Sunteți pe pagina 1din 16

Eficientizarea serviciilor publice prin sistemul de Parteneriat Public Privat - PPP

Elemente de definire a sectorului public i a celui privat


Pentru aprofundarea relailor de colaborare dintre sectorul public i cel privat apreciem
c este necesar o definire a celor dou sectoare.
n ceea ce privete sectorul public, n literatura de specialitate ntlnim trei abordri ale
definirii sectorului public, privite prin prisma a trei criterii distincte luate n considerare, astfel1:
Definiia legal (legal definition), conform creia sectorul public include organizaiile
guvernamentale i alte organizaii guvernate de dreptul public.
Definiia financiar (financial definition) conform creia n afar de organizaiile
menionate n definiia legal prezentat mai sus, sectorul public include organizaiile private
care desfoar activiti de interes public, incluznd organizaiile non-profit care i desfoar
activitatea n domeniul educaiei i sntii.
Definiia funcional (functional definition) conform creia sectorul public include toate
organizaiile din domeniul administraiei publice, securitii sociale, legii i ordinii, educaiei,
sntii, serviciilor sociale i culturale, indiferent de sursa de finanare i forma de organizare.
n accepiunea funcional a sectorului public, acesta este considerat ca fiind sectorul teriar
(quaternary sector) al economiei, i abordat din acest punct de vedere n politicile anumitor sate
europene, cum sunt Olanda sau Belgia, iar anumii autori denumindu-l sectorul serviciilor
publice (public service sector).
Din cele trei definiii putem concluziona c sectorul public desfoar sau gestioneaz
activiti de interes public.
n ceea ce priveste sectorul privat, acesta este acea parte a economiei care nu este
controlat de stat i a crei activitate este deinut controlat i gestionat de persoane sau
companii care urmresc ca scop esenial obinerea de profit.
Rezult aadar c cele dou sectoare, cel public i cel privat se deosebesc fundamental, prin
obiective, scopuri, implicare, proprietate, fexibilitate i management, pentru a enumera doar
cteva dintre ele. A. Miroiu, bazndu-se pe literarura de specialitate, sintetizeaz caracteristicile
prin care se difereniaz sectorul public de cel privat, astfel2:

are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui;


are mai multe probleme n implementarea unei decizii;
sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse;
e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti;

Catan E., L.,, Specificitatea parteneriatului promovat de sectorul public, Transylvanian Review of
Administrative Sciences, 19/2007, pag. 5., care indic: Khury and Van der Torre (2002); Kuhry (2003);
apud Maroto, A., Rubalcaba, L., (2005), The structure and size of the public sector in the enlarged
Europe, NIFU STEP, Oslo, p. 4.
2
Miroiu A., Ce sunt politicile publice ?, pag. 5,
http://adrianmiroiu.files.wordpress.com/2008/05/capitolul-1.pdf (accesat mai 2013)

e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei;


vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat;
trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate;
are o mai mare capacitate de a ine seam de problemele de echitate social;
funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public;
trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul
privat.

Activitatea celor dou sectoare este complementar n ansamblul activitii umane n


ansamblul su, se interptrunde, se genereaz uneori reciproc i chiar colaboreaz n forme din
ce n ce mai rafinate, n special n domeniul serviciilor publice, n care sectorul privat a ptruns
din ce n ce mai mult. Una dintre aceste modaliti de colaborare o reprezint parteneriatul public
privat asupra cruia vom insista n cele ce urmeaz, ca una dintre modalitile de cretere a
calitii serviciilor publice oferite, dar mai ales ca un mijloc de eficientizare a serviciilor publice
ca responsabilitate a autoritilor publice.
Parteneriat Public Privat scurt istoric i definire
n evoluia conlucrrii dintre autoritile publice i mediul de afaceri, nc din cea de-a
doua jumtate a sec. al XIX-lea i-a fcut apariia un mod de colaborare care a evoluat
permanent, cunoscut n zilele de azi sub denumirea de Parteneriat Public Privat.
Necesitatea parteneriatelor dintre autoritile publice central sau locale i companii sau
entiti private a fost generat de factori diveri, dintre care s-ar putea aminti: lipsa resurselor
financiare ale autoritilor publice pentru realizarea unor faciliti, infrastructui sau servicii de
interes public, precum cile ferate, infrastructur de transport rutier, servicii de gestiune a
salubritii i alimentrii cu ap, etc.; incapacitatea autoritilor publice de gestionare eficient a
unor servicii de interes public; presiunea venit din partea mediului de afaceri i a populaiei
pentru asigurarea de ctre autoritile publice a unor servicii i faciliti sau de cretere a calitii
acestora; disponibilitatea mediului privat de a se implica, sub diferite forme n finanarea sau
gestiunea unor servicii sau obiective de interes public; oportunitile oferite mediului privat de
deschiderea sectorului public pentru astfel de parteneriate.
Primele forme ale parteneriatului dintre autoritile publice i mediul privat sunt
cunoscute nc din cea de-a doua jumtate a sec. al XIX-lea i le ntlnim n SUA n construcia
de ci ferate (TransContinental Railroad, 1860), precum i n Frana sub forma concesiunilor de
bunuri publice utilizat spre sfritul sec. al XIX-lea i nceputul sec. al XX-lea ca modalitate de
colaborare ntre autoriti i mediul privat.
Determinat de o multitudine de factori socio-economici dar i politici, colaboararea dintre
autoritile publice i sectorul privat au nceput s s fie utilizate cu o frecven din ce n ce mai
mare, n situaii din ce n ce mai diverse i n tot mai multe state, iar formele acestei colaborri au
evoluati s-au rafinat n acelai timp, ajungndu-se ca la nceputul deceniului al optulea din sec.
XX -lea, s se contureze n SUA i n Europa Occidental actualul model de parteneriat cunoscut

ca parteneriat public-privat, sub forma cooperrii ntre autoritile publice i sectorul privat
pentru reabilitarea unor zone industriale aflate n declin3.
Operaionalizarea unor astfel de parteneriate este susinut de un cadru de reglementare
dezvoltat i actualizat pe msur ce experiena i necesitile au impus acest lucru. Un exemplu
de reglementare a parteneriatelor publice-private, l reprezint legea din SUA denumit Job
Training Partnership Act intrat n vigoare la 1 octombrie 1983 i care reglementeaz
cooperarea ntre autoritile publice i mediul de afaceri n doemniul furnizrii de servicii de
formare profesional a tinerilor i a adulilor dezavantajai din punct de vedere economic sau
care ntimpin greuti la angajare.4
De asemnenea mai poate fi exemplificat modelul irlandez configurat sub forma unui
sistem de parteneriat de tip social, denumit Program for National Recovery (1987-1990),
extins ulterior la nivel local prin alte dou programe: National Program for Economic an Social
Progress PESP i Program for Competitivenees and Work (1994-1996).5
Modalitile de cooperare dintre autoriti i sectorul privat s-au extins treptat i la alte
domenii ale serviciilor publice. n Europa, parteneriatele publice-private au fost utilizate din ce
n ce mai mult, iar concretizarea lor a fost influenat de sistemele de organizare adminsitrativ i
a serviciilor din fiecare ar n parte, centralizat, descentralizat sau deconcentrat. De asemenea
forma concret a parteneriatelor a fost influenat de o serie de ali factori, precum cei politici,
culturali, economici, financiari, tradiii sau conjuncturali.
n funie de elementele menionate, de experiena fiecrei ri i de voina politic, ncetul
cu ncetul au aprut acte de reglementare a modalitilor de colaborare dintre autoritile publice
i mediul privat n tot mai multe din rile europene.
Pe baza accepiunilor date parteneriatului public-privat n diferite legislaii, sintetizm n
cele ce urmeaz, definirea acestei forme de cooperare dintre autoritile publice i mediul privat,
ca fiind:
un acord ntre sectorul public i cel privat n scopul elaborrii unui proiect ori furnizrii
unui serviciu, care n mod radiional este furnizat de sectorul public;6
o nelegere/contract (arrangement) 13 ntre o autoritate public (State authority) i o
persoan (person/partner) pentru a proiecta, construi un bun (asset) mpreun cu
operarea serviciilor legate de acel bun sau numai pentru unele din aceste operaiuni legate
de exploatarea acelui bun, fie pentru a transfera un interes sau pri de interes cu privire
la un bun ctre o persoan privat 7 ( Legea irlandez din 2002 privind raporturile de
parteneriat public-privat: Public Private Partnership Arrangements Act 2002);
3

Local partnership for better governance, OECD, Paris, 2001, p. 15; Partnerships, Participation,
Investment, Innovation Meeting the Challenge of Distressed Urban Areas Dublin, 17- 19 June 1998
Conference Report, Rapporteur: Maureen Conway, OECD Consultant A joint conference of OECD and
the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions with the support of the
European Commission (DG XVI), European Foundation for the Improvement of Living and Working
Conditions.
4
Parteneriatul public-privat, soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale, Ghid practic,
Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, 2004, pag. 24
5
Idem
6
Guidelines for successful public-private partnerships, European Commission, Directorate General
Regional Policy, Bruxelles, 2003, pag. 16.
7
Public Private Partnership Arrangements Act, 2002, Paragraful 3. (1).

o relaie pe termen mediu i lung ntre sectorul public i cel privat (incluzand sectorul
comunitar i voluntar) ce implic mprirea riscurilor i ctigurilor i utilizarea
funciilor multisectoriale, expertizei i finanelor pentru furnizarea unui serviciu;
preluarea de ctre sectorul privat a activiilor din sectorul public prin orice forme
(parteneriat ori preluarea aciunilor), utilizarea Iniiativelor de Finanare Privat
(Private Finance Initiative-PFI) ori a altor aranjamente, precum concesiunea serviciilor
publice, meninerea, construcia de infrastructuri necesare, inclusiv vanzarea serviciilor
publice sau alte forme de parteneriat (UK - Public Private Partnership - the Government
Approach, 2000).8

Tipuri de parteneriat public-privat


Tipurile de parteneriat public-privat difer de la un stat la altul percum i chiar de la un
proiect la altul determinat de particularitile aplicate contractului dintre autoritatea public i
operatorul privat, care la rndul lor sunt influenate de sistemele adminsitrative existente n
fiecare ar, de stadiul de descentralizare a serviciilor publice, precum i de nivelul resurselor
disponibile. Lund n considerare aceti factori se pot distinge dou tipuri de PPP i anume:
Parteneriate de tip orizontal care presupun acorduri de colaborare ntre autoritile
publice de la nivel local i parteneri privai . Astfel de parteneriate pot fi realizate pentru o gam
divers de servicii publice preluare spre realizare i gestionare de ctre mediul privat, precum:
realizarea unor investiii n infrastructur, executarea de ctre operatori privai a unor servicii
publice referitoare la ocuparea forei de munc i dezvoltare local, operarea unui serviciu public
n sistem privat sau preluarea sub orice form a unor activiti specifice sectorului public de ctre
sectorul privat. Aceste operaiuni specifice parteneriatelor orizontale se realizeaz prin utilizarea
contractului de concesiune cunoscut sub acronimul BOT (Build-Owen-Transfer, n traducere
Construcie Posesie-Transfer), sau oricare din variantele acestui tip de contract derivate din
concesiune, precum i n chirierea sau vnzarea de aciuni enmise de o companie public de
interes local.
Parteneriate de tip vertical, presupun ncheierea unor acorduri ntre mai multe nivele
ale administraiei publice (locale, regionale, naionale, toate sau cel puin dou dintre ele) i
sectorul privat, cu un rol esenial n atragerea de fonduri structurale pentru finanarea unor
proiecte de dezvoltare regional i local.
Formele juridice ale PPP sunt:
concesinea (BDFO Design-Build-Finance-Operate), ca form clasic a parteneriatului
public-privat, care se manifest prin mai multe derivate asupra crora ne vom opri mai
jos ;
joint-ventures, ca societi comerciale cu capital mixt (public i privat), care presteaz
servicii publice ;
contracte de operare i management, conform cruia operatorul privat asigur numai
operarea serviciului public sau att operarea ct i managementul acestuia sau doar una
dintre ele.

Parteneriatul public-privat, soluie pentru un mai bun management al comunitilor locale, Ghid practic.,
Lucr. cit. ant., pag. 26-27
8

Cea mai utilizat form a PPP o reprezint concesiunea (BDFO Design-BuildFinance-Operate), n care operatorul privat proiecteaz, construiete, finaneaz i opereaz
facilitatea sau infrastructura care genereaz venituri, n schimbul dreptului de a colecta tarifele
pltite de utilizatori pentru furnizarea servicului public aferent, pe o perioad determinat de
timp, cu returnarea facilitii la expirarea termenului ctre autoritatea public.
n practic se pot ntlni mai multe variante derivate ale concesiunii, n funcie de
prevederile conveniei de parteneriat public-privat dintre pri, dintre care amintim :
DBO (Design-Build-Operate) care peresupune ncheierea contractului ntre autoritatea
public i investitor n care proiectare, construcia i exploatarea facilitii sunt transferate asupra
investitorului pe o perioad de maxim 50 de ani. Contractul poate include i responsabilitatea
finanrii proiectului public-privat n sarcina investitorului. La finalizarea contractului bunul
public respectiv este obligatoriu transferat cu titlu gratuit autoritii publice n satre bun i liber
de orice sarcini sau obligaii.
BOT(Build-Operate-Transfer) form a contractului de concesiune conform cruia
investitorul i asum construcia, finanarea, exploatarea i ntreinerea unui bun public, n
schimbul dreptului primit de la autoritatea public de a percepe tarife de utilizare a serviciului
public respectiv care s-i permit recuperarea investiiei i acoperirea costurilor de operare i
ntreinere, precum i obinerea unui profit rezonabil. La finalizarea contractului bunul public
respectiv este obligatoriu transferat cu titlu gratuit autoritii publice n satre bun i liber de
orice sarcini sau obligaii.
BOR (Build-Operate-Renew), contract prin care investitorul i asum finanarea
construcia i costurile pentru operarea i ntreinerea bunului public pe o durat de maxim 50 de
ani. Investitorul i se permite s perceap tarife corespunztoare pentru utilizarea bunului public
pe perioada stabilit, ceea ce asigur acestuia recuperarea investiiei i resursele necesare pentru
finanarea operaiunilor de ntreinere a bunului, cu asigurarea unui profit rezonabil. Ulterior,
investitorul are dreptul la renegociere a nivelului tarifelor la renoirea dreptului de exploatare a
facilitii pentru o noua perioad, la expirarea perioadei stabilite iniial dac aceasta a fost mai
mic de 50 de ani. La finalizarea contractului bunul public respectiv este obligatoriu transferat cu
titlu gratuit autoritii publice n satre bun i liber de orice sarcini sau obligaii.
LDO (Leasing-Develop-Operate), form a contractului de concesiune ncheiat ntre
autoritatea public i un investitor, conform cruia investitorul preia n leasing un bun public
existent , avnd dreptul inclusiv de a obine venituri din furnizarea anumitor servicii publice,
pentru o perioad ce nu poate depi 50 de ani. Investitorul nu este oblgat s investeasc n bunul
public preluat, iar la finalizarea contractului, bunul public este transferat cu titlu gratuit autoritii
publice cu titlu gratuit, n satre bun i liber de orice sarcini.
ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer), contract ntre autoritatea public i un investitor,
conform cruia bunul public este transferat investitorului. Investitorul finaneaz, reabiliteaz,
opereaz i ntreine bunul public pentru o anumit perioad de timp convenit prin contract, care
nu poate depi 50 de ani. Dup aceast perioad, bunul public este transferat cu titlu gratuit
autoritii publice, n stare bun i liber de orice obligaie.
Trebuie remarcat faptul c aceste tipuri de contracte au fcut obiectul unei reglementri i
n legislaia romneasc9.

A se vedea HGR nr. 621/2002, Monitorul Oficial al Romniei nr 481/2002

Utilizarea Parteneriatului Public Privat la nivel european


Utilizarea parteneriatelor dintre autoritile publice i sectorul privat are o ndelungat
tradiie n Europa, fiind folosite sub forme diferite de la o ar la alta, n functie de experiena
acumulat i de voina politic. State precum Frana, Marea Britanie sau Irlanda au dobndit cea
mai mare experien n utilizarea parteneriatului public-privat i au fcut pionerat n crearea
cadrului legal de creare i funcionare a acestor parteneriate. Astzi experiena acumulat n acest
domeniu este folosit cu succes n rile din Europa de Est.
n ceea ce privete experiena european n utilizarea parteneriatului public-privat se
poate remarca Frana, unde exist o lung tradiie n delegarea unor servicii publice de la
administraiile publice ctre sectorul privat. Acest modalitate a fost iniial utilizat n Frana n
secolul al XVII-lea si al XVIII pentru construcia de poduri i canale i cunoate o dezvoltare
exploziv spre sfritul secolului al XIX-lea, n special n infrastructur: ci ferate, electricitate,
ap potabil, canalizare, iluminat public. Trebuie remarcat faptul c aceast explozie a utilizrii
parteneriatului public-privat de ctre Frana a fost determinat i de condiiile economice generate
de revoluia industrial de la acel moment. Parteneriatul dintre sectorul public i cel privat a
sczut n perioada interbelic, dup care a fost reluat cu o tendin ascendent dup 1950, cel
mai faimos proiect n parteneriat, la momentul respectiv fiind construcia podului Tancarviile10.
In, timp, parteneriatul public - privat s-a extins i la alte domenii precum nclzirea locuinelor,
parcrile cu plat, transport urban, ajungndu-se ca n prima parte a ultimului deceniu al sec. al
XX-lea, n Frana, n unele sectoare, operatorii privai s asigure o mare parte din serviciile
publice, astfel: 22% din transportul public, 68% de alimentrile cu ap i de canalizare, 90% de
servicii de nclzire urban i 54% din cablu11.
O utilizare considerabil a parteneriatelor public-privat s-au nregistrat n majoritatea
statelor europene, n sectoare dintre cele mai diverse, dar cu preponderen n transporturi n
Italia, Spania, Portugalia, ajungndu-se ca aproximativ 38% din drumurile din Europa au fost
construite prin concesiune, i anume 21,998 km de 57,542 km12.
Utilizarea pe scar din ce n ce mai larg de ctre statele membre ale Comunitii
Europene a diverselor modaliti de cooperare dintre autoritile publice i sectorul privat n
realizarea sau gestiunea de servicii i utiliti publice, a luat un mare avt n ultimul deceniu al
secolului al XX-lea, ceea ce a determinat autoritile comunitare europene s adopte o
reglementare comn valabil pentru toate statele membre. Astfel la nivel european a fost

Bercu A. M., Public-Private Partnership a strategic approach of public services management, Anale,
Universitatea A. I. Cuza, Iai, 2010, pag. 131-132, http://anale.feaa.uaic.ro/anale/ro/Arhiva+2011SEBercu/445 (accesat n mai 2013)
11
Bercu A. M, Lucr. Cit. ant. In care indic pe Hoorens, D., Peretti, MP, Le colectivitilor locale et le
Parteneriat: La logique FINANCIERE, Revista de Economie FINANCIERE, Paris, 1995.
12
Idem, pag. 130, n care este indicat : Fayard, A, Analysis of Highways Concession in Europe, in the
volume of Conference of Highways: cost and regulation in Europe, Italy, named Procurement and
Financing of Motorways in Europe, edited by Giorgio Ragazzi and Werner Rothengatter, Elsevier
Publishing House, 2005.
10

adoptat o legislaie specific cunoscut sub denumirea de Cartea Verde a Comisiei Europene
pentru parteneriatele public-privat13.
Rezultatele obinute i extinderea modului de utilizare a parteneriatelor public-private n
special n mari proiecte europene de infrastructur, dar nu numai, care presupun eforturi
financiare considerabile, a determinat executivul european s se implice n finanarea unor astfel
de proiecte prin Banca European de Investiii (B.E.I.), inc din anul 1990, anul nfiinrii bncii.
Cele mai mari finanri din partea B.E.I. au fost alocate urmtoarelor proiecte: London
Underground (Marea Britanie, transporturi, 2002) 1.349 mil. Euro; LGV Sud Europe
Atlantique (Frana, transporturi, 2011) 1.186 mil Euro; Great Belt Link 4 (Danemarca,
transporturi, 1996) 1.069 mil. Euro; London Underground-Bis (Marea Britane transporturi,
2003) 88o mil. Euro14.
O situaie a sumelor alocate de B.E.I. pentru finanarea proiectelor PPP i numarul anual
al proiecelor finanate de aceast instituie bancar n ultimii 10 ani este prezentat n tabelul
urmtor.
Tabel nr. 1
Situaia numrului de proiecte PPP i a valorilor aferente
finanate de BEI n periada 2003-2012
Anul

Numarul
proiectelor
finanate

Valoarea finanat
(mil. Euro)

2012
6
1.145
2011
5
2.753
2010
12
3.158
2009
10
1.828
2008
15
3.175
2007
14
2.165
2006
16
2.501
2005
9
1.478
2004
12
1.727
2003
12
2.299
Total
101
22.227
Sursa: PPPs financed by the European Investment Bank
since 1990, EPEC, aprilie 2013, www.eib.org/epec

Trebuie remarcat faptul c Banca European| de Investiii i Comisia European au iniiat


nfiinarea unui Centru European de Expertiz n domeniul PPP (The European PPP Expertise
13

Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din data de 31 martie 2004 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de
servicii, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L134/30.04.2004, p. 114-240, Directiva 2004/17/CE a
Parlamentului European i a Consiliului din data de 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii, Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene, L134/1/30.04.2004, p. 1-113 http://eur-lex.europa.eu
14
PPPs financed by the European Investment Bank since 1990, EPEC, aprilie 2013,
http://www.eib.org/epec/resources/PPP_financed_by_EIB_1990_-_2012.pdf (accesat n iunie 2013)

Centre (EPEC), care are ca membru toate statele Uniunii Europene, BEI, Comisia European,
statele candidate la adearare n Uniunea European, precum i alte state care are drept misiune
consolidarea capacitii sectorului public de a se angaja n tranzacii de parteneriat public-privat
ajutnd membrii si s mprteasc din experiena lor, s dezvolte expertiza acestora n
domeniul PPP i s fac cunoscute bunele practici. Romnia n calitatea sa de membru al
Uniunii Europene este i membr a The European PPP Expertise Centre (EPEC).
Abordarea romneasc privind Parteneriatul Public Privat
n contexul integrrii din ce n ce mai mult a Romniei n ansamblul pieei europene i n
ncercarea de asigurarea aunui anumit standard i a unei caliti acceptabile servicilor publice
coroborat cu eficientizarea acestora, decidenii i politicienii au acceptat faptul c parteneriatele
public-private pot fi o soluie pentru anumite sectoare ale serviciilor publice. Astfel de la
ncercri timide s-a ajuns la necesitatea reglementrii acestei forme de cooperare dintre
autoritile publice i mediul privat n domeniul serviciilor publice.
Pornind de la necesitatea eficientizrii serviciilor publice i lun n considerare faptul c
managementul privat n serviciile publice poate fi una dintre modalitile realizrii acestui
deziderat, coroborat cu disponibilitatea mediului privat de a prelua o serie de responsabiliti i
riscuri n sectorul public, decidenii romni au luat n calcul aceast posibilitate i au reglementat
prin mai multe acte normative cu ncepere din anul 2002 modalitile de cooperare ntre
autoritile publice i mediul privat n domeniul serviciilor publice.
Manifestarea colaborrii dintre autoritile publice i sectorul privat prin intermediul
parteneriatelor se poate regsi, din punct de vedere juridic, sub forma: contractelor de
concesiune de lucrri, bunuri sau servicii; contractelor de achizi{ii publice; asocierilor n
participaiune i a contrcatelor de parteneriat public-privat.
n primele reglementri romneati referitoare la parteneriatele public-privat acestea au
fost ncadrate n categoria contractelor de concesiune. 15 Astfel prin Ordonan{a Guvernului
Romniei nr. 94/2.02.2002, contractul de parteneriat era definit ca fiind actul juridic care
statueaz drepturile i obligaiile autoritilor publice i ale investitorului pe ntreaga durat de
funcionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele de
pregtire, finanare, construcie sau exploatare a unui bun public, pe o durat de timp
determinat, dar nu mai mare de 50 de ani16. Ulterior legiuitorul romn a emis i alte acte de
reglementare a modului de colaborare dintre autoritile publice i mediul privat, pentru ca din
anul 2010 s existe o reglementare special dedicat parteneriatului public-privat17.
n conformitate cu legislaia romneasc un parteneriat public-privat trebuie s fie
cluzit de urmtoarele principii de baz18:
a) nediscriminarea care presupune asigurarea condiiilor de manifestare a concurenei
reale pentru ca orice investitor privat, indiferent de naionalitate sau cetenie, s poat
participa la procedura de selecie pentru atribuirea unui contract de parteneriat publicprivat i s aib ansa de a deveni contractant;
Ordonana Guvernului Romniei nr. 16/2002, Monitorul Oficial nr. 94 din 2.02.2002
Idem, art. 2, lit. e.
17
Legea nr. 178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat, Monitorul Oficial nr. 676 din 5
octombrie 2010, cu modificrile i completrile ulterioare
18
Idem
15
16

b) tratamentul egal ceea ce presupune stabilirea i aplicarea oricnd pe parcursul


procedurii de ncheiere a contractului de parteneriat public-privat de reguli, cerine,
criterii identice pentru toi investitorii privai, astfel nct acetia s beneficieze de anse
egale de a participa la procedura de selecie i de a deveni contractant;
c) transparena care presupune aducerea la cunotina publicului a tuturor informaiilor
referitoare la aplicarea procedurilor de ncheiere a contractului de parteneriat publicprivat;
d) proporionalitatea adic asigurarea corelaiei juste ntre scopul urmrit de partenerul
public, obiectul contractului de parteneriat public-privat i cerinele solicitate, n sensul
existenei echilibrului ntre obiectivul urmrit a se realiza prin contractul de parteneriat
public-privat i cerinele reale, ntre cerinele reale i condiiile impuse investitorului
privat, precum i ntre criteriile de selecie i clauzele contractuale;
e) eficiena utilizrii fondurilor ceea ce presupune c aplicarea procedurilor de ncheiere
a contractelor de parteneriat public-privat i utilizarea de criterii trebuie s reflecte
avantajele de natur economic ale ofertelor n vederea obinerii rezultatului urmrit,
lund n considerare i efectele concrete preconizate a se obine n domeniul social i n
cel al proteciei mediului i promovrii dezvoltrii durabile;
f) asumarea rspunderii - determinarea clar a sarcinilor, responsabilitilor prilor
implicate n procesul de ncheiere a contractelor de parteneriat public-privat, urmrinduse asigurarea profesionalismului, imparialitii, independenei deciziilor adoptate pe
parcursul derulrii acestui proces.
Reglementatorul romn a prevzut de asemenea ca prin proiectul de parteneriat publicprivat s se aib n vedere, cel puin urmtoarele elemente: modul de cooperare dintre partenerul
public i partenerul privat; modul de finanare a proiectului de parteneriat public-privat este
privat; n cazul unui proiect public-privat, rolul partenerilor este de a finana i de a pune n
aplicare obiectivele de interes public, precum i de a respecta prevederile contractului de
parteneriat public-privat; alocarea riscurilor unui proiect de parteneriat public-privat se face n
mod proporional i echitabil ntre partenerul public i cel privat.
n accepiune romneasc, care este n deplin acord cu practica european, contractul de
parteneriat public-privat, privit i ca un contract de proiect este un act juridc care stipuleaz
drepturile i obligaiile partenerului public i ale partenerului privat pentru ntreaga perioad de
funcionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele proiectului
de parteneriat public-privat, pe o durat determinat.
n ceea ce privete parteneriatele public-private iniiate i derulate n Romnia se poate
afirma faptul c aceast form de externalizare a serviciilor publice a fost utilizat cu ncepere
din ultimii ai al secolului al XX-lea, iar pentru coorodnarea, ndrumarea, derularea i
monitorizarea acestor proiecte n anul 2005 a fost creat sepcial n acest sens o instituie aflat n
subordinea Guvernului, denumit Unitatea Central pentru Coordonarea Parteneriatului PublicPrivat,19.
n domeniul parteneriatelor publi-private Romnia nu are o experien relevant. Au fost
iniiate multe astfel de parteneriate, n prinele etape fiind vorba de proiecte mici, unele dintre
acestea fiind realizate i implementate cu succes, iar altele pierind uneori n hiul legislativ, dar
i datorit slabei expertize a autoritilor publice iniiatoare precum a influenei factorilor politici.
19

HGR nr.208/2005

Dintre proiectele majore de parteneriat public-privat n Romnia, exemplificm PPP de


concesionare a serviciilor de utilitate public privind alimentarea cu ap i canalizarea n
Municipiul Bucureti, Parkingul Unirea din Bucureti. Un proiect de importan major pentru
Romnia care a fost apreciat de autoriti ca fiind singurul parteneriat public-privat implementat
care funcioneaz al nivelul ateptat l reprezint Pilonul II de Pensii.
Dintre proiectele majore de parteneriat public-privat iniiate de autoritile romne euate
se localizeaz n infrastructur i ne referim aici la Autostrada Transilvania i la Tronsonul de
autostrad Comarnic-Braov, care au dovedit incapaciatatea profesional, adminsitrativ,
legislativ i chiar moral a autoritii centrale a statului pentru implementarea i gestionarea
unor astfel de proiecte complexe.
Avantajele i dezavantajele parteneriatelor public-privat
Parteneriatele public-private reprezint una dintre modalitile de externalizare i n
acelai timp de eficientizare a serviciilor publice, fie ele n gestiunea autoritilor publice locale,
regionale sau naionale, motiv pentru care aceast form de colaboarre dintre sectorul public i
cel privat este tot mai folosit.
Experienele internaionale, dar i cele romneti n derularea parteneriatelor-pulicprivate, scot n eviden att avantaje, dar i o serie de dejavantaje. Dintre avantajele unui PPP,
ar putea fi semnalate urmtoarele:
parteneriatele public-private pot fi o soluie pentru autoritile publice dar i o surs de
finaare sau de co-finanare a unor proiecte de interes public ; prin PPP autoritatile isi pot
permite realizarea mai multor proiecte de utilitate public
proiectele de utilitate public realizate i gestionate prin sistemul de parteneriat publicprivat, s-a dovedit a genera un raport cost/beneficiu mai bun dect cele gestionate de
autoritatile publice;
asigur o externalizare a serviciilor publice, genereaz beneficiile privatizarilor, dar fr
dezavantajele acestora;
asigur o maximizare a utilizrii punctelor tari ale sectorului public i a celui privat;
reducce presiunea investiional i a efortului financiar propriu ca i necesarul de credite
suportate de ctre sectorul public;
parteneriatul public-privat eficient asigur autoritilor publice resursele necesare
implicrii n diversificarea serviciilor publice oferite i creterea calitii serviciilor
oferite, fie n od direct fie prin intermediul PPP;
asigur un acces mai rapid, de multe ori mai ieftin, la o calitate calitate sporit i
eficien pentru public;
proiectele PPP pot fi inregistrate in afara bilantului;
asigur accesul mai facil la resurse financiare;
asigur valorificarea expertizei deinut de mediul privat
prin PPP se asigur o distribuie a riscurilor ntre adminstraia public i sectorul privat,
care poate duce la la costuri totale mai mici;
parteneriatul public-privat poate contribui la o mai bun i eficient absorbie a fondurilor
europene prin intermediul unor proiecte hibride.
Trebuie subliniat faptul c avantajele oferite de parteneriatele public-private pot fi
valorificate doar prin voina autoritilor publice iniiatoare de a implementa un proiect viabil,

util i eficient pentru comunitile n numele crora acioneaz. De asemenea autoritile trebuie
s priveasc un partenerial cu sectorul privat pe teremen lung, nu doar unul de moment sau de
conjunctur sau chiar cu dedicaie.
Neconformitile menionate anterior dac se manifer n derularea unui proiect de
parteneriat public-privat se poteneaz cu dezavantajele acestei forme de colaborare dintre
autoritile publice i sectorul privat. Dintre dezavantajele PPP, amintim: posiblitatea pierderii
controlului asupra serviciilor sau activitilor concesionate; o mai slab capacitate a autoritii
publice de a cunoate calitatea serviciilor publice oferite de partenerii privai;alocare unor resurse
financiare i crearea unor strunctiri care s asigure un mecanism eficient de control din partea
autoritii sau instituiei publice implicat n parteneriat; pierderea capacitii de monitorizare
atente a respectrii drepturilor ceteanului; crearea unei anumite stri de dependen a sectorului
public fa de cel privat; complexitatea contractelor care reglementeaz relaiile n cadrul dintre
pri n cadrul perteneriatului; posibilitatea ca partenerul privat s fie un partener de rea credin,
fie de la nceputul relaiei, fie pe parcurs, iar clauzele contractuale s nu asigure autoritii
publice sancionarea unei astfel de atitudini; posibilitatea intrrii insolven sau n faliment a
partenerului privat i ntreruperea brusc a prestrii servicului cu efecte negatice asupra
ceteanului dar i asupra autoriti publice respective.
Cu toate dezavantajele menionate i posibil a altora neenumerate, trebuie subliniat faptul
c avanatjele PPP justific din plin asumarea riscurilor din partea autoritii publice, iar
experiena dobndit pe plan european i nu numai, a evideniat faptul c acest gen de colaborare
a adus mai multe efecte benefice dect dezavantaje sau pierderi, ceea ce l recomand ca una
dintre modalitile eficiente de externalizare i cretere a calitii serviciilor publice.
Pentru asigurarea implementrii unor PPP care s fie unele de succes i care s genereze
eficien este necesar conjugarea aplicativ i pozitiv a mai multor factori, precum: asigurarea
uni suport politic adecvat i o determinare proactiv a autoritii publice guvernamantare,
regionale sau locale n implementarea parteneriatelor public-private; asigurarea unei legislaii
specifice adecvate, bazat pe experiena internaional n acest domeniu; o implicare activ a
sectorului public; alegerea corect a partenerului privat; asiguarrea competenelor umane n
domeniul PPP att n sectorul privat ct i n cel public; mprirea riguroas a riscurilor.

Modele de evaluare a eficienei externalizrii serviciilor publice


prin parteneriat public-privat
Decizia de externalizare a serviciilor publice prin intermediul parteneriatului public privat
trebuie s ia n calcul cel puin urmtoarele elemente: care ar fi modul de realizare al serviciului
public n noile condiii de parteneriat public-privat i nivelul calitativ al acestuia; interesul
investitorilor privai pentru intrarea ntr-un astfel de parteneriat; eficiena exerralizrii serciciului
public prin aceast procedur; fluxurile financiare generate de acest parteneriat n ceea ce
privete intrrile de venituri atrase supliemntar de ctre adminsitraia public sau dimpotriv
cheltuielile suplimentare la care ar fi obligat autoritatea public n cadrul parteneriatului pentru
dezvoltarea i creterea calitii serviciului public n cauz.
Pornind de la realitatea faptului c autoritile publice procedeaz la crearea de
parteneriate cu mediul privat tocmai pentru a transfera o parte din eforturile financiare al
autoritii publice asupra partenerului su privat precum i pentru a beneficia de expertiza

managementului privat n gestiunea servicului public n cauz, am putea porni la construirea unui
sistem de modele de evaluare i de analiz a eficieniei unui parteneriat public-privat prin prisma
autoritii publice de la comparaia dintre rezultatul pe care l-ar obine autoritatea public dup
implementarea parteneriatului (Rp) ce ar consta n fluxul de intrri de numerar n trezoreria
proprie i rezultatul pe care autoritatea public l obinea nainte de intrarea n parteneriat publicprivat i gestiona singur exercitarea serviciului public n cauz (Ra), dup modelul:
Efb = Rp - Ra
n care:
Efb = eficiena bruta a parteneriatului public-privat
Rp = rezultatul anual pe care l-ar obine autoritatea public dup implementarea
parteneriatului public-privat;
Ra = rezultatul anual obinut de catre autoritatea public anterior intrarii n parteneriatul
public-privat din gestiunea servicului public.
Analiza eficienei globale a intrrii unei autoriti publice ntr-un parteneriat publicprival pe baza unui astfel de model ar urma s ia n considerare fie fluxurile de intrari de venituri
n trezoreria autoritii respective, fie rezultatul economic ce ar rezulta din exploatarea
serviciului public n cauz, evaluat nainte de parteneriat i dup activarea acestuia. n mod logic,
putem discuta de eficientizarea exernalizrii serviciului public prin intermediul parteneriatului
public-privat, atunci cnd Rp >Ra.
Dac am privi Ra ca un rezultat operaional pe care autoritatea public l obinea din
gestiunea serviciului public n cauz nainte de intrarea ntr-un parteneriat, la care am aduga
efortul autoritii publice n efectuarea de investiii i eventualele subvenii pltite pentru
asigurarea serviciului i le-am introduce n modelul de mai sus acesta ar deveni:
Eg = Rp (Ra + I + S)
n care:
Eg = eficena global;
I = valoarea investiiilor anuale efectuate de autoritatea public nainte de intarrea n
PPP;
S = valoarea subveniilor anuale acordate de autoritatea public nainte de intarrea n
PPP.
Privit dintr-un alt unghi, putem aborda eficiena implicrii unei autoriti publice ntr-un
parteneriat public-privat i prin prisma economiilor pe care le-ar genera un astfel de transfer al
responsabilitii autoritii publice aferent prestrii i gestionrii n mod dirrect a unui serviciu
public ctre un partener privat.
Pentru aceasta poate fi construit un model de urmtoarea form:

Ee = Vt (Co + A + Ac + S + Is)
n care:
Ee = eficacitate exprimat prin poteniale economii de costuri ale unei autoriti publice
generate de implicarea acesteia ntr-un parteneriat public-privat;
Vt = veniturile totale anuale obinute din prestarea i gestiunea direct a serviciului
public;
Co = costurile operaionale ale efeturi i gestiunii directe a serviciului public;
A = amortizarea anual a activelor aflate n exploatare, considerat a fi i valoarea
investiiilor maximale acceptabile a fi realizate anual fr un efort suplimentar;
Ac = alte cheltuieli efectuate pentru gestionarea serviciului, n afara celor operaionale;
S = valoarea subveniilor anuale aferente serviciului n cauz, dac exist;
Is = investiiile suplimentare (peste valoarea investiiilor realizate n limita amortizrii
anuale)
n situaiile n care n acordul de parteneriat public-privat, este prevzut preluarea
integral a serviciului de ctre entitatea privat care urmeaz a suporta toate costurile de
operaionalizre i eforturile investiionale, iar entitatea privat are obligaia de a achita autoritii
publice concesionare a serviciului n cauz un anumit tarif sau cot pe unitatea de servicu prestat
sau pe o unitate fizic sau valoric aleas (lei/pers; lei/m.c. deeuri menajere colectate, etc),
eficiena parteneriatului pentru autoritatea public rezid, din punct de vedere financiar, din
veniturile suplimentare obinute pentru trezoreria autoritii, care ar putea fi determinat dup un
model de forma:
Vppp = Tum x Num
n care:
Vppp = valoarea anual a veniturilor obinute de autoritatea public din PPP;
Tum = tariful/cota/taxa pe unitatea de msurconvenit a fi pltit de ctre partenerul
privat pentru dreptul de a presta serviciul public respectiv;
Num = numarul/marimea unitilor de msur convenite n cadrul PPP a reprezenta baza
de calcul a plilor partenerului privat ctre autoritatea public.
n situaia n care nivelul Vppp este mai mare dect valoarea Ra determinat cu ajutorul
primului model prezentat, parteneriatul public-privat este eficient din punctul de vedere al
autoritii publice contractante.
Atunci cnd externalizarea unui serviciu public printr-un parteneriat public privat
presupune realizarea iniial a unor investiii complexe de valori mari care se ntind pe mai muli
ani prin concesiunea unor lucrri n infrastructur (construcia de autostrzi; construcia de ci
ferate; construcia de porturi, etc.) autoritatea public concesionar trebuie s realizeze analize
mult mai complexe care s-i permit s ofere condiii adecvate partenerului privat, pentru

recuperarea investiiei din exploatarea servicului public concesionat i evident s poat s obin
o anumit marj previzionat de profit.
n astfel de situaii apreciem c cea mai elocvent metod de analiz o reprezint metoda
cost-beneficii, prin determinarea unor indicatori semnificativi precum venitul net actualizat, rara
intern de rentabilitate, termenul de recuperare a investiiei. Este de subliniat faptul c aceast
metod ia n calcul evoluia previzionat a inflaiei pe intreaga durat de via a proiectului.
Prezentm n cele ce urmeaz modelele de calcul ale indicatorilor ce pot fi utilizai n cadrul
acestei metode20:
Venitul net actualizat care exprim valoarea actual a fluxului de numerar generat de
proiectul n cauz, determinat ca diferen ntre valoarea actual a veniturilor i valoarea
actual a cheltuielilor pe ntreaga perioad de realizare i exploatare a proiectului. Venitul net
actualizat se determin cu ajutorul relaiei:
Vna = Vta - Cta
sau

n care:
Vna = venitul net actualizat;
Vta = venituri totale actualizate;
Vr = valoarea rezidual;
Cta = cheltuieli totale actualizate;
a = rata de actualizare.
Acest indicator permite compararea veniturilor totale generate de un proiect de
investiii realizat n parteneriat public-privat cu cheltuielile implicate de realizarea i
funcionarea sa, ambele actualizate. Cnd venitul net actualizat este pozitiv se apreciaz c
proiectul este viabil iar cheltuielile cu investiia pot fi recuperate.
Raportul venituri/cheltuieli actualizate exprim raportul dintre veniturile totale
actualizate generate de un proiect i cheltuielile totale actualizate necesare realizrii i
funcionrii acestuia, determinndu-se dup relaia:

n care:

Pentru detalii se recomand: Troac V., Analiz i gestiune financiar, Editura Tribuna Economic,
Bucureti, 2010, pag. 212-227
20

Va/Ca = raportul venituri/costuri actualizate.


Acest indicator se afl n complementaritate cu venitul net actualizat, un priect n cadrul
unui parteneriat public-privat se consider a fi viabil atunci raport venituri/costuri actualizate
este mai mare dect 1.
Rata intern de rentabilitate, este acea rat de discontare care egalizeaz suma
veniturilor actualizate cu suma cheltuielilor actualizate i care face ca valoarea venitului net
actualizat s fie egal cu zero, fiind de fapt pragul minim de rentabilitate al unui proiect, sub
nivelul cruia acesta nu este eficient.
Rata intern de rentabilitate poate fi determinat prin dou metode: interpolare i grafic,
cea mai utilizat fiind prima dintre ele. Relaia de determinare a ratei interne de
rentabilitate prin metoda interpolrii este:

Rir rmin (rmax rmin )


n care:
Rir
=
rmin
=
rmax
Vna(+)

=
=

Vna(-)

Vna( )
Vna( ) Vna( )

rata intern de rentabilitate;


rata minim de actualizare utilizat n
care venitul net actualizat are
valoare pozitiv;
rata maxim de actualizare n care venitul net actualizat are valoare negativ;
Valoarea pozitiv a venitului net actualizat, determinat cu rat minim de
actualizare;
valoarea negativ a venitului net actualizat, determinat cu rata maxim de
actualizare;
semnul matematic al modulului, care face ca valorile negative nscrise n acesta
s devin pozitive.

Criteriul de alegere al unui proiect l reprezint o valoare a Rir mai mare sau cel puin
egal cu rata medie a dobnzi pe pia. Cu ct valoarea Rir este mai mare cu att investiia este
mai rentabil i autoritatea public trebuie s in seama de aceasta n stabilirea duratei
concesionrii serviciului public la care se refer parteneriatul respectiv.
Termenul actualizat de recuperare al investiiilor, este partea din durata eficient de
exploatare a unei investiii care permite recuperarea cheltuielilor de investiii efectuate din
beneficiul obinut, prin actualizarea, n momentul elaborrii studiilor, a elementelor de
calcul. Termenul de recuperare rezult, n situaia obinerii unui beneficiu anual constant, din
egalitatea:

n care:
T = termenul de recuperare actualizat.
Acest indicator este unul esenial n stabilirea duratei concesiunii unei lucrri de investiii n
cadrul parteneriatului public-privat.

Surse bibliografice:
1. Voinea, Ana. Prestarea serviciilor publice prin agen]i priva]i, Bucure[ti: Editura All
Beck, Studii Juridice, 2003
2. Parteneriatul public-privat, soluie pentru un mai bun management al comunitilor
locale, Ghid practic, Institutul pentru Politici Publice, Bucureti, 2004