Sunteți pe pagina 1din 84

MINISTERUL EDUCAŢIEI, CERCETĂRII ŞI INOVĂRII

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI


ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Prof. univ.
- Suport de curs -
dr. Ion Popescu

BUCUREŞTI
2009– 2010

1
CUPRINS

MODULUL 1 - Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice.......5


1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului.....................................................5
2. Eficienţa activităţii de control........................................................................7
3. Elementele componente ale controlului......................................................10
4. Formele de control exercitat asupra administraţiei publice.......................12
MODULUL 2 – NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV,
CONDIŢIILE DE ADMITERE A ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV ŞI ACTELE ADMINISTRATIVE NESUPUSE
CONTROLULUI PROTRIVIT LEGII NR. 554/2004.................................23
1. Noţiunea de contencios administrativ.........................................................23
2. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România......................25
3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat.........................................28
4. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ..........30
5. Actele nesupuse controlului şi limitele controlului potrivit Legii nr.
554/2004..........................................................................................................39
.....................................................................................................................41
MODULUL 3 - Obiectul acţiunii judiciare..................................................42
1. Obiectul acţiunii în cazul actului administrativ unilateral..........................42
2. Obiectul acţiunii în cazul contractelor administrative................................43
3. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului..............................................44
.....................................................................................................................45
MODULUL 4 - Procedura soluţionării acţiunii în contencios administrativ
......................................................................................................................46
1. Părţile în litigiul de contencios administrativ..............................................46
2. Instanţa competentă....................................................................................49
2
3. Termenul de introducere a acţiunii..............................................................50
4. Formularea acţiunii in contencios administrativ.........................................51
5. Judecarea acţiunilor în contencios administrativ........................................55
6. Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ .......................................56
7. Hotărârea judecătorească pronunţată de instanţa de contencios
administrativ....................................................................................................57
8. Efectele hotărârii judecătoreşti pronunţată în contencios administrativ.....61
9. Executarea hotărâriilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile în contencios
administrativ....................................................................................................62
10. Excepţia de nelegalitate............................................................................63
.....................................................................................................................64
MODULUL 5 - Soluţionarea de către instanţele de contencios administrativ
şi a altor cauze decât cele prevăzute de Legea nr. 554/2004........................65
.......................................................................................................................65
2. Cauze reglementate de alte legi..................................................................68
........................................................................................................................73
MODULUL 6- Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate de
către alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ.......74
1. Conflicte juridice administrative de competenţa judecătoriilor...................75
2. Conflicte juridice administrative de competenţa tribunalelor......................81

3
4
MODULUL 1 - CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind controlul
activităţii autorităţilor administraţiei publice

Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
• Să cunoască noţiunea, necesitatea şi rolul controlului activităţii
autorităţilor administraţiei publice
• Să înteleagă eficienţa activităţii de control al activităţii autorităţilor
administraţiei publice
• Să cunoască formele de control al activităţii autorităţilor administraţiei
publice

1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în


organizarea executării şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt
exprimate valori politice, prin natura sa, necesită supunerea faţă de multiple
forme de control.
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor
administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast
şi complex control asupra acestei activităţi. Într-adevăr, există o gamă amplă
şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice,
tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această activitate. Natura
diferitelor forme de control diferă în funcţie de particularităţile subordonării.
Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul
asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de
lege, control care se exercită fie din proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor
interesaţi, de către însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care
înfăptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativă sau judecătorească)1.
În primul rând, activitatea autorităţilor administraţiei publice este
supusă controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor

1
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex, 2000, p. 225
5
administraţiei publice este o necesitate firească, datorită faptului că
autorităţile administraţiei publice au sarcina realizării politicii statului.
Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi, pe care le au de
îndeplinit autorităţile administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor
societăţii, iar activitatea autorităţilor administraţiei publice este menită, în
ultimă analiză, a sluji intereselor cetăţenilor, este necesară instituirea unor
forme de control social în care cetăţenii să poată avea o participare eficientă.
În acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie
prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii.
Deoarece, valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităţile
administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste autorităţi acţionează pe
baza şi în executarea legii, un criteriu esenţial în aprecierea activităţii
autorităţilor administraţiei publice îl constituie legalitatea acestei activităţi.
Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu
de apreciere a activităţii autorităţilor publice, dar este unul esenţial care
determină instituţionalizarea unor activităţi sociale. Ne referim, în acest
sens, la controlul pe care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra
activităţii autorităţilor publice în cadrul contenciosului administrativ.
Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este
prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să
fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorităţilor
administraţiei publice. Ca orice sistem organizat, administraţia publică re-
alizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în care sunt
îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi ale administraţiei publice.
Prin urmare, administraţia îşi autoreglează acţiunile. În această privinţă
trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra activităţii
proprii fiecare funcţionar.
Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul
sistemului administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată
acţiunea diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să
fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege.
În acest sens, ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă
esenţială a activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei
administrative în organizarea administraţiei publice. Controlul administrativ
constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităţii
6
autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă
în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va
fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie2.
Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor
administraţiei publice, precizăm că nu trebuie să limitat rolul acestuia la
constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales
pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta acţiunea, în vederea realizării
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor
administraţiei publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte
negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este
concepută şi realizată raţional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra
celui controlat, îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de
altă parte, exercitarea unor multiple activităţi de control este de natură să
ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele
autorităţi ale administraţiei publice.

2. Eficienţa activităţii de control3

Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt


necesare următoarele condiţii:
a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine
pregătite profesional, cu experienţă în domeniile sau sectoarele controlate.
Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic prevederile legale
din domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul activităţii în acel
domeniu.
De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de
corectitudine, de cinste, de tact şi să fie receptiv la toate explicaţiile ce i le
dă cel controlat.
2
Denis Levy, Aspects generaux du contrôle, citat de Liviu Giurgiu în Drept administrativ,
Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, p.168
3
Ioan Alexandru, Ion Popescu Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin-Ionuţ Enescu,
Dragoş Dincă, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 302 şi Ioan
Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan,
Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braşov, 1999,
p. 617 şi urm.
7
Ţinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu
sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea
adevărului, iar controlul nu-şi realizează rolul său preventiv şi educativ faţă
de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine
monolog, acţiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din
operativitate şi din obiectivitate.
O atenţie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece
controlul nu este o sarcina uşoară, ci o ştiinţă, uneori o artă care presupune
temeinice cunoştinţe profesionale, competenţă, pasiune şi talent.În aceste
condiţii formarea persoanelor care să efectueze acţiunile de control nu
trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată în mod
ştiinţific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine
ştiinţei administraţiei.
b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul
activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii.
Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de
executare, şi cum el nu are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna
desfăşurare a activităţii de executare, în concordanţă cu legea, cu cerinţele
vieţii sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim
între activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activităţii
de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor
perturbator al întregii activităţi sociale.
În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de
mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul
din exterior să-şi coordoneze acţiunile în aşa fel încât să se controleze în
acelaşi timp mai multe sectoare de activitate;
c) Trebuie aleasă cu grija forma de control, precum şi numărul
acţiunilor de control;
d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi
argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici şi nu ca
acţiuni izolate, singulare.
În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe
desprinderea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile
constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie să fie cunoscute şi de
organul controlat, astfel controlul nu-şi realizează rolul său de a contribui la
îmbunătăţirea activităţii.

8
Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai
larg, cu toţi factorii de răspundere din organul controlat şi care au atribuţii în
domeniile controlate. Prin această dezbatere se creează posibilitatea
formulării de explicaţii suplimentare şi obiecţii asupra unor constatări şi
concluzii, precum şi de propuneri şi soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi
prevenirea altora.
Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra
acţiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului dacă se
poate, imediat.
Se are în vedere că discuţiile din timpul controlului sunt mai
proaspete în memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează
mai bine atât concluziile cât şi măsurile.
În controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi
concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale unităţii controlate;
e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de control
trebuie să stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor şi
îmbunătăţirea muncii cu termene şi cu responsabilităţi precise.
Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris
pentru ca ele să poată fi mai uşor înţelese de cel controlat şi posibil de
urmărit. Această cerinţă este de natură să sporească grija şi responsabilitatea
organului de control în a le formula cât mai precis, uşurând sarcina
organului controlat în privinţa înţelegerii şi executării;
f) Eficienţa controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea
organului de control pentru valorificarea în exterior a concluziilor.
Realizând un control extern la organe şi unităţi diferite personalul de
control are posibilitatea să desprindă unele fenomene şi practici comune,
pozitive sau negative, pe baza cărora să organizeze schimburi de experienţă,
consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de
specialitate şi propuneri de îmbunătăţire a prevederilor legale în domeniile
respective.
Prin aceasta se asigură acţiunii de control un rol tot mai activ,
multiplicându-i funcţia de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege şi
activitatea desfăşurată în concret de organele administraţiei publice.

9
3. Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului,


putem să distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un
obiect al controlului, o bază de referinţă a controlului şi operaţiunile de
control propriu-zise4.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu aju-
torul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum
şi prin întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor
acte juridice.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum
şi mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot
face obiect al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub
aspectul existenţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate.
La fel şi personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele
însuşiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acţiunea
autorităţilor administraţiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin
acestei administraţii5.
Într-o altă opinie, se arată că în administraţia publică, obiectul
controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita
autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor acesteia, modul concret
în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi6.
Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie
urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a
controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un
număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea
autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele
pe care trebuie să le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice,
având un anumit criteriu de apreciere.

4
Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian
Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braşov,
1999, p. 619
5
Ibidem, p. 620
6
M. Preda, op. cit., p.142
10
În baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele
folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privinţă, sunt
elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului
controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a
celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice.
În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente
care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propu-
se. Acestea sunt apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al legalităţii
lor. În baza de referinţă se cuprind reglementări prohibitive, sau imperative la
care sunt supuse, spre exemplu, activităţile autorităţilor administraţiei locale
şi pe care aceste autorităţi trebuie să le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse
pot fi apreciate din punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al
eficienţei lor.
În sfârşit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea
activităţii autorităţii administraţiei publice supusă controlului. Această calitate
este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienţa serviciului,
operativitatea, funcţionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea ş.a.
Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative
realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească
conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de
referinţă. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea realizării
cerinţelor din baza de referinţă.
Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum
elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de
apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea
unor autorităţi ale administraţiei publice cuprinde operaţiuni relativ simple
care constau în constatarea existenţei acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaţiunile de control al legalităţii di-
feritelor acte pe care le fac autorităţile administraţiei publice. Aceste acţiuni
sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a reglementărilor legale
privitoare la activitatea controlată, cât şi a particularităţilor în care
acţionează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării
activităţii de control prin jurisdicţii administrative. Pregătirea juridică de
specialitate este necesară, de asemenea, în cadrul controlului exercitat de
instanţele judecătoreşti.
11
Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunităţii activităţii
autorităţilor administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde
elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţio-
nalitatea, operativitatea, finalitatea7. Uneori, fiecare dintre aceste elemente
constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur,
operaţiunile de control, din categoria sus-menţionată, necesită o bună
cunoaştere a specificului activităţii autorităţilor supuse controlului.

4. Formele de control exercitat asupra administraţiei publice

Complexitatea activităţii pe care o desfăşoară autorităţile


administratiei publice, atât la nivel local, cat si central, face ca formele de
control folosite sa fie multiple, grupandu-se dupa diverse criterii astfel8 :
Dupa natura autoritatii care exercita, controlul poate fi :
- control exercitat de autoritatile judecatoresti si de organe cu
activitate jurisdictionala ;
- control exercitat de autoritatea legislativa si de structuri care tin
de aceasta ;
- control exercitat de autoritatile administratiei publice si de
structuri din sistemul acestora.
Dupa pozitia organului de control fata de cel controlat, controlul
poate fi :
- control administrativ intern, care se exercita de functionarii
publici cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor
din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ;
- control administrativ extern, care se exercita de autoritati
din afara administratiei publice. Acest control poate fi exercitat fie
de organe din sistemul autoritatii legislative, fie ale celei executive,
fie ale autoritatii judecatoresti.
Dupa sfera de cuprindere, controlul poate fi :
- control specializat, intelegand prin aceasta controlul
efectuat pe o anumita temă, problema, domeniu de activitate ;
- control complex sau general, care priveste mai multe
sectoare de activitate, ori toate atributiile celui controlat.

7
Ibidem., p. 143
8
Ibidem, p. 230
12
4.1. Controlul parlamentar

Potrivit art. 61 din Constituţia României9, Parlamentul este organul


reprezentativ suprem al poporului român, fapt ce justifică nu atât o
preemineţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai
ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie, prin Constituţie,
în raport cu Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităţi publice, în
vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de
drept şi garantării funcţionalităţii statului în general10.
Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statală şi
toate autorităţile publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi
având un caracter necesar, plenar şi diferenţiat11.
Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice, în calitatea acestora din urmă de
autorităţi executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor
juridice adoptate de către Parlament.
Controlul parlamentar se înfăptuieşte prin mai multe modalităţi,
dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale
Parlamentului, prin întrebările şi interpelările adresate conducătorilor
autorităţilor administraţiei de stat de către deputaţi şi senatori, precum şi
prin rapoartele şi informările pe care le prezintă în faţa acestora conducătorii
autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenţei
fiecăreia, ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii autorităţilor
centrale ale administraţiei publice.
Cu ocazia ascultării rapoartelor, comisiile analizează modul în care
autorităţile administraţiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.
Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele
autorităţilor a căror activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispoziţii
obligatorii, ele prezintă Parlamentului, în cadrul cărora funcţionează,
rapoarte, avize sau propuneri pe baza cărora acesta va adopta măsurile
9
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003
10
Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida şi Florin
Vasilescu, Constituţia României-comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p.
134
11
M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureşti, 1994, p.
147
13
corespunzătoare faţă de autorităţile administraţiei de stat a căror activitate a
fost analizată. De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinţele
juridice ale concluziilor comisiilor permanente faţă de autorităţile
administraţiei publice, fără ca între ele să existe relaţii de subordonare
directă. Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care
Parlamentul le ia faţă de autorităţile administraţiei publice.
Controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se
efectuează şi prin intermediul comisiilor temporare create de către
Parlament (comisii de anchetă).
O formă importantă de control parlamentar asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice o constituie întrebările şi interpelările pe
care deputaţii şi senatorii le adresează conducătorilor acestor autorităţi, în
cadrul desfăşurării lucrărilor sesiunilor celor două Camere ale
Parlamentului12.
Cei întrebaţi sau interpelaţi au obligaţia de a răspunde imediat sau în
termenul ce se va stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceeaşi
sesiune.
Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a
parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului
asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, hotărârile
adoptate de către Parlament în legătură cu acele probleme conţinând obligaţii
juridice pentru autorităţile administraţiei publice. Prin aceasta se realizează unul
din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul general al legalităţii.
O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi
informările prezentate celor două Camere ale Parlamentului de către
conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice, cu privire la
activitatea pe care au desfăşurat-o. Pe baza acestora se pot adopta măsuri
legislative generate de constatările pe care le fac în urma prezentării în
Parlament a rapoartelor şi informărilor respective.
Potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, autoritatea legislativă
nu poate anula hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate
Parlamentului, Constituţia României nu include şi dreptul acestuia de a
anula actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi Guvern, singura
măsură pe care o poate adopta autoritatea legislativă este moţiunea de
cenzură (art. 113 din Constituţie).

12
Art. 112 din Constitutie
14
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu
votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din
numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data
depunerii.
Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost
prezentată în şedinţa comună a celor două Camere.
Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care
au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de
cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea.
Pe lângă acest control parlamentar tradiţional mai există şi controlul
parlamentar modern efectuat de autorităţi care depind de Parlament, dar nu
îi sunt subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.

4.2. Controlul administrativ

Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este


considerat în literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poartă
denumirea de control administrativ13.
Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului
administraţiei publice se realizează prin controlul intern exercitat în cadrul
fiecărui organ al administraţiei publice şi prin controlul extern care poate fi
control ierarhic, control de tutelă administrativă14 sau controlul exercitat prin
jurisdicţiile administrative speciale.
Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere
juridic deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ,
denumit şi coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare
controlul judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor sistemului administraţiei
publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului
administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic, asupra
căruia vom insista.

13
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. I,
p. 373
14
I. Alexandru şi colectivul, op. cit.(1999), p.621
15
4.2.1. Controlul intern

Acest control este realizat ca o componentă a activităţii de conducere


a autorităţilor administraţiei publice de către autorităţile colegiale sau
unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ al
administraţiei publice, ca unitate componentă a sistemului autorităţilor
administraţiei publice. De asemenea, controlul intern se realizează prin
titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordonaţilor lor15.
Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate
componentele autorităţilor administraţiei publice.
Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul
intern se declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sau
cererea celor interesaţi pe baza unor scrisori sau reclamaţii formulate din
afara instituţiei publice. Declanşarea acestui tip de control administrativ
printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios.
Aşadar, recursul graţios este plângerea adresată de către un particular
autorităţii administrative de la care emană actul administrativ prin care se
solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia16. Recursul
graţios poate să se refere la orice reper din baza de referinţă a controlului,
deci atât la legalitatea cât şi la oportunitatea activităţii organului respectiv.
Folosirea acestui recurs nu implică modalităţi procedurale referitoare la
termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graţios prezintă importanţă
juridică deoarece este o condiţie necesară, prealabilă folosirii acţiunii în
contencios administrativ.
Eficienţa controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în
structura organizatorică a instituţiei şi de gradul de cointeresare personală.
Astfel, este necesar ca neregulile existente să nu fie datorate şi celui care
efectuează controlul, în acest caz nemaiputând să fie obiectiv şi suficient de
exigent. De asemenea, este de preferat ca cel ce controleză să aibă unele
avantaje în raport direct proporţional cu cuantumul amenzilor pe care are
dreptul să le aplice în exercitarea atribuţiilor de control.

15
Ibidem
16
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999,
vol. II, p. 6
16
4.2.2. Controlul ierarhic

Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic


superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă
o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se
exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul
diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor
şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice.
Prin urmare, spre deosebire de controlul intern care se realizează din
interiorul aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează
de către o instituţie superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii
subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii
exprese ale legii care să autorizeze autorul controlului să intervină în
activitatea de control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc
autoritatea ierarhică pe care o au autorităţile superioare faţă de cele
subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci când se doreşte o
limitare a atribuţiilor de control. Aşa, de exemplu, în cazul în care controlul
ierarhic se poate realiza numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor
administrative, nu şi oportunitatea lor sau atunci când nu se atribuie
competenţa anulării actelor autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea
acestora17.
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte, din oficiu, dar
poate fi declanşat şi pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, caz în care
se numeşte recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii
administraţiei publice superioare prin care îi solicită să anuleze actul emis
de autoritatea subordonată, act care îi vatămă drepturile sau interesele sau s-
o determine pe aceasta să-şi modifice actul ori să îndeplinească o anumită
prestaţie18. Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de
condiţii care să privească anumite termene sau de capacitatea de exerciţiu

17
I. Alexandru şi colectivul, op. cit., p. 622
18
C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universală” Alcalay and
Co. Bucureşti, 1936, p.110
17
sau de folosinţă a dreptului de a te adresa autorităţilor competente să
exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei
vătămaţi o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu
acţiune în contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei
activităţi corespunzătoare exigenţelor valorilor politice din partea
autorităţilor subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care
le presupune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate
referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor
publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi.
Atunci când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic
poate să se desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate.
De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale,
operaţiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi. În
acest caz, controlul poate fi făcut la faţa locului, dar poate fi realizat şi prin
cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi
desfăşoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau
discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este
supusă controlului organului superior de fiecare dată când această activitate se
desfăşoară. Respectivul tip de control se realizează, mai ales, în cadrul ierarhiei
interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează activitatea
subordonaţilor lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic
superioare, acţiunea de control poate avea şi caracter discontinuu
realizându-se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite
activităţi.
Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea
de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea
controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia. Controlul concomitent,
ca şi cel apriori, necesită intervenţia superiorului ierarhic de fiecare dată când
subordonatul realizează o operaţiune materială sau administrativă, ori un act
juridic.
Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaţiunile
de control de materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de
18
oportunitate. În cadrul operaţiunilor de control de oportunitate sunt apreciate
operaţiunile şi actele juridice pe care le fac subordonaţii, cu ajutorul
diferitelor criterii cum sunt eficienţa, rentabilitatea, finalitatea,
funcţionalitatea.
O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigură
autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o
anumită autoritate morală care este şi un ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau
pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci
când se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităţii subordonaţilor.
Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării
autorului controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.

4.2.2.1. Efectele controlului ierarhic

Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură


să asigure eficienţa acţiunii administrative supuse controlului.
Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a
operaţiunii materiale pe care le consideră neconforme cu elementele bazei
de referinţă, ca legalitatea şi oportunitatea acţiunii. În competenţa autorului
controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de a anula anumite acte juridice
pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De asemenea, subiectul
controlului poate dispune încetarea executării unui act emis de autoritatea
sau funcţionarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind
sancţionarea disciplinară a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli, sau
să sesizeze autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancţiuni
disciplinare. În cazul în care iregularitatea acţiunii administrative supuse
controlului a produs pagube materiale unităţii respective, autorul controlului
poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să
sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată
că abaterea comisă constituie o infracţiune, autorul controlului are obligaţia
de a sesiza organul de urmărire penală.
În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să
fie modificată situaţia juridică a agentului controlat sau să facă propuneri
autorităţilor competente în acest domeniu.

19
4.2.3. Controlul de tutelă administrativă

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza


căreia o autoritate a administraţiei publice centrale, de regulă Guvernul, ori
reprezentanţii locali ai acestuia, au dreptul de a controla activitatea
autorităţilor administraţiei publice locale alese.
Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi
administrative între care nu există raporturi de subordonare ierarhică, între un
subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate
fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive -
Guvern, ministere, pe de o parte - şi cele care exercită această putere la nivel
judeţean sau local, cum sunt prefectul şi serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor, pe de altă parte. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de
subordonare ierarhică, iar controlul organelor centrale asupra celor care îşi
desfăşoară activitatea la nivel local este un control ierarhic, cu toate trăsăturile
şi efectele ce îl caracterizează.
Controlul de tutelă a fost recent reglementat în legislaţia naţională.
Astfel, potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 19,
’’tutela administrativă se exercită fie de prefect, fie de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autorităţilor administraţiei
publice locale, cu precizarea că agenţia menţionată exercită această formă de
control administrativ numai asupra acelor actelor prin care se încalcă legislaţia
privind funcţia publică.
Totuşi, faptul că art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 limitează controlul
exercitat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici la actele autorităţilor
publice centrale şi locale emise cu nerespectarea legislaţiei privind funcţia
publică, a condus la opinia20 calificării acestei forme de control administrativ
mai degrabă ca fiind un control specializat, decât un control de tutelă cum este
definit de lege.
Controlul de tutelă se exercită de stat prin Guvern sau reprezentantul său
– prefectul – asupra autorităţilor21 sau actelor administraţiei publice locale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr.
19
Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004
20
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 333
21
În ce priveşte controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale putem
exemplifica constatarea încetării mandatului primarului de către prefect (a se vedea art. 69
din Legea nr. 215/2001)
20
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului22, prefectul, ca
reprezentant al Guvernului, exercită controlul cu privire la legalitatea actelor
administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene.
Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o
parte, şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare23.
Prefectul controlează numai legalitatea acestor acte, nu şi
oportunitatea lor, controlul având ca obiect numai actele administrative.
În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua măsura anulării
actului pe care îl consideră nelegal, ci trebuie să sesizeze instanţa de
contencios administrativ, singura competentă să se pronunţe asupra
ilegalităţii actului.

4.2.4. Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale

Potrivit art. 2 litera e din Legea nr. 554/2004 a contenciosului


administrativ, prin jurisdicţie administrativă specială se înţelege activitatea
înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice
speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act
administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii,
asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale;
Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite
conform disp. 6 alin. 1 din legea amintită.
În exercitarea atribuţiilor sale, autoritatea administrativă învestită,
prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, emite
acte denumite acte administrativ-jurisdicţionale.
Actele amintite pot fi atacate direct la instanţa de contencios
administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea
nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să nu mai utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va
notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent.

22
Republicată în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008
23
Art. 11 din Legea nr. 340/2004
21
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul
soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ-
jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia
administrativă specială.
În cadrul jurisdicţiilor administrative speciale un loc aparte ocupă
cea realizată de comisiile de jurisdicţie a imputaţiilor, activitatea acestora
fiind reglemantată de O. G. 121/1998 privind răspunderea materială a
militarilor24 aprobată prin Legea nr. 25/199925.

Teme de control:
1. Care sunt elementele componente ale controlului?
2. Faceţi comparaţie între controlul intern şi cel ierarhic!
3. Definiţi controlul de tutelă administrativă.
4. Ce se înţelege prin expresia „jurisdicţii administrative speciale?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008

24
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328/1998
25
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34/1999
22
MODULUL 2 – NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV,
CONDIŢIILE DE ADMITERE A ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV ŞI ACTELE ADMINISTRATIVE NESUPUSE
CONTROLULUI PROTRIVIT LEGII NR. 554/2004

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind


noţiunea de contencios administrativ, condiţiile de admitere a acţiunii în
contenciosul administrativ şi actele administrative nesupuse controlului
potrivit Legii nr. 554/2004
Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
 Să cunoască noţiunea contenciosului administrativ
 Să cunoacă actele nesupuse controlului si condiţiile de admitere a acţiunii
în contencios administrativ

1. Noţiunea de contencios administrativ

Termenul “contencios” provine din cuvântul francez “contentieux”,


care, la rândul său, îşi are originea în verbul latinesc “contendere”, care
înseamnă a lupta.
În sens juridic, termenul de contencios are două accepţiuni: prima,
de activitate menită să soluţioneze un conflict juridic şi a doua, de autoritate
competentă să soluţioneze asemenea conflicte.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin 1 litera f din Legea nr. 554/2004
notiunea de contencios administrativ în prima accepţiune reprezintă
activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre
părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau
încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din
nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Conform celei de-a doua accepţiuni, anume de autoritate
competentă să soluţoneze conflicte administrative, se are în vedere instanţa
de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă, şi care se
referă potrivit dispoziţiilor art. 2 alin 1 litera g din Legea nr. 554/2004 la
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
23
Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi
tribunalele administrativ-fiscale. Până la constituirea tribunalelor
administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios
administrativ ale tribunalelor.
În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca
totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraţie cu ocazia
organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză
reguli, principii şi situaţii aparţinând dreptului public26.
În doctrina românească actuală noţiunea de contencios administrativ
este utilizată în două sensuri:
1) în sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraţia publică şi
cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor;
2) în sens restrâns, se referă doar la acele litigii în care autorităţile
administraţiei publice şi alte organizaţii folosesc regimul juridic
administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă legea.
În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens
material şi un sens formal-organic.
Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la
iveală natura juridica a litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim
juridic administrativ, care este un regim de drept public.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se
referă la natura autorităţilor de jurisdicţie, anume instanţele competente să
soluţioneze respectivele litigii.
Din acest al doilea punct de vedere există mai multe sisteme de
contencios administrativ.
Astfel, în unele ţări aşa cum se întâlneşte şi în Franţa, soluţionarea
litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură cu actele
administrative şi contractele administrative este de competenţa tribunalelor
administrative care nu aparţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia
publică şi de puterea executivă, fiind constituite într-un sistem jurisdicţional
autonom, având o instanţă supremă, anume Consiliul de Stat.
În alte ţări cum sunt Spania, Elveţia, Belgia, activitatea de
contencios administrativ se exercită de instanţele judecătoreşti obişnuite,
care au secţii speciale de contencios administrativ, aşa cum se întâmplă şi în
România.

26
C. G. Rarincescu, op. cit., p. 73
24
Majoritatea autorilor27 de drept administrativ disting două categorii
de contencios administrativ:
1) contenciosul administrativ de anulare prin care instanţa de
contencios administrativ poate să anuleze un act administrativ emis cu
nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege. În acest caz instanţa de
contencios administrativ nu este competentă să rezolve şi problema reparării
daunelor, această problemă revenind, în cadrul unui litigiu separat,
instanţelor de drept comun şi
2) contenciosul de plină jurisdicţie prin care instanţa de contencios
administrativ poate să anuleze sau să oblige la modificarea unui act
administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate
să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege şi totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate.
Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale,
fie separat, după cum la data introducerii acţiunii, îi era sau nu cunoscută
paguba sau întinderea ei.

2. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România

În România contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică


deosebită, determinată de schimbările intervenite în actele normative care îl
reglementau, schimbări fireşti dacă ţinem seama de evoluţia social-politică a
ţării.
Pentru prima dată, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit
prin Legea privind înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864.
Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lângă Guvern şi avea trei
categorii de atribuţii:
1) în materie legislativă el era cel care pregătea proiectele de lege;
2) în materie administrativă;
3) în domeniul contenciosului administrativ.
Atribuţiile de contencios administrativ erau reglementate de art. 51
din lege şi se exercitau faţă de:
a) hotărârile miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea
legilor şi regulamentelor;
b) hotărârile sau actele de executare ale prefecţilor sau altor agenţi
administrativi date cu încălcarea legilor şi regulamentelor;
27
Pt. detalii a se vedea C. G. Rarincescu, op. cit., p. 36, R. N. Petrescu, op. cit., p. 23
25
c) hotărârile comisiunilor de lucrări publice.
Consiliul de Stat mai putea soluţiona şi reclamaţii ale particularilor
pentru apărarea intereselor lor, în cazuri prevăzute de legi.
În 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinţat, iar atribuţiile lui în materie
de contencios administrativ au fost preluate de instanţele judecătoreşti de
drept comun.
Acest sistem a fost valabil până în anul 1905 când a fost adoptată
Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care dădea
dreptul particularilor să atace pe calea unui recurs principal şi direct actele
administrative ilegale şi să ceară instanţei judecătoreşti să pronunţe
anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a înfiinţat la nivelul Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a, secţiune de contencios administrativ,
care nu avea însă o competenţă generală, ci limitată la materiile stabilite de
lege.
Legea Curţii de Casaţie şi Justiţie din 25 martie 1910 a desfiinţat
sistemul contenciosului conceput în 1905, cauzele de această natură
soluţionându-se de către tribunalele de judeţ.
Competenţa stabilită de această lege nu a durat prea mult, deoarece
prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie
1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou,
Secţiunii a III-a, a Curţii de Casaţie şi Justiţie. Această secţiune, era abilitată
să judece legalitatea actelor, dar nu putea să le anuleze, ci doar să le declare
ilegale şi să invite autoritatea administrativă să le desfiinţeze sau să le
modifice.
Constituţia din 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul de a obţine
despăgubiri de către cei vătămaţi printr-un decret sau o dispoziţie semnată
sau contrasemnată de un ministru. O importanţă deosebită pentru instituţia
contenciosului administrativ o avea art. 107 în care se menţiona că
atribuţiile de contencios administrativ aparţin în întregime puterii
judecătoreşti şi se exercită potrivit legii speciale. Totodată, se menţiona că
prin instituţia contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea
tuturor actelor administrative, cu excepţia celor de guvernământ şi a celor de
comandament militar.
În baza acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea
pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din
această lege , oricine se pretindea vătămat în drepturile sale printr-un act
administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor,
26
sau prin reaua-voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea
privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoaşterea dreptului său la
instanţele judecătoreşti competente. Erau exceptate actele de guvernământ,
actele de comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei
administrative şi la controlul ierarhic.
Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, adică reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv.
În acelaşi timp, era un contencios de plină jurisdicţie, întrucât cel lezat în
dreptul său putea cere anularea actului, precum şi despăgubiri.
Prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari şi autorităţile
administrative, au fost date în competenţa unor instanţe jurisdicţionale
administrative.
Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin
care au fost înfiinţate comitetele de revizuire, adevărate tribunale
administrative28, Legea administraţiei locale din 27 martie 1936 prin care
comitetele de revizuire au dobândit denumirea de curţi administrative şi
Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939.
Prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinţat contenciosului
administrativ şi curţile administrative, instanţele judecătoreşti putând
verifica legalitatea actelor administrative numai atunci când legea prevedea
în mod expres această competenţă.
În Constituţia din 1965 s-a introdus principiul legalităţii actelor
administrative şi controlul lor, în condiţiile stabilite de lege, prevăzându-se
că cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot plânge
la instanţele judecătoreşti.
În baza Constituţiei din 1965 a fost adoptată Legea nr. 1/1967
referitoare la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în
drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ
instituit de această lege era un contencios de plină jurisdicţie.
Introducerea principiului constituţional al verificării legalităţii
actelor administrative şi adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o schimbare
importantă în posibilitatea contestării în justiţie a actelor administrative
ilegale29, chiar dacă existau numeroase acte administrative exceptate de la
28
Pt. detalii a se vedea E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia “Glasul
Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, p. 613 şi urm.
29
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 213 şi urm.
27
controlul judecătoresc. Numeroasele excepţii de acte administrative pe care
le prevedea Legea nr. 1/1967, precum şi practica judecătorească orientată
spre restrângerea sferei controlului judecătoresc au îngustat mult sfera
exercitării controlului actelor administrative de către instanţele judecătoreşti.
Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi a
Constituţiei din 1991 s-a relansat tradiţia contenciosului administrativ din
perioada interbelică.
Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 avea
următoarele trăsături: era un contencios de plină jurisdicţie; se exercita un
control direct; actul atacat trebuia să provină de la o autoritate publică;
înainte de a introduce acţiunea în instanţă, cel vătămat în dreptul său trebuia
să ofere posibilitatea autorităţii emitente sau autorităţii ierarhic superioare
de a înlătura actul ilegal şi de a repara eventuala pagubă; puteau fi atacate şi
actele administrative jurisdicţionale; contenciosul avea două grade de
jurisdicţie, fondul şi recursul; acţiunea în justiţie putea fi formulată şi
personal împotriva funcţionarului autorităţii publice30. De asemenea, pentru
prima dată se consacra răspunderea pentru daune morale.
Constituţia din 1991 a schimbat, sub anumite aspecte, concepţia
asupra sferei contenciosului administrativ.
În art. 21 din Constituţie se arată că orice persoană se poate adresa
justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime,
iar în art. 52 se prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei. În acelaşi articol se menţionează că limitele şi condiţiile
exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, iar în art. 73 punctul
3, litera k s-a prevăzut faptul că domeniul contenciosului administrativ face
obiectul unei legi organice.
În 2004 a fost adoptată o nouă lege a contenciosului administrativ,
Legea nr. 554/200431.

3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat32

30
Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 401-402
31
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
28
Revoluţia franceză a adus în planul organizării instituţionale mutaţii
majore, făcând ca majoritatea statelor europene să treacă la organizarea
organelor statului potrivit cerinţelor principiului separaţiei puterilor în stat,
în organe ale puterii legislative, ale puterii executive şi ale puterii
judecătoreşti.
Franţa a fost primul stat care, prin Legea nr. 16/1790 a proclamat
separarea puterii administrative de autoritatea judiciară, iar prin Legea nr. 6
din 11 septembrie din 1790 a încredinţat contenciosul administrativ unor
organe ale administraţiei, instituindu-se, încă de la început, o dualitate a
jurisdicţiei, o jurisdicţie de ordin judiciar şi una de ordin administrativ33.
În Franţa, şi în prezent soluţionarea litigiilor pe baza regimului
juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele
administrative, este de competenţa tribunalelor administrative care nu
aparţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea
executivă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au
o instanţă supremă, anume Consiliul de Stat.
În afara tribunalelor administrative mai funcţionează o serie de
organe de jurisdicţie administrativă specializate: Curtea de Conturi, Curtea
de disciplină bugetară şi financiară, jurisdicţii în materia educaţiei naţionale,
jurisdicţii profesionale, comisii de control al băncilor etc.
În Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competenţa
Consiliului de Stat, mai precis al secţiei sale administrative, în timp ce
contenciosul de plină jurisdicţie al actelor sau faptelor administraţiei este de
competenţa instanţelor ordinare.
Totuşi, unele litigii ţinând de contenciosul de plină jurisdicţie sunt
atribuite în competenţa de soluţionare a instanţelor administrative. De
exemplu, cauzele care privesc drepturile cetăţeanului, cum ar fi cele
electorale şi de eligibilitate, egalitatea în domeniul impozitelor etc.
În Germania întâlnim o pluralitate de ordine jurisdicţionale, astfel
încât jurisdicţia administrativă este o jurisdicţie de drept comun pentru
recursurile exercitate de cetăţean contra administraţiei, dar ea nu deţine
32
Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucuresti,
2006, p. 218 şi urm., Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrină, jurisprudenta,
Editura All Beck, Bucuresti, 2003, p. 135 şi urm. şi Dumitru Brezoianu şi Mariana Oprican,
Contenciosul administrativ, Editura Universităţii „Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002, p. 127
şi urm.
33
J.M. Auby et R. Drago, Traite de contentieux administratif, Paris, 1962, vol.I, pag.106
29
exclusivitatea contenciosului administrativ. Sunt exceptate de la competenţa
tribunalelor administrative trei categorii de litigii: litigiile date în
competenţa jurisdicţiilor constituţionale ale landurilor şi ale Federaţiei;
litigiile de drept privat sau care aparţin jurisdicţiilor ordinare prin voinţa
legii şi litigiile de drept public, date în competenţa unor tribunale speciale,
în opoziţie cu jurisdicţia administrativă de drept comun.
În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în
sensul că litigiile dintre administraţia publică şi cetăţeni sunt atribuite spre
soluţionare ordinelor de jurisdicţie existente, egale în importanţă şi
demnitate: unul de jurisdicţie ordinară şi altul jurisdicţie administrativă.
În Spania sistemul instanţelor judecătoreşti este format din:
tribunalele civile, tribunalele penale, tribunalele administrative şi tribunalele
sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdicţionale colegiale şi
poartă denumirea de camere de contencios administrativ care sunt
organizate teritorial.
În sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea actelor
adoptate sau emise de organele administrative se exercită, în principal, de
instanţele de drept comun. Acest sistem a fost adoptat şi în unele state
europene: Danemarca, Islanda şi Norvegia.
În dreptul englez, controlul judiciar are în vedere dreptul tribunalelor
de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal şi de a dispune
măsurile necesare pentru remedierea lui.
În Statele Unite ale Americii sistemul administrativ este subordonat
celui judiciar. Privite organizatoric, fiecare minister sau departament, ca, de
altfel, fiecare agenţie are, în materie de jurisdicţie administrativă, o structură
proprie. La nivelul fiecărei ierarhii administrative se află un fel de consiliu
de contencios administrativ, iar la nivel superior, ca un consiliu
administrativ suprem, se află însuşi ministrul sau şeful de departament.

4. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ

Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile


intentate trebuie să le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată
să poată proceda la judecarea fondului litigiului34. Aşadar, verificarea
îndeplinirii condiţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când una

34
C. G. Rarincescu, op. cit., p. 220
30
sau mai multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a
fi respinsă.
4.1. Prima condiţie pentru promovarea acţiunii în contencios
administrativ este ca vătămarea dreptului sau a interesului legitim să fie
urmarea unui act administrativ tipic sau asimilat.
Potrivit art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004 actul
administrativ este acel act unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative,
în sensul acestei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au
ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice;
prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.
Potrivit art. 2 alin. 2 din lege sunt asimilate actelor administrative
unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului
în termenul legal.
Cât priveşte expresia „refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri”
prin aceasta se întelege potrivit art. 2 alin. 1 litera i din Legea nr. 554/2004,
exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea
unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare
a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau,
după caz, a plângerii prealabile, iar prin expresia „nesoluţionare în termenul
legal a unei cereri” se înţelege conform dispoziţiei art. 2 alin. 1 litera h din
legea amintită, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.
Referitor la expresia “exces” de putere la care face referire art. 2
alin. 1 litera i din lege, prin aceasta se înţelege exercitarea dreptului de
apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei
prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor(art. 2 alin. 1 litera n).
Cât priveşte actul administrativ, pentru a putea să facă obiect al unei
acţiuni în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca
prin el să se fi vătămat unele drepturi sau interese recunoscute de lege în
favoarea reclamanţilor din aceste acţiuni.
31
Uneori, în literatura juridică şi în practica judiciară s-a apreciat că
amintita condiţie este satisfăcută numai în cazul în care intervine un act
administrativ individual pentru că numai un astfel de act poate vătăma un
drept sau un interes legitim care aparţine unei persoane fizice sau juridice.
S-a apreciat astfel că un act administrativ cu caracter normativ nu ar
putea produce o astfel de vătămare în mod direct, pentru că, de regulă,
intervine un act individual care să facă aplicaţiunea celui normativ.
Prin Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut însă,că şi actul administrativ cu
caracter normativ poate fi atacat în contenciosul administrativ şi anulat,după
caz,în tot sau în parte (art.23 din lege).
Trebuie subliniat, de asemenea, că nu vor putea face obiectul acţiunii
directe în contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi
materiale care nu produc prin ele însele efecte juridice. Ele pot fi verificate
sub aspectul legalităţii, însă, numai în legătură cu actul administrativ care
face obiectul acţiunii în justiţie.
De aceea, este important să facem distincţia între actele
administrative şi operaţiunile administrative şi materiale pentru că de multe
ori aceste operaţiuni prezintă aspecte care dau posibilitatea considerării lor
ca acte administrative. Operaţiunile care se realizează în cadrul activităţii
administrative pe baza şi în executarea legii produc efecte juridice, dar nu
prin ele însele, cum se întâmplă în cazul actelor administrative, ci prin
efectul normelor juridice care le reglementează.
4. 2. A doua condiţie este aceea a vătămării unui drept recunoscut de
lege sau a unui interes legitim în favoarea reclamantului.
Prin drept vătămat se înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera o din Legea
nr. 554/2004 orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act
normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.
Sub un prim aspect, reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui
drept subiectiv, adică un drept pe care i l-au acordat normele juridice şi pe
care autoritatea publică are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în
favoarea reclamantului.
Este necesar ca autorităţilor publice să le revină sarcina în cadrul
competenţei pe care o au să realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin
aceasta se exprimă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează
în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi cei administraţi.
În practica Secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie s-a precizat cu referire la structura dreptului vătămat, că
32
pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este necesar să fie
vorba de un drept şi nu de o simplă vocaţie35.
Cu titlu de exemple de drepturi vătămate, în practica instanţei
supreme, amintim pe cele referitoare la: proprietate, ocuparea diferitelor
funcţii publice, exercitarea diferitelor profesii şi meserii (avocat, medic cu
cabinet particular, etc.), reintegrarea într-o funcţie publică din care
reclamantul a fost îndepărtat abuziv, obţinerea unei autorizaţii de
funcţionare.
Tot legat de dreptul încălcat, s-a menţionat că pentru a avea deschisă
calea acţiunii în justiţie este necesar ca dreptul să fie recunoscut de lege.
Sub un alt aspect, reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui interes
legitim care poate fi atât privat cât si public.
Prin interes legitim privat se înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera p din
Legea nr 554/2004 posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar
prin interes legitim public se înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera r din legea
amintită, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenţei autorităţilor publice.
În afara existenţei dreptului recunoscut de lege sau a interesului
legitim este necesar ca acţiunea introdusă în justiţie să prezinte un interes,
aşa cum este analizat, la dreptul procesual civil.
Un astfel de interes nu există, spre exemplu, în cazul în care actul
administrativ împotriva căruia se plânge reclamantul a fost retras de
autoritatea administraţiei publice sau nu şi-a produs efectele juridice.
4. 3. Cea de-a treia condiţie de admisibilitate a unei acţiuni în
contencios administrativ se referă la faptul că actul atacat trebuie să emane
de la o autoritate publică.
Legea nr. 554/2004,în art.2 alin.1 lit. b, prevede că autoritatea
publică este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
legitim public. Sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul legii
contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să
presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
35
Culegere de decizii pe anul 1991
33
Cât priveşte noţiunea de serviciu public aceasta este definită în art. 1
litera m din Legea nr. 554/2004 ca fiind activitatea organizată sau, după caz,
autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim
public.
De precizat că Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind
opera exclusivă a organelor administraţiei de stat.
Aceasta concepţie rezulta din felul în care prin Legea nr. 1/1967 se
distribuia competenţa instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului
administrativ.
Se stabilea astfel, că judecătoriile soluţionau litigiile care se refereau
la actele administrative ale organelor locale ale administraţiei de stat, iar
tribunalele organizate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti,
soluţionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de
organele centrale ale administraţiei de stat, excluzând actele Consiliului de
Miniştri, care era considerat organ suprem al administraţiei de stat.
Actele administrative sunt, în principal, opera autorităţilor care
înfăptuiesc administraţia publică prin organizarea executării şi executarea
legii, în cadrul unei competenţe conferite de lege (acte emise pe baza şi în
executarea legii).
În categoria autorităţilor administratiei publice intră, pe lângă
autorităţile puterii executive, stricto sensu (Preşedintele României şi
Guvernul) şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale precum şi
instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o competenţă de
organizare a executării şi de executare a legii, fapt prevăzut în lege sau în
alte acte normative date în baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executării şi de executare a legii
se realizează însă şi în cadrul sistemului de organizare a celorlalte două
puteri ale statului, anume puterea legiuitoare şi puterea judecătorească. Şi în
aceste sisteme de organizare pot exista autorităţi care să emită acte
administrative pe baza unei competenţe conferite de lege.
În practica judecătorească s-a arătat că în cazul în care unui candidat
la ocuparea prin concurs a unei funcţii auxiliare în cadrul unor instanţe
judecătoreşti i se refuză înscrierea la concurs, împotriva acestui refuz are
deschisă calea unei acţiuni în contencios administrativ.
S-a considerat că au calitate de autorităţi publice şi unele organizaţii
nestatale care organizează o activitate de interes public, legea conferindu-le

34
o veritabilă competenţă în a acţiona în organizarea executării şi executarea
legii.
Astfel, barourilor de avocaţi li s-a recunoscut competenţa de a emite
acte administrative, întrucât sunt organizate şi funcţionează pe baza legii. În
cazul în care se refuză înscrierea la concursul pentru intrarea în barou unei
persoane care îndeplineşte condiţiile legale, se consideră că prin acest refuz,
care este un act administrativ asimilat, i s-a încălcat un drept, şi de aceea i se
dă posibilitatea contestării refuzului la instanţa de contencios administrativ.
De asemenea, instituţiilor particulare de învăţământ superior care
funcţionează în baza legii, li s-a atribuit competenţa de a organiza activităţi
de pregătire pentru diferite profesii, juridice, medicale, tehnice, economice,
etc. În acest caz, diplomele emise de aceste instituţii sunt considerate acte
administrative şi sunt supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în
contencios administrativ, situaţie valabilă şi pentru refuzul nejustificat de a
elibera aceste acte.
Se are în vedere că instituţiile respective, deşi particulare, desfăşoară
o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei autorizaţii emisă de
administraţia de stat şi sub controlul acesteia. Aceste instituţii particulare
pot avea calitatea de autorităţi publice care să emită sau să adopte acte
administrative.
Atribuirea unei asemenea competenţe şi unor organizaţii particulare,
cu sau fără personalitate juridică, este determinată de natura activităţii pe
care o desfăşoară acestea, şi anume o activitate de interes public.
Competenţa lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de
organizare a executării şi de executare a legii, ceea ce le conferă calitatea de
autorităţi publice.
Extinzându-se prin Legea nr. 554/2004 sfera noţiunii actelor
administrative care pot fi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în
contencios administrativ, acest lucru este remarcabil în asigurarea protecţiei
persoanelor fizice şi juridice, pe linia apărării drepturilor recunoscute
acestora prin lege şi la care sunt obligate autorităţile publice indiferent de
natura lor organizatorică.
4.4. A patra condiţie este aceea a efectuării procedurii administrative
prealabile.
Cât priveşte procedura prealabilă, în art. 2 alin. 1 litera j din Legea
nr. 554/2004 se arată că prin plângere prealabilă se înţelege cererea prin care
se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz,
35
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în
sensul revocării sau modificării acestuia.
Raţiunea instituirii acestei proceduri, aşa cum a fost ea
dintotdeauna înţeleasă, rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât
posibil, declanşarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ şi cu
cheltuieli mai mici de către cei interesaţi.
Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau normativ
trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic
superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi
formulată oricând.
Această primă formă procedurală prealabilă poartă denumirea de
recurs graţios.
Cea de-a doua formă pe care o poate îmbrăca procedura
administrativă prealabilă este recursul administrativ ierarhic, exercitat la
organul ierarhic superior, dacă există.
Prevederile amintite sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a
optat pentru aceasta.
Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia.
Plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la
înregistrarea ei, dacă prin lege nu se prevede alt termen.
În cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative,
plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor
comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în
mod corespunzător.
Se mai are în vedere cu privire la plângerea prealabilă că aceasta, în
cazul actelor administrative unilaterale, se poate introduce, pentru motive
temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la
data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

36
În conformitate cu principiul autonomiei administrative, administraţia
îşi creaza singură actul juridic privind activitatea sa şi îl pune, de asemenea
singură, în executare.
Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei,
administratia este în drept si îi revine în acelaşi timp şi obligaţia să verifice
permanent legalitatea şi oportunitatea actelor pe care le emite şi să ia masuri
pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu
prevederile legale în vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor
cetatenilor.
Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuată de catre
autoritatea publică cu respectarea aceloraşi reguli de formă avute în vedere la
emiterea lor.
Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilită de Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, şi în consecinţă persoanele fizice
sau juridice vatamate în drepturile lor prin acte administrative, trebuie sa se
adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare,
solicitand modificarea sau după caz, desfiintarea actului administrativ ilegal,
înainte de a se adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ.
De la aceasta regulă, exista totusi unele exceptii prevazute în legi
speciale, când persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios
administrativ, fara a mai fi necesara îndeplinirea procedurii prealabile.
În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor
care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, precum şi în cazul excepţiei de nelegalitate, nu este obligatorie
procedura prealabilă.
În legatură cu momentul de la care începe sa curga termenul de 30 de
zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului
atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din
momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat actul si
care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta, nu este
limitat doar la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de
încunostiintare, cum sunt, de exemplu, comunicarea verbala directa sau mai
rar publicarea actului administrativ individual.
Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea publică emitentă,
întrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea publică subordonata sau de
organul ierarhic superior este lipsita de relevanta.
37
Comunicarea se face în scris persoanelor fizice, iar în cazul
persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului la registratură,
confirmată de persoana care o primeste prin semnatură şi prin aplicarea
stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul unitatii.
Tot în legatura cu termenul de 30 de zile, până la care poate fi sesizată
autoritatea administrativa emitenta, se are în vedere momentul expedierii
reclamaţiei prin poştă, fax, etc. sau momentul în care s-a înregistrat reclamaţia
depusă direct de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30 de
zile se are în vedere şi reclamaţia formulata oral, consemnata în scris cu ocazia
audientelor, ori data depunerii reclamatiei scrise la autoritatea publică, de catre
reclamant, cu ocazia audientei.
Termenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra
momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, în sensul ca
autoritatea publică este obligata sa rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile,
dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instanţei.
Termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre
persoanele fizice sau juridice vatamate printr-un act administrativ de autoritate
a fost calificat ca un termen de prescriptie, în schimb termenul de sesizare a
instantei de catre prefect este unul de decădere .
Ca element de noutate cuprins în Legea nr. 554/2004 este
reglementarea posibilităţii de a fi formulată plângerea prealabilă şi de către o
terţă persoană, fiind un efect al recunoaşterii terţei persoane, a calităţii de
subiect de sesizare a instanţei de contencios administrativ.
În concluzie elementele regimului juridic al procedurii
administrative prealabile sunt urmatoarele:
- poate îmbrăca două forme, respectiv forma recursului graţios şi
forma recursului ierarhic;
- caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce înseamnă că în
absenţa parcurgerii ei acţiunea va fi respinsă ca inadmisibilă;
- legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte acest
lucru şi este posibil, să exercite ambele forme ale procedurii prealabile.
Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legile nr.
1/1967 şi nr. 29/1990 şi se regăseşte şi în legislaţia altor ţări.
Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare
a litigiului şi are şi avantajul de a invoca autorităţii emitente atât motive de
nelegalitate, cât şi de inoportunitate.

38
În acest caz se dă posibilitate administraţiei să-şi reconsidere
activitatea stingând eventual litigiul prin rezolvarea favorabilă a cererii ce
constituie obiectul recursului graţios.

5. Actele nesupuse controlului şi limitele controlului potrivit Legii


nr. 554/2004

În baza disp. art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ, următoarele categorii de acte:
a. actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b. actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit alin.2 al art.5 din lege nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea
cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
În temeiul alin.3 al art.5 din lege, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de
urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor
calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru
exces de putere.
Prin exces de putere se întelege,aşa cum s-a mai aratat,exercitarea
dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin
încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute
de Constituţie sau de lege.
Facem precizarea că actele administrative pot fi atacate la instanţele
de contencios administrativ de către cei vătămaţi în drepturi prin acele acte,
fără a fi nevoie de o dispoziţie specială a unei legi de abilitare a instanţelor
judecătoreşti de a controla legalitatea actelor în justiţie. Cu toate acestea,
unele acte administrative nu sunt controlate de instanţele de contencios
administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi
controlate de instanţele de drept comun.
Cât priveşte categoria actelor administrative care privesc raporturile
cu Parlamentul, acestea sunt potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 litera k din
Legea nr. 554/2004, actele emise de o autoritate publică, în realizarea
atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în
raporturile de natură politică cu Parlamentul.
39
Referitor la actele de comandament cu caracter militar, arătăm că
acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului
administrativ şi de Constituţia din 1923, considerată cea mai democratică
până la acea dată, şi în consecinţă şi de Legea contenciosului administrativ
din 1925.
Actele de comandament cu caracter militar au făcut obiectul unor
discuţii în doctrină şi în jurisprudenţă, mai ales că noţiunea referitoare la
aceste constituie o inovaţie a legiuitorului român, nefiind cunoscută în alte
sisteme de contencios administrativ.
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. l din Legea nr. 554/2004 actul de
comandament militar este acel act administrativ referitor la problemele strict
militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării
militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor
în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori,
după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
În doctrina juridică de la noi s-a considerat că actele de
comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele militare
în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare de către
cadrele militare încadrate în aceste unităţi şi că nu sunt din cele care să se
adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unităţilor militare.
S-a motivat astfel că actele de comandament militar sunt făcute în
legătură cu serviciul şi îndatoririle militare în cadrul serviciului şi de aceea
nu pot fi atacate în contenciosul administrativ.
În perioada interbelică, Anibal Teodorescu36 a considerat că prin
natura lor aceste acte sunt de administraţie internă pentru unităţile militare şi
de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate în contencios administrativ.
S-a mai arătat că ori de câte ori autorităţile militare acţionează în
organizarea executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoanele
fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice străine de
necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste
cazuri, daca vatămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi
contestate prin acţiune în contencios administrativ conform dispoziţiilor
Legii nr. 554/2004.
Această precizare se impune şi în cazul în care vătămarea dreptului
priveşte persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă aceasta
36
A se vedea Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Institutul de
Arte Grafice “E. Mârvan”, 1929, p. 429 şi urm.
40
calitate valorificând un drept.
Spre exemplu, dacă unei persoane care doreşte să devină ofiţer şi
solicită înscrierea la un concurs pentru intrarea într-o şcoală care pregăteşte
astfel de cadre, i se refuză cererea, refuzul constituie un act administrativ
ilegal de autoritate susceptibil a fi atacat la instanţa de contencios
administrativ37.
La fel trecerea în retragere a unui ofiţer sau refuzul de a i se
recunoaşte dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu
acţiune în contencios administrativ, actele respective neavând caracterul de
acte de comandament militar.

Teme de control:
1. Cum a evoluat contenciosul administrativ în ţara noastră?
2. Faceţi comparaţie între diferite sisteme de contencios administrativ!
3. Care sunt condiţiile de admitere a acţiunii în contencios
administrativ?
4. Care sunt actele administrative nesupuse controlului pe calea
prevăzută de Legea nr. 554/2004?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008

37
Al. Negoiţă, op. cit., p. 247
41
MODULUL 3 - OBIECTUL ACŢIUNII JUDICIARE

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspectele privind


obiectul acţiunii în contencios administrativ
Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
 Să cunoască obiectul acţiunii judiciare
 Să cunoască ce este specific acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului

1. Obiectul acţiunii în cazul actului administrativ unilateral

Potrivit disp. art. 8 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 persoana vătămată


într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea
prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un
răspuns în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu
se prevede alt termen, poate sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea
pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.
De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi
cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim, prin
nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei
cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau
interesului legitim.
Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula
capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai
în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge
logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Prin derogare de la dispoziţiile alin. 1 ale art. 8 din Legea nr.
554/2004, acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot
avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să
emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune
administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întarziere sau a amenzii care
potrivit art. 24 alin. 2 este de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi
de întârziere aplicată conducătorului autorităţii publice sau, după caz,
persoanei obligate.
42
În situaţia în care acţiunea are ca obiect tăcerea administraţiei, se va
cere instanţei, în principal, obligarea autorităţii pârâte să emită actul
administrativ solicitat de reclamant.
Când administraţia refuză să rezolve o cerere, instanţa va aprecia dacă
refuzul este sau nu justificat, pronunţând, în consecinţă, o soluţie pe
fondul litigiului.

2. Obiectul acţiunii în cazul contractelor administrative

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze


litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea,
interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.
La soluţionarea litigiilor prevăzute mai sus se are în vedere regula
după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului
priorităţii interesului public.
Este în afară de orice îndoială că noţiunea de contracte adminis-
trative, care în sfârşit dobândeste o consacrare legală, fără echivoc, la noi,
vizează contractele încheiate de administraţia publică pentru a pune în
valoare bunuri proprietate publică, pentru a presta servicii publice, pentru a
executa lucrări publice ori cele care vizează achiziţii publice 38. De altfel,
unele acte normative reglementau competenţa instanţelor de contencios
administrativ pentru soluţionarea litigiilor legate de asemenea contracte,
cum este cazul celor din materia achiziţiilor publice39.
Legea contenciosului administrativ stabileşte, aşadar, regula
competenţei instanţelor de contencios administrativ pentru litigiile legate
de încheierea contractelor administrative, cu toate fazele premergătoare
încheierii (anunţuri, caiete de sarcini, licitaţii, negocieri directe, întocmiri de
procese verbale etc.), precum şi cu aspectele legate de executarea acestora,
inclusiv nulitatea sau rezilierea.
Legea contenciosului administrativ a înţeles să vină, aşa cum am mai
arătat, şi cu un principiu pe care instanţele trebuie să-l aibă în vedere la
soluţionarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public faţă
38
Art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004
39
O. U. G. nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006
43
de libertatea contractuală. În dreptul comun al contractelor, se arată cu privire
la contract că acesta este legea părţilor, principiu înscris în art. 969 din
Codul civil.
Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voinţă al
părţilor să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este
un scop în sine, precum contractul civil sau comercial, ci asemănător actului
administrativ unilateral, este un mijloc juridic prin care se realizează
administraţia publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie
sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în
limitele legii.
Aplicarea regulii, însă, nu se poate face în mod discriminatoriu, ci în
spiritul dreptului tuturor părţilor din litigiu „la un proces echitabil", principiu
înscris şi în Constituţia revizuită a României, la art. 21 alin. 3.
Se înţelege că în baza principiului constituţional consacrat de art. 21,
instanţa, faţă de situaţia de fapt dintr-o cauză, poate să aprecieze că interesul
public cere, de exemplu, modificarea unor clauze ale contractului, devenite
prea împovărătoare pentru concesionar.

3. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de
contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în
măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii
ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia
îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. 1 şi 3 din Legea nr. 47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată40,
sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă
soluţionarea cauzei pe fond.
40
În art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, republicată se precizează că aceasta decide asupra excepţiilor ridicate în
faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei
legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care
are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia,
iar în alin. 3 se arată că nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind
neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
44
După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios
administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă
ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională,
instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca
inadmisibilă.
În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este
urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă
direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui
termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii
Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Această acţiune în contencios administrativ poate avea ca obiect
acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale
Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum
şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act
administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Teme de control:
1. Care este obiectul acţiunii în cazul contractelor administrative?
2. Faceţi comparaţie între obiectul acţiunii în cazul actului administrativ
unilateral şi cel în cazul contractelor administrative!
3. Cine poate introduce acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008

45
MODULUL 4 - PROCEDURA SOLUŢIONĂRII ACŢIUNII ÎN
CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspectele privind
procedura soluţionării acţiunii în contencios administrativ
Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
 Să cunoască instanţa competentă în cazul acţiunilor în contencios
administrativ
 Să îşi însuşească apectele privind procedura soluţionării acţiunii în
contenciosul administrativ în primă instanţă şi în căile de atac, precum si
aspectele vizând executarea hotărârii pronunţată în contenciosul
administrativ

1. Părţile în litigiul de contencios administrativ

1.1. Reclamantul

Potrivit disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004 acţiunea în contencios


administrativ poate fi promovată de orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 litera a din Legea nr. 554/2004 prin
persoană vătămată se înţelege orice persoană titulară a unui drept ori a unui
interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul acestei legi,
sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime
private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul
administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi
intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Astfel de organisme sociale interesate sunt structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au
ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni
sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative.
Pentru a fi reclamant într-o acţiune în contencios administrativ
trebuie ca persoana să aibă capacitatea de a putea sta în justiţie .
46
Dreptul care se dă persoanelor fizice sau juridice de a se adresa
instanţei rezultă din aceea că actele administrative privesc deopotrivă
persoanele fizice şi/sau persoanele juridice, că ele se execută din oficiu şi că
în procesul acestei executări, cei vizaţi pot fi vătămaţi în drepturile lor prin
greşelile sau abuzurile autorităţilor publice.
Cu privire la calitatea de persoană fizică, aceasta se referă la
particularii care intră în raporturi juridice cu autorităţile publice.
Pot fi, de asemenea, vătămaţi şi funcţionari ai acestor autorităţi cu
privire la drepturile lor la promovare, pensie, etc.
Cât priveşte persoana juridică, sensul acestei noţiuni este cel dat de
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoana fizică şi juridică41. În afară de
societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, vătămate în drepturile lor
pot fi şi societăţile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome,
autorităţile sau instituţiile publice ş.a.
Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale
organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii
administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin
justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi
însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de
judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea.
Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor
prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice
emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa
de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul
persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, sesizează

41
Publicat în Buletinul Oficial al României nr. 8 din 30 ianuarie 1954
47
instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii
publice emitente.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal
poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai
poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin
cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate
în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice
produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data
emiterii actului.
Prefectul poate introduce acţiuni în contencios administrativ împotriva
actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale pe care le consideră nelegale, iar Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici poate introduce acţiune în contencios administrativ
împotriva actelor autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă
legislaţia privind funcţia publică.
La soluţionarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul
Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori
apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor.

1.2. Pârâtul

În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi Legii nr.


554/2004,calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o are orice
autoritate publică emitentă a unui act administrativ prin care o persoană
fizică sau juridică a fost vătămată într-un drept al său, care a refuzat
rezolvarea unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim al unei persoane, ori nu a soluţionat în termenul legal o cerere a
acesteia.
De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 16 din Legea nr.
554/2004 acţiunile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva
persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori,
după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la
un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care

48
acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata
despăgubirilor în solidar cu autoritatea publică pârâtă.
Persoana acţionată în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul
său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze
actul.

1.3 Alte persoane care pot lua parte la judecată

În conformitate cu dispoziţiile art. 49 din Codul de procedură civilă, şi


în cauzele de contencios administrativ pot participa în calitate de
intervenienţi şi alte persoane care dovedesc un interes în judecarea cauzelor
respective, interesul putând fi propriu sau persoana respectivă intervine în
interesul altor persoane care sunt părţi în proces.
Potrivit art. 57 din acelaşi Cod oricare din părţi poate să cheme în
judecată o altă persoană care ar putea să pretindă aceleaşi drepturi ca şi
reclamantul.
De asemenea, în baza art. 60 din Codul de procedură civilă partea
poate să cheme în garanţie o altă persoană împotriva căreia ar putea să se
îndrepte, în cazul când ar cădea în pretenţiuni cu o cerere în garanţie sau în
despăgubire.
În aceleaşi condiţii, cel chemat în garanţie poate, la rândul său, să
cheme în garanţie o altă persoană.
Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la
cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu,
necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de
drept.
Organisme sociale interesate sunt, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1
litera s din Legea nr. 554/2004, structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia
drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a
serviciilor publice administrative.

2. Instanţa competentă

Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004 litigiile privind actele


administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale,
49
precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în
fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi
cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi
accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin
lege organică specială nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele
administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei
de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la
domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

3. Termenul de introducere a acţiunii

Potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 554/2004 cererile prin care se
solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract
administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate
se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile,
respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;
d) data expirării termenului de 30 de zile, calculat de la comunicarea
actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz,
a plângerii prealabile;
e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative.
Potrivit art. 11 alin. 2 al Legii nr. 554/2004 pentru motive temeinice,
în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste
termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului,
data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii
procesului-verbal de conciliere, după caz.
50
În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de
soluţionare a plângerii prealabile, termenul de 6 luni curge după reluarea
procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării
termenului legal de soluţionare, după caz, dacă a expirat termenul de un an.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul
curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile
în mod corespunzător prevederile alin. 2 al art. 11 din Legea nr. 554/2004,
amintit.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care
se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
Termenul de 6 luni este termen de prescripţie, iar termenul de un an
este termen de decădere.
Legile nr. 29/1990 şi nr. 1/1967 prevedeau un termen de 6 luni, iar
Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea niciun termen,
arătând că acest tip de acţiuni puteau fi intentate oricând.

4. Formularea acţiunii in contencios administrativ

În acţiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului


administrativ, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi
repararea pagubei suferite prin încălcarea dreptului sau interesului pe care
legea i-l recunoaşte şi pe care autoritatea publică l-a încălcat.
Nu este obligatoriu ca prin aceeaşi acţiune, reclamantul să ceară atât
anularea actului cât şi repararea pagubei, deoarece este posibil ca la data
introducerii acţiunii în anularea actului administrativ, reclamantul să nu
cunoască paguba şi întinderea acesteia.
Iată de ce el poate formula şi separat acţiune în repararea pagubei. În
acest caz termenul este de un an şi începe să curgă de la data la care
reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Cererile
pentru despăgubiri se adresează intanţelor de contencios administrativ
competente şi se supun normelor Legii nr. 554/2004 în ceea ce priveşte
procedura de judecată şi taxele de timbru.
În sprijinul acţiunii sale, potrivit disp. art. 12 din Legea nr. 554/2004
reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă
sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul
51
rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit niciun
răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris
care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era
obligatoriu. În situaţia în care reclamantul introduce acţiune împotriva
autorităţii care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma
soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar
şi copia certificată după acest act.
În cazul în care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a
fost dat în formă orală se pune problema dacă împotriva acestor acte se
poate formula acţiune în contencios administrativ.
Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei: scrise,
orale şi implicite.
Cu privire la modalitatea verbală de existenţă a actului administrativ,
în practica judecătorească interbelică s-a consemnat actul administrativ sub
forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativă interzicea
organizarea unui bal(petrecere cu dans).
Este preferabil însă ca persoana care a primit un refuz pe cale
telefonică să stăruie la autoritatea respectivă pentru a transmite ulterior şi
nota telefonică scrisă.
În cazul actelor verbale, ca şi în cazul în care reclamantul nu mai are
actul administrativ pe care îl contestă, instanţa va cere administraţiei pârâte
să îi comunice de urgenţă actul atacat şi orice alte lucrări şi lămuriri
necesare pentru soluţionarea cauzei printre care şi referirea la modalitatea
orală a existenţei actului administrativ contestat.
Această susţinere este în concordanţă cu disp. art. 13 din Legea nr.
554/2004 anume că la primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor si
poate cere autorităţii al carei act este atacat sa îi comunice de urgenţă acel
act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui,
precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea acţiunii.
În situaţia în care reclamant este o persoană vătămată într-un drept al
său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept sau când acţiunea este introdusă de
Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii
publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu
documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări
necesare soluţionării cauzei.
52
În mod corespunzător situaţiilor menţionate, după caz, se procedează
şi pentru acţiunile care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un
drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Pentru acţiunile în contencios administrativ se percep taxele de
timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru,
cu modificările şi completările ulterioare42, pentru cauzele neevaluabile în
bani, cu excepţia acţiunilor care au ca obiect contractele administrative şi
care se vor taxa la valoare.
Introducerea acţiunii nu suspendă executarea actului administrativ
contestat.
Conform disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 în cazuri bine
justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea
autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, în
condiţiile art. 7 din lege referitoare la procedura prelabilă, persoana
vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de
fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea
actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio
formalitate.
Cât priveşte cazurile bine justificate acestea reprezintă potrivit art. 2
alin. 1 litera t din Legea nr. 554/2004, împrejurările legate de starea de fapt
şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa
legalităţii actului administrativ, iar pagubă iminentă înseamnă potrivit art. 2
alin. 1 litera ş din Legea nr. 554/2004, prejudiciul material viitor şi
previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei
autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Soluţionarea cererii de suspendare de către instanţă are loc de
urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor.
Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a
actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din

42
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997
53
oficiu sau la sesizare, judecata cererii având loc asemănător situaţiei
anterioare, de urgenţă si cu precădere, cu citarea părţilor.
Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept.
Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul
nu este suspensiv de executare.
În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi
conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept,
caz în care nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Legea a mai prevăzut că nu pot fi formulate mai multe cereri de
suspendare succesive pentru aceleaşi motive.
Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea
oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.
Potrivit disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării
actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru
motivele prevăzute la art. 14 (în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea
unei pagube iminente), şi prin cererea adresată instanţei competente pentru
anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate
dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula
odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la
soluţionarea acţiunii în fond.
Dispoziţiile din Legea nr. 554/2004 privind judecarea cererii de
suspendare a executării actului administrativ introdusă imediat după
efecturea procedurii prealabile, se aplică în mod corespunzător.
Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. 4 din lege (în 5 zile de la
comunicare), nu suspendă executarea.
În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în
condiţiile art. 14 din lege, pentru cazul cererii introduse înainte de
formularea acţiunii principale în anularea actului, se prelungeşte de drept
până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă
reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ pe
calea acţiunii principale sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea
acţiunii în fond.
Acţiunea în contencios administrativ trebuie motivată în fapt şi în
drept.

54
Motivarea în fapt cuprinde împrejurările pe care îşi întemeiază
reclamantul acţiunea, iar motivarea în drept a acţiunii, reprezintă invocarea
temeiului legal al acţiunii, făcându-se, în primul rând, referire la Legea nr.
554/2004.
În acţiune se menţionează şi dovezile (mijloacele de probă) de care
înţelege să se folosească reclamantul în susţinerea acţiunii sale.

5. Judecarea acţiunilor în contencios administrativ

Judecarea acţiunilor în contencios administrativ se face de urgenţă şi


cu precădere, în şedinţă publică, în completul stabilit de lege.
Termenele de judecată sunt scurte, aşa încât acţiunile să fie rezolvate
într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejurări, soluţionarea cu
întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor
celor vătămaţi.
Aşa se explică şi menţiunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr.
554/2004 în sensul că hotărârile vor fi redactate şi motivate, în cel mult 30
zile de la pronunţare.
În soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ, instanţele au în
vedere atât dispoziţiile Legii nr. 554/2004, cât şi pe cele ale Codului de
procedură civilă cu care se completează, potrivit art. 28 din Legea
contenciosului administrativ, în măsura în care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de
instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
Instanţa de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea
pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în
legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul - persoană vătămată
- stăruie în continuarea judecării pricinii.
Acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice
autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse
împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepţia
situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor
legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.

55
6. Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ

Problema centrală a soluţionării cauzelor de contencios administrativ


gravitează în jurul legalităţii actelor administrative.
Sarcina reclamantului este de a demonstra în faţa instanţei ilegalitatea
actului administrativ şi încălcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de
lege sau a intereselor legitime.
Drept urmare, instanţa îşi va întemeia hotărârea pe constatarea
ilegalităţii actului contestat şi va lua măsurile care se impun pentru
restabilirea legalităţii încălcate.
Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu
prilejul soluţionării unor acţiuni în contencios administrativ amintim:
a) încălcarea normelor şi a principiilor de drept de către autoritatea
publică ce a emis actul contestat.
Examinând legalitatea actelor administrative, instanţa verifică dacă
actul administrativ contestat este conform cu legea, în sensul strict al
cuvântului, ca act care emană de la puterea legiuitoare.
Nelegalitatea actului contestat poate fi dedusă şi din constatarea
nelegalităţii actului normativ pe care se întemeiază. Aceasta poate avea ca
sursă şi încălcarea principiilor de drept care sunt înscrise în Constituţie şi în
alte legi şi care sunt consacrate deja de doctrină şi jurisprudenţă.
Reamintim, în acest context, principiul revocabilităţii actului
administrativ sau cel al intrării în vigoare a actelor administrative;
b) încălcarea regulilor de competenţă în emiterea actelor
administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie să aibă loc cu respectarea
unor reguli de competenţă a autorităţii emitente, reguli care asigură
legalitatea actelor administrative. Încălcarea acestor reguli poate constitui
temeiul unei acţiuni în contencios administrativ.
Întemeindu-se pe regulile de drept şi pe principiile de drept,
autorităţile publice trebuie să le respecte întocmai atunci când este vorba de
o competenţă legată, când sunt prescrise în amănunt felul şi condiţiile în
care trebuie să acţioneze autorităţile.
Se va avea în vedere că în materie de competenţă, autorităţile trebuie
să respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizează prin avizele
conforme, precum şi anumite reguli de procedură cu ocazia emiterii actelor.

56
Încălcarea normelor de competenţă în emiterea actelor administrative
poate conduce la constatarea nulităţii absolute a actului administrativ,
(încălcarea regulilor de fond şi formă prevăzute de lege) sau la o nulitate
relativă când s-au încălcat unele norme prin care se lezează interesele unor
anumite persoane (exemplu, anunţarea tematicii de concurs doar cu 24 ore
înainte de ţinerea concursului).

7. Hotărârea judecătorească pronunţată de instanţa de contencios


administrativ

Odată învestită cu acţiunea în contencios administrativ, instanţa are a


cerceta existenţa dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului
legitim şi ilegalitatea actului administrativ prin care i s-a încalcăt acest drept
sau interes legitim.
De aceea şi soluţiile pe care le adoptă instanţele judecătoreşti, potrivit
art. 18 din Legea nr. 554/2004 rezolvă, în principiu, cele două aspecte:
anularea totală sau parţială a actului administrativ şi recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim.
De fapt, din nelegalitatea actului a cărui anulare se cere şi din
încălcarea dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim
rezultă şi paguba materială sau morală de care este ţinută să răspundă
autoritatea pârâtă
În afară de anularea în tot sau în parte a actului administrativ, instanţa
poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, să
elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.
În cazul acţiunii în contencios administrativ împotriva unui act
administrativ normativ nu se va proceda la anularea întregului act normativ,
ci a dispoziţiei din el care a stat la baza actului administrativ individual
contestat.
Şi în temeiul Legii nr. 1/1967 se permitea cenzurarea actului
administrativ normativ, însă doar pe calea excepţiei de nelegalitate, lucru
care de altfel, se întâmpla, cel mai frecvent, în practică, şi sub sub imperiul
Legii nr. 29/1990.
Această situaţie se prezenta astfel: se introducea acţiunea în
contencios administrativ împotriva unui act administrativ individual, pentru
că acesta se considera că lezează direct dreptul unei persoane, şi
constatându-se că acest act individual se baza pe un act administrativ
57
normativ ilegal, se anula actul administrativ individual ilegal şi se reţinea în
considerentele hotărârii (nu în dispozitiv) nelegalitatea dispoziţiei din actul
administrativ normativ.
De precizat că în temeiul Legii nr. 1/1967 instanţa era obligată să
trimită la organul administraţiei de stat care emisese actul normativ ce
prevedea dispoziţiile nelegale, copie după hotărârea judecătorească prin
care, pe calea excepţiei de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor dispoziţii,
pentru ca organul respectiv să hotărască dacă mai menţine sau nu acele
dispoziţii.
Legat de soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa, în art. 18 alin. 2
din Legea nr. 554/2004 se precizează că aceasta este competentă să se
pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii.
De altfel, şi în art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 cu referire la
acţiunea introdusă împotriva actului care a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice se precizează că în cazul admiterii acţiunii, instanţa se
pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra
validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal,
precum şi a efectelor juridice produse de acestea.
Cât priveşte constatarea ilegalităţii actelor administrative normative
sau individuale supuse judecăţii aceasta echivalează în fapt cu constatarea
nulităţii lor.
În acelaşi mod se analizează şi legalitatea unor operaţiuni
administrative care aşa cum am mai arătat, nu sunt acte administrative
pentru că nu produc efecte juridice prin ele însele (este vorba de procese-
verbale, referate etc.).
Aceste operaţiuni administrative care pot fi nelegale, în cazul în care
au influenţat nelegalitatea actelor administrative supuse judecăţii, vor fi şi
ele desfiinţate.
Alte modalităţi de restabilire a legalităţii prin hotărârea pronunţată
de instanţa de contencios administrativ, pot fi, aşa cum prevăd dispoziţiile
art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 obligarea autorităţii publice la plata
daunelor materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest
lucru.
Aşa cum s-a mai arătat, potrivit art. 16 din Legea nr. 554/2004
cererile în justiţie prevăzute de această lege pot fi formulate şi personal
împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea
58
actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În
cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la
plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.
Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul, şi dacă susţinerea sa este întemeiată, cererea de chemare în
garanţie va fi admisă.
Toate măsurile amintite se iau pentru că Legea nr. 554/2004 a
prevăzut calitatea de control de plină jurisdicţie a contenciosului
administrativ (restabilirea întregii situaţii a persoanei vătămate).
Dispoziţiile Legii nr. 554/2004 sunt deosebite de cele ale Legii nr.
1/1967 întrucât reclamantul are dreptul să fie despăgubit nu numai pentru
daunele materiale, cum prevedea Legea nr. 1/1967, ci şi pentru daune
morale cauzate, ca urmare a încălcării dreptului sau interesului legitim prin
actul administrativ, ori refuzului manifest sau implicit de a satisface
reclamantului pretenţia juridică privitoare la un drept recunoscut de lege sau
la un interes legitim.
Sub un alt aspect, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 1/1967 acţiunea
în daune nu putea fi formulată decât împotriva autorităţii administrative
pârâte nu şi împotriva funcţionarului cum prevăd dispoziţiile art. 16 din
Legea nr. 554/2004.
Acţiunea în daune se poate folosi şi separat de acţiunea în anularea
actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută
reclamantului la data judecării acţiunii în anulare.
Termenul de un an în acest caz curge de la data la care cel vătămat a
cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Dispoziţiile vizând posibilitatea introducerii acţiunii în despăgubiri,
dupa soluţionarea acţiunii în anularea actului administrativ, în termenul de
un an de la data când reclamatul a cunoscut sau trebuia să cunoască
întinderea pagubei se aplică în conformitate cu dispoziţiile art. 19 alin. 2¹
din Legea nr. 554/2004, în mod corespunzător şi contractelor administrative.
Acţiunea în despăgubiri formulată după soluţionarea acţiunii în
anularea actului administrativ se supune normelor Legii nr. 554/2004 în
ceea ce priveşte procedura de judecată si taxa de timbru (art. 19 alin.3 din
lege).
59
Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului,
constă în culpa administraţiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului
administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenţia juridică a
reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia sau cu interesul legitim, iar în
legătură cu funcţionarul public, temeiul îl constituie vinovăţia acestuia cu
privire la elaborarea, emiterea sau încheierea actului sau la refuzul
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim.
Prin obligarea, în solidar, a autorităţii administrative cu funcţionarul
vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faţă
de oricare dintre cei doi pârâţi.
În practică s-a constatat că reclamantul preferă să-şi recupereze
paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă şi el intră mai
repede în posesia sumelor pretinse.
Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune
reclamantului prin acţiunea în contencios administrativ are acţiune în regres
contra funcţionarului care se face vinovat de elaborarea, emiterea sau
încheierea actului ilegal sau de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim.
Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează
un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi
morale.
Soluţiile de anulare in tot sau în parte a actului administrativ, de
obligare a autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, eliberării
unui alt înscris sau efectuării unei anumite operaţiuni administrative,
precum şi cele de obligare a autorităţii publice de a încheia contractul la care
reclamantul este îndrituit sau de a impune uneia dintre părţi îndeplinirea
unei anumite obligaţii pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi
aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea
părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda de 20% din
60
salariu minim brut pe economie pe zi de întârziere aplicată conducătorului
autorităţii publice sau, dupa caz, persoanei obligate.
Conform disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotărârile instanţelor
de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de
la comunicare .
Recursul suspendă executarea hotărârii de fond şi se judecă de
urgenţă.
În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, modificând sau
casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare
cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.
Potrivit art. 21 alin. 1 din lege împotriva soluţiilor definitive şi
irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ se pot
exercita căile extraordinare de atac prevăzute de Codul de procedură civilă.
Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de
Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi
irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar,
reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constituţia
României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15
zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula conform
căreia hotărârile instanţei de contencios administrativ se redactează şi se
motivează în cel mult 30 de zile de la pronunţare, la cererea temeinic
motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare. Cererea de
revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim
de 60 de zile de la înregistrare.

8. Efectele hotărârii judecătoreşti pronunţată în contencios


administrativ

Particularităţile contenciosului administrativ reglementat de Legea nr.


554/2004 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au
hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei
legi.
Acţiunea în contencios administrativ fiind condiţionată de existenţa
vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege sau a unui interes legitim
în favoarea reclamantului şi în sarcina administraţiei pârâte de a-l realiza,
hotărârea va produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu (reclamant şi
61
autoritatea publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul
ierarhic chemat în garanţie).

9. Executarea hotărâriilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile în


contencios administrativ

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunţate de instanţele de


contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul
că autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun
pentru realizarea drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, aşa
cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.
Potrivit art. 22 din Legea nr. 554/2004 hotărârile judecătoreşti
definitive şi irevocabile prin care s-au respins acţiunile formulate potrivit
dispoziţiilor acestei legi şi s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu
formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun.
În conformitate cu dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului
administrativ, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a
anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt
general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică
obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al
municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
În baza dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, dacă în urma
admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască
sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive
şi irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa
unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile
a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa de executare, care
potrivit art. 2 alin. 1 litera ţ din Legea nr. 554/2004 este cea care a soluţionat
fondul litigiului de contencios administrativ, aplică conducătorului
autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are
dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios
62
administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzută
mai sus, constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3
ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de
amenzi şi daune, în baza art. 26 din Legea nr. 554/2004, conducătorul
autorităţii publice pârâte se poate îndrepta cu acţiune în regres împotriva
funcţionarilor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.
În cazul în care cei vinovaţi sunt demnitari sau funcţionari publici, se aplică
reglementările speciale.
Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 554/2004 asigură
reclamantului realizarea drepturilor sau a intereselor legitime vătămate,
atunci când recurge la acţiunea în contencios administrativ. Acest lucru
evidenţiază utilitatea deosebită a instituţiei contenciosului administrativ,
într-un stat de drept.

10. Excepţia de nelegalitate

Excepţia de nelegalitate, a fost definită într-o opinie ca un mijloc de


apărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât
nevalabilitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată cu aplicarea
unui asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu
fie luat în considerare la soluţionarea speţei43. Într-o altă opinie s-a arătat că
prin excepţia de nelegalitate înţelegem posibilitatea pe care o are o parte din
proces de a se apăra de efectele juridice ale unui act administrativ care l-ar
prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia44.
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent
de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz,
instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului
pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a
instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar
încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu
43
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 260
44
M. Anghene, Controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative exercitat pe cale
indirectă, Justiţia nouă, nr. 11/1963, p. 3
63
fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa
căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze.
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de
urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în
care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate
urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la
momentul emiterii actului administrativ.
Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului,
care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă
şi cu precădere.
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona
cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Teme de control:
1. Care sunt intanţele competent să soluţioneze acţiunile în contencios
administrativ?
2. Care sunt părţile în litigiu?
3. Care este termenul de introducere a acţiunii?
4. Care sunt etapele soluţionării actiunii în contenciosul administrativ?
5. Care este procedura de executarea a hotărârii pronunţată în
contenciosul administrativ?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008

64
MODULUL 5 - SOLUŢIONAREA DE CĂTRE INSTANŢELE DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI A ALTOR CAUZE DECÂT
CELE PREVĂZUTE DE LEGEA NR. 554/2004

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind


soluţionarea de către instanţele de contencios administrativ şi a altor cauze
decât cele prevăzute de Legea nr. 554/2004
Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
• Să îşi insusească aspectele referitoare la cauzele prevăzute de Legea
nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi de alte legi
• Să cunoscă aspectele privind cauze prevăzute de alte legi, date în
soluţionarea instanţelor de contencios administrativ

1. Cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice


locale45

Prin Constituţie şi unele legi, instanţele de contencios administrativ


organizate prin Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară46, au fost
învestite şi cu soluţionarea altor categorii de litigii decât cele prevăzute de
Legea nr. 554/2004.
Rezultă astfel că prin contencios administrativ, în sens larg, se
înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera f din Legea nr. 554/2004 activitatea de
soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente
potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din
nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
În art. 123 alin. 5 din Constituţie se prevede că prefectul poate ataca
în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean,
local sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal. Dispoziţia
45
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007
46
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 827 din 13
septembrie 2005

65
amintită din Constituţie este preluată în art. 3 din Legea nr. 554/2004
privind contenciosul administrativ, cu denumirea marginală de “tutelă
administrativă”.
Potrivit art. 3 amintit, prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de
contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice
locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul de 6
luni prevăzut la art. 11 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă
de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute
de lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de plata taxei de timbru.
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal,
dupa caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene
ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios
administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.
Din analiza disp. art. 3 rezultă că prefectul este cel care va aprecia
daca unele acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale
sau judeţene sunt legale sau nu şi dacă sunt ilegale, să le atace la instanţa de
contencios administrativ.
Se observă că acţiunea în contencios administrativ se promovează
împotriva actelor administrative de autoritate, fiindcă împotriva actelor
administrative de gestiune curentă, acţiunea prefectului ar urma să fie
îndreptată la instanţa de drept comun .
Actul administrativ de autoritate atacat de prefect este suspendat de
drept, spre deosebire de situaţia comună prevăzută în Legea nr. 554/2004, în
care ne aflăm în prezenţa unei suspendări judiciare.
În acestă din urmă situaţie, se menţionează că doar în cazuri bine
justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente,
reclamantul poate cere instanţei să dispună suspendarea executării actului
administrativ, iar suspendarea se hotărăşte de instanţa de judecată pe baza
propriei sale aprecieri.
Prefectul se va pronunţa asupra legalităţii actelor administrative ale
autorităţilor menţionate în 30 de zile de la comunicarea lor. În acelaşi
termen prefectul apreciază dacă în privinţa actului adoptat sau emis va
sesiza instanţa de contencios administrativ competentă.
Potrivit disp. art. 48 din Legea nr. 215/2001, republicată, secretarul
unităţii administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local
primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de
la data adoptării.
66
Termenul de 30 de zile, în care prefectul poate ataca actul, fiind
considerat un termen de decădere, înseamnă că depăşirea lui are ca efect
pierderea de către prefect a dreptului de a se mai adresa instanţei cu acţiune
în contencios administrativ.
Au existat păreri şi propuneri conform cărora nu ar trebui să se
prevadă un anume termen în care să fie atacate actele nelegale ale
autorităţilor administraţiei publice locale.
A prevalat însă părerea, reţinută şi prin lege, de a se fixa un termen
în care aceste acte să fie atacate, pentru a nu se menţine o incertitudine cu
privire la legalitatea lor şi pentru a se evita consecinţele asupra unor drepturi
câştigate în baza actelor administrative, ce ulterior s-ar constata că sunt
ilegale.
De altfel, pentru a se preîntâmpina dobândirea unor drepturi în baza
lor, s-a prevăzut că, odată atacate la instanţă, actele administrative sunt
suspendate de drept.
Totodată, s-a prevăzut prin Legea nr. 215/2001 că actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, care pot fi atacate de prefect în
contencios administrativ, trebuie să nu fie publicate, sau aduse la cunoştinţa
celor interesaţi, până nu expiră termenul în care prefectul se poate pronunţa
asupra legalităţii lor.
Acest termen poate fi de maxim 40 zile de la adoptarea sau emiterea
actelor administrative, dacă avem în vedere termenul de 10 zile în care
secretarul este obligat să înainteze la prefect actele adoptate sau emise şi
termenul de 30 de zile pe care prefectul îl are la dispoziţie pentru analiza
legalităţii lor.
Pe lângă dreptul prefectului de a ataca la instanţele judecătoreşti de
contencios administrativ actele administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene sunt şi cazuri în care, la
rândul lor, pot fi atacate la aceleaşi instanţe de contencios administrativ,
ordinele emise de prefect, adică actele administrative de autoritate emise de
prefect.
Dreptul de a ataca ordinele prefectului la instanţele de contencios
administrativ îşi are un dublu temei :
a) în art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ se arată că orice persoană care se consideră vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se
67
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi
repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat,
cât şi public.
În baza acestui temei legal a fost anulat ordinul unui prefect prin care
s-a dispus preluarea unui imobil de la o regie autonomă înfiinţată prin
hotărâre a Guvernului;
b) prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, ale
Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi alte legi, care prevăd o
astfel de cale de atac împotriva ordinului prefectului.
Sunt şi alte cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001, care se
soluţionează de instanţa de contencios administrativ.
În acest sens, ne putem referi la disp. art. 55 alin. 1 din Legea nr.
215/2001 care prevăd că în cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp
de două luni consecutiv sau nu a adoptat în trei şedinţe consecutive nicio
hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se dizolvă
de drept.
În alin. 2 se prevede că primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa
de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. 1 al art.
55 din Legea nr. 215/2001. Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă
cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă
şi se comunică prefectului.
De asemenea, potrivit art. 99 alin. 1 din Legea nr. 215/2001,
republicată, consiliul judeţean se dizolvă de drept în condiţiile prevăzute la
art. 55 alin. (1), pentru consiliul local sau prin referendum judeţean.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute mai sus.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea
consiliului judeţean. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică
prefectului.
De precizat, că prin legi speciale s-a prevăzut că şi alte cauze vor fi
soluţionate de instanţele de contencios administrativ.

2. Cauze reglementate de alte legi

68
1. Un prim caz este cel prevăzut de Legea nr. 51/1993 privind
acordarea unor drepturi magistraţilor care au fost înlăturaţi din justiţie
pentru considerente politice în perioada 1945-195247.
În baza acestei legi s-a dispus constituirea pe lângă fiecare tribunal
judeţean şi cel al municipiului Bucureşti a unei comisii formate din 3
membri şi anume: 2 judecători de la acel tribunal şi un reprezentant al
Direcţiei generale a finanţelor publice judeţene. Unul din judecători este
desemnat preşedinte al comisiei.
Dovedirea situaţiilor şi a drepturilor magistraţilor care în perioada
amintită au fost înlăturaţi din justiţie din motive politice, se face cu acte
oficiale eliberate de organele competente, iar în cazul în care aceste acte nu
pot fi procurate, dovada se face prin orice mijloc de probă prevăzut de lege.
Comisia este obligată să se pronunţe asupra cererii celui care se
consideră îndreptăţit, în termen de cel mult 30 de zile de la sesizare, printr-o
hotărâre motivată.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 51/1993 împotriva hotărârii, persoana în
cauză sau Direcţia generală a finanţelor publice judeţeană, pot face
contestaţii în condiţiile Legii contenciosului administrativ în termen de 15
zile de la comunicarea hotărârii.
Conform disp. art. 3 alin. 5 din Legea nr. 51/1993, hotărârea
tribunalului este definitivă.
Deşi aparent nu am fi în prezenţa unui act administrativ şi nu ar
trebui să ne raportăm la această reglementare, totuşi, în realitate, hotărârea
comisiei este un act administrativ emis de o autoritate publică, fiindcă aşa
cum am arătat, sunt şi unele organe care aparţin celorlalte sisteme ale
puterii, respectiv legislativă şi judecătorească, organe ce adoptă acte
administrative.
Este şi cazul hotărârii adoptate de comisiile constituite de unele
autorităţi publice pentru a se recunoaşte o anumită situaţie, anume aceea că
anumiţi magistraţi au fost înlăturaţi din justiţie din motive politice şi în
temeiul acestor hotărâri tribunalele plătesc lunar celor îndreptăţiţi o
indemnizaţie.
După adoptarea Legii nr. 304/2004 şi a modificării Codului de
procedură civilă prin Legea nr. 59/1993, hotărârea tribunalului pronunţată în

47
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 12 iulie 1993
69
contestaţia împotriva hotărârii comisiei este nu numai definitivă, dar şi
irevocabilă.
2. Al doilea caz este cel prevăzut de art. 9 din Legea nr. 61/1993
privind alocaţia de stat pentru copii48.
În această lege se arată că orice contestaţie formulată împotriva
modului de stabilire şi de plată a alocaţiei de stat pentru copii se
soluţionează potrivit Legii contenciosului administrativ.
3. Un alt caz este cel prevăzut de Legea nr. 32/1994 privind
sponsorizarea49.
Conform disp. art. 12 din legea amintită contestaţiile privind
acordarea sau neacordarea reducerii bazei de impozit pe profit cu
echivalentul sponsorizării, dar nu mai mult de 5% din venitul impozabil sunt
de competenţa direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a
municipiului Bucureşti. Contestaţia se soluţionează prin decizie motivată.
Partea nemulţumită se poate adresa instanţei judecătoreşti în termen de 15
zile de la comunicarea deciziei motivate50.
4. Alt caz este cel prevăzut de Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
Conform disp. art. 14 alin. 1 din lege, proprietarii şi titularii altor
drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere, la primirea
comunicării prin care se anunţă măsura exproprierii, pot face întâmpinări.
Întâmpinările se depun la Primărie şi potrivit art. 15 din lege vor fi
soluţionate în termen de 30 de zile de o comisie constituită printr-o hotărâre
a Guvernului pentru exproprierile care se fac în interes naţional şi prin
decizia autorităţii judeţene sau prin dispoziţia primarului general al
municipiului Bucureşti pentru cazurile de expropriere de interes local.
În urma deliberării, Comisia poate să accepte punctul de vedere al
expropriatorului, sau îl poate respinge, adoptând în acest sens o hotărâre ce
se comunică părţilor în termen de 10 zile de la adoptare.
În cazul în care Comisia respinge propunerile expropriatorului,
acesta are posibilitatea să revină cu noi propuneri şi cu refacerea
corespunzătoare a planurilor.

48
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 28 februarie 2007,
modificată şi completată
49
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 25 mai 1994
50
Art. 13 din Legea nr. 32/1994
70
Noile propuneri vor urma aceeaşi procedură ca pentru propunerea
iniţială.
Din punct de vedere procedural revenirea cu noi propuneri şi
reanalizarea acestora de către comisiile competente echivalează cu un recurs
graţios care se finalizează prin adoptarea unei noi hotărâri de către comisia
care a adoptat prima hotărâre.
În art. 20 din Legea nr. 33/1994 se arată că în cazul în care şi noile
propuneri vor fi respinse, expropriatorul şi proprietarii sau celelalte
persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere
pot contesta hotărârea comisiei la Secţia de contencios administrativ a Curţii
de Apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la
comunicare, potrivit procedurii prevăzute în Legea contenciosului
administrativ.
Această contestaţie este scutită de plata taxei de timbru şi se
soluţionează de urgenţă şi cu precădere.
Sub aspectul taxei de timbru este vorba de o derogare de la
dispoziţiile Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru51.
5. O altă situaţie este cea prevăzută de Legea nr. 44 din 1 iulie 1994
privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi
văduvelor de război52. Potrivit dispoziţiilor art. 20 contestaţiile privind
modul de stabilire a calităţii de veteran de război şi de văduvă de război se
soluţionează conform Legii contenciosului administrativ.
6. Un alt caz este prevăzut de Legea nr. 36 din 12 mai 1995 a
notarilor publici şi a activităţii notariale53. Potrivit dispoziţiilor art. 40
hotărârea Consiliului Uniunii Naţionale a Notarilor Publici poate fi atacată
la instanţa judecătorească competentă, civilă sau de contencios
administrativ, după caz.
7. O altă situaţie este prevăzută de Legea nr. 21/1996, republicată, a
concurenţei54, potrivit căreia deciziile luate de către comisiile Consiliului
Concurenţei pot fi atacate la Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios
administrativ, în termen de 30 de zile de la comunicare.

51
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997
52
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 28 octombrie 2002
53
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 92 din 16 mai 1995
54
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 30 aprilie 1996
71
8. Alt caz este cel prevăzut de Legea nr. 107/1996 a apelor55. Avizele
şi autorizaţiile în materie de gospodărire a apelor, precum şi refuzul emiterii
acestora pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ.
Şi în cazul acestor litigii se va parcurge procedura prealabilă
reglementată de Legea contenciosului administrativ, iar competenţa de
soluţionare a acestor acţiuni aparţine, potrivit art. 2 pct. 1 lit. c din Codul de
procedură civilă, secţiei de contencios administrativ a tribunalului în a cărei
rază îşi are sediul ori domiciliul reclamantul, iar pârât este oficiul judeţean
al apelor.
9. Un alt caz este prevăzut de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată56.
Această lege reglementează în mai multe articole competenţa
instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de a soluţiona
conflictele juridice ivite între funcţionarii publici şi autorităţile ori
instituţiile publice.
Astfel, sunt de competenţa acestor instanţe litigiile ivite în legătură
cu concursul de ocupare a unei funcţii publice, litigiile ivite din aplicarea
sancţiunilor disciplinare, litigiile apărute din ordinele sau dispoziţiile de
imputare a pagubelor aduse autorităţii ori instituţiei publice, litigiile ivite în
legătură cu eliberarea sau destituirea din funcţie, ca sancţiune disciplinară.
10. O altă situaţie este cea prevăzută de Legea nr. 416/2001 privind
venitul minim garantat57. Potrivit dispoziţiilor alin. 1 al art. 30 din Legea nr.
416/2001, dispoziţiile primarului privind acordarea, neacordarea,
modificarea, suspendarea, încetarea dreptului la ajutor social, schimbarea
titularului acestuia, precum şi cea de recuperare a sumelor încasate
necuvenit se pot ataca pe calea contenciosului administrativ.
Fiind vorba de atacarea unei dispoziţii a primarului, competenţa de
soluţionare a acestor cereri/acţiuni aparţine, potrivit dispoziţiilor art. 2 pct. 1
lit. c) din Codul de procedură civilă, secţiilor de contencios administrativ ale
tribunalelor. Dacă aceste dispozitii au fost emise de primarul general al
municipiului Bucureşti, competenţa de soluţionare revine Secţiei de
contencios administrativ a Tribunalului Municipiului Bucureşti.

55
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 8 octombrie 1996
56
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004
57
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 401 din 20 iulie 2001
72
11. Alt caz este reglementat de Legea nr. 544/2001 privind liberul
acces la informaţiile de interes public58. În cazul în care o persoană se
consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute în această lege, poate face
plângere la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază
teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii
ori al instituţiei publice. Instanţa poate obliga autoritatea sau instituţia
publică să furnizeze informaţiile de interes public solicitate şi să plătească
daune morale şi/sau patrimoniale reclamantului.
Hotărârea tribunalului este supusă recursului, iar decizia Curţii de
apel este definitivă şi irevocabilă. Atât plângerea, cât şi recursul se judecă în
instanţă în procedură de urgenţă şi sunt scutite de plata taxei de timbru.
12. Un alt caz este reglementat de Legea nr. 677/2001 pentru
protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi
libera circulaţie a acestor date59. Împotriva oricărei decizii emise de
autoritatea de supraveghere în temeiul dispoziţiilor acestei legi operatorul
sau persoana vizată poate formula contestaţie în termen de 15 zile de la
comunicare, sub sancţiunea decăderii, la instanţa de contencios
administrativ competentă. Cererea se judecă de urgenţă cu citarea părţilor.
Soluţia este definitivă şi irevocabilă.

Teme de control:
1. Care sunt cauzele prevăzute de Legea nr. 215/2001 ce se
soluţionează de instanţele de contencios administrativ?
2. Care sunt alte legi care prevăd cauze de comptenţa instanţelor de
contencios administrativ?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008

58
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001
59
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 12 decembrie 2001
73
MODULUL 6- CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTELOR
ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE DE CĂTRE ALTE
INSTANŢE JUDECĂTOREŞTI DECÂT CELE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind controlul


legalităţii actelor administrative de autoritate de către alte instanţe
judecătoreşti decât cele de contencios administrativ
Obiectivele modulului:
La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
• Să cunoască aspectele legate de conflictele juridice administrative
date în comptenţa judecătoriilor
• Să cunoască aspectele legate de conflictele juridice administrative
date în comptenţa tribunalelor

În diferite legi se prevede că particularii, persoane fizice sau


juridice, nemulţumiţi de modul în care a fost soluţionată o cerere referitoare
la un drept recunoscut de lege de către autorităţile publice, se pot adresa cu
plângeri, cu contestaţii, etc. la instanţă (judecătoria sau tribunalul) în a cărei
rază de activitate îşi are sediul autoritatea administraţiei publice care a emis
sau nu actul administrativ de autoritate, potrivit legii.
Este vorba de dreptul judecătoriilor şi tribunalelor, ca autorităţi ale
puterii judecătoreşti, de a verifica legalitatea actelor administrative de
autoritate emise de autorităţile publice, atunci când legea le recunoaşte acest
drept.
În legătură cu competenţa acestor instanţe judecătoreşti de drept
comun, se pune problema dacă şi ele desfăşoară o activitate de contencios
administrativ.
Răspunsul este pozitiv, din moment ce este vorba de soluţionarea
unui conflict juridic dintre o autoritate publică şi un particular (persoană
fizică sau juridică), litigiu născut dintr-un act administrativ de autoritate
emis cu nesocotirea legii.
Judecătoriile şi tribunalele, fiind competente să soluţioneze astfel de
litigii, desfăşoară o activitate de contencios administrativ, în sens larg, chiar
dacă nu sunt instanţe specializate în contencios administrativ.

74
1. Conflicte juridice administrative de competenţa judecătoriilor

1. O primă categorie de conflicte juridice de competenţa


judecătoriilor o constituie cele născute din nerespectarea regimului actelor
de stare civilă astfel cum a fost stabilit prin Legea nr. 119/1996 cu privire la
actele de stare civilă60.
Potrivit prevederilor art. 1 din lege, actele de stare civilă sunt
înscrisuri autentice prin care se dovedeşte naşterea, căsătoria sau decesul
unei persoane. Acestea se întocmesc în interesul statului şi al persoanei şi
servesc la cunoaşterea numărului şi structurii populaţiei, a situaţiei
demografice, la apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor.
În art. 2 se prevede că actele de naştere, de căsătorie şi de deces se
întocmesc în registre de stare civilă, în două exemplare, ambele originale.
Cât priveşte atribuţiile de stare civilă, în art. 3 din Legea nr.
119/1996, se arată că acestea se îndeplinesc de către consiliile judeţene şi de
către autorităţile administraţiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor
municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, prin ofiţerii de stare civilă,
care sunt:
- primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor
şi comunelor;
- şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare de carieră ale
României;
- comandanţii de nave şi aeronave.
Primarii şi şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare de
carieră ale României pot delega exercitarea atribuţiilor de ofiţeri de stare
civilă viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari din aparatul propriu,
respectiv unuia dintre agenţii diplomatici sau unuia dintre funcţionarii
consulari.
În articolul 4 din lege se menţionează că cetăţenii străini care au
domiciliul sau se află temporar în România pot cere înregistrarea actelor şi
faptelor de stare civilă, ca şi cetăţenii români.
Apoi, în art. 9 din lege se prevede că orice modificare intervenită în
statutul civil al unei persoane, ca urmare a întocmirii unui act de stare civilă
60
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,, Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie
1996, modificată şi completată prin Legea nr. 23/1999, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 35/1999
75
sau, după caz, dispusă printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă, ori printr-un act administrativ, se comunică din oficiu, în termen
de 10 zile, autorităţii administraţiei publice locale unde s-a întocmit actul de
naştere, de căsătorie sau de deces al persoanei la care această modificare se
referă, în vederea înscrierii menţiunilor corespunzătoare.
Cu privire la dreptul instanţelor judecătoreşti de a verifica legalitatea
actelor de stare civilă, acte administrative de autoritate, menţionăm că
potrivit disp. art. 10 din Legea nr. 119/1996, în cazul în care ofiţerul de stare
civila refuză să întocmească un act sau să înscrie o menţiune ce intră în
atribuţiile sale, persoana nemulţumită poate sesiza judecătoria în raza căreia
domiciliază.
Ca urmare, în baza art. 15 din Legea nr. 119/1996 s-a prevăzut că
întocmirea, anularea, rectificarea sau completarea ori reconstituirea actelor
de stare civilă, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile, ori în baza unui act administrativ, sunt opozabile oricărei
persoane până la proba contrară.
Acest refuz poate fi considerat un fapt administrativ de stare civilă,
care poate fi atât expres, cât şi tacit, prin lăsarea în nelucrare a declaraţiei
celui care solicită înregistrarea.
Judecătoria, prin hotărârea pe care o pronunţă obligă autoritatea de
stare civilă să efectueze înregistrarea solicitată, evident, dacă este legală,
dacă nu, respinge cererea.
În caz de nerespectare de către autoritatea de stare civilă a
prevederilor hotărârii judecătoreşti, sunt atrase consecinţele unei astfel de
nerespectări.
2. O altă categorie de acte supuse controlului judecătoriilor sunt
actele emise sau refuzate de către notarii publici.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 100 din Legea nr. 36/1995 a
notarilor publici şi a activităţii notariale61, actele notariale pot fi atacate de
părţi sau de orice persoană interesată prin acţiune în anulare la instanţa
judecătorească, în conformitate cu prevederile Codului de procedura civilă.
Totodată, partea nemulţumită poate introduce plângere împotriva
încheierii de respingere a cererii de îndeplinire a unui act notarial, în termen
de 10 zile de la data când a luat cunoştinţă, la judecătoria în circumscripţia
căreia îşi are sediul biroul notarial care a refuzat îndeplinirea actului.

61
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 16 mai 1995
76
Plângerea se depune la biroul notarului public care a refuzat cererea,
iar acesta o va înainta de îndată instanţei împreună cu dosarul cauzei.
Judecarea plângerii se face cu citarea tuturor părţilor interesate în
cauză. În cazul admiterii plângerii instanţa indică în hotărâre modul în care
trebuie întocmit actul, iar notarul public este obligat să se conformeze
hotărârii judecătoreşti rămasă definitivă şi irevocabilă.
Aşadar, în cazul actelor notariale, pentru a controla legalitatea
acestora, judecătoria trebuie sesizată cu acţiune, în cazul în care se cere
anularea unui act notarial sau cu o plângere, în cazul refuzului eliberării
unui act notarial.
Judecând aceste cereri, instanţele judecătoreşti exercită controlul
judiciar asupra activităţii notariale şi apără respectarea legalităţii şi
intereselor legitime ale părţilor.
Prin asemănare, dispoziţiile privind controlul actelor notariale se
aplică şi actelor întocmite de primării, de reprezentantele diplomatice şi
oficiile consulare în exercitarea unor atribuţii notariale.
Cât priveşte refacerea înscrisurilor notariale care au dispărut în orice
mod, fără a mai fi rămas vreun exemplar original, aceasta se face de către
judecătoria în circumscripţia căreia îşi are sediul notarul public ce a întocmit
acele înscrisuri, disp. art. 583-585 Codului de procedură civilă care
reglementează refacerea înscrisurilor şi hotărârilor judecătoreşti dispărute
fiind aplicabile în mod corespunzător.
3. O altă categorie numeroasă de acte administrative de autoritate a
căror legalitate este controlată de judecătorii, este aceea a proceselor-verbale
de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale.
Potrivit art. 31 alin. 1 din O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor62, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiilor
şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la
data înmânării sau comunicării acestuia.
Plângerea se depune la organul din care face parte agentul
constatator şi va fi însoţită de copia procesului-verbal de constatare a
contravenţiei. Plângerea şi dosarul cauzei se trimit, de îndată, judecătoriei
competente care citează pe cel care a făcut plângerea, organul care a aplicat
sancţiunea, precum şi orice altă persoană în măsura să contribuie la
rezolvarea justa a cauzei.

62
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001
77
Conform dispoziţiilor cuprinse în alin. 2 al art. 32, plângerea se
soluţionează de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârşită
contravenţia.
Potrivit art. 34 din O. G. nr. 2/2001 instanţa competentă să
soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în
termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă
acestea s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi
hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii
confiscării.
Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi
atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia contencios
administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie.
Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul
suspendă executarea hotărârii.
4. Sunt, de asemenea, de competenţa judecătoriilor, potrivit
Decretului Consiliului de Stat nr. 92/1976 privind carnetul de muncă63,
litigiile născute din rectificarea din oficiu a înscrierilor efectuate, refuzul de
a înscrie în carnetul de muncă unele date rezultând din acte, sau de a efectua
rectificările unor înscrisuri, neeliberarea carnetului la încetarea activităţii,
precum şi cele în legătură cu reconstituirea de către comisiile competente a
vechimii în muncă, pe baza declaraţiilor unor persoane care au lucrat
împreună cu solicitantul.
5. Un alt caz de competenţa judecătoriei este cel prevăzut de Legea
nr. 18/1991 a fondului funciar64.
Potrivit art. 12 din legea amintită, în scopul stabilirii dreptului de
proprietate prin reconstituirea sau constituirea acestuia, a atribuirii efective a
terenurilor celor îndreptăţiţi şi eliberării titlurilor de proprietate, în fiecare
comună, oraş sau municipiu, se constituie, prin ordinul prefectului, o
comisie condusă de primar.
Comisiile comunale, orăşeneşti sau municipale funcţionează sub
îndrumarea unei comisii judeţene numită prin ordinul prefectului şi condusă
de acesta.
63
Publicat în Buletinul Oficial, Partea I, nr. 37 din 26 aprilie 1976
64
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 11 februarie 1991,
modificată şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie
1998
78
Potrivit disp. art. 51 din Legea nr. 18/1991 comisia judeţeană este
competentă să soluţioneze contestaţiile şi să valideze ori să invalideze
măsurile stabilite de comisiile locale.
Conform disp. art. 52 din lege, comisia locală este autoritate publică
cu activitate administrativă, iar comisia judeţeană este autoritate publică cu
activitate administrativ-jurisdicţională.
Comisia judeţeană şi cea locală au, în limitele competenţei lor şi prin
derogare de la dispoziţiile Codului de procedură civilă, calitate procesuală
pasivă şi, când este cazul, activă, fiind reprezentate legal prin prefect,
respectiv primar sau, pe baza unui mandat convenţional, de către unul dintre
membri, nefiind obligatorie asistarea prin avocat.
În articolul 53 din lege se arată că hotărârile comisiei judeţene
asupra contestaţiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea
dreptului de proprietate privată asupra terenului, conform dispoziţiilor
cuprinse în Capitolul II şi cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale
se comunică celor interesaţi prin scrisoare recomandată cu confirmare de
primire.
Împotriva hotărârii comisie judeţene, se poate face plângere la
judecătoria în a cărei raza teritorială este situat terenul, în termen de 30 de
zile de la comunicare.
Aceeaşi procedură se aplică, în conformitate cu disp. art. 54 din lege,
şi în cazul în care plângerea este îndreptată împotriva ordinului prefectului
sau oricărui act administrativ al unui organ administrativ care a refuzat
atribuirea terenului sau propunerile de atribuire a terenului, în condiţiile
prevăzute în Capitolul III.
Poate, de asemenea, conform disp. art. 55 din lege, să facă obiectul
plângerii şi modificarea sau anularea propriei hotărâri de către comisie sau
în cazul în care comisia judeţeană a emis, după încheierea procedurii de
definitivare a activităţii sale, acte administrative contrare propriei hotărâri.
Plângerea prevăzută poate fi îndreptată conform disp. art. 56 din lege
şi împotriva măsurilor de punere în aplicare a legii cu privire la stabilirea
dreptului de a primi acţiuni în unităţile agricole de stat reorganizate în
societăţi comerciale conform Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale 65.
În toate cazurile amintite plângerea suspendă executarea (art. 57).

65
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990
79
Potrivit disp. art. 58 din Legea nr. 18/1991 instanţa soluţionează
cauza potrivit regulilor prevăzute în Codul de procedură civilă şi în Legea
nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Pe baza hotărârii judecătoreşti
definitive, comisia judeţeană care a emis titlul de proprietate, îl va modifica,
îl va înlocui sau îl va desfiinţa.
În art. 60 se precizează că terţii care au fost vătămaţi în drepturile lor
prin hotărârea comisiei judeţene sau prin ordinul prefectului ori în alt mod,
prin acte administrative prealabile ordinului, cum este cazul propunerilor
primarului, şi care nu aveau interes de a se adresa acestor organe, având deja
un titlu de proprietate privată asupra terenului, ori li se recunoscuse un
asemenea drept, potrivit legii, nu pot folosi decât calea acţiunilor de drept
comun, petitorii sau după caz, posesorii, în special revendicarea, şi nu
procedura prevăzută în Capitolul IV al legii, dispoziţii care se aplică şi în
cazul încălcării dreptului de proprietate publică sau privată al statului ori,
după caz, al unităţilor administrativ-teritoriale.
În articolul 63 se arată că în toate cazurile în care legea prevede
nulitatea unor operaţiuni sau acte juridice, litigiul se judecă potrivit
dreptului comun şi nu conform procedurii speciale prevăzute în Capitolul
IV.
Potrivit disp. art. 64 din lege, în cazul în care comisia locală refuză
înmânarea titlului de proprietate emis de comisia judeţeană sau punerea
efectivă în posesie, persoana nemulţumită poate face plângere la instanţa în
a cărei raza teritorială este situat terenul.
Dacă instanţa admite plângerea, primarul va fi obligat să execute de
îndată înmânarea titlului de proprietate sau, după caz, punerea efectivă în
posesie, sub sancţiunea obligării la daune cominatorii pentru fiecare zi de
întârziere.
6. Dispoziţii referitoare la competenţa judecătoriilor de a verifica
legalitatea unor acte administrative cuprinde şi O. G. nr. 102/2000 privind
statutul şi regimul refugiaţilor în România66, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 323/200167.
În acest sens, alin. 4 al art. 21 prevede că plângerile se depun la
Oficiul Naţional pentru Refugiaţi şi că, potrivit alin. 5, instanţa soluţionează
plângerile în termen de 5 zile şi pronunţă o hotărâre motivată care, conform
alin 6 este definitivă şi irevocabilă.
66
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 436/2000
67
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342/2001
80
7. Judecătoriile sunt competente să verifice şi legalitatea unor acte
administrative de autoritate emise în baza legilor electorale.
Astfel, potrivit alin. 3 al art. 16 din Legea nr. 67 din 25 martie 2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale68, republicată,
cetăţenii au dreptul să verifice înscrierile făcute în listele electorale
permanente. Întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau
oricăror erori din liste se fac în scris şi se depun la primar.
În alin. 4 se arată că primarul este obligat să se pronunţe, în scris, în
cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării, iar în alin. 5 se precizează că
împotriva soluţiei date de primar se poate face contestaţie în termen de 24
de ore de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în termen de cel mult 3
zile de la înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află
localitatea. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se
comunică persoanei interesate şi primarului în termen de 24 de ore de la
pronunţare.

2. Conflicte juridice administrative de competenţa tribunalelor

În afara de actele administrative controlate de judecătorii, sunt şi


acte administrative de autoritate a căror legalitate este controlată potrivit
legii, de către Tribunalul Bucureşti69.
1. Astfel potrivit art. 51 din Legea nr. 64/1991 privind brevetele de
invenţii, republicată70, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci
(OSIM), pot fi contestate la acest oficiu de către persoanele interesate în
termen de 3 luni de la comunicare.
În art. 52 din Legea nr. 64/1991 se arată că orice persoană interesată
are dreptul să ceară în scris şi motivat, la Oficiul de Stat pentru Invenţii şi
Mărci, revocarea în tot sau în parte a hotărârii de acordare a brevetului de
invenţie, iar contestaţia sau, după caz, cererea de revocare va fi examinată în
termen de 3 luni de la înregistrarea acesteia de o comisie de reexaminare din
cadrul OSIM, a cărei componenţă este alta decât cea care a luat hotărârea de
acordare a brevetului.

68
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271/2004
69
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2002, p. 619
70
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 541 din 8 august 2007
81
În baza art. 57 din Legea nr. 64/1991, Hotărârea Comisiei de
reexaminare, motivată, se comunică părţilor în termen de 15 zile de la
pronunţare şi poate fi atacată cu apel la Tribunalul Bucureşti în termen de 30
de zile de la comunicare.
OSIM înscrie în registrele naţionale modificările intervenite ca
urmare a unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile şi le publică în
Buletinul Oficial de Proprietate Industrială în termen de 60 de zile de la data
înregistrării acestora la OSIM de către persoana interesată71.
2. Dispoziţii asemănătoare cuprinde şi art. 25 din Legea nr.
129/1992 privind protecţia desenelor şi modelelor industriale72, precum şi
art. 45 din Legea nr. 84/1998 privind mărcile şi indicaţiile geografice73.
Astfel se prevede că Certificatul de înregistrare a desenului sau
modelului industrial, eliberat de OSIM, poate fi anulat, în tot sau în parte, la
cererea unei persoane interesate, în cazul în care se constată că, la data
înregistrării cererii, nu erau îndeplinite condiţiile pentru acordarea
protecţiei.
Anularea poate fi cerută pe toata durata de valabilitate a certificatului
şi se judecă de către Tribunalul Bucureşti.
Hotărârea de anulare se înregistrează la OSIM şi se publică în
termen de maximum 2 luni de la data înregistrării acesteia.
3. Potrivit art. 26 alin. 6 din Legea nr. 255/1998 privind protecţia
noilor soiuri de plante74 hotărârile comisiei de reexaminare pot fi supuse
căilor de atac prevăzute la art. 42 din lege. Hotărârile OSIM pot fi contestate
la oficiu de către persoanele interesate, în termen de 3 luni de la comunicare.
Contestaţia sau, după caz, cererea de revocare sau de anulare a brevetului de
soi va fi examinată în termen de 3 luni de la înregistrarea acesteia, de către
comisia de reexaminare.
Hotărârile comisiei de reexaminare se comunică părţilor în termen
de 15 zile de la pronunţare şi pot fi atacate la Tribunalul Bucureşti în termen
de 30 de zile de la comunicare. Decizia Tribunalului Bucureşti poate fi
atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 15 zile de la
comunicare.
71
Art. 57 alin. 4 din Legea nr. 64/1991
72
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 876 din 20 decembrie 2007
73
Pulicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161/1998
74
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 26 ianuarie 2007
82
În aceeaşi lege se prevede că litigiile cu privire la calitatea de
ameliorator, titular de brevet pentru soi, sau cele cu privire la alte drepturi
născute din brevetul pentru soi, inclusiv drepturile patrimoniale ale
amelioratorului, din contractul de cesiune sau licenţă ori cele referitoare la
nerespectarea prevederilor art. 38 alin. 1 şi ale art. 39 sunt de competenţa
instanţelor judecătoreşti.
Se poate observa că legiuitorul nu a precizat care este instanţa
competentă să soluţioneze asemenea litigii. S-a apreciat că dacă legea
specială nu dispune, se va aplica dreptul comun, adică dispoziţiile Codului
de procedură civilă şi, în funcţie de mărimea pretenţiilor patrimoniale,
asemenea procese se vor soluţiona de judecătorii sau de tribunale, ca
instanţe de fond de drept civil75.
4. Conform disp. alin. 2 al art. 154 din Legea nr. 19/2000 privind
sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale76, la data intrării
în vigoare a acestei legi se organizează secţii de asigurări sociale sau, după
caz, complete specializate pentru asigurări sociale la nivelul tribunalelor şi
curţilor de apel, cu respectarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 304/2004
privind organizarea judiciară.
Tribunalele soluţionează în primă instanţă, printre altele, litigiile
privind deciziile de pensionare şi refuzul nejustificat de rezolvare a unei
cereri privind drepturile de asigurări sociale77.
Cererile îndreptate împotriva CNPAS - Casa Naţională de Pensii şi
alte Drepturi de Asigurări Sociale - sau împotriva caselor teritoriale de
pensii, dispune art. 156 din Legea 19/2000, se adresează instanţei în a cărei
rază teritorială îşi are domiciliul sau sediul reclamantul. Celelalte cereri se
adresează instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul sau sediul
pârâtul.
Împotriva hotărârilor tribunalelor, prevede art. 157 din Legea nr.
19/2000, se poate face recurs la curtea de apel competentă, iar hotărârile
curţilor de apel, precum şi hotărârile tribunalelor, neatacate cu recurs sunt
definitive şi irevocabile.

Teme de control:
75
V.I. Prisăcaru, op. cit., p. 620
76
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140/2000
77
Art. 155 din Legea nr. 19/2002
83
1. Care sunt conflictele juridice administrative de competenţa în primă
instanţă a judecătoriilor?
2. Care sunt conflictele juridice administrative de competenţa în primă
instanţă a tribunalelor?

Bibliografie de referinţă
Obligatorie
- Ion Popescu Slăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitară
Danubius, Galaţi, 2008
Opţională
- Antonie Iorgovan, Liliana Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Legea
contenciosului administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008

84