RAPORT SPECIAL

referitor la lipsa unor dispoziii legale privind acordarea

despgubirilor pentru servituile legale instituite n vederea
desfurrii unor activiti economice de interes general

I. Scopul raportului special

n conformitate cu dispoziiile constituionale i legale, instituia Avocatul Poporului are
drept scop aprarea drepturilor i libertilor persoanelor fizice n raporturile acestora cu
autoritile publice i regiile autonome. n acest sens, potrivit prevederilor art. 26 alin. (2) din
Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, dac Avocatul Poporului constat, cu
prilejul cercetrilor ntreprinse, lacune n legislaie sau cazuri grave de corupie ori de
nerespectare a legilor rii, va prezenta un raport, coninnd cele constatate, preedinilor celor
dou Camere ale Parlamentului sau, dup caz, primului-ministru.
Prezentul raport i propune s evidenieze problemele cu care se confrunt persoanele
fizice al cror drept de proprietate privat este limitat n interesul desfurrii unor activiti
economice prin urmtoarele acte normative: Legea minelor nr. 85/2003, Legea nr. 238/2004 a
petrolului, Legea energiei electrice nr. 13/2007 i Legea gazelor nr. 351/2004.
Pe de alt parte, raportul special urmrete mbuntirea legislaiei n materie, n
vederea optimizrii serviciilor de utilitate public, dar, n acelai timp, i asigurarea unei
protecii efective a proprietarilor ale cror terenuri sunt afectate.
II. Dreptul de proprietate privat i limitrile constituionale ale acestuia
Raportul special de fa are n vedere dreptul de proprietate privat, ca drept
fundamental, n raport cu puterea, care i reglementeaz coninutul i l garanteaz,
contribuind astfel la modelarea i organizarea economic i social a statului. Constituia
Romniei, n art. 44 alin. (1) i alin. (2) stabilete c Dreptul de proprietate, precum i
creanele asupra statului, sunt garantate. Coninutul i limitele acestor drepturi sunt stabilite
de lege. Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de
titular ().
De altfel, Curtea Constituional, prin Decizia nr. 3 din 3 februarie 1993 a statuat c
dreptul de proprietate este un drept natural, individual, permanent, transmisibil i
inegal, iar reglementarea acestui drept se regseste n legislaie.
1

Corelativ dreptului de proprietate, statului i revine obligaia de ocrotire a

proprietii indiferent de titularul ei, iar ocrotirea acesteia este una din valorile majore
ale unui stat de drept.
Pe de alt parte, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci comport anumite
limitri. Constituia reglementeaz cteva limitri ale dreptului de proprietate. Aceste limitri
se pot grupa n dou categorii, i anume limitri in rem (referitoare la bunuri) i limitri in
personam (referitoare la persoane).
Limitrile in rem, prevzute de Legea fundamental sunt urmtoarele: bunurile care
constituie obiect exclusiv al proprietii publice, expropierea i naionalizarea, lucrrile de
interes general, averea dobndit licit care nu poate fi confiscat. Limitrile in personam,
stabilite prin Constituie sunt: obligaia proprietarului de a respecta normele prevzute de lege
sau obiceiul locului referitoare la protecia mediului nconjurtor, asigurrii bunei vecinti
i a respectrii celorlalte sarcini prevzute de aceste norme pentru proprietar, respectiv
dobndirea dreptului de proprietate asupra terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi
numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate
internaionale la care Romnia este parte pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute de
legea organic, precum i prin motenirea legal.
Prezint importan, pentru raportul special de fa, limitarea prevzut de dispoziiile
art. 44 alin. (5) Constituie potrivit crora Pentru lucrri de interes general, autoritatea
public poate folosi subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a despgubi
proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaiilor sau construciilor, precum i pentru alte
daune imputabile autoritii. Astfel, pentru lucrri de interes general, autoritile publice au
posibilitatea folosirii subsolului oricrei proprieti imobiliare (terenuri) cu obligaia de a
despgubi proprietarul pentru daunele aduse. Dauna reprezint atingerea persoanei sau a
bunurilor persoanei vtmate, iar prejudiciul const n lezarea intereselor patrimoniale sau
extrapatrimoniale, care sunt urmarea acestei atingeri. n totalitatea sa, prejudiciul cuprinde att
pierderea efectiv (damnum emergens), ct i lipsa cstigului ori a beneficiului pe care l-ar fi
realizat persoana vtmat (lucrum cessans).

Aadar, limitarea exerciiului dreptului de proprietate prin folosirea de ctre o autoritate

public a subsolului unei proprieti trebuie s fie justificat de un interes general i trebuie
nsoit, obligatoriu i de acordarea unor despgubiri pentru prejudiciul produs
proprietarului. Cuantumul acestor despgubiri se calculeaz proporional cu paguba produs
i se stabilete de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, de ctre instana de
judecat, conform art. 44 alin. (6) din Constituie.
Observm c, obligaia autoritii publice de a-l despgubi pe proprietar se refer la
daunele provocate solului, plantaiilor sau construciilor, dar i la alte daune imputabile,
sintagm care poate include imposibilitatea proprietarului de a realiza construcii pe
terenul afectat, scderea valorii de circulaie a terenului sau construciilor pe piaa liber.
III. Limite legale ale dreptului de proprietate privat instituite n interesul
desfurrii unor activiti economice:
a) Legea minelor nr. 85/2003 instituie urmtoarele limitri ale dreptului de proprietate
privat:
-

instituirea n favoarea titularului activitii miniere a unui drept de servitute legal de

trecere asupra terenurilor necesare accesului n perimetrele de exploatare sau explorare i

oricror alte activiti pe care acestea le implic;
-

exercitarea dreptului de servitute legal de trecere se face contra plii unei rente anuale

ctre proprietarii terenurilor afectate de aceasta;

-

exproprierea pentru cauz de utilitate public.

b) Legea petrolului nr. 238/2004 prevede urmtoarele limitri ale dreptului de

proprietate privat:
- asupra terenurilor necesare accesului n perimetrele de explorare sau exploatare i
asupra terenurilor necesare oricror activiti pe care acestea le implic se instituie, n favoarea
titularului de licen, un drept de servitute legal;
- asupra terenurilor aflate n proprietatea terilor, cuprinse n zonele de protecie i de
siguran, se stabilete un drept de servitute legal;
- exercitarea dreptului de servitute legal se face contra plii unei rente anuale ctre
proprietarii terenurilor afectate de acesta, pe baza conveniei ncheiate ntre pri cu respectarea

prevederilor legale, n termen de 60 de zile de la comunicarea ctre proprietarii de terenuri a

unei notificri scrise din partea titularilor de acorduri i/sau permise;
- dreptul de acces n perimetrul de operare a conductelor este difereniat n funcie de
natura operaiunilor ce urmeaz a se efectua, respectiv permanent sau ocazional;
- exproprierea pentru cauz de utilitate public.
c) Legea nr. 13/2007 a energiei electrice reglementeaz urmtoarele limitri ale
dreptului de proprietate privat:
- instituirea unui drept de uz n favoarea titularilor autorizaiilor de nfiinare i titularilor
licenelor, asupra terenurilor i bunurilor proprietate privat a terilor i asupra activitilor
desfurate de acetia n vecintatea capacitii energetice, pentru executarea lucrrilor
necesare realizrii sau retehnologizrii capacitii energetice, obiect al autorizaiei i pentru
asigurarea funcionrii normale a capacitii, obiect al autorizaiei de nfiinare, pentru reviziile,
reparaiile i interveniile necesare;
- instituirea unui drept servitute de trecere subteran, de suprafa sau aerian pentru
instalarea de reele electrice sau alte echipamente aferente capacitii energetice i pentru acces
la locul de amplasare a acestora;
- indemnizaiile i despgubirile acordate sunt prevzute ntr-o convenie-cadru aprobat
prin Hotrrea de Guvern nr. 135/2011 pentru aprobarea regulilor procedurale privind
condiiile i termenii referitori la durata, coninutul i limitele de exercitare a drepturilor de uz
i servitute asupra proprietilor private afectate de capacitile energetice, a conveniei-cadru,
precum i a regulilor procedurale pentru determinarea cuantumului indemnizaiilor i a
despgubirilor i a modului de plat a acestora;
- n cazul n care, cu ocazia interveniei pentru retehnologizri, reparaii, revizii sau
avarii se produc pagube proprietarilor din vecintatea capacitilor energetice, titularii de
licen au obligaia s plteasc despgubiri;
- proprietarii terenurilor i titularii activitilor afectai de exercitarea de ctre titularii de
licen i autorizaii a drepturilor de uz i servitute, vor fi despgubii pentru prejudiciile
cauzate acestora;
- n situaia n care terenul necesar pentru nfiinarea i funcionarea capacitii
energetice este proprietate privat a unui ter, solicitantul autorizaiei de nfiinare are ca prim
4

opiune cumprarea terenului de la proprietar sau s iniieze procedura legal de expropriere a

terenului pentru cauz de utilitate public, cu despgubirea proprietarului, i s obin
concesiunea acestuia, pe durata existenei capacitii energetice;
- interdicia persoanelor fizice i juridice de a efectua construcii i spturi de orice fel
sau s nfiineze plantaii n zona de siguran a reelelor electrice de transport i a reelelor
electrice de distribuie, fr acordul operatorului de transport i de sistem;
- n situaia n care proprietarii solicit eliberarea terenurilor afectate de instalaiile de
distribuie a energiei electrice, acetia trebuie s suporte cheltuielile pentru modificarea
generat.
d) Legea gazelor nr. 351/2004 instituie urmtoarele limitri ale dreptului de proprietate
privat:
- dreptul de uz instituit n favoarea concesionarilor din sectorul gazelor naturale, asupra
terenurilor i bunuri proprietate privat a persoanelor fizice sau juridice, precum i asupra
activitilor desfurate de persoane fizice sau juridice n vecintatea capacitilor pentru
executarea lucrrilor necesare n vederea realizrii, reabilitrii sau retehnologizrii capacitii i
pentru asigurarea funcionrii normale a capacitii prin efectuarea reviziilor, reparaiilor i a
interveniilor necesare;
- dreptul de servitute legal de trecere subteran, de suprafa sau aerian pentru
instalarea de reele, conducte, linii sau de alte echipamente aferente capacitii i pentru accesul
la locul de amplasare a acestora;
- proprietarii terenurilor i titularii activitilor afectai de exercitarea de ctre
concesionarii din sectorul gazelor naturale a drepturilor de uz i servitute, vor fi despgubii
pentru prejudiciile cauzate acestora;
- interdicia realizrii oricrui fel de construcii n zona de siguran a conductelor de
gaze naturale;
- n cazul n care, n mod excepional, este necesar ca pe terenul pe care este amplasat
reeaua de alimentare cu gaze naturale s se execute o construcie, proprietarul va suporta toate
cheltuielile de modificare a traseului reelei.

IV. Autoritile implicate n aplicarea legilor care fac obiectul raportului special.
Agenia Naional pentru Resurse Minerale are urmtoarele atribuii principale:
a) n domeniul resurselor miniere:
-

stabilete

clauzele

condiiile

licenelor/permiselor,

acord

emite

licenele/permisele prevzute de lege i reglementeaz derularea activitilor miniere prin

norme i instruciuni tehnice privind derularea activitilor miniere;
- urmrete aplicarea msurilor stabilite pentru protecia suprafeei i a subsolului, n
cursul i dup terminarea activitilor miniere, n conformitate cu prevederile legale;
- controleaz respectarea de ctre titular a prevederilor din licen/permis, precum i a
celor din normele i instruciunile din domeniu i dispune msuri pentru impunerea acestora;
- avizeaz documentaiile privind executarea activitilor miniere, precum i
documentaiile de ncetare a activitilor miniere, numai cu prevederea i aprobarea, conform
legii, a msurilor de protecie a mediului i de reconstrucie ecologic;
- instituie perimetre de protecie hidrogeologic pentru zcamintele de ape subterane
minerale naturale, geotermale i termominerale, de nmoluri i de turbe terapeutice i avizeaz
instituirea perimetrelor de protecie sanitar;
- elaboreaz normele i instruciunile tehnice pentru aplicarea Legii nr. 85/2003, cu
asistena ministerelor interesate;
- constat i notific nerespectarea prevederilor Legii nr. 85/2003;
- elaboreaz proiecte de legi i proiecte de hotrri ale Guvernului pentru activitile
miniere.
b) n domeniul resurselor de petrol:
- urmrete aplicarea msurilor stabilite pentru protecia suprafeei i a subsolului n
cursul operaiunilor petroliere;
- controleaz respectarea de ctre concesionar a prevederilor din acordul petrolier,
precum i a celor din normele i instruciunile din domeniu i dispune msuri pentru
respectarea acestora;

- emite norme i instruciuni tehnice cu caracter obligatoriu, pentru ducerea la

ndeplinire a prevederilor Legii nr. 238/2004;
- constat executarea de activiti fr permis sau acord petrolier i o aduce la cunotin
organelor de stat competente.
Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei are atribuii att n
domeniul energiei electrice, ct i n domeniul gazelor naturale:
a) atribuii n domeniul energiei electrice
- stabilete reglementri cu caracter obligatoriu pentru operatorii economici din sectorul
energiei electrice;
- exercit controlul cu privire la respectarea de ctre operatorii economici din sectorul
energiei electrice a reglementrilor emise, a sistemului de preuri i tarife n vigoare i aplic
sanciuni n cazul nerespectrii acestora;
- elaboreaz, n conformitate cu prevederile legale, regulamentul de constatare, notificare i
sancionare a abaterilor de la reglementrile emise n domeniu;
- urmrete aplicarea reglementrilor specifice n domeniul energiei electrice;
b) atribuii n domeniul gazelor naturale
- elaboreaz i aprob reglementri i norme tehnice la nivel naional care stabilesc
criteriile de siguran tehnic, cerinele tehnice minime de proiectare, execuie i exploatare,
necesare pentru funcionarea n condiii de eficien i siguran a obiectivelor din domeniul
gazelor naturale;
- elaboreaz i propune spre aprobare Guvernului regulamentele privind accesul terilor
la conductele din amonte, conductele de tranzit, la depozitele de nmagazinare, la sistemele de
transport i de distribuie a gazelor naturale.

V. Aspecte semnalate prin petiiile adresate Avocatului Poporului, referitoare la

modul de aplicare a Legii minelor nr. 85/2003, Legii nr. 238/2004 a petrolului, Legii
energiei electrice nr. 13/2007 i a Legii gazelor nr. 351/2004.
Instituia Avocatul Poporului a fost sesizat n repetate rnduri cu privire la anumite
dificulti ntmpinate de ctre peteni:
- amplasarea abuziv a stlpilor de la reelele electrice pe terenuri proprietate privat
fr s fi operat o expropriere sau s se fi acordat despgubiri n acest sens;
- lipsa obligaiei concesionarilor de servicii publice la plata unei chirii lunare pentru
suprafeele de teren ocupate;
- refuzul ncheierii unor convenii-cadru cu motivarea c legislaia n vigoare prevede
aceast posibilitate numai n ceea ce privete terenurile afectate de capacitile energetice care
se vor realiza dup intrarea n vigoare a Legii nr. 13/2007, nu i nainte de acest termen;
- amplasarea stlpilor de nalt tensiune n apropierea locuinelor, ceea ce poate conduce
la afectarea strii de sntate;
- imposibilitatea folosirii terenurilor proprietate privat pentru edificare de construcii
sau cultivarea produselor agricole.
VI. Identificarea problemelor ridicate de legislaia n materie
Din analiza prevederilor Legii minelor nr. 85/2003, Legii petrolului nr. 238/2004, Legii
nr. 13/2007 a energiei electrice i a Legii gazelor nr. 351/2004, am constatat c numai unele
acte normative prevd plata unor rente pentru exercitarea dreptului de uz sau servitute i a unor
despgubiri pentru prejudiciile create cu ocazia interveniei asupra reelelor de transport i
distribuie. n acest sens, menionm prevederile art. 7 alin. (2) din Legea minelor nr. 85/2003,
art. 7 alin. (2) din Legea petrolului nr. 238/2004.
Att n Legea gazelor, ct i n Legea energiei electrice nu este prevzut plata
rentelor pentru exercitarea dreptului de uz sau servitute. Acestea reglementeaz doar
acordarea de despgubiri proprietarului pentru prejudiciile create de titularii de licen cu
ocazia interveniei pentru retehnologizri, reparaii, revizii sau avarii.
8

Fa de acestea, apreciem c, dei actele normative menionate reglementeaz activiti

care reprezint servicii publice, pentru meninerea unui just echilibru ntre interesul general i
cel particular i n virtutea principiului echitii i al dreptului proprietarului la respectarea
bunurilor sale, se impune acordarea unei despgubiri care s acopere prejudiciile suportate de
proprietar, prin restrngerea prerogativelor dreptului su de proprietate privat.
Facem precizarea c, despgubirile prevzute de Legea energiei electrice se acord
doar titularilor dreptului de proprietate privat asupra terenurilor, pe care au fost
realizate capaciti energetice dup intrarea n vigoare a acesteia, respectiv 23 februarie
2007, ceea ce, n opinia noastr, reprezint o nclcare a principiului egalitii cetenilor n faa
legii.
De asemenea, am constatat c aceste acte normative nu conin o reglementare clar,
concret, cu privire la zonele de siguran sau la zonele de protecie, or, acest aspect prezint
o importan deosebit nu numai prin prisma garantrii dreptului de proprietate privat, ci i a
dreptului la orotirea sntii sau a nsui dreptului la via. Exemplificativ n acest sens,
menionm situaia din municipiul Baia Mare, judeul Maramure, unde n apropierea unor
imobile cu destinaia de locuine funcioneaz o staie electric de transformare.
Totodat, s-a constat c, niciuna dintre legile analizate nu prevede acordarea de
despgubiri n situaiile n care sunt prevzute interdicii de construire. Or, prin
instituirea acestui tip de interdicie se aduce o grav atingere dreptului de proprietate, nu
numai prin controlul folosirii bunurilor, ci i prin reducerea considerabil a valorii
economice a terenurilor afectate.
Observm c, obligaia despgubirii proprietarului pentru restrngerea prerogativelor
dreptului su de proprietate nu este reglementat n mod corespunztor la nivelul acestor legi
speciale, nu numai prin raportare la prevederile constituionale, ct i fa de cele ale
Conveniei Europene a Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale.
Astfel, potrivit art. 1 Protocolul 1 al C.E.D.O., orice persoan are dreptul la respectarea
bunurilor sale i nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa, dect pentru cauz de utilitate
public i n condiiile prevzute de lege i de principiile generale ale dreptului internaional,
jurisprudena Curii Europene fiind foarte bogat n materia limitrii exercitrii dreptului de
proprietate.

n cauza Sporrong i Lonnroth contra Suediei, Curtea a reinut c nu a operat o

expropriere de fapt a proprietarilor, ct timp acetia puteau s-i foloseasc bunurile, s le
vnd, s le lase motenire, s le doneze sau s le ipotecheze. Cu toate acestea, interdiciile de
construire, pierderea posibilitii de a vinde imobilele n condiii normale de pia, dei las
intact, din punct de vedere juridic, dreptul celor interesai de a dispune de bunurile lor i de a le
folosi, sunt totui n msur s reduc semnificativ posibilitatea practic a acestora de a-l
exercita. n consecin, dreptul de proprietate devine precar, fiind afectat n nsi substana sa,
aa nct interdiciile artate se constituie ntr-o povar special i excesiv pe care ar putea-o
face legitim numai posibilitatea de a reclama scurtarea duratei interdiciei sau aceea de a cere
reparaii.
n cauza Mellacher i alii contra Austriei sau n cauza James i alii contra Marii
Britanii, Curtea recunoate competena statului de a reglementa folosina unor bunuri
proprietate privat atunci cnd se urmrete un scop de interes general dar, n aceeai msur,
nu trebuie pierdute din vedere imperativele de protejare a interesului individual iar pstrarea
raportului de proporionalitate implic acordarea unei despgubiri, dreptul de indemnizare fiind
un element constitutiv al dreptului de proprietate.
VII. Propuneri privind completarea legislaiei
Prin actele normative analizate, respectiv Legea minelor nr. 85/2003, Legea petrolului
nr. 238/2004, Legea nr. 13/2007 a energiei electrice i Legea gazelor nr. 351/2004, este
reglementat desfurarea unor servicii publice, a cror realizare afecteaz n mod
asemntor dreptul de proprietate privat a terilor. Avnd n vedere c prin reglementarea
unor drepturi de uz sau servitute n favoarea titularilor de licene, prin instituirea unor interdicii
de construire sau prin pagubele produse cu ocazia efecturii de lucrri specifice, este afectat n
mod asemntor dreptul de proprietate privat al terilor, apreciem c se impune o
reglementare unitar a legislaiei n domeniu.
Astfel, pentru asigurarea unei protecii reale a dreptului de proprietate privat, a
principiului egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, i nu n ultimul rnd,
pentru respectarea dreptului la ocrotirea sntii i dreptului la via a proprietarilor afectai de
desfurarea unor activiti economice ce constituie servicii publice, facem urmtoarele
10

propuneri de completare a Legii minelor nr. 85/2003, Legii petrolului nr. 238/2004, Legii
nr. 13/2007 a energiei electrice i Legii gazelor nr. 351/2004:
1. dreptul de uz i dreptul de servitute asupra terenurilor proprietatea terilor,
instituit n favoarea titularilor de licene, s nu se exercite cu titlu gratuit, ci numai contra
plii unei rente;
2. n cazul instituirii oricror interdicii de natur s restrng dreptul de folosin
asupra terenurilor proprietate privat, s se acorde despgubiri proporional cu gradul
de afectare;
3. n cazul producerii unor prejudicii cu ocazia efecturii lucrrilor de specialitate,
se vor acorda despgubiri n funcie de valoarea prejudiciului produs;
4. stabilirea cu exactitate a zonelor de protecie i a zonelor de siguran;
5. reglementarea posibilitii ca, n situaia n care gradul de afectabilitate a
terenului este ridicat, titularii de licene s ofere la schimb alte terenuri, de valoare
similar.
VIII. Alte propuneri
1. transmiterea Raportului special Primului ministru al Guvernului Romniei i
Preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului Romniei;
2. sesizarea Curii Constituionale cu privire la neconstituionalitatea dispoziiilor
art. 90, art. 91 i art. 96 lit. a) din Legea gazelor nr. 351/2004, cu modificrile i
completrile ulterioare;
3. sesizarea Curii Constituionale cu privire la neconstituionalitatea dispoziiilor
art. 16 alin. (5) din Legea energiei electrice nr. 13/2007, cu modificrile i completrile
ulterioare.

Bucureti, 14 mai 2012

11