Economie teoretic i aplicat

Volumul XVII (2010), No. 6(547), pp. 65-73

Studiu privind autonomia financiar local

n Romnia
Eugen DOGARIU
eugen_dogariu@yahoo.com
Universitatea de Vest, Timioara

Rezumat. Finanarea autoritilor locale este n prezent n centrul

discursului politic. Toate statele se confrunt cu ncercarea de a
compensa nevoia de control i de reducere a cheltuielilor publice cu o
mai mare autonomie financiar a autoritilor locale. Se caut astfel o
cale de a obine o distribuie echitabil a resurselor financiare ntre
diferitele niveluri ale administraiei, n condiiile reducerilor bugetare la
toate dintre acestea. Dac ntrirea democraiei nseamn ntrirea
autonomiei locale, atunci nseamn c trebuie creat un sistem de
finanare a autoritilor locale care s fie eficient, echitabil i ndreptat
spre nevoile economice ale statelor. Cu alte cuvinte principiul subsidiaritii, descentralizarea i finanarea local sunt interdependente.
n Romnia procesul de descentralizarea a nceput n 1991 i
continu i astzi. Acest articol i propune s identifice, utiliznd
mijloace economice, gradul n care am reuit s realizm o autonomie
financiar real pentru comunitile locale.
Cuvinte-cheie: autonomie local; comuniti locale; Romnia;
venituri; autoriti locale.
Coduri JEL: H72, H76.
Cod REL: 13C.

Eugen Dogariu

66

1. Introducere
Descentralizarea local este indisolubil legat de finanarea activitii
colectivitilor locale, adic de descentralizarea financiar sau autonomia
financiar local, fr componenta financiar descentralizarea administrativ
fiind dificil sau chiar imposibil de realizat. Pe bun dreptate descentralizarea
financiar este considerat de majoritatea cercettorilor ca fiind coloana
vertebral a sistemului de descentralizare administrativ, resursele financiare
fiind cele care fac legtura operaional ntre necesitile colectivitilor locale
i modalitile necesare pentru satisfacerea acestora. Astfel lipsa resurselor
financiare ar duce colectivitile locale n imposibilitatea de a satisface nevoile
membrilor ei, ceea ce ar determina n acelai timp eecul descentralizrii
administrative. Descentralizarea financiar mai poate fi surprins ca fiind
transmiterea de ctre guvernul central a unor funciuni specifice pe linie de
autoritate administrativ i venituri fiscale ctre autoritile publice locale.
2. Fundamente teoretice
Carta European a Autonomiei Locale, din octombrie 1995, specific la
articolul 9 referitor la resursele financiare c n cadrul politicii economice
naionale autoritile administraiei publice locale au dreptul la resurse proprii
suficiente, de care pot dispune n mod liber, n exercitarea atribuiilor de
putere.
Principiile generale enumerate de Carta European a Autonomiei Locale
sunt:
1. Colectivitile locale au dreptul, n cadrul politicii economice naionale,
la resurse proprii adecvate, de care s poat dispune liber, n vederea exercitrii
atribuiilor lor;
2. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie
proporionale cu responsabilitile stabilite pentru ele prin Constituie sau lege;
3. Cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale
trebuie s provin din impozite i taxe locale, n proporiile stabilite la nivelul
autoritilor locale, n limitele legii;
4. Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun
comunitile locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i
dinamic, nct s le permit s urmreasc, pe ct posibil, evoluia real a
costurilor exercitrii competenelor proprii;
5. Protecia colectivitilor locale mai slabe din punct de vedere financiar
impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor msuri echivalente care
s corijeze efectele repartiiei inegale a potenialelor surse de finanare, ct i
sarcina financiar care le revine acestora. Asemenea proceduri sau msuri nu

Studiu privind autonomia financiar local n Romnia

67

trebuie s reduc libertatea de opinie a colectivitilor locale n cadrul propriului

lor domeniu de responsabilitate;
6. Colectivitile locale trebuie s fie consultate, ntr-o manier adecvat,
asupra modalitilor n care vor fi alocate resursele redistribuite;
7. Subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie s fie destinate, n
msura n care este posibil, finanrii unor proiecte expres specificate.
Acordarea subveniilor nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a
autoritilor locale de a-i stabili politici proprii n domeniul lor de competen;
8. n scopul finanrii propriilor obiective de investiii, colectivitile
locale trebuie s aib acces, conform legii, la piaa naional de capital.
Chiar dac sunt stabilite anumite principii de baz apar o serie de
deosebiri ntre colectivitile locale determinnd astfel apariia mai multor
sisteme de exprimare. Astfel, pe lng deosebirile teritoriale i demografice,
apar i ali factori cum ar fi statutul colectivitilor locale, numrul nivelurilor
de administraie public local, repartizarea competenelor, regimul finanelor
publice
Obiectivele descentralizrii financiare vizeaz alocarea eficient a
resurselor financiare, furnizarea echitabil a bunurilor publice n diferitele arii
geografice, asigurarea stabilitii macroeconomice i promovarea creterii
economice. Autonomia financiar se realizeaz, n principal prin bugetul de
venituri i cheltuieli al colectivitii locale, iar organizarea distinct a finanelor
publice pe baza descentralizrii financiare permite:
degrevarea finanelor centrale de o serie de cheltuieli;
reducerea numrului de fluxuri financiare ntre autoritatea central i
autoritile locale;
crearea unei imagini mai clare a modului de gestionare a finanelor
publice naionale.
Dup cum spuneam mai sus descentralizarea financiar se poate realiza
diferit, n funcie de mai muli factori, ncepnd s fie funcional dincolo de
limita la care volumul bunurilor publice furnizate la nivel central se restrnge
prin creterea prea ridicat a costului comparativ al lurii deciziilor la nivel
central. Se poate face o analogie ntre descentralizarea financiar i conceptul
de federalism fiscal, dar aplicabilitatea lor este diferit n funcie de natura
organizatoric a statelor (state unitare i state federale).
Analiza autonomiei financiare a unitilor administrativ-teritoriale din
Romnia reprezint un demers interesant i incitant, dar foarte complicat, n
condiiile n care exist unii factori practic greu de cuantificat. De asemenea, un
impediment major l constituie i inexistena datelor statistice la nivel regional,
care fie sunt inexistente, fie exist, dar sunt incomplete.

Eugen Dogariu

68

Metoda de analiz aleas este cea de tip analiz-diagnostic, bazat pe

indicatori financiari. Studiul autonomiei financiare locale la nivel naional s-a
focalizat pe statica i dinamica veniturilor proprii (venituri fiscale i venituri
nefiscale ale bugetelor locale), veniturilor i cheltuielilor totale ale tuturor
autoritilor publice locale, n lei preuri curente, respectiv preuri constante, pe
intervalul 1991-2008, conform datelor centralizate din conturile de execuie ale
bugetelor locale.
3. Metod i rezultate
Pentru studierea finanrii locale s-a constituit o serie de indicatori
sintetici: capacitatea de autofinanare a autoritilor locale, gradul de
dependen financiar a autoritilor locale, gradul general de acoperire a
cheltuielilor pe seama veniturilor proprii i indicele de poziie financiar al unei
autoriti locale.
a. Capacitatea de autofinanare a autoritilor locale sau gradul de
autonomie financiar arat ponderea pe care veniturile proprii o au n
ansamblul veniturilor bugetelor locale. Relaia matematic de calcul are forma:

Caloc. =

Vploc.
x 100
Vtloc.

(1)

unde:

Caloc. ilustreaz capacitatea de autofinanare a autoritilor locale;

Vploc. semnific veniturile proprii ale autoritilor locale;
Vtloc. reflect veniturile totale ale jurisdiciilor locale.
b. Gradul de dependen financiar a autoritilor locale semnific
ponderea pe care cotele i sumele defalcate din impozitul pe venit, sumele
defalcate din taxa pe valoare adugat, precum i transferurile bugetare primite
de autoritile locale de la bugetul de stat sau alte bugete o au n volumul
veniturile totale ale bugetelor locale. Modalitate de calcul este:

Gdloc. =
unde:

CSTloc.
x 100 sau Gdloc. = 100 Caloc.
Vtloc.

(2)

Studiu privind autonomia financiar local n Romnia

69

Gd loc. reprezint gradul de dependen financiar a autoritilor locale fa

de autoritatea central;
CSTloc. semnific cotele i sumele defalcate din impozitul pe venit,
sumele defalcate din taxa pe valoarea adugat, precum i transferurile bugetare
primite de autoritile locale de la bugetul de stat sau alte bugete;
Vtloc. reflect veniturile totale ale jurisdiciilor locale.
c. Gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii
denot msura n care cheltuielile totale ale bugetelor locale sunt finanate pe
seama veniturilor proprii.
Algoritmul de calcul este:
Gvp/cloc. =

Vploc.
x 100
Chtloc.

(3)

unde:
Gvp/cloc. reprezint gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama
veniturilor proprii;
Vploc. semnific veniturile proprii ale autoritilor locale;
Chtloc. reflect cheltuielile totale ale jurisdiciilor locale.
1. Veniturile proprii ale tuturor unitilor administrativ-teritoriale din
Romnia, n urma calculelor efectuate, aa cum reiese din Tabelul 1, au o
evoluie oscilant cauzat n general de desele modificri legislative. n
perioada 1991-1994, n termeni reali, acestea prezint o cretere semnificativ
la mijlocul intervalului, de 47,1% n 1993 fa de 1992, datorat politicilor
fiscale i bugetare n direcia descentralizrii financiare, pentru ca mai apoi s
scad cu 8,1% n 1994 fa 1993.

Eugen Dogariu

70

Tabelul 1
Evoluia veniturilor proprii, veniturilor i cheltuielilor locale,
n Romnia, n perioada 1991-2008 - ansamblu eantion
Indicator

U.M. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Venituri proprii (preuri curente) mil.lei

17

Venituri proprii (preuri constante) mil.lei

Deflator(anual)

Venituri totale(preuri curente)

mil.lei

Venituri totale(preuri curente)

mil.lei

Cheltuieli totale( preuri curente) mil.lei

2004

2005

2006

2007

2008

153

335

923 1.130 1.984 3.327 7.557 12.135 15.518 20.533 27.284 30.759 31.495 26.172 17.441 20.599

11

47

140

682

778

802

2.144 5.113 8.410 11.294 16.626 22.889 26.747 28.070 23.621 15.475 18.069

300 327,4 239,1 135,3 145,3 247,3 155,2 147,8 144,3 137,4 123,5 119,2

115,0

112,2

110,8

112,7

114,0

59

200

713 1.767 3.336 4.999 10.469 13.454 21.253 33.357 71.043 93.022 128.143 158.989 194.287 276.934 368.031 456.977

67

218

58

199

696 1.735 3.265 4.955 10.371 13.382 20.869 33.141 70.523 92.487 128.284 155.139 187.527 253.608 339.314 493.956

66
Cheltuieli totale( preuri constante) mil.lei
Variaiaveniturilorproprii (fade
anul anterior)
-38,69
%
Variaiaveniturilortotale(fade
anul anterior)
13,53
%
Variaiacheltuielilortotale(fade
anul anterior)
13,72
%
Capacitateadeautofinanarea
autoritilorlocale
% 29,37 15,86
Gradul dedependenfinanciara
autoritilorlocale
% 70,63 84,14
Gradul deacoperireacheltuielilor
localepeseamaveniturilorproprii

2003

32

213

739 2.466 3.440 4.233 8.669 14.379 23.116 51.705 75.322 107.503 138.251 173.161 249.940 326.558 400.857

726 2.413 3.410 4.193 8.622 14.120 22.966 51.327 74.888 107.621 134.904 167.136 228.888 301.077 433.295

47,13 -8,15 103,69 -15,73 -29,02 8,03 53,70 11,28 -6,93

7,14

11,47

-1,97

2,39

-16,90 -40,87

3,60

8,77 55,00 6,02

15,57

7,89

8,91

28,64

17,92

8,92

6,61 4,27 39,09 4,44 -15,37 -16,86 5,52 10,05 54,88 6,19

16,36

5,16

7,73

22,06

18,72

27,70

21,41 18,96 27,67 22,61 18,95 24,73 35,56 36,38 21,84 22,07 21,29

19,35

16,21

9,45

4,74

4,51

78,59 81,04 72,33 77,39 81,05 75,27 64,44 63,62 78,16 77,93 78,71

80,65

83,79

90,55

95,26

95,49

% 29,46 15,88 21,92 19,31 28,27 22,81 19,13 24,86 36,21 36,62 22,00 22,20 21,27

19,83

16,79

10,32

5,14

4,17

9,00 3,72 39,55 3,11 -15,31 -17,19 6,88

Sursa: date prelucrate din Anuarul Statistic al Romniei, 1992-2008.

n 1995, ca urmare a msurilor ntreprinse n vederea modificrii cadrului

juridic privind fiscalitatea local, materializate prin prevederile Legii nr. 27 din 17
mai 1994 privind impozitele i taxele locale i ale Legii nr. 34 din 30 mai 1994
privind impozitul pe venitul agricol, se manifest o explozie a veniturilor proprii,
printr-o cretere a acestora de 103,7% fa de 1994. Din pcate tendina nu se
menine i n urmtorii doi ani bugetari, cnd resursele financiare proprii ale
bugetelor locale scad cu 15,7% n 1996 fa de 1995 i cu 29% n 1997 fa de
1996, fapt datorat nregistrrii unui slab randament fiscal la nivel local.
Pentru anii 1998-2002, dinamica veniturilor proprii este una ascendent, cu o
cretere maxim de 53,7% n 1999 fa de anul 1998, i de 11,2%, n 2000 fa de
anul 1999, generate de extinderea autonomiei locale ca urmare a intrrii n vigoare
a Legii nr.189 din 22 octombrie 1998 privind finanele publice locale.
Din anul 2003, veniturile proprii manifest o evoluie sinuoas, cu
majorri i descreteri, n termeni reali, datorat, pe de o parte, intrrii n
vigoare a Legii nr. 571 din decembrie 2003 privind codul fiscal i, pe de alt
parte, modificrii reglementrii organice privind finanele publice locale, prin
Ordonana de Urgen nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanele publice locale.
Prima reglementare aduce mutaii semnificative la nivelul asietei fiscale a
impozitelor i taxelor locale.

Studiu privind autonomia financiar local n Romnia

71

Spre finele intervalului analizat, cea mai accentuat scdere se constat n

anul 2007, fa de 2006, de 40,8%, ca efect n special al aciunii Legii nr. 273
din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale.
2. Veniturile i cheltuielile totale ale autoritilor locale din Romnia, aa
cum se observ din acelai Tabel 1, comport n perioada considerat o tendin
ascendent, n tandem, excepie fcnd doar anii 1997 i 1998, cu scderi de
aproximativ 15-17% n fiecare an, fa de anul precedent.
ncepnd cu anul 2000, introducerea sistemului global de impozitare a
veniturilor persoanelor fizice, precum i practicarea cotelor i sumelor defalcate
din acest impozit pe venit a asigurat o majorare a veniturilor totale locale cu
8,8%, fa de anul precedent. Sporul de venituri nregistrat la nivel local n anul
2001, cnd resursele financiare totale au crescut cu 55% fa de 2000, provine
n totalitate din sumele defalcate de la bugetul de stat din taxa pe valoarea
adugat.
n plus, fapt foarte important, dup anul 2003, constatm o discrepan
major ntre venituri i cheltuielile publice. Majorarea sau chiar scderea
veniturilor a fost nsoit de o cretere susinut a cheltuielilor totale locale,
generate de procesul amplu de descentralizare financiar, prin degrevarea
bugetului de stat de o serie de categorii de cheltuieli, ns fr o asigurare
corespunztoare a necesarului de resurse financiare locale.
3. Capacitatea de autofinanare a autoritilor locale din Romnia, aa
cum rezult din Tabelul 1, este destul de redus pe intervalul 1991-1994, cu
valori cuprinse ntre 15,9 i 29,4%, ceea ce denot un puternic caracter
centralizat al bugetului public naional. Acest fapt s-a datorat suplimentrilor de
resurse financiare locale pe seama sumelor defalcate din impozitul pe salarii,
dar mai ales a subveniilor acordate de autoritatea central.
Reglementrile n materie de fiscalitate local adoptate n 1994 i-au fcut
simit efectul n 1995, an n care gradul de autonomie financiar local a crescut
brusc, de la 19% n 1994 la 27,7%. Randamentul fiscal sczut nregistrat n anii
1996-1998 a generat, cum era i firesc, o diminuare a capacitii de
autofinanare, aceasta ajungnd n 1997 la 19%, suplimentarea veniturilor locale
realizndu-se preponderent prin intermediul subveniilor acordate din bugetul
de stat.
Revirimentul indicatorului din anii 1999-2000, cnd acesta depete
pragul de 35% ca urmare a intrrii n vigoare a Legii nr.189 din 22 octombrie
1998 privind finanele publice locale, nu se menine i n perioada imediat
urmtoare. Bunoar, n anul 2002, gradul de autonomie ajunge la 22%, n
special datorit majorrilor care au avut loc la nivelul transferurilor fiscale.
Mai mult, capacitatea de autofinanare prezint o tendin vdit
descresctoare spre finele intervalului, ajungnd de la 22% n anul 2002, la

Eugen Dogariu

72

numai 4,5% n 2008. i n acest caz, factorul principal este reprezentat de

descentralizarea realizat numai la nivelul cheltuielilor publice locale, nu i pe
componenta de venituri.
4. Gradul de dependen financiar a autoritilor locale din Romnia
evolueaz n sens invers capacitii de autofinanare i este destul de mare, mai
ales n intervalul 1991-1994, cnd atinge nivelul de 84,1% n anul 1992, i
extrem de mare, de peste 90%, ncepnd cu anul 2006 (Tabelul 1).
5. Gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii n
Romnia prezint o dinamic foarte asemntoare cu cea a capacitii de
autofinanare (Tabelul 2 i Figura 1), determinat, pe de o parte, de nenumratele
modificri de ordin legislativ, iar, pe de alt parte, de faptul c veniturile totale
mobilizate local difer cu puin fa de volumul cheltuielilor locale.
Se nregistreaz valori reduse ale indicatorului mai cu seam pe intervalul
1991-1994, cuprinse ntre 15,9 i 19,3%, ceea ce denot faptul c finanarea
cheltuielilor publice s-a fcut preponderent pe baza sumelor defalcate din
impozitul pe salarii, dar mai cu seam a subveniilor acordate de autoritatea
central. Dup anul 1994, datorit notabilelor schimbri legislative pe calea
descentralizrii din 1994 i 1998, se constat o tendin de cretere a gradului
de finanare a cheltuielilor prin intermediul veniturilor proprii, cea mai mic
valoare nregistrndu-se n 1997, de 19,1%.
120

95,26
100

84,14

81,04

83,79
77,39

80

78,16

81,05

78,59
70,63

75,27

90,55

77,93
78,71

95,49

80,65

72,33

60

64,44

63,62

40

20

0
1994 1995 1996

1997 1998 1999

2000 2001 2002

2003 2004 2005

2006 2007 2008

(%)

1991 1992 1993

Gradul de dependen financiar a autoritilor locale

Figura 1. Gradul de acoperire a cheltuielilor locale pe seama veniturilor proprii,

n Romnia, n perioada 1991-2008

Studiu privind autonomia financiar local n Romnia

73

4. Concluzii

n acord cu trecerea la nivelul local a unei serii de servicii publice, fr a

se asigura resursele necesare pe seama veniturilor proprii, gradul de finanare a
cheltuielilor prin intermediul veniturilor proprii ajunge la numai 4,1% n anul
2008.
Remarca esenial este cea potrivit creia procesul de descentralizare a
urmat un trend lent, dar sigur, pn n anul 2002. ncepnd cu anul 2003,
autoritatea central a transferat la nivel local o serie de servicii publice, ns
fr a nsoi acest demers de resursele financiare locale proprii necesare. Prin
urmare, se constat un control financiar semnificativ al autoritii centrale
asupra entitilor de rang local.

Not
(1)

Vezi European Charter of local independence, European Treaty No.122, Strasbourg, 15th
October 1995, art. 9, par.1.

Bibliografie
Bird, R., Vaillancourt, Fr., Dcentralisation financire et pays en dveloppement: concepts,
mesure et evaluation, Working Paper, University of Toronto, 1997
Mutacu, M., Enache, E.C., Dnuleiu, D., Crneac, Al., Dogaru, E., Ptru, Roxana (2007).
Modele de finanare a dezvoltrii regionale, Editura Mirton, Timioara
Popescu, C.-L. (1999). Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck, Bucureti,
Stankovi, V., Local and regional self-government in a democratic theory, Facta
Universitatis Journal, University of Ni, 1997
Stigler, G., Tenable Range of Functions of Local Government, Federal Expenditure Policy
for Economic Growth and Stability, Joint Economic Committee, Washington, 1957
* * * European Charter of local Self-Government, European Treaty No. 122, Strasbourg,
15th October 1995
* * * Statistical yearbook, 1995-2008