm, cu titlu exemplificativ, o serie de acte juridice care au fundamentat aceste reforme precum: Federal Civil
Service Reform Act (1978), Federal Advisory Committee Act (1972), The City Programs (1960), s.a.
A se vedea n acest sens, T. Lowi, Op.cit. pag. 71 i urm., precum i Grant McConnel, Private Power and American
Democracy, Knopf, New York, 1966, cap. 4 i 5.

96
Din punct de vedere Cognitiv, aceast concepie folosete metode de cercetare
specifice tiinelor politice, cum ar fi, spre exemplu: argumentaia, contra-argumentaia i
consensul cu privire la ceea ce este general admis ca fiind adevrat/corect sau nu, etc. Astfel,
adeseori se apeleaz la sondarea opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de
interese sau ale mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice, etc.
n ceea ce privete interesul public, identificarea acestuia nu constituie subiect
de expertiza tiinific, rolul stabilirii acestuia revine publicului, ori unor segmente ale
acestuia. O administraie public informat, reprezentativ (representative) i apropiat de
public (responsive), este aceea care reflect opiunea public, indiferent dac aceasta
coincide sau nu cu generalizrile ce pot fi elaborate pe calea demersului tiinific
raional.224
Spre deosebire de concepia managerial care, trebuie recunoscut, a dominat pn
de curnd doctrina administrativ nord-american i prin efect a influenat puternic tiinele
administrative din Europa postbelic, doctrina politic concepe bugetele publice, n primul
rnd ca documente politice, i mai puin ca documente economice. Alocaiile bugetare
reflect, n primul rnd, declaraii de intenii politice care, arat nu cum resursele disponibile
pot fi utilizate mai eficient ci, mai ales, prioritile i valorile pe care nivelul guvernamental
nelege s le promoveze la un moment dat. Bugetul nsui, este vzut ca rezultat al
competiiei, ntre diferitele grupuri de interese, cu scopul de a deveni beneficiari ai banului
public.
Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput n mod
pluralist i, prin urmare, limitat naional i supus presiunilor i constrngerilor politice.
Aceasta nseamn c durata de adoptare a deciziilor se prelungete i se complic n timp i,
mai ales c decizia de implementare a unor obiective politice cu caracter mai mare de
generalitate nu poate fi adoptat dect gradual, pas cu pas, cu msurarea permanent a
gradului de suport ori opoziie politic i, mai puin, cu calcularea eficienei costurilor
implementrii sau ca urmare a unei analize tiinifice raionale.
2.2.3. Perspectiva juridic asupra administraiei publice
Originea, particularitile i actualitatea concepiei juridice asupra administraiei
publice sunt indisolubil legate de apariia i evoluia dreptului administrativ, pentru care
constituie noiunea i obiectul fundamental de cercetare. Dreptul administrativ este dreptul
aplicabil administraiei publice.
Ernst Forsthoff constat n legtur cu obiectul dreptului administrativ: De la
bun nceput, tiina dreptului administrativ a fost stingherit/ ncurcat de definirea
propriului ei obiect de cercetare, administraia. Aceasta nu se datoreaz insuficientei
riguroziti a acestei tiine. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei.
Este vorba n primul rnd despre specificul administraiei publice care poate fi descris, dar
nu poate fi definit.225 Aceast caracteristic a administraiei publice de a fi un domeniu
mereu n cutare de sine nu este neaprat o tez european modern, ci mai degrab o
trstur imanent a sistemului de referin, aa cum observ i fondatorii dreptului
administrativ nord-american226.
Ceea ce este unanim recunoscut ca adevrat n observaiile autorilor citai este c,
ntr-adevr, nu exist i nu poate exista un concept juridic universal i unitar, riguros i
limitativ circumscris, care s fie utilizat ori de cte ori este vorba de administraia public ca
noiune fundamental ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul
224

n acest sens, Gordon Tullock, Politics of Bureucracy, Public Affairs Press, Washington DC, 1965; precum i Vincent
Ostrom, The Intellectual Crisis in American Public Administration, University of Alabama Press, Alabama, 1973.
225
Ernst Forthoff, Lehrbuch des Vervaltungsrechts. Band I. Allgemeiner Teil. Ed. C.H. Beck, Mnchen 1973, p. 1.
226
n original field that seems forever in search of itself Frank Goodnow The Principles of the Administrative Law of the
United States Ed. G.P. Putnam & Sons, New York, 1905, pag.16. Acelai autor definete dreptul administrativ ca fiind
acea parte a dreptului care reglementeaz organizarea i competena autoritilor chemate s execute legea i indic
indivizilor remedii mpotriva violrii drepturilor lor. p.17.

97
administrativ. Aceasta se explic, pe de o parte, prin faptul c este obligatoriu ca acest
concept general s rmn permanent deschis pentru orice noi forme de manifestare ale vieii
sociale ce trebuiesc ncadrate juridic i, pe de alt parte, prin faptul c legiuitorul este
ndrituit, la orice moment, s reglementeze i s interpreteze noiunile i principiile
administrative speciale care ii compun. Descrierea n sine ni se pare Ins insuficient i
ngreuneaz cercetarea sistematic a administratei publice din perspectiv juridic227.
n doctrina clasic au fost formulate numeroase i variate definiii juridice
negative sau pozitive care circumscriu noiunea de administraie public, n sensul material al
acesteia. Cea mai celebr definiie negativ aparine fondatorului teoriei juridice generale a
administraiei germane (Verwaltungsrechtslehre), Otto Mayer, care arat c administraia
reprezint acea categorie de activiti statale care nu este nici legiferare (Gesetzgebung) i nici
justiie (Rechtsprechung) necesar pentru ndeplinirea unor scopuri statale specifice, sub un
regim juridic propriu.228 Aceast concepie a fost nsuit ulterior de o serie de autori europeni
celebri ai perioadei clasice, precum i de reprezentani de marc ai doctrinei clasice
romneti.229 Totui, dei constituie poate cea mai sintetic i pragmatic circumscriere
juridic a fenomenului administrativ statal, aceast definiie negativ nu este nici ea de natur
a satisface n totalitate.
Administraia public nu este i nu poate fi ceea ce rmne dup delimitarea
pozitiv a coninutului material al celorlaltor funciuni statale ci, dimpotriv constituie, n
opinia noastr, funcia de baz, constanta funcional, a vieii sociale organizate politic, n
stat. Activiti i acte cu caracter administrativ se regsesc n acest sens i n cadrul procesului
de legiferare precum i a celui de nfptuire a justiiei. Neclare rmn, ntr-o asemenea
viziune, raportul cu noiunea de guvernare, respectiv cu dimensiunea politico-juridic
decizional a executivului precum i ntreaga problematic a autonomiei funcionale a
administraiei care nu poate fi, n nici un caz, ncorsetat ntre legislativ i puterea
judectoreasc. Delimitarea juridic a actelor administrative de autoritate precum i sfera
drepturilor persoanelor vtmate de autoritile publice, respectiv sfera contenciosului
administrativ, devin, din aceast perspectiv, destul de problematice.
n paralel, doctrina clasic european a fost preocupat i de elaborarea unor
definiii pozitive ale administraiei publice230 care fie stabilesc anticipat, axiomatic, care
anume activiti sunt publice sau administrative (ansamblul definiiilor descriptive) fie
ncearc s surprind numai ceea ce este tipic administraiei n comparaie cu toate celelalte
activiti statale, fr a lua n considerare activitile cu caracter administrativ care se
desfoar la nivelul celorlalte autoriti ale statului i fr a reui s delimiteze activitile
administrative de cele ce in de procesul de guvernare.231 Concluzia general la care se ajunge
este i ea corect, dar nendestultoare, i anume c administraia public reprezint exerciiul
puterii executive sub un regim de putere public.232
Doctrina clasic din ara noastr conine i ea, n spiritul doctrinei occidentale a
vremii, ample discuii i dispute teoretice precum i o varietate de soluii asupra coninutului i
sferei noiunii de administraie a statului, raportului dintre executiv i administraie,
raporturilor dintre puterea executiv i celelalte puteri statale n cadrul constituional al
separaiei puterilor n stat, etc.233
227

Pentru sinteza unor definiii descriptive din doctrina SUA, a se vedea Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii,
Realiti, Perspective. Ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, p. 64-70.
228
Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band I, 1.Aufl. Ed. Meyer-Hesemann, Mnchen, 1895, p. 9 i 13.
229
Astfel, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Vol.1, Principii generale, Ed. E. Marvan, Bucureti, 1934, p.39.
230
Este suficient a-i numi pe cei mai de seam reprezentani ai colii germane, Robert von Mohl, Lorenz von Stein sau
Georg Jellinek precum i pe cei ai colii franceze clasice, Edoaurd Lafferierre, Gaston Jeze sau Marcel Hauriou.
231
A se vedea n acest sens sinteza doctrinei clasice cu privire la noiunea de administraie public realizat de Antonie
Iorgovan n Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediia a Ill-a, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2001, p. 10-30.
232
A se vedea pentru concluzii cu privire la doctrina francez clasic, Georges Vedel citat de Antonie Iorgovan. Idem.p.15
233
Este vorba de concepia unor autori precum Paul Negulescu, Constantin Dissescu, Anibal Teodorescu, Constantin
Rarincescu, Marin Vraru, Erast Diti Tarangul analizate i sintetizate de Antonie Iorgovan. Ibidem p. 41-50.

98
In acelai timp, utilizndu-se categoriile clasice ale teoriei generale a statului i
dreptului, noiunea de administraie public este definit ntr-un sens material, identificndu-se
elementele materiale, de coninut, ale activitii subiectelor de drept administrativ, precum i
ntr-un sens formal, identificndu-se elementele formal-juridice ale organizrii i actelor
acelorai subiecte.
Evoluia doctrinei europene de drept administrativ n perioada modern i
contemporan, a fost puternic marcat de dezvoltarea i liberalizarea vieii constituionale i
sociale care au impus reconsiderarea unor concepte clasice precum: serviciul public, interesul
public, ordinea public, domeniul public, funcia public, decizia administrativ i actul
administrativ, ierarhia administrativ, relaia dintre legiferare, administraie i justiie n
procesul guvernrii, contenciosul administrativ etc.234 De asemenea, au fost preluate i
internalizate anumite concepte aparinnd doctrinei anglo-saxone i nord-americane
deschizndu-se i complicndu-se, fr precedent, sfera raporturilor sociale supuse
reglementrii prin norme de drept administrativ.
Dreptul internaional public i dreptul comunitar european au produs i ele n
perioada contemporane mutaii profunde n legtura cu sfera de autoritate i aciune a
autoritilor administrative n anumite domenii de activitate, supunndu-le deciziilor unor
organe externe, cu caracter suprastatal. Acest fenomen a determinat necesitatea adaptrii i
uniformizarea unor concepte, reguli i proceduri aplicabile administraiei publice din statele
europene, la norme juridice cuprinse n acte normative cu caracter internaional sau
supranaional.
n acelai timp, n mod aproape unanim, se admite ideea c participarea
diferitelor autoriti publice la treburile administrative variaz n funcie de regimurile
politice, c n toate regimurile politice n fruntea administraiei sunt plasate autoriti
constituionale de sorginte politic, c acte administrative se pot regsi n sfera de activitate
a oricrei autoriti publice, c autoriti administrative pot dobndi prin Constituie putere
de reglementare primar, c domeniile de competent ale diferitelor autoriti administrative
sunt stabilite prin decizia politic a unor autoriti interne sau internaionale, consacrat n
coninutul legii, etc.
Pentru delimitarea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul de
drept contemporan trebuie aadar avute n vedere, alturi de dreptul administrativ pozitiv ca
drept comun n materie, dreptul constituional la nivelul cruia se instituie i garanteaz, n
condiii de egalitate i echitate, drepturile i libertile individuale ale cetenilor n raport cu
activitatea autoritilor publice indicndu-se i remediile mpotriva violrii unor drepturi ori
interese legitime. n ace1ai timp trebuie avut n vedere normele de drept internaional i
comunitar european cu efecte asupra competentei administrative precum i ansamblul de
norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementeaz i circumscriu procesul de
soluionare a conflictelor dintre particulari i autoritile publice. Nu de puine ori,
judectorul, prin pronunarea soluiei, creeaz ori interpreteaz norme de drept administrativ,
inclusiv de competen. De altfel, doctrina contemporan recunoate, n general, practica
instanelor de contencios administrativ ca izvor al dreptului administrativ, fiind imperios
necesar ca i doctrina i legislaia romneasc contemporan s admit, mai devreme sau mai
trziu, aceast realitate.
Conceptul statului de drept i/sau principiul legalitii (rule of law) impune
prioritatea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul contemporan, respectiv
revalorizarea dreptului n concepia asupra administraiei publice. El implic un sistem
normativ aplicabil administraiei publice, circumscris de o serie de valori i principii
constituionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, n sistemul constituional
romnesc sub imperiul Constituiei, activitatea administraiei publice nu poate aduce, dect n
234

Este vorba de concepia unor autori francezi, dup elaborarea Constituiei franceze din 1958, precum Andr de
Laubadre, Jean Rivero, Georges Vedel precum i de ntreaga doctrin contemporan continental-european

99
condiiile excepionale prevzute de lege, atingere, vtmri, restrngeri ori ngrdiri (art.53)
demnitii i liberei dezvoltri a personalitii umane, drepturilor i libertilor fundamentale
ceteneti, justiiei ori pluralismului politic (art.1 alin.(3)).
Cetenii romni sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii ori
discriminri (art.16 alin.(1) i (2)), avnd dreptul s se adreseze autoritilor publice prin
petiii i s primeasc rspuns (art.51), s pretind recunoaterea i repararea drepturilor
subiective vtmate prin acte ale autoritilor publice (art.52), s aib acces liber la justiie
(art.21) etc.
n al doilea rnd, autoritile administraiei publice nu pot aciona dect n virtutea
unei abilitri juridice speciale, prealabile i limitative (competena administrativ) i orice
folosire a forei publice trebuie s fie bazat pe o norma juridic preexistent. Exercitarea
puterii se transform ntr-o competena instituit i ncadrat de drept.
Reglementarea primar, respectiv instituirea primar a normelor de drept se
realizeaz la nivelul unor autoriti plasate n exteriorul sistemului autoritilor administrative,
administraia fiind obligat s realizeze coninutul acestor norme (aciune secundum legem)
sub putere proprie, autonom, de decizie (puterea discreionar). n msura n care organele
de stat sunt inute s respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde s se prezinte
sub aspectul formal al ierarhiei normelor.235
Autoritile administrative acioneaz praeter legem, dar nu pot aciona contra
legem. Legalitatea activitii administraiei publice n statul de drept este garantat prin
instituirea unui control jurisdicional special, realizat fie de ctre instane de drept comun fie
de ctre tribunale speciale, plasate n afara sistemului autoritilor administrative. Judectorul,
independent i inamovibil, este cel chemat s se pronune i s decid asupra coninutului
unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja n ace1ai
timp drepturile i interesele legitime ale celor administrai mpotriva abuzurilor puterii dar i
ordinea juridic mpotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de drept legitimeaz astfel
creterea n putere a autoritii jurisdicionale, mai nti a judectorului administrativ, apoi cea
a judectorului constituional236 n sfera de activitate a administraiei publice.
La nivel politic, mecanismele juridice tind sa-i amplifice rolul n jocul politic,
prin reformularea mizelor politice n termeni juridici. Avntul i autoritatea jurisdiciilor
constituionale i administrative contemporane tinde s modifice n profunzime echilibrul
politic. Dei libertatea de apreciere este lsat la ndemna aleilor politici, judectorul
constituional sau administrativ tinde s devin un actor de fapt al jocului politic, iar
jurisprudena sa, s apar ca un argument de greutate n dezbaterile politice. Pe de alt parte,
invocarea constrngerii juridice permite eschivarea responsabilitii politice a a1ei1or i
poate regla avantajos anumite conflicte politice n situaii de criz. Cu tot pericolul potenial
de juridicizare a politicului nu se poate afirma c, n statul de drept, administraia public
contemporan este numai juridic sau c politica este sau poate fi pus n ntregime sub
dominaia dreptului.
2.3. Conceptul de administraie public n ri membre ale Uniunii Europene237
Conceptul de administraie public i are originea n interiorul statului. Aristotel a
distins trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie
modern ca putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc. Statul absolutist,
totui, a concentrat toate cele trei funcii ntr-o singur mn, astfel c diferenele dintre ele
erau de interes pur teoretic. Diferenierea formelor de putere statal a cptat relevana
practic doar odat cu apariia iluminismului, dar mpreun cu noiunea fundamental de
235

Petru Miculescu, Statul de Drept, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 53
Idem, pag.200
237
Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ed.Lumina Lex, 2003, p.27-36
236

100
egalitate i libertate a indivizilor, a dat natere la cerina ca libertatea individual s fie
garantat fa de statul absolut, atotputernic, printr-o separare organizaional a celor trei
puteri238. n vreme ce n statul absolutist activitile statale ca ntreg erau numite
administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la o ngustare a
conceptului de administraie. Administraia, n consecin, a devenit componenta puterii
executive, care a fost separat de puterile legislative i judectoreasc.
n aceast schem organizaional, nu a mai rmas loc guvernului, ca surs
independent de putere, ci doar i-a rmas rolul de conducere, rol managerial n cadrul statului,
sarcin ce ine de domeniul administraiei.
Principiul separaiei puterilor a ctigat acces n secolele al XVIII-lea i al XIXlea, n constituiile Europei. Totui, aceast afirmaie ar trebui interpretat adugnd c
principiul a fost pus n practic cu diferite grade de strictee. Ca o consecin, adesea a existat
o discrepan ntre funciile reale i realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluia
diferitelor noiuni ale administraiei, una material i una organizaional. Administraia
public n mod concret constituie activitatea administrativ i, deci, conceptul concret de
administraie se concentreaz pe specificul activitii de stat administrative. Administraia
public n sensul organizaional este, pe de alt parte, totalitatea organelor administrative
altele dect organele legislativului, ale sistemului judectoresc i guvernului239. n toate
sistemele juridice europene este posibil distingerea cercetrii pentru unirea diferitelor forme
de exprimare a puterii statelor ntr-o singur definiie i, n acest fel, dndu-se un contur
conceptual administraiei. Foarte evidente sunt ncercrile de a da o definiie satisfctoare
n Frana i Germania. n Frana, punctul de pornire pentru conceptul material de administraie
a fost separarea puterii n trei: legislaie, administraie plus guvernare i jurisdicie.
Legiferarea stabilete regulile generale ale organizrii de stat: Lgifrer cest poser les rgles
gnrales qui rgissent dans la communaut nationale lensemble des activits, prives ou
publiques (A legifera nseamn s stabileti regulile generale care guverneaz n comunitatea
naional ansamblul activitilor, private sau publice).
Pe de alt parte, administraia este descris dup cum urmeaz:
Ladministration, elle assume une gestion: administrer, cest accomplir la srie des actes
que requiert, au fil des jours, la poursuite dun certain but. Laction administrative este donc
tout a la fois, continue et concrte deux traits par lesquels elle se distingue de lactivit
lgislative (Administraia presupune o gestiune: administrarea nseamn ndeplinirea unei
serii de acte care sunt solicitate, de-a lungul timpului, n vederea ndeplinirii unui anumit
scop).
Puterea judectoreasc este separat de administraie n ceea ce privete relaia
acesteia cu dreptul: Le juge a pour fonction dappliquer le droit a la solution de litiges. ()
Ladministration est, elle aussi, soumise au droit mais, contrairement au juge, elle agit de son
propre mouvement, en dehors de toute contestation. Dautre part, le droit constitue pour elle
une limite, non un but, elle agit dans le cadre du droit, mais non pas seulement comme le
juge pour faire respecter le droit (Funcia judectorului este de a aplica dreptul pentru
soluionarea litigiilor. (...) Administraia este, i ea, supus dreptului, dar, spre deosebire de
judector, ea acioneaz singur, n exteriorul oricror contestri. Pe de alt parte, dreptul
constituie pentru ea o limit, nu un scop, ea acioneaz n cadrul dreptului, dar nu numai
cum face judectorul pentru a face respectat dreptul).

238

Ioan Alexandru, op.cit. p.58 i urm, Ioan Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991; Ioan
Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; Ioan Vida, Puterea executiv i
administraia public, Bucureti, 1993, Benone Puc, Andy Puc, Op. Cit. p.377
239
n plus, dup cum afirm J. Schwarze n European Administrative Law (Office for Official Publications of the European
Communities) ed. Sweet and Maxwell, 1992, p.12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar de
administraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele a cror
sarcin principal este administrarea n sens material, fie c aceste activiti sunt n sens material administrative,
guvernamentale, legislative sau judectoreti.

101
Pentru puterea judectoreasc, legtura cu dreptul este un scop n sine; pentru
administraie, dreptul reprezint limitele realizrii unor scopuri care in att de organizarea i
executarea legii, ct i de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivitilor locale.
Conceptul de administraie, distins astfel de legislaie i jurisdicie, are un
corespondent suplimentar, n forma de gouvernement. Gouvernement nu este neles ca o
surs independent de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni
politici, i fr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune ale
administraiei.
n Frana, definiia precis a termenului de administration publique a evoluat cu
referin special la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut i are relevan n
mod special n distingerea ntre competenele Curilor administrative i ale tribunalelor de
drept comun.
n secolul al XIX-lea, conceptul de puissance publique (putere public) a fost
cel mai proeminent; a existat o distincie ntre actes dautorite, (actele de autoritate), care
erau de competena puissance publique (puterii publice) i actes de gestion, care
conineau elemente ale dreptului privat.
ncepnd cu procesul Blanco (1873), n care Tribunal des Conflicts pentru
prima dat s-a concentrat asupra criteriului de service public pentru a determina jurisdicia
(sfera de autoritate) a tribunalelor administrative, Ecole du service publique (Duguit, Jez,
Bonnard, Rolland, .a.) a nceput s ctige n influen ctre sfritul secolul al XIX-lea. Nu
mai era agreat conceptul de puissance publique, ci cel de service public, care a ajuns s fie
considerat ca o trstur determinant a administraiei, al crei scop era considerabil redefinit ca
fiind asigurarea realizrii obiectivelor statului. ntre timp, chiar i criteriul de service public a
ajuns s fie pus la ndoial, ceea ce a dus la o reabilitare parial a criteriului de puissance
publique (Hauriou, Berthelemy).
Dac exist un anumit consens n privina faptului c service public nu acoper
toate aspectele administraiei publice, acest concept totui reprezint cel mai frecvent punct de
pornire n toate ncercrile de a realiza o definiie satisfctoare.
Service public descrie (n sens material) une activit assume par une
collectivit publique en vue de donner satisfaction a un besoin dintrt gnral240 (Serviciul
public descrie o activitate prestat de o colectivitate n vederea satisfacerii unei nevoi de
interes general). Interesul general sau public, ca scop al aciunii administrative, reprezint o
legtur cu acele definiii ale administraiei care sunt orientate n jurul conceptului de
puissance publique.
Aa cum a afirmat Rivero: Ladministration apparat donc comme lactivit par
laquelle les autorits publiques pourvoient, en utilisant le cas chant, les prrogatives de la
puissance publique, a la satisfaction des besoins dintrt public241 (Administraia apare deci
ca o activitate prin care autoritile publice prevd, dac este cazul, prerogativele autoritii
publice, n vederea satisfacerii unei anumite nevoi sociale).
n vreme ce acest concept material de administraie este concentrat asupra
activitilor administrative, conceptul organizaional se refer mai degrab la organele
preocupate de sarcini administrative: Ladministration est lensemble des organismes qui
sous lautorit du Gouvernement, participent a lexcution des multiples taches dintrt
gnral, qui incombent a lEtat (Administraia este ansamblul organismelor care, sub
autoritatea Guvernului, particip la executarea multiplelor sarcini de interes general, care i
revin statului).
Din perspectiv german, apropierea de Carr de Malberg (1920) apare
instructiv, cel puin din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituiei celei de-a
treia Republici, i n contrast cu dreptul constituional german: La Constitution franaise, en
240
241

A. de Laubadre, Trait de droit adminstratif, Paris 1984, p.41 i urm.


J. Rivero Vers un droit commun europen: nouvelles perspectives en droit administratif, Publications of the European
University Institute, vol. I, Florence, 1978, p. 14 i urm

102
effet, ne dfinit pas la lgislation mais seulement ladministration, donc elle dit que le
domaine concide avec lexcution des lois; de la se dduit alors la dfinition de la puissance
lgislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction
dexcution242 (Constituia francez, ntr-adevr, nu definete Legislativul, ci numai
administraia, deci ea spune c domeniul coincide cu executarea legilor; de aici se deduce
atunci definiia puterii legislative: aceasta cuprinde toate actele care nu sunt cuprinse n
exercitarea funciei de execuie).
Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi
continu s defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea
activitilor legislative i judectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ
german, ntr-un sens exact opus. n acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto
Mayer, administraia este activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale n
interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice. Folosind aceast teorie, Walter
Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt purttor al puterii publice
separat de puterea legislativ i juridic. n contrast cu definiia negativ care mult timp a
dominat i nc mai exist i astzi, Wolff i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc
de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul material de administraie: Administraia n sens
material reprezint o serie de activiti diverse ale agenilor statului, nsrcinai cu sarcini n
numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea aciuni sunt determinate obiectiv sau n
mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau parial planificate i ntreprinse,
organizate pe baza autonomiei puterii de decizie243. n ciuda acestei definiii destul de
abstracte i generale, Wolff i Bachof considerau c nu exist un concept de administraie, care
poate fi folosit n orice mprejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar pornete
de la premiza c administraia nu poate fi definit, ci doar descris. Dar, chiar o construcie
conceptual pur descriptiv necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noiune
abstract a conturului de baz a tabloului conceptual ce urmeaz a fi completat. n acest fel, n
conceptualizarea administraiei n sens material, n dreptul administrativ german actual, o
apropiere asociat, care implic att construirea unor schie naionale abstracte, ct i o niruire
descriptiv a fenomenelor n detaliu, a devenit o problem curent. n acest sens, H. Maurer
propune urmtoarele caracteristici ca trsturi tipice:
administraia este un acord social
administraia este preocupat de interesul public
administraia este mai presus de toate un acord activ care intete spre
viitor
administraia la msuri concrete pentru reglementarea cazurilor
individuale244.
Administraia public n sens organizaional include toate instituiile care, n cea
mai mare parte, ndeplinesc activiti administrative. Construindu-se pe aceasta, toate
activitile aparin administraiei publice n sens formal i sunt ntreprinse de administraie n
sens organizaional. n aceast msur, imaginea n dreptul administrativ german reflect
concepia curent din dreptul francez. Situaia este diferit n Regatul Unit, pentru c acolo
administraia public a ajuns s fie privit ca un obiect cu semnificaie juridic mai trziu
dect n rile Europei Continentale,
Dreptul administrativ, a crui existen este nc negat de A. V. Dicey n
lucrarea sa principal, aprut n 1885, dar a avut o influen mare pn n secolul XX, este
nc o disciplin relativ tnr n Regatul Unit245. Acest fapt mpreun cu trsturile
caracteristice ale gndirii juridice engleze se poate s fi contribuit la faptul c teoria
242

Carr de Malberg, Contribution a la Thorie gnrale de lEtat, Paris, 1920 vol.1, p.900 i urm.
Administraia reprezint acel punct de mediere ntre voina Statului i condiiile sale naturale, reale. Administraia se
infiltreaz n ntregul stat i este activ n orice domeniu
244
H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediia a 5-a, Mnchen 1986, p.40 i urm.
245
A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p.203-230
243

103
britanic asupra dreptului administrativ este marcat mai curnd de ncercri pragmatice dect
definiional doctrinare. n acest mod, E.C.S. Wade i A.W. Brodley descriau dreptul
administrativ ca dreptul care este n legtur cu administraia public246. Funcia
administrativ sau executiv se distinge de funcia legislativ: funciile Guvernului au fost
adesea divizate n trei clase mari: legislative, executive (sau administrative) i juridice.
Conceptul de guvern include aici ntreaga putere de stat, n vreme ce alteori pur i
simplu descrie puterea executiv sau guvernul ntr-un sens restrns, care mpreun cu partenerul
sau complementar, administraia, exercit funcia executiv. Rolul legislativ este, ntr-un sens
instituional, n principal localizat n Parlament i este superior att celui executiv ct i
judectoresc. Parlamentul, ca instituie legislativ, este suveran i dincolo de controlul
juridic247. Supremaia Parlamentului este caracteristica dominant a separaiei puterilor n
Anglia.
n ceea ce privete distincia ntre funciile legislativ i executiv, O. Hood
Philips afirma c: Funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i
detaliat a guvernului conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care
legea poate fi fcut s faciliteze o strategie. n contrast, funcia juridic const din
interpretarea legii i din aplicaiile ei la faptele proceselor particulare.
n alte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri
conceptuale a administraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin
cuprinztoare de definire. Astfel:
Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre
conceptul funcional i organizaional de serviciu public.
Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiia
negativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor
statului care nu sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: n Grecia, este de asemenea curent distincia ntre conceptele formal i
material de administraie, de exemplu P. Dagtoglou.
Irlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului
sunt de obicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de
notat c aceste corpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini
executive, dar i sarcini legislative i juridice.
Italia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo,
funcia executiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la
urmrirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o
distincie ntre activitile administraiei i administraia public n sens subiectiv.
Luxemburg: Ca i Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul
definiiei de administraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care,
sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului
pentru realizarea binelui public.
Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor
administrative, ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni
negativi cu referire la legislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a
problemelor publice prin serviciul public.
Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie
public i conceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte
este definit ca totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care
246

247

Constitutional on Administrative Law, London/New York, 1985, p.593 E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Dreptul
administrativ este o ramur a dreptului public care se ocup cu coninutul, puterile, datoriile, drepturile i sarcinile
diferitelor organe ale Guvernului angajate n administraie. Sau, mai concis, dreptul care se nrudete cu administraia
public
Pentru a nelege suveranitatea parlamentar, a se vedea A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885.
p.29 i 39. Asupra nelegerii actuale a ceea ce ei denumesc supremaia Parlamentar, a se vedea O. Hood Phillips and I.
Jackson, Drept constituional i administrativ, Londra, 1978

104
acioneaz conform unor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul
i coordonarea activitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru
bunstarea indivizilor. n acest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional.
Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre
conceptele subiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido
Falla, Tratado de derecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul
etimologic al expresiei i utiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a
conceptului de administraie public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria.
n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britanii dificultile n realizarea
unui concept unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c
organele administrative, care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat
nu numai funcii executive n sens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul
cvasi-juridic.
2.4. Conceptul de Administraie European
Conceptul de Administraie European este strns legat de acela de drept
administrativ european. Astfel, administraia public european formeaz obiectul de
cercetare tiinific al tiinei dreptului administrativ.
Dup crearea Comunitilor Europene muli autori de drept administrativ i-au pus
problema dac asistm la naterea unei noi administraii sau numai a unui mecanism viznd
asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale248.
Astzi Uniunea European trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile
state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare. A
fost creat un sistem n devenire, situat din punct de vedere juridic undeva ntre organizaie
internaional i stat federal. De altfel, Lontin Jean Constantinesco (renumit specialist
francez n drept comunitar, de origine romn) caracteriza juridic Comunitatea European ca
fiind o organizaie integrant cu caracter evolutiv249. Ordinea comunitar se bazeaz pe
ideea de suveranitate exercitat n comun. Este o concepie nou asupra suveranitii care,
aa cum arat J. V. Louis, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. Ideea de suveranitate
divizibil convine perfect pentru a descrie funcionarea unui mecanism de integrare evocat
prin termeni ca fuziune sau exerciiu n comun al suveranitilor, elemente
indispensabile funcionrii acestui mecanism integraionist250. Aceste observaii privesc att
ceea ce s-ar putea numi aspectele constituionale ale comunitii, ct i aspectele
administrative. Prin urmare, aceast construcie incomplet a sistemului comunitar se reflect
i n administraie.
Astfel nu se poate discuta nc despre un model de administraie public
european. Principalele texte constituionale (legislaia primar) ale UE, mai exact Tratatul
de la Roma (1957) i Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplific vreun model de
administraie public pentru statele membre. O dat stabilit natura democratic a regimului
politic, aspectele legate de guvernare i administraie sunt lsate la discreia statelor membre.
Formal, din punct de vedere legal statele membre au autonomie deplin n ceea ce privete
administraia.
Noiunea de administraie public european este susceptibil de dou sensuri:
unul material i altul formal. Abordarea material presupune analiza activitii de organizare a
executrii i de executare n concret a legislaiei comunitare (legislaia primar i derivat),
248

A se vedea n acest sens Ioan Alexandru - Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Ediia a IV-a, Ed.
Lumina Lex, 2007, p. 449
249
Lontin-Jean Constantinesco - La nature juridique des Communauts europnnes, Conferina Paul Henry Spaak, Lige, 1980
250
J. V. Louis - Lordre juridique communautaire, editia a 5-a, Paris, 1989, citat de Andrei Popescu, Ion Jinga Organizaii europene i euroatlantice, Ed. Lumina Lex, 2001, pag. 87-88

105
realizat prin aciuni cu caracter de dispoziie sau aciuni cu caracter de prestaie. Abordarea
formal se bazeaz pe analiza sistemului de instituii i structuri administrative europene care
realizeaz aceast activitate.
Din punct de vedere formal vom analiza structura politico-administrativ a
Uniunii Europene. Structura instituional a Uniunii Europene este fondat pe o organizare
cvadripartit care nu corespunde principiului separaiei puterilor n stat motenit de la
Montesquieu. n locul acestui principiu, n structura instituional a Uniunii Europene se
aplic un principiu specific dreptului comunitar i anume cel al reprezentrii intereselor,
potrivit cruia fiecare instituie a Uniunii Europene reprezint un interes direct, deci o
competen material specific, un interes distinct. Astfel Consiliul Uniunii Europene este
garantul intereselor statelor membre. Parlamentul European protejeaz interesele popoarelor
statelor membre. Comisia European reprezint interesul general. A patra instituie
fundamental, Curtea European de Justiie are rolul de a asigura controlul jurisdicional.
ncercnd o clasificare a instituiilor Uniunii Europene la acest moment n funcie
de atribuiile principale, putem gsi urmtoarele:
1.
instituia cu atribuii decizionale, legislative: Consiliul Uniunii Europene;
2.
instituia cu pronunat caracter politic i cu atribuii de control: Parlamentul
european;
3.
instituii cu un pronunat caracter administrativ: Comisia European,
Mediatorul European, Controlorul European pentru Protecia Datelor;
4.
instituii cu un rol prioritar n managementul financiar-contabil: Banca
Central European, Banca European de Investiii, Fondul European de
Investiii, Curtea de Conturi European;
5.
organe cu rol consultativ: Comitetul Economic i Social European,
Comitetul Regiunilor;
6.
instituia cu vocaie jurisdicional: Curtea de Justiie a Comunitilor
europene;
7.
organe inter-instituionale: Oficiul publicaiilor oficiale al Comunitilor
europene, Oficiul de selecie a personalului Comunitilor europene;
8.
organisme descentralizate ale Uniunii Europene (agenii) ca de exemplu
Agenia european pentru mediu (AEE), Agenia european pentru
evaluarea medicamentelor (EMEA), Agenia european pentru securitatea i
sntatea muncii (EU-OSHA) etc.
Toate aceste instituii, chiar dac majoritatea nu aparin unui aa-zis executiv
european, fiind elemente care n natura lor intim in de legislativ sau de puterea
judectoreasc, realizeaz conform competenelor lor i scopuri care in de organizarea i
executarea reglementrilor primare i derivate, de administrarea justiiei ct i de gestiunea
afacerilor comunitare. Acestea sunt activiti administrative productoare (actele
administrative) sau nu (operaiunile administrative) de efecte juridice, dar guvernate de
dreptul administrativ.
Pe de alt parte Jrgen Schwarze consider c la nivel european s-a dezvoltat un
concept suplimentar de administraie n sens formal: aceasta acoper toate activitile
exercitate de ctre organele a cror sarcin principal este administrarea n sens material,
fie c aceste activiti sunt n sens material administrative, guvernamentale, legislative sau
judectoreti251.
Instituiile europene reprezint astzi un conglomerat de influene naionale care
merg n direcia meninerii unei organizaii clasice bazat pe cooperarea interguvernamental
i de elemente originale care acioneaz n direcia consacrrii structurii supranaionale. Astfel
trebuie fcut o distincie ntre un corp multinaional compus din reprezentani ai guvernelor
251

Jrgen Schwarze European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet
and Maxwell, 1992, p. 12

106
statelor membre Consiliul, i unul transnaional Comisia, format din comisari
independeni att fa de guvernele rilor de unde provin, ct i fa de Consiliul Uniunii
Europene.
La origini multe instituii europene au fost organizate dup un model naional.
Astfel Comunitatea Crbunelui i Oelului a fost organizat dup modelul francez
(Commisariat au Plan). Structurile i atribuiile Euroatom-ului au fost mprumutate de la
Comisariatul francez al energiei atomice. Oficiul European de Conturi a preluat modelul
german de la Bundesrechnungshof. Comisia European a fost creat pe baza mai multor
instituii naionale. Organizarea i maniera de lucru mbin linia francez cu cea german de
la Bundeswirtschaftsministerium. Secretariatul General al Comisiei a urmat ndeaproape linia
Secretariatului General al Guvernului francez. Statutul i perspectivele funcionarilor deriv
din aa-numita funcie public francez. Codificarea procedurilor interne i sistemul de
inspecie se datoreaz innuenei modelului englez.
Odat create, instituiile europene au produs modificri, unele n direcia
integrrii, altele n direcia renaionalizrii. n prezent, aceste organisme europene nu
formeaz un corp instituional supranaional, dar nici nu aparin administraiilor naionale. Ele
pot fi considerate ca avnd sarcina de a asigura controlul administraiilor naionale asupra
mecanismului transnaional252.
Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului i ca disciplin tiinific s-a limitat
aproape n ntregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind
studiat ca un sistem i o surs nchise de cunotine. Dreptul administrativ a aprut din
smburele izolrii sale la nivel naional.
Apariia organizaiilor internaionale de tip clasic (bazate pe cooperare i nu pe
integrare supranaional Societatea Naiunilor, Organizaia Internaional a Muncii etc) a creat
legitimitatea de a vorbi despre o administraie internaional i despre un drept administrativ
internaional, dar viziunea rmne nchis la aspectele legate de organizarea i funcionarea
organizaiei n sine, cadrul administrativ neputnd s depeasc simpla cooperare ntre
guvernele naionale i neaducnd imixtiuni n suveranitatea naional.
O perspectiv care se ntinde dincolo de frontiere i care face legitim sperana c
micarea ctre o jus commune de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine i n
domeniul dreptului public a fost posibil doar dup fondarea Comunitii Europene253.
Poziia actual a dreptului administrativ naional n Uniunea European este aceea
a integrrii ntr-un sistem global de ndepliniri de sarcini, n condiiile n care nu mai opereaz
prezumia competenei exclusive a statului n privina ndeplinirii sarcinilor fa de populaie.
Principiul subsidiaritii joac un rol esenial n repartizarea competenelor ntre diversele
niveluri de realizare a sarcinilor autoritilor. Suntem astfel martorii dezvoltrii conceptului de
stat constituional deschis, ale crui caracteristici, n opinia lui Stefan Hobe, sunt:
inexistena unei competene exclusive privind ndeplinirea sarcinilor; intercondiionarea dintre
aciunea internaional de restructurare a profilului intern al statului i directivele statale
privind configurarea profilului organizaiilor internaionale; monopolul forei (monopolul
exercitrii violenei legitime rmne n continuare n mna statului), crearea identitii
(crearea unui sentiment al apartenenei la comunitatea european) i deschiderea ca scop al
statului254.
n interiorul ordinii juridice europene a aprut necesar s se priveasc dincolo de
frontierele naionale i s se ncerce s se rspund la ntrebarea: care sunt punctele comune i
252

Ioan Alexandru Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, p. 451


J. Rivero Vers un droit europen: nouvelles perspectives en droit administratif, M. Cappelletti; Noi perspective pentru
dreptul comunitar european, publicaii ale Institutului Universitar European, vol. I, Florena, 1978, p. 389 i urm; H.
Black, Studiul informativ asupra istoricului doctrinar al dreptului administrativ european, n Festschrift fr H. Kraus,
Wrzburg, 1964, p. 29 i urm.
254
Stefan Hobe - Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souvernitt und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des
Staatsbegriffs der deutschsprachigen Staatslehre im Kontext internationaler institutionalisierter Kooperation - Duncker
& Humblot, Berlin, 1998
253

107
diferenele de soluii reinute de sistemele de drept administrativ naionale, nu doar din interes
teoretic i de drept comparat, ci i din necesiti practice. S-a afirmat c, ordine juridic n
devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat i dezvoltat ntr-o manier
pertinent255.
Jrgen Schwarze arat c dreptul comunitar este format n primul rnd din
norme de drept administrativ, n particular de drept administrativ economic i management
public. Aceasta deoarece vizeaz pe de o parte organizarea i funcionarea instituiilor
comunitare, actele emise de acestea i conformitatea lor cu tratatele de baz ale comunitii i
reglementrile derivate256 iar, pe de alt parte vizeaz rolul de mijlocitor al administraiilor
publice naionale n realizarea politicilor comunitare257. Din aceast perspectiv, n opinia
aceluiai autor, sintagma comunitate de drept folosit de Curtea European de Justiie
pentru a desemna comunitile europene ar putea avea semnificaia de comunitate de drept
administrativ.
Trebuie subliniat faptul c nu putem disocia n principiu dreptul administrativ
european ntr-un drept administrativ aplicabil doar instituiilor comunitare i un drept
administrativ propagat n exterior i aplicabil instituiilor administrative din rile membre.
Dezbaterea public european creeaz curente i opinii care strbat ntreaga Uniune. Astfel
Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001
la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli i principii pe care instituiile
comunitare trebuie s le respecte n raporturile cu cetenii europeni. Dar graie colaborrii
Mediatorului european cu mediatorii naionali sau cu organele similare din rile membre
aceste principii se aplic n ntreaga Uniune. Dac prin drept administrativ european am
nelege doar dreptul care guverneaz organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii
Europene, ne-am limita la viziunea clasic a organizaiei internaionale (vezi Consiliul
Europei) care nu poate s impun deciziile sale statelor membre dect prin instrumentul
tratatului i necesitatea ratificrii lui pentru a produce efecte n dreptul intern258. Or,
regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct n dreptul intern al statelor
membre.
Exist un bogat coninut legislativ, cutumiar i jurisprudenial referitor la
aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aa-numitul acquis
comunitar. Acquis-ul259 comunitar formalizat i neformalizat contribuie la crearea unei
255
256
257

258

259

Drago Dacian Recursul administrativ prealabil n dreptul administrativ comunitar, Revista transilvan de tiine
administrative nr 2(5)/2000, p. 116
J. Schwarze Droit administratif europen, vol. I, Office des publications officielles des Communauts Europenes,
Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8
OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. Paris: SIGMA-OECD, Dreptul
administrativ european trateaz n mare parte aspecte care se refer la rolul de mijlocitor al administraiilor publice naionale,
asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice
statelor membre i acordnd sprijin ntreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European.
Regulile de drept administrativ dup care se realiza administraia organismelor internaionale de tip clasic n perioada
interbelic este analizat de Paul Negulescu n lucrarea Principes du Droit International Administratif, Acadmie de
Droit International, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1935. n opinia sa dreptul internaional administrativ studiaz
organizarea serviciilor naionale sau internaionale create pentru a satisface interese internaionale, modul lor de
funcionare i de intervenie, n reglementarea, controlul i coordonarea activitilor statelor referitoare la aceste interese.
Dreptul internaional administrativ examineaz regulile care guverneaz gestiunea intereselor generale, care, prin
caracterul i importana lor, depesc limitele teritoriale ale statelor n raporturile dintre state sau ntre state i particulari.
n dreptul internaional administrativ, fenomenul esenial este serviciul public internaional, aa cum n dreptul
administrativ intern fenomenul central este serviciul public naional. n dreptul administrativ intern se studiaz modul de
intervenie al statului prin servicii publice care vizeaz limitarea activitilor indivizilor sau procurarea anumitor avantaje.
n dreptul internaional administrativ, interveniile comunitii internaionale caut s limiteze i s reglementeze anumite
activiti ale serviciilor publice ale statului n vederea stabilirii unei coordonri. Dreptul internaional administrativ era
vzut ca dreptul Administraiei internaionale al crui principal reprezentant era Societatea Naiunilor alturi de care mai
puteau fi numrate Organizaia internaional a muncii, Comisia european a Dunrii etc.
Sintagma acquis comunitar introdus prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 i 43) reprezint
totalitatea normelor juridice care reglementeaz activitatea instituiilor UE, aciunile i politicile comunitare i const n:
coninutul, principiile i obiectivele politice cuprinse n Tratatele originare ale Comunitilor Europene i n cele
ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht i Tratatul de la Amsterdam) ; legislaia adoptat de ctre
instituiile UE pentru punerea n practic a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii i recomandri);

108
convergene la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naionale conducnd
treptat la crearea unui Spaiu administrativ european. Atunci cnd un stat membru eueaz n
implementarea legislaiei Comunitii Europene, exist importante consecine legale. Statul
este acuzat de responsabilitate non-contractual, prin ilegalitatea svrit n nereuita
transpunerii unei directive a Comunitii Europene sau n aplicarea unui regulament al
acestuia. Acest lucru creeaz o motivaie suficient oricrei persoane individuale pentru a
solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judectoreasc260.
Unele principii eseniale, cum ar fi dreptul la verificarea juridic a deciziilor
administrative, obligaia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs
incluse n dispoziiile care asigur, dup modelul francez, o protecie jurisdicional mpotriva
actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt prevzute n textele tratatelor de baz ale
Uniunii Europene261.
Un numr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au aprut ntre timp n
dreptul derivat reglementri adoptate n temeiul i n conformitate cu tratatele de baz.
Aceste reglementri atribuie administraiilor europene un dublu rol: acela de instrument sau
de interfa prin intermediul creia se deruleaz programe de asisten financiar, de aplicare
a acquis-ului comunitar, i de educaie n spirit civic comunitar, precum i acela de entitate
autonom dotat cu mijloace de aciune i de personal. Sub primul aspect se vorbete deseori
despre creterea capacitii administraiei publice pentru a rspunde cerinelor tot mai
diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbete despre
creterea eficienei i coerenei actului administrativ i despre democratizarea funciei publice.
ns o importan covritoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ
european a avut-o componenta jurisprudenial. Astfel imensa majoritate a principiilor
juridice generale recunoscute azi n dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor
administrative au fost elaborate de Curtea European de Justiie pe cale pretorian. Curtea
European de Justiie acioneaz, n primul rnd, ca o curte administrativ n sensul
dreptului continental pentru Comuniti, n scopul de a proteja subiectele de drept, statele
membre, precum i persoanele262.
O inventariere sistematic a elementelor eseniale ale dreptului administrativ
european nseamn afirmarea stabilitii lui actuale i genereaz perspective pentru viitor. O
abordare mult mai precis a posibilitilor de dezvoltare poate fi ntreprins doar pe baza unei
analize riguroase a situaiei juridice existente. n acest mod, perspectivele evoluiei viitoare a
dreptului administrativ n Uniunea European reprezint o cerin intrinsec pentru acest
sistem. Dac Uniunea European, ca un sistem juridic nou, dorete s garanteze supremaia i
efectul direct al dreptului comunitar i tratamentul echitabil pentru toi cetenii comunitii,
atunci ea trebuie, n principiu, s aib acces la propriile ei mecanisme.
2.5. Un punct de vedere privind administraia public
Ca activitate uman instituionalizat i organizat, administraia public face
parte din sfera acelor fenomene sociale ce nsoesc i influeneaz permanent viaa oamenilor
i comunitilor sociale de la natere i pn la dispariie. Putem spune c administraia
public este pretutindeni i c ea nseamn lucruri diferite pentru observatori diferii,
fiind lipsit de o semnificaie teoretic sau aplicativ comun pentru tiinele despre
jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene ; declaraiile i rezoluiile adoptate n cadrul Uniunii Europene ;
aciuni comune, poziii comune, convenii semnate, rezoluii, declaraii i alte acte adoptate n cadrul Politicii Externe i
de Securitate Comun (PESC) i a cooperrii din domeniul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI) ; acordurile internaionale
la care CE este parte, precum i cele ncheiate ntre statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia.
260
Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 1991.
261
A se vedea de exemplu art. 173 i 190 ale Tratatului Comunitii Economice Europene i art. 33 al Tratatului Comunitii
Crbunelui i Oelului
262
O. Manolache Drept comunitar, vol. III, Justiia comunitar, ediia a doua, Editura ALL-BECK, 1999, p. 8

109
societate.263
Datorit gradului mare de varietate a activitilor acoperite, dup cum am vzut,
noiunea de administraie public nu este uor de definit din perspectiva tiinific. n doctrina
mai veche sau mai nou, inclusiv romneasc, astfel dup cum am vzut, administraia public a
fost cercetat, distinct sau mpreun, din cel puin trei perspective fundamentale: politic,
juridic i managerial (economic). Fiecare din aceste perspective au oferit i ofer repere
valorice i abordri instituionale diferite formulnd att metode i pachete informaionale
distincte, cat i definiii proprii ale fenomenului administrativ, n general, i ale administraiei
publice, n special.
Ceea ce se poate considera ca fiind comun celor trei perspective de abordare a
fenomenului administrativ este faptul c:
a. Toate vd administraia public att ca activitate de reglementare
(regulatoare) ct i ca activitate de prestaie;
b. Spre deosebire de administraia privat, administraia public servete nevoi i
interese cu caracter public, fiind circumscris de noiuni precis determinate precum Constituia,
puterea public sau suveranitatea, legea, competena, etc., dar i de o serie de noiuni imprecis
determinate n coninutul lor, precum interesul public, ordinea public, bunstarea general sau
binele public, etc;
c. Administraia public, neleas n sensul ei cel mai larg, include ideea de
aciune orientat spre realizarea unor scopuri politice, este ea nsi politic ori se afl n
strns legtura cu procesul politico-decizional, este concentrat la nivelul funciei executive
a statului i se realizeaz, prin intermediul unor organe investite cu competent legal, ntr-un
regim de putere public (suveranitate).
d. Scopul fundamental al administraiei publice este realizarea coninutului
legii, respectiv organizarea executrii, asigurarea executrii i executarea n concret a legilor
i a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul autoritilor publice. n statul de drept,
administraia public este limitat de ctre lege n scop i n aciune, i difer de administraia
ntreprinderilor, instituiilor i celorlalte grupuri de interese private cu care este ns obligat
s coopereze264.
Astfel, administraia public se deosebete de administraia privat din cel
puin trei puncte de vedere: cadrul constituional de manifestare i aciune, natura interesului
de realizat, poziia pe care se plaseaz n raport cu forele i legitile pieii economice libere
i, desigur, regimul su juridic, derogatoriu fa de dreptul comun.
n primul rnd, n statele constituionale ale lumii, Constituia delimiteaz i
circumscrie principial fenomenul administrativ n raport cu toate celelalte fenomene sociale,
cu caracter statal sau nestatal. Constituia fragmenteaz puterea de decizie i controlul
asupra administraiei publice, plasnd-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul
i puterea judectoreasc. Dei n mod tradiional monarhul, preedintele i/sau eful
guvernului sunt considerai a fi efii executivului i prin aceasta ai administraiei publice,
trebuie observat c, n realitatea constituional contemporan att legislativul ct i puterea
judectoreasc posed cel puin tot atta autoritate ct i executivul n raport cu sfera de
activitate public pe care o denumim administraia public.
Legislativul are puterea constituional de a crea, prin lege, organe administrative,
departamente i agenii guvernamentale, alte categorii de autoriti publice, de a le fixa
competentele, dimensiunile, numrul, statutul personalului i bugetul, de a le determina scopul,
organizarea, subordonarea i structurile interne, plasamentul teritorial i locaia, procedura de
control, etc., exercitnd el nsui un drept de control direct asupra activitii administrative.
263

David. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector; Third
Ed., McGraw-Hill,Inc., New York, 1993, pag.4-5.
264
n acord cu legislaia constituional i doctrina universal avansat actual, considerm c formularea cuprins n
Constituia Romniei la art.102 alin.(2), potrivit creia n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu
organismele sociale interesate. , trebuie interpretata ca obligaie constituional a executivului i administraiei publice.

110
n mod similar instanele judectoreti exercit puterea de control asupra
activitii administraiei publice. n baza acesteia, instanele judectoreti particip activ, chiar
daca indirect, la definirea drepturilor i obligaiilor legale, la stabilirea naturii rspunderii
pentru eventualele nclcri ale legii, ale autoritilor administrative i funcionarilor publici
dar i ale indivizilor i grupurilor de indivizi n raport cu care acioneaz administraia. Un
prestigios autor contemporan arat c instanele judectoreti i administraia public sunt
de acum parteneri n scopul comun de a realiza compatibilitatea activitii administraiei
publice, inclusiv n domenii specializate precum nvmntul, sntatea public, asistena
social, mediul nconjurtor, etc., cu standardele constituionale i legale265.
Extinderea puterii legislativului i autoritii instanelor judectoreti asupra
administraiei publice limiteaz puterea efilor executivului asupra sferei de activitate a
administraiei publice, acetia dispunnd n realitate de mult mai puin autoritate dect cea pe
care o regsim de regul la nivelul efilor executivi din administraia privat cu caracter de
profit ori non-profit. Sub Constituie, efii executivului din sectorul public i exercit
competena constituional i legal conferita de legislativ dar, este neobinuit i improbabil
ca legislativul nsui s nu fie direct interesat i implicat n activiti specifice ale
administraiei publice.
Separaia puterilor confer fiecrei categorii de organe autoritate, n raport cu
administraia public, i poate aciona n detrimentul ideii de coordonare i colaborare dintre
aceste categorii de autoriti i, prin consecin, a activitii administrative n ansamblul su.
tiinele politice contemporane arat c att legislativul ct i executivul i puterea
judectoreasc sunt sensibile la presiunile politice de cele mai diverse origini i naturi.
Dreptul constituional contemporan arat c, autoritatea de legiferare poate fi delegat de la
legislativ ctre executiv n anumite domenii ale reglementrii, dar c legislativul, datorit
naturii i specificului activitii sale, are dificulti n a exercita, prompt i eficient, controlul
cu privire la uzul sau abuzul de autoritate delegat. Parlamentul nu poate, dincolo de
Constituie, s investeasc cu competen executiv unele autoriti plasate sub controlul sau,
precum spre pild Curtea de Conturi, iar eful executivului nu poate folosi fonduri bugetare
pentru scopuri interzise expres de Parlament.
Pe de alt parte Constituiile contemporane au creat sisteme de descentralizare a
autoritii politice sau administrative care, dup caz, au fragmentat i mai mult autoritatea,
ngreunnd conlucrarea i colaborarea eficient dintre cele trei puteri statale clasice n
realizarea eficient a unor scopuri i sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele
constituionale federale realizeaz o distincie clar ntre guvernarea federal i guvernarea
statelor membre ale federaiei (federalismul dual266 din perioada clasic a doctrinei nordamericane), instituind puteri, competente i programe separate, n baza principiului
subsidiaritii.
n sistemele constituionale ale statelor unitare contemporane exist forme
diferite de descentralizare administrativ, care merg pn la autonomia politicoadministrativ puternic a unor structuri administrativ-teritoriale interne (comitate,
provincii, departamente, judee, regiuni, etc). Aceste sisteme de exercitare a autoritii
guvernamentale ngreuneaz evident coordonarea activitii administraiei publice la nivel
statal, motiv pentru care doctrina contemporan admite inter-imixtiunea nivelului federal cu
nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum i a administraiei centrale cu
administraia teritorial (principiul solidaritii) n realizarea n comun a unor sarcini
administrative.267
265

David Bezelon, The Impact of the Courts upon Public Administration, in Indiana Law Journal 52, (1976), pag. 101-110.
Pentru doctrina nord-american cu privire la federalismului dual a se vedea Laurence H. Tribe, American Constitutional
Law, Second Edition, The Foundation Press, Inc., Mineola, New York, 1988, pag.40l i urm.
267
Astfel, spre exemplu, n cazul unor programe interne sau internaionale, create ori asumate la nivel federal ori central, care
necesit obligatoriu n vederea implementrii, cooperarea statelor membre, respectiv a autoritilor administraiei publice
locale precum i n chestiuni bugetare.
266

111
n concluzie, cadrul constituional al separrii puterilor creeaz un mediu
constituional foarte complex pentru administraia public contemporan. Aceast
complexitate rezult n primul rnd din fragmentarea autoritii care se exercit asupra
administraiei publice, fragmentare care nu exist, de regul, n sectorul privat. Chiar dac
restriciile i cerinele legii afecteaz managementul privat, totui nu fragmenteaz autoritatea
care se exercita asupra sa i nici nu creeaz attea organisme cu puteri legale sau statutare
egal ndreptite de a interveni i exercita controlul asupra deciziilor i masurilor
organizatorice adoptate de acesta. Cu alte cuvinte, n sectorul public n general, i n
administraia public n special, eficiena actului de decizie administrativ, respectiv a
atingerii obiectivelor strategice prin implementarea actului de decizie, este de cele mai multe
ori subordonat unor valori i comandamente externe precum principiul politic al
reprezentativitii, principiul juridic al competentei legale potrivit cruia delegata potestas
nori delegatur, puterii de interpretare i decizie a instanelor judectoreti, etc.
n al doilea rnd, obligaia constituional a administraiei publice de a promova i
realiza interesul public, se delimiteaz esenial de comandamentele managementului privat.
Dei, n general, este dificil de precizat ce anume este interesul public, totui n doctrin nu
exist nici un fel de controvers cu privire la obligaia administraiei publice de a-l considera
elementul central i ghidul ntregii activiti proprii. Nendeplinirea acestei obligaii
fundamentale ori dup caz plasarea interesului privat sau de grup deasupra interesului public
n ndeplinirea competenei legale, atrage dup sine sanciuni specifice, politice i/sau
juridice, pentru autoritatea ori funcionarul public vinovat. n opinia autorului american
Frederick Moser, obligaia fundamental a administraiei publice este aceea de a se asigura
c actul de administraie reprezint interesul tuturor cetenilor.268
n legislaiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate de-a
lungul timpului numeroase reglementri care s garanteze c exercitarea puterii publice se
face n interes public i nu n scopuri partizane sau private. Astfel, au fost elaborate statute
ale funcionarilor publici, reglementri cu privire la diferite incompatibiliti i/sau conflicte
de interese, ele instituind rspunderi specifice n sarcina guvernanilor pentru exercitarea
necorespunztoare a atribuiilor lor, etc. toate fundamentate pe ideea loialitii n realizarea
interesului public.
Prin comparaie, n sectorul privat, ntreprinderile economice servesc i ele, n
ultim instan, interesul general dar, scopul lor principal este realizarea viguroas a
interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest interes poate fi vzut n primul
rnd ca eficien n competiia de pia. n societile capitaliste avansate, profitul este
considerat a fi nu numai rezultatul pozitiv al bilanului financiar-contabil ci, mai ales un bun
economic i social. ntreprinderile economice sunt mpiedicate de lege s produc prejudicii
angajailor, comunitii, mediului nconjurtor, sntii publice, etc., iar rolul de a garanta,
prin putere proprie de reglementare i control, c activitile din sectorul privat nu afecteaz
interesul public, revine administraiei publice.
Cu alte cuvinte, administraia public are o misiune specific n raport cu
administraia privat a ntreprinderilor economice. Dac, pe de o parte administraia are
obligaia de a crea un mediu favorabil dezvoltrii liberei iniiative i a libertii economice, ea
are, pe de alt parte, i obligaia de a supraveghea ca activitile productive, comerciale ori de
servicii ale ntreprinderilor economice s nu genereze fenomene negative, prejudiciabile
pentru societate n general, precum : exploatarea muncii infantile, condiii abuzive de munc
i salarizare pentru angajai, promovarea muncii la negru, poluare, etc. Este nerealist s
considerm c ntreprinderile private resimt de la sine o obligaie moral, nonlegal, de a evita
s creeze externaliti prejudiciante pentru alii.
268

Autorul arat c far aceast obligaie, nu exist nici un fel de alt garanie c sistemul democratic va prevala. A se vedea
n acest sens Frederick Mosher, Democracy and the Public Service, 2-nd Edition, New York, Oxford University Press,
1981, pag.27-30.

112
Pe de alt parte, istoricete vorbind, efectele negative ale activitii
ntreprinderilor n economiile libere, capitaliste, de pia, au fost vzute adeseori ca i costuri
pe care trebuie s le preia societatea i/sau statul. n economiile avansate exist la ora actual
puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa i sanciona asemenea practici,
mergnd pn la nchiderea ntreprinderilor care produc efecte negative severe asupra
comunitii sau mediului nconjurtor.
Aceast perspectiv oblig administraia public s preia o palet din ce n ce mai
larg de responsabiliti, s-i dezvolte flexibilitatea, mobilitatea i adaptabilitatea la cerinele
realitii economico-sociale. n acest sens este plauzibil concluzia potrivit creia rolul
administraiei publice este n continu cretere i dezvoltare n epoca contemporan,
dobndind alturi de caracterul tehnic i din ce n ce mai specializat, conotaii deontologice i
morale semnificative.
n al treilea rnd, administraia public nu se confrunt cu competiia liber de
pia n mod direct, chiar dac, activitatea ei trebuie s fie circumscris i de unele cerine
specifice administraiei private, precum productivitate, eficien, atractivitate, gestionare
optim a resurselor, bilan i balan financiar pozitive, etc, concepte introduse n cercetarea
tiinific asupra administraiei publice de doctrina nord-american i preluate ulterior n
ntreaga doctrin contemporan european.269 Spre deosebire de administraia privat,
preurile i tarifele pentru diversele bunuri ori servicii publice sunt stabilite prin reglementri
bugetare ori prin alte acte normative, i nu fixate prin tranzacii libere ntre pri contractante.
Dac veniturile publice sunt realizate, n mod tradiional din impozite i taxe, administraia
contemporan recurge din ce n ce mai des la instituirea unor surse de venit proprii ori, dup
caz, la contribuii, voluntare i rambursabile, ale beneficiarilor actului de administraie270, cu
care se finaneaz diferite proiecte de interes public.
n activitatea prestatoare de servicii publice, administraia public acioneaz n
interesul general al societii, avnd obligaia de a institui accesul universal la serviciul public
prin tarife fixe, egale, suportabile i stabile, indiferent de costurile necesare organizrii,
funcionrii i meninerii serviciului public respectiv.
Piaa liber constrnge mai puin sectorul public dect cel privat cu toate c, n
anumite condiii, piaa va sanciona corespunztor msurile i activitile administrative care
nu-i respect legitile obiective specifice. Astfel este notoriu faptul c, pe termen lung,
fiscalitatea excesiv din sectorul public, menit s acopere activitatea unei administraii
publice ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinnd dezvoltarea unor
presiuni de pia specifice.
n asemenea cazuri, ntr-o societate liber, indivizii i agenii economici vor opta
fie pentru ieirea din sistem, prin mutarea sub o alt administraie, fie pentru alte mijloace i
metode de natur a eluda constrngerile fiscale resimite ca fiind prea severe. n alte cazuri,
consumatorii actului de administraie vor exercita presiuni pentru privatizarea anumitor
sectoare (pot i telecomunicaii, transportul public, distribuia de energie electric i/sau
termic, etc) pe care administraia public respectiv ar prefera s le menin sub gestiune
proprie i sub monopol. Ca i pe piaa economic liber consumatorii de servicii publice vor
cuta s alterneze sursele de bunuri i servicii, veniturile administraiei publice descrescnd
corespunztor. Trebuie avut n acest sens n vedere i faptul c ntre administraia public i
ntreprinderile economice private, pe piaa serviciilor de utilitate public exist ntotdeauna i
oferta organizaiilor nonprofit i/sau dup caz a organismelor neguvernamentale, dispuse s
intre n competiia pentru prestarea unui serviciu de interes general, aductor de venituri. Prin
urmare administraia public care nu ia deloc n considerare legitile obiective ale pieei
libere va pierde, mai devreme sau mai trziu, controlul asupra serviciilor publice aductoare
269

A se vedea n acest sens specificul tematic abordat la nivelul aciunilor i publicaiilor Institutului Internaional de
tiine Administrative, Grupului European pentru Administraie Public, Asociaiei colilor i Institutelor de
Administraie Public, etc.
270
Emiterea unor bonuri, titluri, certificate de stat, creditul public, etc.

113
de venit dar va fi n continuare obligat s finaneze servicii eseniale, dar mari consumatoare
de fonduri publice, precum aprarea naional, poliia, reeaua de drumuri publice,
conservarea i ntreinerea patrimoniului cultural i artistic , ntreinerea bunurilor i
instituiilor publice, ntreinerea sistemului de asigurri sociale, etc. fiind ameninat, n mod
firesc, cu falimentul, ntruct este ndeobte recunoscut c, n contextul realitilor
contemporane ale societii deschise, descentralizrii i internaionalizrii, bugetelor publice
nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite i taxe instituite n mod arbitrar i abuziv.
Pe de alt parte, diminuarea aciunii forelor pieei libere n sectorul public are
consecine pozitive profunde asupra cantitii i calitii dar mai ales permanentei i
continuitii serviciilor publice. Cnd accesul universal la anumite bunuri i servicii este
resimit de societate ca nevoie esenial, el va fi considerat de interes public i, prin urmare,
administraia va fi obligat s l realizeze. Ori, accesul universal nseamn accesul tuturor,
indiferent de numrul, natura i cuantumul contribuiei individuale, prin impozite i taxe, la
finanarea serviciului public respectiv. Pe de alt parte, accesul universal nseamn c fiecare
membru al societii beneficiaz n mod egal de serviciul public, indiferent de venitul
individual, localizarea teritorial, prosperitatea economic a unitii administrativ teritoriale
de domiciliu, etc. Dac societatea beneficiaz n ansamblul ei de o reea modern de
autostrzi ori de un sistem de nvmnt ori sntate de calitate, atunci tot societatea, ca
ntreg, i nu numai utilizatorii ori beneficiarii direci, trebuie s suporte unele din costurile
realizrii acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil c dac numai proprietarii de
autovehicule ori numai persoanele care au copii ar fi obligai s suporte costurile pentru
bunurile i serviciile enunate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos.
Nu ntmpltor, guvernele au preluat n timp, considernd c este n interes public s o fac,
responsabilitatea prestrii unor servicii publice de la organizaii neguvernamentale, de multe
ori de natur religioas, considernd c sntatea public, asistena social sau nivelul de trai
decent (numit charity - mila public - n doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe
termen lung, pentru toi membrii societii, numai de ctre organizaii private supuse unor
finanri fluctuante sau jocului liber de pia.
Diminuarea aciunii forelor pieii libere n sectorul public face ns dificil
evaluarea eficienei activitii administrative. Cu alte cuvinte, msurarea performanei i
evaluarea eficienei n sectorul public, sunt operaiuni deosebit de dificil de realizat.
Guvernele interesate n rezolvarea acestei probleme apeleaz de regul la formula contractrii,
n regim de drept public, a realizrii unor sarcini specific administrative cu diferite
ntreprinderi ori organizaii private. n acest fel, teoretic cel puin, organismele private
respective vor intra n competiie pe piaa i vor ntreprinde toate msurile necesare pentru a
obine i a menine, o afacere profitabil n sectorul public. Desigur ca numrul activitilor
administrative pe care sectorul public le consider potrivite pentru a fi contractate cu sectorul
privat, este limitat. De asemenea, nu este pe deplin clar care sunt, pe termen lung, implicaiile
economice i politice ale contractrii unor activiti administrative tradiionale (ex. serviciile
de pot i telecomunicaii, serviciile de transport pe cile ferate, serviciile de paz i ordine,
unele activiti de urmrire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc). Pe de alt
parte, trebuie avut n vedere c, aa cum am artat mai sus, sectorul privat, fiind determinat de
legitile economice ale pieei libere, va fi dispus s preia numai acele activiti i servicii
potenial productoare de venit.
n fine, regimul juridic n care se desfoar activitatea administraiei publice
este regimul de putere public (drept public) n care autoritatea cu care este investit
administraia public o plaseaz pe aceast ntr-o poziie de inegalitate juridic n raport cu
toate celelalte subiecte de drept fa de care are dreptul de a-i manifesta i impune voina
unilateral. Aciunile administraiei publice conin, prin urmare, voina delegat a titularului
suveranitii, ceea ce nseamn c deciziile adoptate la acest nivel au fora normativ,
respectiv putere reglementar, fiind garantate n aplicarea lor de ctre fora de constrngere
a statului. Mai mult dect att, indiferent de natura lor, actele juridice, ncheiate n sectorul

114
privat dobndesc fora juridic numai n condiiile prestabilite de sectorul public. Fiind nvestit
cu exercitarea unui segment al suveranitii, administraia public este, n mod necesar,
implicat n procesul stabilirii i implementrii politicii publice. Cu toate c, n doctrina
tradiional, ntlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politic i administraie, n care
administraia este separat de politic (respectiv considerat apolitic ori nonpolitic) cu scopul
de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori electorale la acest nivel, totui, astzi,
doctrina contemporana accept, aproape n unanimitate, c: administraia public are un rol
legitim i activ n toate fazele ciclului politicii publice (public policy cycle)271. Cu alte cuvinte,
teoria i practica administraiei publice contemporane, accept ideea c sistemul politic trebuie
s profite de avantajul expertizei i specializrii administraiei publice n toate fazele stabilirii
i implementrii politicii publice. De asemenea, se admite ideea potrivit creia, adeseori,
administraiei publice i se cere s fac opiuni politice, n procesul de executare a legii.
Autoritile administraiei publice exercit, n baza competenei cu care au fost investite i n
limitele legii ce urmeaz a fi executat, o putere discreionar proprie, ce dobndete uneori
conotaii politice, pe baza creia face opiuni selective n procesul de adoptare i implementare a
deciziilor proprii. A admite ideea c administraia public particip n procesul de instituire i
realizare a politicii publice nu nseamn c la nivelul ei se stabilete politica public i nici c
tot ceea ce face administraia are de a face cu acest proces. Pe de alt parte, indiferent ce face
administraia public, ea arc nevoie, pentru realizarea i eficiena obiectivelor i sarcinilor pe
care trebuie s le ating, de suportul membrilor legislativului, efilor i membrilor executivului,
partidelor politice i grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului n sensul cel mai
larg, ceea ce include i principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau,
dup caz, adaptarea activitilor proprii la cerinele instituite de grupurile de interese cele mai
semnificative sau mai puternice.
n contextul multiplelor condiionri fa de care este supus, se nate, n mod
firesc, ntrebarea dac, i, mai ales, cum poate administraia public s serveasc interesul
general i mai ales s asigure garaniile realizrii acestuia. Conceptul elaborat de doctrina
nord-american contemporan pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraie
reprezentativ.272 Ideea fundamental din coninutul acestui concept este aceea c orice
demers de definire a noiunii de administraie public trebuie, cu necesitate, s includ
ideea de public, respectiv ideea accenturii participrii societii civile la formularea i
implementarea actelor de politic public. Doctrina administrativa i de drept public
european a preluat, n ultimii ani din ce n ce mai intens, aceste noiuni, idei i concepte.273
271

Noiunea ciclului politicii publice aparine tiinelor politice i desemneaz ansamblul etapelor instituirii i realizrii
politicii publice la nivel macrostatal, respectiv: identificarea problematicii de interes public (agenda setting), formularea
politicii publice (policy formulation), implementarea politicii publice (implementation), analiza i evaluarea impactului
deciziei de politic public, revizuirea politicii publice, realizarea i succesiunea politicii publice (terminatiory and
succesion). A se vedea n acest sens, David H. Rosenbloom, Op.cit., p.12.
272
Nepropunndu-ne s analizm, la acest moment, noiunea de birocraie reprezentativ, precizm totui c acest concept a
fost introdus n S.U.A. prin The Civil Service Reform Act (1978) i The Federal Advisory Committee Act (1972). Potrivit
acestor reglementri, este obligatoriu ca personalul din administraia public s fie recrutat din toate segmentele sociale,
dup anumite proceduri de selecie prevzute de lege, se instituie participarea proporional a tuturor partidelor n
procesul de adoptare a actelor administrativ-normative, se lrgete sfera participrii ceteneti la adoptarea sau aprobarea
unor categorii de acte administrative, se reglementeaz eliminarea patronajului politic direct asupra serviciului public.
Doctrina nord-american arat c patronajul partidelor politice asupra serviciilor publice era foarte puternic la nivelul
anilor 40 cnd, la sfritul fiecror 4 ani de mandat politic, cu ocazia schimbrii raportului de fore la nivel politic
guvernamental, se producea automat i nlocuirea din funcie a conductorilor i membrilor aparatului propriu al
diferitelor agenii publice. Exemplul este relevant n msura n care, n Romnia contemporan de dup 1991, se observ
frecvent acest fenomen dup care, schimbarea coloraturii ori componenei politice a Parlamentului i Guvernului atrage
automat dup sine, nlocuirea din funcie a efilor i personalului de deciziei de la nivelul serviciilor publice ale
administraiei centrale ori descentralizate n teritoriu.
273
A se vedea n acest sens, recenta monografie a profesorului de drept public, Dominique Maillard Desgrees du Lou,
Droit des relations de ladministration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000 precum i o serie de alte lucrri din doctrina
francez de drept public, dintre care amintim: MM. Bodiguel, Garbar et Supiot, Servir lintrt gnral, PUF, Paris,
2000; Paul Lignieres, Partenariats publics prives, Litec, Paris, 2000; Gilles J.Gugliemi, Droit du service public,
Montchrestien, Paris, 2000; .a.

115
Administraia public fiind investit cu exercitarea unui segment al autorizaii
publice, actele elaborate la nivelul autoritilor care o compun sunt obligatorii i executorii,
putnd fi aplicate, la nevoie, prin intervenia forei coercitive a statului. Activitatea de
reglementare este, alturi de activitatea de prestaie, cu care adeseori se ntreptrunde, o
component esenial a activitii administraiei publice contemporane. Instituind norme
imperative i prohibitive, de constrngere asupra societii civile, administraia public intr
adeseori n conflict cu aceasta din urm. Legalitatea msurilor adoptate de administraie
constituie o problem ce se soluioneaz la nivelul instanelor judectoreti, astfel autoritile
judectoreti i procedura jurisdicional sunt coordonate ce nsoesc permanent, cu relevant
juridic bazat pe ideea de constrngere, activitatea administraiei publice contemporane.
Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la
dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii
colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de
stat, n condiiile statului de drept, n care separaia puterilor, descentralizarea serviciilor
administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile
organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al
colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de
stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia
public local.
Pentru a preciza rolul administraiei publice n condiiile statului de drept trebuie
realizat o analiz sistematic, mai cuprinztoare, care - depind analiza structural i
funcional (ce se refer la comportamentul intern al administraiei) - urmrete studierea
relaiilor dintre elementele sistemului, precum i dintre acestea i ntregul su i celelalte
elemente ale sistemului social. n acest fel este posibil a se face distincia ntre relaiile interne
ale sistemului (care sunt considerate relativ stabile, fiind consacrate mai ales n norme
juridice) i relaiile sistemului cu mediul social nconjurtor.
Cunoaterea i aprofundarea relaiilor structurale interne ale administraiei publice
- instituiile administrative, autoritile administrative, colectivitile locale etc., regulile
juridice sau nejuridice, mijloacele materiale i umane ale administraiei publice - nu se pot
realiza n bune condiiuni dac nu stabilim mai nti care sunt relaiile, pe de o parte ntre
administraia public central sau local ca subsisteme ale sistemului social global i celelalte
elemente ce formeaz subsisteme distincte i care, mpreun, compun mediul sau cadrul social
nconjurtor al administraiei publice. Cunoaterea acestor relaii dintre administraia public
i celelalte elemente ale sistemului social, mai ales a influenelor reciproce ntre acestea,
permite conturarea rolului administraiei publice, misiunilor sale; ntr-un cuvnt adecvat
limbajului adoptat de teoria sistemelor, conturarea funciilor administraiei publice n cadrul
societii274.
Dei este subordonat guvernului, administraia public posed o anumit
autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni, regimuri.
n fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit
continuitii lucrrilor administraiei i a serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii,
competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei unei caste, formate din
personalul politic i administrativ.
Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite
atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere.
ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea
administraiei, estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din
deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n
opoziie sau chiar necunoscute.

274

Ioan Deleanu, Introducere n teoria reglrii sistemului organelor statului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977

116
n administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le
sunt proprii o anumit influen special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori
au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici.
Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea
politic, de a nesocoti autoritatea acesteia.
Guvernul, ntotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia
public, de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor.
De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete,
avanseaz i revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar.
Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de exemplu prin acordarea
funcionarilor, n unele ri, a dreptului la grev).
Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n
aceasta. Dar administraia nu exercit activitatea n propriul su interes economic, nici n
interesul agenilor si i nici nu se face n interesul puterii suverane.
Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat
de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind investit cu autoritate, dar,
n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijloacele de
constrngere dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie.
Raporturile pe care le antreneaz cu publicul sunt mai mult sau mai puin
dezvoltate, mai mult sau mai puin bazate pe nelegere, dup epoc i dup ri. Astfel, putem
aminti administraia prusac sau german, care aveau tendina de a se ine la distan de cei
administrai, de a-i impune voina mai degrab dect de a proceda prin convingere.
n opoziie, administraia american este foarte aproape de cei administrai, se
strduiete s cunoasc nevoile publicului, s-l conving de eficacitatea i oportunitatea
msurilor pe care le ia.
Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului
administrativ, dar n administraie exist, de fapt, mai multe administraii. Acestea prezint
anumite diferene, nu au aceleai trsturi sau aceleai procedee, chiar n cadrul unei singure
ri.
Cu toate acestea, administraiile unei ri sunt animate de un spirit identic, au
anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale, astfel c principalele
sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Astfel, sistemul administrativ al unei
naiuni nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care
exist. Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ
este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul
politic, economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este
marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi.
Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc ori cel
chinezesc, poart amprenta caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic,
economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.
Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire,
de tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul
i mediul n care exist i din care a ieit.
Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene
asupra vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul
administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune
administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit
la dezvoltarea n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a
fcut s creasc la cetean sensul libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii
eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor.
Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni.

117

CAPITOLUL III.
TIPURI DE ANALIZ I METODOLOGIA CERCETRII ADMINISTRAIEI

n cadrul acestui capitol vom face o succint trecere n revist a principalelor


tipuri de analiz a administraiei, astfel cum acestea sunt prezentate n doctrina de specialitate,
respectiv n tiina administraiei i Managementul public, insistnd mai ales asupra
metodelor moderne de cercetare a fenomenului administrativ.
1. tiina administraiei
n ceea ce privete tiina administraiei, dup cum se arat n unele lucrri,
aceasta reprezint, de peste un secol, o variant tiinific pozitiv a unei analize asupra
administraiei, analiz a crei parte dominant a constituit-o dreptul administrativ, aadar un
discurs normativ prin natura sa.275 tiina administraiei aprea mai degrab ca o tiin
social, n sensul deplin al termenului, pentru c ncerca s stpneasc ansamblul
elementelor sociale ale aciunii administrative cu ajutorul elementelor cele mai diverse de
investigare.276
Aceast stare de lucruri a fost oarecum zguduit, dup cum vom vedea, n ultimele
decenii de proliferarea noilor demersuri - mai mult sau mai puin nelese, interpretate i
asimilate de tiina administraiei tradiional.
Dat fiind obiectul acestei lucrri, apreciez ca util conturarea succint a evoluiei
principalelor tipuri de analiz a administraiei, precum i a raporturilor i influenelor
reciproce ntre aceste tipuri de analiz.
n primul rnd, cred c este necesar s m refer la natura revoluiei
organizaionale, deoarece s-a apreciat c managementul public este o consecin sau poate
chiar o component a acestei revoluii n raport cu tradiia instituional a tiinei
administraiei.
n al doilea rnd, examinarea limitelor acestei aa-zise revoluii organizaionale
ne conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a treia cale de analiz a
administraiei i chiar o cale de aciune asupra acesteia.
Expresia revoluie organizaional277 exprim limpede contientizarea importanei
deosebite a rolului structurilor formale de coordonare n toate domeniile activitii umane.
Dezbaterile tiinifice de acum trei decenii asupra obiectului i metodelor tiinei
administraiei au permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizaional n raport cu
perspectiva (analiza) instituional278.
Potrivit definiiilor date n diverse dicionare279, instituiile reprezint ansamblul
formelor sau structurilor sociale, aa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutum. Din
aceast perspectiv, studiul administraiei se face n ceea ce are ea specific n raport cu
celelalte formaiuni sociale.
275

Ioan Alexandu, op.cit., p.98


Lucica Matei, Management public, Ediia a II-a, Bucureti, Ed. Economic, 2006, p.47
277
K. Boulding, The Organizational Revolution, Harper and Row, 1953, citat de Ioan Alexandru n op.cit., p.118
278
Asupra acestor dezbateri: Loshack D., La science administrative: Quelle administration? Quelle science?, Revue
Internationale de Science Administrative, 1975, No.3, p.239-252
279
Le Petit Larousse, Robert, DEX, Noul Dicionar Universal al Limbii Romne
276

118
Ca intermediar ntre stat i societatea civil, administraia public este distinct i
de puterea politic, al crei instrument este, i de sfera vieii private, creia i asigur, graie
prerogativelor sale i regimului su special, meninerea ordinii, aplicarea legilor, funcionarea
serviciilor publice. Analiza instituional cultiv deci diferena. Originalitatea ireductibil a
administraiei justific o metod de analiz care se sprijin pe reguli speciale, care i
caracterizeaz obiectul.
Pornind de la aceste premise, se contureaz trsturile tiinei administraiei
tradiionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precdere de tip
deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ i nlocuirea analizelor
concrete prin comentariul textelor i discursurilor oficiale; lucrri - n majoritatea cazurilor de tip normativ, descriptive i rareori explicative.
Dup cum se tie, aceast manier de abordare a studiului administraiei a regresat
mult n rile anglo-saxone, dar a rmas destul de puternic n ri ca Frana, Italia, Spania,
Germania etc., din mai multe motive: ponderea tradiiei juridice, preeminena nvmntului
juridic n formarea administratorilor publici, izolarea nvmntului administrativ de activitatea
de cercetare n general i debilitatea cercetrilor concrete asupra administraiei publice.
Max Weber280 a fost acela care a introdus viermele organizaional n fructul
instituional, dup cum plastic se exprima prof. Jean-Pierre Nioche, reputat analist al
administraiei publice, cu ocazia unei dezbateri cu tema Le management public, dezbatere
gzduit de Revue Franaise dAdministration Publique, metafor care a fost preluat de
muli autori.281
Considernd administraia ca instrument de exercitare a dominaiei legitime, iar
modelul birocratic ca forma cea mai raional a administraiei, Max Weber definete administraia
n acelai timp ca instituie i ca organizare.
Pe lng aceasta, afirmnd c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru
administraia public ct i pentru ntreprinderile de orice natur, el exprim una dintre ideile
centrale ale problematicii organizaionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele
i cadrul general de analiz, permind comparaia i nelegerea tuturor formelor de cooperare n
cadrul grupelor sociale organizate. Aceast idee extrem de important st la originea dezvoltrii
simultane i interdependente a sociologiei organizaiilor i managementului.282
Astfel dup cum se cunoate, sociologia organizaiilor a cunoscut o dezvoltare
rapid n anii 50, ea gsindu-i expresia n numeroase lucrri i publicaii tiinifice, printre
care amintim succesul deosebit al lucrrilor lui Michel Crozier, Parsons i H.A. Simon.
Aceste lucrri se caracterizeaz printr-o atitudine inductiv, n care observaia i
ancheta concret au un rol esenial, iar efortul de conceptualizare i de modelare, urmrind
explicarea fenomenelor, se combin cu eforturi de generalizare, conducndu-i pe autorii
cercettori s utilizeze aceleai demersuri n administraie, serviciile publice industriale i marile
ntreprinderi private. n mare, pe aceleai baze conceptuale se formeaz i se dezvolt
managementul public, ncepnd cu mijlocul anilor 60.
2. Managementul public i managerialismul
n ceea ce privete definirea managementului public, exist multiple puncte de
vedere. Astfel, o prim definiie corespunde a ceea ce P. Legendre numete une pense cl
en mains (o gndire cheie n propriile mini)283.

280

Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, New York, Oxford, 1947, citat de Ioan Alexandu n
op.cit., p.119
281
Lucica Matei, op.cit., p.67
282
n acest sens, a se vedea i Lucica Matei, Management public, Ediia a II-a, Bucureti, Ed. Economic, 2006, p.49-50
283
P. Legendre., Le management public: une pense cl en mains, comunicare la colocviul O va la gestion
publique CESA - Universit Paris - IX, Dauphine, mai 1980, citat de Ioan Alexandu n op.cit., p.121

119
Influenele conceptuale ale lui Peter Drucker asupra managementului se
concretizeaz n definiia modern: Managementul este organizarea schimbrii orientat
ctre crearea de bogie cu ajutorul omului 284, iar n doctrina romneasc formularea cea
mai potrivit pare a fi aceea c managementul este ansamblul tehnicilor de organizare i
administrare, de previzionare i modernizare a structurilor organizaionale, acceptnd noile
provocri privind competitivitatea, reglementrile, exigenele sociale, nevoile multiple ale
utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace.285
Este vorba aadar despre un ansamblu de metode i reguli ce se recomand a fi
aplicate n procesul decizional n domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje
i costuri-eficacitate, contabilitate analitic etc.).
ntr-o alt viziune, managementul public este definit ca management al
organizaiilor publice, aadar acel management care ine cont de particularitile acestor
organizaii, i anume:
- particularitile deduse dintr-o analiz instituional clasic (avnd n vedere
subordonarea administraiei publice fa de puterea politic, sistemul juridic specific,
funcionarea dup un principiu de raionalitate proprie: serviciul public caracterizat prin
permanen, egalitate, universalitate, finanarea plecnd de la resursele bugetare preluate i nu
obinute din acte de comer),
- particularitile rezultate din analiza organizaional, i anume cele din care se
contureaz n funcie de dimensiunea n general apreciabil a organizaiilor, motivul activitii
fiind pronunat de serviciu mai degrab dect productiv etc.
Aadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial,
care urmrete s adapteze metodele de gestiune diversitii situaiilor286.
Analiza administraiei publice din perspectiva organizaional s-a edificat n mod
progresiv, paralel i uneori n concuren cu tradiionala analiz instituional care s-a
meninut. Experienele de inserie a managementului n administraia public n ultimii 15-20
de ani i dezbaterile de idei pe care aceste experiene le-au provocat, ca i primele evaluri,
dovedind un accentuat recul, permit s se contureze un diagnostic i anume c, n ciuda
aporturilor demne de apreciat, ne apare foarte clar faptul c nici independent de demersul
instituional, nici conjugat cu acesta, perspectiva organizaional nu epuizeaz realitatea
administrativ.
ntr-o alt perspectiv, se poate afirma c managementul reprezint arta
responsabilului de a organiza cel mai bine mijloacele i resursele ... Deci el este o metod i
un stil de aciune care ne nva nu ce trebuie fcut, ci cum s facem mai bine ceea ce vrem s
facem. 287
Trebuie s menionez c, pe bun dreptate, n doctrin se subliniaz c
managementul public parcurge o etap de restructurare i reformare teoretic, apropiind
mai mult practicile manageriale ntlnite la sectorul public de cel privat, deoarece
concluziile studiilor referitoare la politic i analizele de implementare, precum i din teoria
organizaional arat c scopurile sunt sistematic ambigue, iar mijloacele sunt inerent
inadecvate n guvernarea organizaiilor publice. 288
Astfel explicm apariia Noului management public, care, dei contestat 289,
credem c se va impune, dat fiind faptul c exist dou tendine pentru introducerea
managementului i anume: mbuntire performanei i reducerea implicrii guvernului 290
tendine general agreate de opinia public.
284

J. Klein, G. Pedraglio .a. Quest-ce que le management ?, Dunod Economie, 1971, p.6
Lucica Matei, op.cit., p.16
286
M. Massenet, La nouvelle gestion publique, Hommes et techniques, 1975, P. Gilbert, Rflexion sur la notion de
management public, Octobre, 1980
287
Lucica Matei, op.cit., p.61
288
Lucica Matei, op.cit., p.105
289
n acest sens, a se vedea, pe larg, Lucica Matei, op.cit., p.133-136
290
Lucica Matei, op.cit., p.133
285

120
Cu toate acestea, nimeni nu tie cu adevrat dac noul model managerialism,
noul management public, administraie bazat pe pia sau guvernare ntreprinztoare va
funciona i nc nu s-au efectuat evaluri detaliate. 291
Se mai afirm c noul management public reprezint o micare ideologic aliat
cu tendina general de nlocuire a instituiilor guvernamentale cu cele de pia292:
Managerialismul reprezint faa acceptabil a noii gndiri de dreapta referitoare la stat,
iar n argumentare se reine c Avnd n vedere recent expansiune a serviciului public, logica
productivitii are o putere intrinsec, fiind independent de progresul politic al noii aripi de
dreapta. Simultan, pentru persoanele care cred n aripa de dreapta, un management mai bun
ofer o etichet pentru introducerea disciplinelor sectorului privat n serviciile publice,
pentru ntrirea controlului politic, echilibrarea bugetelor, reducerea autonomiei
profesionale, slbirea sindicatelor serviciilor publice i un cadru cvasicompetitiv pentru a se
evita din ineficienele naturale ale birocraiei.
3. Analiza politicilor publice
Repunnd n discuie anumite ipoteze ale celor dou demersuri dominante, se poate
descifra o a treia problematic, analiza politicilor publice.
Contieni de limitele unei problematici a organizrii stricto senso, unii cercettori
au propus i experimentat reformulri mai ample, dar care nu ne pot permite s trecem
dincolo de ceea ce configureaz ipotezele fundamentale ale demersului.
nelegerea administraiilor publice ca organizaii a schimbat profund reprezentrile
existente i a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice.
Dup cum se tie, Crozier i Friedberg au formulat depirea limitelor punctului
de vedere operat de sociologia organizaional prin trecerea la sintagma organizarea
sistemului.
Noi putem deci defini un sistem de aciune concret ca un ansamblu uman
structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ
stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin
mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri293.
n ceea ce privete administraia public, depirea limitelor problematicii
organizaionale i lrgirea demersului vor permite s fie explicate mecanismele de difereniere
i de autonomie relativ, prin fracionarea acestor organizaii ntre multiplele sisteme de
aciune, care se constituie n raportul lor cu mediu.
Pentru administraia public, managementul public apare astfel ca un limbaj nou,
permindu-i nlocuirea unei legitimiti, aprut altdat din noiunea de autoritate public,
apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazat pe eficacitatea metodelor sale.
Aceast rapid trecere n revist permite s sesizm faptul c att n analiza
instituional, ct i analiza organizaional, nu reuesc s rspund complet la marile ntrebri ce
se pun n legtur cu fenomenul administrativ.
tiina administraiei tradiional a contribuit la meninerea sau la ntrirea
caracterului sacru al statului, sociologia organizaiilor i mai ales managementul public
valorizeaz temele: eficacitate, raionalitate, consens etc., n detrimentul altor valori sau
reflecii.
Toate aceste limite explic apariia noii problematici a politicilor publice, care
face eforturi s ia n considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau.

291

Lucica Matei, op.cit., p.135


H. Gollit, (1990, p.VI), citat de Lucica Matei n op.cit., p.133-134
293
M.Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systme, Seuil, 1977, p.246
292

121
Acest tip de analiz poate fi caracterizat astfel:
- analiza politicilor publice consider politicile ca uniti ale analizei, iar o politic
public este o secven de aciuni comportnd producerea unui rspuns mai mult sau mai
puin instituionalizat, dat unei situaii problematice294.
- analiza politicilor publice face s dispar barierele ntre sistemul politic, sistemul
administrativ i societatea civil, procednd la o secionare transversal de-a lungul celor trei
componente.
- analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar
care nu trebuie confundat cu o simpl cronologie a faptelor.
- analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunnd deci o
conceptualizare a procesului n cauz i definirea unei metodologii permind s fie generate
i testate ipotezele.
Concluzionnd, putem observa c n miezul fiecrui tip de analiz a administraiei
publice putem distinge contribuiile normative sau utilitare ale abordrilor pozitive,
explicative sau neutre.
Noile tipuri de abordare i analiz a administraiilor publice nu trebuie s se
substituie celor vechi. Fiecare este necesar i se mbogete din dezvoltarea celorlalte. Dup
cum apreciaz unii autori, analiza din perspectiva instituional trebuie s-i rennoiasc
metodele i s recunoasc rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un
cadru de analiz critic a dreptului administrativ, ceea ce n ara noastr lipsete.295
Problematicile organizaional i managerial trebuie aprofundate i mbogite cu
comparaii internaionale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiz (organizaionalmanagerial) s-i gseasc un loc mai important n sfera administraiei publice i, cu
precdere, n ceea ce privete formarea administratorilor.
Analiza politicilor publice trebuie s-i gseasc locul, nainte de toate, printr-un
puternic efort de cercetare a acestei metode de analiz n plin construcie.
*
*
*
Detaliind unele aspecte ale diferitelor tipuri de analiz, m voi opri n continuare
asupra metodologiei propriu-zise de cercetare a administraiei publice, prilej cu care voi
ncerca s scot n eviden, pe lng specificitatea fiecrei metode, i limitele acestora, dar
mai ales avantajele pe care le aduc.
4. Analiza organizaional
Analiza organizaional, ca metod de cercetare a administraiei, este fondat pe
ideea c succesul marilor organizaii constituie una dintre caracteristicile eseniale, dac nu
chiar caracteristica cea mai important a societilor moderne296. Acest tip de analiz
insist, n forma pe care i-o d Michel Crozier i Erhard Friedberg297 pe teme pn atunci
puin obinuite n tiina administraiei: aceea a autonomiei - n opoziie cu instrumentalitatea
organizaiei; aceea a porozitii frontierelor organizaiei - n opoziie cu ideea unui ansamblu
administrativ perfect distinct de mediul su - i aceea a unei segmentri a organizaiei, contrar
imaginii tradiionale a unei administraii ierarhice i unitare.
Autonomia organizaiei se refer la faptul c, mpotriva ideii de organizaii total
aservite, analiza organizaional avanseaz, din contr, o constatare fundamental, i anume
c nu exist sisteme reglate sau controlate.

294

J.P. Nioche., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n Revue franaise
dadministration publique, No.24, Octobre-Dcembre 1982, p.635-649
295
Ioan Alexandru, op.cit., p.112
296
Michel Crozier, Prface J.G.March et H.H.Simon, Les organisations, Dunod, 1969
297
Michel Crozier i Erhard Friedberg, Lacteur et le systme, Seuil, 1977

122
Actorii individuali sau colectivi care le compun () sunt actori care, n interiorul
constrngerilor, adesea foarte grele, pe care le impune sistemul, dispun de o marj de libertate
pe care ei o utilizeaz n mod strategic n interaciunile lor cu ceilali298.
Analizele lui Michel Crozier n cadrul administraiei franceze arat c i n cele
mai birocratice organizaii, n care constrngerile n ceea ce privete decizia sunt foarte
puternice, individul pstreaz o autonomie fa de organizaie i dezvolt o strategie prin care
urmrete mai ales s-i mbunteasc sau s-i apere poziia din cadrul sistemului. n
aceast perioad s-a lansat imaginea societii blocate din cauza embolismelor i a
disfuncionalitilor administraiei franceze. 299
Porozitatea frontierelor organizaiei se refer la faptul c nu exist o frontier
clar nici net delimitabil ntre interiorul i exteriorul unei organizaii, ntre o organizaie
i mediul su. Stpnirea relaiilor unei organizaii cu mediul su constituie, ntr-adevr, o
surs esenial de putere n interiorul unei organizaii. O organizaie nu se poate nchide etan,
deoarece ea nseamn o ntreag serie de relaii ntre organizaie i mediul su la marginea
organizaiei, relaii care joac un rol esenial n funcionarea sa. Aadar, o organizaie depinde
de mediul su. Mediul constituie pentru ea un factor potenial de perturbare a echilibrului su
intern, cu alte cuvinte, o surs de incertitudine major i ineluctabil. Necesitatea, pentru
organizaie, de a controla relaiile sale cu mediul antreneaz crearea, n cadrul ei, a unor
servicii specializate destinate s trateze cu diverse pri proprii acestui mediu nconjurtor;
rezult de aici o difereniere a structurilor interne ale organizaiei care nu constituie, totui,
dect un rspuns parial la problemele care se pun. Serviciile specializate create n cadrul
organizaiei nu pot ndeplini, ntr-adevr, n mod convenabil, funcia lor de contact cu
diferitele segmente de mediu dect cu o dubl condiie: pe de o parte, ca utilizatorii s asigure
reprezentarea mediului pe lng organizaie - este prima lor funcie - pe de alt parte, ei s se
constituie progresiv n ageni ai organizaiei pe lng mandanii lor - funcie derivat i
ineluctabil. Existena acestor legturi ntre organizaie i mediul su i rolul esenial de
reductor de incertitudini300 pe care ele l joac ndeplinind dubla lor misiune transform
sensibil imaginea administraiei. De altfel, recunoscnd faptul c administraiile de orice fel
nu sunt altceva dect organizaii, iar organizaiile sunt unitile sociale (sau grupuri umane)
construite i reconstruite n mod deliberat pentru a urmri rezolvarea unor obiective
specifice, vom nelege c administraia, ca organizaie, nu poate fi altceva dect un sistem
deschis, ntr-o constant interaciune cu mediul su.301
Segmentarea organizaiei se refer la faptul c analiza organizaional
abandoneaz ideea c administraia ar fi o mare main unitar ale crei diferite organe ar
asculta orbete de puterea central.
Administraia este, din contr, segmentarizat, compartimentat, chiar prin
relaiile care exist ntre ea i mediul su. Pierre Gremion, n analiza sa asupra puterii
periferice, insista asupra acestei mpriri a administraiei unde anumite structuri
administrative colaboreaz cu notabilii locali n timp ce altele se definesc n mod esenial
prin strategia lor de scurt-circuitare a notabilitilor302.
Aceast analiz centrat pe comportamente i strategii dezvoltate n interiorul
organizaiei poate fi prelungit prin luarea n considerare a influenelor exercitate asupra
organizaiei de ctre actori externi. Plecnd de la sistemul politico-administrativ francez,
Pierre Gremion arat, n lucrarea Le pouvoir priphrique, bureaucraties et notables dans le
systme politique franais, c nu se pot studia relaiile de putere n cadrul unei organizaii
fr a se ine seama de plasa de schimb esut cu mediul: ntre actorii interni i relaiile lor
298

Michel Crozier i E. Friedberg, op.cit., p.25


Lucica Matei, op.cit., p.58 i 70
300
Erhard Friedberg, Lanalyse sociologique des organisations, Revue Pour. p.58
301
Lucica Matei, op.cit., p.40
302
Pierre Gremion, Le pouvoir priphrique, bureaucraties et notables dans le systme politique franais, Ed.du Seuil,
1975, citat de Ioan Alexandru n op.cit., p.186
299

123
sociale se constituie sisteme de aciune care depesc frontierele organizaiei i sunt formate
pe o complementaritate de roluri, un echilibru al contribuiilor i retribuiilor.303
5. Analiza funcional
Analiza funcional, ca metod de cercetare, insist n mod special asupra a dou
teme: diferenierea i disfunciile administraiei.
Tema diferenierii este destul de apropiat de tema organizaional a segmentrii.
n cele dou cazuri, este vorba de o alt imagine a administraiei dect imaginea monolitic
obinuit i anume ne referim la existena structurilor specializate n ndeplinirea unei funciuni
determinate. Dar, n timp ce n analiza organizaional segmentarea aparatului administrativ
se explic prin legturile stabilite ntre organizaie i mediul su, diferenierea de care se
preocup analiza funcional se sprijin pe aceast teorem major a funcionalismului n
concepia lui Merton: un singur element poate avea mai multe funciuni; o singur funcie
poate fi ndeplinit de elemente interanjabile304.
Tema disfunciilor constituie, poate, aportul cel mai original al analizei
funcionale la imaginea tradiional a administraiei. Conceptul de disfuncie conotnd ideea
c o activitate poate avea, pe de o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului,
permitea identificarea multor fenomene de rezisten, de constrngere, de tensiune sau de
adaptare salvgardnd esenialul perspectivei funcionaliste305. Mai ales de la Weber ncoace
se apreciaz c administraia este o mainrie caracterizat prin perfecta unitate i completa
raionalitate a aciunii sale.
Precizia, regularitatea, eficacitatea birocraiei (dup opinia lui Weber funcii ale
organizaiei birocratice) pot, ntr-adevr, s produc, dup prerea lui Merton, simultan, efecte
exact contrarii celor cercetate - efecte disfuncionale. Normele a cror existen era comandat
de voina de a raionaliza funcionarea sistemului i a agenilor si sunt deturnate de la
semnificaia lor: formalismul i ritualismul accentuat care sunt reversul respectrii regulilor,
hiperconformismul care este consecina disciplinei, a comportamentelor stereotipe rezultnd
din depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei. Analizele specialitilor n domeniu au
pus n eviden numeroase disfuncionaliti ale aplicrii modelului weberian.306 Weber nsui
a prezentat tendina sa de a nghii societatea: Este neplcut s credem c ntr-o zi lumea se
va constitui numai din birocrai, nite slujbai nensemnai n nite posturi minore,
strduindu-se s ajung la cei cu poziii mai nalte. ... Ce putem face pentru a pstra o parte
a omenirii n afara acestei mainrii ?307
6. Analiza sistemic
Analiza sistemic, ca metod de cercetare, a fost lansat de ctre David Easton
care, n efortul su de a perfeciona sistemul politic n societatea global, i d acestuia forma
cea mai elaborat. Considernd viaa politic drept un sistem comportamental la influenele
cruia sistemul politic este el nsui expus i reacioneaz, Easton308 insist asupra a patru
puncte: a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un sistem de comportament; b)
nu se poate interpreta n mod util semnificaia acestuia dac se consider c sistemul exist
ntr-un spaiu vid: trebuie, deci, s-l situm n raport cu mediul su biologic, social, fizic i
303

Lucica Matei, op.cit., p.58


Robert K. Merton, Elments de thorie et de mthodes sociologique, Plon, Coll. Recherches en sicences humaines, 1965,
p.83
305
Charles Roig, Lapproche systmique de ladministration, p.12
306
K. K. Merton, A. W. Gouldner, J. G. March, H. A. Simon, M. Croizier
307
Citat n Lucica Matei, op.cit., p.68
308
David Easton, Analyse du systme politique, Coll.Analyse politique, Armand Colin, 1974, p.19
304

124
psihologic; c) acest sistem este, pe de alt parte, un sistem deschis, ceea ce nseamn c el
trebuie conceput ca fiind supus influenelor care rezult din alte sisteme prin care el este
inserat n realitate; d) n fine, faptul c anumite sisteme ajung s se perpetueze, oricare a fi
ocurile primite din mediu, nseamn c aceste sisteme trebuie s aib capacitatea de a
reaciona la perturbri i, prin aceasta, de a se adapta condiiilor n care ele se gsesc.
Easton adopt urmtoarea definiie a politicii: un sistem politic poate fi definit ca
ansamblul interveniilor prin care obiectele de valoare sunt repartizate pe cale autoritii ntr-o
societate, definiie care, pentru scopul nostru, nu este fundamental. Aceast definiie a
politicului nu servete dect la delimitarea frontierelor sistemului luat n discuie de el, i, n
consecin, acelea ale studiului ntreprinderii. Esenialul analizei - aportul su i locul rupturii
sale teoretice de modurile tradiionale de analiz - se situeaz n alt parte: n analiza
tranzaciilor dintre sistem i mediul su. n aceasta const faptul c analiza sistemic elaborat
de Easton n legtur cu politicul a putut fi transpus n domeniul administrativ.
Interaciunile sistemului administrativ cu mediul su
Analiza sistemic, aa cum o practic Easton, distinge mediul sistemelor n dou
pri: n interiorul i n exteriorul societii: mediu intra-societal care cuprinde sistemele economic, cultural, social etc., aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic i extrasocietal, cuprinznd toate sistemele situate n exteriorul societii luate n considerare.
Astzi, tiina administraiei se refer, n esen, la mediul intra-societal al
administraiilor i analizeaz, mai ales, interveniile sistemului administrativ i ale sistemului
politic, economic i social. Ea avea, la origine, despre administraie, o viziune care i
propunea modelele clasice i care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale n opinia
liberalilor i dependena sistemului administrativ de puterea politic i confer legitimitate i i
asigur orientarea i controlul.
Sistemul administrativ, ca sistem social, poate fi privit ca o entitate dinamic, n
interaciune, n continu transformare i n permanent legtur cu mediul nconjurtor de la
care se influeneaz i pe care l modific la rndul su, nemijlocit 309.
Persistena sistemului administrativ n mediul su
Un alt aport al analizei sistemice la studiul imaginii administraiei, teoria
persistenei sistemelor, nu apare la David Easton ca o teorie a echilibrului. Noiunea de
echilibru ar lsa s se neleag c un sistem nu are dect un scop esenial: restabilirea
echilibrului pe care acesta este ntemeiat sau, cel puin, stabilirea unui nou echilibru. n fapt,
dup Easton, un sistem este supus unor perturbri care pot provoca tensiuni - stresul - n
sistem. Asemenea legturi apar cnd variabilele eseniale ale unui sistem sunt mpinse dincolo
de zona lor critic. Dar de aceea, mult timp cnd sistemul n funcie i pstreaz variabilele
sale eseniale n interiorul zonei lor critice, se poate spune c un sistem persist ntr-un fel sau
altul310. Utilizat abuziv, aceast teorie a fost adesea interpretat ca nsemnnd homeostazia
sau meninerea ordinii existente. Astfel, dup Catherine Lalumire, sistemul administrativ
prezint caliti homeostatice care tind s l reconstituie identic cu el nsui, oricare ar fi
atacurile i reformele al cror obiect este311. De asemenea, dup Jacques Chevallier i
Danile Loschak, homeostazia este foarte puternic, sistemul administrativ n ntregul lui
tinznd s menin principiile de organizare i de funcionare intern312. Pe aceste baze,
ndeprtate de acelea pe care le stabilise Easton, se fac o serie ntreag de consideraii
acoperite de vlul referirii la sistem i care tind s explice adaptarea mai mare sau mai mic
sau rezistena la schimbrile administraiei, comportamentele tradiionale, crizele i
perenitatea sistemelor administrative. Persistena sistemelor administrative i avatarurile sale

309

n acest sens, Ani Matei, Analiza sistemelor administraiei publice, Ed.Economic, Bucuret, p.50
David Easton, op.cit., p.25
311
Catherine Lalumiere, A la recherche dune cadre thorique pour ltude de ladministration politique, Bulletin de
lI.I.A.P., 1975
312
J.Chevallier i D.Loschak, Introducere n tiina administrativ, Dalloz, 1974, p.92
310

125
teoretice: stabilitate, meninere, homeostazie, echilibru, fac, deci, de acum nainte, parte din
imaginea administraiei.
n sfrit, analiza sistemic permite descifrarea modalitilor de reglare i
autoreglare a sistemului administraiei publice. Compatibilitatea sistemului administraiei
publice cu sistemul social global presupune cunoaterea reciproc a necesitilor pe care le au
cele dou sisteme. Aceast cunoatere se realizeaz prin fluxul de informaie care circul n
ambele sensuri ntre cele dou sisteme, precum i prin multiplele forme de participare social
ale sistemului administraiei publice.
Pornind de la cunoaterea nevoilor sociale generale, sistemul administraiei
publice i regleaz structurile i modalitile de aciune potrivit particularitilor pe care le
prezint mediul social.
Mecanismele de reglare sunt complexe, ele acionnd att n interiorul sistemului
administraiei publice, ct i n exteriorul acestuia.
Fiind unica autoritate legiuitoare a rii, Parlamentul se constituie ntr-un mecanism
reglator fa de sistemul administraiei publice. Ca organ reprezentativ suprem, acesta este
autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare a administraiei publice,
alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerile acestora, adoptnd norme de
organizare i funcionare pentru toate autoritile administraiei publice, pentru a rspunde, n
condiii ct mai bune, scopurilor pentru care funcioneaz administraia, funciilor acesteia.
Pentru administraia public se poate vorbi de o ierarhizare a mecanismelor de
autoreglare i reglare n raport cu gradul de complexitate al acesteia.
Autoreglarea sistemului administraiei publice i a subsistemelor acesteia se
realizeaz, ca i n cazul tuturor celorlalte sisteme sociale, prin structura acestora, adic prin
relaiile i interrelaiile ce se stabilesc ntre oamenii care alctuiesc un sistem, exprimnd
coninutul statutelor i rolurilor pe care le iau n organizaie.
Pentru administraia public, aciunile mecanismului autoreglator pot mbrca nu
numai forma unor acte administrative cu caracter normativ, ci i forma unor acte juridice
civile sau a unor fapte materiale juridice. Fr a intra n detalii, innd seama de specificul
abordrii sistemice i de specificul comportamental al sistemului administraiei publice,
reglarea i autoreglarea n administraia public respect mecanismul reglrii sistemelor
cibernetico-administrative. Obinerea feed-back-ului necesar reglrii sau autoreglrii face apel
la teoria cibernetic a informaiei i teoria cibernetic a jocurilor strategice, domenii vaste ale
teoriei generale a sistemelor.313
7. Analiza sistemal
Nu puteam ncheia aceast prezentare a tipurilor de analiz i metodologia
cercetrii administraiei publice fr a ncerca s sintetizez teoria lui Grard Timsit privind
utilizarea analizei sistemale n tiina administraiei.314
n lucrarea sa fundamental Grard Timsit insist asupra termenului de sitemal
afirmnd c acest tip de analiz este aplicabil n tiina administraiei, negnd exactitatea
conceptului de analiz sistemic sau analiz structural 315. De asemenea, el pune n discuie
faptul dac exist intr-adevr o metod proprie tiinei administraiei distinct de a tiinei
politice sau a sociologiei organizaionale. Pornind de la asemenea ntrebri i constatnd c
pn n prezent majoritatea studiilor privind administraia s-au limitat la colectarea unui imens
bagaj de date ce creeaz o imagine vast dar neordonat asupra fenomenului administraiei. El
face constatarea c tiina administrativ are nevoie de coeren singurul mod de a ordona,
clasa, tria, interpreta faptele n condiiile acestei imense cantiti de date. Necesitatea coerenei
313

Ani Matei, op.cit., p.191-192


Ioan Alexandru, Curente de gndire privind administraia public, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p.119 i urm.
315
G. Timsit, Teoria administraiei, Ed. Economica, Paris, 1986, p. 363
314

126
se impune din mai multe considerente. n primul rnd comparaia ntre diferite sisteme este
imposibil fr coeren deoarece descoperirea i utilizarea conceptelor comune diferitelor
sisteme care transced particularismele naionale ale sistemelor, constituie prima condiie a
comparaiei. Comparatismul poart n el nsui necesitatea teoretizrii. Sistemismul,
funcionalismul, specifice tiinei politice au permis deja o teoretizare avansat a refleciei
asupra obiectului politic sau administrativ. O teoretizare care rmne ns insuficient deoarece
ea pretinde s defineasc obiectul prin limitele sale, sau funciile pe care le asigur cu privire la
grupul social n loc s i caute semnificaia i definiia chiar n obiect. Fiecare obiect are
coerena sa care mai nti trebuie actualizat. Coerena obiectului presupune deci a descoperi
nainte de toate ordinul intern care l constituie. Atunci va fi posibil, i doar n acel moment, i
doar condiionat, s se ntreprind studiul limitelor, al terminaiilor, al marginilor sistemului.
Inflaia actelor legislative i regulamentare, proliferarea fenomenului
administrativ impun n acelai timp aceast aducere la coeren prealabil. A aciona pe un
sistem, oricare ar fi el, normativ sau administrativ, pentru a-i raionaliza utilizarea, sau pentru
a-i limita extensia presupune a fi descoperit deja nu doar forele sociale care comand la
funcionarea sa, dar i punctele pe care, n interiorul sistemului, ele se sprijin i de la care ele
difuzeaz n tot sistemul. Desigur nu se poate schimba societatea printr-un act normativ; dar
dac acestea nu ajung pentru a schimba societatea, este probabil din cauz c ele nu se
situeaz ntotdeauna n inima realitilor i c autorii lor nu au tiut s neleag c
principiul de coeren a sistemelor era n alt parte dect acolo unde ei se gndiser s l
descopere. Este necesar deci un efort de teoretizare prin care s se rspund, s se descopere
ordinea intern a sistemelor. A separa aspectele interne i externe ale fenomenului
administrativ, sau cum spune Pierre Bourdieu, a distinge ntre opus operatum i modus
operandi316, constituie prima micare necesar unei tiine administrative.
Mai exist i o a doua care fondeaz tiina administrativ. Plecnd de la ideea c
n orice societate, introducerea unei strategii adaptate definiiilor permite s restrng
numrul axiomelor i cteodat chiar s l reduc la zero317, Louis Hjelmslev propune s se
recunoasc c esenialul nu este de a diviza un obiect n pri, ci de a adapta analiza de aa
manier nct ea s fie conform dependenelor reciproce care exist ntre aceste pri318. Din
aceasta rezult c obiectul examinat att ct i prile sale nu exist dect n virtutea acestor
rapoarte sau acestor dependene i c obiectele realismului naiv se reduc la punctele de
intersecie a acestor fascicole de rapoarte. A importa astfel de analize n tiina
administrativ duce la concluzia c administraia nu poate i nu trebuie s fie analizat
precum centrul unei reele de dependene care singure, au o realitate i o existen tiinific: a
solicita obiecte altfel dect n termeni de raport, nseamn a introduce o axiom inutil, i o
ipotez metafizic319 de care tiina administrativ, ar trebui s se lipseasc. Asociate una cu
cealalt, aceste dou micri reliefeaz inutilitatea oricrei dezbateri despre pluri sau
interdisciplinariti, i despre existena uneia sau a mai multe tiine administrative. Rupnd
legtura cu tiinele externe, doar o tiin intern a administraiei se poate constitui n
tiin administrativ ca tiin autonom distinct de disciplinele care iau ele nsele ca obiect
de studiu administraia. Analiza administraiei ca fascicol (sistem) de relaii ne mpiedic s
facem abstracie de relaiile ntre instanele administrative i instanele politice, economice
sau societale cu care ele sunt n raport. Efortul de teoretizare a administraiei cere deci
recurgerea la concepte care separat de disciplinele care trateaz din administraie din
singurul unghi o modus operandi, condiii politice, economice sau sociale a funcionrii sale
permit n acelai timp de a face obiectiv analiza administraiei. Abolind bifurcarea opus-ului
operatum i a modus operandi, concepiile cuplate de model i de strategie, de genotip i de
fenotip permit o prelungire, o rennoire a reflexiei asupra administraiei.
316

Pierre Bourdieu, Le sens pratique, Les ditions de minuit, 1980, p. 88


Louis Hjelmslev, Prolgomnes une thorie du langage, Les ditions de minuit, 1968, p. 34
318
L. Hjelmslev, op. cit., p. 36
319
L. Hjelmslev, op. cit., p. 37
317

127
Conceptul de model este acela al tuturor care autorizeaz obiectivizarea cea mai
complet a realitii empirice de a descoperi i de a analiza. G. Timsit susine ns c nu ne
putem mulumi cu definiia pe care i-o d Jean-William Lapierre320 i anume un ansamblu
coerent de concepte definite clar i care au relaii determinabile ntre ele. Trebuie s
adugm alturi de Raymond Boudon321 c trebuie s fie vorba de ceea ce Bourdon numete
paradigme formale, ansambluri de propoziii care stabilesc reguli de sintez, adic
categorii considerate fundamentale de unde vom putea forma alte propoziii dar nu prin
deducie. Trebuie s se mai precizeze c aceste paradigme formale trebuie s se fondeze pe o
analiz de tip semiotic a administraiei. Benveniste322 a relevat-o deja: Orice disciplin care
vrea s ctige statutul de tiin trebuie mai nti s-i defineasc constantele i variabilele
sale, operaiunile i postulatele sale, i n primul rnd s spun care sunt unitile sale. O
prim apropiere de unitatea administrativ conduce la ceea ce Timsit a numit atomul
administraiei323 i anume el este constituit din acest fascicol de relaii ntre instanele
administrative, politice, economice i sociale la intersecia crora se gsete plasat
administraia. Descompunerea atomului administraiei n relaii ntre instane ne face s ne
ntrebm despre semnificaia acestor relaii, despre codul care le organizeaz. n funcie de
acest cod i de semnificaia pe care o poart aceste relaii va fi posibil s se formeze diferitele
modele. Ori, att analiza istoric ct i cea logic conduce inevitabil la reinerea noiunii de
integrare ca semn ce permite diferenierea ntre diversele modele de administraie. La unii
teoreticieni principiul de integrare este tratat ca principiu explicativ fundamental al formrii
statului. Asociat cu principiul de difereniere, el este considerat ca fiind la originea apariiei
birocraiilor. Principiul de integrare poate s serveasc efectiv ca semn ce permite s se fac
distincie ntre diferitele tipuri de administraie dup natura i dup gradul de integrare care
afecteaz relaiile constitutive ale atomului administraiei.
Mai exist i alte concepte care permit, n tiina administrativ, s se scape de
bifurcarea opus-ului operatum i a modus-ului operandi: de exemplu conceptul de strategie,
care este deja att de mult utilizat n tiina administrativ. La ora actual, este unul dintre
conceptele-cheie a analizei politicilor publice. Dar trebuie observat bine modul n care sunt
conduse analizele n acest domeniu, se poate simi o oarecare nesiguran cu privire la
folosirea noiunii de strategie. Astzi, analizele politicilor publice oscileaz ntre check-list, o
serie de ntrebri ordonate una dup cealalt, fr logic i fr ierarhizare intern i care fac
suma analizei i alegerea arbitrar a perspectivelor empirice sau a abordrilor teoretice dup
care trebuie s fie abordat studiul politicilor publice: oscilnd permanent ntre strategii, aciuni
i funcii, nu se tiu prea multe despre cum s se declaneze astfel de analize, nici care trebuie
s fie unghiul de abordare324. Una dintre primele precauii ce trebuiesc luate ar fi probabil de a
raporta politicile publice la modelele de administraie n care se insereaz ele325; n aceast
privin, ar trebui s se recunoasc c politicile publice constituie punerea n funcie a unor
sisteme de drept, de administraie precum i evoluare a gradului lor de integrare. O politic
public se afl la intersecia a dou axe, axa strategiilor i axa funciilor. Analiza dialecticii
strategiilor i funciilor, raportate la modele de administraie n care ele sunt expresia sau
mijlocul de transformare, ar permite deci de a reintegra n studiu analiza condiiilor sociale de
funcionare a sistemelor normative, administrative sau sociale.
Confruntarea conceptelor legate de model i strategie dezvluie distorsiunile care
pot exista ntre sistemele administrative empirice i strategiile pe care le utilizeaz. Datorit
320

Jean-William Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, PUF, 1973, p. 10


Raymond Boudon, Note sur le notion de thorie, dans les sciences sociales, Archives europennes de sociologie XI no.2,
1970, p. 203-210
322
Emile Benveniste, Problmes de linguistique gnrale, Gallimard, Coll. Te. 2 tomes, 1974, vol. II, p. 219
323
G. Timsit, Modles, structures et stratgies de ladministration. Elments pour une prospective administrative, Revue du
droit public, 1980
324
Albert Mobileau, Introduction a lanalyse des politique publiques, en temes dacteurs et de stratgies, Association
franoise de science politique, 22-24 oct. 1981, Toble Ronde no. 4
325
Thodore Lwe, Public policy and bureucracy in the United States and France, 1982
321

128
existenei unor astfel de distorsiuni sistemele administrative se transform. Dac politicile
publice n-ar fi niciodat dect expresia exact a modelelor de administraie n care ele se
produc, sistemele administrative n-ar face niciodat dect s se perpetueze i s se reproduc.
Noiunile de genotip i fenotip sunt mprumutate din biologie. Dup cum afirm
G. Timsit, recurgerea la aceste concepte este necesar pentru a rspunde persistenei
sistemelor administrative n existena lor (se vorbete de obicei despre rezistena la
schimbare) i a modurilor i limitrile de transformare ale aparatelor administrative326.
Genotipul, n biologie, definete membrana genetic n interiorul creia se manifest o
variabilitate fenotipic ale crei limite se afl chiar n genotip fr a fi totui absolut
comandate de el. n acelai fel, se pot determina genotipurile administrative: ele sunt
constituite de modelele administrative i anume sunt constituite de modelele administrative
fundamentale, care stabilesc limita transformrilor i derivaiile posibile, sincronice sau
diacronice, pe care le au aparatele administrative rspunznd de aceste modele. Aceste
modele considerate la originile lor arheologie a administraiei sunt formate din
suprapunerea imaginilor conform realitii. Imaginile realitilor au n acelai timp
relativitatea unei imagini i exactitatea realitii. Deci, ele au o putere restrns care limiteaz
amplitudinea variaiilor fenotipice pe care le pot avea sistemele administrative: ele sunt
mecanisme de reproducere sau compensare i vin de fapt s prelungeasc existena
genotipului sau s mpiedice repunerea n funcie a principiilor pe care modelul este
construit327. Se produc transformri dar nu este vorba de fapt dect de fenomene de derivaie
care rmn n interiorul limitelor autorizate chiar de model. Genotipurile nu sunt totui
construite dect pornind de la imagini, de la reprezentrile realitii. Puterea lor restrns nu
este deci absolut i se poate imagina punerea n micare a strategiilor de ruptur destinate n
mod precis s efectueze trecerea de la un genotip la altul. Strategiile de ruptur sau de criz se
analizeaz prin abandonarea unuia dintre caracterele eseniale ale modelului.
Astfel se explic cu ajutorul conceptelor de genotip i fenotip i conceptele care
(ca i cel de habitus folosit de Bourdieu328) integreaz trecutul prezentului, unesc condiiile
apariiei sistemelor, i explic persistena sistemelor i reproducerea lor pe viitor. Aceste
concepte de genotip i de fenotip prezint totui aceast superioritate asupra acestui habitus
cruia i permit nu numai s stabileasc legturi ntre opus operatum i modus operandi
istorie ncorporat n natur i uitat n calitatea acesteia, habitusul este prezena eficace a
ntregului trecut al crui produs este. Acionnd, el este ceea ce confer practicilor
independena lor relativ n raport cu determinrile exterioare ale prezentului imediat329 dar
pe care le autorizeaz pe deasupra s determine cazurile i strile de crize i strategiile de
ruptur sau de intervenie prin investiii pe care le are o anume administraie.
ntregul efort de teoretizare n jurul conceptelor legate de model, strategie,
genotip, fenotip, care ar putea s fondeze o analiz sistemal a administraiei nu are ca scop
dect o mai mare rigoare a cercetrii tiinifice asupra administraiei.
Analiza condiiilor de funcionare a sistemelor administrative face obiectul tiinei
administrative. Analiza sistemal nu contest analiza prin alte mijloace a limitelor sistemelor
administrative. Ea constituie dimpotriv un element important esenial al cercetrii
administrative deoarece preconizeaz coerene prealabile fr de care, analiza condiiilor
funcionrii aparatelor administrative va rmne cea care este n prezent i anume o sociologie
fals adic o sociologie fr precauii, sau o simpl descriere a realitii, genezei sale,
evoluiei, util fr ndoial, dar care nu va fi dect o istorie i nu o istorie tiinific. Istoria
i sociologia spunea Paul Veyne sunt condamnate s rmne descrieri indulgente330...
326

G. Timsit, Teoria administraiei, precitat, p. 371 i urm.


G. Timsit, Ladministration in M. Grawitz et J. Leca, (Ed.) Trait de sciense politique, PUF, 1985
328
Pierre Bourdieu, n Le sens pratique (Les ditions de minuit, 1980, p. 91), arat c acest concept de habitus este un
produs al istoriei, habitusul produs de practicile individuale i colective, deci al istoriei, conform schemelor create de
istorie.
329
Pierre Bourdieu, op. cit., p. 94
330
Paul Veyne, Comment on crit lhistoire, ditions du Seuil, coll. Points, 1971, p. 181
327

129
Pentru falsa sociologie care se practic uneori n tiina administraiei, aceasta nu se pune la
ndoial ct despre cea adevrat aplicat n domeniul administraiei dac i impune s
respecte condiiile fixate de analiza sistemal, ea devine tiina administraiei.

130

CAPITOLUL IV.
FUNCIILE ELEMENT ESENIAL N DEFINIREA ADMINISTRAIEI
PARLAMENTARE
1. Relaia dintre funciile Parlamentului i funciile Administraiei Parlamentare
1.1. nelesul termenului de funcie
Potrivit Noului Dicionar Universal al Limbii Romne, termenul de funcie are
opt nelesuri. Dintre acestea, reinem: 1. activitate proprie, destinaie, rol; 2. activitate
administrativ desfurat ntr-o instituie; 3. grad deinut ntr-o ierarhie administrativ; 4.
ansamblu de proprieti ale unui element n raport cu procesul general al comunicrii.331
Din punctul nostru de vedere, credem c putem lua n considerare nelesurile de
sub cifra 1 i 4, pentru a ncerca s reliefm rolul Administraiei Parlamentare n a asigura
condiiile necesare ndeplinirii n bune condiii a rolului Parlamentului. Aadar trebuie, de
la nceput, s observm c nu putem evita o abordare sistemic dac vrem s nelegem cum
interacioneaz cele dou organizaii (Parlament i Administraia Parlamentar) n realizarea
propriilor funcii.
Dup cum s-a subliniat n doctrin, comportamentul sau activitatera unui sistem
se reprezint n mod inseparabil prin dou componente: a face (funcia) i a deveni
(transformarea)332, ceea ce pentru noi nseamn c pentru a nelege relaia dintre funciile
Parlamentului i cele ale Administraiei Parlamentare trebuie mai nti s examinm cele dou
categorii de funcii, ncercnd s folosim o procedur structuralist sau structurofuncionalist, fondat pe conjuncia conceptelor de funcionare (sincronic) i a deveni
(diacronic).333
1.2. Funciile Parlamentului
Ca putere deliberativ, Parlamentul are mai multe funcii334, a cror enumerare
implic o ordine fireasc, i anume: a) funcia legislativ (legiferarea); b) funcia de stabilire a
direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i juridice; c) funcia de
alegere, formare, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale; d) funcia de
control; e) funcia de conducere n politica extern; funcia de organizare intern a sa335.
331

Noul Dicionar Universal al Limbii Romne, Editura Litera Internaional, Bucureti, 2006, p.506
Ani Matei, Op. Cit., p. 46
333
Idem.
334
Prin funcii ale Parlamentului nelegem impactul pe care acesta l are asupra mediului social. De aceea, funcia reprezint
caracteristica juridico-politic a competenei Parlamentului.
335
A se vedea i Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Proarcadia, Bucureti, 1993, p.99. J.-M.
Belorgez consider c funcia Parlamentar comport trei dimensiuni eseniale: o dimensiune legislativ, o dimensiune
de control colectiv a aciunii guvernamentale i administrative, o misiune, deseori contestat, de mediere individual;
potrivit lui Ioan Deleanu, Parlamentul ndeplinete funcia de informare, de control i sanciunile controlului,
deliberativ, de recruare a unor funcionari publici sau a altor persoane nvestite cu prerogative publice, de direcionare a
politicii externe, funcia judiciar n Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol.II, p.99; n Instituii i
proceduri constituionale, acelai autor deosebete funcia de reprezentare, n virtutea creia Parlamentul este purttorul
de cuvnt al Naiunii, funcia de recruare a unora dintre funcionarii publici sau a altor persoane nvestite cu prerogative
publice, funcia de direcionare a politicii externe, funcia de informare, de control i cea deliberativ, care n coninutul
su privete ndeosebi legiferarea (p.274 i urm.). Pentru motivele artate, am considerat Parlamentul ca o putere
deliberativ, caracterizare ce se refer la toate funciile i atribuiile sale, iar informarea nu este un scop n sine, ci este
332

131
O alt tipologie este urmtoarea: funcia de legiferare, funcia de control; funcia
de reprezentare; funcia extern; competena de numiri; funcia de organizare intern.336
Incontestabil, aceste dou tipologii sunt complementare, de aceea n continuare ne
vom opri, sumar, asupra fiecreia, ca un tot unitar.
a) Funcia de legiferare
n cadrul competenei sale generale, Parlamentul i exercit funcia de autoritate
legiuitoare. Funcia de legiferare 337 este, astfel, o form specializat a competenei sale
generale, n virtutea creia dezbaterea problemelor politice generale ale naiunii se finalizeaz
prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinei generale n reglementarea unor
raporturi sociale. Activitatea legislativ are o importan definitorie n caracterizarea
Parlamentului, avnd n vedere att faptul c legea este n fruntea ierarhiei izvoarelor de drept,
ct i n considerarea creterii fr precedent a numrului i complexitii legilor n socoetatea
modern, ceea ce a avut ca urmare o evoluie important a condiiilor de exercitare a funciei
legislative a statului.
Unicitatea Parlamentului ca organ legiuitor presupune c el i numai el poate
adopta legea. Actul sub forma legii poate fi adoptat, deci, exclusiv de Parlament. Sub acest
aspect, competena sa este unic. Ca la orice act al Parlamentului, manifestarea de voin
exprimat prin lege rezult ns din desfurarea unei proceduri specifice. Procedura
legislativ ncepe cu sesizarea parlametnului i se ncheie cu publicarea legii, dup
promulgare. Potrivit dispoziiilor Seciunii a 3-a Legiferarea a Capitolului I al Titlului III
din Constituia Romniei, revizuit n 2003, procedura legislativ implic adoptarea legii
(art.76), promulgarea (art.77) i intrarea sa n vigoare (art.78). Esenial este adoptarea legii,
adic procedura parlamentar declanat n momentul sesizrii Parlamentului, procedura de
avizare, dezbatere i vot, naveta proiectului de lege sau a propunerii legislative ntre cele dou
Camere etc., deoarece competena referitoare la promulgarea i publicarea legii este
subsecvent i, cu excepia posibilitii Preedintelui Romniei de a cere, o singur dat,
reexaminarea legii, constituie o competen delegat.
Potrivit regulamentelor celor dou Camere i Reglamentului edinelor comune
ale acestora, ordinea de zi se stabilete de biroul permanent al fiecrei Camere sau de birourile
permanente reunite (n cazul edinelor comune ale Camerelor) i se aprob de plen, iar la
Camera Deputailor de ctre Comitetul liderilor grupurilor parlamentare.338 S-ar putea pune
problema dac nu exist, ntr-o oarecare msur, o competen partajat, prin faptul c
iniiatorul poate s-i retrag iniiativa legislativ pn la nscrierea acesteia pe ordinea de zi.
Prin retragere se ntrerupe procedura legislativ declanat ca urmare a sesizrii
Parlamentului. Este, ns, o posibilitate implicat de dreptul de iniiativ legislativ. Un drept
presupune i posibilitatea de a renuna la exerciiul lui. Altfel, el devine o obligaie. Or, ct
timp proiectul de lege sau propunerea legislativ nu a intrat n faza decizional a deliberrii n
plen, iniiatorul rmne stpnul dreptului su, ntruct nimeni n afar de el nu poate hotr
asupra proiectului prezentat. n etapa prealabil, de examinare i avizare, proiectul este supus
analizei comisiilor parlamentare pentru pregtirea lucrrilor n plen, ce constituie etapa
urmtoare, cu caracter decizional. Dup nscrierea pe ordinea de zi, numai plenul, prin vot, n
implicat n controlul parlamentar n exercitarea oricrei funcii i atribuii a Camerelor, pe acest temei guvernul sau orice
alt autoritate public, inclusiv cei ce exercit iniiativa legislativ fiind obligai s se justifice. n ceea ce privete
reprezentarea, ea este proprie oricrei autoriti prin care se exercit suveranitatea naional al crei titular este poporul.
n general, funciile Parlamentului depind de caracteristicile regimului politic, iar analiza lor este n funcie de
interpretarea dat acestor caracteristici.
336
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept Parlamentar romnesc, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.113 i urm.
337
Uneori se utilizeaz i termenul de competen legislativ. Evident c, raportat la Parlament, nu este impropriu, dar
raportat la funcia legislativ a statului el desemneaz competena tuturor autoritilor publice abilitate s emit norme
juridice, adic legislaia. Terminologia folosit n doctrin i chiar n legislaie este nuanat. De aceea, cnd se vrea o
interpretare corect, trebuie avut n vedere contextul n care aceast terminologie este utilizat. (Ioan Muraru, Mihai
Constantinescu, Op.cit., p.114)
338
A se vedea art.37 lit.a) din Regulamentul Camerei Deputailor, art. 36 alin.(1) lit.h) din Regulamentul Senatului, precum
i art.3 lit.a) i art.8 din Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului.

132
urma dezbaterii, poate hotr cu privire la resingerea sau adoptarea proiectului de lege sau
propunerii legislative prezentate decizeie sale. Este o competen exclusiv, fa de care
dreptul iniiatorului de a-l retrage nu mai poate supravieui. Altfel, ar fi eludat nu numai
competena exclusiv a plenului, dar i o regul de disciplin parlamentar, pentru evitarea
abuzului n exercitarea dreptului de iniiativ legislativ, potrivit creia proiectele de legi i
propunerile legislative definitiv respinse nu pot fi readuse n discuia Camerelor n cursul
aceleiai sesiuni parlamentare.
b) funcia de numiri, prin alegerea, formarea, avizarea formrii, desemnarea
sau revocarea unor persoane pentru demniti exterioare Parlamentului
Aceast funcie, care privete implicarea Parlamentului n constituirea altor
autoriti publice, este rezultatul firesc al mandatului pe care l are de a voi n locul naiunii.
Dac funcia de legiferare este fundamental, fiind chiar raiunea de a fi a unui Parlament,
executarea legilr mplinete coninutul mandatului parlamentar. Ca atare, Parlamentul trebuie
s creeze autoriti care s execute i care s intervin atunci cnd executarea legii ntmpin
dificulti. Aceast funcie exprim, evident, raporturile constituionale dintre puterile publice,
raporturi care includ implicare, echilibru i control. Se realizeaz astfel o anumit armonizare
a sistemului autoritilor care au, n ultim analiz, rolul de a realiza voina poporului.339
Funcia se exercit fie de ctre Parlament n ansamblul su, fie de ctre una dintre
Camere, potrivit dispoziiilor constituionale. n cadrul acestei funcii Parlamentul, sau dup
caz Camerele sale, pot suspenda din funcie Preedintele Romniei (art.95 din Constituie),
acorda votul de ncredere Programului i ntregii liste a guvernului (art.113), numi Avocatul
Poporului art.65 lit.i), numi judectori la Curtea Constituional (art.142), numi membri n
Consiliul Superior al Audiovizualului sau n conducerea televiziunii i radioului public etc.
c) funcia de reprezentare
Aceast funcie a fost esenial n configurarea democraiei reprezentative,
ndeosebi n perioada iniial, de formare a regimului parlamentar, n conflictul cu monarhia
absolut ce i revendica legitimitatea divin. Astfel, monarhia, unde a supravieuit, a devenit
constituional sau a fost nlturat de regimul politic republican.
Importana acestei funcii i menine i n prezent vlalabilitatea, deoarece ea asigur
agregarea intereselor i valorilor i i disput ntietatea n societate n adoptarea unei msuri
legislative sau exclusiv politice. Odat cu dezvoltarea democraiei i trecerea de la votul cenzitar
la cel universal, pe baza principiului un om un vot, aceast agregare a intereselor n Parlament a
devenit din ce n ce mai efectiv, deoarece pturi sociale ce nu erau reprezentate, organizndu-se
n partide politice, au putut s-i apere interesele n dezbaterile ce aveau loc.340
n societatea modern, funcia de reprezentare a Parlamentului este concurat de noi
centre de reprezentare n dezbaterea unor probleme politice. Este vorba despre rolul crescnd, n
acest sens, al mijloacelor scrise i audio-vizuale n dezbaterea unor probleme politice majore, de
rolul pe care l are guvernul n armonizarea intereselor adesea contradictorii sau antagonice din
societate, ca i al Preedintelui Romniei, ndeosebi n ndeplinirea funciei sale de mediator
ntre stat i societate potrivit art.80 alin.(2) din Constituia Romniei.
n acelai sens al reprezentativitii este rolul crescnd al grupurilor de presiune,
cum sunt sindicatele, organizaiile patronale, organizaiile religioase, partidele
extraparalamentare. Dar, n ultim instan, toate aceste structuri caut s influeneze decizia n
elaborarea unei legi n care sunt interesai sau n adoptarea de ctre Parlament a unei msuri.
Pentru ndeplinirea de ctre Camerele Parlamentului a funciilor de reprezentare n
vederea agregrii intereselor, esenial este compoziia lor politic. n acest scop, al asigurrii
unei reprezentri, de alt natur, l are i Consiliul Economic i Social, care asigur, pe criterii
profesionale, participarea principalelor categorii sociale la opera de legiferare, indiferent de
apartenena lor politic.
339
340

Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Op.cit., p.130


Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Op.cit., p.131

133
d) funcia de control
n mod firesc, Parlamentul exercit i o funcie de control. Dup cum arta I.
Stuart Mill341, principala ndatorire a unei Adunri Parlamentare este de a supraveghea i de
a controla guvernarea. ndeplinirea acestei misiuni ine, ns, de arta politicii, deoarece prea
mult critic poate paraliza, iar prea puin poate duce la tiranie. Controlul parlamentar este
un control necesar, deplin i difereniat. El se refer, n principiu, la ntreaga activitate statal
i la toate autoritile publice, realizndu-se prin ci i mijloace adecvate. El privete
ndeosebi activitatea Executivului, materializndu-se n forme specifice, pe calea ntrebrilor,
interpelrilor, anchetei parlamentare i a moiunii de cenzur, dar i n cadrul competenei
legislative, n cazul n care, dezbtnd un proiect de lege, oblig guvernul s se explice
asuprapoliticii publice pe care vrea s o promoveze prin acel proiect i fundamentrii
preconizate.
Controlul parlamentar este fie fr sanciune, fie cu sanciune. n majoritatea
rilor este n plin evoluie controlul parlamentar fr sanciune, deoarece nu numai c este
cel mai apt pentru a remedia eventualele erori ale guvernanilor, dar i pentru c el asigur
sensibilizarea opiniei publice asupra aestor erori. Principalele sale mijloace sunt: a) dri de
seam, mesaje, rapoarte, programe prezentate Parlamentului; b) analize n comisiile
parlamentare; c) ntrebri i interpelri; d) dreptul deputailor i senatorilor de a cere i de a
obine informaiile necesare; e) rezolvarea petiiilor cetenilor etc.
n cadrul controlului parlamentar cu sanciune, o meniune special privete
moiunea de cenzur.
Dintre toate funciile Parlamentului, cea de control este n continu expansiune.
Creterea rolului puterii executive n toate regimurile parlamentare, mai ales datorit sfidrilor
societii moderne legate de inflaie, omaj, relaiile comerciale internaionale, deteriorarea
mediului ambiant etc., probleme ce impun o reacie rapid, pentru care numai puterea
executiv este adecvat, ntrirea deci a poziiei guvernului, avnd ca efect consolidarea
relaiilor dintre acesta i majoritatea pe care se sprijin, pot fi contrabalansate numai prin
creterea controlului parlamentar, pentru a se asigura astfel rspunderea factorilor de deicizie
n procesul de guvernare. De aceea, creterea rolului controlului parlamentar este o cerin a
democraiei, corespunztoare unui principiu politic fundamental al democraiilor liberale, care
este acela al rspunderii oricrei autoriti pentru exercitarea puterilor ce i-au fost conferite.
e) funcia de conducere n politica extern
Ca autoritate reprezentativ prin care, potrivit art.2 alin.(1) din Constituia
Romniei, poporul exercit suveranitatea naional, Parlamentul are i atribuii n politica
extern. Aceste atribuii se nscriu n dimensiunile puterii politice a poporului. Trebuie
subliniat c n competena Parlamentului revin numai atribuiile de conducere n politica
extern, adic acelea care sunt fundamentale. Precizarea este pertinent i necesar, dat fiind
c i alte autoriti publice au atribuii n acest domeniu. Constituia ncredineaz
Parlamentului, n exclusivitate, urmtoarele atribuii: ratificarea i denunarea tratatelor
internaionale; declararea strii de rzboi; suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare;
participarea la structurile parlamentare internaionale.
f) funcia de organizare intern
n temeiul autonomiei sale organizatorice i funcionale, Parlamentul este singurul
care i stabilete organizarea sa intern, bineneles n limitele dispoziiilor constituionale i
legale.
n exercitarea acestei funcii, Constituia Romniei prevede c fiecare Camer i
valideaz alegerea deputailor si senatorilor, i adopt regulament propriu de organizare i
funcionare i i stabilete buget propriu.

341

I. Stuart Mill, Le gouvernement reprsentatif, ed. a 2.a, Paris, 1865, p.119

134
1.3. Dependena funciilor Administraiei Parlamentare de funciile Parlamentului
Analiznd, prin comparaie, funciile Administraiei Parlamentare cu cele ale
Parlamentului, vom constata c Administraia Parlamentar realizeaz activiti destinate a
asigura ndeplinirea, n ct mai bune condiii, a funciilor Parlamentului, ca organ deliberativ
i unic autoritate legislativ.
Spre exemplu, funciei legislative (de legiferare) a Parlamentului i corespunde
funcia de a furniza o expertiz legislativ de specialitate i cea de a furniza informaii
legislative, studii de specialitate, documentaie, rapoarte etc. ale Administraiei Parlamentare.
Sau, un alt exemplu, funcia extern a Parlamentului are un corespondent n funcia
Administraiei Parlamentare de a asigura relaiile bilaterale cu alte Parlamente. Exemplele pot
continua, iar legtura indisolubli ntre cele dou categorii de funcii ale Parlamentului i ale
Administraiei Parlamentare vor fi i mai evidente n paragrafele ce urmeaz, unde vom
analiza pe larg funciile Administraiei Parlamentare i structura aparatului administrativ
chemat s le realizeze.
Nu putem ncheia aceste succinte observaii privind dependena funciilor
Administraiei Parlamentare de cele ale Parlamentului fr a preciza, n acelai timp, c
aceast dependen nu schimb natura juridic i coninutul propriu-zis al formei de activitate
a celor dou entiti, i anume: Parlamentul i realizeaz funciile n scopul exercitrii
puterii n stat (a puterii politice constituionale), iar Administraia Parlamentar i realizeaz
funciile n scopul de a presta un serviciu public administrativ (organiznd aplicarea
Constituiei, a legii i a celorlalte acte normative i asigurnd logistica necesar),
indispensabil pentru desfurarea n bune condiii a activitii Parlamentului.
2. Actorii implicai n realizarea administraiei publice
2.1. Autoritile statului i ale unitilor administrativ-teritoriale
Prin noiunea de actori care realizeaz administraia public nelegem,
persoanele i colectivele de persoane care, prin lege sau pe baza legii, au dobndit capacitate
de drept administrativ, respectiv drepturi i obligaii specifice sau dup caz competen
administrativ, i particip, pe baza acestei capaciti, la procesul de realizare a funciei
executive a statului.
Dac, pentru a deveni actori ai raporturilor de drept administrativ, persoanele
individuale sau colectivele de persoane au neaprat nevoie de capacitate de drept
administrativ, nu toate au nevoie de competen de drept administrativ, de personalitate de
drept public sau de capacitate juridic civil.
Pornind de la aceast realitate juridic, este necesar s subliniem faptul c nu toate
persoanele individuale sau colectivele de persoane crora normele de drept administrativ le
recunosc drepturi sau obligaii n cadrul sau pentru realizarea funciei executive a statului,
sunt ntotdeauna sau exclusiv, subiecte ale raporturilor de drept administrativ. Sunt subiecte
ale raporturilor de drept administrativ numai acele persoane sau colective de persoane care
particip la raporturile de drept administrativ, n temeiul capacitii lor administrative, ca
titulare de drepturi i obligaii care iau natere, se modific sau se sting n cadrul i pentru
realizarea funciei executive a statului.
Alturi de clarificarea conceptual a noiunilor de capacitate i/sau competen
administrativ, delimitarea actorilor care realizeaz administraia public are o deosebit
importan ntruct raporturile juridice ce se nasc, se modific sau se sting intre administraia
public i cei administrai, n procesul de realizare a funciilor a statului, se deruleaz
ntotdeauna prin intermediul unui subiect calificat, investit cu capacitate de drept administrativ.

135
n acest context juridic, este irelevant faptul c, potrivit filozofiei fundamentale a
Constituiei, puterea executiv este subordonat funcional statului, ca entitate juridic
autonom. Organizarea statului romn contemporan este conceput, potrivit Constituiei
Romniei, n principal, pe baza principiului politico-juridic al descentralizrii administrative
ceea ce implic existenta unei varieti de subiecte investite cu competenta de a realiza, n
nume propriu i, n general, sub un regim de autonomie administrativ funcional i
financiar, cele mai diverse sarcini statale.
Pentru delimitarea corespunztoare a acestor actori trebuie s pornim, n primul
rnd, de la constatarea c activitile care compun coninutul material al administraiei publice
sunt realizate de o multitudine de subiecte. Libertatea de instituire i investire cu competenta
administrativ a acestor subiecte aparine statului romn care are, n acest sens, un drept
organizatoric originar, limitat doar de Constituie.
n sens politico-juridic originar, beneficiarii actului de administraie public i
subiecte ale acestuia sunt, n statul romn contemporan, stat de drept, democratic i social art.1 alin.(3), poporul, colectivitile locale, i membrii acestora a cror interese cu caracter
public sunt evaluate i valorificate de ctre stat prin formele organizatorice instituite prin lege.
Avnd n vedere i teza potrivit creia realizarea dreptului nseamn, n primul rnd,
conformarea de bun voie la prescripiile normelor dreptului pozitiv, poporul i colectivitile
locale, particip, n calitate de subiecte colective, titulare originare de drepturi i obligaii
specifice, la realizarea funciei executive a statului. Aceleai colectiviti politico-teritoriale se
manifest uneori direct n procesul decizional politico-administrativ, prin intermediul
formelor specifice democraiei directe (referendumul, adunrile publice, consultrile
ceteneti, etc) instituite prin Constituie i lege. Poporul, compus din indivizi umani i
grupuri de indivizi cu interese specifice, este de altfel, titularul originar al puterii publice art.2 alin.(1) pe care are i dreptul de a o exercita, n conformitate cu interesele sale, prin
organele sale reprezentative i prin referendum.
n sens tehnic juridic, n calitate de subiecte originare care realizeaz administraia
public, apar i se manifest personificrile juridice ale acestor colectiviti, pe care le i
reprezint, respectiv statul i unitile administrativ teritoriale. n sistemul constituional i
legislativ romnesc actual statul, comuna, oraul, judeul, sunt persoane de drept public
respectiv persoane (morale) politico-teritoriale.342 Statul i unitile administrativ teritoriale,
n calitate de reprezentani politico-juridici ai acestor comuniti, sunt titulari ai dreptului de
proprietate public asupra bunurilor ce compun domeniul public, dispunnd de o organizare
proprie i un scop n conformitate cu Constituia care le recunoate aceast calitate. Dac
statul are, n calitate de persoan politico-teritorial, capacitatea deplin de a se manifesta, ca
subiect de drept administrativ n toate raporturile juridice ce privesc interesele cu caracter
public ale societii civile, unitile administrativ-teritoriale au, potrivit Constituiei actuale a
Romniei, o capacitate deplin din punct de vedere al coninutului material dar limitat la
treburile publice, cu caracter administrativ, ale colectivitilor umane organizate n
subdiviziunile teritoriale. Drepturile, nelese ca prerogative i puteri, ale statului i unitilor
administrativ-teritoriale de a comanda, cu toate consecinele pe care le implic ideea de
comand cu caracter politico-juridic, n domeniul realizrii funciei executive a statului, sunt
drepturi de putere public. n acest sens, prof. Paul Negulescu arat: Persoanele politicoteritoriale i n special statul asigur membrilor ordinea, sigurana, justiia; ele au dreptul de
comandament, ele au dreptul de constrngere. ... Toate celelalte grupri omeneti, fie
biserica, fie societi comerciale, nu au asemenea drepturi, nu au asemenea caracteristici343
342

Teoria personalitii morale a statului este cunoscut nc din sec.XVIII i, n pofida criticilor repetate care I s-au adus,
rmne singura n msur s satisfac din perspectiva legitimitii existentei i capacitii juridice de decizie i aciune a
statului. Cu privire la analiza doctrinei n materie i susinerea teoriei personalitii morale a statului i unitilor
administrativ-teritoriale ca subiecte administrative de drepturi n doctrina noastr interbelic, a se vedea: Paul Negulescu,
Tratat de drept administrativ, Ed. E.Mervan, Bucureti, 1934, pag. 73-116.
343
a se vedea: Paul Negulescu, Op.Cit.

136
n calitate de persoane juridice, dispunnd de capacitate de drept public i privat,
statul i unitile administrativ teritoriale au, n limitele Constituiei i legii, libertatea de a-i
institui mecanisme instituionale interne - autoritile statului i ale unitilor administrativ
teritoriale, precum i de a conferi acestora calitatea de a sta i aciona, n nume propriu i sub
proprie responsabilitate, dar n temeiul puterii de stat i sub controlul acesteia, ca subiecte de
drept administrativ, n raporturile juridice concrete. Capacitatea juridic recunoscut diferitelor
elemente componente ale mecanismului instituional al persoanelor politico-teritoriale este o
capacitate juridic special, limitat la anumite categorii de activiti publice, o competen
administrativ, cu care sunt investite prin lege organele statului i unitilor administrativteritoriale. Drepturile pe care subiectele raporturilor de drept administrativ le dobndesc n
virtutea calitii lor de autoriti sau organe competente a organiza executarea, a asigura
executarea i a executa n concret legea, n nume propriu i n temeiul puterii publice, fa de
celelalte subiecte ale raporturilor juridice concrete, pot fi denumite drepturi de competen sau
drepturi de autoritate public delegat.
Ca elemente structurale ale unui mecanism instituional complex, menit s
realizeze administraia public n diversitatea activitilor care o compun, organele
administraiei publice, titulare de competen administrativ nu sunt titulare ale dreptului
de proprietate public asupra bunurilor ce compun domeniul public ci doar administratori
ai acestuia, n nume propriu dar sub controlul persoanelor politico-teritoriale. n calitate de
administratori ai domeniului public al statului i unitilor administrativ teritoriale organele
administrative dispun de bugete proprii, parte integrant a bugetului public naional sau
bugetelor locale pe care le gestioneaz sub proprie responsabilitate, n interesul colectivitilor
umane pe care le reprezint persoanele politico-teritoriale care le-au constituit. n exercitarea
competenei lor administrative, autoritile publice se subordoneaz deciziei politice a acestor
persoane, pe care le reprezint, iar aceast voina este consacrat n lege i n alte acte juridice
cu caracter normativ.
n sistemul legislativ romnesc actual, autoritile publice care realizeaz funcia
executiv a statului nu sunt recunoscute ca persoane de drept public, respectiv ca entiti juridice
independente, de sine stttoare. Aceasta nseamn c ele nu pot dezvolta puteri i interese proprii,
distincte de cele ale persoanelor politico-teritoriale care le-au constituit i investit cu competenta
administrativ. Acesta este i motivul pentru care, activitatea autoritilor i organelor administraiei
publice este supus unor forme multiple de control politico-juridic, de legalitate.
2.2. Organizaii cu statut public sau de interes public
Actorii implicai n realizarea administraiei publice pot fi i alte organizaii sau
instituii care, prin lege sau pe baza legii, au dobndit un statut public sau de interes public,
activitatea lor principal fiind astfel supus astfel, unui regim juridic administrativ. Aceste
organizaii sau instituii pot fi grupate n urmtoarele categorii:
Instituii publice sau de interes public, fr scop patrimonial, nfiinate de
ctre autoritile publice competente n scopul realizrii anumitor sarcini
administrative din sfera lor de competen, disponibilizndu-se n acest sens,
mijloace materiale i de personal corespunztoare. (institute de cercetare,
autoriti i/sau agenii guvernamentale din cele mai diverse, universiti,
licee i coli, spitale, etc.),
ntreprinderi publice sau de interes public, cu scop economic, organizate
n domenii strategice ale economiei naionale sau n alte sectoare de activitate
care prezint un interes public. (regii autonome i societi comerciale ale
statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale),
Organizaii reale, cu caracter neguvernamental, a cror statut public sau de
utilitate public este determinat de natura activitii principale, care este de
interes public.(camerele de comer, patronatele, etc.),

137

Organizaii personale, cu caracter neguvernamental, a cror statut public sau


de utilitate public este determinat de calitatea personal a membrilor care le
compun (uniunile i barourile de avocai i ale notarilor publici, colegiul
medicilor, etc.),
Asociaii i fundaii, publice ori de utilitate public (organizate prin lege
cum este spre pild cazul Fundaiei Culturale Romne,344 sau recunoscute ca
atare de Guvernul Romniei n baza Ordonanei Guvernului nr.26/2000 cu
privire la asociaii i fundaii, aprobat cu modificri prin Legea nr.246/2005).
Administraia public poate fi realizat i de ctre persoane fizice sau juridice,
de drept privat, autorizate prin lege sau pe baza legii de ctre autoriti publice, n vederea
realizrii unor sarcini administrative cu caracter de prestaie, respectiv servicii publice.
Doctrina occidental dar i doctrina noastr de drept public recunosc de altfel, n
mod unanim, faptul c administraia public contemporan apeleaz, din ce n ce mai
frecvent la sectorul privat n vederea realizrii unor sarcini de interes public. Aceast
realitate a condus de altfel la criza noiunii de serviciu public care a fost tranat prin
renunarea la sensul organic i recunoaterea, n principal a sensului funcional al acestuia, de
activitate public, de interes public sau de utilitate public.
ntruct n epoca contemporan administraia public a dobndit importante sarcini ce
trebuiesc realizate inclusiv la nivelul sectorului privat, popularitatea de care se bucur aceti actori
atipici n practica administraiei este n continua cretere iar importana lor este din ce n ce mai
notabil. Organele statului i celelalte persoane sau organizaii publice ori de interes public sunt
obligate, n acest context, s coopereze cu persoane private n cele mai diverse domenii ale activitii
administrative, n cadrul conceptului general de Public-Private Partnership.
Drepturile acestor categorii speciale de persoane, autorizate sau mputernicite de
autoriti ale administraiei publice pentru a desfura anumite activiti cu caracter public i
de a pretinde celorlalte subiecte o conduit conform cu coninutul autorizaiei sau
mputernicirii, sunt, n opinia noastr, drepturi de competen delegat.345
n fine, credem c se impune i precizarea potrivit creia prestarea unor servicii
publice de ctre ageni privai, sub un regim de drept public, nu trebuie confundat cu
privatizarea unor sarcini administrative care trec, n sens funcional, n sfera de reglementare a
dreptului privat. n acest din urm caz, autoritile statului renun la prerogativele de putere
asupra organizrii n nume propriu sau dup caz la regimul juridic special instituit pentru
anumite activiti, pe care se elibereaz pe piaa liber supunndu-se jocului acesteia. Statul,
i poate ins rezerva, la nivelul unor autoriti de specialitate, anumite atribute de putere
precum i responsabilitatea n legtur cu funcionarea general a sectorului de piaa
respectiv346, sens n care aceste activiti, datorit importanei lor, nu ies n totalitate din sfera
de reglementare a dreptului public dar noii ageni prestatori i pierd calitatea de subiecte
administrative.
Din delimitarea fcut actorilor care realizeaz administraia public rezult c
acestea pot fi persoane fizice sau juridice, de drept public sau de drept privat, precum i
persoane colective fr personalitate juridic proprie, care prin lege sau pe baza legii au fost
nvestite cu autoritate public sau, dup caz, cu drepturi i obligaii specifice, n procesul de
realizare a funciei executive a statului. Din aceeai delimitare rezult i o posibil difereniere
la nivelul etapei n care, diferitele categorii de subiecte pot interveni n procesul de exercitare
a funciei executive a statului.
344

nfiinat prin HG nr.354 din 2 aprilie 1990, republicat n M.Of. al Romniei nr.218 din 22 septembrie 1995
Spre exemplu, sunt drepturi de competen delegat dreptul instituiilor de nvmnt de stat sau particulare care fac parte
din sistemul naional de nvmnt de a emite acte de studii (diplome de licen sau absolvire, foi matricole, etc.), dreptul
notarilor public de a autentifica anumite categorii de nscrisuri, dreptul regiilor autonome de a stabili reguli unilaterale
privind realizarea anumitor categorii de servicii (producia i furnizarea de energie electric i termic, gaz etc.)
346
Este vorba, spre exemplu, de privatizarea unor servicii publice tradiionale, cu caracter economic, precum transportul
public pe cale ferat n serviciul de pot i telecomunicaii, prestate de ctre instituii sau ntreprinderi publice, sub
autoritatea statului (ministerului de specialitate).
345

138
Astfel, n opinia noastr, putem delimita: Administraia public nemijlocit i
Administraia public mijlocit.
2.3. Administraia public nemijlocit
Administraia public nemijlocit este compus din ansamblul actorilor care
realizeaz administraia public n temeiul puterii sau autoritii publice cu care au fost
investite prin Constituie i lege. Actorii care compun sistemul administraiei publice
nemijlocite au un drept de decizie propriu, autonom, conferit prin lege, n sfera activitilor
administrative n care acioneaz, drept de decizie ce atrage dup sine o responsabilitate
proprie, politico-juridic. Administraia public nemijlocit se realizeaz att la nivel central
ct i al diviziunilor i subdiviziunilor teritoriale i poate fi neleas i ca administraie de
reglementare sau regulatoare, care realizeaz, n principal, conducerea i organizarea
executrii legii.
Fac parte dintre actorii care realizeaz administraia public nemijlocit:
a. Comunitile politico-teritoriale, titulare de capacitate juridic deplin de
drept administrativ (Poporul i comunitile umane, politico-teritoriale) precum i
personificrile juridice ale acestora, respectiv statul i unitile administrativ teritoriale, n
calitate de persoane de drept public.
b. Autoritile publice, investite cu competen administrativ material
general (Guvernul Romniei, Preedintele Romniei, Prefectul, Consiliile locale i
judeene).
c. Autoritile publice, investite cu competen administrativ material de
specialitate (Ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale subordonate
Guvernului sau, dup caz, autoritile administraiei publice centrale autonome, autoritile
publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale la nivel teritorial, alte
categorii de autoriti administrative locale de specialitate).
n ceea ce privete structurile organizatorice interne sau conductorii diferitelor
autoriti publice, cu sau fr personalitate juridic de drept privat, trebuiesc vzute, din
perspectiva Constituiei care enumer limitativ categoriile de autoriti i organe ale statului,
ca elemente structurale sau, dup caz reprezentative, ale respectivelor autoriti, cu
competen parial delegat, ce nu pot exercita funcii constituionale sau legale prevzute n
sarcina autoritilor care le-au constituit ci doar eventual, atribuiuni limitate ale autoritii, n
numele acesteia, dar, uneori, sub proprie responsabilitate.347
2.4. Administraia public mijlocit
Administraia public mijlocit este compus din ansamblul actorilor care, prin
lege sau n baza legii, au dobndit anumite drepturi i obligaii n realizarea sarcinilor
specifice ale administraiei publice, respectiv o capacitate limitat de drept administrativ, din
care lipsesc drepturile proprii de comand i decizie administrativ. Administraia public
mijlocit poate fi neleas i ca administraie prestatoare sau de prestaie a unor servicii
publice concrete, i se realizeaz, de regul, prin intermediul unor persoane sau organizaii
care dispun de capacitate juridic integral de drept civil (persoane fizice i juridice) i au fost
investite, prin lege sau pe baza legii, cu o capacitate de drept administrativ limitat la
realizarea unor activiti concrete, din sfera de reglementare a dreptului administrativ.
Dup cum vom vedea, Administraia Parlamentar poate fi considerat o
administraie public mijlocit, prestatoare de servicii publice.
347

Cu privire la calitatea unor structuri interne, de autoriti publice de sine stttoare, a se vedea: A. Iorgovan, Tratat, Vol.1,
Ed.III, 2001, pag.390-393

139

3. Cadrul general al organizrii Administraiilor Parlamentare


3.1. Observaii prealabile
Parlamentul, ca orice alt autoritate public, are o anumit structur administrativ
ncadrat cu un personal specializat, precum i resurse financiare, necesare organizrii i
funcionrii sale ca organism de reprezentare naional.
Administraia Parlamentar face obiectul reglementrii unor reguli speciale de
organizare i funcionare, stabilite, n primul rnd, de Adunrile legislative sau de autoriti
publice desemnate s adopte astfel de reglementri348. Reglementrile legale privind
organizarea Administraiei Parlamentare nu fac parte din dreptul constituional, chiar dac
unele Constituii conin dispoziii referitoare la aceast materie, i nici din ceea ce numim
Dreptul Parlamentar. De asemenea, nu se poate susine c ar exista un Drept al
Administraiei Parlamentare, ci numai reglementri privind acest domeniu. Din punct de
vedere organic, Administraia Parlamentar nu poate face parte nici din ceea ce, de regul,
numim administraie public din cadrul puterii executive, mai exact din autoritile
administraiei publice.
Se poate observa c n Constituiile statelor europene sunt cuprinse fie dispoziii
cu caracter general, de principiu, fie prevederi concrete referitoare la organizarea
administrativ a Forurilor legiuitoare. Regula general privind organizarea i funcionarea
Adunrilor legislative const n deplina lor autonomie, care decurge din principiul separaiei
celor trei puteri n stat. Dei ntre cele trei puteri exist un anumit grad de interferen, de
colaborare i control reciproc ntr-un sistem de reguli mai mult sau mai puin rigide, n funcie
de caracterul parlamentar sau prezidenial al regimului politic, organizarea lor intern este, n
principiu, autonom. Astfel, Constituia Romniei prevede n alineatul (1) al articolului 64 c
organizarea i funcionarea fiecrei Camere se stabilesc prin regulament propriu i c
resursele financiare ale Camerelor sunt prevzute n bugetele aprobate de acestea. Se
definesc astfel dou principii generale, i anume, pe de o parte autonomia organizatoric i
funcional a Camerei Deputailor i a Senatului i, pe de alt parte, autonomia financiar a
celor dou Camere legislative.
Trebuie subliniat nc o dat c autonomia organizatoric, funcional i
financiar a Camerelor legislative are la baz principiul constituional al separaiei puterilor n
stat, potrivit cruia exist o net demarcaie ntre puterea legislativ, puterea executiv i cea
judectoreasc. i astfel, dup cum am mai artat, dei cele trei puteri colaboreaz i se
interfereaz n procesul de conducere, n ceea ce privete organizarea proprie, fiecare dintre
acestea se organizeaz i i angajeaz personalul de specialitate potrivit unor reglementri
individuale. Acest lucru se reflect n Constituiile multor ri.
Astfel, Constituia Spaniei prevede n articolul 72 c cele dou Camere legislative
(Congresul Deputailor i Senatul) i stabilesc propriile reguli de organizare i funcionare, i
aprob n mod autonom bugetele i, de comun acord, reglementeaz statutul personalului
Parlamentului (Cortesurile Generale). n alineatul 3 al acestui articol se precizeaz c
preedinii Camerelor exercit n numele acestora toate prerogativele administrative i
autoritatea disciplinar n interiorul Camerelor.
Constituia Portugaliei prevede c activitatea Adunrii i cea a comisiilor sale
permanente sunt sprijinite de un personal parlamentar permanent (tehnic i administrativ),
precum i de specialiti numii sau angajai temporar, numrul acestora fiind stabilit de
preedintele Adunrii.
348

Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, p. 505-519

140
De asemenea, dei n Constituia Franei nu exist reglementri speciale privind
autonomia sau administrarea Camerelor Parlamentare, n articolul 14 alineatul (1) din
Regulamentul Adunrii Naionale se prevede c Biroul acesteia deine ntreaga putere n cea
ce privete organizarea i conducerea tuturor serviciilor. Alineatul 3 al acestui articol
stabilete, de asemenea, c Adunarea se bucur de autonomie financiar, n condiiile stabilite
de articolului 7 al Ordonanei nr.58/1100 din 17 noiembrie 1958 referitoare la funcionarea
adunrilor Parlamentare. Serviciile financiare i administrative ale Adunrii Naionale se afl
sub autoritatea chestorilor acesteia.
ntr-un capitol anterior (II., 2.2.) am artat c din definiiile date conceptului
general de administraie, din perspectiv funcional, rezult legtura existent ntre aceasta
i funcia executiv sau activitatea executiv. Noiunea de administraie sugereaz ideea de
instrument prin care se aplic un ansamblu de prevederi legale adoptate ntr-un anumit
domeniu. n acest sens, activitatea desfurat de guvern, ministere, autoriti administrative
autonome pentru aplicarea legilor, are caracter administrativ. Totodat, n sensul instituional
cel mai general, noiunea de administraie se circumscrie unor structuri organizatorice
nsrcinate cu realizarea unui ansamblu de activiti necesare ndeplinirii unui serviciu public
sau a unor funcii care implic autoritatea statului349.
Exist, aadar, o legtur conceptual ntre specificul, ndeosebi rolul
Administraiei Parlamentare, nelegnd prin aceasta structura compartimentelor aparatului
administrativ ce deservesc Camerele legislative i reglementrile care le stabilesc organizarea
i atribuiile, precum i statutul personalului parlamentar.
Este adevrat c, din punct de vedere instituional, Constituia Romniei
reglementeaz n Titlul III, Capitolul V Administraia public, principiile fundamentale ale
structurrii i nfiinrii ministerelor i autoritilor administrative autonome, care formeaz
administraia public central de specialitate, precum i administraia public local.
Exist ns i un alt sens, mai larg, al conceptului de administraie, care presupune o
structur piramidal n cadrul unei autoriti publice, structur constituit din compartimente
funcionale, prin care autoritatea public respectiv i desfoar rolul i i exercit funciile.
Astfel, Guvernul, Administraia Prezidenial i instanele judectoreti au o structur organizatoric
i un personal de specialitate care se constituie ntr-o administraie intern a autoritilor respective,
dei nu sunt cuprinse n Capitolul V al Titlului III din Constituia Romniei.
Aadar, asemenea structuri organizatorice sunt nfiinate nu numai de ctre
autoriti ale puterii executive, dar i de Parlamente, precum i de instanele judectoreti, fr
ca aceast competen atribuit ultimelor dou categorii de autoriti publice s fie socotit ca
o imixtiune a lor n activitatea puterii executive. Exist Parlamente n structura crora intr
fore de poliie pentru organizarea pazei instituiei respective, precum i pentru aprarea
ordinii publice n incinta acestora, care se subordoneaz direct preedintelui Adunrii. Acest
fapt nu transfer ns Forului Legislativ rolul unei uniti de poliie 350.
Este adevrat c utilizarea unei multitudini de sensuri acordate noiunii de
administraie este de natur s ntrein o anumit confuzie asupra coninutului i naturii
acestui concept, care este utilizat nu numai de ctre instituii ale puterii executive, dar i de
ctre corpurile legislative i de instanele judectoreti dei, n cazul acestora din urm,
atribuiile cu caracter administrativ sunt net separate de cele de natur legislativ i, respectiv,
de cele jurisdicionale.
3.2. Necesitatea identificrii elementelor de definire
Datorit celor artate mai sus, apare ca necesar descifrarea unor elemente de
definire, de particularizare a Administraiei Parlamentare.
349
350

n acest sens, a se vedea i Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., Paris, 1992, pag. 9
n acest sens, pe larg, Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005

141
Acest lucru nu este precizat n mod special n doctrin, care s-a limitat numai la
descrierea unor modele ale Administraiei Parlamentare din diferite ri, realizndu-se n
principal o analiz comparativ a acestora.
Din cuprinsul descrierii diverselor Administraii Parlamentare se pot desprinde
ns unele elemente ce se regsesc n Administraiile Parlamentare din cvasi-totalitatea rilor
i care se pot constitui n adevrate elemente de definire, de particularizare a Administraiei
Parlamentare n raport de administraia public autoritate component a puterii executive.
Aceste elemente, care ar putea face diferena dintre cele dou administraii, sunt: funciile,
structura i personalul.
nainte, ns, de a ntreprinde o analiz a acestora, este util s ncercm o
clarificare a noiunilor de funcie, organ i putere public, dat fiind imprecizia utilizrii
acestora n diverse lucrri. Unii autori folosesc adesea n mod abuziv, fr s diferenieze,
aceste noiuni, cu toate c din toate Legile Fundamentale ale statelor rezult c diferitele
organe ale statului nu-i extrag puterea proprie dect din cea a naiunii, ele fiind o emanaie a
acestei puteri. Aadar puterile au fost i sunt concepute ca nite fracionri ale suveranitii,
iar organele acestor puteri constituie mijloace de aciune care nu acioneaz dect prin
delegare a titularului suveranitii care constituie puterea originar i suprem ce provine de la
naiune. Conform acestei concepii, Executivul (puterea executiv) sau Judiciarul (puterea
judectoreasc) nu sunt altceva dect organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri,
n vederea exercitrii unor funciuni 351.
Noiunea de funcie nu este precizat dect o dat cu apariia teoreticienilor
germani de la sfritul secolului al XIX-lea care semnaleaz diferenierea ntre funciile
formale i cele materiale ale executivului; primele se sprijin pe organe, celelalte pe
activiti. Aceast difereniere este reluat i precizat n Frana la nceputul secolului al
XX-lea de ctre juritii Leon Duguit (1859-1928), Ren Carr de Malberg (1861-1935) i
Maurice Hauriou (1856-1920). Acesta din urm a definit perfect terminologia:
Exist trei noiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grij: Aceea a
funciunilor Statului, cum e cea de administrare a justiiei, sau cea de a elabora legile,
sau de a guverna, sau de a administra; Aceea a organelor, care sunt organizaii de
persoane, crora li se ncredineaz exercitarea funciunilor; n sfrit, aceea a puterilor
publice, care sunt expresia mputernicirilor (competenelor) n virtutea crora organele
i exercit funciile lor. 352
Aceast difereniere, care se sprijin pe definiii precise, nu ar trebui s mai
fac posibil confuzia ntre funciile statului. n ceea ce privete executivul, iniial
acestuia i s-a limitat puterea public (deci, competenele) exclusiv la acte de executare
individuale i doar ulterior, din necesiti practice i s-a recunoscut puterea de
reglementare. Astfel, Carr de Malberg a artat n lucrarea sa Contribution la thorie
generale de lEtat c exist un dualism al activitii executivului, i anume pe de o parte
msurile de execuie n care nu exist o iniiativ proprie a acestuia, iar pe de alt parte o a
doua execuie care i permite acestuia s aib iniiative i s conduc operaiuni
administrative necesare oricrei politici guvernamentale.353 Aadar exist o difereniere
ntre deciziile de executare a legii i deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de
legiuitor, astfel c executivul, n afar de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care
corespunde puterii sale de apreciere, urmare evalurii circumstanelor, ceea ce ne
reamintete de concepia despre prerogativ a lui John Locke. Cu alte cuvinte executivul
dobndete puterea de reglementare care constituie acea putere public de a lua decizii
executorii cu caracter general i impersonal. 354

351

Ioan Alexandru, Drept administrativ, ed. Lumina Lex, Bucureti 2005, pag. 30
Maurice Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pag. 347
353
Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922
354
Ioan Alexandru, Op.cit, pag. 30-31
352

142
Revenind la elementele de definire a Administraiei Parlamentare, astfel cum
acestea sunt reflectate att n doctrina de specialitate, ct i n practica parlamentar,
considerm c acestea ar putea fi: funciile, structura i personalul.
4. Funciile Administraiilor Parlamentare
Astfel dup cum am artat, Noul Dicionar Universal al Limbii Romne reine
pentru cuvntul funcie mai multe nelesuri, printre care:
- activitate proprie, destinaie, rol;
- activitate administrativ desfurat ntr-o instituie.355
Funciile Administraiilor Parlamentare, ca element de definire a acesteia, prezint
un interes deosebit, deoarece ele sunt cele care pun n eviden deosebirile semnificative ntre
Administraia Parlamentar i administraia public din cadrul puterii executive.
Astfel cum s-a remarcat n doctrin, analiza comparativ a sistemelor de
organizare i funcionare a Administraiei Parlamentare din diferite Foruri Legislative, precum
i a statutului personalului parlamentar arat c, dincolo de deosebirile existente ntre diferite
Parlamente, exist i aspecte comune, n ceea ce privete specializarea compartimentelor sau
serviciilor care asigur condiiile materiale, logistice, expertiza necesar legislatorilor, i chiar
statutul personalului ncadrat permanent i cel al colaboratorilor personali ai deputailor i
senatorilor 356.
Aceste asemnri sunt datorate exclusiv rolului i funciilor Forurilor legislative
care sunt, cu nesemnificative diferene, aceleai, i anume: funcia legislativ i funcia de
control parlamentar 357.
Orice Administraie Parlamentar deine anumite funcii, care i sunt conferite, n
general, prin regulamentele parlamentare. Acestea pot fi clasificate n dou mari categorii, i
anume: funcii ce in de activitatea de secretariat i funcii ce in de administrarea resurselor
materiale, financiare i de personal necesare desfurrii activitilor parlamentare.
4.1. Funcii ce in de activitatea de secretariat
n aceast prim categorie se nscriu urmtoarele funcii:
O prim funcie este cea de a asigura nregistrarea i circuitul tuturor
documentelor transmise Corpurilor legislative sau elaborate de acestea. Cele mai importante
documente sunt proiectele de legi, care parcurg etape obligatorii pentru a fi transformate n
legi. Spre exemplu, proiectul de lege se nregistreaz la un serviciu care deservete Biroul
permanent. Un alt serviciu urmrete transmiterea, examinarea i definitivarea proiectului de
lege de ctre o comisie permanent. n fine, un alt compartiment ofer comisiilor expertiz
pentru examinarea proiectului de lege. Dezbaterea proiectului n edina plenului i
definitivarea formei ce este supus votului este urmrit de un alt serviciu.
O funcie important este cea de a furniza o expertiz legislativ de specialitate.
Aceast funcie este asigurat de personalul avnd funcii de execuie, care lucreaz efectiv cu
parlamentarii, n cadrul comisiilor.
O a treia funcie din aceast categorie const n furnizarea de informaii
legislative, studii de specialitate, documentare, rapoarte .a. Aceast funcie este realizat, n
general, de compartimente de studii i documentare, care sunt compuse din centre de studii,
servicii pentru legislaie strin, bibliotec, servicii de arhiv.
355

Noul Dicionar Universal al Limbii Romne, prima ediie, Ed. Litera International, Bucureti 2006, p.506
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 505-519
357
Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
356

143
Administraiei Parlamentare i revine i funcia de a asigura relaiile bilaterale cu
alte Parlamente, precum i relaiile multilaterale cu organizaii parlamentare internaionale
sau de interes parlamentar.
O funcie important a Administraiilor Parlamentare const n asigurarea unei
transparene a activitii parlamentare n cadrul stabilit att prin lege, ct i prin hotrri ale
Forurilor Legislative. Pentru realizarea acestei funcii, Camerele Parlamentare dispun de
servicii de pres, precum i oficii care ofer publicului interesat informaii cu caracter
legislativ (ordinea de zi i programul Camerelor, copii de pe iniiativele legislative .a.).
O ultim funcie a Administraiei Parlamentare este asigurarea securitii i a
ordinii publice n sediile n care se desfoar activitatea parlamentar.
4.2. Funcii ce in de activitatea de gestionare a resurselor financiare, materiale i de
personal
n cea de-a doua categorie de funcii a Administraiilor Parlamentare se nscriu
cele care constau n gestionarea resurselor materiale, financiare i de personal necesare pentru
organizarea i desfurarea activitii parlamentare. n aceast privin, este de subliniat mai
nti regimul juridic special al finanrii activitii parlamentare.
Regimul juridic aplicabil Adunrilor Parlamentare n domeniul financiar decurge
din principiul separaiei celor trei puteri n stat358. Parlamentele sunt autonome att
organizatoric, ct i financiar, dei cheltuielile necesare ntreinerii i funcionrii lor sunt
fcute din bugetul ntocmit i administrat de Guvern. Regula de baz n acest domeniu este
dreptul Adunrilor de a-i stabili n mod independent, de sine stttor, bugetul propriu, fr
nici o ingerin din partea executivului, care va fi cuprins n bugetul de stat. Cu alte cuvinte,
ine de suveranitatea Parlamentului s-i stabileasc necesarul de cheltuieli i s le repartizeze
pe sectoare distincte. n unele state autonomia financiar a forurilor legislative este garantat
expres. Astfel, alineatul 1 al articolului 7 din Ordonana Guvernului francez nr.58/1100 din 17
noiembrie 1958 referitoare la funcionarea Adunrilor Parlamentare prevede textual c
fiecare Adunare Parlamentar se bucur de autonomie financiar.
Referitor la independena financiar a Forurilor Legislative care, de fapt se
exercit prin intermediul administraiei acestora, se impune precizarea c aceasta privete trei
funcii principale, i anume:
funcia de stabilire a veniturilor bugetare;
funcia de gestionare a fondurilor alocate prin bugetul propriu;
funcia de verificare a exerciiului bugetar.
Procedura bugetar utilizat de Camerele Legislative pentru elaborarea proiectului
propriu de buget, precum i pentru dezbaterea i votarea sa, este prevzut n regulamente
proprii.
Astfel, elaborarea proiectului de buget intr n sarcina compartimentului financiar
al Camerei Legislative i se face sub autoritatea chestorilor Camerei respective.
n Frana, de exemplu, competena chestorilor de a coordona activitatea de
elaborare a proiectului de buget decurge direct din lege. De aceea, chestorii au o libertate
extins n aceast privin, nefiind legai nici de preedintele Adunrii, nici de Biroul
acesteia. Desigur, chestorii consult att Biroul Adunrii, ct i pe preedinte cu privire la
estimrile bugetare, dar nu se subordoneaz acestora 359.
n Frana, elaborarea proiectului de buget se face pentru fiecare Camer
Legislativ (Adunarea Naional i Senat) de ctre secretarii generali ai chesturilor, sub
358
359

Michel May, Le rgime financier des assembles parlementaires en France, Revue franaise dadministration publique,
nr.68/1993, p.537, citat de Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005
Helene Ponceau, Lautonomie administrative et financire des Assembles parlementaires, ASGP, Santiago de Chile,
aprilie 2003, pag. 5

144
autoritatea chestorilor Camerei respective. Propunerile privind sumele preconizate pentru
dotri necesare funcionrii Adunrilor i celelalte cheltuieli sunt prezentate unei comisii
comune, compuse din chestorii celor dou Camere Parlamentare i prezidate de un preedinte
de secie al Curii de Conturi, asistat de doi magistrai ai acestei Curi, care nu dispun de drept
de vot. Chestorii sunt cei care dein n comisie dreptul de vot deliberativ360. n practic, cele
dou Adunri i stabilesc n mod autonom bugetul, innd seama de imperativele economice
i financiare ale statului n anul bugetar respectiv. Sumele stabilite de aceast comisie comun
sunt nscrise n bugetul general al statului. De remarcat este faptul c ministrul finanelor nu
are dreptul de a rectifica proiectul de buget al Adunrilor sau de a-l respinge. Comisia comun
ntocmete un raport explicativ cu privire la proiectul de buget. Cele dou documente se
public n Jurnalul Oficial. Dup ce sumele prevzute n proiectul de buget sunt nscrise n
bugetul general i votate o dat cu acesta, sumele respective sunt puse la dispoziia
Adunrilor, la nceputul exerciiului bugetar. Adunrile utilizeaz liber sumele respective.
Potrivit Regulamentului Adunrii Naionale franceze, repartizarea pe capitole de
cheltuieli a sumei alocate este stabilit de ctre chestori, care autorizeaz angajarea
cheltuielilor. Regulile aplicabile contabilizrii acestora sunt stabilite printr-un regulament
interior, aprobat de Biroul Adunrii.
Din principiul separaiei celor trei puteri n stat, precum i din cel al autonomiei
financiare a adunrilor legislative decurge o consecin logic i anume: caracterul inaplicabil
pentru Adunrile Parlamentare a dispoziiilor de natur financiar i contabil care se aplic
ca drept comun autoritilor administraiei de stat. Fr a deroga de la principiile generale n
materie de finane i contabilitate, este necesar ca organismele legiuitoare s se conduc dup
reguli proprii privind nu numai elaborarea bugetului, ci i executarea sa. Activitatea
parlamentar are un specific aparte fa de organismele puterii executive. Principiul
suveranitii Parlamentului impune reglementarea unui regim special n materie financiar i
contabil, un regim special de achiziii i de dotri, fr a se neglija existena controlului
modului n care se cheltuiete banul public i transparena necesar n acest domeniu.
Dac Adunrile Parlamentare sunt autonome financiar, este ilogic s li se aplice
dreptul comun n materie de executare a bugetului i de audit financiar. Altfel, autonomia
financiar i pierde coninutul. Instituia chestorilor este pe deplin acoperitoare pentru
punerea n aplicare a regulilor de autonomie financiar. Potrivit articolului 16 alineatul 4 din
Regulamentul Adunrii Naionale franceze, Biroul acesteia stabilete prin regulament intern
regulile aplicabile n materie de contabilitate361. O dispoziie asemntoare este cuprins i n
Regulamentul Senatului francez, n articolul 103 alineatul 4 362.
5. Structura Administraiilor Parlamentare
5.1. Scurt analiz comparativ (Frana, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord,
Belgia, Italia, Portugalia, Spania)
Structura Administraiilor Parlamentare prezint particulariti evidente, generate
de faptul c aceasta trebuie s corespund funciilor Administraiei Parlamentare.
Este deja o tradiie ca membrii Parlamentului s fie asistai de un personal calificat
i specializat n cele mai diverse domenii de activitate, organizat n structuri administrative
cum ar fi departamente, direcii generale, direcii, divizii, servicii, birouri, oficii etc. n afara
acestui personal de specialitate, care ndeplinete funcii de conducere i de execuie, n
serviciul parlamentarilor se afl secretare, curieri, aparat tehnic. Rolul ntregului personal
360

Xavier Roques, Sur lautonomie du Parlement en termes de gestion interne par rapport lExcutif, ASGP, Santiago de
Chile, aprilie 2003, pag. 4
361
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp
362
http://www.senat.fr/reglement/reglement mono.html

145
const, n principal, n asigurarea i realizarea activitii de secretariat, de expertiz
legislativ, de documentare i informare, achiziii etc., necesare parlamentarilor pentru a-i
exercita mandatul 363.
n toate Adunrile Parlamentare, autoritatea administrativ care conduce n mod
efectiv Administraia Parlamentar este interlocutorul privilegiat al puterii politice.364
Structurile Administraiei Parlamentare se constituie ntr-o ierarhie piramidal, n fruntea
creia se afl un nalt funcionar public, cunoscut generic sub denumirea de secretar general.
Secretarii generali ai Parlamentelor au un rol dublu: de consilieri principali n
materie de procedur i de responsabili ai Administraiei Parlamentare. Ei joac un rol cheie
n asigurarea bunei funcionri a Parlamentelor lor, avnd vaste responsabiliti
administrative n gestionarea funcionarilor, a bugetelor i a patrimoniului Parlamentului.
Secretarii generali ai Parlamentelor au un rol cheie de consilier al
spekerului/preedintelui i al Adunrii Parlamentare n ansamblul ei, pentru orice chestiune de
procedur. Pentru a-i ndeplini rolul de consilier cu eficacitate, este important ca acest rol s
fie interpretat cu independen i integritate. Procedura de numire pe post a secretarului
general, ca i durata mandatului sau circumstanele n care secretarul general poate fi demis
din funcie sunt elemente importante pentru a putea evalua gradul de independen a acestei
funcii.
Experiena secretarului general contribuie la stabilirea autoritii sale n
executarea atribuiilor funciei. Existena unei specializri juridice sau o lung experien de
lucru n cadrul Parlamentului ajut la stabilirea autoritii secretarului general.
Felul n care regulile Parlamentului sunt stabilite are o mare influen asupra
modului n care un secretar general este capabil s-i ndeplineasc atribuiile funciei. Exist
acte normative care reglementeaz procedurile parlamentare (numite Regulament sau
Standing Orders), acte care sunt completate prin practicile parlamentare, ct i prin decizii ale
spekerului/preedintelui sau prin acorduri informale care reglementeaz comportamente n
cadrul Parlamentului. A asigura controlul aplicrii acestor reguli este mult mai facil pentru un
secretar general atunci cnd acestea sunt nscrise n mod clar ntr-un regulament detaliat de
proceduri. Cu att mai complex este atunci cnd aceste reguli sunt subiecte de interpretare.
Compartimentele sau serviciile care formeaz Administraia Parlamentar pot fi
clasificate, n general, n dou mari categorii:
- servicii cu caracter legislativ i
- servicii administrative propriu-zise365.
n afara acestora exist un serviciu de studii i informare parlamentar, n
structura cruia poate intra i Biblioteca. Din structura administrativ a unui Parlament nu
poate lipsi serviciul de arhiv, care pstreaz i conserv documentele interne ale
organismelor de conducere i de lucru ale forurilor legislative, colecia publicaiilor oficiale
(Gazeta Oficial, Jurnalul Oficial, Monitorul Oficial etc.), n care se tipresc n primul
rnd legile i celelalte acte normative ale autoritilor centrale, precum i dezbaterile
parlamentare.
Relaiile existente ntre compartimentele de specialitate din structura
Administraiilor Parlamentare pot fi ilustrate printr-o organigram. Fiecare Camer
Legislativ sau Parlament i aprob organigrama aparatului de specialitate pornind de la
funciile Administraiei Parlamentare. n raport cu aceste funcii se pot distinge cteva
componente principale:
a)
servicii legislative;
b)
servicii de studii i documentare parlamentar;
c)
servicii specializate n gestiunea financiar i controlul de gestiune (auditul
intern);
363

Vincent Tocanne, Op.cit, pag.505-519


Vincent Tocanne, Op.cit, pag.505-519
365
Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 2004, pg. 77 i urm.
364

146
d)

servicii pentru relaia cu publicul (oficiul de pres i biroul pentru relaia cu


cetenii);
e)
servicii administrative propriu-zise (servicii de ntreinere, paz, ordine
intern).
n ceea ce privete Frana, serviciile legislative ale Adunrii Naionale sunt
regrupate n jurul Secretariatului General al Adunrii i al Preediniei. El cuprinde serviciile
Secretariatului General, ale edinei, ale comunicaiilor, ale studiilor i documentrii, ale
comisiilor, ale bibliotecii, ale afacerilor internaionale, ale arhivelor, ale proceselor verbale
analitice i ale proceselor verbale integrale. Serviciile administrative sunt conduse de ctre
Secretariatul General al Chesturii, care cuprinde serviciile pentru afaceri administrative
generale, personal, restaurante, afaceri sociale i imobile. Serviciile comune celor dou
secretariate generale sunt cele nsrcinate cu activitile de protocol, serviciile informatice,
cele de prospectiv i de dezvoltare tehnologic. Secretarul general al serviciilor legislative de
sub autoritatea preedintelui are titlul de Secretar General al Adunrii i al Preediniei.
Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Omologul su, care conduce
serviciile administrative de sub autoritatea chestorilor, are titlul de secretar general al
Chesturii. Adjunctul su este directorul general al Chesturii.
Departajarea prerogativelor Administraiei Parlamentare la nivelul conducerii
politice a Adunrii Naionale are ca efect direct structura organigramei serviciilor acesteia n
dou componente principale:
a) servicii subordonate secretarului general al Preediniei, acestea avnd o
legtur nemijlocit cu funcia legislativ i de control parlamentar a Adunrii;
b) servicii subordonate secretarului general al Chesturii, care gestioneaz
probleme administrative i financiare.
La Senat, serviciile legislative sunt conduse, n mod similar cu cele de la
Adunarea Naional, de doi secretari generali i cuprind: serviciile Secretariatului General al
Preediniei, cele pentru comunicaii, studii, serviciile edinei, ale comisiilor, ale afacerilor
europene i cele pentru relaii internaionale. Serviciile administrative, conduse de secretarul
general al Chesturii, cuprind: serviciile secretariatului general al chesturii, ale cabinetului
chestorilor i ale securitii, ale bugetului, ale compatibilitii i a securitii sociale, ale
trezoreriei, ale patrimoniului mobiliar i de achiziii, ale arhitecturii, ale imobilelor i ale
grdinilor. Serviciile comune celor dou secretariate generale sunt: serviciul personal,
biblioteca, arhivele i documentarea, informatica i dezvoltarea tehnologic. Secretarul
General al Preediniei conduce, sub autoritatea preedintelui, serviciile legislative. Adjunctul
su este directorul general al serviciilor legislative. Secretarul general al Chesturii conduce,
sub autoritatea chestorilor, serviciile administrative. Adjunctul su este directorul general al
serviciilor administrative. Serviciile comune sunt conduse de secretarul general al
Preediniei, mpreun cu secretarul general al Chesturii, sub autoritatea preedintelui
Senatului i a chestorilor.
n Camera Reprezentanilor a Parlamentului Belgiei, autoritatea deplin asupra
tuturor serviciilor Camerei i a personalului acestora o are, n numele Biroului acesteia, un
greffier366, care are rang de secretar general i este numit de Camer. n competena acestuia
intr executarea deciziilor Camerei, asigurarea desfurrii n bune condiii a activitilor
parlamentare, precum i arhivele Camerei.
Grefierul este asistat i nlocuit, n cazul n care este n imposibilitate de a-i
exercita funcia, de un grefier adjunct, numit de Biroul Camerei.
n Senatul belgian, problemele legislative sunt coordonate tot de un greffier367
(secretar general), ajutat de un secretar general adjunct. n sfera de competen a acestora sunt

366
367

Art.168 169 din Regulamentul Camerei Reprezentanilor a Parlamentului Belgiei


Art.91 92 din Regulamentul Senatului Belgiei

147
cuprinse departamentele al cror personal lucreaz cu membrii comisiilor permanente, direcia
de studii, direcia responsabil cu organizarea edinelor n plen, oficiul de arhiv.
O caracteristic a Administraiei Parlamentare belgiene o reprezint similaritatea
competenelor exercitate de chestorii fiecreia dintre cele dou Camere368. n sarcina lor sunt
msurile referitoare la ceremonial, baza material i cheltuieli. De asemenea, prin consultri
reciproce, chestorii celor dou Camere stabilesc msurile necesare ntreinerii palatului n care
i desfoar activitatea cele dou Camere, precum i orice alte probleme care pot interesa
cele dou Camere.
n ceea ce privete Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, n
Camera Lorzilor369, o parte din servicii (cele cu caracter parlamentar propriu-zis) intr n
competena secretarului general (Clerk of the Parliaments), care conduce un departament
special (Parliament Office), compus din servicii specializate (financiare, legislative,
personal, probleme cu caracter judiciar, stenograme, multiplicarea documentelor legislative,
arhiv).
Serviciile administrative nsrcinate cu meninerea ordinii, organizarea i
desfurarea vizitelor publicului, cu paza cldirii, sunt conduse de Gentleman Usher of the
Black Rod.
n organigrama Camerei Comunelor intr ase uniti administrative, de serviciile
crora beneficiaz n mod special membrii obinuii ai Camerei. Preedintele Camerei
Comunelor are la dispoziia sa un serviciu special (Speaker Office) cu rol de cancelarie i
care este format din consilieri, experi i ali colaboratori ai si.
n Camera Deputailor a Parlamentului Italiei, secretarul general coordoneaz
serviciile legislative, n timp ce secretarul general asociat pe cele cu caracter tehnic, serviciile
de personal, trezorerie .a.
n Adunarea Republicii din Portugalia, serviciile parlamentare specializate sunt
conduse de directori. n numr de patru, aceste servicii asigur expertiza legislativ la nivelul
comisiilor parlamentare, organizarea edinelor n plen, documentarea membrilor
Parlamentului i furnizarea de informaii legislative, rezolvarea problemelor administrative i
economico-financiare.
n Spania, n Congresul Deputailor (Camera inferioar), organigrama aparatului
cuprinde ase direcii care acoper att problematica legislativ, ct i pe cea administrativ.
5.2. Administraia Parlamentului European
n ceea ce privete prezentarea Administraiei Parlamentului European370, n sens
funcional, depinde astzi mai ales de evoluia puterilor sale, de numrul, statutul i rolul
parlamentarilor care sunt actorii principali ai instituiei, n serviciul crora trebuie s-i
ndrepte aciunile Administraia Parlamentar i serviciile acesteia. Secretariatul general al
acestei instituii a evoluat de-a lungul anilor att n ceea ce privete numrul persoanelor care
l compun, ct i n ceea ce privete organizarea i funcionarea sa, n paralel cu mrirea
numrului de parlamentari i cu creterea puterilor acestora.
Astzi, principala misiune a administraiei Parlamentului European, n sens larg,
este de a fi n serviciul celor 785 de deputai care reprezint interesele tuturor celor 492 de
milioane de ceteni ai Uniunii Europene.
Se pune ntrebarea dac organizarea acestei administraii permite funcionarea
politic a instituiei, adic desfurarea edinelor n plen, funcionarea organelor de
conducere (conferina preedinilor, biroul, colegiul chestorilor), dar i funcionarea comisiilor
parlamentare, a grupurilor politice, a delegaiilor interparlamentare etc. Ar trebui menionate
dificultile, proprii Parlamentului European, care decurg, pe de o parte, din desfurarea
368

Art.15 din Regulamentul Senatului Belgiei i art.171 din Regulamentul Camerei Reprezentanilor
http://www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldcomp/ctso01.htm
370
Julian Priestley, Ladministration du Parlement Europen au service des dputs, RFAP, nr.95, 2000, pag.439-451
369

148
activitii n trei sedii diferite Luxemburg, Bruxelles i Strasbourg i, pe de alt parte, din
constrngerile datorate multi-lingvismului (mai ales n ceea ce privete logistica necesar
pentru desfurarea activitii n trei locuri de munc diferite), care decurg din obligativitatea
interpretrii reuniunilor i a traducerilor necesare a fi efectuate pentru fiecare document, n
prezent, n 23 de limbi371.
Efectivele secretariatului general au cunoscut o cretere paralel cu dezvoltarea
puterilor i competenelor Parlamentului European. Lrgirile succesive ale Uniunii Europene
au antrenat, n egal msur, modificri ale organigramei pentru funcionarii noilor state
membre. n majoritatea cazurilor, a fost creat o sinergie ntre necesitatea de lrgire a
reprezentativitii naionale i nevoile care decurg din noile activiti i competene ale
instituiei.
Activitatea legislativ crescnd, relaiile mai aprofundate cu alte ri i cu
organizaiile internaionale, informarea i comunicaiile, relaiile cu Parlamentele naionale ale
statelor membre, regiunile i colectivitile locale sunt factori care au justificat, de-a lungul
anilor, o att de necesar adaptare. n domeniul juridic, noile competene ale Parlamentului
European i noile proceduri stabilite au fcut necesar o susinere mai activ a tuturor
serviciilor instituiei de ctre serviciul juridic (n ceea ce privete respectarea competenelor
instituiei, respectarea procedurilor etc.).
Secretarul General este cel mai nalt funcionar al Parlamentului European i, din
aceast funcie, conduce Secretariatul General, al crei compunere i organizare sunt hotrte
de Birou. Secretarul General este responsabilul administrativ al instituiei. El este numit de
Birou, potrivit articolului 197 din Regulamentul Parlamentului European. Secretarul general
este asistat, n activitatea sa, de Serviciul juridic i de membrii Cabinetului su.
Secretariatul general al Parlamentului European este alctuit din 8 Direcii
Generale (DG), i anume:
DG I
Preedinie;
DG II
Politici interne;
DG III
Politici externe;
DG IV
Informare;
DG V
Personal;
DG VI
Infrastructur i Interpretare;
DG VII
Traducere i Editur;
DG VIII
Finane.
Organigrama 372 Secretariatului General al Parlamentului European

371

Parlamentul lucreaz n toate limbile oficiale ale Uniunii Europene - 23 de limbi dup aderarea Romniei i a Bulgariei i
dup ce irlandeza a fost recunoscut ca limb oficial a Uniunii Europene din 2007. Toate documentele din cadrul
edinelor plenare trebuie traduse n 21 de limbi, o excepie parial aplicndu-se n cazul limbilor irlandez i maltez,
numai anumite documente fiind traduse n aceste dou limbi.
372
http://www.europarl.eu.int/parliament/expert/staticDisplay.do?language=FR&id=54

149
Nevoia de evoluie a serviciilor Parlamentului European spre o administraie mai
modern, mai adaptat la noile tehnologii, constituie o provocare important pentru instituie.
Parlamentul European ateapt n mod clar ca serviciile sale s lucreze mai mult i mai bine.
Dac mbuntirea permanent a structurilor constituie o condiie necesar a mbuntirii
eficacitii Secretariatului General, aceasta nu poate fi considerat ca condiie suficient.
Trebuie, de asemenea, ca procedurile, metodele de lucru i comportamentul personalului s
fie de o calitate deosebit. Aceasta se poate face numai prin instaurarea unei noi stri de spirit,
pe baza unui model ce se va definitiva n mod progresiv.
6. Personalul din Administraiile Parlamentare
6.1. Regimul juridic
Cel de-al treilea element de definire a Administraiei Parlamentare este, astfel
dup cum am artat mai nainte, personalul ncadrat n serviciile administraiei.
Personalul din Administraia Parlamentar, din punct de vedere al regimului
juridic, poate face parte din corpul funcionarilor publici sau poate avea un statut propriu, care
nu este, ns, substanial diferit de statutul funcionarilor publici.
Funcionarii parlamentari, n sens larg, pot fi cuprini n dou categorii. Pe de o
parte exist personalul care lucreaz direct cu un parlamentar, fiind un colaborator apropiat al
acestuia i care i desfoar activitatea n cadrul grupurilor politice. Aceti funcionari, dei
sunt angajai pe criterii de competen, prin concurs, se deosebesc de restul funcionarilor
dintr-o Administraie Parlamentar prin faptul c au apartenen politic.
Pe de alt parte, exist funcionarii parlamentari propriu-zii, ncadrai n
compartimentele secretariatului general, nefiind afiliai politic. Neutralitatea politic i
imparialitatea sunt dou cerine fundamentale pe care acetia din urm sunt datori s le
respecte cu scrupulozitate.
Un regim aparte l are personalul de la Cancelaria preedinilor Camerelor, care
este format din consilieri, experi, director de cabinet, secretare .a. Persoanele ncadrate n
acest compartiment nu sunt obligate formal, ca o condiie de angajare, s fie afiliate politic
partidului al crui membru este preedintele Camerei sau, dup caz, al Parlamentului. Aceasta
deoarece, n general, se cere o conduit imparial i echidistant din partea preedintelui
Forului legislativ, ndeosebi cnd prezideaz dezbaterile parlamentare, indiferent de caracterul
legislativ sau politic al acestora. De altfel, exist o mare asemnare ntre personalul
administrativ din cadrul autoritilor puterii executive cu cel care funcioneaz n cadrul
puterii legislative.
Pentru personalul care este ncadrat n administraie i care are rolul principal de a
realiza anumite atribuii cu caracter executiv se utilizeaz denumirea generic de funcionar
public, cruia i corespunde termenul englezesc civil service, fie c este n administraia
Executivului ori a Legislativului. Aceast expresie evoc neutralitatea i imparialitatea
funcionarilor statului, angajarea lor pe criterii profesionale, stabilitatea postului sau a
funciei, precum i retribuirea lor de la bugetul de stat 373.
Ct privete numrul personalului aparatului parlamentar, acesta variaz n funcie
de numrul mandatelor, de complexitatea activitii parlamentare desfurate, precum i de
ali factori. Astfel, Camera Deputailor a Parlamentului Romniei cuprinde aproximativ 1.400
de salariai, Bundestag-ul cuprinde circa 2.500 de angajai, Camera Deputailor din
Parlamentul italian are aproximativ 1.900 angajai, Adunarea Naional i Senatul Franei
aproximativ cte 1.300 de funcionari. Secretariatul general al Parlamentului european
cuprinde aproximativ 5.000 de funcionari.
373

Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., Paris, 1992, pag.146

150
Evaluarea de ansamblu a elementelor de definire a Administraiei Parlamentare,
astfel cum acestea au fost identificate n cuprinsul acestui capitol, ne permite s formulm un
punct de vedere privind definirea Administraiei Parlamentare, a rolului i funciilor acesteia.
n concluzie, analiznd personalul din Administraia Parlamentar, ca element de
definire a Administraiei Parlamentare, referindu-ne pe scurt la regimul juridic al
funcionarului parlamentar, trebuie mai nti s subliniem c, n general, statutul
funcionarilor publici este reglementat n acte normative emise de autoritile care ndeplinesc
un anumit serviciu public, realizat de ctre o categorie determinat de funcionari publici.
Regulile fundamentale aplicabile funciei publice sunt stabilite fie n constituii, fie n
reglementri specifice consacrate anumitor categorii de personal374. n multe ri, prin
Constituie sunt stabilite principii generale de organizare a administraiei publice aplicabile
funcionarilor statului. Astfel, Constituia Portugaliei prevede c n exercitarea funciilor lor,
personalul autoritilor publice, precum i alte categorii de personal ale statului sau ale altor
instituii publice servesc exclusiv interesul public. Constituia Spaniei prevede ca un principiu
general, c administraia public servete interesul general cu obiectivitate i c statutul
funcionarilor publici va fi reglementat prin lege. Constituia Greciei prevede c funcionarii
publici realizeaz voina statului, servesc poporul i datoreaz supunere Constituiei i
loialitate patriei. Constituia Germaniei prevede c dispoziiile serviciului public trebuie s fie
reglementate potrivit principiilor tradiionale ale statutului de funcionar public.
Funcionarilor parlamentari li se aplic regimuri juridice distincte fa de cele
aplicabile experilor sau funcionarilor guvernamentali sau ai autoritilor administrative.
Diferena dintre cele dou categorii de reglementri juridice se limiteaz, ns, la aspecte de
detaliu. Se cuvine subliniat c reglementri importante, cum ar fi ncadrarea pe baz de
concurs, rspunderea, condiiile de promovare n funcii, grade, condiiile de pensionare, sunt
n bun msur asemntoare.
n privina funcionarilor parlamentari, menionm c statutul lor este reglementat
de propriile Adunri.
Un numr limitat de Constituii conin referiri detaliate privind regimul juridic
intern al Adunrilor Parlamentare i, cu att mai mult, la funcionarii acestora375. Constituia
Spaniei prevede c cele dou Camere legislative stabilesc propriile regulamente i i adopt
autonom bugetele i, de comun acord, reglementeaz statutul personalului Parlamentului
(Cortesurile generale). Constituia Greciei prevede c regulamentele parlamentare vor
stabili organizarea serviciilor parlamentare. Cum aceste servicii sunt deservite de funcionari
publici, reglementarea statutului acestora va face obiectul regulamentelor parlamentare.
Constituia Belgiei stipuleaz principul autonomiei administrative a celor dou
Camere, prevznd c fiecare Camer stabilete prin regulamentul propriu modul n care i
stabilete atribuiile. Conform acestui principiu, Regulamentul Camerei Reprezentanilor
prevede c angajaii serviciilor Camerei sunt numii i revocai din funcie de Biroul Camerei.
Asupra ntregului personal parlamentar, secretarul general al Camerei Reprezentanilor are
ntreaga autoritate, pe care o exercit n numele Biroului permanent.
Dac unele Constituii se limiteaz s fixeze dispoziii cu caracter de principiu,
referitoare la statutul funcionarilor parlamentari, n alte state acesta face obiectul
reglementrii legislative, din partea Parlamentului.
n Frana, de pild, Ordonana nr.58/1100/17.11.1958 referitoare la funcionarea
Adunrilor Parlamentare prevede c funcionarii titulari sunt considerai funcionari ai statului,
al cror statut i regim juridic de pensionare se stabilesc de Biroul adunrii, cu avizul
organizaiilor sindicale reprezentante ale personalului. n Marea Britanie statutul funcionarilor
Camerei Lorzilor dateaz din 1928 i a fost stabilit prin legea care a reglementat statutul
374

Danielle Bossaert & colectiv, Funcia public n Europa celor cincisprezece. Noi tendine i evoluii, Editura Economic,
Bucureti, 2002, pag. 40
375
Bernard Moreau, Autonomie et carrire: le statut des fonctions publiques parlementaires, Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, pg.523

151
secretarului general (Clerk of Parliaments Act). Pentru funcionarii parlamentari ai Camerei
Comunelor se aplic o reglementare din 1978 (House of Commons Administrative Act)
referitoare la regulile de organizare i funcionare ale acestei Camere.
n Portugalia s-a optat pentru reglementarea mai amnunit prin lege a
modalitilor de stabilire a statutului funcionarilor parlamentari.
n alte ri, reglementarea statutului personalului adunrilor se face prin
regulamentele parlamentare sau prin alte acte cu caracter intern. n Senatul belgian, de pild,
regimul juridic al utilizrii funcionarilor parlamentari este stabilit de Biroul acestuia, dar i
prin regulamentul Camerei respective.
n majoritatea Parlamentelor, dispoziiile legale privind funcionarii parlamentari
i, n general, personalul angajat, sunt stabilite de Biroul fiecrei Adunri. Regulamentele
aprobate de acestea sau diferite alte acte adoptate de Birouri, care conin prevederi referitoare
la personalul parlamentar, au n acest fel un caracter normativ. n Adunarea Naional a
Parlamentului francez se aplic un regulament interior privind organizarea serviciilor
competente pentru statutul personalului Adunrii, aprobat de Biroul permanent al acesteia n
1983, precum i un regulament al Oficiului de pensii i securitate social de care beneficiaz
acelai personal, aprobat n 1996. n Camera Deputailor a Parlamentului italian, Serviciul
pentru resurse umane este organizat i funcioneaz potrivit unui regulament interior, aprobat
de Biroul permanent al acesteia. O reglementare similar, dar mult mai complex, se aplic
personalului parlamentar care i desfoar activitatea n cele dou Camere ale Cortesurilor
generale376 (Parlamentul spaniol).
Motivaia principal a instituirii unor regimuri juridice speciale pentru
reglementarea funciei publice parlamentare i a statutului personalului adunrilor
reprezentative este asigurarea independenei depline a acestora fa de puterea executiv. n
mod corespunztor, funcionarii adunrilor trebuie s beneficieze de un statut asemntor n
raporturile acestora cu personalul administrativ. De aceea, adunrile legiuitoare sunt
competente s reglementeze de sine stttor situaia juridic a propriului personal.
n virtutea autonomiei lor organizatorice i financiare, adunrile legiuitoare i
stabilesc ele nsele necesarul de personal, specializrile pe care trebuie s le dein acesta,
drepturile salariale i celelalte drepturi ce i se cuvin acestuia.
Independena personalului parlamentar nu nseamn, ns, c acesta va fi scutit de
a dovedi formal, precum i n activitile pe care le desfoar, c deine un anumit nivel de
competen profesional, c respect un anumit nivel de integritate moral i c este pe deplin
fidel instituiei n care lucreaz377.
Ct privete recrutarea personalului parlamentar, regula de baz este concursul.
Exist puine Parlamente n care angajarea funcionarilor publici parlamentari se face fr
concurs. Lipsa concursului nu nseamn, ns, c nu exist nici o form de evaluare profesional
a candidailor pentru aceste funcii. n Bundestag-ul german, de pild, evaluarea se face de ctre
o comisie constituit din conductorii unor compartimente de specialitate (directorul Serviciului
de resurse umane, un reprezentant al salariailor parlamentari .a.), i const dintr-un interviu cu
persoana n cauz. n cele dou Camere ale Parlamentului Romniei, angajarea directorilor
generali se face la propunerea secretarului general al fiecrei Camere, dup evaluarea dosarului
personal al candidailor de ctre Biroul permanent al Camerei respective. n urma avizului
conform exprimat de Biroul permanent, secretarul general numete n funcie candidaii admii.
Regulamentele interioare ale Camerelor prevd obligaiile i drepturile funcionarilor
parlamentari. Obligaiile personalului parlamentar sunt asemntoare celor ce revin, de regul,
funcionarilor publici din administraia guvernamental.

376
377

Bernard Moreau, Op.cit., pg. 525


n unele Parlamente, funcionarii parlamentari beneficiaz de sporuri salariale pentru pstrarea secretului profesional,
precum i pentru fidelitatea dovedit fa de Parlament.

152
ns datorit specificului activitii parlamentare, care presupune raporturile ntre
majoritate i opoziie, obligaiile personalului parlamentar au caracteristici specifice. ntre
acestea, menionm neutralitatea politic i discreia profesional378.
Exist incompatibilitate ntre funcia public parlamentar i cea guvernamental.
Funcionarilor parlamentari li se impune o independen fa de interese private, ca i fa de
interese publice care nu au o legtur direct cu activitatea parlamentar. Funcia public
parlamentar poate fi cumulat numai cu activiti didactice, publicistice i de cercetare
tiinific.
Referitor la carier, se aplic regulile generale n aceast materie. n primul rnd,
trebuie subliniat c exist o diversitate de situaii, n funcie de tradiiile fiecrei ri. Exist
Parlamente n care persoana ncadrat ntr-un anumit compartiment nu se poate transfera ntro alt direcie. n alte ri, cum este Frana, de pild, un funcionar parlamentar are
posibilitatea s se transfere de la un departament la altul. n Parlamentul englez, transferul de
la un compartiment la altul constituie o excepie, ntruct regula general este desfurarea
activitii n compartimentul sau serviciul n care s-a fcut iniial ncadrarea. Profesii cum este
cea de stenograf sau de ofer, curier, uier etc. nu pun probleme de transfer. n Parlamentul
spaniol posturile vacante pot fi ocupate de persoane angajate ca funcionari parlamentari, n
funcie de vechimea pe care o au acetia, dac ocuparea unui astfel de post nu presupune o
promovare.
Promovarea n funcie se face pe trepte ori grade, sau dup criteriul vechimii ntrun anumit post.
Funcionarii parlamentari se bucur de stabilitate n funcia pe care o dein.
ncetarea funciei poate interveni prin demisie, transfer ntr-o agenie guvernamental sau
demitere, ori prin revocarea numirii. Funcia public parlamentar nceteaz, de asemenea,
prin pensionare.
Personalul parlamentar beneficiaz, n unele Parlamente, de drepturi de natur
sindical.
Printre drepturile de care dispune personalul parlamentar este i dreptul de
asociere sindical. Acest drept este inclus fie n acte normative speciale (ex. n Frana,
Ordonana nr.58/1100 din 17.11.1958; n Spania, n Statutul personalului Cortesurilor
Generale; n Italia, n dispoziiile Regulamentului Camerei Deputailor referitoare la statutul
personalului; n Camera Comunelor din Parlamentul britanic, dreptul sindical de care
beneficiaz funcionarii parlamentari este recunoscut de comisia parlamentar pentru
administraie)379.
Asociaiile sindicale au un rol important n recrutarea i promovarea personalului
parlamentar, n rspunderea disciplinar a acestuia. n Adunarea Naional francez se
constituie o comisie de bune oficii sau de mpciuire, compus din chestori, conductorii unor
departamente administrative i reprezentanii sindicatului, a crei sarcin const n examinarea
i soluionarea problemelor profesionale curente. Organizaiile sindicale au un rol important ca
instane de negociere asupra problemelor sau condiiilor de munc. Sindicatele sunt implicate i
n procedura rspunderii disciplinare a personalului parlamentar.
Regula de baz n privina carierei funcionarului parlamentar este stabilitatea.
Stabilitatea postului are, n primul rnd, raiuni materiale, ntruct regimul general al
salarizrii i al celorlalte sporuri materiale, depete de regul regimul material al
funcionarilor angajai n ministere sau n autoriti ale administraiei centrale. Stabilitii
funciei astfel motivat, i corespunde din partea funcionarilor parlamentari dovada unei
depline disponibiliti n ceea ce privete ndeplinirea ndatoririlor ce le revin i a unei
independene totale fa de organismele executive380. Aceasta nu include, ns, ncetarea
funciei publice parlamentare din diferite motive.
378

Bernard Moreau, Op.cit, pag.530


Bernard Moreau, Op.cit, pag. 531
380
Bernard Moreau, Op.cit, pag. 533
379

153
Aa cum am mai artat, funcia public parlamentar este incompatibil cu funcii
sau activiti similare n administraia guvernamental. De regul, se exclude cumulul unor
funcii n aparatul administrativ al Camerelor legislative ale unui Parlament bicameral. Nu
avem n vedere exemplul spaniol, unde serviciile de specialitate ale celor dou Camere sunt
comune i deservesc fr distincie att deputaii, ct i senatorii.
Stabilitatea nu mpiedic mobilitatea. n privina statutului funciei publice
europene, mobilitatea, experiena profesional divers, adaptabilitatea la funcii publice
conexe, capt o importan din ce n ce mai mare. Carierele de succes n domeniul
administraiei publice depind n msur considerabil de experiena acumulat n ct mai
multe sectoare, ca i de pregtirea profesional interdisciplinar. Administraiile Parlamentare
trebuie s fie deschise mobilitii cadrelor, permind ca pentru perioade scurte de 6 12 luni,
experi parlamentari s poat lucra, printr-un raport juridic de detaare, ntr-un birou
parlamentar, sau la cabinetul unui ministru, ori n servicii cu profil apropiat n aparatul
guvernamental. Legislaia romneasc permite detaarea, care este astfel aplicabil i pentru
Administraia Parlamentar.
ncetarea definitiv a funciei parlamentare se produce datorit unor cauze diferite.
Acestea pot fi: mplinirea termenului pentru care s-a fcut angajarea; mplinirea vrstei de
pensionare, ncetarea unilateral din iniiativa funcionarului parlamentar, aplicarea sanciunii
disciplinare a desfacerii contractului de munc. n privina pensionrii, vrsta de pensionare
i, n general, regimul pensionrii pot fi diferite de cele prevzute pentru posturile din
administraia guvernamental.
6.2. Raporturile dintre conducerea politic a Parlamentelor i administraiile acestora
Dei unul dintre principiile fundamentale ale statutului personalului parlamentar
const n neafilierea i imparialitatea politic a funcionarilor parlamentari, conducerea
compartimentelor i serviciilor secretariatelor generale ale Parlamentelor se asigur de
birourile permanente ale acestora organisme care reflect configuraia politic a forurilor
legislative, sau de preedinii acestora. Aceast regul este general i o regsim n toate
statele democratice, dei nu are o justificare de principiu. ntr-un minister, de pild, structura
serviciilor, statul de funcii - cu referire la personalul de execuie - rmn, n principiu,
stabile. n cadrul Parlamentului serviciile sunt conduse de organisme colective, n care sunt
reprezentate toate grupurile parlamentare. S-a optat pentru aceast formul pentru a se evita,
probabil, ca personalul parlamentar s nu intre n sfera de atracie a grupului politic majoritar
sau s nu deserveasc mai mult un grup dect alt grup. Aceast team poate fi ns
nlturat prin stabilirea precis a unui anumit statut al funcionarilor, care s-i oblige la
imparialitate i care, n acelai timp, s le garanteze imparialitatea i echidistana381.
Dac n cele mai multe Parlamente conducerea compartimentelor funcionale
revine birourilor permanente ale acestora, am putea deduce c acestea desfoar, din acest
punct de vedere, o activitate de natur administrativ. De pild, Biroul permanent al Camerei
Deputailor din Parlamentul Romniei are, pe lng atribuii cu caracter legislativ i atribuii
administrative382.
Comentnd aceast realitate, prof. Cristian Ionescu exprima un punct de vedere
cruia ne raliem, i anume c, n exercitarea atribuiilor sale, Biroul permanent ar trebui s
fac abstracie de interesele politice pe care le reprezint membrii acestuia383. Dac n
privina atribuiilor referitoare la procesul legislativ, Biroul permanent acioneaz ca organism
politic, n privina prerogativelor cu caracter administrativ, Biroul permanent ar trebui s fac
abstracie de ponderea sa politic.
381

Cristian Ionescu, Op.cit


http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=233
383
Cristian Ionescu, Op.cit
382

154
Argumentnd acest punct de vedere, prof. Cristian Ionescu mai precizeaz, pe
bun dreptate, c nu poate fi contestat dreptul Forului legislativ de a aproba structura
serviciilor acestuia, ntruct aceast competen exprim autonomia sa organizatoric i
funcional. Este, ns, discutabil atribuia Biroului permanent al Camerei Deputailor din
Parlamentului Romniei de a conduce serviciile acesteia, n timp ce secretarului general i
revine numai atribuia de a conduce personalul serviciilor respective. Dac Biroul permanent
conduce serviciile acesteia, iar secretarul general conduce personalul, acesta nu are, practic,
nici o putere de decizie administrativ, el nsui aflndu-se, de multe ori, la confluena
intereselor politice existente n Birou. Biroul permanent al Senatului are numai atribuia de a
controla aceste servicii. n schimb, atribuia acestui organism de a exercita un control
financiar-contabil excede rolului pe care trebuie s i-l asume n calitate de organ de
conducere al Senatului384. Potrivit Regulamentul Senatului, serviciile acestuia sunt conduse de
secretarul general al acestuia 385.
Opinia majoritii specialitilor n ceea ce privete implicarea direct a organelor
de conducere ale Forurilor Legislative n coordonarea i controlul activitii compartimentelor
administrative este c aceast implicare trebuie s fie minor. n fond, compartimentele de
specialitate sunt conduse i controlate de secretarul general al Adunrii - cel mai nalt
funcionar public al acestuia, aflat el nsui n subordinea organismului de conducere al
acesteia.
Exist i unii autori care in s remarce c rolul organismelor politice este deosebit
de important n administrarea Adunrilor Parlamentare, ntruct permite manifestarea
pluralismul politic i, prin aceasta, asigurarea c ntr-o decizie administrativ se reflect toate
tendinele politice existente n Parlament386. Ne alturm opiniei majoritare i nu mprtim
acest punct de vedere, ntruct, n ultim instan, decizia administrativ se adopt cu votul
majoritii membrilor Biroului permanent sau al Adunrii i reflect voina politic a
majoritii respective.
Pentru a argumenta aceast teorie, vom ncerca s facem o sumar analiz
comparativ privind raporturile dintre conducerea politic a Parlamentelor i administraiile
acestora.
n literatura de specialitate au fost puse n eviden tipuri diferite de raporturi ntre
conducerea politic a Adunrilor Parlamentare i compartimentele de specialitate ale acestora.
Aspectul comun al acestor raporturi l constituie asumarea de ctre conducerea Forurilor
Legislative a competenei de organizare i de control asupra serviciilor respective, fie c
aceast competen este exercitat n exclusivitate de preedintele Adunrii, de ctre acesta
mpreun cu Biroul permanent al Adunrii, sau de preedinte mpreun cu Biroul permanent
i chestori 387.
n Danemarca, preedintelui Folketing-ului i revine n exclusivitate competena
de a stabili organizarea intern a acestuia, ca i a serviciilor de specialitate. Preedintele se
consult, ns, cu vicepreedinii.
Potrivit Constituiei Spaniei, preedinii Congresului Deputailor i Senatului
exercit, n numele acestora, ntreaga autoritate administrativ, inclusiv prerogative de poliie
n interiorul incintelor Camerelor.
n Portugalia, preedintele Parlamentului exercit conducerea administraiei, fiind
asistat de un organism cu rol consultativ, constituit din apte deputai aparinnd grupurilor
parlamentare388.
i preedintele Bundestag-ului deine prerogative de poliie, extinse la toate
cldirile afectate acestei Camere, inclusiv terenurile administrate de Bundestag. Articolul 7
384

Cristian Ionescu, Op.cit


http://www.senat.ro
386
Vincent Tocanne, Op.cit, pag.507
387
Vincent Tocanne, Op.cit, pag.508-509
388
Vincent Tocanne, op.cit, pag.508-509
385

155
din Regulamentul Bundestag-ului acord preedintelui acestei Adunri autoritatea deplin,
ierarhia superioar asupra Administraiei Parlamentare. n exercitarea prerogativelor sale de
conducere, preedintele Bundestag-ului este asistat de un organism compus din vicepreedinii
Adunrii i din 25 de deputai avnd o experien parlamentar ndelungat.
n Parlamentele altor state, Administraia Parlamentar este organizat sub
autoritatea birourilor permanente sau a aa-numitelor conferine ale preedinilor389.
n Marea Britanie, modul de organizare a Administraiei Parlamentare este
asemntor n cele dou Camere: Camera Comunelor i Camera Lorzilor. n Camera
Comunelor conducerea personalului parlamentar este ncredinat secretarului general (Clerk
of the House of Commons), iar funciile sale dateaz din secolul al XIV-lea. Din punct de
vedere formal, personalul Camerei se afl sub directa subordonare a unei comisii, nfiinat n
1978 i care este compus din cinci membri ai Camerei. n componena comisiei, care este
prezidat de Speaker, intr i ministrul pentru relaia cu Camera Comunelor (Leader of the
House). Ceilali trei membri ai comisiei reprezint formaiunile politice reprezentate n
Camer (un reprezentant al majoritii, unul al opoziiei i unul al Partidului Liberal). Aceast
comisie asigur, ca organism ierarhic superior, conducerea activitii administrative i
financiare a Camerei Comunelor390. n Camera Lorzilor, conducerea administrativ se asigur
de o comisie compus din 30 de membri ai acesteia, dei conducerea efectiv este asigurat de
secretarul general (Clerk of the Parliaments).
Aadar, analiza comparat a modurilor de organizare i funcionare a Adunrilor
reprezentative pune n eviden dou niveluri de conducere a Administraiei Parlamentare:
o conducere ierarhic superioar, exercitat de organisme politice
(preedinte, birou permanent);
o conducere administrativ efectiv, exercitat de cel mai nalt funcionar
parlamentar, denumit generic secretar general al Adunrii.
6.2.1. Rolul secretarului general
n statele occidentale, legtura dintre conducerea efectiv a Administraiei
Parlamentare i puterea politic nu se bazeaz pe obediena factorului administrativ fa de cel
politic, dei este numit de acesta sau cu contribuia sa. Din momentul numirii n funcie,
secretarul general devine un nalt funcionar public, avnd un statut permanent, el fiind
echidistant i neutru din punct de vedere politic fa de reprezentanii partidelor parlamentare.
Secretarul general reprezint legtura ntre factorul politic reprezentat de
preedintele adunrii sau, dup caz, de biroul permanent al acesteia i Administraia
Parlamentar. Nici un alt funcionar nu se situeaz att de aproape de cei care exprim voina
legislativ sub forma legii, care este principalul instrument al politicii391. Ca ef i
reprezentant al Administraiei Parlamentare, secretarii generali au atribuia de a conduce
serviciile de specialitate nsrcinate prin norme interne i cutume parlamentare s furnizeze
asisten celor alei de popor pentru ca acetia s-i poat exercita mandatul.
Pe plan intern, prezint o importan decisiv relaia pe care o are secretarul
general cu preedintele Adunrii. Aceast relaie poate fi analizat pe dou planuri, i anume:
a) ca relaie formalizat, ce decurge din regulamente interne;
b) ca relaie informal, de natur personal.
Cele mai importante relaii par a fi cele de natur personal, pentru c de ele
depinde, de fapt, modul n care vor colabora cele dou persoane. Relaiile existente ntre
secretarul general i preedintele su influeneaz decisiv rolul pe care secretarul general l
poate avea. Dac ntre acetia nu exist o ncredere deplin, o susinere reciproc, o
389

Organisme de conducere colectiv, formate din preedintele Adunrii, membrii biroului permanent, preedinii comisiilor
permanente i, n unele cazuri, liderii grupurilor Parlamentare.
390
Vincent Tocanne, Op.cit. 510
391
Dirk Brour, Le rle de gestionnaire du secrtaire gnrale, Union Interparlementaire, A.S.G.P., Santiago de Chile,
aprilie 2003, pag.1

156
colaborare permanent, o unitate de concepie privind activitatea parlamentar, rezultatele
Administraiei Parlamentare vor fi la un nivel sczut, vina n acest caz purtnd-o nu numai
secretarul general, dar i preedintele Adunrii 392.
n acelai timp, realitile practicii parlamentare au artat c un secretar general
care sprijin grupul politic majoritar n detrimentul grupurilor aflate n opoziie va fi mereu
nlocuit la nceputul fiecrei legislaturi cu o alt persoan, agreat de partidul parlamentar
majoritar. Astfel, este grav afectat continuitatea activitii administrative, cu repercusiuni
asupra activitii parlamentare propriu-zise. n schimb, dac secretarului general i sunt
impuse i respectate echidistana politic i imparialitatea, acesta devine un nalt funcionar
de carier, statutul su nedepinznd de schimbrile politice ce pot avea loc n conducerea
adunrilor legislative datorate alternanei la guvernare393. n Bundestag-ul german, secretarul
general al acestuia este consilierul principal al preedintelui, n special n probleme de
aplicare i interpretare a procedurii parlamentare i a regulamentului.
Astfel, este necesar ca prin regulamente interne s se stabileasc cu exactitate
modul de subordonare al secretarului general, atribuiile i, n mod special, instrumentele pe
care le are la dispoziie pentru a-i ndeplini ndatoririle fr nici o imixtiune din partea
factorului politic. Numai procedura de numire i de revocare din funcie a secretarului general
ar trebui s aib un caracter politic. n rest, secretarul general trebuie s beneficieze de un
nalt grad de autonomie. Statutul su ar trebui s fie echivalent celui de ministru i s fie
subordonat exclusiv preedintelui Adunrii. n Senatul polonez, de pild, secretarul general
al acestuia (cancelarul) are rang de ministru i este subordonat direct Marealului Senatului394.
De modul concret n care este desemnat, mai precis de autoritatea care l numete,
va depinde i poziia sa, puterile i responsabilitile sale n exercitarea atribuiilor ce i revin.
Prezentarea ctorva exemple de modele de numire a secretarului general al adunrilor
legislative poate fi util. Astfel, de pild n Belgia i Suedia secretarul general este numit de
ctre Adunare. n Frana, numirea secretarului general se face de ctre Biroul Adunrii
Naionale i, respectiv, de Biroul Senatului. n Italia i Spania secretarul general al
Adunrilor legislative395 este numit de ctre birou, la propunerea preedintelui Adunrilor
(care este, totodat, i preedintele Biroului). Secretarul general al Bundestag-ului este numit
de preedintele acestuia, cu acordul vicepreedinilor adunrii respective. n Danemarca,
secretarul general este numit de preedintele Parlamentului, cu acordul comisiei pentru
regulament396.
n Marea Britanie, secretarul general al Camerei Comunelor este numit de
Regin, la propunerea Primului-ministru, fcut dup consultarea Preedintelui Camerei.
Acesta poate consulta Camera Comunelor cu privire la propunerea iniiat de Primulministru397. Secretarul general al Camerei Lorzilor este numit, de asemenea, de Regin, la
propunerea Primului-ministru.
n Parlamentul Romniei, procedura de numire a secretarilor generali ai celor
dou Camere legislative este similar: secretarul general este numit i eliberat din funcie de
ctre plenul fiecrei Camere, la propunerea Biroului permanent al acesteia.
n Suedia, secretarul general al Adunrii legislative este ales de ctre Adunare
pentru ntreaga durat a legislaturii i nu poate fi demis din funciile sale dect dac este

392

Cristian Ionescu, Op.cit


Pe timpul ntregii perioade de funcionare a Bundestag-ului Camera superioar a Parlamentului R.F.G., administraia
Parlamentar a acestei Camere a fost condus numai de cinci secretari generali
394
Structura organizatoric a Cancelariei Senatului Poloniei este stabilit de Cancelar. Tot acesta are dreptul de numire i
revocare din funcie a efilor compartimentelor de specialitate ale Cancelariei.
395
n Italia i Spania, Parlamentul este bicameral.
396
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 511
397
J.A.G. Griffith, Michael Ryle, Parliament. Functions, Practice and Procedures, Sweet and Maxwell, London, 1989, p.153
393

157
inculpat de Comisia pentru Constituie i judecat de un tribunal, dac se face vinovat de o
infraciune comis n exercitarea mandatului su398.
n fruntea Administraiei Parlamentare dintr-o Adunare se poate afla un singur
secretar general. n unele Parlamente, n afara acestuia, este numit, de asemenea, unul sau mai
muli adjunci.
Secretarul general al Bundestag-ului este asistat de trei directori generali, fiecare
avnd statutul unui secretar general adjunct. n Senatul italian, secretarul general are patru
adjunci. n Adunarea Naional a Franei, n afara secretarului general al acesteia este numit
un secretar general al Chesturii. n Parlamentul elveian, secretarul general al Adunrii
Federale are doi adjunci, toi fiind numii de autoritatea executiv, creia i revine competena
de a numi n funcii administrative.
Potrivit Regulamentului Camerei Deputailor a Parlamentului italian, secretarul
general al acesteia este numit de Biroul permanent (Ufficio di Presidenza), la propunerea
preedintelui Camerei. Mandatul secretarului general al Camerei Deputailor este de cinci ani.
n afara acestuia, Biroul permanent al Camerei alege, potrivit acelorai reguli, un secretar
general asociat, nvestit cu atribuii de natur administrativ. Secretarul general i secretarul
general asociat dein aceeai poziie ierarhic i sunt numii pentru un mandat de 5 ani399.
Secretarul general al Senatului italian este numit de Biroul permanent al Senatului (Consiglio
di Presidenza), la propunerea preedintelui Senatului400.
Un caz special l constituie Parlamentul francez, format din Adunarea Naional i
Senat. Administraia Parlamentar a fiecrei Camere este condus de doi secretari generali,
dintre care unul este nvestit exclusiv cu prerogative administrative i financiare. ntre cei doi
secretari exist o independen ierarhic, secretarul general al Chesturii subordonndu-se
unuia dintre chestori, n timp ce secretarul general al Adunrii Naionale, precum i cel al
Senatului, sunt subordonai, fiecare, preedintelui Adunrii respective.
O situaie asemntoare exist n Camera Lorzilor, precum i n Camera
Deputailor a Parlamentului Romniei. n Camera Lorzilor, secretarul general este nsrcinat
cu conducerea serviciilor cu profil propriu-zis parlamentar, n timp ce un alt nalt funcionar
(Gentleman Usher of the Black Rod) are, n special, atribuii pentru pstrarea ordinii ori
rspunde de respectarea regulilor pentru vizitele publicului.
n Parlamentele unde sunt numii unul sau mai muli adjunci ai secretarului
general, fiecare dintre acetia coordoneaz i rspunde de activitatea anumitor departamente
sau servicii de specialitate.
6.3. Sumare observaii privind evoluia statutului personalului din Administraia
Parlamentar
Unicitatea statutelor funcionarilor parlamentari a fost adesea analizat ca o ilustrare
a autonomiei de gestionare a acestora, ele nsele fiind o consecin a principiilor separaiei
puterilor i suveranitii Parlamentului.
Situaia actual ilustreaz compromisul instituional la care la care au ajuns puterile
publice. Pe de o parte, principiul unui statut autonom n fundamentul su este meninut astfel
nct s asigure independena Parlamentelor, chiar dac este n fapt din ce n ce mai puin
derogator pe msur ce se ntrete controlul jurisdiciei administrative. Pe de alt parte,
elementele statutare formalizate n regulamente interioare proprii fiecrui Parlament relev, cu
toate excepiile datorate specificitii exercitrii puterii legislative, o similaritate crescnd

398

Anders Forsbey, Le rle du Secrtaire gnrale dans lassurance de conformit avec la constitution et les rgles de
procdure parlementaire. A.S.G.P., Santiago de Chile, aprilie 2003, pag.2
399
Vincent Tocanne, Op.cit, pag. 513
400
Art.12 alin.1 din Regulamentul Senatului Italiei

158
ntre modul de recrutare, carier, drepturile i obligaiile funcionarilor parlamentari i
funcionarilor publici din cadrul puterii executive.
n primul rnd, putem remarca faptul c, ntr-un mod comparabil cu administraia
public din cadrul puterii executive, care este condus de minitri/oameni politici, personalul
din Administraiile Parlamentare este supus unei autoriti politice, de natur colegial.
n acest fel asistm, de cele mai multe ori, la o exercitare n comun a
competenelor n cadrul Administraiilor Parlamentare. Dup cum vom vedea, n ciuda
unor diferene de form ntre regulamentele celor dou Camere legislative, gestionarea
personalului se face pe baza unor competene comune exercitate, pentru fiecare Camer,
de preedinte, birou i chestur: preedintele conduce activitile legislative, biroul
reglementeaz la primul nivel cariera agenilor administrativi, iar chestura asigur, de
obicei, gestionarea administrativ curent, sub autoritatea biroului. Acesta biroul
constituie autoritatea principal care conduce serviciile administrative. Natura politic a
birourilor celor dou Camere Parlamentare este incontestabil, dar trebuie precizat.
Birourile se vor a fi reflectarea diferitelor sensibiliti politice reprezentate n cadrul
Camerelor iar desemnarea membrilor acestora se realizeaz de ctre grupurile parlamentare.
n fapt, candidaturi individuale sunt practic imposibile.
Spre exemplu, la Camera Deputailor din Parlamentul Romniei, prin alegerea
biroului permanent (format din preedinte, 4 vicepreedini, 4 secretari i 4 chestori) se
ncearc reproducerea n cadrul acestuia a configuraiei politice a Camerei Deputailor. Liderii
grupurilor parlamentare sunt cei care stabilesc candidaii la funciile din biroul permanent;
aceste candidaturi, transmise preedintelui Camerei n edin public, sunt aprobate prin
hotrre, care este publicat apoi n Monitorul Oficial.
Biroul Camerei Deputailor dispune, potrivit art.31 alin.(1) lit.n) din Regulament, de
integralitatea puterilor de a conduce i a controla serviciile.
Structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor, prezentat de secretarul
general biroului permanent, spre avizare, este aprobat prin hotrre a Camerei Deputailor,
rolul decisiv n stabilirea structurii aparatului funcional al acesteia revenind ns plenului
acesteia. O particularitate a dispoziiilor Regulamentului Camerei Deputailor n vigoare la
aceast dat const n transferarea competenei de aprobare a plenului Camerei Deputailor i
aprobarea statului de funcii i a regulamentului serviciilor acesteia, care erau, pn n 2005,
n sfera decizional a biroului permanent. Asistm astfel la un transfer, considerm
inoportun, al unor atribuii administrative consacrate ale biroului permanent ctre plenul
Camerei Deputailor, ridicnd la o scar mult mai mare dezbaterile referitoare la
organizarea i funcionarea serviciilor acestei Camere.
ntr-un mod similar, n Frana, n ciuda diferenelor de form dintre art.101 al
Regulamentului Senatului i art.14 i 15 din Regulamentul Adunrii naionale, gestionarea
personalului se face pe baza unor competene comune exercitate, pentru fiecare Camer, de
preedinte, birou i chestur: preedintele conduce activitile legislative, biroul
reglementeaz la primul nivel cariera agenilor, iar chestura asigur gestionarea administrativ
curent, sub autoritatea biroului. Acesta constituie deci autoritatea principal care conduce
serviciile Adunrilor. Desemnarea membrilor birourilor se realizeaz de grupurile
parlamentare. Ca i la noi, n fapt, candidaturi individuale sunt practic imposibile. Preedinii
grupurilor parlamentare sunt cei care se ntlnesc i stabilesc candidaii. n cazurile cele mai
frecvente, nu se procedeaz la o alegere formal, ci candidaturile, transmise preedintelui
Adunrii, sunt afiate i publicate n Jurnalul Oficial, conferindu-le astfel valoare de
nominalizare. Prin alegerea biroului, format din preedinte, 6 vicepreedini, 3 chestori i 12
secretari, se ncearc reproducerea n cadrul acestuia a configuraiei politice a Adunrii.
Biroul fiecrei Adunri dispune, potrivit reglementrilor proprii, de integralitatea
puterilor de a conduce i organiza toate serviciile. Fiecare birou adopt cte un regulament
interior, determinnd organizarea i funcionarea serviciilor, preciznd condiiile de executare
a dispoziiilor cuprinse n regulamente i definind statutul personalului. Aceste regulamente

159
interioare nuaneaz, totodat, n aplicarea curent pe care o formalizeaz, autoritatea
ncredinat de regulamente birourilor. Unii membri ai birourilor obin funcii specifice i
dein puteri proprii importante, care nu sunt supuse controlului de ctre birou.
Preedintele Adunrii naionale franceze, mpreun cu chestorii, decid asupra
recrutrii i carierei funcionarilor de categorie A i B, ct i asupra unor funcionari din
categoria C. Stabilete admiterea i titularizarea lor n cadrul serviciilor, precum i, la
propunerea secretarului general, a atribuiilor acestora. n cazul unei micri care intereseaz
att serviciile legislative, ct i cele administrative, trebuie s se pronune printr-o hotrre
comun a preedintelui i chestorilor. Chestorii Adunrii dispun, de asemenea, de competene
proprii. Ei numesc n funcie agenii, supraveghetorii, muncitorii i angajaii restaurantelor i
administreaz carierele acestora, sub autoritatea preedintelui. n afara participrii lor la
gestionarea personalului din serviciile comune, ei pot nlocui preedintele n luarea deciziilor
n ceea ce privete micarea personalului n cadrul serviciilor. De asemenea, avizul chestorilor
este indispensabil naintea angajrii oricror cheltuieli. Ca i omologii lor de la Senat, n afar
de conducerea efectiv a serviciilor, ei pot fi nsrcinai de birou pentru a pregti modificrile
organice ale regulamentului interior. Chestorii Adunrii naionale particip la stabilirea
salariului i indemnizaiilor cu caracter general alocate personalului. Partajarea competenelor
ntre chestori i preedinte este asemntoare la Adunarea naional i Senat. Se poate
constata totui c, n ceea ce privete competenele chestorilor, aceste sunt mai clare la cea dea doua Camer a Parlamentului, toate nominalizrile, promovrile i salarizrile trebuind s
fie stabilite prin hotrre comun a preedintelui i chestorilor.
n al doilea rnd, remarcm crearea unui dualism funcional. n practic,
formalizarea prin regulamente interioare a fost creat n cadrul Camerelor prin partajarea
sarcinilor care nu sunt stabilite detaliat de regulamente.
Astfel, spre exemplu, chiar dac Regulamentul Senatului francez prevede c
preedintele are, din punct de vedere legislativ, nalta conducere a tuturor serviciilor
Senatului401 i chestorii, sub autoritatea biroului, conduc serviciile administrative, aceast
distincie asupra ariei de competen i de materie nu presupune i crearea unei dualiti
funcionale. Or, att Senatul, ct i Adunarea naional, ale cror regulamente tac n aceast
privin, au operat o adevrat partajare a organigramei serviciilor, care este nlocuit, la
nivelul politic, de crearea unei structuri neierarhizat. Serviciile Adunrii naionale i cele ale
Senatului sunt mprite n trei poli, potrivit funciilor legislative, administrative sau comune
celor dou. Dac, formal, biroul rmne organul politic unic de conducere administrativ,
realitatea puterii este exercitat, pentru serviciile administrative, de ctre chestori. Aceast
logic este mpins suficient de departe, pentru c serviciile comune primelor dou, att la
Senat, ct i la Adunarea Naional, sunt n responsabilitatea comun a chestorilor i
preedintelui.402
Aceast dedublare funcional ntruchipat de autoritile politice diferite n funcie
de servicii se traduce printr-o dualitate administrativ la cel mai nalt nivel de ncadrare n
msura n care funcia normativ a instanelor politice este nlocuit de o conducere
administrativ care asigur ncadrarea serviciilor. Fiecare dintre cele dou entiti,
401
402

Art.101 din Regulamentul Senatului Franei


La Adunarea Naional a Franei, serviciile legislative sunt regrupate n jurul Secretariatului General al Adunrii i al
Preediniei. El cuprinde serviciile Secretariatului General, ale edinei, ale comunicaiilor, ale studiilor i documentrii,
ale comisiilor, ale bibliotecii, ale afacerilor internaionale, ale arhivelor, ale proceselor verbale analitice i ale proceselor
verbale integrale. Serviciile administrative sunt conduse de ctre Secretariatul General al Chesturii, care cuprinde
serviciile pentru afaceri administrative generale, personal, restaurante, afaceri sociale i imobile. Serviciile comune sunt
cele nsrcinate cu activitile de protocol, serviciile informatice, cele de prospectiv i de dezvoltare tehnologic.
La Senat, serviciile legislative sunt conduse de secretarul general al Senatului i cuprind: serviciile Secretariatului
General al Preediniei, cele pentru comunicaii, studii, serviciile edinei, ale comisiilor, ale afacerilor europene i cele
pentru relaii internaionale. Serviciile administrative, conduse de secretarul general al Chesturii, cuprind: serviciile
secretariatului general al chesturii, ale cabinetului chestorilor i ale securitii, ale bugetului, ale compatibilitii i a
securitii sociale, ale trezoreriei, ale patrimoniului mobiliar i de achiziii, ale arhitecturii, ale imobilelor i ale grdinilor.
Serviciile comune sunt: serviciul personal, biblioteca, arhivele i documentarea, informatica i dezvoltarea tehnologic.

160
preedinie i chestur, dispune aadar de un secretar general, al crui adjunct este un director
general.403 Acest nucleu constituit, n fiecare Camer a Parlamentului francez, din preedinte,
chestori, secretarii generali i directorii generali, asigur, sub autoritatea, cel mai adesea
formal, a biroului, gestionarea cotidian a serviciilor i ia deciziile cele mai importante.
n al treilea rnd, se poate sesiza o legtur imprecis ntre autoritatea politic i
conducerea administrativ.
Dac partajarea competenelor ntre preedinte, chestori i birou nu are ntotdeauna
claritate, obligndu-i pe acetia s ia decizii consensuale, delimitarea ntre funciile exercitate
de autoritatea politic i cele cu care este nsrcinat conducerea administrativ este cu att
mai imprecis. Aa cum am vzut, aceasta este dual, dar fr s existe o structur federativ
cum poate aprea biroul, ca instan politic. Aceast dualitate este ntrit i de absena
preeminenei ierarhice ntre cei doi secretari generali.404 Dac, ntr-adevr, principalele decizii
administrative luate de autoritatea politic sunt luate n comun de preedinte i chestori,
fiecare secretar general are responsabilitatea domeniului su, care este mai puin determinat
de funcii sau misiuni ct de gruparea serviciilor. Astfel, secretarul general al Adunrii i
Preediniei conduce serviciile legislative i le centralizeaz pe lng preedinte, asist
preedintele n edine, rspunde, n faa acestuia, de bunul mers al serviciilor a cror
conducere i este ncredinat. Pe de alt parte, secretarul general al Chesturii conduce
serviciile administrative i le centralizeaz pe lng chestori i rspunde, n faa acestora, de
bunul mers al serviciilor a cror conducere i este ncredinat.405
Adjuncilor secretarilor generali, directorii generali, le sunt conferite, adesea, i alte
misiuni, funcii particulare. Astfel, directorul general al serviciilor administrative ale
Senatului este nsrcinat cu controlul administrativ i programarea lucrrilor care implic
verificarea regularitii executrii afacerilor de orice natur.406 Din 1994, la Adunarea
naional a aprut un nou post de director general, n subordinea direct a secretarului general,
care are atribuii n domeniul afacerilor europene i internaionale i care are autoritate asupra
acestor servicii, dar care poate transfera temporar personal al Adunrii la aceste servicii.407
Aceast atribuie ilustreaz foarte bine ceea ce ar putea reprezenta n viitor reforma acestor
servicii, care ar putea substitui o organizare construit pe logic cu o administraie orientat
pe misiune. n aceast privin, trebuie menionat aici noul text al Regulamentului de
organizare i funcionare a serviciilor Camerei Deputailor, potrivit cruia, pentru
realizarea anumitor activiti sau sarcini profesionale complexe, secretarul general poate
decide constituirea unor colective de lucru formate din funcionari publici parlamentari din
cadrul structurilor de specialitate ale Camerei Deputailor.408
403

La Adunarea Naional a Franei, secretarul general al serviciilor legislative de sub autoritatea preedintelui are titlul de
Secretar General al Adunrii i al Preediniei. Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Omologul
su, care conduce serviciile administrative de sub autoritatea chestorilor, are titlul de secretar general al Chesturii.
Adjunctul su este directorul general al Chesturii.
La Senatul francez, Secretarul General al Preediniei conduce, sub autoritatea preedintelui, serviciile legislative.
Adjunctul su este directorul general al serviciilor legislative. Secretarul general al Chesturii conduce, sub autoritatea
chestorilor, serviciile administrative. Adjunctul su este directorul general al serviciilor administrative. Serviciile comune
sunt conduse de secretarul general al Preediniei, mpreun cu secretarul general al Chesturii, sub autoritatea
preedintelui Senatului i a chestorilor.
404
Dac legalitatea ierarhic este strict respectat n regulamentele interioare, totui este adevrat c funcia de secretar
general al serviciilor legislative nu numai pentru c este n legtur direct cu preedintele este mai prestigioas att la
Adunarea naional, ct i la Senat.
405
Art.2 din Regulamentul interior al Adunrii naionale (atribuiile secretarilor generali ai Senatului nefiind diferite):
Secretarul general al Preediniei asigur secretariatul biroului i a conferinei preedinilor. Asist preedintele n
edine. Este prezent la reuniunile Chesturii i informeaz preedintele asupra deciziilor care au fost luate. (...) Semneaz
comunicrile hotrrilor adoptate de preedinte i birou. (art.5) Secretarul general al Chesturii asigur secretariatul
reuniunilor Chesturii. Asist chestorii n deliberrile biroului. Semneaz comunicrile hotrrilor adoptate de chestori.
(art.12)
406
Art.12 bis. Din Regulamentul intern al Senatului. n mod identic este precizat i n ceea ce l privete pe directorul general
al serviciilor administrative ale Adunrii naionale (art.23 din Regulamentul intern al Adunrii naionale).
407
Hotrrea biroului nr.30/X din 6.04.1994
408
Art.24 alin.4 din Regulamentul de organizare i funcionare a serviciilor Camerei Deputailor.

161
O funcie important a fiecrui secretar general este aceea care l implic n procesul
de salarizare i avansare a funcionarilor. Dac decizia indic, aa cum este n toate
administraiile, o autoritate politic, puterea conducerii administrative poate fi mai mult sau
mai puin marcant. Dac este slab n cadrul administraiei publice din cadrul puterii
executive i chiar absent n cadrul colectivitilor locale, n schimb ea este foarte precis n
cadrul serviciilor parlamentare.
Secretarul general are competena de a propune, competen ce nu trebuie confundat
cu un aviz consultativ. Aceast competen implic o veritabil colaborare ntre autoritatea
politic i conducerea administrativ, astfel cum este prevzut n Regulamentul intern al
Senatului: Avansarea n clas este pronunat pentru oricare membru al personalului (...) prin
decizie a preedintelui sau a chestorilor, n funcie de natura serviciilor, la propunerea
secretarului general competent sau, eventual, a secretarilor generali, i are n vedere avizul
motivat al directorului serviciului interesat.409 Astfel, funciile fiecruia sunt precizate.
Directorul emite un aviz, care nu este urmat n mod obligatoriu, n timp ce propunerea
secretarului general, chiar dac nu are valoare de decizie, constrnge autoritatea politic s ia
o decizie - favorabil sau defavorabil - referitoare la aceasta, fiindu-i interzis s ia o hotrre
care nu a fcut obiectul unei propuneri prealabile a administraiei.
Aceast ntreptrundere, ntre autoritatea administrativ i cea politic, este uneori
conflictual i are la baz o confuzie a rolurilor datorat impreciziei textelor din regulamente
care reglementeaz competenele respective.
Colegialitatea autoritii politice nsrcinate cu gestionarea administrativ a
serviciilor, ca i legtura strns care o leag de conducerea administrativ i n mod deosebit
de funcionarii de rang nalt, constituie o tehno-structur politico-administrativ. Aceasta nu
este o excepie n cadrul funciei publice, ea gsind fundamente regulamentare clare n toate
Parlamentele i, n acelai timp, crendu-se o apropiere ntre instanele politice i cele
administrative.
7. ncercare de definire a Administraiei Parlamentare
n concluzie, reinnd din punctul nostru de vedere definiia mai complex a
administraiei publice, potrivit creia, din perspectiv funcional, acesta nseamn utilizarea
teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor
guvernrii: legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile
pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia, putem afirma c i
Administraia Parlamentar face parte din marea categorie a administraiei publice,
particularizndu-se ns prin aceea c este o administraie mijlocit, care nu are propria
capacitate juridic de drept public sau capacitate de drept civil i, prin urmare, nici
personalitate juridic proprie, ea prestnd n fapt un serviciu public n cadrul puterii
legislative, care const n organizarea executrii i executarea n concret a normelor
Constituiei, legilor i tuturor actelor normative care au drept obiect realizarea procedurilor i
condiiilor logistice necesare desfurrii n bune condiiuni a funciei legislative a Statului,
realizat prin cele dou Camere ale Parlamentului.
n cele de mai sus am ncercat s descifrez i s analizez pe larg elementele de
definire a Administraiei Parlamentare n ideea de a surprinde particularitile acesteia n
raport de administraia public component a puterii executive.
Sintetiznd elementele din definiia mai sus formulat, reinem c Administraia
Parlamentar:
este parte a administraiei publice.
este o administraie mijlocit, neavnd competen de decizie proprie.
409

Art.54 din Regulamentul intern al Senatului Romniei.

162

nu are personalitate juridic, neavnd capacitate juridic proprie.


nu este o administraie de autoritate, ci o administraie de servicii prestate n
cadrul puterii legislative.
ntreaga activitate a Administraiei Parlamentare se desfoar. potrivit
principiilor autonomiei Parlamentului i separaiei puterilor n stat.
n acest sens, este de reinut c:
Un Parlament necesit o independen suficient n materie financiar, uman i
tehnic, pentru a-i putea ndeplini funciile independent de executiv. Aceasta
este o consecin a principiului separaiei puterilor, potrivit cruia puterile
executiv, legislativ i judectoreasc sunt conferite unor organe diferite, tocmai
pentru a preveni orice fel de abuz de putere.
Bugetele Administraiei Parlamentare pot fi pregtite n mod independent de
bugetul guvernului, dar, din raiuni practice, acestea trebuie s fie realiste: s fie
proporionate prin raportare la resursele disponibile ale societii i s in cont
de constrngerile financiare i economice ale statului.
Autonomia n proprietatea bunurilor sale, ca de exemplu cea asupra cldirilor
Parlamentului, este unul dintre aspectele de independen a Parlamentului, dar
autonomia nu semnific c Parlamentul nu este supus regulilor juridice puse n
oper de executiv (regulile de urbanism).
Capacitatea Parlamentelor de a angaja propriul personal i de a-i organiza
propria securitate contribuie la ntrirea autonomiei Parlamentului.
Aciunile parlamentare nefiind supuse anumitor aciuni judiciare, au fost un
element important n aplicarea principiului separaiei puterilor.
Limitrile financiare impuse rilor mai srace fac mai dificil deplina
independen parlamentar, mai ales dac Parlamentul nu are resursele necesare
pentru a funciona astfel cum dorete i trebuie s se ndrepte spre guvern pentru
a-i solicita resursele necesare.
Procesul de recrutare prin concurs al funcionarilor parlamentari, nsoit de salarii
mai bune, permit crearea unei Administraii Parlamentare care, la rndul ei,
permite protejarea independenei Parlamentului.
Independena Parlamentului este, de asemenea, evident atunci cnd funcionarii
parlamentari i regulile care li se aplic lor i conduitei lor, sunt distincte de cele
care se aplic restului funcionarilor publici.
Pentru a asigura existena unei Administraii Parlamentare competente,
exigenele cerute personalului parlamentar pot face referire la niveluri de
educaie, de profesionalism i integritate crescute.

163

CAPITOLUL V.
CADRUL ORGANIZATORIC I FUNCIONAL
AL ADMINISTRAIEI PARLAMENTULUI ROMNIEI

1. Privire de ansamblu asupra structurilor organizatorice ale Administraiei


Parlamentului Romniei
Potrivit dispoziiilor art. 61 din Constituia Romniei, Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii. Parlamentul
Romniei are o organizare bicameral, fiind alctuit din Camera Deputailor i Senat.
Camera Deputailor i Senatul sunt alese n cele 42 de circumscripii electorale, prin
vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile Legii nr.373/2004 pentru
alegerea Camerei Deputailor i a Senatului.
Opiunea pentru un sistem identic de alegere a celor dou Camere legislative confer
acestora o legitimitate identic, ambele corpuri legislative fiind expresia voinei politice a
aceluiai corp electoral.410
Cele dou Camere ale Parlamentului Romniei au un numr diferit de membri. n
legislatura 2004 2008, Camera Deputailor este format din 332 deputai, iar Senatul din
137 senatori. Diferena de numr se datoreaz normei de reprezentare diferit de la o Camer
la alta, norm de reprezentare care este stabilit prin legea electoral 411. Astfel, norma de
reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70.000 locuitori, iar
pentru alegerea Senatului, este de un senator la 160.000 locuitori.
Regula general care guverneaz organizarea i funcionarea celor dou Camere
Legislative const n deplina lor autonomie, care decurge din principiul constituional al
separaiei i echilibrului celor trei puteri n stat. Dei ntre cele trei puteri exist un anumit
grad de interferen, de colaborare i control reciproc ntr-un sistem de reguli mai mult sau
mai puin rigide, organizarea lor intern este, n principiu, autonom. Astfel, Constituia
Romniei prevede n articolul 64 la alineatul (1) c organizarea i funcionarea fiecrei
Camere se stabilesc prin regulament propriu i c resursele financiare ale Camerelor sunt
prevzute n bugetele aprobate de acestea. Sunt astfel definite dou principii generale, i
anume, pe de o parte autonomia organizatoric i funcional a Camerei Deputailor i a
Senatului i, pe de alt parte, autonomia financiar a celor dou Camere legislative.
Trebuie subliniat nc o dat c autonomia organizatoric, funcional i financiar a
Camerelor Legislative are la baz principiul constituional al separaiei i echilibrului puterilor
n stat, potrivit cruia exist o net demarcaie funcional ntre puterea legislativ, puterea
executiv i cea judectoreasc. Dei cele trei puteri colaboreaz i se interfereaz n procesul
de conducere, n ceea ce privete organizarea proprie, fiecare dintre acestea se organizeaz i
i angajeaz personalul de specialitate potrivit unor reglementri i necesiti individuale.
Structurile interne specifice fiecrei Camerei i care sunt prevzute n Regulamentele
fiecreia dintre cele dou Camere sunt reprezentate de: Biroul Permanent, grupurile
parlamentare i comisiile parlamentare.

410

Cristian Ionescu, Constituia Romniei Legea de revizuire comentat i adnotat cu dezbateri Parlamentare, Editura
All Beck, Bucureti, 2003, pg.110
411
Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.887/29.09.2004, cu modificrile i completrile ulterioare

164
Biroul Permanent este compus din: preedinte, patru vicepreedini, patru secretari i
patru chestori. Preedintele fiecrei Camere, care este, totodat, i preedintele Biroului
Permanent, se alege prin vot secret la nceputul legislaturii, pe ntreaga durat a mandatului
Camerei, iar ceilali membri ai Biroului permanent fiind alei la nceputul fiecrei sesiuni
parlamentare.
Grupurile parlamentare se constituie prin asocierea deputailor sau senatorilor care
au candidat n alegeri pe listele aceluiai partid, ale aceleiai formaiuni politice, aliane
politice sau aliane electorale. Un grup parlamentar trebuie s fie constituit din cel puin 10
deputai sau 7 senatori. Trebuie menionat c la Camera Deputailor funcioneaz un organism
colegial, Comitetul liderilor grupurilor parlamentare, format din liderii grupurilor
parlamentare constituite n Camera Deputailor 412.
Comisiile parlamentare sunt organisme de lucru nfiinate cu scopul de a ndeplini
atribuiile prevzute de lege i de Regulament pentru fiecare dintre cele dou Camere.
Comisiile parlamentare pregtesc documentele de lucru pentru lucrrile n plen ale Camerelor
i exercit controlul parlamentar. Alctuirea comisiilor parlamentare se face cu respectarea
configuraiei politice iniiale a fiecrei Camere.
Constituite n temeiul dispoziiilor constituionale413, tipurile de comisii parlamentare
existente la cele dou Camere ale Parlamentului sunt urmtoarele:
- comisii permanente,
- comisii de anchet,
- comisii speciale,
- comisii comune cu Senatul.
Rolul comisiilor permanente const n elaborarea rapoartelor i avizelor privind
documentele ce urmeaz a fi puse n dezbaterea Camerei.
Comisiile permanente examineaz proiectele de legi, propunerile legislative,
proiectele de hotrri ale fiecreia dintre cele dou Camere ori proiectele de hotrri ale
Parlamentului, avizele i amendamentele, n vederea elaborrii rapoartelor sau avizelor;
dezbat i hotrsc asupra altor probleme trimise de Birourile Permanente; pot efectua anchete
parlamentare, precum i alte activiti, n conformitate cu prevederile Regulamentelor fiecrei
Camere i ale Regulamentului edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului.
n afara comisiilor permanente, Camerele pot institui comisii de anchet i comisii
speciale.
n condiiile n care se consider necesar clarificarea cauzelor i mprejurrilor n
care s-au produs evenimente sau au avut loc aciuni cu efecte negative, precum i stabilirea
concluziilor, rspunderilor i msurilor ce se impun, att Camera Deputailor, ct i Senatul,
pot hotr iniierea unei anchete parlamentare. Ancheta poate fi realizat de o comisie
permanent sau de o comisie de anchet parlamentar nfiinat n acest scop. Anchetele
Parlamentare nu pot avea ca obiect investigarea unor fapte sau activiti care fac obiectul unor
anchete judiciare sau care se afl pe rolul unor instane de judecat.
Camerele pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte legislative
complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative ori pentru alte scopuri.
De asemenea, Camera Deputailor i Senatul i pot constitui comisii comune.
Pentru ca toate aceste structuri ale Parlamentul Romniei s poat funciona i pentru
ca acesta s-i poat ndeplini atribuiile conferite att prin Constituie, ct i prin legile
speciale, acestuia trebuie s i se asigure condiiile organizatorice i materiale necesare pentru
buna desfurare a activitilor parlamentare.

412

413

Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este o structur care funcioneaz numai la Camera Deputailor. Potrivit
art.37 din Regulamentul Camerei Deputailor, republicat, Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este alctuit din
liderii grupurilor parlamentare constituite conform configuraiei politice iniiale a Camerei Deputailor.
Art.64 alin.(4) din Constituia Romniei prevede c: Fiecare Camer i constituie comisii permanente i poate institui
comisii de anchet sau comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune.

165
Oferirea suportului logistic absolut necesar ndeplinirii funciilor i atribuiilor
Parlamentului Romniei i revine Administraiei Parlamentare.
Administraia Parlamentar face obiectul reglementrii unor reguli speciale de
organizare i funcionare, stabilite, n primul rnd, de Adunrile Legislative sau de autoriti
publice desemnate s adopte astfel de reglementri. Reglementrile legale privind organizarea
Administraiei Parlamentare nu fac parte din dreptul constituional, chiar dac unele
Constituii conin dispoziii referitoare la aceast materie, i nici din ceea ce numim Dreptul
Parlamentar. De asemenea, nu se poate susine c ar exista un Drept al Administraiei
Parlamentare, ci numai reglementri privind acest domeniu. 414
Procednd la analiza a diverse Administraii Parlamentare, se pot desprinde unele
elemente ce se regsesc n Administraiile Parlamentare din cvasi-totalitatea rilor i care se
pot constitui n adevrate elemente de definire, de particularizare a Administraiei
Parlamentare n raport de administraia public ca autoritate component a puterii executive.
Aceste elemente, care ar putea face diferena dintre cele dou tipuri de administraie, sunt:
structura, funciile i personalul.
Pentru a face o analiz a administraiei Parlamentului Romniei, m voi opri n
continuare numai la primele elemente de definire, i anume la structurile organizatorice i
funciile serviciilor celor dou Camere legislative, urmnd ca problematica gestionrii
personalului s fac obiectul unei analize ulterioare.
n vederea organizrii i funcionrii sale ca organism de reprezentare naional, ca
orice alt autoritate public, i Parlamentul Romniei are o anumit structur administrativ,
ncadrat cu un personal specializat, precum i resurse financiare proprii, destinate realizrii
logisticii necesare misiunilor sale. Acestea formeaz de fapt Administraia Parlamentar care,
prin mijloacele pe care le are la dispoziie, trebuie s i realizeze funciile sale.
1.1. Concepia general n amenajarea structurilor celor dou Camere ale Parlamentului
Romniei
Concepia general care a stat la baza aezrii structurilor administraiei celor
dou Camere a avut n vedere ca att serviciile Camerei Deputailor, ct i serviciile Senatului
s poat oferi suportul tehnic necesar ndeplinirii funciilor celor dou Camere Legislative.
Pentru aceasta, serviciile acestora sunt menite s asigure, prin compartimentele componente,
pe de o parte, asistena de specialitate, iar pe de alt parte, condiiile organizatorice i
materiale att pentru desfurarea activitilor parlamentare, ct i pentru desfurarea
activitilor legate de exercitarea mandatului de deputat sau de senator att n grupurile
parlamentare, n comisii i n plen, ct i n circumscripiile electorale.
Principala funcie a serviciilor celor dou Camere de asigurare a pregtirii i
desfurrii lucrrilor parlamentare i a celor care implic exercitarea prerogativelor
constituionale ale Parlamentului se realizeaz n primul rnd prin asigurarea din punct de
vedere tehnic, administrativ i de specialitate a elaborrii, redactrii i definitivrii actelor
legislative. De asemenea, se asigurar asistena de specialitate pentru activitatea comisiilor
Parlamentare, precum i organizarea lucrrilor plenului Camerei Deputailor, inclusiv a
edinelor comune. Administraia Parlamentar asigur, de asemenea, evidena i
informatizarea activitii legislative, buna organizare i desfurare a activitii celor dou
Birouri Permanente i a Comitetului liderilor grupurilor parlamentare. Astfel, se asigurar
asistena de specialitate pentru dezbaterea proiectelor de legi n plenul Camerei Deputailor, a
Senatului, sau n plenul celor dou Camere, elaborndu-se studii, sinteze i analize
comparative, n scopul mbuntirii i perfecionrii cadrului legislativ, asigurndu-se
414

Vincent Tocanne, Les structures administratives des parlements. Perspectives comparatives. Revue franaise
dadministration publique, no.68/1993, pg. 505-519

166
informarea i documentarea membrilor Birourilor Permanente, grupurilor parlamentare i
comisiilor parlamentare. Administraia Parlamentar are o important funcie n organizarea i
desfurarea activitilor de relaii parlamentare externe i de protocol, precum i n activitatea
de informatic, relaii cu presa i cu publicul, registratur i arhiv, precum i prin gestionarea
resurselor umane i financiare, contenciosul administrativ i auditul intern.
Pe lng asigurarea pregtirii i desfurrii lucrrilor parlamentare, structura
administrativ a fost conceput s desfoare i alte funcii, strict administrative. Astfel, o
parte dintre compartimente elaboreaz propunerile pentru asigurarea resurselor materiale i
umane i distribuia acestora n conformitate cu hotrrile adoptate de Camera Deputailor,
precum i pe baza aprobrilor secretarilor generali, n calitate de ordonatori principali de
credite, potrivit competenelor; gestioneaz aceste resurse i exercit controlul utilizrii
acestora n conformitate cu prevederile legale. De asemenea, administreaz spaiile Palatului
Parlamentului i asigur serviciile auxiliare necesare pentru buna utilizare a acestor spaii.
Prin aceste servicii se elaboreaz propuneri privind relaiile cu autoritile publice, cu
organizaiile interne i internaionale i, de asemenea, se exercit controlul intern prin control
financiar preventiv i audit public intern.
Nivelurile organizatorice ale structurii serviciilor Camerei Deputailor i
Senatului sunt:
a) nivelul I: compartimentele aprobate prin Hotrrea Camerei Deputailor
nr.23/2006 privind structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor,
respectiv prin Hotrrea Senatului nr.20/2001 privind structura serviciilor
Senatului, republicat, cu completrile ulterioare. Acestea sunt att departamente,
direcii generale, direcii independente, ct i servicii ori birouri;
b) nivelul II: direcii organizate n cadrul departamentelor i direciilor generale
prevzute la nivelul I;
c) nivelul III: compartimentele organizate, de regul, n cadrul direciilor din nivelul
I i II (servicii, secii, sectoare i birouri).
Trebuie menionat o deosebire n ceea ce privete serviciile Senatului n raport
cu serviciile Camerei Deputailor, i anume c n cadrul serviciilor Senatului nu sunt
organizate direcii generale.
De asemenea, trebuie menionat c, pentru a ndeplini atribuiile stabilite de
membrii Biroului Permanent, de liderii grupurilor parlamentare ori de ctre deputai, sunt
stabilite cteva structuri distincte, coordonate, fiecare, n mod direct de ctre acetia, astfel:
- Cancelaria Preedintelui Camerei Deputailor este coordonat de ctre Preedintele
Camerei Deputailor;
- Directorul de cabinet al Preedintelui Senatului i grupul de consilieri sunt
coordonai de ctre Preedintele Senatului;
- Cabinetele membrilor Biroului permanent i secretariatul acestora sunt coordonate
de ctre fiecare membru al Biroului permanent;
- Secretariatul pentru grupurile Parlamentare este coordonat de ctre liderul
grupului Parlamentar respectiv;
- colaboratorii deputailor i ai senatorilor, angajai pentru activitatea n
circumscripiile electorale sunt coordonai de ctre fiecare deputat ori senator.
1.2. Restriciile legale ale organizrii structurilor administrative
Este cunoscut faptul c att structura, ct i funciile agenilor administrativi se
stabilesc prin lege. Aadar, normele juridice emise de autoritile competente sunt cele prin
care se stabilesc restriciile, limitele competenelor i tipul de structur a oricrei administraii.

167
Serviciile Camerei Deputailor sunt organizate pe baza Hotrrii Camerei
Deputailor nr.23/2006 privind structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor415
(fig.1) i a Hotrrii Camerei Deputailor nr.31/2006 pentru aprobarea Regulamentului de
organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor, precum i a statului de funcii pe
anul 2006 (fig.2).
Astfel, potrivit prevederilor art. 1 alin. (3) din Hotrrea Camerei Deputailor
nr.23/2006 privind structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor, n cadrul
compartimentelor se pot organiza, prin hotrre a Biroului permanent, direcii, sectoare,
servicii, birouri, potrivit normelor de structur aprobate de Biroul permanent.
De asemenea, potrivit prevederilor art. 31 alin. (2) lit. m) din Regulamentul
Camerei Deputailor416, Biroul permanent al acestei Camere avizeaz i supune aprobrii
plenului Camerei Deputailor structura organizatoric, statul de statul de funcii al serviciilor.
n ceea ce privete serviciile Senatului, acestea sunt organizate n temeiul
prevederilor Hotrrii Senatului nr.20/2001 privind structura serviciilor Senatului,
republicat417 (fig.3) i ale Hotrrii Biroului Permanent al Senatului nr.2/2001 pentru
aprobarea subdiviziunilor structurii organizatorice a serviciilor Senatului, cu modificrile si
completrile ulterioare (fig.4). Astfel, potrivit prevederilor acestor hotrri, serviciile
Senatului sunt alctuite din departamente, direcii, servicii, birouri i ateliere. n cadrul
departamentelor funcioneaz direcii, iar n cadrul direciilor, prin hotrre a Biroului
permanent al Senatului, se pot organiza servicii, birouri i ateliere.
Activitatea serviciilor Senatului se desfoar n limitele Regulamentului de
organizare i funcionare aprobat de Biroul permanent418, la propunerea secretarului general.
Statul de funcii se aprob de Biroul permanent, la propunerea secretarului general al
Senatului.

415

publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.583 din 5.07.2006


republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35 din 16 ianuarie 2006
417
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.544/29.07.2003, completat prin Hotrrea Senatului
nr.20/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.564/29.06.2006
418
Hotrrea Biroului Permanent al Senatului nr.6/26.06.2001.
416

168

figura 1
Structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor419
419

aprobat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr.23/2006 privind structura organizatoric al serviciilor Camerei
Deputailor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.583 din 5.07.2006

CENTRUL INTERNAIONAL DE CONFERINE


- Direcia pentru promovare, contractare i organizare
- Serviciul promovare - contractare
- Serviciul organizare i prestaii
- Direcia pentru alimentaie
- Serviciul pentru aprovizionare
- Serviciul buctrie-cofetrie
- Serviciul desfacere (restaurante i bufete)
- Compartimentul tehnologic

DIRECIA CERCETARE I DOCUMENTARE


- Serviciul studii parlamentare
- Serviciul documentare
- Biblioteca (serviciu)

DIRECIA PENTRU TEHNOLOGIA INFORMAIEI I


COMUNICAIILOR
- Serviciul pentru managementul reelei informatice, logistic i
Internet
- Serviciul pentru comunicaii
- Serviciul pentru tehnologia informaiilor administrative
- Serviciul pentru gestionarea bazelor de date legislative

DIRECIA GENERAL PENTRU AFACERI EXTERNE


- Direcia cooperare parlamentar bilateral
- Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare
internaionale

SECRETAR GENERAL
ADJUNCT

Serviciul
audit

Serviciul
juridic

DIRECIA DE CONTROL
- Serviciul control administrativ
- Serviciul control de gestiune
- Serviciul control financiar-preventiv

figura 2
Subdiviziunile structurii organizatorice a Serviciilor Camerei Deputailor
DIRECIA RESURSE UMANE
- Serviciul administrare resurse umane
- Serviciul pentru dezvoltare profesional

DEPARTAMENTUL ECONOMIC
- Direcia financiar-contabil
- Serviciul financiar
- Serviciul contabilitate
- Serviciul contabilitate bunuri
- Serviciul financiar-contabil pentru activiti finanate din
venituri proprii
- Direcia decontri pentru deputai
- Serviciul decontri
- Biroul Servicii generale
- Direcia de salarizare
- Serviciul stat de funcii i salarizare personal din circumscripii
electorale
- Serviciul salarizare administraie central
- Direcia achiziii publice
- Serviciul contractri
- Serviciul achiziii publice
- Serviciul pentru evidena tehnic-operativ a gestiunii

Secretariatul
comisiilor parlamentare

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
- Direcia procedur legislativ, sinteze i evaluri
- Direcia pentru organizarea lucrrilor n plen
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor n plen
- Serviciul proceduri parlamentare, evidene i secretariat
- Serviciul stenograme
- Serviciul pentru lucrri n comisii

Institutul Romn pentru


Drepturile Omului

SECRETAR
GENERAL

BIROU
PERMANENT

PREEDINTE

Cabinete membri
Biroul permanent

Secretariatul pentru
Cabinetele membrilor
Biroului permanent

DIRECIA DE PROTOCOL

DIRECIA AFACERI INTERNE


- Serviciul pentru paza bunurilor i acces
- Serviciul echipamente de supraveghere i control
- Serviciul paz i supraveghere parcaj subteran
- Compartimentul PSI, protecie civil i eviden

DIRECIA PENTRU RELAII PUBLICE


- Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii
- Serviciul Multimedia
- Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil
- Centrul Educaional
- Centru publicaii i televiziune

DIRECIA AFACERI EUROPENE


- Serviciul politici U.E.
- Serviciul control parlamentar U.E.
- Biroul I.P.E.X.
- Compartimentul traduceri

Secretariatul pentru
Grupurile parlamentare

DEPARTAMENTUL SECRETARIATULUI TEHNIC


- Direcia pentru organizarea i evidena lucrrilor Biroului
permanent
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului permanent i
ale Comitetului liderilor grupurilor parlamentare
- Compartimentul evidene i stenograme
- Compartimentul pentru protecia informaiilor clasificate
- Centrul de Informare a Ceteanului Registratura
- Arhiv

- Serviciul de ambientare i expoziii


- Muzeul Parlamentului Romniei

Cabinet Secretar General


director general

- Cabinetul Preedintelui
- Grupul de consileri

Cancelarie,
director general

DIRECIA GENERAL PENTRU DEZVOLTARE


- Direcia pentru pregtirea lucrrilor de investiii
- Serviciul pentru implementarea lucrrilor de investiii i
reparaii capitale aferente construciei
- Serviciul pentru contractarea lucrrilor de investiii i
reparaii capitale aferente construciei
- Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor de investiii
- Serviciul recepie
- Biroul dirigini
- Direcia Carte Tehnic

DEPARTAMENTUL ADMINISTRATIV I INFRASTRUCTUR


- Direcia tehnic
- Serviciul tehnic
- Serviciul energetic
- Serviciul audio-video
- Serviciul ascensoare
- Serviciul dispecerat tehnic
- Direcia administrativ
- Sector administrativ zona I
- Sector administrativ zona II
- Sector administrativ zona III
- Sector administrativ zona IV
- Sectorul horticol
- Direcia pentru transporturi
- Serviciul dispecerat i exploatare auto
- Serviciul pentru mecanizare i transporturi diverse
- Serviciul pentru ntretinere i reparaii auto
- Serviciul ntreinere

SECRETAR GENERAL
ADJUNCT

Regia Autonom
Monitorul Oficial

169

170

figura 3
Structura serviciilor Senatului 420

420

aprobat prin Hotrrea Senatului nr.20/2001 privind structural serviciilor Senatului, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.544/29.07.2003, completat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.564/29.06.2006

171

figura 4
Subdiviziunile structurii serviciilor Senatului 421

421

Hotrrea Biroul Permanent al Senatului nr.2/2001 pentru aprobarea subdiviziunilor structurii organizatorice al serviciilor
Senatului

172
2. Analiz comparativ a cadrului organizatoric din Administraia Camerei
Deputailor i Senatului
2.1. Structura politic de conducere
Avnd n vedere faptul c tiina administraiei constituie o variant tiinific
pozitiv a oricrei analize efectuate asupra administraiei, iar partea dominant se regsete
ntr-o analiz normativ prin natura sa, asupra regulilor juridice specifice dreptului
administrativ, nu vom putea evita o analiz detaliat a normelor juridice specifice. Obiectul
prezentei analize are ns o specificitate deosebit. Administraia Parlamentar presupune o
originalitate accentuat, mai cu seam datorit legturii nemijlocite pe care o are cu
politicul, nu doar prin acel cordon ombilical despre care vorbeam i care exist ntre
administraia public i politic, ci suntem n prezena unei adevrate contopiri, sau mai
corect, mpletiri a activitii Administraiei Parlamentare cu activitatea politic. Aadar,
dei rolul accentuat al dreptului n reglementarea structurilor organizatorice ale administraiei
din Camera Deputailor i din Senat nu poate fi contestat, voi ncerca s depesc analiza pur
instituional, adugndu-i elemente de analiz organizaional, din dorina de a sublinia c
i n cadrul Administraiei Parlamentare se pot semnala tendine de autonomizare a unor
compartimente, care ncearc s se sustrag ierarhiei administrative interne, ceea ce poate
conduce uneori la o segmentare a acestei organizaii, pe care o numim Administraie
Parlamentar. De asemenea, voi ncerca s semnalez aspectele legate de porozitatea
frontierelor diferitelor compartimente, care se reflect n special prin apariia unor suprapuneri
ori paralelisme.
mpletirea politicului cu administraia se reflect cel mai clar n faptul c la
Camera Deputailor, activitatea de conducere i control a serviciilor este realizat, potrivit
prevederilor articolului 31 litera n) din Regulament422, de ctre un organ colegial de
conducere - Biroul Permanent al Camera Deputailor. La Senat, de asemenea, aceast
activitate este realizat, potrivit prevederilor articolului 36 alineatul (1) litera r) din
Regulamentul Senatului423, de Biroul Permanent al Senatului, ambele structuri politice de
conducere a Legislativului compuse deci din funcionari politici.
Tot oameni politici, i anume vicepreedinii i secretarii Birourilor permanente,
coordoneaz unele domenii de activitate, potrivit hotrrii Biroului permanent, iar chestorii
exercit atribuii de verificare i control asupra activitii financiare i bugetare, precum i
asupra gestionrii patrimoniului. n acelai sens este de reinut c preedinii i birourile
comisiilor exercit atribuii de conducere a activitii personalului prevzut la comisii, iar
liderii grupurilor parlamentare conduc i controleaz activitatea personalului prevzut la
grupul parlamentar respectiv, precum i la cabinetul liderului grupului parlamentar.
2.2. Structura de conducere administrativ-ierarhic
Conducerea administrativ-ierarhic a serviciilor Camerei Deputailor i Senatului
este format din:
- secretarii generali,
- secretarii generali adjunci,
- efii de departamente i directorii generali,
- directorii direciilor independente - prevzute n Hotrrea Camerei Deputailor
nr.23/2006 privind structura organizatoric a Serviciilor Camerei Deputailor
422
423

republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.35/16.01.2006


Hotrrea Senatului nr.28/24.10.2005 privind Regulamentul Senatului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.948/25.10.2005

173
(fig.1. i fig.3.) i n Hotrrea Senatului nr.20/2001 privind structura
serviciilor Senatului, cu modificrile i completrile ulterioare,
- directorii direciilor din structura direciilor generale i a departamentelor
(fig.2. i fig.4.),
- efii de servicii, secii, sectoare sau birouri.
Dup cum este bine cunoscut, n toate Adunrile Parlamentare, structurile
Administraiei Parlamentare se constituie ntr-o ierarhie piramidal, n fruntea creia se afl
un nalt funcionar public424,425, cunoscut generic sub denumirea de secretar general. Astfel,
n Regulamentul Camerei Deputailor se prevede c secretarul general conduce personalul din
serviciile Camerei Deputailor i rspunde de buna funcionare a serviciilor Camerei
Deputailor.
Potrivit articolului 223 din Regulamentul Camerei Deputailor, republicat,
secretarul general este numit i eliberat din funcie de ctre Camera Deputailor, la propunerea
Biroului Permanent al Camerei, dup consultarea Comitetului liderilor grupurilor
parlamentare. n perioada n care funcia de secretar general este vacant, atribuiile,
competenele i responsabilitile acesteia sunt preluate i exercitate de secretarul general
adjunct.
Secretarul general este ordonatorul principal de credite al Camerei Deputailor i
are competenele i responsabilitile stabilite de lege pentru aceast calitate. Secretarul
general poate delega unele competene secretarului general adjunct i unor directori generali
sau directori.
Dup cum am mai artat, secretarul general conduce personalul din structurile
Camerei Deputailor, ns semnalm o excepie, cuprins n Regulamentul intern al
funcionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputailor426, i anume n ceea ce
privete personalul care i desfoar activitatea n cadrul comisiilor permanente ale Camerei
Deputailor, la Cancelaria Preedintelui Camerei Deputailor, la cabinetele membrilor Biroului
permanent, la Secretariatul grupurilor parlamentare i n corpul tehnic al comisiilor
parlamentare, care este subordonat secretarului general numai sub aspectul pregtirii
profesionale i al respectrii ordinii interioare. Secretarul general poate sanciona acest
personal pentru abateri sub aspectul pregtirii profesionale sau al respectrii ordinii interioare
numai cu consultarea prealabil a coordonatorului su direct. Iat aadar un exemplu de
autonomie a unor compartimente, care sunt practic, scoase din structura ierarhic a
Administraiei Parlamentare. Este un exemplu tipic de mpletire a administraiei cu politicul.
Un alt exemplu: numirea n funcie att a funcionarilor publici parlamentari427,
ct i a personalului contractual din cadrul serviciilor Camerei Deputailor se face prin Ordin
al secretarului general. Totui, potrivit prevederilor Regulamentului de organizare i
funcionare al Serviciilor Camerei Deputailor428, exist i unele condiii suplimentare care
trebuie ndeplinite n ceea ce privete numirea n funcii a unor anumite categorii de personal.
Astfel,
- numirea n funcia de director general se face cu avizul conform al Biroului
permanent.
- numirea n funcii a personalului la Cancelaria Preedintelui se face la
propunerea Preedintelui Camerei Deputailor.
- numirea n funcii a personalului la cabinetele membrilor Biroului permanent se
face la propunerea fiecrui membru al Biroului permanent.

424

Cristian Ionescu, Administraie Parlamentar, Suport de curs, SNSPA, 2005


Potrivit art.7 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar, funcia de secretar general i cea
de secretar general adjunct sunt funcii publice parlamentare corespunztoare nalilor funcionari publici parlamentari.
426
Art.10 alin.2-4 din Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputailor
427
A se vedea n acest sens, art. 15 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statului funcionarului public Parlamentar.
428
aprobat prin Hotrrea Biroului Permanent al Camerei Deputailor nr.9/25.06.2003
425

174
- numirea n funcii a personalului la grupurile parlamentare se face la propunerea
liderului grupului parlamentar respectiv.
- numirea n funcii a personalului la birourile parlamentare din circumscripiile
electorale se face la propunerea deputatului respectiv.
Exist, aadar, un oarecare conflict de reglementare ntre Statutul funcionarului
public parlamentar i Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din
serviciile Camerei Deputailor, care, practic, adaug la lege, condiionnd numirea n funcii
de avizele unor oameni politici.
n ceea ce privete numirea n funcii a personalului la cabinetele membrilor
Biroului permanent, care, potrivit art.22 alin.(4) din Regulamentul de organizare i
funcionare a serviciilor Camerei Deputailor, se poate face numai la propunerea fiecrui
membru al acestuia, putem considera c aceasta reprezint un punct vulnerabil al actualelor
reglementri, ntruct membrii Biroului Permanent, cu excepia preedintelui, sunt alei,
potrivit dispoziiilor constituionale429 i regulamentare n vigoare, la nceputul fiecrei sesiuni
parlamentare. Pn de curnd, personalul era angajat la cabinet prin contract de munc pe
durat nedeterminat. Aceasta presupune ca acest personal, n cazul n care un parlamentar
nu mai deine o funcie n Biroul permanent, s-i continue activitatea i s serveasc noul
parlamentar ce a fost ales n respectiva funcie. Nu ntotdeauna, ns, acel personal este agreat,
mai ales atunci cnd compoziia politic a Biroului Permanent se schimb, potrivit nelegerii
avute ntre liderii grupurilor parlamentare la nceputul legislaturii, ceea ce determin o
fluctuaie nejustificat a acestei categorii de personal i un deficit de competen. Aceast
reglementare a fost nlturat de Biroul permanent, n prezent personalul nou angajat avnd
contract de munc pe durat determinat, de regul pe durata unei sesiuni parlamentare.
Secretarul general ncheie cu persoanele numite n funcie un contract individual
de munc, potrivit prevederilor Codului muncii i ale Legii nr.7/2006 privind statului
funcionarului parlamentar. Eliberarea sau destituirea din funcie a tuturor salariailor,
precum i transferul acestora se face tot prin ordin al secretarului general, potrivit prevederilor
legale.
Dup cum rezult din structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor,
secretarul general al acesteia coordoneaz n mod direct urmtoarele compartimente:
- Cabinetul secretarului general;
- Departamentul Legislativ;
- Departamentul secretariatului tehnic;
- Departamentul Economic;
- Direcia pentru resurse umane;
- Direcia Afaceri Europene;
- Direcia pentru relaii publice;
- Direcia afaceri interne;
- Direcia de protocol;
- Direcia de control;
- Serviciul juridic;
- Serviciul audit.
Pentru realizarea anumitor activiti sau sarcini profesionale complexe, secretarul
general poate decide constituirea unor colective de lucru formate din funcionari publici
parlamentari din cadrul structurilor de specialitate ale Camerei Deputailor, aadar o structur
administrativ dinamic, destinat rezolvrii unui proiect determinat, un fel de administraie
de misiune.
n ceea ce privete relaia cu Regia Autonom Monitorul Oficial, care i
desfoar activitatea sub autoritatea Camerei Deputailor, secretarul general exercit
atribuiile prevzute de legislaia n vigoare pentru ministerul de resort.
429

art. 64 alin.(2) din Constituia Romniei

175
De asemenea, secretarul general exercit controlul ierarhic asupra activitii
secretarilor generali adjunci i asupra compartimentelor conduse n mod direct de acesta,
precum i asupra activitilor ndeplinite de aceste compartimente.
n ndeplinirea atribuiilor sale, secretarul general colaboreaz cu autoritile i
instituiile statului, cu ageniile guvernamentale i neguvernamentale, cu operatorii economici,
cu mass-media i societatea civil. Pentru modul n care i ndeplinete atribuiile i sarcinile
ce i revin, secretarul general rspunde n faa Camerei Deputailor i a Biroului permanent.
Serviciile Senatului, ca i la Camera Deputailor, sunt constituite astfel, dup cum
am mai artat, ntr-o ierarhie piramidal, condus de un nalt funcionar public, secretarul
general 430.
n ceea ce privete secretarul general al Senatului, acesta este numit n funcie de
Senat, cu avizul Biroului permanent.
Secretarul general conduce serviciile Senatului i ntreaga activitate a acestora.
Astfel, din structura organizatoric a serviciilor Senatului rezult c secretarul general al
acestuia coordoneaz urmtoarele compartimente:
- Secretariatul secretarului general;
- Departamentul legislativ;
- Departamentul pentru informatic, buget, contabilitate i logistic;
- Direcia secretariat general;
- Direcia relaii parlamentare externe;
- Direcia afaceri europene;
- Direcia resurse umane i paapoarte;
- Serviciul pentru lucrrile Biroului permanent;
- Serviciul protocol;
- Biroul contencios;
- Biroul audit public intern.
Ca i la Camera Deputailor, Secretariatele membrilor Biroului Permanent i
Secretariatele grupurilor parlamentare sunt coordonate de secretarul general al Senatului
numai sub aspect administrativ.
Secretarii generali adjunci sunt nlocuitorii de drept ai secretarului general.
Delegarea atribuiilor secretarului general ctre un secretar general adjunct se realizeaz prin
ordin al secretarului general. Acest ordin cuprinde att perioada de delegare a atribuiilor, ct
i natura atribuiilor delegate.
La Camera Deputailor, secretarii generali adjunci sunt numii n funcie i
eliberai din funcie n aceleai condiii ca i secretarul general, prin hotrre a Camerei
Deputailor, la propunerea Biroului Permanent, dup consultarea Comitetului liderilor
grupurilor parlamentare.
Secretarii generali adjunci sunt subordonai Biroului permanent i secretarului
general al Camerei Deputailor i rspund n faa acestora pentru modul n care i ndeplinesc
atribuiile i sarcinile ce le revin.
Potrivit structurii organizatorice a serviciilor Camerei Deputailor, fiecare dintre
secretarii generali adjunci coordoneaz n mod direct i rspunde de activitatea anumitor
compartimente, astfel:
a) un secretar general adjunct coordoneaz :
- Direcia cercetare i documentare ;
- Direcia pentru tehnologia informaiei i comunicaiilor ;
- Direcia general afaceri externe;
- Centrul Internaional de Conferine.

430

Art.7 alin.(1) din Legea nr.7/2006 privind statutul funcionarului public parlamentar

176
b) un secretar general adjunct coordoneaz :
- Departamentul administrativ i infrastructur;
- Direcia general pentru dezvoltare.
Secretarii generali adjunci organizeaz, coordoneaz i rspund de activitile
privind utilizarea fondului construit aflat n administrarea Camerei Deputailor; ntreinerea,
dotarea i paza sediului Camerei Deputailor; ncheierea i derularea contractelor privind
utilitile; programarea i executarea lucrrilor de proiectare, construcii-montaj i dotri
conform aprobrii Biroului permanent i n limita resurselor prevzute n buget, precum i a
condiiilor contractuale; accesul i ordinea n sediul Camerei Deputailor; aprarea contra
incendiilor, conform dispoziiilor legale; asigurarea resurselor informatice i de comunicaii;
activitile Centrului Internaional de Conferine privind organizarea aciunilor specific
Parlamentare sau pe baze contractuale desfurate n spaiile din Palatul Parlamentului; de
asigurarea serviciilor de alimentaie, achiziii publice i transporturi.
n exercitarea atribuiilor, secretarii generali adjunci avizeaz documentele care
privesc probleme ale compartimentelor pe care le coordoneaz i care urmeaz a fi prezentate
secretarului general, Preedintelui Camerei Deputailor i Biroului permanent al Camerei
Deputailor fie pentru informare, fie pentru aprobare.
n ndeplinirea atribuiilor, secretarii generali adjunci emit decizii i aprob sau
resping documente supuse spre aprobare sau avizare.
Trebuie precizat c, potrivit Regulamentului Senatului, astfel cum a fost modificat
i completat la sfritul anului 2005431, pentru numirea secretarului general adjunct, nu este
necesar consultarea liderilor grupurilor parlamentare. Aceasta apreciem a fi un progres n
efortul de profesionalizare i depolitizare a Administraiei Parlamentare.
2.3. Asemnri i diferene n exercitarea funciilor de conducere
n linii generale, atribuiile i responsabilitile funciilor de conducere sunt
asemntoare att la Camera Deputailor, ct i la Senat. Totui, exist unele diferene care
apreciez c pot fi evideniate numai prin menionarea exhaustiv a acestora, separat pentru
Camera Deputailor i Senat.
O deosebire important fa de Camera Deputailor este aceea c, potrivit art.203
alin.(2) din Regulamentului Senatului, mandatele secretarului general al Senatului i cel a
secretarului general adjunct se ntind numai pe durata unei legislaturi, aceasta presupunnd
cte o numire n funcia de secretar general la nceputul fiecrei legislaturi parlamentare, deci
o dat la 4 ani. Aceasta poate duce la o fragmentare a activitii serviciilor Senatului ntruct,
n cazul schimbrii majoritii parlamentare n urma alegerilor, secretarul general va trebui s
fie numit de ctre aceast nou majoritate i, drept urmare, n aceast funcie va fi numit o
persoan care va putea fi suspectat de prtinire politic. Spre deosebire de Camera
Deputailor, la Senat, pentru numirea secretarului general i a secretarului general adjunct nu
este necesar s fie consultai liderii grupurilor parlamentare. Totui, cutuma presupune un
acord al acestora asupra persoanei care va fi numit n aceast funcie public.
O alt deosebire ntre cele dou Camere const n faptul c Regulamentul
Senatului conine prevederi referitoare i la revocarea din funcie a secretarului general i a
secretarului general adjunct. Astfel, potrivit art.203 alin.(3) din Regulamentul Senatului,
revocarea din funcie a secretarului general al Senatului poate fi efectuat la propunerea
Biroului permanent sau a cel puin 30 de senatori, o propunere de revocare putnd fi
formulat o singur dat n cursul unei sesiuni ordinare.
Trebuie menionat totui c majoritatea atribuiilor secretarului general al
Senatului sunt absolut identice cu cele ale secretarului general al Camerei Deputailor.
Astfel, ca i omologul su de la Camer, secretarul general al Senatului rspunde n faa
431

Potrivit art.203 alin.(1) din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotrrea Senatului nr.28/24.10.2005 privind
Regulamentul Senatului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.948/25.10.2005, a fost nfiinat i la
Senat funcia de secretar general adjunct.

177
Senatului i a Biroului permanent de modul n care i ndeplinete atribuiile n asigurarea
bunei funcionri a serviciilor Senatului, ine legtura cu Preedintele Senatului, cu Biroul
permanent i cu mass-media, n probleme privind activitatea Senatului, este ordonator
principal de credite (n aceast calitate rspunde de respectarea dispoziiilor legale n
utilizarea creditelor bugetare i realizarea veniturilor, de folosirea cu eficien a acestora, de
inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra
execuiei bugetare), ia msuri pentru gestionarea, pstrarea i conservarea patrimoniului
Senatului, precum i pentru asigurarea integritii acestui patrimoniu, ia msuri pentru
aplicarea reglementrilor privind angajarea i promovarea n funcie a salariailor ori numete
n funcii salariaii din serviciile Senatului.
n ndeplinirea atribuiilor, att secretarul general al Camerei Deputailor, ct i cel
al Senatului, emit ordine. Ordinele emise de secretarii generali se comunic serviciilor
interesate i se aplic de la data emiterii sau de la data prevzut n cuprinsul lor.
n ceea ce privete conductorii compartimentelor Serviciilor Camerei Deputailor
i serviciilor Senatului, principalele lor atribuii i responsabiliti, dei foarte asemntoare,
sunt evideniate n tabelul urmtor432:
Camera Deputailor
- exercit n mod permanent funcii de
previziune i programare, organizare i
reglementare, asigurare i repartizare a
personalului, precum i de motivare a
acestuia, coordonare i antrenare,
decizie i aprobare, control i evaluare a
activitilor asupra compartimentelor pe
care le conduc, asupra proceselor de
munc la care particip subordonaii lor
i asupra salariailor subordonai;
- rspund de asigurarea condiiilor pentru
realizarea
atribuiilor
Camerei
Deputailor i ale Secretariatului
General n domeniile lor de activitate,
cu respectarea criteriilor de legalitate,
regularitate, eficacitate, economicitate
i eficien prin aplicarea unor
proceduri i reguli specifice activitilor
respective;
- exercit controlul permanent i
supravegherea continu a activitii
compartimentelor subordonate; au
obligaia s acioneze corectiv, prompt
i responsabil ori de cte ori se constat
nclcri ale normelor legale, regulilor,
procedurilor,
instruciunilor,
dispoziiilor i regulamentelor;
- elaboreaz instruciuni, reglementri
metodologice i proceduri pentru
realizarea activitilor i atribuiilor
compartimentelor subordonate sau
432

Senat
- organizeaz i controleaz realizarea n
termen a activitilor coordonate i a
sarcinilor stabilite de Secretarul general;
- rspund de dimensionarea sarcinilor pe
servicii i elaboreaz pentru fiecare
salariat fia postului;
- repartizeaz, spre rezolvare, lucrrile i
corespondena care intr n atribuiile
serviciului pe care l conduc i dau
ndrumrile necesare n vederea
rezolvrii acestora n termenul stabilit;
- semneaz,
potrivit
competenelor
stabilite pe linie ierarhic, lucrrile i
corespondena efectuate n cadrul
serviciului respectiv;
- urmresc elaborarea n termen a
studiilor,
sintezelor,
rapoartelor,
metodologiilor i a celorlalte lucrri ce
le sunt repartizate;
- rspund de ntocmirea i transmiterea la
timp,
la
Departamentul
pentru
informatic, buget, contabilitate i
logistic a situaiei lunare privind
prezena la serviciu a personalului din
subordine, n vederea calculrii i
acordrii drepturilor salariale;
- asigur respectarea de ctre salariaii din
subordine, a normelor de disciplin i
ordine din subordine, sancioneaz
abaterile n limita competenelor ce le
revin sau, dup caz, propun secretarului

Detaliat, n art.15 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor i art.16 din
Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

178
Camera Deputailor
pentru realizarea sarcinilor
- stabilite personalului de execuie;
- evalueaz activitatea personalului din
subordine, sancioneaz disciplinar
salariaii din subordine;
- stabilesc atribuiile pentru serviciile,
seciile, sectoarele i birourile din
structura direciilor.

Senat
general aplicarea sanciunilor;
- fac, dup caz, propuneri privind
ncadrarea, promovarea, transferul sau
eliberarea din funcie a personalului din
subordine;
- rspund, dup caz, de angajarea
patrimonial a instituiei prin actele ce
le aprob, n limita competenelor
acordate.

Toate persoanele cu funcie de conducere rspund n faa secretarului general pentru


activitatea desfurat.
Pe timpul absenei efilor de departamente, a directorilor generali i a directorilor
direciilor independente, secretarii generali desemneaz, att la Camera Deputailor, ct i la
Senat, prin ordin, persoanele nlocuitoare. Tot prin ordin al secretarului general se pot delega
efilor de departamente, directorilor generali, directorilor i celorlali angajai cu funcii de
conducere i alte competene, n limitele stabilite prin lege.
Se poate observa totui c, dac la Camera Deputailor n ndeplinirea atribuiilor ce
le revin, conductorii compartimentelor independente emit decizii i instruciuni, aplicabile n
cadrul departamentelor pe care le conduc, la Senat, efii de departamente pot elabora
ndrumri necesare bunei desfurri a activitii, numai cu aprobarea secretarului general.
2.4. Structura aparatului executiv al Administraiei Parlamentului Romniei
Pentru o mai bun nelegere a modului de organizare i funcionare a Administraiei
Parlamentare, voi proceda n acest moment numai la prezentarea succint a organigramelor pe
departamente, direcii generale, direcii, servicii etc., urmnd ca detalierea s fac obiectul
paragrafului urmtor, unde voi grupa aceste compartimente n raport de funciile pe care
acestea le au n economia general a Administraiei Parlamentare.
Aparatul executiv la
Camera Deputailor

Aparatul executiv la
Senat

CANCELARIE
- Cabinetul Preedintelui
- Grupul de consilieri

DIRECTOR DE CABINET AL
PREEDINTELUI
I GRUPUL DE CONSILIERI

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
- Direcia procedur legislativ, sinteze i
evaluri
- Direcia pentru organizarea lucrrilor n plen
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor n plen
- Serviciul proceduri parlamentare, evidene i
secretariat
- Serviciul stenograme
- Serviciul pentru lucrri n comisii
- Secretatul comisiilor parlamentare

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
- Direcia proceduri parlamentare, sintez
i eviden legislativ
- Serviciul sintez, eviden i baze de date
legislative
- Serviciul tehnic legislativ
- Biroul de colaionare acte legislative
- Direcia pentru lucrrile comisiilor
Senatului
- Direcia pentru organizarea lucrrilor
plenului Senatului
- Serviciul pentru asigurarea lucrrilor
plenului Senatului
- Serviciul interpelri, ntrebri i
stenograme
- Biroul stenografi

179
Aparatul executiv la
Camera Deputailor
DIRECIA CERCETARE I DOCUMENTARE
- Serviciul studii parlamentare
- Serviciul documentare
- Biblioteca (serviciu)
DEPARTAMENTUL SECRETARIATULUI TEHNIC
- Direcia pentru organizarea i evidena
lucrrilor Biroului permanent
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului
permanent i ale Comitetului liderilor grupurilor
parlamentare
- Compartimentul evidene i stenograme
- Compartimentul pentru protecia informaiilor
clasificate
- Centrul de Informare a Ceteanului
Registratura
- Arhiv

Aparatul executiv la
Senat
- Direcia informare i documentare
- Biblioteca
DIRECIA SECRETARIAT GENERAL
- Serviciul pentru lucrrile biroului permanent
- Secretariatul secretarului general
- Secretariatele grupurilor parlamentare
- Serviciul protocol
- Biroul protecie informaii clasificate,
registratur i arhiv

SECRETARIATUL
PENTRU GRUPURILE PARLAMENTARE
DIRECIA DE PROTOCOL
SECRETARIATUL
PENTRU CABINETELE MEMBRILOR BIROULUI
PERMANENT
- 4 vicepreedini
- 4 secretari
- 4 chestori
DIRECIA PENTRU RELAII PUBLICE
- Serviciul pentru documentare i evaluare a
imaginii
- Serviciul Multimedia
- Serviciul pentru informare public i relaia cu
societatea civil
- Centrul Educaional
- Centru publicaii i televiziune
DIRECIA GENERAL PENTRU AFACERI
EXTERNE
- Direcia cooperare parlamentar bilateral
- Direcia de relaii cu adunri i organisme
parlamentare internaionale
DIRECIA AFACERI EUROPENE
- Serviciul politici U.E.
- Serviciul control parlamentar U.E.
- Biroul I.P.E.X.
- Compartimentul traduceri
DIRECIA PENTRU TEHNOLOGIA INFORMAIEI
I COMUNICAIILOR
- Serviciul pentru managementul reelei informatice,
logistic i Internet
- Serviciul pentru comunicaii
- Serviciul pentru tehnologia informaiilor administrative
- Serviciul pentru gestionarea bazelor de date
legislative

SECRETARIATUL
PENTRU CABINETELE MEMBRILOR
BIROULUI PERMANENT
- 4 vicepreedini
- 4 secretari
- 4 chestori
SERVICIUL DE PRES, RELAII PUBLICE
I IMAGINE A SENATULUI

DIRECIA RELAII PARLAMENTARE


EXTERNE

DIRECIA AFACERI EUROPENE

DEPARTAMENTUL PENTRU
INFORMATIC, BUGET, CONTABILITATE
I LOGISTIC
- Direcia pentru informatizarea
activitilor parlamentare
- Serviciul baze de date i aplicaii
informatice parlamentare
- Biroul reea Senat i ingineri de sistem

180
Aparatul executiv la
Camera Deputailor
DEPARTAMENTUL ECONOMIC
- Direcia financiar-contabil
- Serviciul financiar
- Serviciul contabilitate
- Serviciul contabilitate bunuri
- Serviciul financiar-contabil pentru activiti
finanate din venituri proprii
- Direcia decontri pentru deputai
- Serviciul decontri
- Biroul Servicii generale
- Direcia de salarizare
- Serviciul stat de funcii i salarizare personal din
circumscripii electorale
- Serviciul salarizare administraie central
- Direcia achiziii publice
- Serviciul contractri
- Serviciul achiziii publice
- Serviciul pentru evidena tehnic-operativ a
gestiunii

Aparatul executiv la
Senat
- Direcia buget-finane i contabilitate
- Serviciul buget i contabilitate
- Serviciul salarizare
- Serviciul trezorerie i plan valutar
- Direcia tehnic administrativ
- Serviciul tehnic
- Atelierul electronic, sonorizare,
acustic i nregistrare
- Atelierul multiplicare i legtorie
- Serviciul administrativ
- Serviciul aprovizionare
- Direcia birouri senatoriale
- Direcia achiziii publice
- Direcia transporturi
- Serviciul ntreinere i reparaii parc auto
- Serviciul dispecerat i exploatare

DEPARTAMENTUL ADMINISTRATIV I
INFRASTRUCTUR
- Direcia tehnic
- Serviciul tehnic
- Serviciul energetic
- Serviciul audio-video
- Serviciul ascensoare
- Serviciul dispecerat tehnic
- Direcia administrativ
- Sector administrativ zona I
- Sector administrativ zona II
- Sector administrativ zona III
- Sector administrativ zona IV
- Sectorul horticol
- Direcia pentru transporturi
- Serviciul dispecerat i exploatare auto
- Serviciul pentru mecanizare i transporturi
diverse
- Serviciul pentru ntreinere i reparaii auto
- Serviciul ntreinere
DIRECIA RESURSE UMANE
- Serviciul administrare resurse umane
- Serviciul pentru dezvoltare profesional

DIRECIA RESURSE UMANE I


PAAPOARTE

SERVICIUL JURIDIC

BIROUL CONTENCIOS

SERVICIUL AUDIT

BIROUL AUDIT PUBLIC INTERN

DIRECIA GENERAL PENTRU DEZVOLTARE


- Direcia pentru pregtirea lucrrilor de
investiii
- Serviciul pentru implementarea lucrrilor de
investiii i reparaii capitale aferente construciei
- Serviciul pentru contractarea lucrrilor de
investiii i reparaii capitale aferente construciei
- Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor
de investiii

181
Aparatul executiv la
Camera Deputailor
- Serviciul recepie
- Biroul dirigini
- Direcia Carte Tehnic
CENTRUL INTERNAIONAL DE CONFERINE
- Direcia pentru promovare, contractare i
organizare
- Serviciul promovare - contractare
- Serviciul organizare i prestaii
- Direcia pentru alimentaie
- Serviciul pentru aprovizionare
- Serviciul buctrie-cofetrie
- Serviciul desfacere (restaurante i bufete)
- Compartimentul tehnologic
DIRECIA AFACERI INTERNE
- Serviciul pentru paza bunurilor i acces
- Serviciul echipamente de supraveghere i control
- Serviciul paz i supraveghere parcaj subteran
- Compartimentul PSI, protecie civil i eviden
DIRECIA DE CONTROL
- Serviciul control administrativ
- Serviciul control de gestiune
- Serviciul control financiar-preventiv

Aparatul executiv la
Senat

3. Analiza funcional a administraiei Camerei Deputailor i Senatului


3.1. Concepia general privind funcia public
Examinarea comparativ a organizrii i funcionrii Administraiei Parlamentare
din ri ale Uniunii Europene ce o vom realiza n capitolul urmtor certific clasificarea pe
care o face doctrina privind natura funciilor exercitate de diversele compartimente ale
Administraiei noastre Parlamentare. Astfel, compartimentele din structura Administraiei
Parlamentului Romniei pot fi clasificate n 6 mari categorii de funcii, aceste categorii
regsindu-se i n Administraiile Parlamentare din alte ri:
1. Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor directe cu deputaii sau
senatorii,
2. Compartimente cu funcii n domeniul lucrrilor parlamentare,
3. Compartimente cu funcii n domeniul resurselor,
4. Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor cu autoritile publice, cu
organizaiile interne i internaionale,
5. Compartimente cu funcii n domeniul controlului intern,
6. Compartimente cu funcii n domeniul administrativ-logistic.
Voi examina succesiv toate aceste compartimente din structur, ncercnd s
accentuez specificitatea funciilor ce le realizeaz, simultan cu compararea acestora la cele
dou Camere. Punerea n oglind a acestor funcii la Camera Deputailor i la Senat ne va
permite s observm diferenele. De asemenea, dac va fi cazul, voi ncerca s descifrez
disfunciile ce ar putea avea un efect negativ asupra ntregului sistem al Administraiei
Parlamentare.
nainte de a aborda aceste funcii, cred c este bine s clarific noiunile de funcie
public i cea de funcionar public, pe de o parte, i, pe de alt parte, noiunea de funcionar
public parlamentar.

182
n prezent, bazele constituionale ale funciei publice sunt stabilite de articolul 16
alineatul (3) din Constituia Romniei, conform cruia funciile i demnitile publice, civile
sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i
domiciliul n ar. Astfel, pornind de la prevederile constituionale, literatura de
specialitate433 identific dou noiuni diferite: funcie public i funcie de demnitate public
deoarece potrivit doctrinei constituionale434 funciile publice i demnitile publice sunt ntr-o
incontestabil legtur fr ns a se confunda. Pentru funcia public este indicat
accepiunea: funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite
de instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale, nvestirea n
funcie fcndu-se n urma ctigrii concursului sau promovrii examenului organizat
pentru ocuparea funciei publice, iar pentru conceptul de demnitate public - complexul de
atribuii i responsabiliti stabilite prin Constituie, legi i alte acte normative, pe care i le
asum o persoan fizic prin nvestirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral
direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii.
Doctrina de specialitate, de asemenea, s-a pronunat n nenumrate rnduri asupra
unei definiii a funciei publice, dintre aceste expresii date funciei publice, respectiv funciei
de stat435, menionm:
funcia de stat este acel complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit o
persoan fizic ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de
continuitate i care se exercit pentru realizarea puterii de stat, pentru ndeplinirea
sarcinilor acelui organ al statului436;
funcia de stat este instituia juridic a persoanei fizice legal nvestit cu atribuii n
realizarea competenei unui organ de stat, ce const n ansamblul drepturilor i
obligaiilor ce formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoana
fizic respectiv i organul care a investit-o437;
funcia n cadrul organelor administraiei publice reprezint situaia juridic a
persoanei fizice, nvestit legal, cu atribuii n realizarea competenei unei
autoriti publice ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz
coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a
investit438;
funcia public este o totalitate de atribuii care dau competene cu care este dotat
un serviciu public n vederea nfptuirii sarcinilor acestuia de organizare a
execuiei i de executare n concret a legii439;
funcia public este acea grupare de atribuii, puteri i competene, stabilite potrivit
legii, din cadrul unui serviciu public, nfiinat n scopul satisfacerii, n mod
continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste
funcii, a intereselor generale ale societii440;
funcia public reprezint complexul drepturilor i obligaiilor de interes general
stabilite potrivit legii n scopul realizrii competenei unei autoriti publice,
instituii publice sau regii autonome, de ctre persoane legal investite441.

433

Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pg. 404;
Alina Livia Nicu, Instituia public n dreptul administrativ, Editura Universitaria, Craiova, 2003, pg.178-179.
434
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, ediia a XI, Editura All Beck,
2003, pg. 165.
435
Funcia de stat se nelege ca fiind echivalenta funciei publice, cu meniunea c aceasta a fost denumit astfel nainte de
Constituia Romniei din 1991.
436
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pg.179.
437
Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1986, pg. 322.
438
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996, pg. 95.
439
Ion Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1999, pg.125
440
Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ. Partea general, Ediia a II-a revzut i adugit, Editura All,
Bucureti, 1996, pg. 160.
441
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, pg. 413.

183
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici reglementeaz
organizarea funciei publice, Legiuitorul definind funcia public ca fiind ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor
de putere public de ctre administraia public central i local442.
Aceast construcie statutar a dezvoltat un sistem de protecii i garanii specifice
funcionarilor, meninnd specificitatea statutului personalului public pentru toate situaiile i
structurile administraiei din Romnia. Acest lucru se explic prin motivaiile (cu caracter
ideologic i politic) existente n perioada n care aceste legi au intervenit443.
Funcionarul public este persoana numit, ntr-o funcie public i nvestit n
mod legal cu atribuiile acesteia, persoan titular de drepturi i obligaii chemat s le
exercite n scopul realizrii competenei autoritii publice sau instituiei publice din care face
parte funcia public. Funcionarul public a fost definit de Statutul funcionarilor publici444 ca
fiind persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public iar n literatura de
specialitate persoana legal nvestit prin numire ntr-o funcie public din structura unui
serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii competenei acestuia445.
Prin Legea nr.7/2006446 privind Statutul funcionarului public parlamentar a
fost constituit, n cadrul funciei publice, o categorie de funcionari publici cu un statut
special i anume funcionarii publici parlamentari. Acest statut special le este conferit de
atribuiile i competenele ce revin acestor funcionari publici numii n cadrul structurilor de
specialitate ale Camerei Deputailor i Senatului pentru realizarea prerogativelor
constituionale ale Parlamentului.
n vederea exercitrii acestor prerogative, funcionarii publici parlamentari asigur
din punct de vedere tehnic i de specialitate elaborarea, redactarea i definitivarea actelor
legislative; elaboreaz studii, sinteze i analize comparative, n scopul mbuntirii i
perfecionrii cadrului legislativ; organizeaz, prezint i redacteaz lucrrile de specialitate
ale comisiilor parlamentare; organizeaz lucrrile plenului Camerei Deputailor i Senatului,
inclusiv a edinelor comune; organizeaz desfurarea activitii Biroului permanent; asigur
documentarea, evidena i informatizarea activitii legislative, precum i gestionarea
resurselor umane i financiare, contenciosul administrativ i auditul intern. De asemenea,
funcionarii publici parlamentari organizeaz desfurarea activitilor de relaii parlamentare
externe i de protocol, precum i activitatea de informatic, relaii cu presa i cu publicul,
registratur i arhiv.
Funcia public parlamentar este o funcie public specific de carier,
autonom. Funciile publice parlamentare sunt funciile publice n care sunt numite, pe durat
nedeterminat, persoane care desfoar activitile enumerate mai sus, persoanele care
desfoar activiti de specialitate la grupurile parlamentare, la cabinetele membrilor
Biroului permanent, precum i persoanele numite n funcia de ef de cabinet.
n raport cu nivelul atribuiilor titularului funciei publice parlamentare, avem:
funcii publice parlamentare corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici (secretar
general, secretar general adjunct i ef de departament sau director general); funcii publice
parlamentare de conducere (director, director adjunct, ef serviciu, ef secie i ef birou) i
funcii publice parlamentare de execuie (consilier parlamentar, expert parlamentar, consultant
parlamentar, ef cabinet, referent, stenodactilograf).

442

Art.2 alin.(1) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.251/22.03.2004
443
Lucica Matei, Management public, Editura Economica, Bucureti, 2001, pg.254
444
Art.2 alin.(2) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.251/22.03.2004
445
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pg.405.
446
Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public parlamentar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.35/16.01.2006

184
3.2. Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor directe cu deputaii sau senatorii
3.2.1. Cancelaria Preedintelui Camerei Deputailor, Cabinetul Preedintelui Senatului i
grupurile de consilieri
Cancelaria Preedintelui Camerei Deputailor este compus din dou
compartimente:
- Cabinetul Preedintelui Camerei Deputailor;
- Grupul de consilieri.
Cancelaria Preedintelui este condus de un director general. Cabinetul
Preedintelui Camerei Deputailor este condus de un director, subordonat directorului general.
Directorul general i directorul au atribuiile comune ale funciilor de conducere;
atribuiile specifice ale directorului general i ale directorului sunt stabilite de Preedintele
Camerei Deputailor prin "fia postului".
Cancelaria Preedintelui pregtete materialele necesare Preedintelui pentru
conducerea lucrrilor Camerei Deputailor; asigur relaiile cu Guvernul, cu alte autoriti i
instituii publice, cu agenii guvernamentale i neguvernamentale, cu ageni economici, cu
mass-media i societatea civil, la solicitarea Preedintelui Camerei Deputailor; face
propuneri de soluionare a reclamaiilor i sesizrilor adresate Preedintelui Camerei
Deputailor; asigur informarea, analiza i programarea activitilor propuse pentru agenda de
lucru a Preedintelui; elaboreaz studii, analize, expuneri, articole, interviuri, comunicate,
mesaje privind principalele evoluii i evenimente politice, economico-sociale sau culturaltiinifice necesare desfurrii i susinerii activitii Preedintelui Camerei Deputailor;
elaborarea i gestioneaz politica privind imaginea public a Preedintelui Camerei
Deputailor; efectueaz lucrrile de secretariat la cabinetul Preedintelui Camerei Deputailor.
Funciile personalului de la Cabinetul Preedintelui Senatului sunt stabilite
exclusiv de Preedintele Senatului, nu apar n Regulamentul de organizare i funcionare a
serviciilor Senatului447, dar se poate considera c sunt identice cu cele ale Cabinetului
Preedintelui Camerei Deputailor.
Trebuie precizat c persoanele ncadrate n aceste compartimente sunt funcionari
publici parlamentari, prevzui n art.5 alin.(2) din Legea nr.7/2006 privind Statutul
funcionarului public parlamentar, ei fiind totodat supui restriciilor stabilite prin Hotrrea
Camerei Deputailor nr.23/2006 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i
funcionare a serviciilor Camerei Deputailor, respectiv prin Hotrrea Biroului Permanent al
Senatului nr.6/26.06.2001 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a
serviciilor Senatului.
Funcionarii publici de la Cancelaria Preedintelui Camerei Deputailor i la
Cabinetul Preedintelui Senatului sunt direct subordonai acestora, fiind coordonat, aa cum
am artat, numai sub aspect administrativ, de secretarul general al fiecrei Camere.448
3.2.2. Cabinetele i secretariatele membrilor Birourilor permanente
La Cabinetele membrilor Biroului permanent al Camerei Deputailor449 se
desfoar activiti cum ar fi: pregtirea lucrrilor privind activitatea n plen i n comisii a
membrilor Biroului permanent al Camerei Deputailor; soluionarea reclamaiilor i sesizrilor
adresate vicepreedintelui, secretarului sau chestorului, dup caz; asigurarea relaiilor cu
structurile Camerei Deputailor (grupuri parlamentare, comisii) i cu serviciile Camerei
447

aprobat prin Hotrrea Biroului Permanent al Senatului nr.6/26.06.2001.


pentru Camera Deputailor, a se vedea art.10 alin.(4) din Regulamentul intern al funcionarilor publici parlamentari din
serviciile Camerei Deputailor. Dei Regulamentul intern al funcionarului public parlamentar din structurile de
specialitate ale Senatului nu conine prevederi n acest sens, din practic se poate constata o similitudine n raport de
Camera Deputailor.
449
Detaliat, n art.43 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
448

185
Deputailor; asigurarea relaiilor cu partidul din care face parte membrul biroului permanent
respectiv; executarea diverselor lucrri de secretariat.
n mod similar cu cele de la Camera Deputailor, cabinetele i secretariatele
membrilor Biroului permanent al Senatului 450sunt coordonate de secretarul general numai
sub aspect administrativ. Personalul ncadrat la aceste compartimente se subordoneaz
membrilor Biroului permanent i au ca atribuii activiti cum ar fi: punerea la dispoziia
membrilor Biroului permanent a mapelor de edin i a celorlalte documente necesare
desfurrii edinelor Biroului permanent al Senatului sau Birourilor permanente reunite ale
celor dou Camere; evidena memoriilor i petiiilor adresate membrilor Biroului Permanent
i formuleaz proiecte de rspuns, pe care le supun acestora spre analiz i semnare; asistena
de specialitate necesar ndeplinirii atribuiilor ce revin membrilor Biroului permanent n
rezolvarea lucrrilor curente; documentare, evidena publicaiilor de specialitate i a altor
publicaii repartizate membrilor Biroului permanent, pentru care se asigur abonamente din
fondurile Senatului; primesc i nsoesc persoanele invitate de membrii Biroului Permanent i
asigur protocolul necesar.
Aadar, funcia principal a personalului care desfoar activiti la cabinetele i
secretariatele celor dou Birouri permanente este aceea de a oferi asistena necesar
deputatului ori senatorului ce a fost ales ntr-o funcie n Biroul permanent, pentru ca acesta
s-i poat exercita funcia n cele mai bune condiii.
Trebuie precizat c, dei, aa cum am menionat anterior, personalul care
desfoar aceste activiti este angajat cu avizul parlamentarului care deine o funcie n
Biroul permanent, acest personal nu poate fi considerat politic, ntruct, de regul, pe de o
parte, prin cutum, el este acceptat i de parlamentarul de o alt orientare politic ce l
nlocuiete ntr-o funcie din Biroul permanent pe colegul su din alt partid, iar pe de alt
parte, ei sunt funcionari publici parlamentari, bucurndu-se de protecia Legii nr.7/2006
privind Statutul funcionarului public parlamentar.
De asemenea, funcionarii publici parlamentari care i desfoar activitatea n
cadrul cabinetelor membrilor Biroului permanent se subordoneaz ierarhic membrilor
Biroului Permanent, coordonarea pregtirii profesionale i a respectrii ordinii interioare fiind
realizat de secretarul general.
3.2.3. Secretariatele grupurilor parlamentare
La Secretariatele grupurilor parlamentare de la Camera Deputailor se
desfoar activiti cum ar fi: pregtirea documentelor privind desfurarea lucrrilor
parlamentare, respectiv activitatea n plen i n comisii; relaiile grupurilor parlamentare cu
Guvernul, cu alte autoriti i instituii publice, cu agenii guvernamentale i
neguvernamentale, cu ageni economici, cu mass-media i societatea civil, la solicitarea
liderilor grupurilor parlamentare; relaiile cu partidul respectiv sau efectuarea lucrrilor de
secretariat.451

450
451

Detaliat, n art.22 i 23 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.


Detaliat, n art.44-45 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

186
Secretariatele grupurilor parlamentare ale Senatului desfoar, de asemenea,
activiti relativ similare, cum ar fi: evidena numeric i nominal a membrilor grupului
parlamentar; consemneaz concluziile reinute n cadrul dezbaterilor grupului parlamentar, cu
ocazia dezbaterilor proiectelor de lege, a propunerilor legislative sau a amendamentelor
formulate la diverse iniiative legislative, concluzii ce urmeaz s fie expuse de ctre membrii
grupului parlamentar n cadrul comisiilor permanente sau la edinele n plen ale Senatului ori
ale celor dou Camere ale Parlamentului; evidena documentelor i a publicaiilor necesare n
procesul de examinare, de ctre membrii grupurilor parlamentare, a iniiativelor legislative.452

Dup cum se vede, funciile acestora sunt asemntoare cu cele de la cabinetele


membrilor Birourilor permanente i se nscriu n marea categorie de funcii ce in de relaiile
directe cu deputaii i senatorii.
i aici trebuie menionat c funcionarii publici parlamentari care i desfoar
activitatea n cadrul secretariatelor grupurilor parlamentare din fiecare dintre cele dou Camere
se subordoneaz ierarhic liderilor grupurilor parlamentare, coordonarea pregtirii profesionale i
a respectrii ordinii interioare fiind realizat de secretarul general.
3.2.4. Personalul angajat pentru activitatea n circumscripiile electorale, la birourile
parlamentare
Personalul angajat cu contract de munc pe perioad determinat pentru
activitatea deputailor i a senatorilor n circumscripiile electorale are atribuiile necesare
pentru a asigura buna desfurare a activitilor reprezentanilor poporului n circumscripiile
electorale. Astfel, acest personal asigur efectuarea lucrrilor aferente activitii de secretariat;
se ocup de asigurarea serviciilor necesare biroului parlamentar organizat n circumscripia
electoral respectiv; rspunde de integritatea bunurilor cu care este dotat biroul din
circumscripia electoral respectiv, precum i de utilizarea corespunztoare a acestora.453
Atribuiile persoanelor angajate n calitate de colaboratori se stabilesc prin
contractul civil ncheiat cu fiecare colaborator, potrivit reglementrilor legale.
3.3. Compartimente cu funcii n domeniul lucrrilor parlamentare
Compartimentele care exercit atribuiile pentru realizarea activitii privind
lucrrile parlamentare apar sub denumiri diferite la Camera Deputailor fa de Senat dar, pe
coninut, desfoar cam acelai tip de activiti.
Astfel, la Camera Deputailor avem:
- Departamentul legislativ;
- Departamentul secretariatului tehnic;
- Direcia cercetare i documentare.
452
453

Detaliat, n art.27 pct.C din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.


Detaliat, n art.46 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor, Regulamentul de
organizare i funcionare al serviciilor Senatului neconinnd prevederi n acest sens.

187
La Senat, compartimentele care exercit atribuiile pentru realizarea activitii
privind lucrrile parlamentare sunt urmtoarele:
- Departamentul legislativ;
- Direcia pentru informare i documentare;
- Direcia secretariat general.
S ncercm o punere n oglind a structurilor ce realizeaz funcii similare la
Camera Deputailor i la Senat. Vom observa astfel asemnrile i diferenele existente ntre
activitile ce se desfoar la Camer fa de Senat.
3.3.1. Departamentul Legislativ de la Camera Deputailor i Departamentul Legislativ de la
Senat
DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Camera Deputailor 454
- Direcia procedur legislativ, sinteze i
evaluri
- Direcia pentru organizarea lucrrilor n plen
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor n plen
- Serviciul proceduri parlamentare, evidene i
secretariat
- Serviciul stenograme
- Serviciul pentru lucrri n comisii
- Secretatul comisiilor parlamentare

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Senat455
- Direcia proceduri parlamentare, sintez i
eviden legislativ
- Serviciul sintez, eviden i baze de date
legislative
- Serviciul tehnic legislativ
- Biroul de colaionare acte legislative
- Direcia pentru lucrrile comisiilor
Senatului
- Direcia pentru organizarea lucrrilor
plenului Senatului
- Serviciul pentru asigurarea lucrrilor plenului
Senatului
- Serviciul interpelri, ntrebri i stenograme
- Biroul stenografi
- Direcia informare i documentare
- Biblioteca

Subliniem faptul c distribuia atribuiilor acestui departament pe compartimentele


componente reflect dorina de a grupa pe anumite specificiti funcionale atribuiile,
confirmnd totodat ideea c toate compartimentele realizeaz funcia major ce ine de
pregtirea i desfurarea lucrrilor parlamentare.
Departamentul legislativ este condus de un
Departamentul legislativ al Senatului
ef de departament. Acest departament este o structur mai ampl, comparativ cu
asigur pregtirea desfurrii lucrrilor cea similar de la Camera Deputailor, ns
parlamentare ale Camerei Deputailor sau, are aceleai misiuni ca i acesta.
dup caz, ale celor dou Camere, precum i Departamentul legislativ al Senatului are n
ale comisiilor parlamentare. Departamentul componena sa patru direcii:
pentru activiti parlamentare are o structur
- Direcia
proceduri
parlamentare,
format din:
sintez i eviden legislativ,
- Direcia procedur legislativ, sinteze i
- Direcia pentru lucrrile comisiilor
evaluri,
Senatului,
- Direcia pentru organizarea lucrrilor n
- Direcia pentru organizarea lucrrilor
plen,
plenului Senatului
- Serviciul pentru lucrri n comisii;
- Direcia informare i documentare.
- Secretariatul comisiilor parlamentare.
Direcia procedur legislativ, sinteze i
Direcia proceduri parlamentare, sintez
evaluri asigur asisten pentru redactarea i eviden legislativ are n componena sa
454
455

Detaliat, n art.48-53 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor


Detaliat, n art.28-33 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului

188
DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Camera Deputailor 454
proiectelor i propunerilor legislative, cu
respectarea normelor de tehnic legislativ;
ntocmete
note
adresate
comisiilor
permanente care examineaz n fond
proiectele de legi sau propunerile legislative;
particip la lucrrile n plen ale Camerei
Deputailor sau ale celor dou Camere, dup
caz, urmrete dezbaterea proiectelor de legi
i a propunerilor legislative, asigur
redactarea textului legii n mod riguros i n
conformitate cu textele votate n plen; asigur
dactilografierea i colaionarea acestora. De
asemenea, elaboreaz unele proiecte de
hotrre ale Camerei Deputailor; redacteaz
punctele de vedere ale Preedintelui Camerei
Deputailor cu privire la sesizrile adresate
Curii Constituionale n materie de
neconstituionalitate, iar n unele cazuri
ntocmete, la cererea Biroului permanent,
ntocmete note referitoare la interpretarea
unor dispoziii legale.

Direcia pentru organizarea lucrrilor n


plen are n componena sa trei servicii:
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor n
plen,
- Serviciul pentru evidena lucrrilor n plen,
- Serviciul stenograme.
n cadrul acestei direcii se realizeaz

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Senat455
dou compartimente: Serviciul sintez,
eviden i baze de date legislative i
Serviciul tehnic legislativ, care cuprinde i
Biroul de colaionare acte legislative. Prin
aceste compartimente, direcia ndeplinete
urmtoarele atribuii: elaboreaz, pentru
Biroul permanent, lucrri de eviden i
sintez a activitii parlamentare; ine
evidena proiectelor de legi i a propunerilor
legislative nregistrate la Senat i urmrete
traseul parcurs de acestea, de la nregistrare
pn la publicarea n Monitorul Oficial; ine
evidena componenei nominale a comisiilor
Senatului i ale Parlamentului, a grupurilor
parlamentare, a senatorilor i a modificrilor
intervenite n timpul exercitrii mandatului i
le aduce la cunotina Biroului permanent i
a serviciilor interesate; urmrete dezbaterea
general i dezbaterea pe articole a
proiectelor de lege i a propunerilor
legislative pe ntreg procesul legislativ,
asigur redactarea legii n raport cu voina
legiuitorului i n conformitate cu normele de
tehnic legislativ; urmrete modul de
adoptare a rapoartelor comisiilor de mediere
i redacteaz forma final a legii, n urma
adoptrii raportului de mediere n cele dou
Camere; ntocmete note destinate comisiilor
permanente care examineaz n fond
proiectele de lege sau propunerile legislative.
De asemenea, aceast direcie redacteaz
i colaioneaz forma adoptat de Senat a
proiectelor de legi cu care este sesizat,
precum i forma final a legii, n vederea
promulgrii; ntocmete i colaioneaz
rapoartele cuprinznd textele aflate n
mediere sau n divergen pentru edina
comun a celor dou Camere ale
Parlamentului; redacteaz i colaioneaz
hotrrile, moiunile, apelurile, declaraiile
i alte acte cu caracter politic adoptate de
Senat; ntocmete i colaioneaz forma
pentru republicare a legii.
Direcia pentru organizarea lucrrilor
plenului Senatului are n componena sa
dou compartimente:
- Serviciul pentru asigurarea lucrrilor
plenului Senatului,
- Serviciul interpelri, ntrebri i
stenograme. n cadrul Serviciului

189
DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Camera Deputailor 454
atribuii cum ar fi: nregistrarea iniiativelor
legislative care se supun pentru dezbatere i
aprobare plenului Camerei Deputailor sau
plenului celor dou Camere ale Parlamentului
i evidena circuitului acestora pn la
finalizarea i publicarea n Monitorul Oficial
al Romniei, ntocmirea, n condiiile Legii
nr.96/2006 privind Statutul deputailor i al
senatorilor, ale Regulamentului Camerei
Deputailor, a situaiei lunare privind
absenele nemotivate ale deputailor de la
edinele n plen i n comisii. De asemenea,
se ine evidena interpelrilor, ntrebrilor i
interveniilor personale ale deputailor sau ale
grupurilor
parlamentare
i
primete
rspunsurile la acestea, iar legile adoptate de
Parlament se trimit pentru a fi promulgate de
ctre Preedintele Romniei, iar dup
promulgare sunt numerotate i trimise pentru
publicare la Monitorul Oficial al Romniei.
Prin aceast direcie se asigur lucrrile de
secretariat pentru desfurarea edinelor
Camerei Deputailor i ale celor dou Camere
ale Parlamentului, precum i condiiile privind
votul secret i constatarea rezultatului
acestuia, se multiplic proiectele de legi,
propunerile legislative, rapoartele comisiilor
i alte materiale supuse spre dezbatere
Camerei Deputailor care sunt distribuie
deputailor.
Serviciul pentru lucrri n comisii are un
set de atribuii care in de legiferare. Astfel,
aceast direcie trimite la comisiile sesizate n
fond i la cele sesizate pentru aviz iniiativele
legislative primite de la Biroul permanent,
dup anunarea lor n plenul Camerei
Deputailor, apoi primete de la comisii
rapoartele, avizele, sintezele i proceseleverbale ntocmite de acestea dup fiecare
edin de comisie i prezint Secretarului
general nota cu iniiativele legislative care
ndeplinesc condiiile cerute pentru a fi
prezentate Biroului permanent n vederea
includerii lor pe ordinea de zi. Realizeaz, de
asemenea, atribuii ce in de documentarea i
informarea de specialitate pentru proiectele de
legi sau propunerile legislative nscrise pe
ordinea de zi a comisiei i le prezint
preedintelui comisiei respective; pregtirea
raportului i avizelor asupra iniiativelor

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Senat455
interpelri, ntrebri i stenograme
funcioneaz Biroul stenografi.
Aceast direcie, prin serviciile sale, are
urmtoarele atribuii: pune la dispoziie
datele, informaiile i documentele necesare
elaborrii proiectului ordinii de zi i al
programului de lucru al plenului Senatului;
asigur multiplicarea i distribuirea
materialelor legislative i a altor materiale
necesare desfurrii activitii plenului
Senatului; colaboreaz cu serviciile similare
de la Camera Deputailor i de la Guvern
pentru buna desfurare a lucrrilor plenului
Senatului i a edinelor comune ale celor
dou Camere ale Parlamentului; ine
evidena interpelrilor i ntrebrilor
formulate de senatori i urmrete
rspunsurile
Guvernului;
asigur
stenografierea lucrrilor plenului Senatului
i ale edinelor comune ale celor dou
Camere ale Parlamentului i pregtete
stenogramele pentru publicarea lor n
Monitorul Oficial.

Direcia pentru lucrrile comisiilor


Senatului are atribuii asemntoare cu
direcia similar a Camerei Deputailor, i
anume: pregtete lucrrile pentru edinele
a comisiilor i a birourilor acestora;
primete proiectele de legi, propunerile
legislative i amendamentele depuse i le
transmite la comisii; ntocmete, cu acordul
preedintelui, proiectul ordinii de zi a
edinelor i al programului de activitate al
comisiei, pe care l difuzeaz membrilor
comisiei; acord asistena de specialitate
necesar ntocmirii avizelor i rapoartelor;
asigur lucrrile tehnice cu ocazia audierii
n comisii a candidailor propui a fi alei
sau numii de ctre Parlament n diferite
funcii; particip, la solicitarea preedintelui
comisiei, la realizarea unor anchete
efectuate de comisie, la cererea Biroului
Permanent sau a plenului Senatului.

190
DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Camera Deputailor 454
legislative examinate de comisie, precum i a
sintezelor i proceselor verbale ale edinelor;
asigurarea lucrrilor tehnice necesare audierii
n comisii a candidailor a cror numire n
funcii se face cu aprobarea Parlamentului.
- Secretariatul comisiilor parlamentare
nregistreaz la comisie proiectele de legi,
propunerile legislative, proiectele de hotrri,
amendamentele, precum i orice alte
documente primite de la Biroul permanent al
Camerei Deputailor sau de la secretarul
general al acesteia; urmrete obinerea de la
celelalte comisii permanente, n timp util, a
avizelor la proiectele de legi sau la propunerile
legislative cu care comisia este sesizat n
fond; pregtete i ntocmete rapoartele i
avizele asupra proiectelor de legi sau
propunerilor legislative examinate de comisie;
asigur asistena de specialitate pentru
preedintele comisiei i pentru raportori
privind dezbaterea proiectelor de legi n plenul
Camerei Deputailor sau n plenul celor dou
Camere i asigur lucrrile tehnice necesare
audierii n comisii a candidailor a cror
numire n funcii se face cu aprobarea
Parlamentului.

DEPARTAMENTUL LEGISLATIV
Senat455

Aa cum am mai spus, corpul tehnic al comisiilor parlamentare are o dubl


subordonare: pe de o parte fa de preedintele i biroul comisiei respective i, pe de alt
parte, fa de conducerea direciei, a departamentului i a secretarului general. Aceast dubl
subordonare se explic prin faptul c personalul ncadrat n acest corp tehnic, dei este cuprins
ntr-o structur a Departamentului, se subordoneaz mai nti preedintelui i biroului
comisiei, care i stabilesc att atribuiile, responsabilitile, ct i programul de lucru.
3.3.2. Departamentul secretariatului tehnic de la Camera Deputailor i
Direcia Secretariat General de la Senat
DEPARTAMENTUL
SECRETARIATULUI TEHNIC456

DIRECIA SECRETARIAT
GENERAL457

- Direcia pentru organizarea i evidena


lucrrilor Biroului permanent
- Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului
permanent i ale Comitetului liderilor
grupurilor parlamentare
- Compartimentul evidene i stenograme
- Compartimentul pentru protecia
informaiilor clasificate
456
457

- Serviciul pentru lucrrile biroului permanent


- Secretariatul secretarului general
- Secretariatele grupurilor parlamentare
- Serviciul protocol
- Biroul protecie informaii clasificate, registratur
i arhiv

Detaliat, n art.54-59 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.


Detaliat, n art.26-27 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

191
DEPARTAMENTUL
SECRETARIATULUI TEHNIC456
- Centrul de Informare a Ceteanului
Registratura
- Arhiv

Acest departament are n structura sa


patru compartimente, i anume:
- Direcia pentru organizarea i evidena
lucrrilor Biroului permanent;
- Compartimentul pentru protecia
informaiilor clasificate;
- Centrul de Informare a Ceteanului Registratura;
- Arhiva.
Direcia pentru organizarea i evidena
lucrrilor Biroului permanent are n
componena sa urmtoarele compartimente :
a) Serviciul pentru pregtirea lucrrilor
Biroului permanent i ale Comitetului
liderilor grupurilor parlamentare;
b)
Compartimentul
evidene
i
stenograme.
Direcia pentru organizarea i evidena
lucrrilor Biroului permanent are ca
principal atribuie pregtirea lucrrilor
Biroului permanent al Camerei Deputailor, a
lucrrilor Birourilor permanente ale celor
dou Camere, precum i pe cele ale
Comitetului liderilor grupurilor parlamentare.
De asemenea, prin compartimentele
componente, redacteaz proiecte de hotrri
ale Biroului permanent al Camerei
Deputailor i ale Birourilor permanente ale
celor dou Camere; nregistreaz legile
promulgate de Preedintele Romniei,
moiunile, moiunile de cenzur, hotrrile
adoptate de Parlament i de Camera
Deputailor, hotrrile Biroului permanent al
Camerei Deputailor i ale Birourilor
permanente ale celor dou Camere, deciziile
preedintelui Camerei Deputailor, ordinele
emise de secretarul general al Camerei
Deputailor i deciziile emise de secretarul
general adjunct, precum i mesajele,
declaraiile, rezoluiile i alte acte politice
adoptate de Parlament sau de Camera
Deputailor; comunic unele documente
Direciei pentru informatic i comunicaii,
precum i altor compartimente, pe baza unei
note de difuzare aprobat de secretarul
general; ine evidena rapoartelor prezentate
de autoritile i instituiile statului, de

DIRECIA SECRETARIAT
GENERAL457
Aceast direcie asigur condiiile pentru
buna desfurare a activitii grupurilor
parlamentare, a Biroului Permanent i a
Secretariatului secretarului general.
Direcia Secretariat general a Senatului
are n componena sa, alturi de
secretariatele grupurilor parlamentare, i
urmtoarele compartimente:
- Serviciul pentru lucrrile Biroului
Permanent,
- Serviciul Secretariatul secretarului
general,
- Serviciul protocol,
- Biroul protecie informaii clasificate,
registratur i arhiv.
Direcia Secretariat general a Senatului
are, prin compartimentele componente,
atribuii
asemntoare
cu
Direcia
secretariatului tehnic de la Camera
Deputailor. ns Direcia Secretariat
general a Senatului desfoar i activiti
ce in de protocol, ceea ce la Camera
Deputailor intr n atribuiile unei direcii
specializate din cadrul unui departament.
Astfel, aceast direcie ntocmete,
mpreun cu Departamentul legislativ,
proiectul ordinii de zi i al programului de
lucru al plenului Senatului, pe care-l
nainteaz aprobrii Biroului permanent;
nregistreaz iniiativele legislative naintate
de Guvern sau de parlamentari, rapoartele
comisiilor permanente, rapoartele comisiilor
de mediere, sesizrile de neconstituionalitate
formulate de senatori, moiunile, mesajele,
apelurile i alte acte politice naintate spre
dezbatere i adoptare Senatului sau celor
dou Camere, hotrrile adoptate de ctre
Senat, hotrrile Biroului Permanent al
Senatului i deciziile Preedintelui Senatului;
pregtete materialele necesare edinelor
Biroului Permanent al Senatului sau
edinelor comune ale Birourilor Permanente
ale celor dou Camere; ine evidena
rapoartelor prezentate, potrivit legii, de ctre
Guvern i de ctre alte organe centrale, de
ctre instituiile sau organismele aflate sub
autoritatea Parlamentului sau Senatului,
precum i a rapoartelor ntocmite de

192
DEPARTAMENTUL
SECRETARIATULUI TEHNIC456
organismele
aflate
sub
autoritatea
Parlamentului sau a Camerei Deputailor,
potrivit legii, precum i a rapoartelor
ntocmite de comisiile speciale i de anchet;
ine
evidena
mesajelor
adresate
Parlamentului
de
ctre
Preedintele
Romniei; efectueaz nregistrarea pe band
magnetic, stenografierea i verificarea
transcrierii dezbaterilor edinelor Biroului
permanent al Camerei Deputailor, ale
edinelor Birourilor permanente ale celor
dou Camere i ale edinelor Comitetului
liderilor grupurilor parlamentare.
Compartimentul
pentru
protecia
informaiilor
clasificate
monitorizeaz
procedurile de autorizare a accesului la
informaii clasificate pentru deputaii i
personalul din cadrul serviciilor Camerei
Deputailor;
primete
i
distribuie
corespondena
clasificat;
urmrete
asigurarea
msurilor
de
protecie
informaiilor clasificate.
Centrul de informare a ceteanului
Registratura
asigur
activitatea
de
soluionare a petiiilor adresate Camerei
Deputailor; urmrete modul de soluionare
a petiiilor; audiaz cetenii care se prezint
la Biroul de audiene; primete, nregistreaz
i distribuie corespondena sosit pe adresa
Camerei Deputailor.
Arhiva coordoneaz i rspunde de
activitatea arhivistic din cadrul Camerei
Deputailor;
organizeaz
primirea
i
arhivarea documentelor de la structurile
organizatorice ale Camerei Deputailor i ale
serviciilor acesteia.

DIRECIA SECRETARIAT
GENERAL457
comisiile speciale sau de anchet.
De asemenea, Direcia Secretariat general
primete i nregistreaz lucrrile i
corespondena adresate Secretarului general,
nregistreaz ordinele emise de secretarul
general al Senatului i asigur evidena
documentelor
clasificate,
primete,
nregistreaz i distribuie corespondena
sosit pe adresa Senatului, pstreaz arhiva
curent a serviciilor Senatului. Totodat,
asigur formalitile de protocol pentru
primirile oficiale la Senat ale unor delegaii
parlamentare strine sau ale membrilor
corpului diplomatic acreditat n Romnia, ct
i pentru delegaiile Senatului.

O diferen major, care trebuie menionat, este aceea c Serviciul pentru lucrrile
Biroului permanent din cadrul Direciei Secretariat general a Senatului nu are drept atribuii
nregistrarea legilor, a Hotrrilor adoptate de Parlamentul Romniei ori de Birourile
permanente ale celor dou Camere, precum i a moiunilor de cenzur, care sunt realizate
numai de Serviciul pentru pregtirea lucrrilor Biroului permanent i Comitetului liderilor
grupurilor parlamentare din cadrul Direciei pentru organizarea i evidena lucrrilor
Biroului permanent de la Camera Deputailor.

193
3.3.3. Direcia cercetare i documentare a Camerei Deputailor i Direcia informare i
documentare a Senatului
DIRECIA CERCETARE I
DOCUMENTARE458
- Serviciul studii parlamentare
- Serviciul documentare
- Biblioteca (serviciu)

Aceast direcie efectueaz studii i


cercetri specifice i asigur documentarea
structurilor parlamentare. Structura sa este
format din:
- Secia pentru studii parlamentare,
- Secia pentru documentare,
- Biblioteca.
n realizarea funciilor sale n domeniul
lucrrilor parlamentare, Direcia pentru
informare parlamentar a Camerei Deputailor
are atribuii ce in de efectuarea de studii,
informri, de ntocmirea de buletine
informative i materiale documentare necesare
activitii parlamentare din proprie iniiativ
sau la cererea Biroului permanent. De
asemenea, elaboreaz, la cererea Biroului
permanent, studii i informri de drept
comparat; alctuiete materiale de analiz i
sintez privind problemele de interes
internaional pentru Romnia. La cerere,
acord consultaii pe probleme parlamentare,
realizeaz materiale documentare n sfera
politicii externe pentru delegaiile parlamentare
romne care efectueaz vizite oficiale n
strintate; efectueaz schimbul de informaii
cu alte centre de studii i informare din ar i
strintate, biblioteci, ambasade, centre
culturale i de documentare strine din
Bucureti i cu alte instituii de profil; asigur
desfurarea n bune condiii a activitii
Bibliotecii Camerei Deputailor.

DIRECIA INFORMARE I
DOCUMENTARE459
- Biblioteca

Dei, spre deosebire de direcia similar de


la Camera Deputailor, care este subordonat
direct unui secretar general adjunct, aceast
direcie a Senatului este o component a
Departamentului legislativ i are atribuii
cvasiidentice cu cele ale Direciei similare de
la Camera Deputailor, i anume: pune la
dispoziia senatorilor, a Biroului permanent i
a comisiilor permanente, a grupurilor
parlamentare i a celorlalte departamente din
Senat, la cererea acestora, informaii, sinteze
documentare, lucrri de specialitate i alte
materiale necesare activitii legislative;
elaboreaz studii, sinteze i analize
comparative asupra unor probleme din
domeniul legislativ, economic, social, la
solicitarea Biroului permanent, a comisiilor
permanente, a grupurilor parlamentare, a
efului de departament sau a Secretarului
general; elaboreaz analize de drept comparat
asupra unor probleme legislative de larg
interes, la solicitarea Biroului permanent, a
grupurilor
parlamentare,
a
comisiilor
permanente i a Secretarului general; particip
la organizarea de conferine, seminarii,
simpozioane, ntlniri interne i internaionale
cu teme din domeniul parlamentar.
n cadrul Direciei informare i
documentare
funcioneaz
Biblioteca
Senatului.

3.4. Compartimente cu funcii n domeniul resurselor


Compartimentele care exercit atribuiile pentru realizarea activitii privind
utilizarea resurselor sunt de nivel mai ridicat la Camera Deputailor (dou departamente i
dou direcii) dect la Senat (patru direcii) datorit faptului c cerinele impuse de
administrarea ntregului imobil al Palatului Parlamentului de ctre Camera Deputailor fac
necesar gestionarea unor resurse mult mai numeroase dect la Senat.

458
459

Detaliat, n art.60-61 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.


Detaliat, n art.32-33 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

194
Camera Deputailor
- Departamentul Economic
- Direcia resurse umane
- Direcia pentru tehnologia informaiei
i comunicaiilor
- Direcia General pentru Dezvoltare

Senat
Direcia buget finane i contabilitate
Direcia birouri senatoriale
Direcia achiziii publice
Direcia resurse umane i paapoarte
Direcia pentru informatizarea
activitilor parlamentare
-

3.4.1. Departamentul economic al Camerei Deputailor460 are n componena


sa patru direcii i un serviciu :
Direcia financiar-contabil;
Direcia decontri pentru deputai;
Direcia de salarizare;
Direcia achiziii publice;
Serviciul pentru evidena tehnic-operativ a gestiunii.
Direcia financiar-contabil a Camerei Deputailor fundamenteaz i elaboreaz,
sub coordonarea chestorilor Camerei Deputailor, proiectul bugetului Camerei Deputailor,
asigur evidena angajamentelor i evidena contabil sintetic i analitic a patrimoniului,
efectueaz plile n conformitate cu prevederile bugetare, ntocmete bilanul contabil i
rspunde de nregistrarea corect a operaiunilor patrimoniale.
Direcia financiar-contabil are n componena sa patru compartimente:
- Serviciul financiar;
- Serviciul contabilitate;
- Serviciul contabilitate bunuri ;
- Serviciul financiar-contabil pentru activiti finanate din venituri proprii.
Direcia financiar-contabil a Camerei Deputailor are competene legale n
vederea realizrii unor atribuii extrem de importante. Astfel, fundamenteaz i elaboreaz
proiectul bugetului Camerei Deputailor; urmrete execuia bugetului, ntocmete rapoarte
periodice cu privire la aceasta i elaboreaz contul anual de execuie a bugetului, n vederea
prezentrii spre aprobare plenului Camerei Deputailor; nregistreaz operaiile patrimoniale
n evidena contabil sintetic i analitic privind cheltuielile curente, activele nefinanciare i
cele pentru activitile finanate din venituri proprii; evideniaz rezultatele inventarierii
anuale a patrimoniului; urmrete reflectarea n contabilitate a rezultatelor casrii bunurilor,
efectueaz plata cheltuielilor din bugetul Camerei Deputailor pe baza documentelor de
angajare, lichidare i ordonanare aprobate de persoanele mputernicite; verific i avizeaz
pentru control financiar preventiv operaiunile privind deschiderea, repartizarea i modificarea
creditelor bugetare; ntocmete lista de dotri independente.
Direcia decontri pentru deputai urmrete utilizarea, potrivit normelor legale,
a resurselor alocate deputailor i asigur serviciile necesare pentru desfurarea activitii
acestora.
Direcia decontri pentru deputai are n componen urmtoarele compartimente:
- Serviciul decontri;
- Biroul servicii generale.
Direcia decontri pentru deputai asigur acordarea drepturilor bneti cuvenite
deputailor, cu excepia indemnizaiei, n funcie de domiciliile acestora i circumscripiile
electorale n care au fost alei; acordarea drepturilor cuvenite deputailor i salariailor
serviciilor Camerei Deputailor, n vederea deplasrii n strintate; decontarea pentru
reparaia autoturismelor din patrimoniul Camerei Deputailor, repartizate birourilor
460

Detaliat, n art.63-71 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

195
parlamentare; servicii de cazare n Bucureti, transport intern i alte servicii solicitate de
deputai; organizarea i urmrirea modului de rezervare i procurare a biletelor de odihn i
tratament; organizarea i urmrirea modului de rezervare i procurare a biletelor de odihn
pentru deputai prin unitile RA-APPS.
Direcia de salarizare aplic prevederile legale cu privire la sistemul de salarizare,
calculeaz i acord indemnizaiile i celelalte drepturi ale personalului din serviciile Camerei
Deputailor, precum i alte operaiuni privind drepturile bneti ale deputailor i salariailor.
Direcia de salarizare are n componena sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul stat de funcii i salarizare personal din circumscripii
electorale;
- Serviciul salarizare administraie central.
Direcia de salarizare ntocmete proiectul de buget privind cheltuielile cu
salariile, numrul maxim de posturi n structura de personal propus i fondul aferent
salariilor de baz; gestioneaz fondul de salarii aprobat anual n baza legii bugetului de stat;
ntocmete documentele necesare calculului i acordrii drepturilor legale; verific i
rspunde de aplicarea normelor de evaluare a performanelor profesionale individuale ale
salariailor i stabilete salariile de baz; ntocmete statele de plat pentru indemnizaiile
deputailor, pentru salariile i alte drepturi bneti ale salariailor din serviciile Camerei
Deputailor i a indemnizaiilor care se acord colaboratorilor din cadrul serviciilor Camerei
Deputailor precum i din cadrul birourilor parlamentare; calculeaz i vireaz obligaiile de
plat la bugetul general consolidat; ntocmete documentele de plat pentru unitile bancare.
Direcia achiziii publice asigur achiziionarea principalelor bunuri, servicii i
lucrri pentru reparaiile curente necesare Camerei Deputailor, gestionnd resursele
financiare, n limita prevederilor bugetare aprobate i a programului anual aprobat al
achiziiilor publice.
Direcia achiziii publice are n componena sa dou servicii:
- Serviciul contractri;
- Serviciul achiziii publice.
Direcia achiziii publice, prin compartimentele componente, ntocmete proiectul
programului anual al achiziiilor publice, n baza solicitrilor fundamentate ale
compartimentelor utilizatoare ce au stat la baza proiectului de buget; efectueaz achiziiile de
bunuri, servicii i lucrri privind reparaiile curente prevzute n programul anual al
achiziiilor publice, aprobat potrivit competenelor; asigur ntocmirea documentaiei de
atribuire a contractelor, n baza caietelor de sarcini elaborate de compartimentele utilizatoare.
Serviciul pentru evidena tehnic-operativ a gestiunii ine evidena tehnicoperativ a bunurilor achiziionate pentru activitatea Camerei Deputailor i pentru activitatea
deputailor n circumscripiile electorale, urmrirea modului de utilizare i a integritii
acestora; rspunde de recepionarea, gestionarea, depozitarea i pstrarea bunurilor din
magaziile aflate n coordonare; urmrete casarea sau declasarea acestora; fundamenteaz
necesarul anual de rechizite i materiale de papetrie ncadrate pe coduri CPSA/CPV.
3.4.2. Direcia buget-finane i contabilitate din cadrul Departamentului pentru
informatic, buget, contabilitate i logistic al Senatului are n componena sa trei servicii, i
anume:
- Serviciul buget i contabilitate,
- Serviciul salarizare,
- Serviciul trezorerie i plan valutar.
Prin aceste servicii Direcia bugetfinane i contabilitate realizeaz, n principal,
urmtoarele activiti461: elaboreaz proiectul bugetului de venituri i cheltuieli al Senatului,
n colaborare cu celelalte compartimente din serviciile Senatului, potrivit planului de achiziii,
461

Detaliat, n art.36 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului

196
normelor de consum i notelor de calcul i fundamentare pentru fiecare element din structura
clasificaiei bugetare; verific i avizeaz, pentru control financiar preventiv, toate
documentele care cuprind sau din care deriv operaiuni patrimoniale privind modul de
constituire, administrare i utilizare a fondurilor prevzute n bugetul Senatului, evoluia i
modul de administrare a patrimoniului, utilizarea i gospodrirea mijloacelor materiale i
bneti, cele din care deriv drepturi i obligaii fa de persoanele juridice i fizice, precum i
instrumentele de plat ntocmite ca urmare a efecturii operaiunilor respective.
De asemenea, Direcia bugetfinane i contabilitate fundamenteaz cheltuielile de
personal n vederea elaborrii bugetului de cheltuieli al Senatului i rspunde de respectarea
defalcrii pe destinaii a fondului de salarii aprobat; ntocmete statele de plat pentru
indemnizaiile senatorilor i pentru drepturile salariale ale personalului din serviciile Senatului
i de la birourile senatoriale, calculeaz drepturile de concedii. Totodat, ntocmete planul
valutar pe destinaii de folosire a acestuia mpreun cu celelalte servicii ale Senatului; asigur
rezervarea locurilor pentru transportul n trafic internaional; ntocmete devizele interne i le
supune aprobrii, pentru vizitele unor delegaii parlamentare strine care efectueaz vizite n
Romnia, precum i cu ocazia vizitelor unor oaspei strini la Senat i ntocmete
documentele necesare ordonanrii plilor din buget n lei i valut.
3.4.3. Direcia birouri senatoriale are urmtoarele atribuii principale: stabilete
necesarul de obiecte de inventar i mijloace fixe pentru birourile senatoriale i prevede n
buget sumele necesare achiziionrii acestora; organizeaz parcul auto al birourilor
senatoriale; urmrete ntocmirea contractelor de nchiriere i prestri servicii pentru birouri
senatoriale i rspunde de realizarea clauzelor; testeaz i instruiete oferii n momentul
angajrii; organizeaz, periodic, inventarierea bunurilor din dotarea birourilor senatoriale,
stabilete modul de preluare a bunurilor la sfrit de mandat i distribuirea lor noilor senatori;
asigur legtura ntre Senat i alte instituii implicate n desfurarea activitii birourilor
senatoriale.
3.4.4. Direcia achiziii publice a Senatului462, ca i cea din cadrul
Departamentului Economic de la Camera Deputailor, asigur achiziionarea principalelor
bunuri, servicii i lucrri pentru reparaiile curente necesare Senatului, n limita prevederilor
bugetare aprobate i a programului anual al achiziiilor publice. Aceast direcie ntocmete
proiectul programului anual al achiziiilor publice, n baza solicitrilor fundamentate ale
compartimentelor utilizatoare ce au stat la baza proiectului de buget; efectueaz achiziiile de
bunuri, servicii i lucrri privind reparaiile curente prevzute n programul anual al
achiziiilor publice, aprobat potrivit competenelor; asigur ntocmirea documentaiei de
atribuire a contractelor, n baza caietelor de sarcini elaborate de compartimentele utilizatoare.
3.4.5. Direcia pentru resurse umane a Camerei Deputailor i Direcia pentru
resurse umane i paapoarte a Senatului.
A. Direcia pentru resurse umane a Camerei Deputailor 463are atribuii i
rspunderi n domenii de activitate cum ar fi: recrutarea i selecia personalului n
conformitate cu posturile prevzute n statul de funcii; gestionarea resurselor umane pentru
serviciile Camerei Deputailor i birourile parlamentare ale deputailor din circumscripiile
electorale; securitatea muncii i problemele privind medicina muncii.
Direcia resurse umane are n componena sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul administrare resurse umane, care are n componena sa
Compartimentul protecia muncii;
462

nfiinat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006 pentru completarea Hotrrii Senatului nr.20/2001 privind structura
serviciilor Senatului.
463
Detaliat, n art.77-79 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

197
-

Serviciul pentru dezvoltare profesional. Serviciul pentru dezvoltare


profesional are n componena sa trei compartimente: Compartimentul
recrutare personal, Compartimentul formare resurse umane i Compartimentul
managementul performanei.
Serviciul administrare resurse umane gestioneaz carnetele de munc i dosarele
profesionale i personale ale salariailor serviciilor Camerei Deputailor i birourilor
parlamentare; reglementeaz situaia concediilor de odihn i a concediilor medicale;
ntocmete situaia privind avansarea n funcie, grad sau treapt profesional i prezint
propuneri secretarului general; urmrete efectuarea controlului medical al salariailor la
angajare i periodic, pe durata executrii contractului individual de munc; asigur instruirea,
testarea i perfecionarea profesional periodic a persoanelor cu atribuii n domeniul
proteciei muncii.
Serviciul pentru dezvoltare profesional, prin cele trei compartimente
componente, organizeaz concursurile sau examenele pentru selecionarea personalului i
ocuparea posturilor vacante; organizeaz cursuri de perfecionare profesional; organizeaz
sistemul de mobilitate a personalului n cadrul serviciilor Camerei Deputailor; organizeaz
sistemul de evaluare a performanei personalului din cadrul serviciilor Camerei Deputailor.
B. Direcia resurse umane i paapoarte a Senatului organizeaz i asigur
aplicarea legislaiei n domeniul activitii de personal, salarizare i paapoartelor oficiale. n
acest scop, Direcia resurse umane i paapoarte are urmtoarele atribuii principale464:
ntocmete Statul de funcii, n conformitate cu structura organizatoric aprobat prin
hotrrea Senatului; organizeaz examenele i concursurile pentru ncadrarea i promovarea
personalului; ine evidena perioadelor de vechime n munc i n cadrul Senatului, pentru
personalul din serviciile Senatului, n vederea acordrii sporului de vechime i stabilitate;
aplic prevederile legale privind acordarea concediilor de odihn i alte concedii ale
personalului din cadrul Senatului; ntocmete documentaia necesar obinerii de paapoarte
oficiale i vize pentru senatori i personalul din serviciile Senatului atunci cnd se
deplaseaz n misiuni oficiale n strintate; urmrete aplicarea prevederilor legale din
domeniul asigurrilor sociale de sntate specifice activitii direciei.
Trebuie observat c, n ceea ce privete atribuia de a asigura documentele
necesare deplasrii n strintate (paapoarte i vize) a parlamentarilor i a personalului din
serviciile celor dou Camere, la Senat aceasta este asigurat de Direcia resurse umane i
paapoarte, n timp ce la Camera Deputailor este asigurat de Direcia de protocol.
3.4.6. Direcia pentru tehnologia informaiei i comunicaiilor a Camerei
Deputailor i Direcia pentru informatizarea activitilor parlamentare a Senatului
Atribuiile acestor dou direcii fiind similare, deosebirea principal const n
subordonarea acestora. Astfel, dac la Camera Deputailor Direcia pentru tehnologia
informaiei i comunicaiilor este subordonat unui secretar general adjunct, la Senat
Direcia pentru informatizarea activitilor parlamentare este cuprins n cadrul
Departamentului pentru informatic, buget, contabilitate i logistic.
O alt deosebire este i aceea c, n cadrul Direciei pentru tehnologia
informaiei i comunicaiilor a Camerei Deputailor, fiind avut n vedere complexitatea
deosebit activitilor desfurate, dou dintre serviciile componente ale direciei sunt
subordonate unui director adjunct, funcie inexistent la Senat.
A. Direcia pentru tehnologia informaiei i comunicaiilor a Camerei Deputailor
asigur resursele informatice i de comunicaii necesare funcionrii Sistemului Informatic
General (SIG) al Camerei Deputailor i asigur asistena i pregtirea informatic a utilizatorilor
sistemului. Direcia pentru informatic i comunicaii a Camerei Deputailor are n componena sa
patru servicii:
464

Detaliat, n art.41 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

198
-

Serviciul pentru managementul reelei informatice i Internet;


Serviciul pentru comunicaii;
Serviciul pentru tehnologia informaiilor administrative;
Serviciul pentru gestionarea bazelor de date legislative. Ultimele dou
servicii sunt conduse de un director adjunct.
Direcia pentru informatic i comunicaii are atribuii465 referitoare la
implementarea sistemului global i a subsistemelor din cadrul Sistemului Informatic General;
administrarea infrastructurii de comunicaii de date a Camerei Deputailor, asigurnd
desfurarea activitii n condiii de protecie i siguran; administreaz i gestioneaz
infrastructura de comunicaii de date a Camerei Deputailor, asigurnd desfurarea activitii n
condiii de protecie i siguran; asigur instalarea, configurarea i ntreinerea pentru softwareul de baz i de aplicaii din cadrul SIG; acord asisten tehnic pentru utilizatorii SIG,
asigurnd totodat pregtirea i perfecionarea informatic a acestora; efectueaz exploatarea
curent pentru aplicaii informatice din domeniul economico-financiar; administrarea,
gestionarea i ntreinerea componentelor hardware ale SIG; asigur afiarea pe pagina de
Internet a Camerei Deputailor a informaiilor privind procedurile electronice de prezen i de
vot. De asemenea, rspunde de activitatea de exploatare a centralei telefonice digitale i asigur
efectuarea convorbirilor telefonice n interior, directe i de urgen, n condiii de securitate.
B. n ceea ce privete Direcia pentru informatizarea activitilor parlamentare a
Senatului din cadrul Departamentului pentru informatic, buget, contabilitate i logistic,
aceasta are n componena sa dou compartimente:
- Serviciul baze de date i aplicaii informatice parlamentare,
- Biroul reea Senat i ingineri de sistem.
Compartimentele componente ale Direciei pentru informatizarea activitilor
parlamentare a Senatului466 implementeaz bazele de date i aplicaiile informatice din Senat;
proiecteaz, organizeaz, implementeaz, menine n funcie i dezvolt sistemul de pagini
WEB cu informaii publice referitoare la activitatea Senatului; public n Internet/Intranet
stenogramele edinelor plenului Senatului i edinelor comune; informaiile despre stadiul
iniiativelor legislative. De asemenea, asigur asistena tehnic de specialitate utilizatorilor de
produse informatice din cadrul Senatului i instaleaz, configureaz i administreaz
echipamentele de comunicaie din cadrul reelei locale de calculatoare a Senatului.
3.4.7. Direcia general pentru dezvoltare a Camerei Deputailor
Aceast direcie general se regsete numai n structura serviciilor Camerei
Deputailor, ntruct ea gestioneaz ntreaga activitate de investiii a acestei Camere, care
are n administrare Palatul Parlamentului. Direcia general pentru dezvoltare rspunde de
realizarea lucrrilor de investiii la obiectivele de investiii n concordan cu normele legale,
utiliznd fondurile alocate prin bugetul Camerei Deputailor potrivit destinaiilor aprobate de
Biroul permanent al Camerei Deputailor, la propunerea compartimentelor de exploatare i cu
avizul Departamentului administrativ i infrastructur.467
Direcia general pentru dezvoltare este condus de un director general i are n
componena sa urmtoarele structuri:
a) Direcia pentru pregtirea lucrrilor de investiii;
b) Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor de investiii;
c) Direcia Carte Tehnic.
Direcia pentru pregtirea lucrrilor de investiii are n componena sa
urmtoarele compartimente:
- Serviciul pentru implementarea lucrrilor de investiii i reparaii capitale
aferente construciei;
465

Detaliat, n art.80-81 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.


Detaliat, n art.35 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
467
Detaliat, n art.75-78 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
466

199
- Serviciul pentru contractarea lucrrilor de investiii i reparaii capitale aferente
construciei.
Direcia pentru pregtirea lucrrilor de investiii rspunde de ntocmirea
documentaiei tehnico-economice, efectueaz programarea i contracteaz lucrrile de
investiii i reparaii capitale aferente construciei; propune avizarea documentaiei tehnice i
economice de ctre Consiliul Tehnico-Economic al Camerei Deputailor; asigur secretariatul
Consiliului interdepartamental; rspunde de aplicarea procedurilor legale privind atribuirea
contractelor pentru executarea lucrrilor de investiii i reparaii capitale aferente construciei
sau pentru ncheierea actelor adiionale, dup caz; gestioneaz i depoziteaz bunurile
achiziionate reprezentnd prima dotare, prevzute n devizul general; rspunde de integritatea
i pstrarea bunurilor gestionate; manipuleaz bunurile i materialele gestionate, asigur
conservarea acestora.
Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor de investiii are n componena sa
urmtoarele compartimente:
- Serviciul recepie;
- Biroul dirigini.
Direcia pentru urmrirea i recepia lucrrilor de investiii verific calitatea
lucrrilor de investiii executate n baza unui program de control aprobat; ia msurile ce se
impun pentru eliminarea deficienelor constatate n operaiile de executare a lucrrilor;
sesizeaz asupra neconformitilor i neconcordanelor constatate n proiecte i n execuie i
solicit efectuarea remedierilor; organizeaz recepia pe faze i recepia final; efectueaz
predarea ctre beneficiarii de folosin a prilor de construcie care pot funciona
independent; rspunde de derularea contractelor de achiziii de lucrri, servicii aferente i de
bunuri pentru prima dotare prevzute n devizul general i n proiectele de execuie;
recepioneaz bunurile achiziionate i le pred beneficiarului de folosin, potrivit
reglementrilor legale.
Direcia Carte Tehnic ntocmete i gestioneaz Cartea Tehnic a construciei,
potrivit prevederilor legale.
3.5. Compartimente cu funcii n domeniul relaiilor cu autoritile publice, organizaiile
interne i internaionale
Compartimentele care exercit atribuii pentru realizarea activitii privind relaiile
cu autoritile publice, organizaiile interne i internaionale sunt:
La Camera Deputailor:
- Direcia General pentru Afaceri Externe,
- Direcia Afaceri Europene,
- Direcia de protocol,
- Direcia pentru comunicare, pres i relaii publice.
La Senat:
- Direcia pentru relaii parlamentare externe,
- Direcia Afaceri Europene,
- Serviciul pentru pres, relaii publice i imagine a Senatului.
De remarcat este faptul c unele activiti privind relaiile cu autoritile publice,
organizaiile interne i internaionale se exercit i de ctre Cancelaria Preedintelui Camerei
Deputailor, Cabinetul Preedintelui Senatului, corpul tehnic al Comisiilor pentru politic
extern i al Comisiilor pentru cercetarea abuzurilor, corupiei i pentru petiii ale celor dou
Camere, precum i de ctre personalul de la birourile parlamentare din circumscripiile
electorale.
De asemenea, dei activitile pe care le desfoar sunt absolut identice, ntre
compartimentele cu atribuii n domeniul relaiilor cu autoritile publice, organizaiile interne

200
i internaionale de la cele dou Camere se poate observa totui o diferen, generat de
numrul mai mare de parlamentari, i anume n ceea ce privete nivelul structurii
organizatorice: la Camera Deputailor cele patru compartimente sunt de un nivel superior
(direcie general i direcie), n timp ce la Senat cele dou compartimente au un nivel inferior
(direcie i serviciu).
3.5.1. Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor i Direcia pentru
relaii parlamentare externe a Senatului
A. Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor este
condus de un director general. Aceast direcie general execut lucrrile specifice pentru
ndeplinirea activitii privind relaiile externe pentru membrii Camerei Deputailor i pentru
serviciile Camerei Deputailor.468
Direcia General pentru Afaceri Externe a Camerei Deputailor are n
componena sa dou direcii:
a) Direcia cooperare parlamentar bilateral ;
b) Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare internaionale.
Direcia cooperare parlamentar bilateral gestioneaz susinerea i protecia, prin
mijloacele i instrumentele specifice diplomaiei parlamentare, a intereselor generale ale rii n
raporturile sale cu celelalte state i are urmtoarele atribuii principale: rspunde de buna
desfurare a activitilor de relaii externe cu Parlamentele celorlalte ri; promovarea relaiilor
cu Parlamentele altor ri; face propuneri privind realizarea aciunilor de relaii externe
bilaterale; ntocmete materialele documentare necesare delegaiilor parlamentare romne care
efectueaz vizite n strintate, respectiv primirii delegaiilor strine care viziteaz Camera
Deputailor; coordoneaz i rspunde de buna organizare n Romnia a aciunilor de relaii
parlamentare bilaterale cu participare extern; ntocmete documentele necesare pentru
deplasarea n strintate a delegaiilor oficiale ale Camerei Deputailor i a serviciilor Camerei
Deputailor, precum i pentru deplasarea oficial n strintate a deputailor i a salariailor.
Direcia de relaii cu adunri i organisme parlamentare internaionale
gestioneaz susinerea i protecia, prin mijloacele i instrumentele specifice diplomaiei
parlamentare, a intereselor generale ale rii n raporturile sale cu adunrile i organismele
parlamentare internaionale i are urmtoarele atribuii principale: urmrete evoluia relaiilor
cu adunrile i organismele parlamentare internaionale, asigur condiiile pentru ntreinerea
contactelor i derularea cooperrii cu acestea; ntreine raporturi de lucru cu structurile
specializate ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale pentru iniierea,
perfectarea i derularea aciunilor de relaii externe care intr n atribuiile sale; face
propuneri privind realizarea aciunilor de relaii externe multilaterale n Romnia sau n
strintate; pregtete materialele necesare delegaiilor parlamentare permanente care particip
la aciuni ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale sau n cazul vizitelor la
Camera Deputailor ale unor delegaii ale adunrilor i organismelor parlamentare internaionale
i pregtete, n colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe i alte structuri specializate ale
Guvernului, documentele de poziie necesare delegaiilor parlamentare permanente sau
parlamentarilor care particip la aciuni ale adunrilor i organismelor Parlamentare
internaionale; asigur secretariatul delegaiilor Camerei Deputailor la aceste organisme,
gestioneaz corespondena i asigur fluxul informaional ntre Camera Deputailor, delegaiile
Parlamentelor naionale la adunrile i organismele parlamentare internaionale.
B. Direcia pentru relaii parlamentare externe a Senatului469 asigur
condiiile necesare i particip la pregtirea i realizarea aciunilor prevzute n Programul
anual al activitilor de relaii externe ale Parlamentului Romniei.
468
469

Detaliat, n art.83-85 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.


Detaliat, n art.40 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

201
Direcia pentru relaii parlamentare externe are n componena sa trei servicii, i
anume:
- Serviciul pentru organizaii parlamentare internaionale,
- Serviciul relaii bilaterale externe,
- Serviciul analiz i sintez.
Direcia pentru relaii parlamentare externe, prin serviciile componente,
desfoar urmtoarele activiti principale: asigur organizarea n ar a unor reuniuni ale
organismelor parlamentare internaionale; elaboreaz studii, analize, rapoarte privind
activitatea acestor organisme parlamentare; elaboreaz analize privind stadiul relaiilor
bilaterale i, pe aceast baz, nainteaz propuneri viznd extinderea i diversificarea lor;
colaboreaz cu experii comisiilor permanente ale Senatului la perfectarea i realizarea
aciunilor bilaterale pe linia acestora; elaboreaz materiale de analiz, sintez i documentare
privind probleme interne i internaionale aflate n atenia Comisiei pentru politic extern a
Senatului; asigur asistena permanent de specialitate pentru Comisia pentru politic extern
i pentru alte comisii ale Senatului; urmrete presa intern i internaional, selecteaz
articole de interes i elaboreaz sinteze periodice n probleme de politic extern.
3.5.2. Direcia Afaceri Europene a Camerei Deputailor i Direcia Afaceri
Europene a Senatului
A. Direcia Afaceri Europene a Camerei Deputailor470 analizeaz politicile
europene i asigur expertiza necesar sistemului de control parlamentar n domeniul
afacerilor europene i pentru sistemul de transpunere a normelor europene, precum i
gestionarea bazei de date IPEX. Pe plan extern, gestioneaz relaiile Camerei Deputailor cu
instituiile europene.
Direcia Afaceri Europene are n structura sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul politici U.E.;
- Serviciul control parlamentar U.E.;
- Biroul I.P.E.X.
- Compartimentul traduceri
Serviciul politici U.E. are urmtoarele atribuii principale: realizeaz, n
colaborare cu Departamentul Legislativ i Consiliul Legislativ, expertiza de sprijin (evaluarea
conformitii) pentru transpunerea directivelor europene, att pentru proiectele legislative, ct
i pentru propunerile legislative iniiate de parlamentari; redacteaz periodic un buletin
informativ de sintez a politicilor europene i a evoluiilor din cadrul UE; realizeaz, la cerere
i prin consultarea Departamentului Legislativ i a Consiliului Legislativ, studii de impact
privind aplicarea normelor europene n Romnia i aplicarea normelor europene a cror
transpunere n legislaia naional este obligatorie; gestioneaz relaiile Camerei Deputailor
cu instituiile Uniunii Europene, organizaiile i structurile interparlamentare ale UE, precum
i cu euro-parlamentarii romni; coordoneaz activitatea Reprezentanei Permanente a
Camerei Deputailor pe lng Parlamentul European.
Serviciul control parlamentar UE are urmtoarele atribuii principale:
nregistreaz i analizeaz lista documentele formale ale Uniunii Europene, primite de la
Guvern, precum i alte documente ale Uniunii Europene; transmite listele de distribuie ctre
secretariatul Comisiei pentru Afaceri Europene, secretariatele comisiilor sectoriale i
secretariatele grupurilor parlamentare; centralizeaz recomandrile formulate de Comisia
pentru Afaceri Europene, comisiile sectoriale i grupurile parlamentare; colaboreaz cu
serviciile Camerei Deputailor pentru realizarea sarcinilor comune i ofer acestora informaii
privind desfurarea activitilor UE; realizeaz, la cerere, prin fie de evaluare i analiz,
expertiza de sprijin pentru controlul parlamentar ex ante n afaceri europene; evalueaz
470

Detaliat, n art.86-89 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

202
satisfacerea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, prin consultare cu Departamentul
Legislativ i Consiliul Legislativ.
Biroul I.P.E.X. are urmtoarele atribuii: gestioneaz baza de date I.P.E.X., n
limita funciilor Camerei Deputailor; asigur buna funcionare a bazei de date I.P.E.X., n
limitele impuse de administratorii acesteia; colaboreaz cu celelalte servicii ale Camerei
Deputailor i cu structurile similare din cadrul Parlamentelor naionale ale rilor membre ale
Uniunii Europene pentru realizarea atribuiilor de gestionare a bazei de date I.P.E.X.; asigur
planificarea activitilor Camerei Deputailor legate de U.E.
Compartimentul traduceri asigur traducerea n i din limba romn a
documentelor necesare desfurrii n bune condiii a procedurilor parlamentare.
B. Direcia Afaceri Europene a Senatului 471,472 sprijin senatorii n exercitarea
funciei de control asupra Executivului n afacerile Uniunii Europene i n procesul legislativ
european, furnizeaz informaii privind problematicile Uniunii Europene, ndeplinete
activiti legate de relaiile Senatului cu instituii ale Uniunii Europene i cu alte structuri
interparlamentare europene.
De asemenea, acest Direcie ndeplinete activiti legate de ECPRD i IPEX,
furnizeaz staff-ului grupurilor parlamentare din Senat informaii asupra desfurrii
activitilor Uniunii Europene i informeaz Administraia Prezidenial, Camera Deputailor,
Guvernul, Parlamentele naionale sau Parlamentul European, dup caz, n legtur cu poziiile
Senatului n probleme relevante ale Uniunii Europene.
Trebuie remarcat c, att la Camera Deputailor, ct i la Senat, activitatea acestei
Direcii se afl sub controlul direct al secertarului general. De asemenea, ambele Direcii in o
legtur permanent cu Comisia pentru afaceri europene, comisie constituit att din deputai,
ct i din senatori.
3.5.3. Direcia de protocol a Camerei Deputailor i Serviciul protocol al Senatului
A. Direcia de protocol a Camerei Deputailor473 are urmtoarele atribuii
principale: organizeaz primirea n ar a delegaiilor i oaspeilor din strintate; coordoneaz
deplasarea mijloacelor de transport afectate delegaiilor; organizeaz cazarea delegaiilor, n
funcie de nivelul acestora, pe baza devizului estimativ aprobat; organizeaz, din punct de
vedere protocolar, edinele solemne i cele festive ale Camerei Deputailor; colaboreaz cu
structurile similare din Senat pentru pregtirea edinelor comune solemne i festive ale celor
dou camere ale Parlamentului; organizeaz protocolul privind participarea la diferite
manifestri i evenimente interne; primete i elibereaz paapoartele pentru deputaii i
salariaii care se deplaseaz n strintate, n interes de serviciu.
B. Serviciul protocol al Senatului474 realizeaz activitatea tehnic legat de
organizarea aciunilor de protocol ale Senatului; particip la organizarea i desfurarea
aciunilor parlamentare gzduite de ctre Senatul Romniei, ca i la cele organizate de ctre
Camera Deputailor, dup caz, n funcie de caracterul aciunilor respective i n colaborare cu
serviciul similar al Camerei Deputailor; realizeaz activitatea tehnic legat de vizitele
delegaiilor parlamentare strine i de reuniunile organizaiilor parlamentare internaionale n
Romnia; asigur formalitile de protocol la sosirea i plecarea delegaiilor strine, ca i a
delegaiilor Senatului; asigur formalitile de protocol cu prilejul unor aniversri,
comemorri sau alte evenimente interne.

471

nfiinat prin Hotrrea Senatului nr.20/2006 pentru completarea Hotrrii Senatului nr.20/2001 privind structura
serviciilor Senatului.
472
Detaliat, n art.271 din HBP al Senatului nr.8/2006 privind modificarea i completarea Regulamentului de organizare i
funcionare a serviciilor Senatului
473
Detaliat, n art.96 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
474
Detaliat, n art.27 pct.D din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

203

3.5.4. Direcia pentru relaii publice a Camerei Deputailor i Serviciul pentru pres, relaii
publice i imagine a Senatului
A. Direcia pentru relaii publice a Camerei Deputailor475 asigur relaiile
acestei Camere cu mass-media i acioneaz pentru promovarea unei imagini corecte a
activitii parlamentare, transmite prin mijloace specifice de comunicare obiectivele i
mesajele forului legislativ asupra crora acesta dorete s comunice, n interiorul i exteriorul
instituiei, organizeaz activiti educative pentru tineri, furnizeaz informaii de interes
public, n conformitate cu prevederile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de
interes public, cu modificrile ulterioare.
Direcia pentru relaii publice are n structura sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii ;
- Serviciul multimedia;
- Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil ;
- Centrul educaional;
- Centrul publicaii i televiziune.
Serviciul pentru documentare i evaluare a imaginii monitorizeaz presa scris i
audio-video n vederea elaborrii de analize de tip sociologic referitoare la modul n care mass
media reflect imaginea Camerei Deputailor i a structurilor acesteia; realizeaz evaluri
punctuale de imagine, sinteze i dosare tematice de pres la solicitarea Biroului Permanent, a
grupurilor parlamentare, a comisiilor parlamentare sau a secretarului general; colaboreaz cu
instituii, organizaii specializate i structuri ale serviciilor Camerei Deputailor la aciuni de
evaluare i/sau promovare a imaginii Camerei Deputailor; colaboreaz cu celelalte structuri i
contribuie la gestionarea paginii de Internet a Camerei Deputailor ca element de imagine.
Serviciul multimedia asigur buna desfurare a conferinelor de pres ale
membrilor Biroului permanent, ale grupurilor parlamentare, ale comisiilor parlamentare i ale
deputailor; acord asisten de specialitate la redactarea i transmiterea comunicatelor de
pres dup susinerea unei conferine de pres de ctre deputai; asigur acreditarea, invitarea
i participarea reprezentanilor mass media la activitile Camerei Deputailor; redacteaz i
transmite comunicate de pres despre edinele n plen i ale comisiilor parlamentare; asigur
legtura cu directorii i redactorii efi ai publicaiilor i studiourilor de radio i televiziune, cu
jurnalitii strini acreditai la Bucureti; pune la dispoziia reprezentanilor mass-media
materiale informative referitoare la desfurarea procesului legislativ, alte informaii de
interes public despre activitile care se desfoar la Camera Deputailor; coordoneaz
activitatea Centrului de pres; ntocmete documentaia privind necesarul de abonamente la
presa intern, pe baza solicitrilor primite de la grupurile i comisiile parlamentare; dup
aprobarea abonamentelor de ctre Biroul permanent, urmrete derularea contractelor i
distribuirea publicaiilor ctre abonai.
Serviciul pentru informare public i relaia cu societatea civil asigur un
schimb permanent de informaii cu societatea civil; primete cererile acreditare ale
organizaiilor neguvernamentale la activitile Camerei Deputailor; propune realizarea unor
proiecte n parteneriat cu societatea civil; organizeaz ntlniri tematice cu organizaiile
neguvernamentale; ntocmete Raportul anual privind relaia cu societatea civil, pe baza
informaiilor primite de la celelalte compartimente ale Camerei Deputailor; rspunde
cererilor formulate n temeiul Legii nr. 544/2001, cu modificrile ulterioare, pe baza datelor
puse la dispoziie de structurile Camerei Deputailor care dein informaiile solicitate; asigur
accesul la informaiile de interes public prevzute a se comunica din oficiu, potrivit Legii nr.
544/2001, cu modificrile ulterioare; editeaz, mpreun cu celelalte compartimente ale
serviciilor Camerei Deputailor, Raportul de activitate al instituiei pentru publicarea n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a; ntocmete i d publicitii Raportul privind
475

Detaliat, n art.86-90 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

204
accesul la informaiile de interes public; organizeaz punctul de informare-documentare i
asigur accesul publicului la acesta.
Centrul educaional desfoar activiti care s stimuleze interesul i dezvoltarea
cunotinelor tinerilor fa de activitatea Camerei Deputailor; organizeaz, n colaborare cu
celelalte compartimente ale serviciilor Camerei Deputailor, programe educative adresate
elevilor, studenilor precum i altor grupuri sociale interesate, privind procesul legislative la
Camera Deputailor.
Centrul publicaii i televiziune realizeaz buletine, publicaii, periodice care s
prezinte activitatea Camerei Deputailor i a structurilor sale; realizeaz volume de prezentare
a Palatului Parlamentului; propune i realizeaz pliante, afie, brouri necesare activitilor
specifice Camerei Deputailor i programelor educative; realizeaz grila de programe a
Televiziunii Parlamentare; produce programele Televiziunii Parlamentare.
B. Serviciul pentru pres, relaii publice i imagine a Senatului476, spre
deosebire de compartimentul similar de la Camera Deputailor (subordonat secretarului
general), este subordonat n mod direct Biroului Permanent pentru a asigura, ntr-o concepie
unitar, sistematizat i coerent, servicii profesionalizate n domeniul comunicrii publice i
al relaiilor cu mass - media. Secretarul general al Senatului coordoneaz numai sub aspect
administrativ acest serviciu.
Serviciul pentru pres, relaii publice i imagine exercit atribuii n domeniul
comunicrii publice, n domeniul informrii operative a structurilor Senatului i n domeniul
monitorizrii imaginii publice a Senatului i a Preedintelui Senatului.
Astfel, acest serviciu ntocmete formalitile i monitorizeaz acreditarea i
participarea reprezentanilor mass-media la activitile Senatului i ale structurilor sale;
organizeaz contactele cu mass-media pentru membrii Biroului Permanent, ai comisiilor i ai
grupurilor parlamentare, precum i pentru secretarul general; organizeaz conferine de pres
ale membrilor Biroului Permanent, ale comisiilor permanente, ale grupurilor parlamentare i
ale senatorilor; pune la dispoziia reprezentanilor presei documente cu privire la procesul
legislativ; la solicitarea Biroului Permanent sau a secretarului general, realizeaz proiecte ale
comunicatelor oficiale privind activitile Senatului.
De asemenea, semnaleaz, n mod operativ, membrilor Biroului Permanent i
secretarului general, articolele cu tematic parlamentar aprute n presa zilei; realizeaz lunar,
trimestrial i anual, barometrul de imagine public a Senatului; primete i ine evidena petiii
sau alte materiale adresate Senatului; informeaz petiionarul asupra modului de soluionare a
petiiei; organizeaz accesul cetenilor romni i strini, individual sau n grup, la dezbaterile
plenului sau pentru vizitarea sediului Senatului, cu respectarea normelor privind accesul n
Senat i n colaborare cu Serviciul de Protecie i Paz.
3.6. Compartimente cu funcii n domeniul controlului intern
Astfel dup cum am mai subliniat, diferena de volum de munc generat de
administrarea unor resurse de nivel mai ridicat la Camera Deputailor n materie de logistic,
genereaz o diferen ntre aceasta i Senat.
Controlul financiar preventiv este activitatea prin care se verific legalitatea i
regularitatea proiectelor de operaiuni pe seama fondurilor publice prevzute n buget sau a
patrimoniului public administrat, nainte de a fi supuse aprobrii, potrivit competenelor.
Controlul financiar preventiv intern const n verificarea sistematic a proiectelor de
operaiuni care fac obiectul acesteia din punct de vedere al legalitii i regularitii, precum i
al ncadrrii n limitele angajamentelor, respectiv a alocaiilor bugetare aprobate, potrivit legii.
Nici o cheltuial nu poate fi aprobat fr viza prealabil de control financiar preventiv.
476

Detaliat, n art.24 i 25 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.

205
Activitatea de control intern la Camera Deputailor se realizeaz prin:
- Direcia de control,
- Serviciul juridic,
- Serviciul audit,
- Consilierii - experii contabili de la cabinetul chestorilor.
n ceea ce privete Senatul, aceast activitate se realizeaz numai prin intermediul a
dou birouri:
- Biroul audit public intern,
- Biroul contencios.
3.6.1. Direcia de control a Camerei Deputailor477 este o structur care se
regsete numai la Camera Deputailor. Aceast direcie execut verificarea i investigarea
tuturor sesizrilor i reclamaiilor primite de ctre secretarul general al Camerei Deputailor.
Prin aciunile executate, sunt identificate natura deficienelor, a nclcrilor prevederilor
legale constatate, cauzele i mprejurrile producerii acestora, actele normative nclcate sau
eludate, consecinele nclcrilor produse precum i rspunderea persoanelor care se fac
vinovate de cele de mai sus, permind, n acest mod, luarea msurilor necesare n raport cu
cele constatate, n conformitate cu legislaia n vigoare.
Direcia de control are n componena sa urmtoarele compartimente:
- Serviciul control administrativ ;
- Serviciul control de gestiune ;
- Serviciul control financiar preventiv .
Serviciul control administrativ urmrete i controleaz ndeplinirea de ctre
compartimentele din structura serviciilor Camerei Deputailor a sarcinilor prevzute n ordine
i dispoziii scrise ale secretarului general; efectueaz controale interne, dispuse de
conductorul ierarhic superior sau de secretarul general; gestioneaz activitile de
implementare a sistemelor de management financiar i de control la nivelul Camerei
Deputailor.
Serviciul control de gestiune rspunde de efectuarea inventarierii patrimoniului la
gestiunile Camerei Deputailor situate n cldirea Palatului Parlamentului, ct i a bunurilor
din dotarea birourilor Parlamentare; verific respectarea normelor legale cu privire la
existena i utilizarea mijloacelor materiale i bneti; verific respectarea normelor legale cu
privire la gestionarea i aprarea patrimoniului, precum i a celor referitoare la evidena i
controlul acestora; efectueaz operaiunile de inventariere a patrimoniului Camerei
Deputailor.
Serviciul control financiar-preventiv are drept scop identificarea proiectelor de
operaiuni care nu respect condiiile de legalitate i regularitate sau de ncadrare n limitele i
destinaia creditelor bugetare i de angajament prin a cror efectuare s-ar prejudicia
patrimoniul sau fondurile alocate Camerei Deputailor. Controlul financiar preventiv se
execut asupra tuturor operaiunilor care afecteaz fondurile i/sau patrimoniul Camerei
Deputailor i care vizeaz n principal angajamentele legale i angajamentele bugetare,
ordonanarea cheltuielilor i alte categorii de operaiuni stabilite prin ordin al secretarului
general al Camerei Deputailor.
Personalul desemnat s exercite activitatea de control financiar-preventiv nu poate
fi implicat prin sarcinile de serviciu n aprobarea, efectuarea i nregistrarea acestora i trebuie
s ndeplineasc cerinele unui cod deontologic i moral specific.

477

Detaliat, n art.98-101 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

206
3.6.2. Serviciul juridic al Camerei Deputailor i Biroul contencios al Senatului
A. Serviciul juridic al Camerei Deputailor478 exercit atribuii de avizare i
control privind legalitatea i conformitatea ordinelor secretarului general al Camerei
Deputailor i a altor documente stabilite de prezentul Regulament i de secretarul general;
respinge n scris avizarea dac documentele respective nu ndeplinesc condiiile normelor
legale.
Serviciul juridic avizeaz contractele n care Camera Deputailor este parte,
contractele de munc ncheiate pe perioad determinat n cadrul birourilor parlamentare,
contractele civile ncheiate ntre deputai i persoane fizice, ordinele secretarului general,
precum i deciziile secretarilor generali adjunci, deciziile de sancionare disciplinar emise de
secretarul general, precum i orice alte lucrri cu caracter juridic dispuse de secretarul general;
reprezint Camera Deputailor n faa instanelor judectoreti; redacteaz aciunile n justiie,
punerile n ntrziere, ntmpinrile, concluziile scrise, precum i orice alte acte procedurale n
cadrul derulrii proceselor aflate pe rol; propune exercitarea cilor de atac sau renunarea
motivat la exercitarea acestora.
B. Biroul contencios al Senatului479 are urmtoarele atribuii: reprezint
interesele Senatului n orice litigiu, indiferent de natura acestuia; ine evidena litigiilor,
stadiul soluionrii acestora: termene, soluii date de instanele judectoreti; avizeaz, pentru
legalitatea acestora, contractele ncheiate de Senat cu tere persoane fizice i juridice, precum
i actele adiionale ale acestora; colaboreaz cu Direcia resurse umane i paapoarte pe
problemele dreptului muncii i de asigurri sociale i d avizele necesare; ine legtura cu
Direcia buget, finane i contabilitate pentru recuperarea debitelor; n acest scop, avizeaz
ordinele de imputare, formuleaz cereri de chemare n instan, dup caz; avizeaz
angajamentele de plat; ine evidena actelor normative n vigoare i a celor abrogate necesare
desfurrii activitii biroului.
3.6.3. Serviciul audit al Camerei Deputailor i Biroul audit public intern al Senatului
Cele dou compartimente au funcii identice, chiar dac la Camera Deputailor
aceste funcii sunt ndeplinite de un serviciu, iar la Senat de un birou.
Astfel, compartimentele pentru audit ale celor dou Camere, pe baza unui plan i a
unei metodologii specifice, realizeaz un diagnostic general al sistemului sub aspect tehnic,
managerial i financiar-contabil; acest serviciu efectueaz auditul public intern asupra
activitilor sau compartimentelor Serviciilor Camerei Deputailor care, prin atribuiile ce le
revin, iniiaz i execut operaiuni de utilizare a resurselor financiare, materiale i umane.
Important de reinut este c aceste compartimente sunt independente, ele nu pot
fi implicate n activitile pe care le auditeaz, sunt subordonate nemijlocit secretarilor
generali i au urmtoarele atribuii principale480: certific bilanul contabil i contul de
execuie bugetar, prin verificarea legalitii, realitii i exactitii evidenelor contabile i ale
actelor financiare i de gestiune; examineaz legalitatea, regularitatea i conformitatea
operaiunilor, identificnd erorile, risipa, gestiunea defectuoas i frauduloas; evalueaz
eficacitatea, eficiena i economicitatea utilizrii resurselor financiare, umane i materiale;
efectueaz evaluarea economicitii, eficacitii i eficienei cu care sistemele de conducere i
execuie ale serviciilor celor dou Camere utilizeaz resursele financiare, umane sau materiale
pentru ndeplinirea obiectivelor i obinerea rezultatelor stabilite; identific slbiciunile
sistemelor de conducere i control, precum i riscurile asociate unor astfel de sisteme, ale unor
proiecte sau ale unor operaiuni; propune msuri pentru corectarea acestora i eliminarea
riscurilor.

478

Detaliat, n art.102-103 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.


Detaliat, n art.42 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
480
Detaliat, n art.104-106 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor i art.43 din
Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
479

207
O atribuie distinct a Serviciului audit public intern al Camerei Deputailor este
aceea c acesta efectueaz controlul financiar de fond la Regia Autonom "Monitorul Oficial"
i la Institutul Romn pentru Drepturile Omului.
3.6.4. Consilierii - experi contabili de la cabinetul chestorilor Camerei Deputailor
Potrivit Regulamentului Camerei Deputailor, cei patru chestori verific modul de
gestionare a patrimoniului, funcionarea i calitatea serviciilor Camerei Deputailor i fac
propuneri corespunztoare Biroului Permanent. Acetia exercit controlul financiar asupra
cheltuielilor efectuate, prezint Biroului Permanent proiectul de buget al Camerei Deputailor
i contul de ncheiere a exerciiului bugetar anual.
n vederea exercitrii atribuiilor stabilite de Regulamentul Camerei Deputailor i
de Biroul permanent, chestorii sunt sprijinii de doi consilieri avnd calitatea de experi
contabili481.
Aceti experi contabili sunt subordonai direct chestorilor Camerei Deputailor i
exercit atribuii de control i le asigur asistena de specialitate pentru ndeplinirea
atribuiilor de control financiar, bugetar i patrimonial prevzute n Regulamentul Camerei
Deputailor.
3.7. Compartimente cu funcii n domeniul administrativ-logistic
Realizarea activitilor strict administrative att la Camera Deputailor, ct i la
Senat presupune existena unor compartimente specializate.
Astfel, la Camera Deputailor, aceste activiti sunt realizate de ctre:
- Departamentul administrativ i infrastructur;
- Direcia afaceri interne;
- Centrul Internaional de Conferine (direcie general).
La Senat, activitatea administrativ este desfurat de dou direcii, i anume:
- Direcia tehnic administrativ;
- Direcia transporturi
Dup cum putem observa cu uurin, activitile administrative la cele dou
Camere se realizeaz de compartimente similare, acestea fiind deosebite numai prin nivel.
Nivelul superior existent la Camera Deputailor se explic prin numrul mare de angajai care
sunt necesari asigurrii administrrii Palatului Parlamentului, cel mai mare din Europa i al
doilea, ca dimensiuni, din lume, dup cldirea Pentagonului, ntruct acestei Camere i revine
sarcina administrrii ntregului imobil, cu tot ce ine de asigurarea energiei electrice i
termice, de ntreinerea zecilor de ascensoare, sutelor de aparate de multiplicare, spaiilor din
interiorul acestui edificiu, precum i tot spaiul verde existent n perimetrul delimitat. De
asemenea, pentru administrarea slilor de conferine existente la parterul i primul etaj din
Palatul Parlamentului, a fost nfiinat Centrul Internaional de Conferine al Camerei
Deputailor.
3.7.1. Departamentul Administrativ i Infrastructur al Camerei Deputailor i Direcia
tehnic administrativ i Direcia transporturi ale Senatului
A. Departamentul administrativ i infrastructur482 administreaz, gestioneaz,
exploateaz, asigur mentenana i totalitatea modernizrilor aferente imobilului Palatul
Parlamentului, a spaiilor, utilajelor i instalaiilor acestuia, precum i a bunurilor date n

481

art.36 alin.(2) din Regulamentul Camerei Deputailor: n exercitarea atribuiilor de control financiar-contabil chestorii
sunt sprijinii de un corp de control compus din 2 experi contabili i sunt subordonai numai plenului Camerei
Deputailor.
482
Detaliat, n art.110-116 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.

208
folosin pentru a asigura condiiile optime necesare activitilor parlamentare i altor
activiti care se desfoar n Palatul Parlamentului.
Departamentul administrativ i infrastructur este condus de un ef de departament
i are n componena sa urmtoarele compartimente:
a) Direcia tehnic;
b) Direcia administrativ;
c) Direcia pentru transporturi;
d) Serviciul ntreinere.
Direcia tehnic are n componena sa patru servicii:
- Serviciul tehnic;
- Serviciul energetic;
- Serviciul audio-video;
- Serviciul ascensoare;
- Serviciul dispecerat tehnic.
Direcia tehnic, prin compartimentele componente, organizeaz activitile
privind mentenana i modernizarea, n cadrul spaiilor administrate de Camera Deputailor,
inclusiv a staiei de hidrofoare, a punctului termic, a staiilor de transformare a energiei
electrice i a tablourilor de corp, a centralelor de ventilaie i instalaiilor de climatizare, a
ascensoarelor, a echipamentelor de multiplicare/fax, a receptoarelor TV i rspunde de buna
funcionare a acestora; asigur executarea reparaiilor curente i capitale ale acestora;
exploateaz instalaiile i reelele aferente spaiilor administrate de Camera Deputailor i
rspunde de funcionarea acestora ; asigur executarea reparaiilor curente, capitale i
modernizarea acestora; asigur distribuia cu agent termic, energie electric i ap de consum
n cadrul spaiilor administrate de ctre Camera Deputailor; asigur buna funcionare a
instalaiei de televiziune cu circuit nchis din imobil i a celor de sonorizare/amplificare i
asigur efectuarea lucrrilor de reparaii capitale, curente i modernizarea acestora; efectueaz
i pstreaz nregistrrile audio i video ale edinelor din sala de plen a Camerei Deputailor
i cele aferente conferinelor de pres; asigur transmisia audio/video a edinelor n plen i a
diverselor evenimente de interes public pe instalaia de televiziune cu circuit nchis i ctre
televiziunile acreditate;
De asemenea, Direcia tehnic asigur utilizarea n bune condiii a sistemului de
vot electronic; asigur distribuia n cadrul imobilului Palatului Parlamentului a programelor
de televiziune; asigur funcionarea i ntreinerea aparatelor proprii de multiplicare i a celor
care funcioneaz n cadrul compartimentelor; asigur instalarea, configurarea i ntreinerea
echipamentelor de tip multiplicare/fax din dotarea imobilului; rspunde de utilizarea pieselor
de schimb i a materialelor scoase din magazie pentru efectuarea unor lucrri specifice i face
propuneri pentru completarea stocurilor; avizeaz din punct de vedere tehnic contractele de
furnizare a bunurilor, serviciilor i lucrrilor privitoare la ntreinerea echipamentelor i a
instalaiilor din cadrul imobilului pe care le exploateaz; urmrete din punct de vedere tehnic
executarea contractelor ncheiate; nainteaz Departamentului economic documentaia
referitoare la creanele rezultate din nerespectarea clauzelor contractuale.
Direcia administrativ are n componena sa patru sectoare, a cror delimitare
este aprobat de un secretar general adjunct. De altfel, aceste sectoare sunt singurele existente
n structura organizatoric a serviciilor Camerei Deputailor:
- Sectorul administrativ zona I;
- Sectorul administrativ zona II;
- Sectorul administrativ zona III;
- Sectorul administrativ zona IV;
- Sectorul horticol.
Direcia administrativ, prin compartimentele componente, organizeaz i
rspunde de activitile privind gestionarea bunurilor aflate n folosin n patrimoniul
Camerei Deputailor, n Palatul Parlamentului, de ntreinerea i curenia spaiilor din Palatul

209
Parlamentului i a spaiilor exterioare, precum i de dotrile aferente acestora; amenajeaz i
asigur funcionarea nentrerupt a slilor, saloanelor, cabinetelor i birourilor, spaiilor de
circulaie, grupurilor sanitare i a altor anexe cu caracter social pentru activitile ce se
desfoar n Palatul Parlamentului, pe spaiile administrate de Camera Deputailor; asigur
curenia i ntreinerea spaiilor n care funcioneaz Centrul Internaional de Conferine;
organizeaz i rspunde de gestionarea bunurilor pe aceste spaii; rspunde de ntreinerea
cureniei garajului subteran; rspunde de gestionarea, conservarea, manipularea i modul de
micare a materialelor, obiectelor de inventar i mijloacelor fixe n vederea prevenirii
degradrii, distrugerii, sustragerii sau folosirii neraionale a acestora;
Direcia pentru transporturi asigur mijloacele de transport necesare structurilor
i serviciilor Camerei Deputailor, rspunde de gestiunea parcului auto i de utilizarea
eficient a acestuia. Pentru ndeplinirea acestor obiective, Direcia pentru transporturi
ntocmete documentele privind angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor prevzute
n bugetul Camerei Deputailor pentru domeniul su de activitate i rspunde de respectarea
normelor legale respective.
Direcia pentru transporturi are n componena sa trei servicii:
- Serviciul dispecerat i exploatare auto;
- Serviciul pentru mecanizare i transporturi diverse ;
- Serviciul pentru ntreinere i reparaii auto.
Direcia pentru transporturi, prin compartimentele componente, gestioneaz parcul
auto i inventarul din dotarea acestuia; face propuneri pentru planul anual de achiziii cu
piesele de schimb i materialele necesare ntreinerii i reparaiei autovehiculelor; asigur
mijloacele auto necesare transportului deputailor n Bucureti i n provincie i mijloacele de
transport pentru aciunile de protocol; rspunde de starea tehnic i estetic a autovehiculelor;
execut ntreinerea i reparaia autovehiculelor; execut reviziile i inspeciile tehnice
periodice pentru autovehiculele pentru care a obinut autorizare; efectueaz recepia tehnic
privind ntreinerea i repararea autovehiculelor; rspunde de gestionarea bonurilor valorice
de carburani, de eliberarea acestora din gestiune n baza consumurilor normate i utilizarea
acestora; urmrete, din punct de vedere tehnic, modul de exploatare, ntreinere i reparaie a
autoturismelor destinate deputailor pentru activitatea din circumscripiile electorale;
ntocmete documentaia tehnic n vederea recuperrii sumelor de la societile de asigurri.
Serviciul ntreinere este compartimentul de specialitate al serviciilor Camerei
Deputailor care organizeaz, coordoneaz i rspunde de activitile de ntreinere i reparaii
la elementele de construcie i infrastructur, necesare exploatrii eficiente a imobilului
Palatul Parlamentului.
Serviciul ntreinere efectueaz lucrrile de ntreinere i reparaii curente necesare
la elementele de construcie i arhitectur, asigurnd funcionarea normal a acestora;
elaboreaz planurile de reparaii curente pentru spaiile deservite i execut lucrrile
respective conform normativelor n vigoare; iniiaz procedurile legale n vederea contractrii
serviciilor i a lucrrilor de specialitate care depesc posibilitile realizrii prin personalul
propriu angajat al Camerei Deputailor (n privina volumului, complexitii, dotrii tehnice
sau a personalului specializat) sau pentru care Camera Deputailor nu este abilitat; urmrete
respectarea obligaiilor contractuale i aplicarea penalitilor prevzute n contracte; urmrete
executarea i modul de derulare a lucrrilor de reparaii curente de specialitate efectuate de
ctre teri, face observaiile necesare pe parcursul executrii lucrrilor i particip la
efectuarea probelor i recepiei lucrrilor, precum i la preluarea n exploatare a respectivelor
spaii, dup terminarea lucrrilor.

210
B. Direcia tehnic-administrativ a Senatului483are n componena sa trei servicii:
- Serviciul tehnic (care cuprinde Atelierul electronic, sonorizare, acustic i
nregistrare i Atelierul multiplicare i legtorie),
- Serviciul administrativ,
- Serviciul aprovizionare.
Direcia tehnic administrativ ndeplinete urmtoarele atribuii principale, pe care
le realizeaz prin compartimentele componente: asigur buna funcionare a aparaturii din
dotarea Senatului prin aciuni proprii i n colaborare cu uniti specializate, prin ncheierea de
contracte de lucrri; asigur funcionarea corespunztoare a echipamentelor electronice de la
sala de plen (sonorizare, nregistrare audio, sistem video, sistem de vot); asigur dotarea
slilor de conferine cu echipamentele necesare (sonorizare, nregistrare audio, traducere
simultan).
Totodat, asigur pregtirea slilor, saloanelor i cabinetelor pentru desfurarea n
bune condiii a activitilor de primire a delegaiilor i personalitilor de ctre Biroul
permanent i de ctre comisiile Senatului; asigur desfurarea activitii de curenie;
ntocmete planul de aprovizionare cu bunuri i materiale necesare desfurrii activitii
Senatului, pe baza solicitrilor de la departamente, direcii i servicii.
Direcia transporturi a Senatului 484 are n componena sa dou servicii, i
anume:
- Serviciul ntreinere i reparaii parc auto,
- Serviciul dispecerat i exploatare.
Direcia transporturi a Senatului, prin activitatea serviciilor sale, are atribuii
asemntoare cu cele al direciei similare de la Camera Deputailor: asigur necesitile de
transport cu autovehicule ale membrilor Biroului permanent, senatorilor din comisiile
Senatului, din grupurile parlamentare, precum i ale personalului din serviciile Senatului;
asigur mijloacele de transport adecvate pentru aciunile de protocol i vizitele parlamentare,
ce se realizeaz la nivelul Senatului.
3.7.2. Direcia afaceri interne a Camerei Deputailor485 are n componena sa
urmtoarele compartimente:
- Serviciul pentru paza bunurilor i acces;
- Serviciul echipamente de supraveghere i control;
- Serviciul paz i supraveghere parcaj subteran ;
- Compartimentul P.S.I., protecie civil i eviden.
Direcia afaceri interne, prin compartimentele componente, asigur msurile
necesare pentru accesul, circulaia, protecia persoanelor i rspunde de paza bunurilor i
valorilor din patrimoniul Camerei Deputailor n Palatul Parlamentului, parcajul subteran i
incint; elaboreaz i ine evidena documentelor pentru accesul persoanelor n interiorul
Palatului Parlamentului i a mijloacelor auto n perimetrul exterior al acestuia, n conformitate
cu aprobrile date, potrivit competenelor; rspunde, mpreun cu structurile abilitate conform
conveniilor ncheiate, pentru circulaia n parcaj i n incint; asigur ntmpinarea i
nsoirea persoanelor invitate la i de la Cabinetul Preedintelui i cabinetele membrilor
Biroului permanent, ale preedinilor comisiilor Camerei Deputailor i liderilor grupurilor
parlamentare, precum i nsoirea la lojile rezervate n sala de edine a persoanelor care
particip la edinele n plen ale Camerei Deputailor.
De asemenea, rspunde de meninerea ordinii necesare desfurrii n condiii
normale a activitilor parlamentare i extraparlamentare n Palatul Parlamentului; rspunde
de exploatarea specific i ntreinerea echipamentelor de supraveghere video i control acces,
precum i a echipamentelor de avertizare P.S.I.; prezint propuneri pentru elaborarea sau
483

Detaliat, n art.37 din Regulamentul de organizare i funcionare a serviciilor Senatului.


Detaliat, n art.39 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Senatului.
485
Detaliat, n art.117 din Regulamentul de organizare i funcionare al serviciilor Camerei Deputailor.
484

211
completarea normelor de prevenire i stingere a incendiilor i de dotare specific n Palatul
Parlamentului i ine evidena militar a salariailor.
3.7.3. Centrul Internaional de Conferine al Camerei Deputailor
Pentru creterea gradului de transparen i comunicare, astfel dup cum am afirmat
mai nainte, a fost nfiinat n luna mai a anului 1994 Centrul Internaional de Conferine al
Camerei Deputailor. Beneficiind de spaii extrem de generoase i de elegante (cca. 10.000
mp), asigurnd servicii la standarde europene, C.I.C. a dobndit un renume deosebit, care i-a
asigurat statutul de membru al Asociaiei Internaionale a Palatelor de Congrese.
Cele 9 sli, care au o capacitate cuprins ntre 50 i 1.200 de locuri, ofer
posibilitatea organizrii tuturor tipurilor de ntruniri, de congrese i de conferine
internaionale, seminarii, sesiuni de lucru, expoziii, vernisaje, concerte, dineuri i recepii.
Centrul Internaional de Conferine este o condus de un director general, iar
aciunile specifice Centrului Internaional de Conferine, precum i serviciile de alimentaie se
asigur n regim extrabugetar.
Centrul Internaional de Conferine are n componena sa dou direcii:
- Direcia pentru promovare, contractare i organizare;
- Direcia pentru alimentaie.
Direcia pentru promovare, contractare i organizare are n componena sa
urmtoarele servicii:
- Serviciul promovare-contractare;
- Ser