Capitolul III

Seciunea I
PREZENTARE GENERAL
Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice sunt formele concrete
prin care
administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de
aplicare n concret a legii, precum i
de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor publice.
Definiia de mai sus folosete dou sintagme: organizarea aplicrii i aplicarea n
concret a legii,
respectiv prestarea i organizarea prestrii serviciilor publice. Explicaia dublei
naturi a activitii
administrative rezid n poziia acesteia de a fi nu numai cea care aplic legile, dar
i cea care organizeaz
activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii1
, i, pe de alt parte, n faptul c administraia
public nu mai este singura chemat (i capabil) s presteze serviciile publice, tot
mai mare importan primind
serviciile publice prestate prin ageni privai, sub supravegherea administraiei
publice.
n doctrina dreptului administrativ2
, sunt considerate forme de activitate ale administraiei publice:
a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele
civile. Dintre acestea,
dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile
fcnd obiectul de studiu al
dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile centrale Guvern,
Preedinte fie de
autoriti locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu
sunt studiate de dreptul

administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente,
mesajul Preedintelui
Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, apelul Primarului ctre
ceteni cu privire la un aspect de
politic public local, etc.
Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind
dat de prestigiul i
poziia n stat a emitentului3
.
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera
administraiei publice, adic
transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de
existena unei manifestri de
voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre
primrie a unei cldiri pe terenul
proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes
public, etc.), ci doar n baza
legii.
Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un
fapt juridic, n spe
administrativ.
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite
(exemplul clasic
fiind contravenia).
d) operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale
administraiei publice
care nu produc efecte juridice prin ele nsele4
: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici,
etc.

Sintetiznd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce

efecte juridice datorit
manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul
administrativ produce efecte juridice
dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative,
dei sunt manifestri de
voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice.
Importana distinciei ntre diferitele forme de activitate ale administraiei publice
apare din perspectiva
efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios
administrativ: astfel, doar actele
administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea
administraiei pot fi
contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative.
Seciunea a II-a
TEORIA GENERAL A ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Definiie. Caracteristici.

1 De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Munc urmrete aplicare legilor din

domeniul raporturilor de munc, controlnd astfel
activitatea agenilor economici.
2 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959,
p.3-17; Idem, Actele administrative i faptele
asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia,
Cluj-Napoca, 1970, p.73 i urm.; Ilie Iovna, Drept
administrativ, vol II, Servo Sat, 1997, p.52; Rodica Narcisa Petrescu, Drept
administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, p.275 i urm.; Lucian
Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001,
p.12; pentru o clasificarea diferit, a se vedea Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a III-a, Editura ALL BECK, 2002,
p.8.

3 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Lumina Lex, 1998,

p.102.
4 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor...., op.cit., p.77; Rodica
Narcisa Petrescu, op.cit., p.277; pentru definiii
din perioada interbelic, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ,
vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934,
p.296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Institutul de Arte
Grafice Eminescu S.A., 1929, p.380.Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------2
Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres de voin a
autoritilor
publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice1
.
n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de autoriti
publice, ct i
aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su, coninut din care trebuie s
rezulte emiterea sa n temeiul
puterii publice cu care sunt nzestrate autoritile publice.
Puterea public poate fi definit ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumit
entitate (persoan
fizic sau juridic) de a-i impune cu for obligatorie deciziile altor subiecte de
drept (persoane fizice sau
juridice).
Deoarece n principiu autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu
particularii, nu pot
exista situaii n care persoane private, fr nici o atribuie de putere public, s
emit acte administrative; pe de

alt parte ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice fcute n
scopul producerii efectelor
juridice sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate pe puterea public de
care dispune autoritatea
respectiv2
.
n lipsa unui Cod de procedur administrativ, definiia actului administrativ o gsim
n prezent n
Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de
o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd
natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice.
Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin. Prin aceast
caracteristic, el se
deosebete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul
juridic de drept public sau de
regimul juridic privat.
Actul administrativ i pstreaz caracterul unilateral i n cazul n care este emis n
urma unei cereri a
particularilor (de exemplu, autorizaia de construcie)3
, cnd este adoptat de dou sau mai multe autoriti
administrative mpreun (un ordin comun al mai multor minitri, spre exemplu), sau
cu participarea mai multor
persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul
judeean, Guvernul).
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii publice ca subiect de drept
special, nvestit cu
putere public, i, n consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de
regimul juridic de drept public.

 Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub
incidena sa (1),
pentru autoritatea public emitent sau inferioar (2), precum i pentru autoritatea
public superioar (3).
Afirmaia necesit ns anumite precizri:
- obligativitatea actului administrativ nceteaz n primul caz prin revocare sau
anulare;
- n cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea public poate revoca actul, sau el
poate fi abrogat sau
anulat de autoritatea public superioar, respectiv anulat de instana
judectoreasc;
- n fine, sub aspectul obligativitii pentru autoritatea public superioar, exist
mai multe ipoteze: a)
autoritatea superioar este inut la respectarea actelor normative ale autoritilor
inferioare pn cnd emite un
act normativ cu coninut contrar, care abrog total sau parial actul autoritii
inferioare; b) autoritatea superioar
va respecta actul individual al autoritii inferioare, pn cnd l anuleaz, emind
n locul lui un act propriu,
sau, atunci cnd legea nu-i d aceast posibilitate, oblignd autoritatea inferioar
s emit un act legal.
Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi executat
imediat dup aducerea la
cunotina persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aadar din momentul din
care produce efecte juridice,
fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens. Din aceast
perspectiv, actele administrative se
deosebesc de hotrrile judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar,
de nvestire cu formul
executorie, pentru a putea fi puse n executare.
Din alt perspectiv, actul administrativ are for executorie i impune unilateral
fr ca, de regul,

contestarea sa s aib efect suspensiv de executare. Prin excepie, unele legi pot
prevedea efectul suspensiv de
executare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios administrativ, ns
o astfel de soluie nu este
mbriat ca un principiu de drept administrativ n sistemul nostru de drept4
.
Fora executorie nu trebuie confundat cu executarea forat (din oficiu) a actului
administrativ, ce
poate aprea doar n anumite condiii, i anume cnd legea o autorizeaz (ex.:
expulzarea unui cetean strin,
confiscarea anumitor bunuri de ctre agentul constatator al contraveniei, etc.) sau
cnd exist anumite
circumstane excepionale. n restul cazurilor, executarea silit sau forat se face
numai cu ajutorul justiiei.

1 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiia din ediia 2001 a fost
preluat i de Anton Trilescu, Drept
administrativ - tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiii,
a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ,
op.cit., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27.
2 De exemplu, achiziionarea unor materiale de construcii sub o anumit valoare,
pe baza unui act emis de autoritatea public, n
vederea efecturii unor reparaii la cldirea n care funcioneaz aceast autoritate.
3
n acest caz, cererea particularului reprezint doar o condiie pentru emiterea
actului administrativ, nu determin ncheierea unui
contract; ca efect al acestei constatri, renunarea persoanei fizice sau juridice la
dreptul conferit prin act nu determin automat ncetarea
efectelor acestuia, ci constituie doar o condiie pentru revocarea actului de ctre
emitent - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.289; autorizaia

este emis ca urmare a manifestrii de voin a administraiei publice, nu ca

rezultat al unui acord cu particularul.
4
Pentru discuii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a
se vedea Dacian Cosmin Drago, Recursul
administrativ i contenciosul administrativ, Editura ALL Beck, 2001, p.117; pentru
aceeai problematic n contextul aciunii n contencios
administrativ, a se vedea Idem, Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL
Beck, 2002, p..545 i urm.Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------3
Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii
executrii legilor
i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare.
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate1
, aceast trstur este consecina ierarhiei n care se
constituie normele juridice: n frunte se afl Constituia (legea fundamental a
statului), urmeaz legile organice,
legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege
(ordonane)2
, alte acte
normative ale Guvernului (hotrri de Guvern) actele administrative normative ale
altor autoriti centrale
(ordine i instruciuni ale minitrilor, spre exemplu), actele administrative
individuale ale autoritilor centrale,
actele normative ale autoritilor locale, i, n final, actele administrative individuale
ale acestora.
Piramida ierarhic a normelor juridice guverneaz eficiena i aplicabilitatea actelor
administrative,

astfel nct fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz actelor

administrative cu for
superioar, legilor i Constituiei rii.
2. Clasificarea actelor administrative - criteriul material.
Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative.
Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, formulate n
abstract, i sunt destinate
unui numr nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotrrea de guvern prin care se stabilesc
anumite preuri maximale
pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice
de depunere a formularelor
tipizate n vederea calculrii impozitului, o hotrre a unui consiliu local de stabilire
a taxelor locale, etc.
Actele normative pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit
activitate), prohibitive
(care interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a
realiza o anumit activitate.
Astfel, sunt norme imperative dispoziiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform
cruia, n cazurile
enumerate de textul legal, prefectul ia act de ncetarea mandatului primarului.
Ca norme prohibitive exemplificm art.84 alin.2 din aceeai lege, care instituie
interdicia pentru
secretarul oraului sau comunei de a fi so, soie sau rud de gradul nti cu
primarul sau cu viceprimarul.
n fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede
posibilitatea
Guvernului de a dizolva consiliul local n anumite condiii.
b) Acte administrative individuale.

Actul administrativ individual este manifestarea de voin care produce efecte

juridice cu privire la
persoane determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau
desfiineaz drepturi i
obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate3
.
La rndul lor, actele individuale pot fi clasificate4
n:
- acte creatoare de drepturi i obligaii - acte prin care se stabilesc drepturi sau
obligaii determinate
pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine
sau de stabilire a impozitului,
de exemplu).
Aceste acte pot fi emise n temeiul unei puteri publice legate a autoritii publice
(de pild, n prezena
tuturor condiiilor prevzute de lege, emiterea autorizaiei de construcie nu poate fi
refuzat de primar), n timp
ce altele sunt emise n temeiul unei puteri discreionare a autoritii publice
(dizolvarea consiliului local prin
hotrre guvernamental; modificarea organigramei primriei prin hotrre a
consiliului local). Dac primele pot
fi controlate de ctre autoritile publice superioare numai n ceea ce privete
legalitatea lor, cele din a doua
categorie pot fi analizate i sub aspectul oportunitii5
.
- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de
nvmnt, decizia de
pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoate o activitate anterioar i li se
confer un complex de
drepturi, n condiiile prevzute de lege.

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigur prin ea nsi legalitatea
unei activiti viitoare
desfurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de
exemplu), ci este necesar s
intervin un alt act administrativ sau de alt natur (numirea ntr-o funcie public,
respectiv ncheierea unui
contract individual de munc)6
.
- acte de constrngere administrativ (procesul verbal de constatare a
contraveniei), prin care se
aplic o sanciune administrativ7
.
- acte administrativ jurisdicionale categorie hibrid de acte juridice, emise de
autoriti ale
administraiei publice, ns care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise
dup o procedur ce are

1 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256.

2
n sensul c ordonanele sunt acte complexe, de drept administrativ i
constituional, a se vedea Verginia Vedina, Rozalia Ana
Lazr, Controlul de constituionalitate al actelor administrative, n Juridica
nr.8/2000, p.300 i urm.
3 T. Drganu, Introducere......., op.cit., p.145.
4 A se vedea, pentru aceast clasificare, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.292 i
urm.
5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.293; I. Iovna, op.cit., 220.
6 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.90.
7 A se vedea reglementarea cadru n materie, Ordonana Guvernului nr.2/2001.Conf.
dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta

ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012

Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------4
caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate, motivarea
deciziei, irevocabilitatea deciziei)
- cum ar fi hotrrea comisiei judeene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului
funciar1
.
n prezent, procedurile administrativ jurisdicionale sunt facultative i gratuite
(art.21 alin.4 din
Constituia revizuit n 2003), prin urmare petiionarul nu este obligat s recurg la
ele, iar dac a sesizat totui o
jurisdicie administrativ el va putea s renune la aceast cale de atac n vederea
sesizrii instanei de contencios
administrativ.
- n ce ne privete, credem c putem identifica i o alt categorie de acte
administrative, i anume acte
administrative prin care se ncheie contracte sunt acele manifestri de voin ale
autoritilor publice prin
care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil.
3. Clasificarea actelor administrative - criteriul organic.
Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative n funcie de
emitentul acestora,
prin urmare avem:
a) acte administrative emise de autoritile administrative Guvernul, Preedintele
Republicii,
ministere, consiliile locale, consiliile judeene, prefectul, primarul, etc.
Prin autoritate administrativ se nelege acea autoritate cuprins n puterea
executiv a statului, putere

denumit generic administraia public. Pentru a nelege aceast sintagm,

precizm c autoritile
administrative alctuiesc, alturi de autoritatea legislativ i autoritatea
judectoreasc, autoritile publice ale
statului, adic acele entiti nzestrate cu putere public. Prin urmare, autoritile
administrative (sau autoritile
administraiei publice) constituie specia, iar autoritile publice, genul2
.
b) acte administrative emise de alte autoriti publice, aparinnd altor puteri n stat
Parlamentul
sau instanele judectoreti.
De regul, Parlamentul adopt legi, iar instanele judectoreti, hotrri
judectoreti; cu toate acestea,
n unele cazuri, structurile amintite emit i acte administrative, n realizarea unor
sarcini specifice administraiei
publice, de gestionare a resurselor materiale i umane, activitate necesar n
vederea funcionrii adecvate a
acestora. Suntem, astfel, n prezena unui act administrativ de numire n funcie
atunci cnd preedintele Camerei
deputailor sau al Senatului numete funcionarii din aparatul propriu al
Parlamentului3
, sau cnd Preedintele
Tribunalului sau Curii de apel, nsrcinat i cu atribuii administrative, numete n
funcie Directorul executiv i
Directorul executiv adjunct al acestei instituii, care este funcionar public.
c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub
control statal, n
activitatea de prestare a serviciilor publice.
Astfel, statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile
publice necesare

satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, sub control strict, unor
persoane private, care s le
gestioneze n interes public dar cu respectarea cerinelor de eficien i eficacitate.
Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate
dobndesc atribuii de
putere public, i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative
obligatorii pentru cei care
beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ4
.
Pentru a exemplifica, serviciul public de nvmnt este prestat, n principiu, de
universiti de stat,
dar i de universiti private, aflate sub controlul permanent al Consiliului Naional
de Evaluare Academic i
Acreditare, precum i al Ministerului Educaiei i Cercetrii; policlinicile de stat sunt
dublate de policlinici
private, care presteaz acelai serviciu public de sntate, sub controlul ministerului
de resort; serviciile publice
de transport local cltori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice
private, n condiiile legislaiei
n vigoare, etc. n acest context, decizia Rectorului unei universiti particulare de
numire n funcie a unui
preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca i actul
omologului su de la o
universitate de stat, cu precizarea c regimul lor este reglementat prin lege
special, Statutul cadrelor didactice;
de asemenea, decizia operatorului de transport urban cltori de a majora preul
biletelor de cltorie este un act
administrativ, nicidecum un act de drept privat.
4. Condiiile de valabilitate a actului administrativ.
4.1. Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie s ndeplineasc
patru condiii: (1) s

fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale, (2) s fie emis n
forma i cu respectarea
procedurii prevzute de lege, (3) s fie conform cu Constituia, legile i actele
normative n vigoare, (4) s fie
conform cu interesul public urmrit de lege.
4.2. Competena actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n
limitele
competenei sale.

1 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte administrativ-jurisdicionale, D. C.

Drago, Recursul administrativ i
contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, p. 105 i urm.
2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287.
3 T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, ClujNapoca, 1992, p.143, Rodica Narcisa
Petrescu, op.cit., p.286
4 A se vedea, n acest sens, Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique
Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit
administratif, 2
e
edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.10; T. Drganu, Introducere....,
op.cit., p.144; Rodica Narcisa
Petrescu, op.cit., p.287; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.23.Conf. dr. Dacian
Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------5
Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege, prin urmare ea nu
poate fi transmis

unei alte autoriti publice dect tot prin lege1

, ea este obligatorie n sensul c nu se poate renuna la
exercitarea ei2
, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii sunt alei pentru un
mandat determinat3
.
Exist trei tipuri de competen:
a) competena material (ratione materiae). Competena material se refer la
domeniul n care
autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege (ex.: Ministerul
finanelor publice - finane publice,
impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Munc - raporturi de munc, protecie
social, Consiliul local taxe
locale, drumurile din ora, etc.; Comisia Naional de Statistic - statistic, etc.).
b) competena temporal (ratione temporis). Competena temporal aparine
autoritii publice care
este investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o
operaiune material la momentul n
care actul este emis sau operaiunea efectuat4
.
Precizarea, dei la prima vedere pare mai dificil de neles, este necesar ntruct
autoritatea public s-ar
putea s aib competena de a emite actul administrativ n cauz, dar nu la
momentul n care acesta este emis
(prin moment nelegndu-se ziua emiterii, sau alte uniti de msurare a timpului,
dac se poate stabili cu
certitudine cnd a ncetat competena de emitere a actului administrativ).
Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate nc
neinvestit legal cu atribuii
de putere public n domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate ce
nu mai are competena de a-l

emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia cstorii la ora 12,00 dac noul
primar ales n funcie a fost
validat de judector la ora 10,00 a aceleiai zile. Dac actul prin care competena
temporal nceteaz este un act
normativ, se ia n calcul data publicrii lui sau aducerii la cunotin public, pe
cnd n cazul actului individual
se va lua n considerare data sau momentul comunicrii lui.
n contextul competenei temporale trebuie discutat ns i teoria funcionarului de
fapt. Astfel, se
pune ntrebarea ce efecte are actul administrativ sau operaiunea administrativ
realizate de un funcionar care nu
mai are competen legal de a le realiza, sau nc nu are aceast competen, ns
aparent, din perspectiva
persoanelor care vin n contact cu acest funcionar, el este competent s emit
actul sau s efectueze operaiunea?
Exemplul cel mai elocvent rmne cel de mai sus, cu primarul al crui mandat a
ncetat, i care oficiaz n
continuare cstorii; ce se ntmpl cu aceste cstorii, sunt ele valabil ncheiate?
Doctrina dreptului administrativ consider, pe bun dreptate, c teoria
funcionarului de fapt, atunci
cnd exist aparena legalitii activitii acestuia, coroborat cu aceea a aparenei
n drept, acceptat din motive
de securitate juridic, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau
operaiunea administrativ ca
fiind legal, i de a evita repunerea n discuie a situaiei juridice ce face obiectul
actului sau operaiunii, i,
implicit, obligarea persoanei n cauz de a parcurge procedura administrativ din
nou5
. Considerarea ca legal a
operaiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea
celor administrai, i nu

antreneaz exonerarea de rspundere a funcionarului public care nu poate dovedi

c a fost n eroare atunci cnd
a emis actul sau a efectuat operaiunea.
Tot n categoria exemplelor privind funcionarii de fapt se ncadreaz situaia
funcionarului public
cruia i este anulat prin hotrre judectoreasc, cu efecte retroactive, actul de
numire n fucia public: actele
administrative emise sau operaiunile administrative efectuate de acesta n
perioada dintre numire i anularea
numirii sunt considerate valide, n virtutea teorii funcionarului de fapt, chiar dac
efectul anulrii actului de
numire ar fi acela c, teoretic, persoana n cauz nu a fost niciodat funcionar
public.
c) competena teritorial (ratione loci). Competena teritorial definete cmpul
geografic al aciunii
administrative al unei autoriti publice: ansamblul teritoriului naional competen naional, sau numai
teritoriul unei comune, ora sau jude competen local.
Astfel, Guvernul are competen naional, Cosiliul judeean competen judeean
(ce este inclus n
sfera mai larg a competenei locale, n sensul de alternativ la competena
naional) iar Consiliul local
competen local.
Principiul paralelismului competenelor.
n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de
drept administrativ6
, n
tcerea legii (adic n lipsa unei prevederi legale exprese care s rezolve situaia),
autoritatea public ce are
competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i
competena de a revoca acel act

sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil).
Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotr
participarea cu capital
sau cu bunuri, n numele colectivitii locale pe care o reprezint, la constituirea de
societi comerciale (art.15

1 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

2
Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea n funcie a unei persoane care a
ctigat concursul pentru ocuparea funciei
publice de secretar al comunei, i nici nu poate refuza constatarea dizolvrii de
drept a consiliului local, atunci cnd condiiile legale sunt
ndeplinite.
3 Consiliul local i primarul sunt autoriti administrative ce funcioneaz
permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri,
respectiv persoana care a fost aleas primar se schimb.
4 Martine Lombard, Droit administratif, 3
e
edition, Editions Dalloz, Paris, 1999, p.183.
5 M. Lombard, op.cit., p.183.
6 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.17; M. Lombard, op.cit.,
p.185.Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------6
din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului
competenelor, tot prin hotrre a

consiliului local se poate hotr i renunarea la calitatea de asociat sau acionar la

societile comerciale
respective.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv,
prin urmare n cazul n
care i alte autoriti pot emite actul n cauz revocarea poate fi decis i de aceste
autoriti.
Caracterul de ordine public al regulilor de competen.
Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de
competen un caracter de
ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios
administrativ, oricare dintre pri i
chiar instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment
al procesului, excepia de
necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului
administrativ atacat.
Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin
urmare autoritatea
administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate
nsui, i s considere c este
emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu
acelai coninut cu primul, de
aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din
momentul emiterii1
.
Delegarea competenei.
Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice
subordonate de a
aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate.
Delegarea poate interveni i n
interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici.

Imperativul concilierii necesitii de a respecta strict regulile de competen cu

necesitatea practic de a
construi sisteme de gestionare efectiv a complexei problematici cu care se
confrunt administraia public a dus
la acceptarea n doctrin a unor reguli mai puin restrictive, la formularea unui
compromis2
.
Astfel, o condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n
sens larg, ce cuprinde i
actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de
delegare trebuie s precizeze
exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii
publice, i titularul delegrii
(autoritatea public delegatar).
Exist dou tipuri de delegare:
a) delegarea de putere public (de atribuii). Acest tip de delegare presupune ca
autoritatea delegant
s renune temporar (pn la revocarea expres a delegrii) la atribuia de putere
public ntr-un anumit domeniu,
prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide n acel domeniu.
Delegarea de putere public vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan
determinat, prin urmare
delegarea rmne valabil chiar dac titularul funciei publice este schimbat. Ea
trebuie realizat ntotdeauna n
form scris3
.
De asemenea, autoritatea public delegatar nu poate sub-delega atribuiile de
putere public
(competena), ci doar dreptul de semntur.
Suntem n prezena delegrii de atribuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt
delegate obligatoriu

unele atribuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de
primar4
b) delegarea de semntur - permite delegarea semnturii titularului unei funcii
publice ctre un
colaborator sau subordonat - nu se deleg atribuiile, ci doar semntura, prin
urmare titularul funciei publice sau
a demnitii publice pstreaz competena i rspunderea n domeniul vizat5
.
Suntem n prezena unei msuri interne, de organizare optim a serviciului public,
aplicabil n practic
atunci cnd legea nu prevede posibilitatea delegrii de atribuii.
Prin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin
pierderea funciei publice
antreneaz ncetarea delegrii. La fel se ntmpl i n cazul n care delegantul i
pierde funcia.
Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis subdelegarea semnturii.
4.3. Forma i procedura - s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute
de lege.
4.3.1. Consideraii introductive. Procedura administrativ necontecioas. Noiune.
Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de
autoritile administraiei
publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate,
avize, aprobri, etc, n absena
unui litigiu6
.
Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul
(facultativ, consultativ i
conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte,
certificate, etc., forme procedurale

concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau

contrasemnarea, i forme
procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i
confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice i asociaz alte
autoriti publice la
decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului
oportunitii.

1
I. Iovna, op.cit., p.232.
2 M.Lombard, op.cit., p.183
3
Ibidem, p.191
4 A se vedea art.70 din Legea nr.215/2001.
5
Spre exemplu, viceprimarii nu pot s delege la rndul lor atribuiile pe care li le-a
delegat primarul.
6 M. Lombard, op.cit., p.187.Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta
ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Suport de curs an universitar 2011/2012
Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------7
De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de
consultare a celor
administrai n procesul de luare a deciziei administrative. Dei dispune de o putere
de decizie unilateral,
administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ,
s in seama de prerea

celor vizai prin actul administrativ. O decizie astfel adoptat are avantajul de a fi
susceptibil de o aplicare mai
facil i de o adeziune mai rapid din partea celor vizai dect decizia luat fr
consultare, considerat de multe
ori abuziv i fr sens.
n fine, o administraie modern nu poate funciona la standarde de calitate ridicate
fr respectarea
principiului transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie
luate n aa fel nct toate
persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de
emitere i de executare a deciziei
administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public.
n planul contenciosului administrativ, importana distinciei ntre actele
administrative i formele
procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ const n
aceea c doar actul administrativ,
adic actul final, poate fi contestat direct pe calea unei aciuni directe n contencios
administrativ, nu i avizele,
acordurile, propunerile, referatele, aprobrile, etc. Atunci cnd analizeaz
legalitatea actului administrativ ns,
instana de contencios administrativ se va pronuna i asupra formelor procedurale
(actelor interne, cum mai sunt
ele denumite), ntruct, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este
rezultatul evident al ilegalitii unei
forme procedurale care a stat la baza emiterii lui.
Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor
administrai sau pentru
informarea autoritilor publice, i pot atrage anularea actului -nulitate relativ, sau
nulitatea absolut a acestuia,
care trebuie doar constatat de instan. Alte forme, ns, nu atrag nulitatea actului
(procedurile facultative).

Instana de judecat poate aprecia dac neefectuarea unei proceduri administrative

obligatorii este de
natur s vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redus a anchetei
publice prevzute de lege nu
impietez asupra legalitii actului administrativ, dac cel vizat i-a prezentat
punctul de vedere i acesta a fost
consemnat. De asemenea, faptul c funcionarul public vinovat de producerea unei
pagube patrimoniului
instituiei nu a fost lsat s semneze un angajament de plat i a fost emis o
decizie de imputare cu acelai
coninut ca i angajamentul de plat nu afecteaz legalitatea deciziei de imputare.