Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
INTRODUCERE
N POLITICILE PUBLICE
CUPRINS
CAPITOLUL 1:
1. Ce sunt politicile publice?
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
Obiectivele capitolului
3. Stabilirea agendei
a. Sursele problemelor
b. Modele ale stabilirii agendei
c. Respingerea agendei
d. Definirea problemelor
Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale
ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de bunuri publice i private;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public;
s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice;
s indicai caracteristicile politicilor publice;
s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice;
s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.
4. Formularea politicilor
a. Ce determin formularea politicilor?
b. Stabilirea criteriilor
c. Analiza alternativelor
d. nvarea i transferul de politici
5. Raionalitate i decizie
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice;
.procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.
6. Implementarea politicilor
a. Cum se implementeaz o politic
b. Instrumentele politicilor
c. ncheierea politicilor
Coninutul capitolului:
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?
tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n minte
noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din punctul
nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de guvern, de primrie sau, n general, de o
instituie public.
S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici
publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice;
cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile
sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol
discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali.
Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum:
opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie
public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o
aciune n domeniul public neles ca opunndu-se celui privat. Vorbim despre
universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd
c cei doi termeni se opun.
La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal
tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e
cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui
individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n
cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela
de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab
dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste
nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea
condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti
publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).
Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a
fost gndit chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite
implicit la ele. Iat numai cteva:
public
privat
polis
gospodrie casnic
deschis
nchis
brbtesc
femeiesc.
Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:
adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)
Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent
de felul n care brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac
rspunsul este afirmativ, atunci n expresiile politici publice, sfer public i
sector public publicul la care se face referire este unul brbtesc, din care
femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie
ntre dou genuri de activiti sociale. Sfera public i principiile care o
guverneaz sunt vzute ca separate de sau independente de relaiile din sfera
privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este structurat n funcie de
relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune n
umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale,
egalitare i individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i
cum acestea ar fi categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii
argumenteaz uneori c publicul i privatul sunt contingente, sunt concepii
care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi atribuit ntre
indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c
distincia public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile
n care brbaii albi, posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea
justific monopolurile exclusive asupra resurselor sociale i indiferena
societii fa de violena i srcia care caracterizeaz viaa privat a multor
femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este abuzat
sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul
dintre parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii
si vulnerabili de violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal
nconjoar familia. (Allen, 1998: p. 463.)
a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i
organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17):
Sectorul public vizeaz:
1) instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i
consecinele acestora;
2) consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul
i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag
deci mai mult de preferinele consumatorilor; transferurile privesc
mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile
dominante n societate despre echitate i dreptate social;
3) producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate
mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz
anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest
lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajeaz for de
munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator.
Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a
susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de
privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri
acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n
Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush;
M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n
1960
27,5
33,1
28,7
11,5
11,4
1970
30,3
33,2
37,1
16,2
14,1
1980
33,4
42,2
57,2
20,4
18,0
1985
33,2
42,8
51,9
30,1
25,2
1990
34,1
41,9
48,8
32,2
24,0
Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de
important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu
numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i
dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice
precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi.
Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate
explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au
aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii
pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate
n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe
care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu
apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii
sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au
mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste
persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou
procese au condus la creterea mrimii sectorului public.
2. Procese financiare. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat
creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur
ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt
spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o
cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist
efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic
sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup
ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi
programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc
bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia,
pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic
a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai
servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze
cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul
altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea
guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit
avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din
nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care
le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi
contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat.
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele
caracteristici:
Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate
pe poziii nalte nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe
poziii mai joase (i uneori nici nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea
mai mare parte a vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a
veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza
performanei lor i nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor
caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior
i subordonat, drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o
deine. Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este
subiect al autoritii numai n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea
administraiei, prin specializare funcional a sarcinilor i prin secretul
operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana pregtirii
formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al
unui concurs.
(Apud W. Niskanen, 1994: p. 21. S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii
birocrat i birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea
birocratic a societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de
autoritatea tradiional i de cea charismatic.)
10
11
Rivalitate
Nerivalitate
BUNURI PRIVATE
BUNURI VMUITE
Neexclusivitate
BUNURI COMUNE
BUNURI PUBLICE
Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea
12
necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective apare prin generalizarea unei situaii cunoscute n teoria
jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c dou persoane, A i B au fost
surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt
separai i li se comunic urmtoarele: dac unul dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar
nu i cellalt, atunci el este condamnat la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n
timp ce cellalt e condamnat la ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru
ani de nchisoare. Dar dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de
nchisoare pentru posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor:
B: mrturisete
B: nu mrturisete
A: mrturisete
-4
-4
-6
-1
A: nu mrturisete
-1
-2
-6
-2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile fiecruia
sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai puini
ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu mrturisete, voi lua un an
de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt se comport ca mine, voi lua patru
ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc. Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua
numai doi ani deci mai bine dect n cazul n care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i
va face aa, pentru c atunci el va primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac
ase ani de nchisoare! Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la
care m pot atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca urmare,
fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru amndoi cea
n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de doi ani). ns raional
este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei). Aadar, comportamentul raional
nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n persoane
(unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n 1 persoane
coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete pentru a se produce
bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind aciunea colectiv e aadar o
generalizare a dilemei prizonierului.
b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de
13
14
1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent
ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile
economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz,
politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un
document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit
pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n
general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinztorilor minoritari etc.
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n
ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit
program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental
definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns
15
altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.
ncercnd s sintetizm, urmtoarele dou definiii se pot avansa:
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.
Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este
complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni,
mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace
de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i
subetape distincte. Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului
de nfptuire a politicii respective. Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului
oricrei politici provine din primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu
mai este astzi acceptat; dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea
procesului politic mai intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg
argumente care sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii
sau etape e dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care
se ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere
al lui P. Sabatier).
Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate
ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem
a ciclului unei politici:
16
Stabilirea
agendei
Formularea
politicilor
Evaluarea
politicilor
Implementarea
politicilor
Luarea
deciziilor
n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n
reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,
1995: p.11.)
17
18
Mediul intern
societii
(sistemul ecologic;
sistemul biologic;
sistemul social)
Mediul extern
societii
(sistemul
politic
internaional;
sistemul ecologic
internaional;
Sistemul politic
Feedback de
informaii
I
N
P
U
T
U
R
I
Solicitri
Convertirea
cerinelor n
outputuri
Sprijin
Feedback
de informaii
A
U
T
O
R
I
T
O
U
T
P
U
T
U
R
I
19
20
mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea la un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.
Externaliti pozitive
parcuri de distracii
create, care faciliteaz
comerul de buturi
rcoritoare
Externaliti negative
poluare chimic a
rurilor, care aduc
pagube pescarilor din
aval
De la productor la
consumator
De la consumator la
consumator
vaccinarea unor
persoane contra unor
boli contagioase, care
reduce i riscul
fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului
De la productor la
productor
21
contaminrii altora
De la consumator la
productor
scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor
22
Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham
i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.
S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne:
cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de
cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind
protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate
etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au
23
24
Supoziii idealizante
Piaa
eficien
libertatea alegerii
creativitate
Statul
dreptate
democraie
tratament egal
segregare
formare de carteluri
monopoluri
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)
Probleme reale
birocraie
corupie
cozi
80
70
100
80
70
80
C
40
50
30
Alegerea propus:
Evaluri alternative
Utilitarism Rawls
Nash
(suma)
(minimul)
(produsul)
200
40
256000
190
50
245000
210
30
240000
Politica 3
Politica 2
Politica 1
Valori de baz:
ntrebri i aplicaii
Mediul:
Economia:
Organizare politic:
25
26
CAPITOLUL 2:
Obiectivele capitolului
Coninutul capitolului:
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor
a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor
27
28
Clientul
Stilul
comun
Constrngeri
de timp
Slbiciuni
Cercetarea
academic n
tiinele
sociale
Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea
Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori
Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile
rare
adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii
Planificarea
definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii
interesul
public
reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins
presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat
Administraia
public
tradiional
realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic
interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite
managerial i
legal
Jurnalismul
concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii
publicul
descriptiv
constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
termene foarte
precise
atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program
lips de
analiz i de
moderaie
30
Analiz
a
modului n
care
e
determinat
o politic
Analiz a
coninutului politicii
Monitorizarea i
evaluarea
politicii
Informaii
n
susinerea
politicii
Analistul ca actor
politic
Susinerea
politicii
Actorul politic ca
analist
31
n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc
datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60
n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele vor putea s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Privind n urm, nu se poate spune c acele sperane au
fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile n
aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat realizarea
acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina sarcinilor pe care
i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor. Ideea care a
predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile politice, ci
mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii (soluia
optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza
32
asisten sanitar;
educaie; transporturi;
mediu;
politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.
se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n
luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare.
comportament organizaional;
drept public;
administraie public;
statistic etc.
cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci cercetare
fundamental asupra politicilor:
exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor
de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n nvmntul
superior?
exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt factorii care
determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior?
(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)
33
34
35
36
afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or,
chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din
societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea
afacerilor este una structural:
Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care
sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea
acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor
pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor
pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice
n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri,
guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s
funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch.,
1977, p. 175)
Guvernarea
Grupurile
Puterea
Democraia
Societatea
civil
Pluralismul
clasic
Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.
Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.
Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.
Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea
Distinct i
nepolitic
Neopluralismul
Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice
Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor
Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.
Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.
Distinct i cu
influen
redus.
37
Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), armata i grupurile din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod
de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a
38
gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist (Dunleavy, P., O'Leary, B.,
1987: pp. 184 - 197). Termenul corporatism a fost asociat cu multe nelesuri: ntre
acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar din Italia lui Mussolini, n care se
ncerca integrarea n procesul de guvernare att a managerilor ct i a muncitorilor din
ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil societilor democratice moderne.
Ideea fundamental a corporatismului este aceea c ntre instituiile statului i grupurile
organizate din societate nu exist o distincie ferm; c n principal marile firme, dar i
asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri cu instituiile statului, fac unele
concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i recunoscute de ctre stat, dobndesc un
rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.
Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile
constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare, obligatorii,
necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt recunoscute sau
primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar sunt create de el) i crora li
se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul categoriilor respective n schimbul
acceptrii unui control asupra selectrii liderilor i formulrii cererilor i sprijinului.
(Schmitter, 1974: p. 94.)
Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul a aprut ca o teorie care se
acord destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum
Austria, Italia, Suedia sau Romnia; la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de
puternice).
Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)
Explicaia
inevitabiliti
i elitelor
Natura
elitelor
Structura
elitelor
Circulaia
elitelor
Rolul elitelor
Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor
Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.
Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor
Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.
Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.
39
Elitismul
democratic
Politica
implic o lupt
pentru putere.
Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.
Corporatismul
Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).
Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.
asupra
celorlali
membri
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.
Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).
Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.
Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ n
istorie; astzi
un rol tot mai
mare l au
structurile
instituionale.
Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.
40
41
creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.
Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate ale
problemelor i construite cu scopuri precise.
Un astfel de model poate lua forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n
mintea analistului, la concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe
calculator.
42
Comunitate:
Modele ale
organizaiilor
organizare unitar;
uniformitatea
normelor i
valorilor;
supunere complet;
informaie
complet;
timp disponibil.
valori i credine
comune;
relaii directe,
multiple;
reciprocitate;
sanciuni precum
ruine, blesteme,
pedepse supranaturale
Pia:
Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c
analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul
unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S
presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea
de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea
zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i
de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este
murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai
trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model
sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o
relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al
doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a
directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor.
Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite
ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care
situaia este prezentat.
43
Variabile
(la un numr de un
milion de
vehicule)
70
80
90
100
timp economisit
numr de
accidente
costul operrii
44
45
politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):
Decizia privind
poluarea
Reglementarea
industriilor
poluante
Poluarea
crete
(0,5
probabilitat
Mai
mult
reglementare
Adaug
educ
a-ie
Educarea
consumatorilor
Poluarea scade
(0,5
probabilitate)
Mai
mult
reglementare
Adaug
educa
-ie
Poluarea
crete
(0,8
probabilitate
Mai
mult
educatie
Adau
g
reglementa
-re
Poluarea crete
(0,2
probabilitate)
Mai
mult
educa
-tie
Adau
g
reglementa
-re
46
ntrebri i aplicaii
1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza
politicilor?
2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?
3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i
politic aplicat?
4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?
5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?
6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?
7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional
statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?
8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea
clasic?
9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii,
rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.
10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul
pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?
13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor
publice?
14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le
cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile
amintite n text.
CAPITOLUL 3:
STABILIREA AGENDEI
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a discuta mecanismele prin care problemele
cu care se confrunt o societate la un moment dat ajung n atenia opiniei publice i apoi
pe agenda oficial a instituiilor i ageniilor guvernamentale. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de agend public (sau sistemic) i de agend formal (sau
instituional);
s difereniai ntre diferitele modele de nelegere a felului n care se construiete
agenda formal;
s recunoatei rolul relaiilor de putere n definirea agendei;
s identificai mecanismele prin care o problem este respins de pe agenda
formal;
s indicai rolul analistului n definirea unei probleme.
mergi la cuprins
Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.
Sursele problemelor
Modele ale stabilirii agendei
Respingerea agendei
Definirea problemelor
n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i
reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante
pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar recunoscute ca
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin
47
48
problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar
din sfera public problemele?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul
crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine
ori, suntem tentai s trecem cu uurin asupra lui: lum drept bun existena unei
probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd
acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva
dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le
propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii
sociale, rezultat al unui proces social i politic.
n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le
consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s
le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul
lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai
mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme
precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul
asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau
membrii unor grupuri le consider importante.
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt
obiectul unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul
de vedere al unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt,
n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei
instituii guvernamentale.
(Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127)
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia
guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor
crora oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le
acord o atenie serioas la un anumit moment.
Agenda formal poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de
reglementri ntr-un domeniu de activitate) sau mai general: ea poate cuprinde credine
cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele pot fi abordate; ea
poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii
posibile, simboluri etc. (Birkland, 1997: p. 8).
Considerente precum timpul i resursele limitate ale instituiilor guvernamentale
fac ca din multitudinea de componente ale agendei publice numai unele s ajung pe
agenda formal. Cnd au ajuns acolo, problemele se presupune c vor primi o atenie
special din partea instituiilor guvernamentale. Altfel spus, cnd o problem este pe
agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice; cnd ns intr pe
agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care vizeaz
acea problem a nceput.
49
Prin susintorii lor, problemele trebuie s concureze pentru a-i gsi un loc pe
agenda formal; de asemenea, scopul celor care le susin este ca, odat intrate pe agenda
formal, problemele s nu ias de ep aceasta nainte ca politicile susinute de ei s fi fost
aplicate.
Stabilirea sau construirea agendei este procesul prin care cerinele diverselor
grupuri din cadrul populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie
pentru a obine atenia persoanelor cu funcii publice.
(Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 126)
a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe
cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau,
dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de
genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica
astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate:
intrarea unei probleme pe agend depinde de
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a
politicilor publice;
ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem.
Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice
depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic.
Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare
economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc.
(n particular, pe msur ce rile se industrializeaz, ele tind s promoveze aceleai tip
de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost
deosebit de popular n anii '60 i '70.)
Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky
(1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri.
Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile
pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare
variabile precum: vechimea sistemului de asigurri sociale; nivelul de dezvoltare
economic, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat c n cele
mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurrile sociale erau cel mai semnificativ
corelate cu nivelul de dezvoltare economic. S-ar putea conchide de aici c stabilirea
agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realitile economice, n
particular de procesele de modernizare i de industrializare.
50
SUBSISTEMUL POLITICILOR
PARAMETRI
RELATIV STABILI
1. Atributele de baz
ale sferei din care
face parte problema
2. Distribuia de baz
a resurselor naturale
3.
Valori
socioculturale i structura
social de baz
4.
Structuri
constituionale
fundamentale
Constrngeri
i
a. Opiuni
b. Resurse
a. Opiuni
b. Resurse
Strategia A1
Strategia B1
Decizii
resurse
ale
Rezultatele politicii
actorilor
EVENIMENTE
EXTERNE
1. Schimbri socioeconomice
2. Schimbri n
guvernare
3. Decizii asupra
politicilor din alte
subsisteme
Impactul politicii
51
52
stat mare, motenit din vechiul regim, nu poate fi dat uor la o parte; iar rolul lui principal
este acela de a asigura redistribuirea bunurilor, ntr-o asemenea modalitate nct
societatea s nu fie bulversat. Valorile principale sunt stabilitatea i armonia social; ele
se coreleaz cu ideile de egalitate, echitate i dreptate social, care definesc n spaiul
valoric principalele aspiraii i prioriti sociale. Schimbarea social nu poate fi dect
gradual i controlat de stat; terapia de oc, ca instrument al reformei, este o opiune de
neacceptat altfel dect n ocazii excepionale i, oricum, doar n anumite domenii
restrnse.
Cea de-a doua ideologie dominant n spaiul nostru public a fost cea
conservator-minimalist. Potrivit ei, mecanismul fundamental al funcionrii unei
societi este piaa: dinamica pieelor definete rolul instituiilor statului n societate i tot
ea este instrumentul prin care se realizeaz distribuia beneficiilor ntre membrii
societii. Diferenierile sociale pot fi orict de mari, dac ele decurg din funcionarea
acestor mecanisme. Valorile centrale sunt libertatea iniiativei i proprietatea privat.
Schimbarea, pe plan economic, social i politic, este rezultatul competiiei libere pe pia:
statul trebuie n primul rnd s asigure aceste condiii, restrngndu-i competenele i
modalitile de aciune. Terapia de oc este legitim, cci, pe de o parte, ea instaureaz o
pia liber i, pe de alt parte, las n seama pieei reglarea funcionrii societii.
Nu e dificil de observat c cele dou ideologii au fost definitorii pentru marile
orientri politice postdecembriste: prima, conservator-nivelatoare, a caracterizat partidele
de stnga; cealalt, conservator-minimalist, e caracteristic partidelor de dreapta
(Miroiu, M., 1999).
Dei diferite, cele dou tipuri de ideologii au n comun o credin
fundamental. Pentru cea conservator-nivelatoare, statul mare, motenit din perioada
comunist, nu poate fi slbit atta vreme ct astfel ar fi perturbate armonia social i
stabilitatea societii, dar i pentru c el trebuie s asigure redistribuirea unei pri uriae
a produsului social. ntr-un mod pervers ns, i ideologia conservator-minimalist
solicit un stat puternic: mai nti pentru a reui n impunerea rapid a pieei libere; n al
doilea rnd, pentru a asigura redistribuirea n proprietatea privat, potrivit unor scheme
(n principal e vorba de cele restitutive), a proprietii aflate n posesia lui. Att pentru
conservatorii nivelatori, ct i pentru cei minimaliti, statul este vehiculul redistribuirii
bunurilor: de aceea, disputele n jurul rolului statului n societatea romneasc, attea cte
au fost, s-au centrat asupra modului n care el poate fi utilizat pentru a mpri bunurile
aflate n sectorul public. Amndou ideologiile sunt redistributive: ele se centreaz pe
mprirea motenirii comuniste. Diferenele vizeaz modul n care s se realizeze acest
lucru: fie, n cazul consevatorismului nivelator, ntr-un mod mai pragmatic, care ine cont
de consecinele pentru societate (i nu afecteaz prea mult valorile echitii i egalitii
sociale); fie, n cazul conservatorismului minimalist, prin recursul la principiile
proprietii i restituiei.
Cele dou conservatorisme care au coexistat n plan public n societatea
noastr au n comun ideea c nu intervenia intenional, ci evoluia spontan a
instituiilor i practicilor sociale reprezint mecanismul cel mai potrivit de realizare a
schimbrii n societate (a se vedea i Fr. Hayek, 1995 i M. Oackeshott, 1991). Pentru
conservatorismul nivelator, ordinea nou trebuie lsat s creasc organic din vechea
organizare de tip comunist a societii, n care instituiile statului au un loc bine integrat.
Intervenia drastic n economie sau n structurile sociale, potrivit unor modele mai mult
53
54
Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu
pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este
virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi
sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i
temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor.
Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele
construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt
vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale.
(Edelman, 1988: p. 12)
sau mai puin simplificatoare, poart n sine pericolul respingerii ca un corp strin din
partea societii. Conservatorismul minimalist propune un alt concept de societate: una
pentru care statul ca instituie, aa cum a fost proiectat n vechiul regim, este deja un
implant strin. Pentru acest conservatorism a lsa societatea s evolueze organic, spontan,
nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui
imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie.
Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau
chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar
induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al
pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor
postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare
macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile
preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active
semnificative ca salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele.
Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile
menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze
mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care
este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei?
n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize
empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei
averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de
peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit,
treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile
politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era
concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai
degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n
populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau
concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s
colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor
cheie o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot.
Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce
este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat
urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):
A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B nu
ar fi fcut altfel.
Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi
indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state
etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care
sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac
preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori
exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte
important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic
55
actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n
analiza relaiilor de putere n oraul New Haven.
Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c
puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l
avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor
politici.
1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr
energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale
care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru
acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi
autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor
n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o
problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei:
ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea
unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii.
Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M.
Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae
americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice.
n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date
nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui
Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine
independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul
din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat
recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public
i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu
numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita.
2. St. Lukes (1974) a argumentat c abordarea lui Bachrach i Baratz nu este
suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism
prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i
atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B.
Dup Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre
preferinele actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd
exist un conflict ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd
nu exist nici mcar un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor
oamenilor pot s fie manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu
mai reflecte propriile lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu
mai fie n stare s gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit
puterea, ba chiar s considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este
natural. A presupune c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil
nseamn s excluzi pur i simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau
manipulat.
56
57
Sau, ca s lum un exemplu mai recent, pgubiii n urma falimentului FNI au reuit n
cursul anului 2000 s aduc problema lor pe agenda formal; dar acest lucru nu a
nsemnat i rezolvarea favorabil a cererilor lor!
Modelul iniiativei exterioare se aplic situaiilor n care un grup situat n afara structurii
guvernamentale 1) formuleaz o nemulumire; 2) ncearc s extind interesul n acea
problem ctre suficiente grupuri din populaie pentru a obine un loc pe agenda public,
pentru 3) a crea suficient presiune asupra decidenilor nct ei s pun acea problem pe
agenda formal n vederea unei evaluri serioase a acesteia. Acest model de construire a
agendei e probabil s predomine n societi mai egalitare (p. 132).
58
59
60
Problema
A
Problema
B
Problema
C
CONTEXTUL PROBLEMEI
Este ndeajuns timp pentru a face
analize?
Ct de politizat este problema?
Exist puncte de vedere clare asupra
problemei?
Este problema central?
TRSTURILE PROBLEMEI
Ct de larg e domeniul de opiuni?
Exist consens asupra ei?
Ct de complex este problema?
Ct de mare este incertitudinea?
Este dependent de valori?
REPERCUSIUNILE PROBLEMEI
Are consecine semnificative?
Sunt muli oameni afectai?
Este afectat un grup semnificativ?
Este afectarea semnificativ?
3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Total
O matrice de prioriti pentru filtrarea problemelor (dup Hogwood, Gunn, 1984: p. 100;
2000: pp. 108-109)
c) Respingerea agendei
Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c
exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei
probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei
probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem:
dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul
nici nu mai apare; el rmne ascuns.
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate exprima
ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42)
n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii
disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra
nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s
discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un
cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost
ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor
dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt
aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac
strategiile iniiale cu un cost redus eueaz.
A. Strategii cu cost redus:
nerecunoaterea problemei;
respingerea ideii c problema exist;
refuzul de a recunoate grupurile care propun problema
B. Strategii cu cost mediu: atac
Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim
61
62
63
64
viznd doar sectorul minier, dar apoi generalizat pentru multe alte domenii, e
semnificativ: la noi n ar el a condus la o presiune uria, chiar de nesuportat, asupra
asigurrilor sociale.)
e) Definirea problemelor
Cum am vzut, o problem poate s intre pe agenda formal n moduri foarte
diferite: de la situaiile n care politicile dorite sunt bine definite, incluznd chiar un set de
reglementri pentru aplicarea acestora, pn la situaiile n care problemele sunt mai
curnd colecii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui s fie
analizate atent i s primeasc o definiie precis. Cele mai multe probleme care intr pe
agenda formal se situeaz undeva ntre aceste extreme.
Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000), imediat
celei n care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate.
Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend,
devine preocuparea instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este explorat,
bine formulat i chiar cuantificat; i, uneori, i se d o definiie provizorie
acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele, componentele ei.
(Dup Hogwood i Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117)
Dac o problem este definit de ctre susintorii ei innd seam de toate aceste
dimensiuni, atunci atenia asupra acesteia va crete. De aceea, oponenii au la ndemn
susinerea c problema nu este bine definit potrivit acestor caracteristici. De exemplu,
restructurarea sectorului minier a ridicat obiecii pe fiecare din aceste dimensiuni. n
primul rnd, s-a argumentat c problema e ambiguu definit: care mine trebuie nchise i
pe ce criterii? Cum se poate determina c o min nu este eficient? Ce se ntmpl dac o
min nchis se dovedete apoi c ar fi putut fi eficientizat? n al doilea rnd, problema
social este la fel de important: dac privim exploatarea minier n sine, ca fapt
economic, nu inem cont de importana social a problemei, de faptul c zonele miniere
sunt monoindustriale i prin astfel de decizii este afectat ntreaga zon respectiv. n al
treilea rnd, ce se ntmpl dac aceste zone sunt supuse unei recesiuni economice mari?
Nu sunt afectate drastic generaiile urmtoare de copii din acele zone, care vor primi o
educaie deficitar, o alimentaie proast i, probabil, vor beneficia de asisten medical
mai sczut? Pe termen lung, consecinele pot fi foarte grave. n al patrulea rnd,
problema trebuie tratat n toat complexitatea ei; de pild, restructurarea sectorului
minier fr msuri adecvate de recalificare a personalului disponibilizat va crea n timp
probleme mari. n sfrit, dei exist precedente n alte ri privind restructurri drastice
ale sectorului minier, nu este clar dac la noi sunt valabile aceleai condiii ca acolo: cci
restructurarea, cu toate problemele pe care le implic, e numai o component a
restructurrii ntregii economii. (Exemplul sistemului de pli compensatorii, iniial
65
66
67
68
Definete procesul:
fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create;
nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv;
fii oricnd gata s redefineti problema;
nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile;
lucreaz cu ceilali pentru a defini problema.
69
Identific variabilele:
caut s obii ajutorul experilor;
caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend;
ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme
similare;
limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte
ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua).
Identific politicile i obiectivele:
f distincia dintre cele dou;
expliciteaz obiectivele relevante;
ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate;
formuleaz diferitele politici deja cunoscute.
Decide asupra gradului de complexitate al problemei:
examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei;
folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6);
nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date.
Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente:
construiete o baz de date;
colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un
moment dat;
fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri;
verific-i sursele de informaie;
fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)
70
ntrebri i aplicaii
1) Care este deosebirea dintre agenda public i cea formal? Dai exemple de
probleme care se afl pe agenda public, dar nu i pe cea formal. Putei da un
exemplu de problem care s-a aflat pe agenda formal, dar nu i pe cea public?
2) Luai un exemplu de politic economic aplicat n mai multe ri din Europa
central i de rsrit. Putei argumenta plecnd de aici n sensul teoriei
determinrii economice i tehnologice a politicilor?
3) Care sunt caracteristicile cadrului coaliiei de susinere?
4) Care este rolul ideologiei n stabilirea agendei?
5) Definii cele trei fee ale puterii.
6) Care sunt caracteristicile celor trei modele ale stabilirii agendei propuse de Cobb,
Ross i Ross (cel al iniiativei exterioare; cel al mobilizrii; i cel al accesului
interior)?
7) n ce const filtrarea problemelor? Este deosebit aceast etap de cea a stabilirii
agendei?
8) Care sunt criteriile de filtrare a problemelor?
9) Dai exemple de aplicare a criteriilor de filtrare a problemelor, pe baza
cunotinelor dvs. din instituia sau organizaia unde lucrai.
10) Pe baza unei matrici de prioriti privind filtrarea problemelor comparai trei
probleme i determinai care va intra mai degrab pe agenda formal.
11) Pentru fiecare strategie de respingere a includerii unei probleme pe agend
analizai cte un exemplu: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii
practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie
unele ipotetice.
12) Care sunt dimensiunile unei probleme?
13) Pe baza modelului listei de ntrebri analizai o problem i observai n ce msur
ea este bine definit.
14) Care este rolul analistului n definirea unei probleme?
CAPITOLUL 4:
FORMULAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
n acest capitol va fi analizat procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate
sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme. Vei putea, dup
parcurgerea lui:
s definii problemele structurate bine, mediu sau slab;
s difereniai ntre politicile cu public i cele fr public;
s indicai rolul specialitilor n formularea politicilor;
s identificai tipurile de criterii pentru evaluarea politicilor;
s cunoatei metode de generare i respingere a alternativelor;
s definii i s analizai cazuri concrete de nvare i de transfer al politicilor.
Coninutul capitolului:
mergi la cuprins
a.
b.
c.
d.
71
72
73
Criterii
Probleme bine
structurate
Probleme moderat
structurate
consens
consens / conflict
Gradul de
conflict
puini
puini
Numrul de
actori
de ncredere
de ncredere
Nivelul de
credibilitate a
informaiei
limitat
limitat
Numrul de
alternative
sigur
nesigur
Cunoaterea
rezultatelor
calculabil
incalculabil
Probabilitatea
rezultatelor
(Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)
Probleme slab
structurate
conflict
muli
nu este de
ncredere
nelimitat
necunoscut
incalculabil
Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se
confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o
nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de
faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului
s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar
aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai
mult presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia
disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu
este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii
unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu
se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic;
dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s
apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite.
O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se
confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie
deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul
diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac
problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia
se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe
ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o
comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu
tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi sau cea a
sprijinirii de ctre comunitate a colilor. Prima a putut fi abordat rapid atunci cnd s-a
elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat foarte multe
reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie clar. n a doua
situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct de situaia
material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a aprut ca
74
foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf. i
Kingdon, 1995: p. 143.)
Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care
de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de
presiune, schimbri n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit
mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii
agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)
Specialitii. Comunitile de specialiti particip tot mai mult la formularea
alternativelor i a soluiilor propuse. Acetia sunt: universitari, cercettori, consultani,
funcionari publici de carier, experi ai instituiilor guvernamentale, experi parlamentari
i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru diferite grupuri de interese. De multe
ori, ei se grupeaz n comuniti mai mici, care studiaz domenii mai specializate ale
politicilor publice. Ei sunt participani ascuni n formularea politicilor, pentru c adesea
opinia public (sau chiar cei aflai la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact
contribuia lor. Ei au n comun, ntotdeauna, o cunoatere bun a domeniului i a tipurilor
de politici promovate n cadrul acestuia, chiar dac interesele lor i orientrile lor politice
pot fi foarte diverse. Aceti specialiti particip la formularea politicii n modaliti foarte
diferite: lucrri tiinifice, rapoarte de evaluare, articole de pres, dezbateri, seminarii i
ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate iar multe dintre ele
sunt respinse ori pur i simplu neglijate. S mai observm c aceste comuniti de
specialiti particip la formularea politicilor nu doar n structuri formale, ci i prin
raporturile informale dintre ei; o politic este propus nu numai ntr-o ntlnire a unei
comisii constituite de minister, ci i la un prnz informal ntre unii din membrii
comunitii.
Mediul politicilor. Coninutul sau natura problemei reprezint numai un factor
important n felul n care este configurat o anumit politic. Mediul n care problema
este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica adoptat. Cum
influeneaz mediul designul unei politici? Diversele situaii se pot aranja pe un continuu,
la un capt al cruia sunt cele n care politicile sunt formulate fr ca grupurile interesate
ntr-o problem s fie implicate; la cellalt capt sunt situaiile n care aceste grupuri sunt
puternic implicate.
Aceast distincie corespunde, n contextul formulrii politicilor, celei pe care am
fcut-o atunci cnd am discutat stabilirea agendei: dintre iniiativa exterioar i accesul
interior (Cobb, Ross i Ross, 1976). De data aceasta ne intereseaz ns nu cum ajunge o
problem pe agend, ci cum odat ajuns se formuleaz politicile pentru soluionarea
ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public i politici fr public.
Publicul const din asociaii profesionale, grupuri de productori, grupuri de
consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comuniti etc.
n cazul politicilor cu public, opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntrun mediu n care sunt implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele
sale. Aceste grupuri, aflate n conflict, contribuie la generarea de alternative i la
selectarea dintre soluiile posibile a celor considerate acceptabile. Exist mai multe
modele ale felului n care interacioneaz aceste grupuri n formularea politicilor:
Modelul coaliiei de susinere (Sabatier, 1999): aa cum am vzut n capitolul
anterior, ntr-o coaliie de susinere sunt cuprini actori la toate nivelele: naional, local; ei
75
76
Politici cu public
Politici fr public
Structurarea publicului
Exemple de probleme
Probleme imediate,
individualizate, repetitive
Sisteme de opinii
Stabilirea agendei
Dinamica politic
Dezvoltare limitat a
grupurilor n jurul problemei,
de obicei limitat la
comuniti tehnice i
tiinifice
Riscuri publice i
probleme cu stimulente
limitate pentru aciune
colectiv
Opiniile nu sunt ferm
susinute, sau sunt cele ale
tehnicienilor
Acces interior: problemele
sunt puse pe agend nainte
ca publicul s devin
contient de ele, sau intr
forat pe agend datorit unei
crize
Aparent apolitic: rolul
expertizei tehnocrate i un
public redus
b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a
unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta,
el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens.
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile publice
propuse ca soluii pentru o problem.
Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice
problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri
proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest
proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor
politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc
mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la
temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care
vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii
implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua
n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor
politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c
aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale
interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei
afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil
77
78
acestora. Dar s observm c nu ntotdeauna ele pot fi interpretate astfel: cci este
chestionabil dac e mereu posibil s interpretm n termeni economici satisfacia fa
de relaiile personale sau interesul public. (A se vedea n capitolul urmtor discuiile
privind analiza cost-beneficiu.)
n analiza unei probleme avnd ca scop propunerea de politici este posibil s se
selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puin largi, mai mult sau mai puin
pertinente. Pentru ca formularea politicilor s fie corespunztoare, stabilirea criteriilor
utilizate e aadar o premis hotrtoare. Cum putem alege o colecie ct mai bun de
criterii? MacRae i Whittington (1997: cap. 2) propun urmtoarele reguli:
a) s folosim criterii care vizeaz scopurile mai degrab dect mijloacele;
b) s selectm un set ct mai complet de criterii, care nu las deoparte nici o
variabil relevant;
c) s nu folosim criterii care se suprapun; cci dac utilizm apoi combinaii de
criterii, riscm s numrm de dou ori acelai lucru;
d) s preferm msuri cantitative, care faciliteaz negocieri mai concrete ntre
grupurile interesate;
e) atunci cnd folosim msuri cantitative, acestea s fie clare i adecvate.
Alegerea ntre criterii. Criteriile difer ntre ele nu numai prin faptul c au surse
i justificri diferite, dar i prin coninutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud
MacRae, Whittington, 1997: p. 78):
Mijloace i scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru
atingerea unui scop, iar altele vizeaz nsui acel scop. De pild, n politicile sanitare
asigurarea accesului tuturor cetenilor la tratament medical calificat este un mijloc,
n timp ce sntatea lor este scop.
Generalitate: unele criterii sunt mai generale dect altele. Astfel, starea de sntate,
nivelul veniturilor, calitatea relaiilor personale sunt mai puin generale dect
bunstarea persoanei; iar calitatea relaiilor personale e un criteriu mai general dect
calitatea relaiilor de familie sau calitatea relaiilor de prietenie.
Msurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menionate mai
devreme), n timp ce altele sunt msuri ale acelor concepte. Numrul de medici pe
locuitor sau numrul de paturi n spital ce revin la o sut de mii de locuitori sunt
indicatori care exprim msuri ale accesului la tratament medical calificat.
Temeiuri combinate, atunci cnd un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui
criteriu care exprim un msur. De pild, bunstarea general sau interesul public
sunt pentru muli oameni concepte care exprim criterii importante, dei evident c
sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi
msurat precis, poate fi neles ca o operaionalizare convenabil n multe cazuri a
Criteriile care vizeaz mijloacele sunt mai atrgtoare: cci ele sunt ntotdeauna
mai concrete i mai uor de definit. E mai simplu s ne raportm la numrul de doctori
sau de paturi la un numr anumit de locuitori i s le lum drept criterii pentru starea de
sntate a cetenilor; la fel, numrul de licee n care exist laboratoare de informatic
sau procentul personalului didactic necalificat sunt criterii precise pentru a discuta despre
calitatea educaiei. ns accentul pe criterii care vizeaz scopurile chiar dac acestea
sunt mai greu de operaionalizat are anumite avantaje: a) un scop poate fi atins prin
mijloace alternative, iar accentul pe criterii privind mijloacele duce n umbr acest aspect;
b) n special n cazul politicilor cu public, criteriile privind scopurile permit o nelegere
mai bun a diferenelor de opinii ntre diferitele grupuri implicate, dar i a valorilor
comune; de asemenea, n aceste cazuri ndeosebi, c) e sprijinit procesul de negociere ntre
grupuri.
Atunci cnd criteriile nu acoper (de preferat ct mai multe dintre) variabilele
relevante, apare sentimentul unei selecii arbitrare; membrii grupurilor care favorizeaz
anumite politici pot susine c respingerea acestora e datorat prioritar nelurii n
considerare a acelor criterii care le favorizau. De pild, se poate susine c accesul redus
la nvmntul superior romnesc al tinerilor din mediul rural depinde de factori care nu
au fost luai n seam n trecut, precum oferta limitat de licee i de profiluri diferite de
cel agricol n mediul rural, sau concentrarea personalului didactic necalificat n colile
din rural. Implicarea specialitilor poate s fie un impediment n acest sens: dac ei
provin numai dintr-un domeniu de specializare, ei tind s nu in seam de criterii
relevante pentru specialitii din alte domenii. Pe de alt parte ns, numrul criteriilor nu
poate s creasc mult: de obicei, dac se lucreaz cu mai mult de cinci criterii, acestea
sunt dificil de manevrat, iar rezolvarea diferendelor devine prea laborioas. E
recomandabil de aceea: a) nainte de selectarea criteriilor ce vor fi utilizate, s se fac
lista tuturor criteriilor considerate relevante; b) s se examineze toate variabilele
relevante ale situaiei i s se vad dac criteriile le acoper pe toate; c) s se ncurajeze
79
80
Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi
elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca
politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu
protoalternative (Weimer, 1993).
Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung
actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse
sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de
analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de
producere creativ.
Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este
posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe
deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche;
ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel
moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea
ca una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai
bun iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare
msur satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei.
Aa cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al
deciziei, alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre
celelalte alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur,
incremental de aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse
mai mari s fie aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent.
Exist i un alt mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este
sau a fost practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom
discuta mai pe larg acest caz n paragraful urmtor.
Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai
n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul,
veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc.
pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei
nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea
politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c
analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din
comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic
o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului
colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel
mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip.
Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ.
De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a
alternativelor. Activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere: organizaiile
n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s ieim (iar
adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile practicate deja ne
fac s vedem realitatea din perspectiva lor. De aceea, generarea unor alternative noi este
un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile ntr-o alt perspectiv.
Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae, Whittington, 1997: p. 118): pn
n anii 50, se considera c principalele cauze ale accidentelor de main erau legate de
ofer neatenia, necunoaterea regulilor, nerespectarea lor, consumul de buturi
81
82
c) Analiza alternativelor
alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou abordare a nceput s ctige teren: nu numai
oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin. Ca urmare, guvernele au nceput s dea
reglementri privind sigurana acestuia. Astzi, cnd aceast abordare este comun, pare
ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri n acest sens: dar, aa cum am vzut,
modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de
o abordare creativ pentru a produce o alternativ nou.
Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984,
2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe
o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii
de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o
cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic:
s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit
n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n
generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de
ncurajare a creativitii. Vom discuta dou astfel de mecanisme: brainstormingul i
metoda Delphi.
Brainstormingul (furtun de idei) const n organizarea unor sesiuni n care un
numr de participani (ntre cinci i doisprezece membri) sunt stimulai s produc noi
puncte de vedere cu privire la o problem. Critica i evaluarea acestor puncte de vedere
este inut la minim, tocmai pentru a nu inhiba orice fel de idee nou. Abia ntr-o etap
ulterioar aceste idei sunt evaluate, cele mai interesante urmnd s fie elaborate mai
departe. De bun seam, nu exist nici o certitudine c printr-un brainstorming se vor
produce numai idei bune (i nici mcar c se va produce vreo singur idee bun); ns el
poate evidenia alternative noi de abordare a unei probleme.
Prin metoda Delphi este stimulat creativitatea individual. Atunci cnd mai
multe persoane se strng ntr-un grup (aa cum e cazul n brainstorming) e posibil ca
unele s nu reueasc s i formuleze punctele de vedere (cele care sunt mai introvertite
sau cele care au un status mai jos); ca urmare, se vor obine numai idei care exprim
poziiilor acelor membri ai grupului care sunt extrovertii ori au un status mai ridicat.
Metoda Delphi ncearc s depeasc aceast limitare. Ea const n selecionarea unui
numr de experi crora li se trimit individual chestionare privitoare la situaia dintr-un
anumit domeniu. De obicei li se cere s i exprime argumentat punctul de vedere cu
privire la mai multe posibiliti de atingere a unui anumit obiectiv, ntr-un anumit timp.
Rspunsurile sunt analizate de organizatori, iar experilor li se trimite rezumatul analizei;
ei pot s i revizuiasc estimrile n funcie de argumentele formulate (uneori exist mai
multe runde de analiz). Avantajul metodei const n obinerea unor predicii exacte,
necesare atunci cnd sunt luate decizii privind politici pe termen mai lung.
Acceptarea alternativelor. De cele mai multe ori, procesul de cutare a
alternativelor nu se poate ntinde pe o perioad foarte ndelungat: contrngeri de timp,
necesitatea alegerii unei alternative fac ca el s fie stopat la un moment dat. Ct de multe
alternative sunt la dispoziia analitilor i decidenilor? n practic, numrul lor este redus
(iar de multe ori, aa cum susin incrementalitii, alternativele disponibile difer doar
puin de cea practicat efectiv). Mai mult, dintre toate alternativele care au fost produse,
numai unele sunt supuse unei analize mai atente.
Pare s existe o supoziie larg rspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n
vedere de autorii politicilor este n mod obinuit una foarte restrns. Singurele opiuni
care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul
83
84
moduri de a gndi politicile ntr-un anumit domeniu. Aa cum subliniaz Kingdon (1995:
p. 144), aceast list nu indic ns i un consens asupra unei anumite politici: mai
curnd, ea subliniaz c se poate cdea de acord asupra ctorva propuneri, dintre care se
va putea apoi alege politica promovat.
Vizeaz nvarea
n ce privete:
viabilitatea interveniei
prin politici sau
configurarea
implementrii
politicilor
construcia social a
unei politici sau a unue
probleme
Centrare pe:
instrumentele
politicilor sau
configurarea
implementrii
domeniul politicilor,
obiectivele politicilor
fezabilitatea politic i
procesul politic
nelegerea surselor
eecului politicilor sau
mbuntirea
capacitii politicilor de
a atinge scopurile
propuse
schimbarea ateptrilor
privind obiectivele
politicilor, sau
redefinirea acestor
obiective
o susinere mai
complex a unei
politici sau a unei
probleme
Precondiii:
mbuntirea
nelegerii problemei
sau schimbarea
opiniilor fundamentale
privind domeniul de
aplicare a politicii
contientizarea
evoluiilor politice
viitoare i a factorilor
care le afecteaz
Indicatori:
reconfigurarea politicii,
cu schimbarea
instrumentelor de
aplicare a ei:
stimulente, penalizri,
asisten, finanare etc.
redefinirea politicii, cu
schimbarea
obiectivelor sau
domeniului ei de
aplicare: direcia
politicii, grupurile int,
drepturile conferite etc.
schimbri n strategia
aprtorilor politicii:
noi zone de discuie,
noi argumente, noi
tactici de a atrage
atenia asupra
problemei sau politicii
Se poate confunda
cu:
aparenta nvare
constnd n postularea
unei presupuse
superioriti a unui
instrument; mimare
redefinirea politicii
care nu e legat de
schimbarea opiniilor
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
schimbri
ntmpltoare n
strategia politic,
nelegate de nelegerea
dinamicii politice
Necesit dovezi
privind:
schimbri n opiniile
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii
contientizarea
relaiilor dintre
strategia politic i
fezabilitatea politic
sociale
nvminte
privind procesul
politic
85
86
87
88
Poate fi introdus la noi n ar, i anume n ce fel? Este fezabil ncercarea de a-l
introduce? Care sunt cerinele privind coninutul educaiei universitare n Romnia care
trebuie modificate pentru a avea acces la mobilitile prevzute prin acest program? Sunt
disponibile resurse financiare n acest sens? iat cteva aspecte care au constituit
elemente ale modelului politicii de aderare a Romniei la program i care a fost elaborat
n acea perioad.
Al doilea pas este acela de a crea un program nou. Exist, aa cum am vzut,
mai multe modaliti de a face acest lucru: copiere; emulaie; hibridizare; sintez; i, n
sfrit, inspiraie.
Ultimul pas prin care se nva din experiena altora este acela al evalurii
prospective. Aceasta presupune comparaii ntre politicile aplicate n momente diferite
de timp, n locuri diferite. Un exemplu comun este acela al politicilor promovate n
Uniunea European: temeiul principal al comparaiei politicilor aplicate la noi n ar cu
cele din U.E. este faptul c sperm ca la un moment dat situaia din Romnia va fi
comparabil cu situaia de astzi din acele ri.
ntrebri i aplicaii
1) Dai exemple de probleme bine structurate, mediu structurate i slab structurate.
Analizai-le potrivit celor ase criterii.
2) Care este rolul specialitilor n formularea politicilor?
3) Ce este o reea de politici? ncercai, pe baza unui exemplu concret, s identificai
componentele unei reele de politici.
4) Discutai exemple de politici pe care le cunoatei mai bine. ncercai s indicai
alternative la acea politic. Ce surs au avut alternativele?
5) Gndii-v la o alegere complex care a fost fcut n instituia dvs. ncercai s
vedei care au fost criteriile folosite i cum au fost ele combinate. Au fost ele
relevante? Au fost complete? S-au suprapus? S-au folosit msurri clare?
6) Pentru gsirea soluiilor la o problem cu care v confruntai, ncercai s folosii o
tehnic de tipul brainstorming sau de al metodei Delphi. Care este opinia dvs. privind
rezultatele obinute?
7) Dai exemple de politici adoptate n instituia dvs. care reprezint un transfer de
politici. analizai-l potrivit criteriilor menionate n text.
mergi la cuprins
CAPITOLUL 5:
RAIONALITATE I DECIZIE
Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de raionalitate i de
decizie. Dup parcurgerea capitolului i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la
sfritul lui, vei putea:
s definii conceptele de decizie i de raionalitate;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de raionalitate;
s distingei ntre conceptele de decizie individual i de decizie social;
s identificai situaiile n care se poate aplica modelul deciziei raionale;
s identificai diferite stiluri de luare a deciziei;
s definii modele alternative de luare a deciziilor.
Coninutul capitolului:
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c
ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice.
Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul
actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia
decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici
publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau
pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor
administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind
89
90
politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe
cercetri a fost aceea c:
modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul
n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca
raionale;
modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine
dect cel raional cum se fac realmente deciziile.
n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative
de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.
91
r2
r1 > r2
Aadar: a > b.
S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului de
alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs de
alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt factuale
n sensul c, n principiu, putem ca pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar petrece dac
am adopta alternativa a (sau alternativa b) am putea s determinm dac ele sunt
adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar
rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum:
r1 > r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se
ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm
pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul.
Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale:
ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n
structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o
anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c
primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a
decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e
cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).
Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n
dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional,
aa cum este el descris de economiti, este cel: a) interesat n promovarea propriilor
interese; b) capabil s obin ntreaga informaie necesar (informaie perfect); c) nu are
limitri n procesarea acestei informaii; d) poate compara alternativele (i dispune de
toate alternativele relevante); e) alege cea mai bun alternativ (este maximizator). Acest
om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaz n administraia
public. n birocraiile moderne, autoritatea este ierarhic: deciziile se iau ntr-un lan
precis construit de supra ordonare i de subordonare. Autoritatea este impersonal, iar
ntreaga activitate se bazeaz pe aplicarea unor proceduri i reguli precise. Un birocrat
decide aplicnd metodic, raional aceste reguli n cazuri particulare. Teoria clasic a
birocraiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se
bazeaz pe o distincie esenial: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernrii;
birocraii le aplic altfel zis, ei caut s gseasc cele mai potrivite mijloace pentru a le
realiza. Activitatea lor corespunde deci definiiei raionalitii instrumentale.
Modelul deciziei raionale aplicat n cazul unor organizaii sau agenii
guvernamentale se poate caracteriza n acelai fel; n plus ns trebuie construite criteriile
sociale de alegere ntre alternative i, pe baza lor, ordonarea social a acestora. n ambele
92
Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie
diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a
politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:
a > b > c.
Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:
c > b > a.
Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este:
a > c >b.
Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns:
ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum
putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta
pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg n alte capitole. Aici
voi meniona numai una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre
dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n
cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:
1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este
considerat mai bun.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este
preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de
tranzitivitate a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n
relaia R cu c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se
vede imediat, avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd
agregm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative,
potrivit unor criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de
tranzitivitate este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o
anumit politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile
stau aa se poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor:
a
93
94
din 2004
(Exemplul este prelucrat dup Dunn, 1986: 272 274.)
Exerciiu:
artai care este ordinea n care se pot aranja cele trei alternative, n funcie de
fiecare din cele trei criterii;
aplicai criteriul de agregare a celor trei criterii menionat mai devreme:
determinai, pentru fiecare pereche de alternative, care este cea preferat;
artai c este nclcat proprietatea de tranzitivitate a relaiei globale de
preferin.
Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complex dat mai sus ridic o
problem important: cum pot membrii unui grup interesat s compare ntre ele dou
politici atunci cnd cel puin dou criterii sunt considerate (de pild, creterile de venituri
i numrul de locuri obinute n parlament de partidul politic pe care l susin). Ea are
dou laturi:
1. Se poate gsi o msur comun a celor dou criterii?
2. Cum se pot compara ntre ele preferinele individuale?
Fiecare persoan individual, neleas ca un actor raional, are o relaie de
preferin pe mulimea alternativelor disponibile: ea prefer una alteia sau este indiferent
n raport cu ele. Cum putem s determinm ns de aici care va fi preferina social ntre
dou alternative? Putem, desigur, s atam o msur pentru preferinele individuale, o
utilitate individual a fiecrei alternative. i, aa cum am vzut, putem spune c o
persoan prefer alternativa a alternativei b dac utilitatea lui a este mai mare dect
utilitatea lui b.
Dar cum putem compara ntre ele utilitile pe care le ataeaz unei alternative
persoane diferite? Putem fi siguri c ce nseamn o utilitate de 100 de uniti pentru o
persoan nseamn acelai lucru pentru o alta? Ce poate s nsemne c o persoan A este
mai satisfcut de o politic dect o alt persoan B sau c A este mai fericit dect B?
Comparrile interpersonale de utilitate sunt greu de admis (dac n general au sens) (Sen,
1987: p. 31). Exist ns i n acest caz o modalitate de a gndi felul n care se poate alege
ntre a i b, anume o regul de unanimitate:
Criteriul Pareto: dac o alternativ a nu este preferat de nici un membru al grupului
alternativei b i cel puin un membru al grupului prefer pe b lui a, atunci alegerea
grupului va fi b.
Desigur, acest criteriu este foarte slab i nu se poate aplica dect ntr-un numr
mic de situaii (aa cum am vzut, n majoritatea situaiilor n care e implicat publicul
exist grupuri cu interese i opiuni diferite). De aceea, economitii au cutat un criteriu
care s permit unui grup s favorizeze o politic, n ciuda faptului c unii membrii ai
grupului se opun acesteia. Prin argumentele lui Kaldor i Hicks au ajuns la un criteriu
potenial paretian dup care o politic poate fi adoptat n ciuda opoziiei celor care pierd,
dac cei care ctig pot ipotetic compensa pierderile, crend o situaie n care nimeni
nu are de pierdut iar unii au de ctigat. n practic acesta a evoluat ntr-un criteriu
Ca metod general, analiza cost beneficiu cuprinde patru pai (F. Fischer
(1995: p. 36):
Este mai nti necesar stabilirea celor care pltesc i a celor care beneficiaz de
aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orae, judee sau
de ntreaga societate. n cele mai multe cazuri chestiunea este determinat de
tipul de politic avut n vedere. De pild, n cazul politicilor de recalificare
pentru omeri beneficiarii sunt uor de determinat. Beneficiar a unei politici de
mediu pentru diminuarea nclzirii planetare este populaia unei naiuni ntregi,
dac nu chiar a mai multor naiuni. De aceea, uneori se utilizeaz urmtoarea
metod: n loc s se examineze beneficiile sau costurile unei politici n relaie cu
un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdicii guvernamentale (precum
95
96
97
1
O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a
respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.
98
Alternative:
Tratament pur: se ofer gratuit terapia antiretroviral (TAR) persoanelor
infectate (neglijndu-se posibilele efecte preventive). Acesta e punctul de
vedere cel mai rspndit.
Prevenire prin creterea activitii de testare a infectrii cu HIV; se accept c
aceast opiune duce la modificarea comportamentului persoanelor gsite
infectate. (Se accept c aceast politic va duce la reducerea rspndirii
infectrilor, dar c ea nu va ajuta persoanele infectate).
Tratament cu prevenire: astfel se combin efectele TAR cu o reducere
substanial a infectrii, cu testare voluntar i tratament gratuit.
Criterii:
Ctigul n ani de via trii (de via normal, dar i de via dureroas dup
apariia bolii) fie al persoanelor infectate datorit tratamentului; fie al
persoanelor actualmente neinfectate datorit prevenirii infectrii.
Costurile n bani ale societii pentru tratament i pentru testare.
Respectarea drepturilor la libertate i la privatitate ale persoanelor infectate.
Respectarea de ctre persoanele infectate a obligaiei de a pune ct mai puin
n pericol de infectare alte persoane.
Persoane sau grupuri de persoane afectate:
Persoanele infectate i susintorii lor (care pun accent pe tratamentul
persoanelor infectate i pe protejarea lor).
Persoane neinfectate i susintorii lor (care susin politici prin care persoanele
cu risc nalt de infectare sunt induse s fie testate).
Perioade de timp:
Efectele politicilor aplicate n fiecare perioad de timp (ani sau un numr de
ani).
99
Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil s ating vreun grad
nalt de raionalitate. Numrul alternativelor pe care el trebuie s le exploreze este
att de mare, informaia de care ar avea nevoie e att de vast, nct e greu de
conceput chiar i o aproximare a raionalitii obiective. alegerea individual are
loc ntr-un mediu n care sunt multe lucruri "date" sunt premise acceptate de
subiect ca baz ale alegerii lui; iar comportamentul su este adaptativ numai n
limitele trasate de aceste lucruri "date". (Simon, 1945: p. 79)
Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1)
faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa
numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii
umane.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K.
Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic
decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat
c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c
sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o
decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi.
100
101
102
5.
103
104
105
106
Schimbare mare
Schimbare mic
(incremental)
107
108
sentimente aflate n cutarea unor situaii de decizie n care ele ar putea fi scoase la
iveal; de soluii aflate n cutarea unor chestiuni pentru care ele ar putea fi un rspuns;
de decideni care i caut de lucru.
O astfel de perspectiv asupra alegerilor din organizaii concentreaz atenia
asupra felului n care nelesul alegerii se schimb n timp... Pentru a nelege procesele
din cadrul organizaiilor, putem considera c o oportunitate de alegere este un fel de co
de gunoi n care diversele probleme i soluii sunt aruncate de ctre participani, pe
msur ce ele sunt create. Amestecul de gunoi ntr-un singur co depinde de amestecul
disponibil de couri, de etichetele ataate diverselor couri, de tipul de gunoi care se
produce la un moment dat, de viteza cu care gunoiul este colectat i aruncat. (Cohen,
March, Olsen, 1972: p. 2)
Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura
de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele
modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele
adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile
cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii
de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este
ambiguu i impredictibil.
Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic
faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele
instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un
model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac
decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura
acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru
alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este
acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac
avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este
foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz,
atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp.
ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai
importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict
interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative
sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)
109
ntrebri i aplicaii
1) De ce analiza de tip cost-beneficiu exprim modelul raional al deciziei?
2) Explicai de ce omul economic i omul birocratic acioneaz potrivit aceluiai
model cel raional al deciziei.
3) Gndii-v la un proiect local, n care deciziile importante implic beneficii i
costuri. Pe o foaie de hrtie punei diferitele costuri, iar pe o alta diferitele
beneficii ale acestui proiect; apoi ncercai s ataai ponderi (pe o scar de la 1 la
10) fiecrui tip de costuri i de beneficii. Calculai care este costul ponderat i
care este beneficiul ponderat n acest fel al proiectului; comparnd aceste
rezultate, decidei dac poate fi luat decizia de a aplica proiectul. Analizai care
au fost supoziiile pe care le-ai avut atunci cnd ai ataat acele ponderi diferitelor
tipuri de costuri i de beneficii. Sub ce condiii pot fi ele susinute sau modificate?
4) Explicai expresia satisficient.
5) De ce raionalitatea limitat este o form de raionalitate?
6) Comparai ntre ele diferitele tipuri de raionalitate. Putei aduga i altele?
7) Analizai o situaie de decizie n perspectiva modelului incremental.
8) Analizai criticile aduse modelului incremental de luare a deciziei. Credei c ele
se susin?
110
CAPITOLUL 6:
IMPLEMENTAREA POLITICILOR
Obiectivele capitolului
mergi la cuprins
Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic
b) Instrumentele politicilor
c) ncheierea politicii i succesiunea
Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul
efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii
guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei
politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. (mi aduc aminte
de o discuie cu un oficial n domeniul educaiei, care atunci cnd l-am ntrebat de ce
consider c unele instituii au acionat ntr-un anumit fel i nu ntr-altul mi-a rspuns
111
112
inocent c lucrurile nu aveau cum s stea altfel din moment de cu ceva timp n urm
ministerul promovase o reglementare n acel sens.) Alteori ns nelepciunea comun
spune c aici e o problem greu de stpnit. Muli dintre cei care au avut efectiv de-a face
cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c teoria ca teoria, dar
practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai devreme, a distinciei
dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice, apare o alta: cea a
discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a reui s o aplici,
s o implementezi bine.
Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere
organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar
puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar
fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai
importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv
implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de
nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre
principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei
mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune
va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)
113
abandonul colar au foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele
dintre acestea pot s eueze mai uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj n
cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai
dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de protecie a celor aflai n
trafic dac ea se concentreaz asupra productorilor de automobile (al cror numr e
foarte redus), mai degrab dect asupra oferilor. n sfrit, mrimea schimbrilor
solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se
ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti
etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de
pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul
consumatorilor.
n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului
economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile
sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul
colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete
accentuat; un alt exemplu: raportul dintre moneda european i dolarul american a
influenat puternic n anul 2000 posibilitile de implementare n Romnia a unor
politici sociale sau a unora care vizau investiiile); atenia mass-media asupra
problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici;
atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti
corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al
conducerii politice, voina politic de a aplica o politic sunt de multe ori factori
deosebit de importani n reuita implementrii.
n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau
ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de
obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele
prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea
resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de
cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu
implementarea etc.
De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A.,
1984; 2000: capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a
avea o implementare perfect:
1. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu
impun constrngeri paralizante.
2. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare.
3. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil.
4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i
efectelor.
5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi
intermediare.
6. Relaiile de dependen trebuie s fie minime.
7. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor.
8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene.
9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect.
114
115
Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai uoar
implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sum de condiii necesare i suficente
pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu succes:
stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele;
apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i proceselor
respective;
structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul
funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic;
existena unor funcionari motivai i competeni n utilizarea resurselor
disponibile;
sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului;
dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz substanial
sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere a fenomenelor
i proceselor.
Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus
n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt
ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante
ale acestui proces:
se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori implicai
n procesul de nfptuire a politicilor publice;
ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare i al
grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente cu
propriile lor scopuri; neglijeaz efectele contraproductive sau perverse ale
implementrii politicilor;
tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici;
exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o politic,
sau o agenie care conduce i controleaz acest proces.
Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii
Hjern, Porter, 1998). n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie
guvernamental, ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a
unui serviciu. Pentru a nelege cum este implementat o politic, argumenteaz ei,
trebuie s nelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaiile dintre ei.
Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile, strategiile i relaiile acelora care
formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s vedem care e
rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are
avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele
de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El
accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea
sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se
implic ali actori.
116
Se concentreaz iniial
asupra
Deciziilor guvernamentale
(de ex., o nou lege de
control al polurii).
Identificarea principalilor
actori
Criterii de evaluare
b) Instrumentele politicilor
117
118
familia i comunitatea
Instrumente voluntare
organizaiile voluntare
Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)
licitaiile i drepturile de
proprietate
taxele
reglementrile
Instrumente obligatorii
ntreprinderile publice
119
sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau
cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n
activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit.
Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a)
sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor
sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur
echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar,
desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale
complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri
(iar uneori acestea provin de la stat).
Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de
piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult
al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n
favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i
serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii
pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest
instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face
ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien,
dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n
acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict
cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului).
Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor
sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea este desigur constrns
de limite constituionale.
Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau
comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are
capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar
foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile
urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de
exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele
sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i
cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social,
reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin
reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc.
Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca
guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau
preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear
respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite
obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea
rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce
conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i
ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente
(precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic
aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor.
Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite
asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i
120
121
122
Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit
i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a
micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a
activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de
alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la
momentul n care se obine rezultatul dorit; e) n special n cazul taxelor de utilizare
ele permit o mai mare discreie dect reglementrile din partea celor crora li se
aplic instrumentul; f) nu fac apel ntr-o mare msur la birocraie, cci
responsabilitatea reducerii activitilor nedorite cade n seama firmelor crora li se
aplic taxele (de utilizare). Pe de alt parte ns, taxele i taxele de utilizare au unele
dezavantaje, precum: a) pentru a stabili nivelul exact al taxelor e nevoie de informaie
foarte mult i de foarte bun calitate; b) resursele pot fi prost alocate nainte de a se
ajunge la un nivel eficient al taxelor; c) nu sunt eficiente n situaii de criz, fiindc
ele se bazeaz pe decizii private i deci efectele se vd numai n timp; d) ele implic
uneori costuri mari de administrare i de colectare a taxelor.
Alternative de furnizare a bunurilor i serviciilor de ctre instituiile publice
(Osborne, D., Gaebler, T., 1993, p.31):
Tradiionale:
1. Crearea de reglementri i de sanciuni legale
2. Reglementare i dereglementare
3. Monitorizare i investigare
4. Liceniere
5. Politici de taxe
6. Granturi
7. Subsidii
8. mprumuturi
9. Garanii pentru mprumuturi
10. Contractri
Inovative:
11. Franchis
12. Parteneriat public privat
13. Parteneriat public public
14. Corporaii cvasipublice
15. ntreprinderi publice
16. Achiziii
17. Asigurri
18. Recompense
19. Schimbri n politicile de investiii publice
20. Asisten tehnic
21. Informare
22. Evaluare
23. Voluntariat
24. Vouchere
25. Taxe de impact
26. Catalizarea eforturilor organizaiilor neguvernamentale
123
124
Coeziune ridicat
Interrelaionare ridicat
Interrelaionare sczut
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Coeziune slab
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:
Exerciiu: ncercai s gsii, pentru fiecare din cele patru situaii, exemple din ara
noastr de domenii ale politicilor publice n care relaiile dintre ageniile guvernamentale,
pe de o parte, i actorii privai, pe de alt parte, se caracterizeaz n modalitile descrise.
c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care
o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt
formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care
este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic
este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost
implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie?
Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n
minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt
greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite!
Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni?
Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte:
125
126
funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor
societii;
organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par
mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin;
politicile: strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme;
ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este
supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi
factori.
Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999)
clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale
politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3)
constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere
a ei, sunt urmtoarele:
Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile
implicate n implementarea ei etc.
Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil
s fie desfiinate.
Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin
vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst
naintat.
Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles
de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele
specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n
meninerea ei) cntresc mai mult.
Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i
gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri
actori se raporteaz la acea politic.
S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create
n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite
sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna.
Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi
desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s
se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.). Un alt
exemplu: dei guvernul Romniei a fost de acord nc din 1996 s modifice sistemul de
acordare a burselor pentru studeni, n sensul trecerii la sistemul practicat n Europa de
sprijinire a studenilor studioi dar sraci, vechiul sistem nu a fost schimbat n
condiiile n care beneficiarii actualului sistem au reprezentat o categorie numeroas, care
percepea ca foarte importante beneficiile derivate din acest sistem.
O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei
politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat:
Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de
fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine.
Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici:
cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat
sunt mai mari.
Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei
politici.
Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte
importante de mpiedicare a ncheierii politicii.
Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac
este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci
ansele de reuit sunt mai mari.
Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul
nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara
noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat
anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei
universitilor i colilor, dereglementrii etc.
ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere
sau constrngeri:
Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii.
Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i
modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze.
Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o
politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar
modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii.
Costurile de pornire: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un
efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere.
Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi
toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa
cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild
punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici
deja practicate.
De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a
necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole
mari.
127
128
Caracteristici
intrinseci
raison d'tre;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.
Mediul
politic
Constrnge
rile
ideologia prevalent;
coaliia care e
implicat n
ncheierea politicii;
puterea aliailor;
conservatorismul
obstacole juridice
costuri economice
coaliiile care
urmresc ca
politica s nu se
ncheie
team/incertitudine
posibilitile de a
face
compriomisuri;
ncheierea politicii
Nu
Status
quo
Da
Scncete
ndelungate
Big bang
129
130
ntrebri i aplicaii
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument?
Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare.
Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a
reglementrilor i a ntreprinderilor publice.
8) Care sunt principalele forme de subsidii?
9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme.
10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor
pentru implementarea unei politici?
11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici.
12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor.
13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i
artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz
contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea.
14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de
ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate.
15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a
unei politici:
a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective;
b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i
c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele
privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici.
17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care
se combin elemente din fiecare.
18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii
unei politici.
mergi la cuprins
131
132
O politic public poate fi, n mod analog, judecat pe dou dimensiuni. ntradevr, ne putem ntreba: a) Cum i-a atins ea scopurile propuse? b) Care este impactul ei
efectiv? n acest capitol vom analiza diferitele rspunsuri la aceste ntrebri.
CAPITOLUL 7:
a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de
nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce
judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele:
Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este
valoarea acestui program sau a acestei politici?
Obiectivele capitolului
ntrebarea
Eficiena
Costul unitar
Beneficii nete
Raportul cost/beneficiu
Adecvarea
Costuri
Eficien
Echitatea
Criteriul Pareto
Criteriul lui Rawls
Senzitivitatea
Corectitudinea
Coninutul capitolului:
a) Ce este evaluarea?
b) Tipuri de evaluare
c) Metode de evaluare
Atunci cnd facem o aciune, pe care am gndit-o cu grij, e natural s ne
ntrebm ct de bine am realizat-o. Pentru a rspunde, avem la dispoziie dou opiuni: a)
s vedem dac ceea ce am fcut e conform cu ceea ce ne-am propus s facem; altfel zis,
apreciem acea aciune n raport cu obiectivele sau cu scopurile pe care le aveam n minte
atunci cnd am fcut-o; b) s vedem care sunt rezultatele ei efective: ce am realizat
efectiv. Cele dou opiuni sunt diferite: ntr-adevr, nu e greu de vzut c uneori aciunea
noastr atinge obiectivele propuse; numai c impactul ei efectiv este mic. Sau,
dimpotriv, ea nu reuete s ating obiectivele propuse, dar impactul poate fi mai mare
sau mai mic. Ca urmare, aprecierea pe care o facem aciunii difer n raport cu ceea ce
dorim.
133
Exemple
care pot fi msurai ntr-un mod rutinier i care s conin informaie relevant,
semnificativ privind efectele implementrii acelei politici.
Prin monitorizare sunt obinute date importante privind acea politic public i
care pot fi utilizate pentru a o evalua. ns obiectivul monitorizrii nu este acela de a face
aprecieri, evaluri, ci mai curnd de a stabili premisele factuale pe care se bazeaz
activitatea propriu-zis de evaluare a acelei politici.
n procesul de analiz a politicilor, monitorizarea ndeplinete patru funcii (Dunn,
1981: pp. 335 336):
1) Concordan: pe baza monitorizrii se poate determina dac aciunile celor care
aplic acea politic public sunt conforme cu standardele i procedurile cuprinse n
reglementrile existente (cele emise de Parlament, de agenii cu rol de reglementare,
de corpurile profesionale implicate de pild, n cazul politicilor de sntate, cele ale
Colegiului Medicilor i Farmacitilor).
2) Auditare: monitorizarea permite s se determine dac resursele i serviciile care vizau
un anumit grup int au ajuns efectiv la acesta. De pild, ea permite s se determine
dac primriile au alocat fondurile necesare pentru ntreinerea colilor.
3) Contabilizare: monitorizarea produce informaii folositoare n contabilizarea
schimbrilor economice i sociale care rezult n urma implementrii unei politici
publice. De pild, schimbrile n calitatea vieii pot fi monitorizate cu ajutorul unor
indicatori sociali precum nivelul mediu de educaie, starea de sntate a populaiei,
durata medie de via, procentul populaiei deasupra nivelului de srcie, modul de
folosire a timpului liber etc.
4) Explicaie: monitorizarea furnizeaz de asemenea informaii care ajut la explicarea
diferenelor n efectele unor politici publice. De pild, ea permite s detectm
diferenele ntre politicile educative, cele care in de asistena social sau cele de
asigurare a ordinii publice.
Monitorizarea vizeaz n general unul sau mai multe domenii ale funcionrii unei
politicii: a) utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate; b) funciile organizaionale; c)
rezultatele politicii (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).
Utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate privete, pe de o parte, felul n care
populaia int particip n acela politic i, pe de alt parte, diferenele ntre membrii
unor grupuri diferite n felul n care beneficiaz de acel bun sau serviciu, rezistena la
aplicarea acelei politici etc.
Monitorizarea funciilor organizaionale ale unei politici se concentreaz asupra
felului n care implementarea acelei politici este organizat astfel nct s i
ndeplineasc sarcinile eseniale. O atenie special e acordat problemelor aprute n
procesul de implementare i care mpiedic oferirea bunului sau serviciului respectiv
ctre populaia int. (A se vedea Capitolul 6 n privina acestor dificulti.)
Monitorizarea rezultatelor aplicrii politicii publice const n msurarea i raportarea
indicatorilor sociali relevani. Pentru aceasta e necesar s se identifice acei indicatori
135
136
137
138
Potrivit lui Guba i Lincoln (1987), concepia asupra rolului evalurii politicilor
publice a parcurs patru epoci distincte:
Tehnic: dup primul rzboi mondial, evaluarea era vzut ca un exerciiu
tehnic de msurare. Rolul evaluatorului era considerat ca foarte asemntor celui al
unui tehnician.
Descriptiv: n anii '40, evalurile aveau ca sarcin detectarea punctelor slabe
i a celor tari, evidenierea patternurilor obiectivelor asumate. Evaluatorul aprea nu
numai ca un tehnician, ci i ca un furnizor de informaie.
Judecare: n anii '60 i '70, punctul de vedere dominant era acela c evalurile
constau n msurarea eficienei i eficacitii politicilor publice, prin aplicarea unor
standarde obiective i printr-o cercetare tiinific obiectiv. Se considera c, n timp
ce analiza prospectiv a politicilor publice depinde de valori i de procesul politic n
care interacioneaz actori diferii, fiecare cu propriile sale interese, evaluarea
retrospectiv are un caracter obiectiv: evaluatorul apare ca un cercettor neutru al
adevrului, iar rolul su este acela de a nelege lumea i de a prezenta decidenilor
informaii formulate ntr-o manier obiectiv, care nu depindea de propriile lor opiuni
sau interese. Altfel zis, rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv
al politicii.
Senzitivitate: n prezent avem o a patra generaie de modele ale evalurii
politicilor publice. Acum punctul central de interes nu const n deciziile, obiectivele,
efectele politicilor, ci n susinerile, n preocuprile, problemele diferiilor actori
implicai n procesul de nfptuire a acelei politici publice. Evaluarea apare astfel i ca
un proces cu semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici.
Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele
propuse. Uneori ea este cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat
coala au fost reintegrai n procesul educativ); atunci cnd acest lucru nu este
posibil, ea este exprimat n termeni calitativi. De exemplu, eficacitatea unui
program de creare a unor faciliti de petrecere a timpului liber se poate msura
apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind valoarea acelui program sau
modul de a beneficia de ele.
Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse
pentru a o obine.
termenii de referin ai evalurii (care accentueaz numai asupra unor aspecte ale
politicii respective) se pot construi astfel nct evaluarea s duc la concluzii
favorabile guvernrii;
dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii de referin pot fi
construii, dimpotriv, astfel nct s duc la alte concluzii;
evalurile realizate la solicitarea unor instituii independente de guvernare pot s
aib ca scop nu mbuntirea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri
pentru anumite grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc.
Evaluare i evaluatori. Aa cum am vzut, evaluarea const ntr-o examinare
empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor
publice. ntr-un paragraf mai jos vom discuta unele dintre aceste metode. De pe acum
trebuie s observm ns c evaluarea nu este o cercetare fundamental, ci una aplicat.
Evaluatorii trebuie s cunoasc metode din diverse discipline sociale, pentru a le putea
aplica multor tipuri de probleme. Atunci cnd evaluarea se aplic asupra unor politici
extrem de specializate, tehnice, este necesar ca n echipele de evaluare s fie cooptat i
personal specializat n domeniul respectiv. Dar i aceste persoane este necesar s aib
cunotine cel puin generale cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice i, n
particular, la procesul de evaluare.
Evaluarea se realizeaz, aa cum am vzut, ntr-un context social. Aceast
mprejurare face ca modul n care evaluatorii i desfoar activitatea s nu depind
numai de obiectul efectiv al cercetrii; ei trebuie s in seam de interaciunea dintre
actorii interesai de acea politic, de modul n care evaluarea realizat va fi utilizat etc.
(Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
Evaluatorii trebuie s i expliciteze perspectiva n care se situeaz, recunoscnd
faptul c sunt posibile i alte perspective din care evaluarea ar putea s fie realizat;
de asemenea, ei trebuie s se pregteasc pentru critici din partea actorilor cu alte
perspective asupra problemei dect a lor i s fie capabili s i ajusteze abordarea n
funcie de cerinele ageniei sau instituiei care a solicitat evaluarea.
Evaluatorii pot fi independeni de personalul care e implicat n formularea sau n
implementarea unei politici publice sau, dimpotriv, pot fi selectai din interiorul
ageniei respective. n ambele cazuri, evaluatorii trebuie s posede o nelegere clar a
rolului lor n situaia respectiv, s ofere cea mai bun informaie disponibil n
circumstanele date.
Evaluatorii trebuie s aib n vedere ei nii diseminarea rezultatelor lor pentru toi
actorii interesai de acea politic.
De dorit, evalurile sunt folosite de ctre decideni. Acest lucru se poate realiza n
mod:
a) direct: aplicnd concluziile i recomandrile formulate;
b) instrumental: ca mijloc folosit de decideni pentru a modifica, pstra sau
ncheia o politic;
c) conceptual: ca un cadru de abordare i a altor politici publice;
d) persuasiv: pentru a induce comportamente sau atitudini din partea unor actori
relevani.
Deoarece valoarea muncii lor depinde i de modul n care ea este folosit de actorii
implicai, evaluatorii trebuie s aib n vedere raporturile ntre acetia, interesele,
nevoile, perspectivele lor uneori foarte diferite.
139
140
b) Tipuri de evaluare
Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe
clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite.
O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a
implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2)
rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D.
Palumbo (1987), avem:
a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i
atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n
aplicarea acelei politici;
b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea
politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie.
Efort
Abiliti
Materiale
Echipament
Bani
cheltuii
numrul de bilete
vndute;
numrul de elevi
care reiau coala;
numrul de
kilometri de
osea
141
142
evaluare vizeaz numrul total de bolnavi tratai cu succes; numrul de cazuri efectiv
rezolvate de poliie; impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt
superior, ca rezultat al educaie lor etc.
Efort
Abiliti
Materiale
Echipament
Bani
cheltuii
Produse
sau
rezultate
Impactul
realizat:
Nr.
bolnavi
tratai
cu
succes;
Nr. cazuri
rezolvate de
poliie;
Abiliti ale
absolvenilor.
3. tiine
4. Tehnologii de informare i comunicare
5. Limbi strine
6. A nva s nvei
7. Cultur civic
Succes i tranziie
8. Abandonul colar
9. Parcurgerea educaiei secundare (liceu)
10. Participarea la educaia teriar (nivel universitar)
Monitorizarea educaiei colare
11. Evaluarea i conducerea educaiei colare
12. Participarea prinilor
Resurse i structuri
13. Pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice
14. Participarea la educaia pre-primar
15. Numrul de elevi la un calculator
16. Cheltuieli cu educaia pe un elev
De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine
i i-au format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii
civice, tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege
instruciunile i textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de
a nva s nvee: a abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n
variate situaii de via, chiar dup ce educaia formal s-a ncheiat.
Indicatorii de calitate sunt dintre cei mai relevani astzi. n cazul politicilor
educaionale, urmtorii sunt cei mai semnificativi (European Commission, 2000):
Indicatori de performan
1. Matematic
2. Citit
143
144
c) Metode de evaluare
Pentru a realiza o evaluare, este necesar utilizarea unor metode de cercetare care
s produc datele pe baza crora s se realizeze aprecierile i s se formuleze
recomandrile. Putem clasifica aceste metode dup mai multe criterii:
a) dup felul n care intervin n realitate, avem: metode experimentale,
neexperimentale, cvasiexperimentale i mixte;
b) dup tipul de date pe care le ofer, avem: metode cantitative i calitative.
O imagine sintetic a acestor metode e oferit n tabelul urmtor:
Configurarea
cercetrii
I. Neexperimentale
A. Exploratorii
Tipuri de
probleme pentru
care configurarea
este cea mai
potrivit
Metode de cercetare
Metode de
Tip predominant
culegere a datelor de culegere a
datelor
Identificarea
principalelor
variabile (influene),
pentru a realiza
evaluri mai
riguroase n viitor
Interviuri cu
personalul ageniei,
clieni etc. Studiul
arhivei relevante.
Studii de caz.
Colectarea datelor
administrative
Calitative
Colectare de date
brute privind
rezultatele apelnd la
cele ale ageniei sau
prin cercetri noi
La fel ca n cazul
msurilor
exploratorii
Cantitative
La fel ca n cazul
metodelor
exploratorii
Cantitative
Folosirea datelor
administrative,
cercetri
Cantitative
Calitative
Cantitative
Implementarea
politicii i rezultate
brute
Un amestec de
metode
Amestec de metode
cantitative i
calitative
Studiul rezultatelor
semnificative care au
fost neglijate n
evalurile anterioare
B. Descriptive
II.
Cvasiexperimentale
III.
Experimentale
IV.
Metode mixte
145
Obiectiv primar
O evaluare mai
riguroas, prin
identificarea
definirea i
msurarea unor
variabile cheie ale
politicii, dar fr a
folosi un grup de
control
O evaluare mai
riguroas, pentru a
determina dac
rezultatele studiate
pot fi atribuite
influenei politicii
mai curnd dect
altor factori sau
ntmplrii. Se face
apel la grup de
control
La fel ca mai sus, dar
apelnd mai riguros
la grupul de control
precum i la cel
cercetat
Studiul influenei
implementrii
politicii i al
Implementarea
politicii
Rezultate brute pe
termen scurt sau lung
ale politicii. Opiunea
cea mai riguroas
este cea a unei
abordri comparative
Rezultate nete pe
termen scurt sau lung
Calitative
146
interveniilor asupra
rezultatelor.
147
148
bazeaz pe ipoteza c un control privat asupra bunurilor este mai eficient dect unul de
stat. Teoria aflat la baza unei politici publice este un aspect al acesteia care poate fi
evaluat de sine stttor. O apreciere a ei este important deoarece o politic ntemeiat pe
supoziii incorecte sau slabe are puine anse s ating rezultatele dorite. Evaluarea teoriei
pe care se bazeaz o politic public se poate realiza n principal n dou moduri (Rossi,
Freeman, Lipsey, 1999):
a) se compar intervenia pe care o presupune teoria acelei politici cu nevoile sociale
de bunuri i de servicii ateptate n acel domeniu;
b) se solicit decidenilor sau altor actori interesai s i exprime poziia fa de
plauzibilitatea, fezabilitatea i corectitudinea susinerilor care sunt cuprinse n
teoria acelei politici.
Importana acestui fel de evaluare a unei politici publice este aceea c permite o
nelegere mai bun a configurrii acesteia; de asemenea, ea produce o baz pentru
evaluarea implementrii politicii respective i a rezultatelor produse de ea.
Metodele experimentale pe care le-am menionat mai devreme sunt cantitative.
Alturi de ele, un rol deosebit de important n realizarea unei evaluri l au metodele
calitative. n cazul lor, interesul principal este acela de a nelege procesele,
comportamentele, situaiile de fapt, aa cum sunt percepute acestea de ctre persoanele
individuale sau de ctre grupurile de oameni care sunt studiai. De pild, metodele
calitative permit s nelegem felul n care membrii unei comuniti percep o politic i
felul n care ei sunt afectai de ea. Cele mai cunoscute metode de acest fel sunt
observaia, interviul, focus grupul (a se vedea mai jos scurte descrieri ale lor).
Metodele calitative au cteva avantaje importante: ele sunt flexibile, pot fi
configurate pentru nevoile fiecrei evaluri n parte; pot fi realizate mult mai uor; i pot
sprijini evaluarea prin aceea c furnizeaz o nelegere mai bun a prioritilor i
percepiilor decidenilor, precum i a proceselor care pot afecta eficacitatea i impactul
acelei politici publice. Pe de alt parte ns, metodelor calitative li s-au adus obiecii
importante: mai mult dect n cazul celor cantitative, culegerea datelor are un caracter
subiectiv, depinznd mult de preferinele cercettorilor. n plus, faptul c n cazul lor
lipsete grupul de comparaie face ca semnificaia lor statistic s fie mai mic i s fie
dificil generalizarea rezultatelor obinute la nivelul unei populaii reprezentative. Apoi,
validitatea rezultatelor lor depinde mult de abilitile, experiena evaluatorilor, spre
deosebire de metodele cantitative, n care aspectele obiective, posibilitatea de a compara
interindividual rezultatele sunt mai importante. n sfrit, metodele calitative spun mai
puin despre relaiile cauzale ntre fenomenele cercetate.
Etapele realizrii unei evaluri. Odat ce s-a hotrt s se realizeze o evaluare a
unei anumite politici publice, primul pas const n stabilirea cu claritate a obiectivelor
acesteia i a problemelor asupra creia ea se va axa. Acest lucru e necesar, deoarece astfel
evaluatorii vor avea o imagine determinat a ceea ce ateapt de la evaluarea respectiv
agenia sau instituia care a comandat-o. n particular, este nevoie s se determine tipul de
evaluare care va fi realizat (de pild, dac e vorba de o evaluare de eficien, de
eficacitate, de program sau de impact). Un mijloc folositor de a realiza aceast lucru e
acela de a ne concentra pe rspunsurile la urmtoarele ntrebri:
149
150
Caracteristici
Culegere de informaii n forma unor cazuri care pot avea o form
descriptiv sau explicativ i servete ca rspunsuri la ntrebri de forma
cum i de ce.
Focus-grupuri
Interviuri
Observaia
Chestionare
Analiza documentelor
151
se dorete s fie obinut prin aceast metod); e) aplicarea chestionarelor i alte forme de
cercetare empiric (alegerea perosnalului cu care se lucreaz este deosebit de
important); f) verificarea acurateii datelor obinute i prelucrarea lor.
Analiza, elaborarea raportului i diseminarea reprezint etapele centrale ale unei
evaluri. Ele presupun colaborarea strns ntre membrii echipei, n special ntre analitii
politicilor i specialitii implicai n culegerea i prelucrarea datelor, precum i ntre
analiti i oficialii din agenia sau instituia care a solicitat elaborarea respectivei evaluri.
Accentul cade de obicei pe alegerea datelor relevante i pe interpretarea acestora.
Interpretarea nu este niciodat un proces strict neutru, pur obiectiv. n cadrul ei intervin
(cu mai mult sau mai puin for, direct sau nu) valorile implicite, susinute de
evaluatori, convingerile lor ideologice sau chiar politice. De aceea, n aceste etape
comunicarea dintre ei i ali actori implicai n acea politic este esenial pentru a
clarifica punctele de vedere sensibile.
Cteva caracteristici ale acestor etape ale elaborrii unei evaluri merit s fie
menionate: a) n funcie de experiena evaluatorilor, de felul n care este structurat
echipa, de colaborarea cu decidenii, evaluarea poate s dureze mai mult dect a fost
anticipat; b) rezultatele evalurii trebuie s fie difereniate n funcie de destinatar: ceea
ce apare ca foarte important pentru un cititor din lumea universitar poate s nu fie la fel
pentru altul din pres sau pentru decidenii politici: de aceea este nevoie s se produc
mai multe materiale care cuprind rezultatele activitii; c) legat de acest fapt, evaluatorii
trebuie s i formeze o strategie de diseminare a rezultatelor, prin conferine, comunicate
i conferine de pres, publicarea lor (inclusiv pe web); d) raportul trebuie s includ un
sumar foarte clar, n care s fie prezentate:
1) principalele recomandri;
2) prioritile;
3) implicaiile bugetare;
4) consecinele neaplicrii acelor recomandri.
ntrebri i aplicaii
1) Care sunt valorile care influeneaz evaluarea unei politici publice? Pot intra ele
n conflict? Dai exemple de astfel de situaii.
2) Cum difer monitorizarea de evaluarea propriu-zis a unei politici publice?
3) Care sunt funciile monitorizrii?
4) Care sunt aspectele unei politici publice care pot fi monitorizate?
5) Care sunt funciile evalurii unei politici publice?
6) Distingei ntre conceptele de eficacitate i de eficien.
7) Prin ce difer nelegerea actual a rolului evalurii de perioada anterioar?
8) Care sunt raiunile care fac ca o politic public s fie supus procesului de
evaluare?
9) Cum poate fi utilizat evaluarea n sens politic?
10) Care sunt modalitile de utilizare a rezultatelor unei evaluri?
11) Ce este metaevaluarea? Ce face ca o evaluare s fie bun ?
12) Care sunt formele evalurii administrative?
152
153
BIBLIOGRAFIE
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
Little Brown, Boston.
Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to
Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford.
Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n
M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood
Press, New York.
Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York.
Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London.
Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review,
56, pp. 947-952.
Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n
Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques
publiques, L Harmattan, Paris.
Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing
Events, Georgetown University Press, Washington.
Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management
Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149.
Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244.
Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey.
Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building, Bacon, Boston.
Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political
Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138.
Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n
Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of
Kansas.
Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational
Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25.
Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in
the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore.
Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215.
Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven.
DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B.
(eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills.
DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies
Review, 2, pp. 631 647.
DeLeon, P. (1987): Policy Termination as a Political Phenomenon, n Palumbo, D.
(ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Dima, A.M., Vlsceanu, L. (2000): ntlnire cu studenii, n Miroiu, A. (ed.),
Restructurarea sectorului public n Romnia, Trei, Bucureti.
Dolbeare, K.M., Dolbeare, P. (1976): American Ideologies, Random House, New York.
154
Dolowitz, D.P., Marsh, D. (2000): Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer
in Contemporary Policy-Making, n Governance, 13, pp. 5 24.
Dryzek, J.S. (1990): Discursive Democracy, Cambridge University Press, Cambridge.
Dunleavy, P. (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester, New York.
Dunleavy, P., O'Leary, B. (1987): Theories of the State, MacMillan, London.
Dunn, W.N. (1981): Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood
Cliffs.
Easton, D. (1965): A Framework for Policy Analysis, A.A. Knopf, New York.
Edelman, M.J. (1988): Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press,
Chicago.
Elster, J. (1993): Constitution-Making in Eastern Europe: Rebuilding the Boat in the
Open Sea, n J.J. Hesse (ed.), Administrative Transformation in Central and Eastern
Europe: Towards Public Sector Reform in Post -Comunist Societies, Blackwell, Oxford.
Etzioni, A. (1967): Mixed Scanning: a Third Approach to Decision Making, n
Public Administration Review, XXVII, pp. 385-392.
European Commission (2000): European Report on Quality of School Education.
Fischer, F. (1995): Evaluating Public Policy, Nelson-Hall, Chicago.
Forester, J. (1984): Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through, n
Public Administration Review, 44, 1, pp. 23-31.
Geva-May, I, Wildavsky, A. (1997): An Oprational Approach to Policy Analyis: The
Craft, Kluwer, Boston.
Geva-May, I., Pal, L.A. (1999): Good Fences Make Good Neighbours, n Evaluation,
5, pp. 259 277.
Goodin, R.E. (1996): Institutions and Their Design, n R. E. Goodin (ed.), The Theory
of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge.
Goodin, R.E., Klingemann, H.-D. (eds.) (1996): A New Handbook of Political Science,
Oxford University Press, Oxford.
Guba, E.G., Lincoln, Y.S. (1987): The Countenances of Fourth-Generation Evaluation:
Description, Judgement, and Negotiation, n Palumbo, D.J. (ed.), The Politics of
Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Ham, C., Hill, M. (1984): The Policy Process in the Modern Capitalist State, Harvester,
New York.
Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, n Science, 162, pp. 1243 1248.
Hayek, Fr. (1995): Law, Legislation, and Liberty, Routledge, London. Heclo, H. (1972):
Review Article: Policy Analysis, n British Journal of Political Science, 2, pp. 83
108.
Hesse, J.J. (1997): Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern
Europe, n J. E. Lane (ed.), Public Sector Reform, Sage, London.
Hill, M. (1997): The Policy Process in the Modern State, 3rd ed., Prentice Hall, London.
Hjern, B., Porter, D.O (1998): Implementation Structures: A New Unit of
Administrative Analysis, n Hill, M. (ed.), The Policy Process, Prentice Hall, London.
Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei,
Bucureti.
Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197
208.
Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69,
pp. 3 19.
Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford.
Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London.
Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview,
Boulder.
Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n
Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81.
Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co.,
Boston; prima ed., 1984.
Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process,
n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235.
Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London.
Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The
Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford.
Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 19, pp. 79 88.
Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New
York.
Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York.
Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and
Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58.
MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown
University Press, Washington.
March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J.,
Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen.
Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science,
MacMillan, London.
May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331
354.
Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n
Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of
Public Policy, 11, pp. 187 206.
McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport.
Mill, J. St. (1993): Despre libertate, Bucureti, Humanitas.
Miroiu, A. (1998): Filosofie fr haine de gal, ALL, Bucureti.
Miroiu, A. (ed.) (1998): nvmntul romnesc azi, Polirom, Iai.
Miroiu, A., Dinc, G. (2000): PHARE Universitas 2000, Bucureti.
Miroiu, M. (1999): Societatea retro, Editura Trei, Bucureti.
155
156
Simon, H.A. (1982): Models of Bounded Rationality. Vol.2: Behavioral Economics and
Business Organization, The MIT Press, Cambridge, Mass.
Simon, H.A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice, n Quarterly Journal of
Economics, 69, pp. 99 118.
Simon, H.A. (1956): Rational Choice and the Structure of the Environment, n
Psychological Review, 63, pp. 129 138.
Simon, H.A. (1976): From Substantive to Procedural Rationality, n Latsis, S.J. (ed.):
Method and Appraisal in Economics, Cambridge University Press, Cambridge.
Smith, A. (1964): Avuia naiunilor, Editura Academiei, Bucureti.
Stone, D. (1988): Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview.
Uusikyl, P., Virtanen, P. (2000): Meta-Evaluation as a Tool for Learning, n
Evaluation, 6, pp. 50 65.
Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J. (2000): Putting More Public in Policy Analysis,
n Public Administration Review, 60, 4.
Weimer, D.L. (1993): The Current State of Design Craft: Borrowing, Tinkering, and
Problem Soving, n Public Administration Review, 53, pp. 110 120.
Weimer, D.L., Vining, A.R. (1999): Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice
Hall, Upper Saddle River.
Wilensky, H. (1975): The Welfare State and Equality, University of California Press,
Berkeley.
157
158
mergi la cuprins
mergi la nceputul fiierului