Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
din Romania
Prof.univ.dr. Armenia ANDRONICEANU,
Catedra de Administratie si Management Public
Facultatea de Management
Academia de Studii Eeconomice din Bucuresti
PCI se refera la perceperea gradului de coruptie asa cum il resimt (1) oamenii de afaceri, (2) analistii de risc si
(3) publicul larg dintro tara. Indicele variaza de la 10 (nivel maxim de probitate) la 0 (nivel maxim de
coruptie). Notarea se realizeaza in fiecare tara pe baza unor studii independente (anchete) elaborate pe
parcursul ultimilor ani.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC 5/2005
Finlanda, Presedintele numeste candidatul lui la functia de Prim Ministru iar in Suedia puterea regala e
limitata la atributii oficiale si ceremoniale insa, de curand unul dintre rolurile sefului statului este si
acela de a-l propune pe Primul Ministru.
Parlamentul, atat al Suediei, cat si al Finlandei, are cate o structura cu atributii
asemanatoare: in Suedia, Parlamentul are un prezidiu format din 4 purtatori de cuvant dintre care unul
propriu (Talman) cu rol de coordonator al activitatii Parlamentului provenind din randurile membrilor
partidelor politice, in timp ce in Finlanda membrii Parlamentului aleg un purtator de cuvant si doi
adjuncti cu atributii in planificarea si aprobarea agendei sedintelor plenare precum si a chestiunilor
conexe problemelor legate de sedintele in plen.
Ambele state au cate un Parlament unicameral. Cel suedez are 349 de membri iar cel
finlandez 200 membri insa toti sunt alesi in mod direct la fiecare patru ani.
O alta asemanare este referitoare la initiativa legislativa care, in ambele cazuri apartine
Guvernului. Cu toate acestea si membrii Parlamentului pot veni cu propuneri.
Asemanari se inregistreaza la nivelul Cabinetului Primului Ministru unde sunt structuri
asemanatoare din punctul de vedere al atributiilor. Astfel, in Suedia, la nivelul cabinetului Primului
Ministru, exista Biroul Primului Ministru (Stadtradsberedningen) care este format din aproximativ 55
de persoane si este divizat in doua: Unitatea de Informare Politica si Consultanta care reuneste
reprezentanti politici, organizati potrivit unor principii clare si Departamentul de Legislatie care este
format din persoane fara orientare politica si se implica in toate procedurile constitutionale si legale. In
Finlanda Biroul Primului Ministru functioneaza ca un minister si are trei componente: Departamentul
General (activitati administrative, serviciul de traduceri si arhivele), Compartimentul de Informare si
Grupul de Planificare a Politicilor Publice.
In ambele state administratia e structurata pe trei nivele: national, regional si local iar
institutiile de la nivelele inferioare au ca principala atributie implementarea deciziilor luate pe
nivelurile superioare. Totusi, din punctul de vedere al descentralizarii, exista diferente majore la care
se va reveni in sectiunea urmatoare.
Este de remarcat ca ambele sisteme administrative recunosc nivelul european ca nivel distinct
si cu un impact major asupra guvernarii dar si asupra vietii de zi cu zi, fapt ce justifica legitimitatea
reprezentantilor in structurile europene.
3. Principalele deosebiri intre sistemele administrative analizate
Pentru inceput, este de remarcat ca Finlanda este e o republica prezidentiala in timp ce Suedia
este o monarhie constitutionala.
Suedia inregistreaza o particularitate in cadrul autoritatii judecatoresti in ceea ce priveste
existenta unei curti administrative speciale cunoscuta sub denumirea de Curtea Superioara
Administrativa a tuturor instantelor.
O alta distinctie se poate face la nivelul legislatiei de baza. Astfel, Constitutia suedeza
adoptata in anul 1978 se bazeaza pe trei legi fundamentale: Legea referitoare la modalitatile de
guvernare, elaborata in 1974, Legea pentru succesiune, datand din anul 1810, Legea libertatii presei,
elaborata in 1949. In 1991 a fost introdusa a patra lege fundamentala, aceea referitoare la libertatea de
exprimare. Constitutia finlandeza nu are alte acte fundamentale ci doar legi ordinare care detaliaza
prevederile sale.
In ceea ce priveste modul de elaborare a propunerilor legislative in Guvern, modalitatile de
lucru sunt substantial diferite. Astfel, in Finlanda, ministerele impreuna formeaza Consiliul de Stat a
carui misiune este aceea de a pregati continutul proiectelor de legi care urmeaza sa fie inaintate
Parlamentului in numele Presedintelui. Ministrii lucreaza, pe de o parte in cadrul ministerelor in care
au fost numiti dar, pe de alta parte si in cadrul Guvernului. Aceasta ultima forma implica participarea
in Comitetele Cabinetului, sesiunile plenare si sesiunile prezidentiale. Ministerele se ocupa de
asemenea de un consistent pachet de probleme administrative care intra in competenta conducerii
centrale.
In Suedia, Guvernul Central este reprezentat la nivel regional prin Birourile Administrative de
District (lansstyrelse) conduse fiecare de catre un Guvernator numit de Guvern pe sase ani. Ceilalti
membri ai Birourilor Administrative de District sunt numiti de consilierii districtului.
Sarcina principala a acestora este sa reprezinte Guvernul central, in special in problemele de
planificare regionala, de coordonare si de administrare la nivel de district. In plus, cateva Agentii
Centrale au birouri regionale, adesea chiar la nivel de district, care sunt conduse de catre Guvernatorul
Districtului. Consilierii districtului (landsting) si municipalitatile sau comunele (kommun) joaca un rol
important in managementul public.
4. Avantajele esentiale si limitele sistemelor aministrative analizate
Referitor la modelul suedez se remarca multitudinea de agentii independente din subordinea
ministerelor si grupurile constituite la nivelul districtelor dar si numeroasele comisii si comitete care
opereaza alaturi de ministere. Exista asadar, cateva sute de agentii si birouri de stat de diferite tipuri
implicate in serviciul public.
In afara acestor grupuri exista 80 - 90 birouri centrale si agentii care au putere decizionala
delegata de catre Guvern. Ex: Biroul National de Sanatate si Bunastare, Biroul National de Taxe,
Agentia Nationala de Invatamant, Biroul National pentru Agricultura, Biroul National pentru Protectia
Familiei, Constructia de Locuinte si Planificare, Biroul National al Politiei etc.Toate acestea sunt
independente, sunt conduse de cate un director general numit de catre Guvern pentru sase ani si
inainteaza Guvernului propuneri pentru dezbatere. Ele sunt un exemplu clar ca, desi fac parte dintr-un
sistem centralizat, pe de o parte existenta acestor forme dispersate la nivel teritorial cu atributii si
competente clare, care pot formula propuneri de proiecte de lege, face ca actul decizional sa fie
obiectiv, sa reprezinte intr-adevar o nevoie de reglementare care sa poata fi apoi implementata cu
usurinta fara o opozitie din partea autoritatilor locale.
Traditia suedeza pentru abordarea problemelor pe termen lung (gandirea pe termen lung) a
condus la creare unui sistem flexibil si pluralist care cuprinde grupuri, institutii de cercetare si
universitati. Mai exista si alte organisme care functioneaza pe langa ministere sau in cadrul unor
birouri permanente care emit rapoarte specifice periodice. In cadrul propunerilor de lege pe care le
face Guvernul sunt sau pot fi implicate o serie de persoane sau institutii care sunt consultate sau care
avizeaza continutul propunerilor. Acestea pot face parte din: comisii (comitete) de informare
(consultare) si ancheta (membrii ai Parlamentului, reprezentanti ai conducerii, ori alte organizatii
interesate in problema analizata, experti in stiinte ori reprezentanti ai grupurilor administrative).
Fiecare raport al comisiilor este trimis catre ministrul responsabil si catre agentiile administrative si
organizatiile nonguvernamentale, pentru o analiza. Orice organizatie, indiferent de domeniul in care isi
desfasoara activitatea, este libera sa transmita propriile opinii catre ministerul de resort. Materialul
prezentat este analizat si poate reprezenta o baza pentru formularea propunerilor de politici publice
guvernamentale transmise catre Parlament. Aplicarea acestei proceduri consuma adesea destul de mult
timp, insa este considerata un mijloc eficient de desfasurare a activitatii unui guvern democratic.
Astfel se ofera partidelor din opozitie si organizatiilor sociale care iau parte in mod
direct/indirect la elaborarea deciziilor de politici politice, ocazia de a informa Guvernul inainte ca
acesta sa ia o decizie.
Personalitati cu functii de conducere in industrie, comert sau in alte domenii pot fi invitate sa
participe la discutiile care au loc in cadrul Comisiilor/Comitetelor de Consultare.
In ceea ce priveste sistemul finlandez se considera ca existenta Curtii Superioare
Administrative este si un avantaj existand o delimitarea clara a atributiilor intre instantele care
garanteaza un act al justitiei mai ferm si mai independent si stimuleaza autoritatile in indeplinirea
eficienta a atributiilor ce le revin. Constituirea unei astfel de instante separate este de dorit si in
sistemul romanesc, de altfel, ea exista si in sistemul francez si in alte sisteme vest europene.
In ceea ce priveste modelul suedez, este de remarcat faptul ca sistemul este mai centralizat,
sefii Birourilor Administrative de la nivelul districtelor fiind numiti de catre Guvern pe o perioada de 6
ani. Acest fapt, vine ca o limitare mai ales daca il comparam cu sistemul finlandez sau chiar si cu cel
romanesc unde autoritatile locale sunt alese in mod direct de catre cetateni. Mai mult, in Finlanda nu
exista la nivel local institutii centrale de control, fiind dominanta autonomia administrativa a
municipalitatilor.
O problema in modelul finlandez este faptul ca mai exista anumite activitati publice
monopolizate de stat care ar putea fi transferate in domeniul privat pentru a fi mai ieftine, si, prin
urmare, mai competitive.
O alta situatie este cea inregistrata la nivel local si anume in cadrul asociatiilor/ federatiilor
autoritatilor locale si regionale finlandeze care au un statut neclar si adesea incoerent. Probabil ca o
reglementare mai clara care sa delimiteze atributiile acestor structuri ar aduce un plus de
functionalitate.
5. Principalele aspecte aplicabile in sistemul administrativ din Romania
Din punctul de vedere al formei de guvernare, Romania este o republica prezidentiala ca si
Finlanda.
Daca ar fi sa comparam sistemul central de guvernare, trebuie sa remarcam ca modelul
romanesc este mai compatibil cu cel finlandez, din punctul de vedere al modului cum se iau deciziile
la nivelul Guvernului. Astfel, in Romania, deciziile si proiectele de legi se pregatesc la nivel de
ministere, in Romania, iar daca exista mai multe ministere care sa aiba atributii in domeniul de
reglementare sunt consultate si acestea. Insa, la final, decizia se ia la nivelul Guvernului, in sedinta de
Guvern. Aici apare o alta diferenta intre sistemul romanesc si cel finlandez care se aseamana cu cel
suedez. In sistemul administrativ din Romania nu exista atatea forme distincte sub care sa se reuneasca
membrii Guvernului. Membrii executivului de la Bucuresti se intalnesc, de obicei in sedinta plenara o
data, sau in mod exceptional, de doua ori pe saptamana. Asa se intampla si in Suedia. In plus nivelul
informal de negociere al deciziilor politice si de politici publice organizat in cadrul Scolii de Seara
in modelul finlandez, nu are nici un fel de corespondent in agenda Guvernului Romaniei desi,
realitatea a dovedit ca deciziile se iau de cele mai multe ori la astfel de nivele. Totusi cu o regulalitate
destul de mare liderii politici din Romania organizeaza intalniri in cadrul carora au loc dezbateri si
adesea se iau decizii politice importante sau se analizeaza problemele aparute pe agenda publica. In
anul 2005 s-au constituit 12 comitete si comisii speciale care analizeaza si iau decizii in procesul
politicilor publice.
Un alt corespondent este sistemul electoral care include alegeri o data la patru ani pentru
membrii parlamentului. In ceea ce priveste durata mandatului Presedintelui, cele trei sisteme difera
semnificativ, presedintele Finlandei este ales o data la 6 ani, cel al Romaniei o data la 5 ani iar Suedia
fiind o monarhie constitutionala, regele indeplineste aceasta functie pe viata.
Din punctul de vedere al administratiei locale, sistemul romanesc este mai apropiat de cel
suedez, aceasta pentru ca si sistemul romanesc este inca centralizat si, astfel mai mult controlat de
catre autoritatile centrale. Ceea ce ne diferentiaza insa este multitudinea de agentii independente
suedeze aflate in coordonarea ministerelor si grupurile constituite la nivelul districtelor care au
atributii decizionale determinate. In sistemul romanesc exista institutii de tipul agentiilor, insa ele sunt
subordonate decizional fie unuia sau mai multor ministere, fie Cancelariei Primului Ministru.
In ceea ce priveste sistemul curtilor, in mod evident sistemul romanesc este mai apropiat de
cel finlandez, existand trei niveluri la care se organizeaza justitia: local, districtual si cel al curtilor de
apel. Totusi, procedura de judecata in Finlanda, spre exemplu la nivelul curtilor locale, se face cu
participarea unui complet de judecata format din 5-7 jurati, ceea ce nu se intampla in sistemul
romanesc. Din sistemul romanesc lipseste si Curtea Suprema Administrativa cu atributii in judecarea
cazurilor in care sunt implicate institutiile statului. In Romania aceste cazuri se analizeaza in instantele
de judecata in care exista sectii de contencios administrativ.
Si la noi exista institutii asemanatoare cu cele din Suedia in domeniul pregatirii functionarilor
publici si anume Institutul National de Administratie implicat in pregatirea si perfectionarea
personalului si Agentia Nationala a Functionarilor Publici cu rol in gestionarea managementului
functiei publice, monitorizarea si controlul in domeniul exercitarii functiilor publice. In Suedia,
Ministerul Finantelor are un rol important in administrarea resurselor umane. Agentia Nationala pentru
Angajatii Guvernamentali (SAV) din subordinea Ministerului Finantelor este responsabila pentru
incheierea contractelor colective si pentru implementarea noii politici de personal in sectorul public.
Un aspect care poate fi preluat din sistemul administratiei publice finlandeze este faptul ca in
cadrul fiecarui minister exista intre 4 si 7 departamente. Este de semnalat ca in ministerele romanesti
exista in medie mai mult de 13 directii generale in fiecare minister. Acest fapt semnifica o fragmentare
prea mare si o suprapunere de atributii in unele domenii unde este nevoie de mai multa consistenta si
uniformitate pentru celeritatea luarii deciziilor. Ar fi necesara o modificare a structurii organizatorice a
ministerelor in urma unei analize atente pentru a se elimina suprapunerile de atributii in
departamentele acestora. Reorganizarea lor de o maniera clara si coerenta poate asigura o coordonare
unitara a politicilor sectoriale.
O alta particularitate a sistemului finlandez o reprezinta relatiile dintre Guvern si Parlament
atat la nivel central cat si la cel al autoritatilor locale. Guvernul raporteaza anual Parlamentului despre
imbunatatirea administratiei la nivel central, regional si local. Se apreciaza ca un asemenea sistem de
raportare nu poate fi decat benefic din perspectiva nevoii imperative de dezvoltare a autonomiei
manageriale si financiare a autoritatilor locale. Acesta poate influenta si asigura o coerenta si o
planificare strategica suficient de clara care sa contina prioritatile, obiectivele, actiunile, resursele si
termenele stabilite. Este de remarcat locul important pe care il au principiile de guvernare din
Finlanda, respectul fata de minoritati derivat din analiza asupra modului in care finlandezii, spre
deosebire de norvegieni sau suedezi care au asimilat populatia Smi, au protejat continuitatea acestei
minoritati prin promovarea si respectarea valorilor lor culturale constituind o institutie reprezentativa
cu atributii decizionale si administrative speciale, si anume Parlamentul Smi.
Dintr-o anumita perspectiva semnificativ este faptul ca in Finlanda exista doua limbi oficiale,
finlandeza si suedeza, desi proportia populatiei de nationalitate suedeza este estimata la aproximativ
5%. Aceasta recunoastere este insotita de o serie intreaga de adaptari in functionarea administratiei
publice (unde functionarii sunt obligati sa cunoasca limba si sa o foloseasca daca intra in contact cu un
vorbitor), in invatamant (fiind studiata ca disciplina obligatorie pana la nivelul liceal inclusiv si uneori
si in universitati) mergand pana la existenta inscriptiilor bilingve - insotite in majoritatea cazurilor si
de varianta in limba engleza pe toate suporturile orientative si informative.
Desi articolul reuneste doar cateva din rezultatele unui studiu comparativ de administratie
publica mai amplu, putem intelege ca dincolo de contributia teoretica a acestuia, exista si o
dimensiune pragmatica a cercetarii derivata din faptul ca au fost identificate o serie de modalitati de
transfer de know-how din administratia publica a tarilor scandinave in administratia publica din
Romania, oferindu-se astfel un suport important in procesul de adaptare a sistemului nostru la
particularitatile contextului european.
BIBLIOGRAFIE
10
Hardjono, T. W., Drumul European spre excelenta, DG III, Comisia Europeana, 2003,
Promotion of European Quality Policy in Romania, Bruxelles, 2004
Lang, P., The Basis of Management on Public Organisations, Peter Lang Publishing, New
York, 2004
Ziller, J., Egalite et merite, Lacces a la function publique dans les Etats de la Communaute
Europeenne, Institut Europeen d Administration Publique, Bruylant, Bruxelles, 2003
http://www.finlex.fi/
http://www.sweden.se/templates/cs/
http://www.sweden.gov.se/
11