Sunteți pe pagina 1din 24

CAP.

1 NOIUNI DE BAZ PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC

Obiectiv fundamental:
s cunoasc coninutul noiunii de administraie public prin prisma
accepiunilor date n literatura de specialitate;
Obiective operaionale:

Obiective cognitive:
O1 - s defineasc sintagma administraie public;
O2 - s specifice modalitile de constituire a spaiului administrativ;
O3 - s precizeze accepiunile noiunii de administraie public;
O4 - s defineasc noiunea de administraie public din punct de vedere juridic i
economico-administrativ;
O5 - s descrie organizarea i funcionarea administraiei publice ca structur
organizatoric;
O6 - s identifice orientrile privind structurarea administraiei publice din punct de
vedere metodologic;
O7 - s prezinte administraia public ca instituie public;
O8 - s caracterizeze birocraia n accepiune clasic;
O9 - s descrie relaiile ce se pot institui ntre birocraie i democraie;
O10 - s prezinte sensurile actuale ale noiunii de birocraie.

Tehnici i procedee didactice:


Metode expozitive:
expunerea;
descrierea;
explicaia.

Metode conversative:
conversaia;
dialogul;
problematizarea

1.1. Spaiul de activitate specific administraiei


Constituirea unui spaiu administrativ separat este rezultatul unui proces
ndelungat, n dou etape: de diviziune i autonomie. Naterea administraiei este legat,
mai nti, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul cruia, societatea, pn atunci
unificat i omogen, devine stratificat i eterogen. Aceast diviziune social se
realizeaz prin urmtoarele etape:1
specializarea activitilor i a misiunilor sociale (diviziunea muncii i a
funciilor);
disocierea ntre diferitele dispoziii cu caracter normativ care asigurau
integrarea social (religie, moral, drept);
formarea de subansamble, de grupuri pariale, de instituii, fiecare avnd
propria logic de funcionare;
apariia relaiilor de inegalitate ntre oameni i generalizarea raporturilor de
dominare/subordonare care traversau societatea n ansamblul su, antrennd constituirea
spaiilor de putere multiple i diversificate.
Diviziunea social s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituiilor, a
unei entiti specializate investit cu putere de constrngere asupra membrilor
colectivitii. n felul acesta, asistm la emergena spaiului politico-administrativ, cldit
n principal pe ordine, simbol al unitii sociale i instrument de coerciie.
Totui la nceput, acest spaiu nu s-a difereniat, dect ntr-o mic msur, de
celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, att pe continentul european, n
care funciile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, ct i n afara
1 Chevalier, J. Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

Europei; astfel, n S.U.A., se constituise o cast a birocrailor, care domina ansamblul


societii i superviza integritatea raporturilor sociale.
Odat cu apariia statelor moderne, spaiul administrativ a devenit autonom, iar
sarcinile administrative au fost ncredinate unor profesioniti ai noului domeniu,
remunerai pentru efortul lor i desprini de mijloacele de producie.
Apariia pe scara istoriei a spaiului administrativ marcheaz trecerea de la
societatea primitiv la cea de tip statal.
Societatea primitiv nu a avut un aparat specializat de dominaie, investit cu
putere de coerciie, deoarece relaiile dintre membrii colectivitii erau solidare i plasate
pe baze egalitariste. i societatea primitiv a cunoscut postura de ef, dar poziia
acestuia nu-i conferea nici o autoritate particular n societate i nu reprezenta un loc al
puterii. Ales n funcie de priceperea sa i mai ales de calitile sale de rzboinic, eful
ndeplinea o funcie tehnic, care excludea ideea de coerciie.
nsrcinat cu meninerea pcii sociale i rezolvarea conflictelor interne, el nu
dispune n munca sa de dect de prestigiul personal i de propriul cuvnt, care nu are tria
legii. Cuvntul efului nu reprezint un semn sau un act de putere [] . eful este un
conductor fr putere, aflat n serviciul societii, dar nu reprezint o figur
proeminent. 2
n societatea modern apare o relaie fundamental de opoziie ntre cei care
conduc i cei condui, proces ilustrat de crearea spaiului politico-administrativ separat.
Raporturile de dominare creeaz la toate nivelurile o inegalitate materializat prin
redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei nii, ci i pentru
alii, fr a primi o contraprestaie, n schimb.
Societatea modern cunoate n acelai timp, dou tipuri de dominaie:
raporturi de dominare politic, caracterizate de apariia unei puteri de
constrngere i concentrarea sa n minile guvernanilor;

raporturi de dominare economic, aprute n procesul de creare i repartiie a

produsului naional.

2 Chevalier, J. op. cit.; p.127

Sunt asigurate astfel, atributele de putere i ordine, considerate simboluri ale


noiunii de stat. Rolul i funciile sale nu sunt definite prin intermediul pieei. El dispune
de o total autoritate n acest domeniu3. Pentru a-i realiza obiectivele, statul elaboreaz
legi, coordoneaz opiunile individuale, impune o organizare social coerent,
ierarhizeaz anumite funciuni i atribuie putere de decizie reprezentanilor si direci din
admi-nistraia public.
Din punct de vedere etimologic, cuvntul administraie provine de la
latinescul ad-ministrare4 care nseamn pentru a servi.
Folosirea noiunii de administraie cunoate trei accepiuni principale:
1) Administraia neleas ca tip de activitate uman, semnificnd aciunea de a
administra, de a desfura, deci, munca de un anumit coninut (administrativ);
2) Administraia privit ca mod de organizare a unor activiti, concretizat
printr-o structur organizatoric, indispensabil, pentru nfptu-irea muncii de
administraie;
3) Administraia ca instituie sau complex de instituii profilate pe domenii de
activitate, cu o structur funcional, care trebuie s corespund cerinelor de a ndeplini
sarcini specifice. Totodat, n aceast accepiune, administraia, vizeaz satisfacerea
anumitor interese ale colectivitilor uma-ne, cu respectarea drepturilor i libertilor
legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, n cazul administraiei publice, este avut n vedere, satisfacerea
unor interese ale colectivitilor umane, organizate n forme administrative de tip statal,
denumite, adesea, interese generale.
Termenul de administraie5 provine din limba latin, administer traducnduse prin: agent, slujitor, servitor, ngrijitor sau, ntr-un alt sens, instrument. Cuvntul
administer s-a format din:
rdcina minus- minor, care nseamn mai puin;
3 Pondaven, C. conomie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72
4 Prefixul ad subliniaz direcia spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv, iar ministrare vine de la
ministris care nseamn servitor. Ministrul este servitorul rii sau statului (Oroveanu, M. Tratat
de tiina administraiei, Editura Cerma, Bucureti, 1996, p.25).
5 Alexandru, I. Criza administraiei; editura Allbek; Bucureti; 2001; p. 16

prefixul ad, care arat direcia spre sau pentru a nfptui un obiectiv.
n ansamblu, cuvntul administer subliniaz starea de inferioritate n raport cu
magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful.
Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a
conduce, a crmui. n Dictionary of American Government and Politics editat sub
coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvntul administration are urmtoarele
sensuri:
conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor;
termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
executarea i implementarea politicii publice;
timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte,
guvernator sau primar; astfel, administraia Clinton nseamn acei ani (1992-2000), cnd
Bill Clinton a fost preedinte al S.U.A.;
supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele, n
vederea repartizrii bunurilor i averii ctre motenitori.
n limbajul curent, termenul administraie cunoate mai multe sensuri. Astfel,
prin administraie se poate nelege:
coninutul principal al activitii puterii executive a statului;
sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
conducerea unui agent economic sau instituii social- culturale;
un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct
productive sau instituii social- culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct
productiv.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice
s-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public, privit ca form
de exercitare a puterii executive n stat. Din acest motiv, definiiile din literatura de
specialitate, identific administraia public cu ramura executiv a guvernrii6.
Astfel, John S. Corson i J.P.Harris definesc administraia public drept
activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight

6 definiia lui James Davis, dup Alexandru, I. op. cit.; p. 19

Waldo releva c, n ansamblul su, procesul administraiei publice const n aciunile de


realizare a inteniei sau dorinei guvernului.
Aadar, administraia public reprezint o parte a procesului politic, dobndete
un rol important n formularea politicilor publice i caut mijloacele de implementare a
valorilor politice n societate.

1.2. Administraia tip de activitate uman


n mod obinuit, n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o
activitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor
procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de
ctre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin
lucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.
n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ,
executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfurate
sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia)
realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cu
acesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, n
asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
n mod firesc, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii de
administraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazul
unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stat
tinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sau
tehnocraia n administraia public semni-fic existena unei crize a societii
respective.
n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al adminis-trrii, adic
administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de
utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint,

deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor
de interes general (public) , utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de
putere public.
Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul resurselor
umane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea
legilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii sociale. Aceast din urm
definiie confirm poziia subordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat,
prerogative de putere public care i permit s se impun voinei individului
(particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui. Misiunile
administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a ndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.
Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie inves-tigat n
complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i
eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic
impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n
structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne.
n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele din
sfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acest
coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra
implic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i a
controla.
Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex al
administraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces de
administrare trebuie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favoriznd
reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opiniei
publice.
Un domeniu de interes al administraiei, ca activitate, const n crearea cadrului
organizatoric necesar produciei bunurilor materiale i spirituale ale societii, care
influeneaz rezultatele obinute i n sectorul privat. Producia, n genere, nu este

10

posibil fr organizarea ei adecvat, iar prosperitatea societii nsi, reflectat de


calitatea vieii zilnice a oamenilor, este dependent n bun parte de produsul creat.
n general, administrarea se dovedete a fi una dintre cele mai utile activiti
umane. Cele mai alese nsuiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maini moderne, nu
dau rezultatul ateptat dac nu sunt administrate raional i eficient, ntr-un cadru bine
organizat. Un exemplu, n acest sens, l constituie societile comerciale, ca verigi
organizatorice n cadrul crora se desfoar activiti economico-sociale specifice unui
domeniu, n vederea realizrii unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul
de organizare, forma de proprietate sau domeniul aciunii lor, prin activitatea proprie pe
care o desfoar, societile comerciale se integreaz n procesele produciei, circulaiei
i repartiiei P.I.B., n legtur cu care se manifest un sistem complex de relaii
economico-financiare. Aceste relaii constituie premisa esenial, precum i rezultatul
procesului reproduciei economice. Asigurarea continuitii acestei reproducii presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea i utilizarea unei multitudini de fonduri, care
se constituie la nivel micro i macroeconomic, gestionarea resurselor i controlul
proceselor ce au loc; conturnd, astfel, spectrul larg al administraiei ca activitate
concret, la acest nivel.
Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentru
exercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure o
activitate judicioas de administrare.
Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat
complexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan
care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu a
resimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionarea
birocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public s
funcioneze pe baze raio-nale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele
generale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i
reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale
progresului social, n toat complexitatea sa.

11

1.3. Administraia mod de organizare


Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este
conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s
se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Nevoia de eficientizare a
acestei activiti, face necesar studierea structurii administraiei i a relaiilor ce se
stabilesc ntre componentele sale.
Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de
entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul.
ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul
al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ.
Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, la
guvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, att
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. Sunt
edificatoare, n acest sens, urmtoarele referiri cu caracter istoric:7
domnia lui Marcus Aurelius, ca i cea a lui Titus Antonius Pius sunt dup
opinia istoricului englez iluminist E. Gibbon singura perioad din istorie n care unicul
scop al guvernrii a fost fericirea poporului;
Quintilian este cel mai des citat n lucrrile de tiina administraiei pentru
fora metodologic a celor apte intrebri ale sale : CINE? CE? UNDE? CU CE?
PENTRU CE? CUM? CND? care i pstreaz i astzi ntreaga lor actualitate i
utilitate;
Diocleian a lsat lumii cteva principii de guvernare, de exem-plu, aseriunea
sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate n guvernare, la manipularea
sa de ctre cei din anturaj : Adesea este n interesul a patru sau cinci minitri s se
neleag intre ei pentru a-l putea nela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin
7 Iorgovan, A. Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; Bucureti; 1994; p.7

12

nalta sa demnitate, adevrul i este ascuns. Vede numai cu ochii lor i nu aude altceva
dect relatrile lor mincinoase. El confer posturile cele mai importante viciului i
slbiciunii i i dezonoreaz pe cei mai virtuoi i merituoi dintre supuii si. Prin astfel
de artificii infame, cei mai buni i mai nelepi dintre monarhi, cad prad corupiei venale
a curtenilor lor .8
n principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat n general, ci despre
organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logic i necesar
referirea la organizarea administrativ a acestuia. Altfel spus, existena tipurilor istorice
de state, a impus conturarea unor tipuri difereniate de organizare administrativ. Fiecrui
tip de stat i este proprie o anumit structur administrativ care a fost influenat de
aspecte de natur militar, geografic, politic i chiar psihologic (capriciile mprailor)
n societatea antic, organizarea oraelor se caracteriza prin suprapunerea a trei
elemente9 :

sistemul de rudenie (familiile i ginile, ale cror integrare ddea natere


cetii);

elementul religios (n sensul c oraul se constituia n jurul unui cult religios


comun);

factorul politic; nainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politic,


alctuit din ceteni unii prin legturi esenialmente politice.
n acele condiii, funciile administraiei erau limitate. Ele vizau aprarea,
justiia, ordinea intern, efectuarea recensmntului i perceperea impozitelor. Uneori,
administraia proceda la intervenii sociale, urmrind garantarea egalitii i corectarea
inegalitilor de avere, ct i la intervenii economice: perceperea drepturilor de vam,
instituirea de monopoluri asupra minelor, olritului i esturilor sau controlul
exporturilor.
Asemenea funcii erau rezervate anumitor membri ai oraelor. Astfel, n cetile
oligarhice magistraii erau alei din interiorul familiilor nobile i bogate (Atena) sau
dintre patricieni (Roma antic). Spre deosebire, n cetile democratice, toi cetenii
8 Iorgovan, A. op. cit.; p.8
9 Chevalier, J. op. cit.; p.130

13

puteau s accead n funcii publice, dac erau alei de popor, cu excepia sclavilor i
metiilor. n plus, funciile administrative erau temporare i colegiale, deoarece erau
interzise cumulul i realegerea.
Dei administraia era legat intim de viaa social-politic a cetii, nu putem
vorbi, la acea dat, de o structur administrativ specializat i profesionist.
Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezint cea mai vast
structur administrativ a antichitii. Caracterizat de o centralizare puternic, acest
imperiu a beneficiat de toate instrumentele i modalitile necesare exercitrii dominaiei:
armat, administraii financiare, ministere i birouri. Exemplul Imperiului Roman este
semnificativ n planul structurii administraiei, datorit urmtoarelor argumente :
mprirea riguroas a teritoriului; Roma era divizat n regiuni i cartiere care
exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia n douspre-zece regiuni i apoi n
patru districte;
apariia unei birocraii ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui
enorm aparat administrativ, divizat n patru birouri, condus de un ef de serviciu asistat
de adjunci, iar finanele erau complet centralizate;
emergena unei doctrine de stat, ca persoan juridic, abstract, independent
de mijloacele de gestiune i titular de prerogative. Republica constituie prima conturare
a diferenelor dintre stat i societatea civil.
n societatea feudal, a existat o confuzie ntre funciile administrative i puterea
social. Proprietatea funciar este sursa, att a puterii economice i administrative, ct i a
bogiei i autoritii, a drepturilor private i politice. Figura central este monarhul,
seniorul care administreaz propriile domenii, deinnd n acelai timp drepturi regale.
Administraia nu este dect o putere domestic , aflat n serviciul regelui. Structura
administraiei nu se difereniaz de celelalte structuri sociale.
Criza feudalismului i creterea puterii monarhice au determinat procesul de
autonomizare al administraiei, legat de edificarea statului modern. n acest context, este
de semnalat faptul c, organizarea modern a administraiei de stat are ca suport modelul
organizrii birocratice, sistematizat de Max Weber. n opinia sa10, birocratizarea
constituie un proces ireversibil, deoarece cerinele economiei i tehnicii impun existena
10 Oroveanu, M. op. cit.; p.32

14

unui corp de funcionari de profesie, specializai. Prin comparaie este de remarcat c n


doctrina marxist s-a apreciat eronat c organizarea birocra-tic este necesar numai n
sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu att mai mult,
cu ct organizarea birocratic s-a meninut i n societatea de tip socialist.
n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici pe
entiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Fr
ndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentate
pe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare,
tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe
calit-ile personale ale funcionarilor publici.
n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge
trei direcii metodologice11 principale:
orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale
de drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu
organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz probleme
ca:
principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii);
activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui;
activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor),
departamentelor ministeriale;
activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, consilier);
activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor
publice.
orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii
sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor
dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii
puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic
exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:
11 Iorgovan, A. op. cit.; p.9

15

organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de


stat;
modul de formare a instituiilor statului;
principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.
Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz
autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice
trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest
domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca
cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n
literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca
administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea
administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma
administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem
administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare
a administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele
administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti
care i sunt subordonate.
orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele
organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale
altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n
numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a
administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor.
Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de
intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor.
Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis i
omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului
nconjurtor extern n derularea acti-vitilor de administraie public.
Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii
organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de ai pstra caracteristicile structurale fundamentale.

16

Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mare


importan, deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate.
Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fa
de mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structurii
administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate.
1.4. Administraia instituie public
n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de
funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un
complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia
privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de
funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.
Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea
interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care
i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor
statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.
n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal
de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane
au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s
slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei
constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i
utilizarea ei este n mod necesar, limitat.
n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de
legimitatea aciunilor sale.

17

Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de


administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin
se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s
nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte,
existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra
societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se
accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii
administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea
devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult
team.
Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care
o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din
urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de
funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.
Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume :
administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu
nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de
evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale;
administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale
sistemului social n care se integreaz;
administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ
autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie.
Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i
distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de
dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea
funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n
societate.
n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s
se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea

18

instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de


raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii
societii pe baze democratice.
La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel,
n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv,
domin funcionarii publici12, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un mod
de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional.
Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez
prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c
birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea
modern, datorit calitilor13 sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i
contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei;
c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de
cooperare dintre om i main.
Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema
legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care
consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu
au nimic n comun.
n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai
democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii.
n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii).
n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i
democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume :
12 Lane, F. Current Issues in Public Administration; St. Martins Press; New-York; 1982; p.190
13 idem.

19

disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane


caracteristic democraiei;
regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l
imprim activitii administrative, fapt evideniat i de Figura nr.1 :

Figura nr.1
Aezat pe baze raionale, tiinifice, ea poate fi deplin compatibil cu valorile
democraiei: securitate naional, sigurana individului, productivitate, eficien; practic
orice organizaie - de la o fabric de confecii la o uzin constructoare de maini, de la o
organizaie religioas, la un guvern va fi ntotdeauna birocratizat.
Totodat, se constat c, n prezent, noiunea de birocraie are trei sensuri
principale, semnificnd :
puterea sau activitatea birocratic;
categoria social a birocrailor;
modul de organizare birocratic.

20

Puterea birocratic apare ca un fenomen inevitabil, innd seama de elementele


generale ale exercitrii puterii n societile moderne i de trsturile caracteristice ale
sistemelor administrative pe care le genereaz.

Astfel, pentru a ndeplini n mod

eficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare birocratic a administraiei


urmeaz s-i dezvolte trsturile caracteristice care favorizeaz manifestarea propriei
puteri.
O dat ce este instituionalizat, administraia stabilete cu mediul n care
acioneaz relaii care i amplific autonomia i i confer o competen de iniiativ i
legitimitate proprie, independent de aceea pe care o are puterea politic.
De asemenea, perenitatea organizrii birocratice a administraiei se explic prin
necesitatea unei structuri ierarhice n societate. Factorii organizaionali opereaz n dou
moduri : ntr-un mod pozitiv, ei asigur superioritatea relativ a serviciilor administrative
asupra autoritilor politice care urmeaz s le controleze activitatea; ntr-un mod negativ,
ei tind s scoat administraia de sub orice influen exterioar, astfel nct s prevaleze
propriile scopuri ale acesteia.
Noiunea de birocraie nu poate fi conceput n afara categoriei sociale a
birocrailor. Funcionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administraiei,
beneficiind de drepturi, dar i de ndatoriri. Astfel, ei trebuie s aib stabilitate i s fie
aprai mpotriva presiunilor interne sau externe, supunndu-se riguros reglementrilor
juridice. Administraia trebuie s dispun, totui, de dreptul de apreciere, de aa numita
putere discreionar asupra momentului i modalitilor de aciune. De asemenea,
administraia are controlul mijloacelor juridice, materiale i umane ale conducerii,
precum i a concepiei i aciunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiie a autonomiei statului nsui,
asigur tradiia n domeniul funciei publice i ntrete disciplina reglementat de actele
normative. Fa de un personal politic schimbtor, instituiile administraiei reprezint
continuitatea, permanena i stabilitatea, astfel nct ea i sporete influena asupra
societii. Organizarea birocratic are o legitimitate proprie, fiind adevrata aprtoare a
interesului general fa de interesele oamenilor politici.

21

1.5. Alte abordri ale conceptului de administraie public


Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile
de guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia
utilizat, astfel:
unii folosesc sintagma tiina administraiei;
alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se
subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia;
n fine, alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului
englez Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n
suspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin.
Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutului
tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le
gsim la originea acestei discipline.
n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activiti
implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere14. Ea include
anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind
focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controlului
operaiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor sau
deosebirilor dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu
publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterul
public, n opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan
din forma de proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost
lansate dou teze15 i anume:
administraia public se distinge de administraiile private;
14 Lane, F. op. cit.; p.4
15 Debbasch, CharlesScience administrative. Administration publique; Prcis Dalloz; 1976;p.4

22

administraia public se identific cu administraiile private.


Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice,
deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i
deci nu poate fi confundat cu administraia privat, dup cum se poate observa i din
Tabelul nr.1. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n administraia francez, care a
fcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele private. Administraiile de
stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca publice, prin natura lor.
Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le presteaz statul, acest
fapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde activiti individuale particulare
iar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general,
public.
TIPURI DE ACIUNI

SECTORUL PUBLIC

SECTORUL PRIVAT

1) ORIENTARE

NONPROFIT

PROFIT

2) RELAII

COOPERARE

COMPETIIE

DIFICIL

POSIBIL

PUBLIC

PRIVAT

INTERUMANE
3) MANAGEMENT
STRATEGIC
4) MARKETING

OPIUNE PUBLIC

OPIUNEA PIEEI

FIXAREA IMPOZITELOR

VENITURI-CHELTUIELI

5) PROCESUL

CERERE

CERERE =

BUGETAR

PRODUCIE

PRODUCIE

6) STRATEGII DE

PARTICIPARE

CLIENTEL

DISTRIBUIE
7) PROCESUL POLITIC

INEVITABIL

8)RESPONSABILITATE

STAT-SOCIETATE

NU ESTE NECESAR
PRODUCTORCONSUMATOR

9) PRESIUNI/

FR POSIBILITI

POSIBILE DE

RECLAMAII

CERTE DE

SOLUIONAT

SOLUIONARE

23

10) CONTRACT/

N CONTEXTUL SOCIAL

N CONTEXTUL PIEEI

ANGAJAMENT

Tabel nr.1 Privire comparativ asupra sectoarelor public i privat


Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea
rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii,
determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune
unilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public.
Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceea
este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funcia
public. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile
lucrtorilor din administraia public, necunoscute personalului din ntreprinderile
private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o
ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu
poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen
publice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare
corespunztoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei
de-a doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private.
n aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un
asemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre
orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supune
imperativelor democratice.
Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i
autonomia administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare
acestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public
trebuie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie
particular.

24

Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni


de eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd
ntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de
reducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul
public.
Aceste

imperative

conduc

la

identificarea

administraiei

publice

cu

administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii.


Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre
administraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul
particular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea
obstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea
unei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n
administraia public.
De exemplu, un ntreprinztor dintr-o instituie privat va studia cu mult atenie
i minuiozitate documuntele necesare ntocmirii unui contract, deoarece aceste
operaiuni i vor afecta propriul patrimoniu. ntr-o instituie public, dimpotriv, un
contractant poate recurge la privilegiile administraiei prevzute de lege, pentru a
modifica clauzele contractuale. De aceea, funcionarii publici vor avea mai puin grij
fa de documentele elaborate, deoarece gradul lor de rspundere este mult mai redus
dect ntr-o situaie similar, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansat ideea
caracterului incompatibil ntre activitile publice i cele private, fapt care a servit drept
acoperire pentru numeroasele greeli de gestiune comise n serviciile publice.
Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite
particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la
ignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune
finanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii.
Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin
controlul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice,
nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire din
virtuile sectorului privat.

25

1.6. Rolul administraiei publice ntr-un stat de drept


Administraia public reprezint acea activitate care const n principal n
organizarea i executarea prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a
celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept.
n statele totalitare, aparatul administrativ se afl ntotdeauna la dispoziia
exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii
colectiviti naionale. n condiiile statului de drept funcioneaz principiul separaiei
puterilor, iar descentralizarea serviciilor publice i autonomia administrativ reprezint
coordonate fundamentale. n baza lor, structurile organizatorice i funcionale ale
administraiei se pot constitui, att la nivel statal- rezultnd administraia public central,
ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia
public local.
n fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta se datoreaz
continuitii activitii administraiei i a serviciilor sale pe de o parte, precum i a
performanei funcionarilor publici, pe de alt parte. Administraia exercit o anumit
influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are putere
pentru c ea nsi nseamn putere.
ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor i continuitatea
administraiei estompeaz amploarea schimbrilor politice care rezult din deplasri n
majoritatea parlamentar i din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau
chiar necunoscute.
n administraie, anumite organe i servicii exercit n domeniile care le sunt
proprii influene speciale. Diferii funcionari din ministere au un cuvnt greu de spus n
faa oamenilor politici. Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent
fa de puterea politic i de a nesocoti autoritatea acesteia.
Din acest motiv, dintotdeauna guvernele s-au preocupat de a frna administraia
i de a se proteja mpotriva nesupunerii i forei excesive a funcionarilor. Astfel,
guvernul i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i
revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar. Uneori,

26

guvernul este slab narmat n acest sens (de exemplu, prin acordarea dreptului la grev al
funcionarilor n unele ri).
Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n
aceasta. Dar administraia nu acioneaz n propriul interes economic, nici n cel al
preedintelui sau regelui, dup caz. n rile moderne, ea este destinat rezolvrii
problemelor de interes public, fiind legat de sistemul statal. Dei trebuie s colaboreze
cu publicul, administraia este investit cu mijloace de constrngere, dei n practic le
ntrebuineaz pe cele de excepie.
Evidenierea rolului administraiei publice n condiiile statului de drept, necesit
o abordare sistematic, privind analiza structural i funcional a administraiei care se
refer att la comportamentul intern al acesteia, ct i la raporturile cu celelalte elemente
ale sistemului social.
Termeni cheie: spaiu administrativ, administraie public, structur organizatoric,
birocraie, democraie, putere birocratic, fenomen birocratic.
Teste de autoevaluare

1. Artai care sunt modalitile de constituire a spaiului de activitate a administraiei


publice.
2. n ce const administraia public ca tip de activitate uman?
3. Definii din punct de vedere juridic administraia public?
4. Prezentai administraia public din punct de vedere a organizrii structurale.
5. Prezentai noiunea de birocraie n accepiunea lui Max Weber.
6. Reliefai abordrile noiunii de administraie public n literatura de specialitate.

27