Cuprins:

CAPITOLUL

I-EXCEPIA

DE

NELEGALITATE..................................................................2

1.1

Trsturile caracteristice ale excepiei de nelegalitate................

.3
1.2

Condiiile

care

poate

fi

invocat

excepia

de

nelegalitate.................6
1.3

Obiectul

excepiei

de

nelegalitate .......................................................................................10
1.4 Instana competent..............
..................13
1.5 Soluionarea excepiei de nelegalitate..............
..............14
1.6 Efectele soluiei pronunate pe calea excepiei de nelegalitate asupra aciunii
principale15
CAPITOLUL II PRACTICA JUDICIAR N MATERIA EXCEPIEI DE
NELEGALITATE
...............17
CAPITOLUL

III

CONCLUZII

PROPUNERI.2
3
BIBLIOGRAFIE
.25

Excepia de nelegalitate:Noiune i natur juridic

In timp ce aciunea n anularea unui act administrativ este o cale principal si direct
prin care se urmrete ca instana de contencios administrativ s pronune desfiinarea
efectelor juridice ale actului administrativ respectiv,excepia de nelegalitate este doar un
mijloc de aprare.
Posibilitatea folosirii exceptiei de nelegalitate ca mijloc de aparare in favoarea prii
mpotriva creia se opune un act administrativ nelegal,a fost relevat de doctrina
administrativa veche,temeiul juridic fiind art.35 din Lega 1912 a naltei Curi de Casie i
Justiie.
Asfel,potrivit art.35 alin(7) din aceast lege tribunalele ordinare nu se puteau pronuna
asupra ilegalitii unui act administrativ dect pe cale de excepie.
De asemena,prof.Paul Negulescu arat c,sub imperiul Legii din 1925 nalta Curte de
Casaie,n recursul fcut de comuba Rosiorii de Vede,proclam c partea vtmat,ntr-un dret
al su printr-un act administrativ de autoritate,se poate adresa direct instantelor ordinare
conform dreptului comun,iar soluia naltei Curi este juridic,cci actul administrativ nu
devine legal prin faptul c nu a fost atacat n termen naintea contenciosului.Prin crearea
contenciosului administrativ s-a dat particularului un mijloc rapid de a nltura actul
administrativ de autoritate fcut contra legii,dar nici Legea din 1925,nici legile urmatoare nu
au neles s restrng drepturile particularilor,privitoare la daunele ce ei le puteau urmari
conform dreptului comun.
Aa cum s-a remarcat,Legea nr.554/2004 este prima lege care a reglementat in mod
expres excepia de nelegalitate a actului administrativ.
Referitor la natura sa juridic,putem afirma ca excepia de nelegalitate este, pe de o
parte, un mijloc de aparare sui generis,dar,pe de alt parte,este i o cale accesorie distinct de
2

verificare a legalitii unui act administrativ cu procedura si condiii proprii de exercitare.

m jurisprudena Instanei Supreme,s-a reinut c excepia de nelegalitate este:
-o nou procedur n raport cu prevederile anterioare ale Legii nr 29/1990 i prin
derogare de la principiul general consacrat de art.17 din Codul de procedur civil.
-un mijloc de aprare ntr-un proces i avnd ca scop soluionarea cauzei fr a se ine
seama de actul vizat,n msura n care se constat c acesta este ilegal.
-o nou procedur privind excepia de nelegalitate,prin derogare de la reglementarea
cadru a art.17 din Codul de procedur civil,potrivit creia cererile accesorii si incidentale
sunt n competena instanei sesizate cu judecarea cererii principale.1

1.1 Trsturile caracteristice ale excepiei de nelegalitate, n temeiul noii legi a

contenciosului administrativ, sunt urmtoarele:

a)

este o aprare, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea
nelegalitii i nlturarea lui din cauz. De aceea, faptul c termenul de exercitare a aciunii
directe n anularea actului a expirat i c aciunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea
excepiei de nelegalitate.

b)

poate fi ridicat oricnd (este imprescriptibil), i pe tot parcursul procesului judiciar (fond
sau recurs). Astfel, n cazul n care nu a fost ridicat n faa instanei de fond, sau dac a fost
ridicat i respins, excepia poate fi ridicat din nou n recurs, prin cererea de recurs, fie
ulterior, deoarece legea precizeaz oricnd n cadrul unui proces (art.4 alin.1). c)

vizeaz

numai actele administrative tipice, nu i actele administrative asimilate. Dac ne raportm la

art.2 alin.2, care asimileaz refuzul nejustificat i tcerea administrativ actului administrativ,
am putea concluziona c i aceste manifestri de voin exprese sau tacite ale administraiei
publice pot fi cercetate pe calea excepiei de nelegalitate; concluzia nu poate ns fi acceptat,
deoarece excepia de nelegalitate este un mijloc de aprare a prii de un act existent, nu de un
act ce nu a fost emis (1); partea care invoc actul n instan nu poate invoca faptul c nu a
rspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invoc excepia are ca scop nlturarea
actului din proces, nu obinerea unui rspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea
autoritii publice la a aciona ntr-un anumit fel, or nu aceasta este raiunea de a fi a acestui
mijloc procedural.

d)

poate fi ridicat de oricare parte a procesului, sau de instan din oficiu.

e) instana de

drept comun poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ numai n cazul n
1 Emanuel Albu,Dreptul contenciosului administrativ,Editura Universul Juridic,Bucuresti,2008,p264266

care de actul administrativ cercetat nu depinde soluioarea n fond a pricinii, fapt ce va fi

reflectat ulterior de considerentele hotrrii.

f)

natura juridic a excepiei este aceea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac
are efecte doar inter partes.

g) poate fi

ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti - civil, comercial, de dreptul

muncii, penal, precum i n procese de contencios administrativ - ns nu i n cazul
procedurilor administrativ-jurisdicionale, deoarece acestea rmn ci administrative de atac,
specie a recursului administrativ, chiar dac mprumut caracteristici jurisdicionale.
h)

competena

soluionrii pe fond a excepiei de nelegalitate aparine instanei de contencios administrativ,

sesizat fiind de instana n faa creia a fost ridicat, prin ncheiere motivat; pe tot parcursul
judecrii excepiei de nelegalitate, cauza principal va fi suspendat.
i)

urma

constatrii

nelegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice, att fa de

destinatar, ct i fa de tere persoane, singurul efect al declarrii nelegalitii lui constnd n
faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul
acesteia. ntr-o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului
administrativ va trebui pus din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului
judecat, invocat de pri sau de instan din oficiu.

j) pe calea aciunii

directe n contencios administrativ, actul este anulat de instan, acest lucru fiind trecut n
dispozitivul hotrrii; n cazul excepiei de nelegalitate, constatarea nelegalitii actului se
face de ctre instana de contencios administrativ printr-o hotrre, iar de ctre instana n faa
creia a fost ridicat, n considerentele hotrrii, unde va fi reluat dispozitivul hotrrii de
contencios administrativ.

k)

excepia

de

nelegalitate este admisibil indiferent de faptul c actul n discuie mai poate fi contestat pe
cale direct sau nu, deoarece legea nu face aceast distincie.

l)

excepia

de

nelegalitate i actele exceptate de la aciunea direct n contencios administrativ.

n temeiul vechilor reglementri ale contenciosului administrativ i n condiiile n
care Constituia din 2003, varianta iniial, nu consacra excepii de la contenciosul
administrativ, unii autori au fost de prere c excepia de nelegalitate era inadmisibil n cazul
actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ, cu excepia cauzelor
penale, atunci cnd actul respectiv condiioneaz vinovia persoanei trimise n judecat.
Dimpotriv, ali doctrinari au considerat c n condiiile sistemului constituional din 1991, i
4

actele exceptate pot fi nlturate din soluia procesului pe aceast cale procedural .
n prezent, discuia se poart pe fondul existenei unor excepii de la contenciosul
administrativ n textul legii fundamentale (art.126 alin.6), ns i raportat numai la legea
contenciosului administrativ, soluia ar fi aceeai: n cazul actelor exceptate de la controlul
judectoresc al instanelor de contencios administrativ prin Constituie i legea contenciosului
administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de
comandament cu caracter militar - excepia de nelegalitate este admisibil, pentru c actul nu
este atacat direct i anulat, ci doar ignorat n judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre
exemplu, acordarea despgubirilor; la fel, n cazul actelor exceptate pe temeiul recursului
paralel, excepia este admisibil, intenia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de
sub controlul justiiei, ci de a le da n competen unei alte instane dect cea de contencios
administrativ.

Exemple practice n care se poate folosi excepia de nelegalitate2:

a) atunci cnd se dorete obinerea anulrii unui act administrativ individual, ns nu i
a actului administrativ normativ pe baza cruia a fost emis acel act (acesta declannd o alt
competen); n acest caz, actul individual este atacat direct, prin aciune, iar actul normativ,
indirect, prin ridicarea excepiei de nelegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar
primul justificndu-se a fi atacat cu aciune direct n anulare.
b) n cazul n care aciunea direct n contencios administrativ s-a prescris prin
expirarea termenului de contestare, iar n baza actului administrativ astfel definitivat a fost
emis un alt act administrativ, atacabil cu aciune direct; nelegalitatea actului atacat direct
deriv din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedit prin ridicarea excepiei de
nelegalitate a actului anterior, cel definitivat. Aceast modalitate este aplicabil i refuzurilor
explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizaie de construcie pe motivul c planul
urbanistic zonal nu permite, n condiiile n care acest plan este ilegal.

c) n

cazul n care actul ce impune anumite obligaii nu este respectat de ctre destinatar i, ca
urmare a acestei nerespectri, se trece la executarea silit, persoana fizic sau juridic poate
ridica excepia de nelegalitate a actului cu prilejul contestrii actului de executare silit.
d) se pot solicita
despgubiri, pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de nelegalitate a unui act
2 D.Lupacu, L.Vian, D.I.Pasre, Culegere de practic judiciar, Editura Universul Juridic, Bucureti,
2005,p 354

administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizaie de demolare executat).

e) de asemenea, se
pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de nelegalitate
a actului administrativ, atunci cnd acesta s-a definitivat, i nu mai poate fi atacat pe cale
direct.

1.2 Condiiile n care poate fi invocat excepia de nelegalitate3

Legea contenciosului administrativ reprezint noul cadru juridic general n temeiul
cruia instanele judectoreti sunt competente s cenzureze activitatea acelor organe ale
puterii executive care prin actele i faptele lor vtma drepturi recunoscute de lege
persoanelor fizice i juridice. n literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 i a
Legii nr. 29/1990, n prezent abrogat, au fost enunate i analizate condiiile introducerii
aciunii mpotriva actelor administrative ilegale i care, se regsesc, n parte dar cu unele
schimbri, i n cazul noii reglementri i anume 4: condiia ca actul atacat n justiie s fie un
act administrativ; prin respectivul act s se vatme un drept recunoscut de lege sau un interes
legitim; actul s provin de la o autoritate administrativ; anterior introducerii aciunii n
justiie s se fi mplinit procedura administrativ prealabil; aciunea s fie introdus n
termen; precum i dou condiii negative constnd n faptul c actul atacat n justiie s nu fie
exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanarea acestei forme de verificare nu trebuie
s se prevad expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ n
activitatea instanelor de judecat.
Excepia de nelegalitate (sau de "ilegalitate" acelai lucru) este o noiune tradiional
a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a
reglementat-o n mod expres, pn la Legea nr. 554/2004. n mod constant s-a admis c
excepia de nelegalitate este o aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui
3 Antonie Iorgovan,Liliana Vian,Alexandru Sorin Ciobanu,Diana Iuliana Pasre,Legea
contenciosului administrativ cu modificarile si completarile la zi,Editura Universul
Juridic,Bucuresti,2008,p 136

4 I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii
contenciosului administrativ n Dreptul nr. 6/1991, p. 14 i urm.

act administrativ ilegal ce are inciden cu cauza (spea) respectiv. Tocmai de aceea,
excepia de nelegalitate poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor
judectoreti (att n cauzele civile, ct i n cauzele penale) i de orice parte din proces,
precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. S-a susinut de asemenea n doctrin c
existena finelor de neprimire specifice contenciosului administrativ nu reprezint un
impediment n invocarea excepiei de nelegalitate, pentru c nu este vorba despre o aciune n
desfiinarea actului ci doar un mijloc de aprare pentru a face actul neoperant ntr-o anumit
cauz i numai ntre prile respective.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ndeprtndu-se de tradiia acestei
instituii juridice, aduce o nou concepie, reglementnd excepia de nelegalitate pe
"matricea" oferit de Titlul V al Constituiei Romniei, consacrat Curii Constituionale, care
reglementeaz i regimul juridic al excepiei de neconstituionalitate. S-a afirmat n doctrina
recent c ne aflm n prezena unei situaii similare n cazul excepiei de nelegalitate, ce
presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege i c soluia legiuitorului
constituant n cazul excepiei de neconstituionalitate, n sensul sesizrii pentru judecarea
excepiei a "instanelor specializate", se impune n baza principiului analogiei legii.
Prin dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevzut c:
"Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana,
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
ncheiere motivat

instana

de

contencios

administrativ

competent,

suspendnd

cauza 5.Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n

edin public, cu citarea prilor.
Prin noua reglementare aceast competen revine exclusiv instanelor
specializate, de contencios administrativ, instanele de drept comun avnd doar dreptul de a le
sesiza pe cele dinti. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfurat n cadrul
unui proces separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit cruia
judectorul aciunii este i judectorul excepiei.
Soluia legislativ aleas, de atribuire n competena exclusiv a
instanelor de contencios administrativ a excepiei de nelegalitate, este criticabil i pentru
faptul c ignor mprejurarea c soluionarea complet i unitar a unei cauze civile,
comerciale, penale sau de alt natur nu se poate realiza n condiii optime fr examinarea,
5 Alexandru Ioan, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, , Drept administrativ, Ediia a II-a revzut i adugit, Editura Lumina
Lex, Bucureti, 2007., p.573

de ctre acelai judector, a tuturor problemelor de fapt i de drept ridicate, inclusiv a unor
excepii aflate ntr-o relaie indisolubil cu fondul procesului.

Ridicarea

excepiei

de

nelegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei n dou cauze, deduse judecii unor
instane diferite, respectiv una de drept comun care se suspend i cealalt de contencios
administrativ, ceea ce conduce, n mod cert, la o prelungire inutil a litigiului.
Se

mai

apreciaz

sfera

controlului

jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, aa cum este delimitat de art. 4

alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost redus excesiv, doar la actele administrative unilaterale
pe care una din pri i sprijin aprarea i de care depinde soluionarea n fond a cauzei, pe
cnd doctrina anterioar avea n vedere att actele administrative individuale, ct i actele
administrative normative i operaiunilor materiale tehnice.
Pe de alt parte, n ipoteza admiterii
excepiei de nelegalitate, actele administrative de autoritate (individuale sau normative) i
continuau existena, dar aplicabilitatea lor era nlturat n privina participanilor la proces,
fa de care rmneau ineficiente.

Cu alte cuvinte, hotrrile judectoreti

pronunate n astfel de situaii produceau efecte juridice numai fa de pri (inter partes
litigantes), ceea ce nseamn c era posibil ca acelai act administrativ de autoritate sau
faptele asimilate lui, declarate nelegale de ctre instana de judecat de drept comun, s fie
considerate legale n cadrul altui proces civil sau penal.
Din formularea textului legal nu
rezult ce soluie va pronuna instana de contencios administrativ (care nu a fost sesizat cu o
aciune direct n anulare a actului administrativ), innd seama, desigur, de soluiile posibile
conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac nici un fel de precizri referitoare la calitatea
prilor i la necesitatea citrii autoritii publice emitente, interesat s-i susin propriul act
administrativ i s participe la judecat spre a-i valorifica dreptul legitim la aprare, n
contradictoriu cu celelalte pri.

Se consider c aplicarea noului

regim juridic al excepiei de nelegalitate, prin care este suprimat o prerogativ esenial a
instanelor judectoreti de drept comun, recunoscut n mod tradiional de doctrina i
jurisprudena romn, chiar i n perioadele de reglementare legislativ a instituiei
contenciosului administrativ, nu va contribui la nregistrarea unor rezultate notabile pe linia
unei protecii juridice eficace a drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor.
n

realitate,

prin

noua reglementare a excepiei se va ajunge la aceeai finalitate, adic la nlturarea actului

administrativ nelegal din soluionarea cauzei, pe baza unei hotrri irevocabile pronunat de
8

instana de contencios administrativ, ceea ce implic, indiscutabil, prelungirea nejustificat a

procesului, n detrimentul prii interesate, ale crei drepturi subiective i interese legitime ar
putea fi satisfcute mai operativ prin examinarea incidentului de ctre aceeai instan de
drept comun.
Condiiile invocrii excepiei sunt urmtoarele:
1) n primul rnd, poate fi invocat, pe calea excepiei, ilegalitatea actelor i faptelor
supuse controlului pe calea aciunii directe, precum i ilegalitatea actelor normative pe care
acestea se ntemeiaz. De aceea aceste acte i fapte, pentru a putea fi invocate n mod
incidental, trebuie s ntruneasc aceleai condiii care le sunt necesare i n cazul aciunii
directe.
n literatura de specialitate6 s-a susinut ideea c actele exceptate de la controlul
judectoresc pe cale direct, n baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, n
condiiile aceleai legi, pe calea excepiei de ilegalitate, ntruct s-ar ajunge pe cale indirect
la eludarea procesual a unor dispoziii prohibitive categorice. Dac ns totui un act
administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judectoresc, a produs o
vtmare, iar ulterior organul de stat competent l-a desfiinat, cel pgubit se va putea adresa
instanei de judecat n condiiile dreptului comun pentru a cere nlturarea vtmrii sale,
considerat a fi produs printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai
exist), fapt ns ilicit i a crui ilegalitate invocat n instan se probeaz prin chiar
desfiinarea administrativ a actului juridic.

2) n

al doilea rnd, invocarea excepiei de ilegalitate 7 se poate face numai n condiiile procedurale
ale Legii nr. 554/2004 pentru aciunea direct, n afara condiiei procedurii administrative
prealabile i a termenului de introducere a aciunii. Ambele condiii nu se justific a fi
ndeplinite ntruct prin aciunea principal nu se pretinde verificarea legalitii unei msuri
administrative, ori n acest caz nu mai subzist nici cerina adresrii prealabile la organul
administrativ, iar termenul de introducere al aciunii este cel din dreptul comun, nu cel
prevzut n Legea nr. 554/2004, n afara cazului n care excepia din legalitate s-a invocat
chiar ntr-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepia ilegalitii
reglementrii administrative n cadrul procesului privind anularea unui act administrativ
6 Antonie Iorgovan. . Noua lege a contenciosului administrativ genez, explicaii i jurispruden, Ediia a II-a,
Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p. 32

7 D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ comentarii i explicaii, Editura CH Beck, Bucureti,

2009, p.360

individual. n ce privete excepia de ilegalitate ea nu este supus nici unui termen de

prescripie putnd fi invocat oricnd n cadrul litigiului pentru care aciunea principal nu
este prescris.
Condiiile procedurale de invocare a excepiei sunt urmtoarele8:

1)

excepia se invoc n faa instanei competente s judece 9 cauza, iar actul administrativ astfel
contestat, deci dup cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluionat de instana de
contencios competent;

2) n litigiul n care se

invoc excepia va putea fi introdus funcionarul care poart rspunderea pentru actul
administrativ a crui ilegalitate a fost invocat precum i superiorul su ierarhic din ordinul
scris al cruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului
dac aciunea este ndreptat mpotriva funcionarului;

3) termenul n care

se poate pretinde nlturarea vtmrii este cel de drept comun, nuntrul cruia se poate
invoca i excepia.

Se poate ntmpla

ca reclamantul care pretinde nlturarea vtmrii, acordarea de despgubiri, etc., s nu fi

cunoscut existena unui act sau fapt administrativ ilegal care s stea la baza vtmrii sale.
Dac pe parcursul soluionrii cauzei i n urma invocrii excepiei de ilegalitate instana
stabilete cauza real a litigiului constatnd c nu este competent, material, s soluioneze
excepia i va declina competena n favoarea instanei care este competent s dispun
judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepiei se vor aplica i
dispoziiile procedurale ale Legii contenciosului administrativ.

1.3 Obiectul excepiei de nelegalitate10

Potrivit art.4

alin.( 1) fraza I,din lege,n forma iniial,legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces,pe cale de excepie,din oficiu sau la cererea prii
interesate.

Potrivit art.4 alin.(1) fraza

I,din lege,n forma actual,dup intrarea n vigoare a Legii nr 262/2007,legalitatea unui act
8 Antonie Iorgovan,op cit,p 33
9 A se vedea Gh. Uglea, Instanele competente a se pronuna pe cale de excepie asupra legalitii actelor
administrative, n Studii i cercetri juridice, nr. 3/1980, p. 259 i urm.

10 Iulia Vucmanovici, Discutii cu privire la obiectul exceptiei de

nelegalitate,Editura Nemira,Bucuresti,2009,p.267
10

administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent de data emiterri acestuia, poate fi

cercetat oricnd n cadrul unui proces,pe cale de excepie,din oficiu sau la cererea prii
interesate.

Din

punct

de

vedere

al

obiectului

excepiei de nelegalitate,Legea nr.262/2007 a venit cu o precizare n sensul c pot fi vizate

actele administrative,indiferent de data emiterii acestora.
Formularea folosit de lege pentru
cicumscrierea obiectului excepiei de nelegalitate,aceea de act administrativ unilateral,a avut
ca scop demarcarea actelor administrative unilaterale,care sunt acte de autoritate,de
contractele administrative care sunt acte juridice bilaterale,asimilate de lege cu actele
administrative,n general,iar nu cu actele administrative unilaterale.
Excepia de nelegalitate are un obiect mai
restrns dect aciunea direct care vizeaz actele administrative,n general,iar nu exclusiv pe
cele cu caracter unilateral,precum excepia de nelegalitate.
n ceea ce privete delimitarea sferei noiunii de act
administrativ unilateral la care se refer dispoziiile art.4 alin.( 1) din Legea nr.554/2004
dup intrarea n vigoare a Legii nr.262/2007,s-a prevzut n mod expres c este vorba de
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter indivual,ceea ce nseamn c actul
administrativ unilateral cu caracter normativ este exclus de la controlul de legalitate pe calea
excepiei de nelegalitate.

Pot face obiectul excepiei de nelegalitate numai actele

administrative unilaterale,nu i operaiunile administrative care,neproducnd efecte juridice

de sine stttoare,nu pot fi controlate de ctre instana de contencios administrativ n mod
separat,nici pe calea unei aciuni directe i nici pe calea excepiei de nelegalitate.
Odat cu adoptarea Legii nr.262/2007,s-a prevzut n mod expres c obiect al
excepiei de nelegalitate l vor forma actele administrative unilaterale cu caracter
individual,indiferent de data emiterii acestora,astfel c art.4 din noua lege a contenciosului
administrativ a dobndit urmtorul coninut :
( 1)Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent de
data emiterii acestuia,poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces,pe cale de excepiei,din
oficiu sau la cererea prii interesate.n acest caz,instana,constatnd c de actul administrativ
depinde soluionarea litigiului pe fond,sesizeaz,prin ncheiere motivat,instana de
contencios administrativ competent i suspend cauza.
(2)Instana de contencios administrativ se pronun,dup procedura de urgen n
edin public,cu citarea prilor i a emitentului.n cazul n care excepia de nelegalitate
vizeaz un act administrativ unilateral emis anterior intrrii n vigoare a prezentei legi,cauzele
11

de nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la

momentul emiterii actului administrativ.
Tot referitor la obiectul excepiei de nelegalitate,Instana Suprem a reinut c :
-poate forma obiectul excepiei de nelegalitate un act administrativ cu caracter
normativ care este abrogat la data invocrii excepiei,ntruct abrogarea nu produce efecte n
privina legalitii actului,ci cu privire la momentul pn la care acesta produce efecte
juridice ;
-abrogarea unei Hotrrii de Guvernpe parcursul procesului nu lipsete de obiect
recursul,ntruct,pe de-o parte,actul administrativ cu caracter normativ vizat de excepia de
nelegalitate a produs efecte juridice pe perioada n care a fost n vigoare,iar pe de alt
parte,legalitatea actului se analizeaz n raport cu normele legale n vigoare la data emiterii
sau adoptrii acestuia,asfel c excepia de nelegalitate a actului aflat n discuie nu apare ca
fiind lipsit de obiect.
-instana competent are obligaia de a cenzura legalitatea actului administrativ
unilateral abrogat,dac n temeiul acestuia a fost emis actul care formeaz obiectul cauzei n
care s-a ridicat excepia i de actul contestat pe cale de excepie depinde soluionarea litigiului
pe fond.
-un act premergtor emiterii unui act administrativ,nefiind susceptibil prin el nsui
s dea natere,s modifice sau s sting drepturi i obligaii,nu poate face obiectul excepiei de
nelegalitate,iar legalitatea sa se verific n condiiile art.18 alin(2) din Legea nr.554/2004
-ordinul prin care se autorizeaz efectuarea controlului vamal ulterior este un act
preparator emiterii actului administrativ-procesul-verbal de control,nu este un act
administrativ n sensul art.2 din Legea nr.554/2004 ntruct nu produce efecte juridice prin el
insui,ci pregtete emiterea actului administrativ fiscal,asfel c nu poate face obiectul
controlului de legalitate n procedura reglementat de art.4 din aceeai lege.
-nu pot fi cercetate pe calea excepiei actele prin care organele adimnistraiei
publice realizeaz operaiuni administrative,n privina crora Legea nr.554/2004 dispune fr
echivoc prin art.18,n sensul c instana competent s verifice legalitatea unui act
administrativ are cderea s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.11
-refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face
obiectul excepiei de nelegalitate,ntruct n privina instituiei reglementate de art.4 din Legea
11 Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, Ediia a IIa revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007
12

nr.554/2004,nu sunt aplicabile dispoziiile art.2 din lege,potrivit crora se asimileaz actelor
administrative unilaterale i refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim
-este inadmisibil excepia de nelegalitate a decretului de revocare a graierii
individuale a unor persoane,decretul de graiere fiind un act juridic unilateral de drept public
care nu poate fi asimilat unei categorii de acte adminitrative,deoarece este rezultatul unor
raporturi de natur constituional,pe de o parte,ntre cei doi sefi ai executivului,i,pe de alt
parte,cu Parlamentul,care nu este supus controlului judectoresc pec alea contenciosului
administrativ.
-este inadmisibil excepia de nelegalitate

invocat cu privire la hotrrea

consiliului de administraie al unei regii autonome,ntruct aceast hotrre nu este un act

admistrativ,nefiind dat pe baza legii i pentru organizarea executrii ori executarea n concret
a acesteia,ci este un act juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a
adoptat o msur n cadrul unor raporturi juridice contractuale
-este inadmisibil aciunea principal care are ca obiect excepia de nelegalitate a
unui act administrativ,n filozofia Legii nr.554/2004 este o procedur incidental care se poate
derula numai n cadrul unui proces.12

1.4Instana competent
Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competena instanei
de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o aciune direct care s vizeze
legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepie de nelegalitate a
actului administrativ, invocat fie n faa unei instane de drept comun, fie n faa unei instane
inferioare de contencios administrativ.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale
i judeene, precum i cele care privesc taxe si impozite, contribuii, datorii vamale, precum i
accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei se soluioneaz n fond de ctre tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile
publice centrale, precum i cele care privesc taxe si impozite, contribuii, datorii vamale,
precum i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluioneaz n fond de seciile
de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se
prevede altfel. Completul de judecat este format din 2 judecatori

Recursul

mpotriva

sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios

12 Emanuel Albu,Dreptul contenciosului administrativ,Editura Universul
Juridic,Bucuresti,2008,p267-269

13

administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de
contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie si Justiie, dac prin lege organic
special nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul
prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate
invoca excepia necompetenei teritoriale.

1.5 Soluionarea excepiei de nelegalitate13

resping excepia de nelegalitate ca fiind nefondat, caz n care instana n faa creia s-a
ridicat excepia va soluiona cauza pe baza actului administrativ contestat.

constate nelegalitatea actului, caz n care instana n faa creia s-a ridicat excepia va
soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegaliatate a fost constatat.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n
48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu
citarea prilor prin publicitate.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat."
Aceast nou viziune asupra excepiei de nelegalitate nu a ntrziat s provoace reacii
critice din partea unor autori care consider c dezavantajele noii reglementri sunt mai
pronunate dect aspectele pozitive ce s-au avut n vedere de ctre legiuitor.Principalele critici
aduse modificrilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la
excepia de nelegalitate sunt :
Dac specific contenciosului administrativ a fost i este controlul direct de legalitate al
actelor administrative, exercitat de instanele judectoreti competente, trstura caracteristic
13 Gabriela Victoria Brsan;Bogdan Georgescu,Excepia de nelegalitate,Editura
Hamangiu,Bucureti 2006 p.7
14

determinant a excepiei de nelegalitate rezida n faptul c aceasta a reprezentat o forma de

control indirect al actelor administrative.
Instanele judectoreti s-au considerat din totdeauna competente s examineze, pe
calea indirect a excepiei, legalitatea unor acte n virtutea unor texte legislative exprese sau
ca urmare a aplicrii principiilor generale de drept.

1.6 Efectele soluiei pronunate pe calea excepiei de nelegalitate asupra

aciunii principale
Cu privire la efectele admiterii excepiei de nelegalitate, se constat c aceste efecte
limiteaz numai la prile din litigiu (inter partes litigantes), ele nu au nici un efect asupra
actului administrativ de autoritate, care este doar nlturat din soluionarea procesului,
continund s subziste i s produc eventual efecte fa de alte persoane.
Dup cum s-a remarcat n mod constant, procedura de soluionare a excepiei de
nelegalitate consacrata prin art.4 din Legea nr.554/2004 a fost inspirat din procedura de
soluionare a excepiei de neconstituionalitate numai sub aspect formal, procedural, nu i sub
aspect material, respectiv al efectelor produse de aceste hotrri judectoreti.
Sesizarea instanei care va soluiona excepia de nelegalitate se va face printr-o
ncheiere a instanei n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate, per a contrario,excepia
de nelegalitate se va respinge ca inadmisibil14. Motivarea excepiei, prin invocarea textelor
de lege, trebuie s se fac prin actul de sesizare a instanei care soluioneaz excepia de
nelegalitate, n momentul ridicrii excepiei n faa instanei de judecat. Invocarea n
susinerea excepiei a unei dispoziii direct n faa instanei care soluioneaz excepia, i nu n
faa instanei de judecat care a sesizat instana de contencios administrativ, contravine art.4
din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ i respectiv art.29 alin.1-4 din Legea
47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, n cazul excepiei de
14 Puie Ovidiu, Exceptia de nelegalitate in contextul modificarilor aduse Legii contenciosului
administrativ,Editura Universul juridic,Bucuresti,2008,p.124

15

neconstituionalitate15.

Dei

hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil doar constat nelegalitatea unui act

administrativ normativ pe calea excepiei de nelegalitate, fr a dispune i anularea acestuia,
aceast autoritate de lucru judecat se ataeaz hotrrii indiferent dac aceasta este declarativ
sau constitutiv de drepturi16, astfel c i aceast hotrre prin care doar se constat
nelegalitatea unui act administrativnormativ, este opozabil tuturor, chiar dac ea produce
efecte numai fa de prile din proces i instana de judecat.

Procedura

judiciar n materia faptelor ilegale este aproape identic cu cea a verificrii pe aceeai cale a
actelor administrative deoarece n ambele cazuri suntem n prezena unei aciuni judiciare
directe. Totui aciunea mpotriva faptelor ilegale nu este o aciune judiciar n anulare,
deoarece nu se tinde la desfiinarea unor acte, a unor msuri sau a unor manifestri de voin
executiv fcute cu intenia de a produce efecte juridice ci, dimpotriv, este o aciune contrar
i anume n obligarea la msuri administrative. Spre deosebire de aciunea n anulare, n cazul
aciunii n obligare reclamantul va trebui nu numai s dovedeasc existena dreptului subiectiv
recunoscut de lege sau interes legitim ci i a vtmrii produse prin refuzul nejustificat sau
nerezolvarea n termen. Fcndu-se dovada dreptului subiectiv existent sau a unui interes
legitim i a vtmrii produse se deduce implicit i caracterul nejustificat al refuzului.17

15
16 Atonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Rentrop&Straton, Bucureti, 2005,p.324

17 Lucia U,Legislaie privind contenciosul administrativ,Editura Universul

Juridic,Bucurei 2006 p.143
16

C A P I T O L U L II
PRACTICA JUDICIAR N MATERIA EXCEPIEI DE
NELEGALITATE
I. Excepia de nelegalitate. Condiia existenei unei legturi
ntre fondul pricinii i excepia de nelegalitate. Nemotivarea excepiei.
Respingere.
Lege Nr. 554/2004, art. 4. Drept administrativ. Excepia de nelegalitate
n conformitate cu dispoziiile art. 4 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004 excepia de nelegalitate poate fi invocat doar n cazul
n care soluionarea pe fond a unei aciuni depinde de actul administrativ a
crui legalitate se cere a fi cercetat. Pentru a putea fi admis, excepia de
nelegalitate trebuie s fie motivat. Analiznd motivele invocate, instana
n faa creia a fost invocat excepia, n situaia n care le gsete
ntemeiate, pronun o ncheiere, de asemenea motivat, prin care
sesizeaz instana de contencios administrativ i dispune suspendarea
judecrii cauzei pn la soluionarea excepiei.

lipsa ncheierii de sesizare motivat n sensul stabilirii unei legturi intre

fondul pricinii i excepia de nelegalitate, instana de contencios
administrativ este nelegal investit iar hotrrea este pronunat cu
17

depirea limitelor n care a fost reglementat controlul judectoresc al

actelor administrative pe cale de excepie.
.C.C.J., Secia de contencios administrativ i fiscal.
Decizia nr. 461 din 8 februarie 2006

n cadrul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Braov Secia Civil, avnd ca obiect
revendicarea formulat de ctre reclamantul Judeul Braov n contradictoriu cu prii
Universitatea T, CSC i Ministerul Educaiei i Cercetrii, a unui imobil compus din teren
i cldire situat n municipiul Braov, reclamantul a invocat excepia de nelegalitate a
Ordinului nr. 5683/15.12.2005 emis de Ministerul Educaiei i Cercetrii, ordin prin care a
fost atestat dreptul de proprietate asupra imobilului n cauz, n favoarea Universitii T.
Sesizat n temeiul art. 4 din Legea 554/2004 prin ncheierea din 16.12.2005 a Tribunalului
Braov, Curtea de Apel Braov a admis excepia i a constatat nelegalitatea Ordinului nr.
5683/15.12.2005 emis de MEC.
mpotriva acestei sentine, prii au declarat recurs, recursurile lor fiind admise
pentru urmtoarele considerente: n litigiul de drept civil n cadrul cruia a fost invocat
excepia de nelegalitate a Ordinului nr.5683/15.12.2005, prta Universitatea T a invocat
dreptul su de proprietate asupra imobilului, dobndit prin lege ca mod originar de dobndire
a proprietii, i anume prin ndeplinirea condiiilor prevzute de art. 166 din Legea nr.
84/1995, aa cum s-a constatat prin decizia civil nr. 138/A/05.02.2003 a Tribunalului Braov,
meninut ca legal i temeinic prin decizia nr. 6458/18.11.2004, pronunat de nalta Curte
de Casaie i Justiie Secia civil i de proprietate intelectual.
Excepia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 care a atestat acest drept de
proprietate, ridicat de ctre reclamant nu a fost motivat, n sensul c nu au fost artate acele
motive de nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consider susceptibile
s influeneze soluionarea fondului n cauza de drept civil dedus judecii.
Datorit nendeplinirii acestei condiii de contestare n justiie a unui act administrativ,
pe cale direct sau pe cale incident, Tribunalul Braov nu a verificat dac ntre fondul pricinii
pentru care a fost investit i ordinul emis de Ministerul Educaiei i Cercetrii pe parcursul
judecrii cauzei exist o legtur juridic, suficient pentru a face necesar cenzurarea
nelegalitii ordinului n procedura cu caracter accesoriu prevzut de art.4 din Legea nr.
554/2004. La rndul su, Curtea de Apel Braov, ca instan de contencios administrativ, nu a
examinat dac erau ndeplinite condiiile legale pentru a se pronuna asupra excepiei de
18

nelegalitate, dei ncheierea de sesizare a sa nu a fost motivat de tribunal i a acordat un

termen pentru ca reclamantul s motiveze n fapt i n drept excepia invocat. Motivarea
depus ulterior, nu ndeplinete cerina procedural impus de art.4 alin.1 din Legea nr.
554/2004, pentru c reclamantul a justificat invocarea excepiei printr-o simpl enunare a
normei cuprins n textul de lege susmenionat, neartnd elementele de fapt i de drept care
s determine aplicarea ei n cauz. Nefiind stabilit existena legturii dintre fondul pricinii i
excepia de nelegalitate, instana de contencios administrativ a apreciat greit c a fost legal
sesizat s cenzureze n temeiul art.4 din Legea nr. 554/2004 nelegalitatea Ordinului nr.
5683/15.12.2005 i din acest motiv, hotrrea a fost pronunat cu depirea limitelor n care a
fost reglementat controlul judectoresc al actelor administrative pe cale de excepie.
Aceast concluzie rezult din faptul c actul administrativ cu caracter individual, a
crui nelegalitate a fost invocat de reclamant, nu produce efecte juridice proprii cu privire la
dreptul de proprietate al universitii prte asupra imobilului n cauz, ntruct coninutul su
atest regimul juridic al bunului constatat cu autoritate de lucru de lucru judecat n decizia
civil nr.138 A/5.02.2003 pronunat de Tribunalul Braov Secia civil.
Prin aceast hotrre judectoreasc, meninut ca legal i temeinic prin decizia
nr.6458/18.11.2004 a naltei Curi de Casaie i Justiie Secia civil i de proprietate
intelectual, s-a constatat c Universitatea T este, prin lege, titulara dreptului de proprietate
asupra imobilului. Dreptul de proprietate al universitii prte a fost constatat n baza art.166
din Legea nr. 84/1995 republicat, reinndu-se ndeplinirea condiiilor prevzute de acest text
de lege, ntruct imobilul face parte din baza material a nvmntului i a fost realizat din
fondurile statului, prin cumprare cu venituri publice. Dreptul de proprietate astfel constatat a
fost opus de universitatea prt n aciunea de revendicare formulat de Judeul Braov i
deci aprarea sa a fost ntemeiat pe o hotrre judectoreasc irevocabil.
n atare situaie, Ordinul nr. 5683/15.12.2005 de atestare a dreptului respectiv este un
act de executare a hotrrii judectoreti irevocabile cu privire la ndeplinirea cerinelor
prevzute de art.166 din Legea nr.84/1995 republicat i deci nu constituie un act juridic
distinct de aplicare a acestei norme legale. Constatnd c Ordinul nr. 5683/15.12.2005 este
nelegal18 fa de dispoziiile art.166 din Legea nr. 84/1995, cu motivarea c aceast
reglementare nu este aplicabil universitii prte, instana de contencios administrativ s-a
pronunat implicit asupra fondului litigiului privind dreptul de proprietate, depind astfel
18 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie-Contencios administrativ i fiscal-2005, Editura
Lumina Lex, Bucureti 2006, pg.532-537

19

cadrul procesual prevzut de art.4 din Legea nr. 554/2004, ntruct a nclcat competena
material a tribunalului investit cu aciunea n revendicare, dar i autoritatea de lucru de
judecat a deciziei civile nr.138/A/5.02.2003. Ordinul nr.5683/15.12.2003 nu atest o alt
situaie juridic dect cea constatat prin hotrrea judectoreasc irevocabil menionat
anterior i nu produce alte consecine asupra aprecierii dreptului propriu invocat de
universitatea prt n cadrul aciunii n revendicare.

Prin

motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocate pe cale de excepie de ctre

Judeul Braov, se contest n realitate dreptul de proprietate al Universitii T constatat n
mod irevocabil ntr-un alt litigiu civil, ceea ce aduce atingere principiului autoritii de lucru
judecat. Din acest motiv, nu au fost examinate n cauz susinerile formulate de pri pe
fondul pricinii i asupra crora s-a pronunat greit instana de fond pe calea excepiei de
nelegalitate, cum sunt aprrile referitoare la lege, ca mod originar de dobndire a dreptului
real de proprietate sau prezumia de proprietate.

De

asemenea,

instana de fond s-a pronunat greit asupra unor motive de nelegalitate care vizeaz condiiile
de form ale Ordinului nr. 5683/15.12.2005 dei acestea, prin natura lor, nu pot avea o
inciden asupra soluiei din litigiul de drept civil i nici nu au fost invocate de reclamant n
susinerea excepiei. Astfel, instana de contencios administrativ a constatat greit
nelegalitatea Ordinului nr.5683/15.12.2005 fa de denumirea dat actului, de lipsa din
coninutul su a unor dispoziii proprii actului administrativ de autoritate i emiterea lui
anterior ncheierii unui protocol de predare primire a imobilului, dei nu s-a contestat c
universitatea prt are posesia bunului. Toate aceste motive de nelegalitate sunt lipsite de
relevan la soluionarea aciunii n revendicare i pot fi invocate pe calea unei aciuni directe
de persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege ori ntr-un
interes legitim.
Pentru considerentele expuse, Curtea a admis recursurile, a casat hotrrea atacat i
constatnd c nu sunt ndeplinite condiiile prevzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, a
respins excepia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocat de Judeul Braov n
dosarul nr. 821/C/2005 al Tribunalului Braov Secia civil.

II. Excepie de nelegalitate privind un act administrativ cu caracter

normativ. Admisibilitate.
Legea nr. 554/2004, art. 4. Act administrativ normativ. Excepia de nelegalitate. Este
greit interpretarea potrivit creia un act administrativ cu caracter normativ nu poate face
20

obiectul excepiei de nelegalitate, considernd c n condiiile art. 11 alin. (4) din legea
contenciosului administrativ, acesta ar putea fi atacat oricnd pe calea aciunii directe.
Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o distincie ntre actul cu caracter
individual i actul cu caracter normativ, singura cerin expres a legii pentru admisibilitatea
excepiei de nelegalitate a unui act administrativ fiind cea privind caracterul unilateral al
acestuia.. Aadar, excepia de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004, privind concesiunea unor
spaii cu destinaia de cabinete medicale, act administrativ unilateral cu caracter normativ,
este pe deplin admisibil.
.C.C.J., Secia de contencios administrativ i fiscal
Decizia nr. 633 din 22 februarie 2006

n litigiul aflat pe rolul Tribunalului Trgu Mure, avnd ca pri pe reclamanta VE i

prtul Consiliul Judeean Mure, iar ca obiect obligarea autoritii administrative judeene la
ncheierea contractului de concesiune privind un spaiu din Trgu Mure n care funcioneaz
un cabinet medical, nfiinat de reclamant n baza Ordonanei Guvernului nr.124/1998, a fost
invocat excepia de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004. Investit cu soluionarea excepiei,
Curtea de Apel Trgu Mure Secia comercial i de contencios administrativ a respins-o ca
inadmisibil.
Pentru a pronuna aceast sentin instana de fond a reinut c dispoziiile art.4 din
Legea nr.554/2004 privitoare la excepia de nelegalitate care poate fi cercetat oricnd n
cadrul unui proces, au n vedere doar actele administrative cu caracter individual i care nu ar
mai putea fi atacate cu aciune direct prin mplinirea termenelor de 6 luni, respectiv de un an
de la data emiterii actului conform art.11 din lege. Or, hotrrea de guvern ce se atac este un
act administrativ cu caracter normativ i care potrivit art.11 alin.4 din lege, poate fi oricnd
atacat pe calea aciunii directe la instana competent de contencios administrativ. Pe de alt
parte se reine c la data sesizrii instanei, H.G. nr. 884/2004 era intrat n circuitul civil,
producnd efecte juridice n privina concesionrii spaiilor cu destinaia de cabinete medicale
nfiinate potrivit O.G. nr.124/1998 aprobat prin Legea nr.629/2001, hotrrea fiind emis
chiar n aplicarea acestei ultime legi, avnd din acest punct de vedere putere de lege.
mpotriva sentinei a declarat recurs prtul Consiliul Judeean Mure, susinnd c
prin respingerea ca inadmisibil a excepiei de nelegalitate invocat, instana de fond a dat o
interpretare greit textului de lege art.4 din Legea nr.554/2004 acesta referindu-se la actul
administrativ unilateral a crei legalitate poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces pe
21

cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate, nelegnd prin aceasta att actele
administrative individuale ct i cele cu caracter normativ. Hotrrea de guvern atacat,
dispune n mod imperativ privitor la bunuri aparinnd domeniului public local, cu privire la
regimul juridic al acestora dar i cu privire la un pre impus, al redevenei n primii 5 ani de
concesiune, precum i la durata acesteia, ceea ce echivaleaz cu o ngrdire a dreptului de
proprietate reglementat de Legea nr.213/1998 i o nclcare grav a principiului autonomiei
locale, principiu formulat expres n art.120 alin.1 din Constituia Romniei ct i n
dispoziiile Legii administraiei publice locale nr.215/2001. Recursul este fondat. Obiectul
excepiei de nelegalitate l constituie H.G. nr. 884/2004, privind concesionarea unor spaii cu
destinaia de cabinete medicale, emis n vederea aplicrii dispoziiilor art.10 din Legea
nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. Avnd n vedere
definiia dat noiunii de act administrativ prin art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, a
contenciosului administrativ, se constat c Hotrrea de Guvern atacat este ntr-adevr, un
act administrativ unilateral cu caracter normativ, aa cum reine corect i instana de fond.
n mod eronat ns, prima instan reine c aceasta nu poate face obiectul excepiei de
nelegalitate, tocmai datorit caracterului su de act normativ, legalitatea ei putnd fi cercetat
oricnd pe calea unei aciuni separate, n condiiile art.11 alin.4 din legea contenciosului
administrativ. Art.4 din Legea nr.554/2004, nu face nici o distincie ntre act unilateral cu
caracter individual i act unilateral cu caracter normativ, textul de lege referindu-se pur i
simplu la faptul c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n
cadrul unui proces pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Aadar,
excepia de nelegalitate a H.G.nr.884/2004 privind concesiunea unor spaii cu destinaia de
cabinete medicale, act administrativ unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibil
Constatnd deci c instana de fond a pronunat o sentin nelegal i netemeinic,
recursul declarat a fost admis, sentina atacat casat, iar cauza a fost trimis aceleiai instane
spre rejudecare.19

19 Morosan Vasile,Contenciosul administrativ,Editura Morosan,Bucureti 2007 p

164
22

C A P I TO L U L III
CONCLUZII I POSIBILE DIRECII DE LEGE FERENDA
Excepia de ilegalitate este considerat util,n dreptul comparat,atunci cnd ea vizeaz
acte normative,care fie sunt contestabile un anumit termen de la publicare(cum a fost cazul
sub imperiul Legii nr.29/1990 la noi),dar produc vtmarea unor drepturi si ulterior expirrii
termenului de contestare,fie nu sunt contestabile direct de persoane fizice sau juridice.n
contextul Legii nr 554/2004,actele normative pot fi contestate oricnd i de orice persoan
interesat,prin urmare efectul util al excepiei de ilegalitate este pus sub semnul
ntrebrii.Excepia permite analiza legalitii actului administrativ pe cale incidental,de ctre
instana care soluioneaz procesul n care este ridicat,fiind,din nou,util sub aspectul
celeritii judecii,deoarece nu implic suspendarea procesului i nceperea unui proces
separat de contencios administrativ.La noi,acest efect util este anulat de faptul c nu instana
n faa creia este ridicat excepia o soluioneaz,ci tot instana de contencios administrativ
competent,prin urmare ne aflm ntr-o situaie identic cu cea n care s-ar porni o aciune
direct de contencios administrativ,cu singura precizare c n acest caz instana care
soluioneaz procesul este implicat n iniierea aciunii de contencios administrativ.
n cazul actelor individuale,excepia ar fi util,respectnd n acelai timp i principiul
securitii juridice,dac legea prevede termene scurte de contestare prin aciune

23

direct.Acum,ns termenele sunt destul de generoase pentru ca cei interesai s conteste

direct actele vtmtoare i, n acelai timp,s accepte faptul c necontestarea n termen
semnific definitivitatea actului administrativ.20

Propuneri de lege ferenda :

-Dac n cursul unui proces se pune problema aplicrii unui act administrativ
pe care partea l consider ilegal,instana poate pune n discuia prii posibilitatea de a sesiza
cu aciune direct instana de contencios administrativ competent,care va anula actul sau
respinge aciunea,timp n care procesul pe rol va fi suspendat.Singurele diferene fa de
excepia de ilegalitate ale acestei proceduri sunt :
a)actul este anulat i nu doar nlturat din proces pentru beneficul prii interesate i
b)aciunea direct este admisibil numai dac termenul nu a expirat,ceea ce respect principiul
securitii juridice.
-Pstrarea excepiei de ilegalitate,cu dou corelative :judecarea ei de ctre instana n
faa creia a fost ridicat i admisibilitatea ei doar atta vreme ct actul nu s-a definitivat prin
expirare termenului de atacare direct n aa fel avanatajul celeritii judecii ar fi utilizat. 21

20 Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Ediia a II-a revzut i

adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003 p 170
21 Dacian Cosmin Drago,Legea contenciosului administrativ,Editura CH
Beck,Bucureti 2009,p.171-173
24

Bibliografie:
1. Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Ediia a II-a revzut i adugit,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003
2.Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, Ediia a II-a
revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007
3.Albu

Emanuel,

Dreptul

contenciosului

administrativ

,Editura

CH

Beck,Bucureti,2008
4. Albu Emanuel, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios
administrativ i fiscal 2005, Bucureti, 2006
5..Brsan Gabriela Victoria,Georgescu Bogdan,Excepia de nelegalitate,Editura
Hamangiu 2006
6.Bogasiu Gabriela,Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat cu
legislaie,jurispruden i doctrin,Editura Universul JuridiC,Bucureti,2008
7.. Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i
explicaii, Editura CH Beck, Bucureti, 2009
8.

Iorgovan

Antonie,

Noua

lege

contenciosului

administrativ,

Editura

Rentrop&Straton, Bucureti, 2005

9.Iorgovan Antonie,Ciobanu Sorin,Pasre Diana,Vian Liliana,Legea contenciosului
administrativ cu modificrile i completrile la zi,Editura Universul Juridic,Bucureti,2008
10. Lupacu.D, Vian.L, D.I.Pasre, Culegere de practic judiciar, Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2005
25

11.Moroan Vasile,Contenciosul administrativ,Editura Moroan,Bucureti,2007

12.Puie Ovidiu,Excepia de nelegalitate n contextul modificrilor aduse Legii
contenciosului administrativ,Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007
13.U Lucia,Legislaie privind contenciosul administrativ,Editura Universul Juridic
Bucureti 2006
Vucmanovici Iulia,Discuii cu privire la obiectul excepiei de nelegalitate,Editura
Universul Juridic,Bucureti,2009

LEGISLAIE
1.Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, publicat in Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, completat i modificat prin Legea
nr.262 din 19.07.2007, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.510 din 30.07.
2.Legea nr 262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea i completarea Legii
contenciosului administrativ nr.554/2004;
3.Legea nr. 29/1990 - Legea contenciosului administrativ (publicata in Monitorul
Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990);

26