Capitolul 5

POLITICA FISCALĂ

5.1. FUNDAMENTE TEORETICE ALE POLITICII FISCALE

În anii ’50 – ’60, politica fiscală a constituit principalul mijloc de

intervenţie la nivel macroeconomic. Acest lucru s-a datorat existenţei a cel puţin
două elemente favorabile în acest sens:

economiştii din acea perioadă erau, în marea lor majoritate, de
orientare keynes-istă şi considerau că cererea agregată este cea care determină
nivelurile output-ului, ocupării factorului muncă, inflaţiei şi al balanţei de plăţi.
Deoarece piaţa liberă nu era capabilă, prin mecanismele sale, să asigure nivelul
corect al cererii agregate, s-a considerat necesară intervenţia statului în această
direcţie;

exista opinia potrivit căreia politica monetară era ineficientă la nivel
macroeconomic.
În accepţiunea sa curentă, politica fiscală urmăreşte două obiective
fundamentale:

prevenirea accentuării tendinţelor deflaţioniste sau inflaţioniste,
care pot conduce la afectarea echilibrului fundamental din economie;

67

atenuarea fluctuaţiilor aferente evoluţiei ciclice a economiei, prin
manevrarea nivelurilor cheltuielilor guvernamentale şi al taxelor.
O politică fiscală expansionistă va determina creşterea cheltuielilor
guvernamentale şi/sau scăderea taxelor. Aceasta va avea ca efect fie creşterea
deficitului bugetar, fie diminuarea excedentului bugetar. În acest context, bugetul
de stat poate fi analizat ca o unitate cantitativă şi calitativă între veniturile şi
cheltuielile bugetare. Bugetul se stat prezintă următoarele caracteristici:

este o lege a finanţelor publice, un plan bugetar adoptat de către
organul legislativ;

este o lege rectificativă a finanţelor publice, lege a execuţiei veniturilor
şi cheltuielilor;

este o lege de aprobare a execuţiei bugetare.
La baza stabilirii, aprobării şi execuţiei bugetului de stat sunt situate
următoarele principii:

universalitatea bugetului, respectiv obligativitatea operaţiilor de
încasare şi de cheltuieli prevăzute de lege;

unitatea dintre venituri şi cheltuieli: nonafectarea veniturilor de către
cheltuielile particulare;

temporalitatea: anualitatea întocmirii bugetului.
Ca politică economică de ansamblu, bugetul de stat îndeplineşte următoarele
funcţii:

finanţarea activităţilor statului, ca expresie a unui dat fundamental al
economiei;

redistribuirea veniturilor, prin influenţarea repartizării resurselor şi
creşterea înclinaţiei spre consum pentru familiile cu venituri mici;

stabilizarea conjuncturală şi restructurarea economiei, prin atragerea de
venituri suplimentare şi orientarea lor spre sectoare de interes general.
Aceste trei funcţii influenţează ansamblul economiei oricărei ţări şi sunt
integrate în orice model de dezvoltare economică.

68
 Pe baza bugetului, guvernele îşi stabilesc anumite obiective
macroeconomice, ţinând cont şi de doctrina economică de care aparţin. În
concepţia liberală, rolul statului în economie trebuie să fie minim, iar presiunea
fiscală mult diminuată, pentru a nu se deturna resursele disponibile de la alocarea
lor optimală, care nu se poate realiza decât în sectorul privat.
Keynes-iştii, în schimb, militează pentru intervenţia statului în economie, în
vederea rezolvării unor dezechilibre legate de şomaj, inflaţie, depresiune
economică.
Indiferent de doctrina de care aparţin, economiştii trebuie să ţină cont de
veniturile şi de cheltuielile bugetare. Principalele surse de venituri bugetare sunt:
impozitele pe activitatea economică (impozitul pe circulaţia mărfurilor, TVA,
taxele vamale), impozitele directe (pe salarii, pe profit, pe rente), precum şi taxele,
cotizaţiile şi prelevările în contul asigurărilor sociale (pentru pensii, şomaj,
accidente).
La rândul lor, cheltuielile bugetare se referă la: educaţie şi instrucţie,
asigurări sociale, funcţionarea administraţiei publice, apărare, subvenţii pentru
diferite sectoare şi ramuri economice.
Cheltuielile bugetare au tendinţa de creştere (nominală sau reală) absolută
cât şi relativă (ca pondere în PIB). În ţările dezvoltate, cheltuielile bugetare deţin o
pondere importantă în PIB (33% în Japonia, 66% în Suedia, 40- 50% în ţările
U.E.)36.
Principalele cauze care contribuie la creşterea cheltuielilor bugetare sunt
legate de:

creşterea numerică a aparatului administrativ-poliţienesc şi înzestrarea
acestuia cu mijloace moderne de acţiune;

dezvoltarea sectorului public prin naţionalizare sau prin construirea
de noi firme pe seama bugetului, prin participarea statului la societăţi mixte
sau prin acordarea de subvenţii pentru cercetarea ştiinţifică;

36
Nechita C. Vasile, Economie politică, Ed. Porto Franco, Galaţi, vol.I, 1990, p.272.
69

extinderea reţelei publice de învăţământ, sănătate şi cultură, de
asigurări sociale, precum şi a mas-mediei;

dezvoltarea elementelor de infrastructură; întreţinerea şi modernizarea
armatei;

creşterea obligaţiilor legate de serviciul datoriei publice;

creşterea cheltuielilor de participare la diferite organisme
internaţionale37.
În funcţie de raportul care există într-un an între veniturile şi cheltuielile
bugetare, execuţia bugetară poate fi: echilibrată (în caz de egalitate a veniturilor cu
cheltuielile), deficitară (atunci când cheltuielile guvernamentale sunt superioare
veniturilor obţinute) sau excedentară (când veniturile sunt mai mari decât
cheltuielile bugetare).
Economiştii consideră că un buget excedentar pe termen lung ascunde o
risipă de resurse financiare, prin nealocarea lor din lipsă de obiective sau de
factori de producţie la nivel guvernamental.
Bugetul echilibrat este o construcţie pur teoretică, în timp ce bugetul
deficitar, pe termen scurt, poate asigura stimularea cererii agregate cu ajutorul a
trei multiplicatori: de cheltuială publică, fiscal şi al bugetului echilibrat.
Multiplicatorul cheltuielilor publice reprezintă sporul de venit şi de output
care se obţine prin creşterea cheltuielilor publice în condiţiile în care volumul
taxelor, impozitelor etc. nu se modifică.
Multiplicatorul fiscal evidenţiază sporul de venit şi de output obţinut ca
urmare a diminuării impozitelor, în condiţiile în care cuantumul cheltuielilor
bugetare nu se modifică.
Multiplicatorul bugetului echilibrat exprimă sporul de venit şi de output
realizat prin creşterea simultană şi în aceeaşi proporţie a veniturilor şi a
cheltuielilor bugetare.

37
Văcărel Iulian, Finanţele publice: teorie şi practică, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti,
1981, p.26÷27.

70
 Bugetul de stat trebuie construit în funcţie de faza ciclului de dezvoltare pe
care o parcurge economia. În faza de boom, se recomandă un buget excedentar, în
timp ce, în faza de recesiune, bugetul ar trebui să fie deficitar. În cazul deficitului
bugetar, principala problemă care apare este aceea referitoare la modalitatea
concretă de finanţare a deficitului respectiv. Acest deficit poate fi acoperit prin:
apelarea la împrumuturi de la Banca Naţională, emiterea unor bonuri, certificate
sau titluri guvernamentale. Pentru a vinde cât mai multe astfel de titluri, guvernul
trebuie să mizeze pe un preţ scăzut sau pe acordarea unei rate a dobânzii atractive.
Prin definiţie, deficitul bugetar exprimă datoriile pe care guvernul le are
într-un anumit an. Dacă deficitul de perpetuează ani la rând, datoriile se vor
cumula sub denumirea de datorie naţională. Datoria naţională nu trebuie
confundată cu datoria externă, deoarece ea se acoperă prin apelarea la
împrumuturi interne, nu externe.
O altă problemă cu care se confruntă politica fiscală este acea legată de
faptul că mărimea deficitului/excedentului bugetar nu depinde în totalitate de
dorinţa guvernului, exprimată prin politica sa fiscală. In acest sens, un factor
important în dimensionarea deficitului/excedentului bugetar îl constituie nivelul
de dezvoltare a economiei analizate.
Dacă economia parcurge faza de boom, indivizii vor obţine venituri
superioare, fapt ce va atrage şi colectarea de taxe mai mari pentru buget. în plus,
prin creşterea gradului de ocupare a factorului muncă, vor scădea cheltuielile
bugetare aferente ajutoarelor şi compensaţiilor pentru şomeri. Efectul însumat al
acestor două procese va fi acela de obţinere a unui excedent al sectorului public
sau de diminuare a deficitului acestuia.
Prin contrast, o economie care parcurge faza de recesiune se va confrunta cu
un nivel scăzut al veniturilor obţinute din taxe şi cu cheltuieli guvernamentale
mari, care vor conduce la creşterea deficitului sectorului public.
Corelaţia dintre deficitul/excedentul bugetar şi nivelul de dezvoltare a
economiei poate fi reprezentată grafic astfel:

71
 Fig.5.1. Venitul agregat şi mărimea deficitului/excedentului
sectorului public

În figura 5.1, curba taxelor (T) are panta pozitivă, mărimea acestei pante
fiind dată de înclinaţia marginală spre plata taxelor (mpt) care, la rândul ei,
depinde de rata de taxare (impozitare).
Curba cheltuielilor guvernamentale are panta negativă, existând un singur
nivel al venitului (YE) în care se poate atinge echilibrul bugetar. Trecând peste
acest nivel, se va obţine un excedent bugetar. Cu cât nivelul venitului este mai mic
decât YE, cu atât mai mare va fi deficitul bugetar.
Cu alte cuvinte, mărimea deficitului/excedentului bugetar nu permite
alegerea unui anumit tip de politică bugetară. Un deficit mare poate fi obţinut
printr-o politică macroeconomică deliberată, dar poate fi şi rezultatul parcurgerii
fazei de recesiune de către economia analizată.
David Ricardo a fost cel care a remarcat faptul că alegerea între apelarea la
impunerea de taxe şi apelarea la împrumuturi de către stat reprezintă, de fapt,
opţiunea între două taxe ale căror valori curente sunt egale. Ricardo a apreciat că
două taxe care au valori curente egale trebuie să aibă şi efecte identice asupra
economiei. În memoria lui Ricardo, principiul potrivit căruia taxarea şi apelarea la
credite au efecte identice asupra economiei s-a numit principiul echivalenţei
ricardiene. Acest principiu poate fi rezumat la sloganul că deficitele nu contează,

72
ceea ce nu trebuie confundat cu un alt slogan, greşit, potrivit căruia cheltuielile nu
contează, deoarece programele guvernamentale de cheltuire a unor sume
importante de bani afectează direct nivelul ratei dobânzii, consumul curent şi
bunăstarea.
În conformitate cu teoria lui Ricardo, atunci când guvernul cheltuieşte o
unitate monetară, valoarea curentă a tuturor taxelor curente şi viitoare trebuie să
crească exact cu o unitate monetară. Aceasta înseamnă că plătitorul de taxe
rămâne indiferent la faptul că plăteşte acum o taxă de o unitate monetară sau, în
viitor, o taxă de o unitate monetară plus dobânda aferentă ei, ca în figura
următoare:

Fig. 5.2. Echivalenţa ricardiană

În figura 5.2, dreapta bugetului (venitului) L evidenţiază punctul A, pentru

care venitul curent este Y0, iar cel viitor Y1. Să presupunem că punctul optim de
consum este E, pe dreapta L.
Creşterea nivelului taxelor impuse de către guvern va conduce la operarea
pe o altă restricţie bugetară, L’, în condiţiile în care venitul curent şi cel viitor
devin Y’0, respectiv Y’1. Să presupunem, acum, că noul punct optim de consum
este E’, pe dreapta L’. Dacă guvernul recurge la credite a căror valoare va fi (Y0 –
Y’0), el va trebui să impună un nivel al taxelor pentru anul următor (Y1 – Y’1)
astfel încât: (Y1 – Y’1) > (Y0 – Y’0). Şi în această situaţie, efectul va fi identic cu
cel din primul caz analizat.

73
 Economiştii contemporani nu au ajuns la un consens în legătură cu
valabilitatea principiului ricardian, el constituind şi acum tema unor furtunoase
schimburi de opinii.

5.2. ANALIZA POLITICII FISCALE

În cadrul acestui subcapitol, vor fi analizate două tipuri de politici

economice: politica fiscală şi cea de devalorizare a monedei naţionale, precum şi
conexiunile care apar între consecinţele aplicării lor.
Politica fiscală poate fi definită ca o modificare voită a nivelului şi
structurii cheltuielilor guvernamentale şi a taxelor cu puternice efecte asupra
venitului intern (naţional) şi asupra balanţei de plăţi, în condiţiile creşterii output-
ului naţional şi menţinerii constante a nivelului preţurilor de pe piaţa
internaţională.
O metodă alternativă de stimulare a creşterii venitului şi de îmbunătăţire a
balanţei comerciale o constituie devalorizarea monedei naţionale.
Revenind la politica fiscală, trebuie evidenţiat faptul că există trei tipuri de
politică fiscală: modificarea cheltuielilor guvernamentale, modificarea taxelor pe
output-ul fizic şi modificarea taxelor pe venit.
Fiecare dintre aceste metode de politică fiscală va avea un efect
multiplicator diferit la nivelul economiei analizate. Pentru determinarea acestor
multiplicatori, calculul se fundamentează pe ecuaţia echilibrului pieţei bunurilor
evidenţiată în capitolul 4, anume:

* rn × P *
h 0 - g1 × i + Ag + h 1 × Y + (h 2 + n 2 ) ×
Y= P
1 - a 1 (1 - b1 ) + n 1

Prin derivarea acestei ecuaţii în raport cu Ag, b0 şi b1, se vor obţine cei trei
multiplicatori, după cum urmează:

74
 ∂Y 1
= = k Ag multiplicatorul cheltuielilor guvernamentale;
∂Ag 1 - a 1 (1 − b1 ) + n 1
∂Y -a 1
= = k b0 multiplicatorul taxelor pe output-ul fizic;
∂b 0 1 - a 1 (1 − b1 ) + n 1

∂Y - a1 × Y
= = k b1 multiplicatorul taxelor pe venit.
∂b1 1 - a 1 (1 − b1 ) + n 1

Prin urmare, o creştere a cheltuielilor guvernamentale (Ag) va conduce la un

efect multiplicator notat cu kAg. Majorarea taxelor globale în economie are ca
efect, însă, diminuarea veniturilor cu (-a1 × kAg). Efectul multiplicator kb1 este mai
mic decât kb0 atât timp cât înclinaţia marginală spre consum a1 este subunitară.
Aceasta înseamnă că o creştere simultană şi în proporţii egale a lui Ag şi b0
va conduce către apariţia unui efect expansionist net, cu implicaţii directe asupra
măririi output-ului naţional.

5.3. POLITICA FISCALĂ DIN ROMÂNIA

Politica fiscală din România este în strânsă legătură cu situaţia execuţiei

bugetare. Astfel, pe anul 2001, execuţia bugetară s-a prezentat astfel:
Tabelul 5.1. Execuţia bugetară pe anul 2001 (mld.lei)
Indicatorii Venituri Cheltuieli Excedent/Deficit
Bugetul de stat 148.203,1 184.012,2 -35.809,1
Bugete locale 71.042,7 70.522,8 519,9
Bugetul asigurărilor sociale de stat 76.231,2 83.436,2 -7.205,0
Fondul de şomaj 13.690,2 9.262,3 4.427,9
Fondul asigurărilor sociale de sănătate 41.733,7 37.423,1 4.310,6
Fondul drumurilor 7.127,4 5.320,4 1.807,0
Fondul pentru energie 3.604,7 2.991,1 613,6
Fondul pentru protejarea asiguraţilor 175,4 0 175,4
Credite externe contractate de ministere - 24.352,8 -24.352,8
Bugetul APAPS 1.403,3 1.155,5 247,8
Fondul pentru agricultură 470,0 560,0 -90,0
Fondul „România” 40,3 0 40,3
TOTAL 3561.702,0 390.316,8 -38.614,8

75
 Ca o concluzie generală, se poate spune că nivelul plăţilor restante pe anul
respectiv a fost de 340.000 mld. lei, adică mai mult de 1/3 din PIB-ul anului 2001.
Cauzele care au condus la această situaţie gravă sunt legate de: restanţele de plăţi
la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, fondurile speciale sau bugetele
locale, creditele bancare nerambursate, dobânzi restante, obligaţii faţă de alţi
creditori. Mai mult de 50% din aceste arierate provin din sectorul privat.
Se poate spune că principala problemă a bugetului o constituie încasarea
veniturilor. Aceasta s-a făcut în proporţie de 92% faţă de programul anual în cazul
bugetului asigurărilor sociale, deficitul de 7.205 mld. lei reprezentând 0,65% din
PIB.
În structura veniturilor fiscale, s-a diminuat ponderea impozitelor directe în
favoarea celor indirecte. Impozitul pe profit a fost încasat în proporţie de 88,7%
din programul anual, în schimb impozitele pe venit TVA şi accizele s-au încasat
peste programul anual. Sumele provenind din impozitul pe venit au fost de
36.742,5 mld. lei, cu 50% mai mari decât în anul 2000. TVA-ul a reprezentat
73.604 mld. lei (cu 46% mai mult ca în 2000), iar accizele 27.292,6 mld. lei (tot
cu 46% mai mult decât în 2000). Încasările din taxele vamale au crescut doar cu
3,9% ca urmare a reducerii tarifelor vamale, acordării unor scutiri de plată şi
eliminării suprataxei vamale.
Cheltuielile bugetului de stat au depăşit media de 95,1% din programul
anual la plăţile pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională şi asistenţa
socială.
In plus, anul 2001 a fost marcat şi de accentuarea deficitului contului curent
al balanţei de plăţi externe a României. Acest deficit a fost cu 78% mai mare faţă
de anul 2000, ca urmare a accentuării deficitului balanţei comerciale în principal.
Datoria externă pe termen mediu şi lung s-a majorat cu 9%, depăşind cifra de 12
mld. dolari.
Conform datelor publicate de Institutul Naţional de Statistică, la sfârşitul
lunii ianuarie 2002, deficitul comercial din anul 2001 a depăşit prognozele,

76
prezentându-se astfel:
Tabelul 5.2. Comerţul exterior al României în anul 2001 (mil.$)
Perioada Export (FOB) Import (CIF) Deficit (FOB-CIF)
Ianuarie 908,6 1.155,1 -246,5
Febriarie 917,8 1.249,7 -331,9
Martie 1.046,7 1.274,4 -227,7
Aprilie 824,3 1.271,9 -447,6
Mai 980,8 1.465,2 -484,4
Iunie 1.017,4 1.311,3 -293,9
Iulie 1.023,2 1.295,5 -272,2
August 971,8 1.169,9 -198,1
Septembrie 973,5 1.118,9 -145,4
Octombrie 925,7 1.434,2 -508,5
Noiembrie 979,3 1.391,8 -412,5
Decembrie 817,7 1.407,7 -590,0
TOTAL 11.385,0 15.551,6 -4.166,6

Dacă deficitul balanţei comerciale este datorat, în mare măsură,

competitivităţii produselor româneşti pe piaţa externă, nivelului de dezvoltare
economică şi conjuncturii internaţionale, îmbunătăţirea situaţiei balanţei de plăţi
se poate realiza printr-o nouă orientare a politicii fiscale, bazată pe simplificarea
sistemului fiscal, considerată a fi mai importantă decât orice facilitate fiscală. În
acest sens, Foreign Investment Advisory Service (FIAS) a realizat un studiu
asupra fiscalităţii din România, pe baza căruia a făcut o serie de recomandări, care
au început să fie implementate în practică încă din anul 2000. În prezent, actualul
guvern a precizat, în cadrul negocierilor privind acordul PSAL II încheiat cu
Banca Mondială, că va continua să pună în practică recomandările FIAS, în scopul
ordonării şi eficientizării sistemului fiscal românesc.

77