UE n Geneva: Reprezentarea diplomatic a unui Sistem de

Guvernare
Caterina Carta, Jurnalul de cercetare contemporan European, volumul 9, 2013

Abstract
Sistemul diplomatic al Uniunii Europeane (UE) poate fi conceput ca reprezentant al
unui sistem de guvernare, i, prin aceasta, a unitilor sale constitutive independente. Modul n
care sistemul politic al UE este reprezentat prin practici diplomatice este de a pune n lumin
dou aspecte interdependente ale actorilor internaionali ai UE.
n primul rnd, se relev legtura dintre politica extern a unui actor nestatal i adduce
n discuie repartizarea competenelor care caracterizeaz sistemul de luare a deciziilor n
cadrul politicii externe a UE. n al doilea rnd, se evideniaz caracteristicile instituionale i
organizaionale complexe ale unui sistem diplomatic non-statal. Acest articol localizeaz
puzzle-ul de activitate diplomatic al UE n cadrul dezbaterii generale despre schimbri n
instituia diplomaiei.
n al doilea rnd, se explic modul n care aranjamentele instituionale post-Lisabona
au fost transpuse n practic n dou delegaii multilaterale: delegaia de la ONU i misiunea
OMC de la Geneva. Aceasta atrage n cele din urm unele concluzii preliminare. Articolul
concluzioneaz c dincolo de concurena ce exista privind atribuirea de competene n cadul
guvernanei diplomatice a UE, idei diferite coexista cu privire la "localizarea UE pe scena
internaional". Urmrirea unei "voci unice" unind forme de reprezentare extern nu este n
mod necesar perceput ca strategia cea mai convenabil avut n vedere de toi actorii UE. n
timp ce actorii instituionali tind s cread c att coerena ct i puterea pot descinde dintr-un
sistem mai unificat de reprezentare, statele membre tind s cread c, n anumite
circumstane, diferenierile ar putea crete puterea UE.
Reprezentarea diplomatic a Uniunii Europene (UE) se bazeaz pe mecanisme
complexe de inginerie instituional i organizatoric n scopul de a reprezenta pe bun
dreptate toi actorii implicai n proiecte europeane. Conceptul de guvernare diplomatic
evideniaz modul n care diveri actori - pe baza diferenelor de legitimitate (teritoriale sau
funcionale) i politic extern - formal i informal, mprtesc competene n domeniul
politicilor externe i reprezentare diplomatic.
Guvernarea reprezint "un sistem de interaciune" (Lavenex 2011: 372) ce are la baza
"activiti susinute de obiective comune" (Rosenau i Czempiel 1992: 4) i semnale "o
schimbare de modurile ierarhice, teritoriale si de guvernare (n funcie de poziia dominant a
statului naiune), un sistem bazat funcional mai non-ierarhic "(Boschma i Schobben 2000:
1). Aceast definiie reflect cu exactitate analiza sistemului politicii externe a UE. n msura
n care unitile de politic extern duc la aciune diplomatic i organizare, reprezentare
diplomatic reflect atribuirea de competene de politic extern i interpretarea informal a

unei astfel de distribuie. n UE, gestionarea problemelor de politic extern a contribuit la o

abordare multivalent a afacerile externe. n consecin, diferii actori poseda instrumente de
politic extern distinctive i iau parte la diferite stdii ale procesului de luare a deciziilor in
cadrul politicii externe a UE.
Acest articol are ca scop evidenierea aranjamentele organizatorice i instituionale
care ntregesc modelul UE de guvernan diplomatic. Ea face acest lucru prin revizuirea
principalelor probleme organizatorice pe care reprezentarea diplomatic n cadrul
organizaiilor inter-guvernamentale (OIG) le impune UE. Reprezentarea diplomatic n OIG
este ilustrat din ambele sensuri intern dar i impuse din exterior de rezerve. Se pune astfel
accentul pe complexitatea repartizrii competenelor i coordonarea general a tuturor
actorilor UE, att la sediul ct i local (la nivelul statelor membre). n plus, se evideniaz un
set de reguli i proceduri impuse UE dectre OIG, iar problema global rmne aceeai :
statutul UE n aceste organizaii. Aceste dou seturi de probleme sunt cuplate cu
complexitatea general a relaiilor umane i profesionale ntre actorii europeni. Aceste aspecte
contribuie enorm la modelarea capacitii UE de a vorbi i aciona ca o singur voce ntr-o
anumit OGI.

Articol procedeaz dup cum urmeaz. n primul rnd, acesta studiaz literatura de
specialitate privind guvernana aa cum se aplic n cadrul unei aciuni externe a statelor i la
nivelul UE. n al doilea rnd, ofer o gril de analiz, pentru a evidenia factorii care afecteaz
structura general a guvernanei diplomatice a UE. Astfel aceasta se concentreaz pe
dimensiunea vertical a guvernanei n politica extern a UE i diplomaie i evalueaz, rolul
actorilor implicai n practici executive diplomatice de la Bruxelles. Apoi exploreaz
modalitile prin care sediul la Bruxelles ia legtura cu delegaiile din cadrul organizaiilor
multilaterale; i modul n care delegaia i statele membre ale Uniunii percep vocea UE.
Acesta se bazeaz pe dou cazuri empirice pentru a descrie caracterul sistemului UE de
reprezentare diplomatic: delegarea Organizaiei Naiunilor Unite (ONU) i misiunea UE la
Organizaia Mondial a Comerului (OMC) .1 Acesta subliniaz cum seturi interne i externe
ale constrngerilor mpiedica n mod sistematic o form unitar de reprezentare diplomatic.
Articolul se bazeaz pe 30 de interviuri realizate n cadrul Serviciului European de Aciune
Extern (SEAE), Comisia European de la Bruxelles, delegaia ONU, misiunea de la OMC i
ambasadele statelor membre la Geneva, n martie 2012.

Puzzle-ul de Guvernare Extern i Diplomatic : Delimitri din literatura

de specialitate

n secolul al XX-lea, ideea c diplomaia reflect politica extern a unui actor, nvestit
"cu factori de decizie i cu autoritate [...] ndreptate spre entiti din afara factorilor de
decizie" competent politic "(Hermann 1990: 5), a fost respins progresiv. Aceast idee a

implicat o distincie fictiv ntre un "n interiorul" i un "exterior", bazat pe separare i nevoia
de a asigura comunicarea ntre pri (Hocking 2005: 3). n plus, ea a reperat locul de elaborare
a politicilor directoare ale statelor ". Dou obiecii principale au fost ridicate progresiv n
aceast definiie a politicii externe: 1) distincia ntre ceea ce este "n interiorul" i "n afara"
statele; 2) i legate de acest lucru, actorii implicai n politica extern i negocierile
diplomatice nu sunt exclusiv entitai reprezentative teritoriale. n ceea ce privete prima,
practica i instituia diplomaiei au fost supuse unui proces continuu de schimbare de la
sfritul celui de-al doilea rzboi mondial i nceputul Rzboiului Rece (Mingus 2006).
Schimbarea este, n general, asociat cu o redefinire a sistemului westphalian de state, bazat
pe "enclave definite teritorial, fixe, precum i excluderea reciproc de stpnire legitim"
(Ruggie 1993: 151).
nclcri n elemente constitutive ale statelor au fost avute n vedere ca un efect de
desfiinarea a trei ficiuni logice: separarea economiei de politic (Strange 1999), separarea
naiunii de stat (Guhenno 1995), precum i distincia ntre naionale i internaionale
(Wallace 1999). Schimbrile structurale n economia politic global au generat apariia unui
nou model de statalitate: una reglementat (Majone 1990), caracterizat prin dispersie i
descentralizare a centrelor de autoritate politic, crearea de reele intense i hibride ntre
subiecii publici i privai, fragmentarea spaiului economic naional i difuzarea de putere la
diverse organizaii i structuri ale societii civile (Jayasuriya 2004). Ca urmare, conceptul de
spaiu politic a nceput s aib un sens cu dou tiuri, ntruct spaiul teritorial definete "o
entitate politico-juridic i administrativ cu competene legislative", care se refer la
noiunea de "guvernare"; n timp ce spaiile funcionale definesc "o entitate omogen sau
nodal definite funcionale [...] guvernate de un sistem bazat pe " guvernare funcional''
(Boschma i Schobben 2000: 3).
n ceea ce privete cea de a doua obiecie, care este legat de prima, actorii ce fac
negocierile nu sunt exclusiv teritoriali / reprezentani ai state. Ca urmare a procesului global
de evoluie, schimbare i adaptare a statelor contemporane, noi actori diplomatic au aprut
att din interiorul ct i din afara statului. Literatura pe paradiplomaie (Lecours 2002), sau
federalism (Blatter et al 2008;. Kerremans i Beyers 1996) a subliniat gestionarea din ce n ce
mai descentralizat a politicilor externe la nivel de stat; n timp ce alte fluxuri de literatur au
descris participarea subiecilor privai n jocurile diplomatice (Devin i Toernquist-Chesnier
2010; Cutler, Haufler i Porter 1999).
Apariia unor noi actori depinde de elemente structurale i funcionale, legate cu
problema "activelor de resurse i deficiene", "active de cunotine i deficiene" i "bunuri de
legitimitate i deficiene" (Cooper i Hocking 2000: 367-370), n timp ce statele caut o
interaciune mai profund att cu alte state i actori non-statali, n scopul de a face fa noilor
provocri. n acest context, dou seturi de actori interacioneaz pe scena internaional uneori ntr-un mod complementar i uneori contradictoriu- pe baza a dou surse de specialiti
profesionale: tehnocrai, adic acei actori care se angajeaz n "putere de decizie pe baza
expertizei tehnice "; i topocrai (de la toposul grecesc, nsemnnd "loc" i kratos,
"Autoritatea"), multitudinea de funcionari de stat, n general, alei care reprezint o unitate
guvernamental cu o capacitate politic (Beer 1978: 16-19). Principiul conform cruia actorii

non-guvernamentale sunt admii n arena diplomatic se bazeaz, ns, pe conceptul de acces

inegal, bazat pe limitele impuse subiectiviti internaionale, altele dect state (Carta 2012).
nsi natura problemelor care trebuiau abordate contest aceste definiii nguste ale
politicii externe care s-au axat exclusiv pe trmul politicii asociate cu problemele de
securitate naional. Domeniile de politic mai mici, inclusiv "soluii tehnice la problemele
economice i sociale interne" (Baun 1995: 624), au dominat progresiv agenda internaional.
Un amestec complex de politici, prin urmare, contribuie la definirea unui rspuns adecvat la
problemele globale, n timp ce competenele externe "low" (cum ar fi comerul internaional
sau dezvoltare) i alte competene, cu un spin-off internaional (de exemplu, energie,
agricultur i mediu) trebuie s fie ncorporate n strategiile rilor tere. Dificultatea de a
defini frontierele politicii externe este dat de problemele organizatorice incredibile, deoarece
domeniile de politic sunt "persoane ale cror apartenen este clar pus n aplicare de ctre o
autoritate central recunoscut legal" nu, ci mai degrab "[...] mai mult sau mai puin [limitele
domeniu] nceoate i poroase permind diferiilor participani, probleme i propuneri de
politici de a intra i se las ntr-un mod dezordonat "(Knoke et al 1996:. 10).
Avnd n vedere aceste dificulti, conceptele de guvernare diplomatic (Hocking i
Smith 2010) sau reele de mai multe niveluri (Krahmann 2003) ne ajuta s nelegem c exist
un "mix flexibil ntre cooperare i concuren ntre actorii guvernamentali, precum i actorii
guvernamentali i non-guvernamentale, de-a lungul dimensiunilor orizontale ct i verticale "
(Esty i Gerandin 2000: 235). De-a lungul spectrului politic, i de-a lungul domeniilor politice
diferite, pluralismul social i teritorial modeleaz att strategii politice ct i rezultate. n
cadrul general de restructurare a instituiei diplomaiei, UE este un exemplu deosebit de
semnificativ a procesului de guvernare fr guvern (Rhodes 1996; Reinecke 2000). n primul
rnd, UE adaug un strat extrem de instituionalizat la sistemele statelor sale membre. n al
doilea rnd, sistemul de partajare a competenelor n relaiile externe i diplomaie reflect
att sensibilitatea domeniul politicii ct i dificultatea de a impune frontiere n jurul domenii
de politic. n fine, UE aduce propria complexitate cu cea a mediului diplomatic n continu
schimbare.

n consecin, n primul rnd, atribuirea formal a competenelor ofer doar o

nelegere parial a realitii elaborrii a politicilor UE, care a fost i este, n realitate, un
amalgam de dinamici complexe i diversificate de guvernare (Dijkstra 2009: 442). De-a
lungul tuturor domeniilor politice, o reea complex de reduceri de cooperare n realizar ea
unormsuri comune. Aceasta nseamn c un flux intens de comunicare ntre instituiile UE i
guvernele de stat (Bicchi i Carta 2010) nlocuiete adoptarea de msuri comune; cu ntlniri
periodice ntre toi actorii care au loc la nivel de capitale i n statele tere i OIG-uri, n plus
fa de cooperarea tradiional n Bruxelles. Complexitatea sistemului face greu de a avea
orice conceptualizare a procesului de elaborare a politicilor n termeni interguvernamentali i
supranaionali dihotomici (Thomas i Tonra 2012). Dincolo de structuri formale de cooperare,
un amestec complex de cooperare i concuren caracterizeaz realizarea politicilor comune.