Sunteți pe pagina 1din 79

Adrian Miroiu

INTRODUCERE N POLITICILE PUBLICE

INTRODUCERE
N POLITICILE PUBLICE

Universitatea din Bucureti


Facultatea de Filosofie
2001

CUPRINS
CAPITOLUL 1:
1. Ce sunt politicile publice?
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?

CE SUNT POLITICILE PUBLICE?

2. Ce este analiza politicilor?


a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor

Obiectivele capitolului

3. Stabilirea agendei
a. Sursele problemelor
b. Modele ale stabilirii agendei
c. Respingerea agendei
d. Definirea problemelor

Scopul acestui capitol este acela de a introduce dou dintre conceptele centrale
ale cursului: cele de sector public i de politici publice. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de bunuri publice i private;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de sector public;
s distingei ntre diferitele sensuri ale termenului politici publice;
s indicai caracteristicile politicilor publice;
s identificai situaiile n care este necesar elaborarea unei politici publice;
s identificai valorile care sunt promovate prin politicile publice.

4. Formularea politicilor
a. Ce determin formularea politicilor?
b. Stabilirea criteriilor
c. Analiza alternativelor
d. nvarea i transferul de politici
5. Raionalitate i decizie
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei

Termeni cheie: sector public; birocraie; bunuri publice; politici; politici publice;
.procesul de nfptuire a politicilor; ciclul politicilor.

6. Implementarea politicilor
a. Cum se implementeaz o politic
b. Instrumentele politicilor
c. ncheierea politicilor

Coninutul capitolului:
a. Sectorul public
b. Politicile publice
c. De ce este nevoie de politici publice?

7. Evaluarea politicilor publice


a. Ce este evaluarea?
b. Tipuri de evaluare
c. Metode de evaluare
8. Bibliografie

Vorbim adesea despre politicile pe care le formuleaz sau le aplic guvernarea.


Auzim ntrebri de genul: De ce a luat guvernul (sau consiliul judeean; sau primria) o
astfel de decizie? Sau, dimpotriv: De ce, n problema aceasta, guvernul (sau consiliul
judeean; sau primria) nu ia nici o msur? Sau: De ce nu cunoatem nc rezultatele
aplicrii unei astfel de msuri? Sau chiar: Nu sunt de acord cu aceast decizie i voi face
3

tot posibilul ca s mpiedic aplicarea ei! n toate aceste cazuri, ceea ce avem n minte
noi sau interlocutorii notri sunt diversele politici promovate (sau care, din punctul
nostru de vedere, ar trebui sa fie promovate) de guvern, de primrie sau, n general, de o
instituie public.
S mai observm c ntrebrile noastre privesc aspecte diferite ale unei politici
publice: cum se ajunge ca o problem s fie obiect al unei decizii a unei instituii publice;
cum, dintre alternativele aflate n faa sa, ea alege una anume; cum, odat luate, deciziile
sunt implementate; de ce unele politici au succes iar altele nu. S ncepem n acest capitol
discuia unor astfel de ntrebri cu problema nsi a definirii termenilor centrali.
Primul dintre acetia este acela de public. l ntlnim n multe expresii, precum:
opinie public; drept public; sntate public; transport public; educaie public; datorie
public dar i n expresia politici publice. O politic public, intuitiv, privete o
aciune n domeniul public neles ca opunndu-se celui privat. Vorbim despre
universiti publice i private; despre proprietate public i proprietate privat, nelegnd
c cei doi termeni se opun.
La modul general, ce se nelege prin public i prin privat? n gndirea liberal
tradiional, distincia privete dou sfere sau genuri de activiti sociale. Sfera privat e
cea a libertii de aciune individual; sfera rezultatelor alegerilor private ale fiecrui
individ: de a tri un anumit fel de via; de a-i ntemeia o familie i de a se comporta n
cadrul ei; de a desfura activiti economice. Rolul statului nu putea fi altul dect acela
de a asigura cadrul egal pentru ca fiecare persoan s acioneze n mod liber, mai degrab
dect de a interveni n viaa fiecruia; de a lsa ca iniiativele individuale s se manifeste
nestingherit pe pia. Sfera public e aceea a aciunii guvernrii: n primul rnd, de a crea
condiii pentru manifestarea liber a fiecruia; dar i, desigur, de a furniza faciliti
publice (asigurarea ordinii, a aprrii, a educaiei de baz etc.).
Distincia dintre sfera public i cea privat a fost adesea legat de altele; uneori ea a
fost gndit chiar ca suprapunndu-se acestora, iar n contiina comun ea trimite
implicit la ele. Iat numai cteva:
public
privat
polis
gospodrie casnic
deschis
nchis
brbtesc
femeiesc.
Dar, dac avem dou sfere att de diferite ale unei societi, se ridic dou
ntrebri legitime: 1) Care sunt relaiile dintre ele; exist ntre ele compatibilitate sau,
dimpotriv, o tensiune de neaplanat? 2) Care este temeiul acestei distincii?
Pentru liberalii clasici, rspunsul la prima ntrebare este acela c interesul public
nu este opus celui privat: dimpotriv, atunci cnd acioneaz pentru a-i urma propriul
interes, oamenii l servesc i pe cel public; forele pieei libere nu numai c nu se opun
binelui sau interesului societii, ci l promoveaz. Probabil c cea mai cunoscut
formulare a acestui punct de vedere condensat n metafora minii invizibile i
aparine lui Adam Smith, marele economist englez din secolul al XVIII-lea:

adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l
promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Cum putem deosebi ntre sfera public i cea privat? La mijlocul secolului trecut,
J.St. Mill a formulat rspunsul considerat clasic astzi: sfera privat este cea n care
aciunile noastre nu cauzeaz vtmarea altcuiva. Eu pot s fac orice aciune care nu l
vatm pe altul Dac ns ceea ce fac interfereaz cu interesele altcuiva, atunci aciunea
mea este una public. Or, dac aciunile din sfera privat nu ncalc libertile altcuiva,
nseamn c aciunea statului nu este legitim n cadrul ei; ea devine legitim numai n
sfera public, pentru a asigura protejarea celorlali ceteni (Mill, 1993).
Este procesul de elaborare i de aplicare a politicilor publice dependent
de felul n care brbaii au conceput distincia dintre public i privat? Dac
rspunsul este afirmativ, atunci n expresiile politici publice, sfer public i
sector public publicul la care se face referire este unul brbtesc, din care
femeile sunt excluse.
Opoziia liberal dintre public i privat este mai mult dect o distincie
ntre dou genuri de activiti sociale. Sfera public i principiile care o
guverneaz sunt vzute ca separate de sau independente de relaiile din sfera
privat Feminitii argumenteaz c liberalismul este structurat n funcie de
relaii de clas dar i patriarhale i c distincia dintre public i privat pune n
umbr raportul dintre femei i brbai n cadrul unei aparente ordini universale,
egalitare i individualiste. (Pateman, 1983: p. 283.)
Rspunznd liberalilor, care vorbesc de public i de privat ca i
cum acestea ar fi categorii fixe care constrng o guvernare bun, criticii
argumenteaz uneori c publicul i privatul sunt contingente, sunt concepii
care se pot schimba cu privire la felul n care puterea poate fi atribuit ntre
indivizi, grupuri i guvernare. Criticii feminiti ai liberalismului insist c
distincia public/privat este i o unealt ideologic de subordonare n societile
n care brbaii albi, posesori de proprietate, domin alte grupuri. Privatitatea
justific monopolurile exclusive asupra resurselor sociale i indiferena
societii fa de violena i srcia care caracterizeaz viaa privat a multor
femei i copii O relaie printe/copil poate fi una n care un copil este abuzat
sexual sau un printe vrstnic este neglijat. O cstorie poate fi una n care unul
dintre parteneri este btut sau violat. Guvernarea nu poate s protejeze cetenii
si vulnerabili de violena domestic dac ziduri nalte de privatitate legal
nconjoar familia. (Allen, 1998: p. 463.)

Pe parcursul acestei lucrri expresii ca cititorul analistul,


decidentul etc. vor fi folosite ntr-un sens neutru fa de gen. Ele se
aplic n mod egal persoanelor de sex brbtesc i femeiesc.

n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public


i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure
capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare
posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s
promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el

Odat cu sfritul secolului trecut, aceast concepie privind existenta unei


distincii ferme ntre sfera public i cea privat a nceput s i piard din adecvare i din
atractivitate. Educaia, sntatea, planificarea urban, construciile de infrastructur (ci
ferate, metrou) au devenit cu toate obiect al reglementrilor i interferrii statului. n
secolul nostru, noul liberalism, n gndirea unor oameni ca J. Dewey sau J. M. Keynes,
nu mai accepta c forele pieei, singure, pot produce convergena dintre interesele private
i cele publice. Doar prin intervenia statului se pot asigura cele publice. Iar perioada de
dup al doilea rzboi mondial a nsemnat o adevrat explozie a sferei de intervenie a
statului.

a) Sectorul public
Sectorul public are un impact uria asupra fiecruia dintre noi: este o prezen
cotidian i de neocolit. S ne gndim numai la unele dintre bunurile care sunt oferite
prioritar de ctre acesta: educaia (educaia de baz, n primul rnd); asistena sanitar;
aprarea naional i a ordinii publice; sau televiziunea i radioul public.
Ce este sectorul public? Desigur, sectorul public cuprinde acele instituii i
organizaii care produc astfel de bunuri i servicii. Dar el este mai mult dect att (Lane,
1995: pp. 15 17):
Sectorul public vizeaz:
1) instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului, precum i
consecinele acestora;
2) consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul
i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag
deci mai mult de preferinele consumatorilor; transferurile privesc
mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile
dominante n societate despre echitate i dreptate social;
3) producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate
mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz
anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest
lucru prin mecanismul comenzilor de stat); c) statul angajeaz for de
munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator.

Aceast definiie a sectorului public ridic dou probleme: 1) Cum se deosebete


sectorul public de cel privat? i: 2) Ct de mare este (i, corelat, ct de mare ar trebui s
fie) sectorul public?
Distincia dintre sectorul public i sectorul privat. De cele mai multe, ori,
atunci cnd se deosebete sectorul public de cel privat, e avut n vedere n mod prioritar
o singur dimensiune: cea a formei de prioritate. Spunem c o firm este privat n sensul
c nu statul este proprietarul ei. Dar, argumenteaz J.-E. Lane, dac admitem o definiie
multidimensional a sectorului public, nseamn c nici diferenele dintre cele dou
sectoare nu se reduc la un singur aspect. n fapt, avem ase distincii:
1) Distincia dintre autoritatea guvernamental i libertatea individual; dintre ceea ce
este legitim ca guvernarea s impun i libertatea de aciune individual.
2) Distincia dintre alocrile publice (pentru consum, dar i investiiile guvernamentale)
i alocrile private: consumul i, respectiv, investiiile private. (De pild, consumul
individual se realizeaz din venitul net din care au fost extrase taxele.)
3) Distincia dintre transferurile publice i cele private. Cum redistribuie statul veniturile
sale este o problem de mare importan pentru toi membrii societii: de pild, ct
din bugetul de stat revine educaiei sau sntii sau culturii sau cercetrii?
4) Distincia dintre proprietatea public i proprietatea privat.
5) Distincia dintre contractrile publice i cele private. Statul poate s ofere un bun fr
ca el nsui s l produc: de pild, prin contracte cu firme particulare sau prin
concesionarea ctre unele firme private a anumitor activiti.
6) Distincia dintre cei angajai n sectorul public i cei angajai n sectorul privat. (Nu
toi cei care lucreaz n instituiile i organizaiile guvernamentale sunt funcionari
publici; dar funcionarii publici reprezint un grup foarte important de persoane n
elaborarea i aplicarea politicilor publice. De aceea ne vom referi de multe ori la ei n
cele ce urmeaz.)
Dup W.F. Baber (apud Parsons, 1995: p. 9) sectorul public difer de cel privat
prin urmtoarele caracteristici:
are de-a face cu sarcini mai complexe i mai ambigui;
are mai multe probleme n implementarea unei decizii;
sunt angajai n el mai muli oameni cu motivaii mai diverse;
e mai mult preocupat cu asigurarea de oportuniti;
e preocupat mai mult de compensarea eecurilor pieei;
vizeaz activiti cu o semnificaie simbolic mai ridicat;
trebuie s in mai mult seam de standardele de legalitate;
are o mai mare capacitate de aine seam de problemele de echitate social;
funcioneaz sau trebuie s funcioneze n interesul public;
trebuie s se bucure de un nivel minim de sprijin, mai ridicat dect cel din sectorul
privat.

Cum se observ, definiia sectorului public se face pe ase dimensiuni: 1) deciziile


instituiilor i organizaiilor guvernamentale; 2) alocrile guvernamentale (consumul i
investiiile); 3) transferurile guvernamentale; 4) proprietatea public; 5) contractrile
publice; 6) angajrile de for de munc guvernamentale. E important de notat c cele
ase dimensiuni pot evolua diferit. Astfel, dei pe o anumit dimensiune sectorul public
poate s scad, el poate s se menin la acelai nivel sau chiar s creasc pe o alta. De
exemplu, n rile post-comuniste proprietatea public a sczut foarte mult, n primul rnd
datorit privatizrii. Dar n unele dintre ele angajrile fcute de stat au crescut, deoarece a
crescut birocraia. Sau, ntruct taxele au crescut, statului n revine o proporie mai mare
dect n trecut din produsul intern brut.

Mrimea sectorului public. Puine atitudini par mai corecte dect aceea de a
susine c sectorul public este prea mare. La noi n ar, ea s-a transpus n politicile de
privatizare (att ct s-a fcut) a imensului sector de stat n economie. Dar n multe ri
acelai sentiment a prevalat n ultimele dou decenii. n Statele Unite ale Americii, n
Marea Britanie i n Germania, administraii precum cele ale lui R. Reagan i G. Bush;
M. Thatcher i J. Major; H. Kohl au fcut eforturi mari pentru a reduce rolul guvernrii n

vieile de zi cu zi ale cetenilor. S ne uitm la urmtorul tabel, n care sunt cuprinse


cheltuielile publice ca procent din produsul intern brut al unei ri. (Mrimea acestor
cheltuieli este o bun msur sintetic a mrimii sectorului public dintr-o ar.)
ara
Statele Unite
Marea Britanie
Suedia
Kenya
India

1960
27,5
33,1
28,7
11,5
11,4

1970
30,3
33,2
37,1
16,2
14,1

1980
33,4
42,2
57,2
20,4
18,0

1985
33,2
42,8
51,9
30,1
25,2

1990
34,1
41,9
48,8
32,2
24,0

(United Nations, Statistical Yearbook; apud Peters, 1995: p. 20.)

Cum se vede, n pofida eforturilor unor administraii din rile dezvoltate, ceea ce
s-a reuit a fost nu o reduce radical, ci o stopare a tendinei de cretere a cheltuielilor
publice ca procent din produsul intern brut; procent care continu s rmn ns foarte
ridicat. Observm, de asemenea, c n rile mai puin dezvoltate cheltuielile publice au
crescut mai repede, ajungnd n anii '90 la un nivel comparabil cu cel din rile
dezvoltate. Aceasta pentru c n astfel de ri guvernarea a avut un rol deosebit de
important ca surs a creterii economice: cheltuielile publice au avut ca destinaie nu
numai funcionarea instituiilor statului, aprare i protejarea cetenilor, dar i
dezvoltarea nvmntului, a asistenei sanitare i, de asemenea, proiecte economice
precum autostrzi, ci ferate, aeroporturi.
Aceast cretere uria a sectorului public n perioada contemporan se poate
explica apelnd la factori de naturi foarte diferite (a se vedea Peters, 1995: cap. 1):
1. Programele de asisten. n perioade n care economia prospera, guvernele au
aplicat programe precum cele de pensii, de burse, de asigurri de sntate, de subsidii
pentru construciile de locuine; diverse categorii de angajai au primit avantaje exprimate
n sporuri de salarii, reduceri ale vrstei de pensionare etc. Odat obinute, avantajele pe
care le creeaz astfel de programe se transform n ndreptiri care sunt foarte greu
apoi de retras; un drept obinut nu poate fi anulat e o fraz rostit des de reprezentanii
sindicatelor. Aceste programe au fost aplicate ntr-o perioad n care societile au
mbtrnit i un tot mai mare procent din populaie este pensionar; iar ctre aceste
persoane se ndreapt o mare parte a unor astfel de programe. Combinate, cele dou
procese au condus la creterea mrimii sectorului public.
2. Procese financiare. Cel puin trei factori de natur financiar au impulsionat
creterea sectorului public. Mai nti, acioneaz aa-numita lege a lui Wagner: pe msur
ce economia se dezvolt, o proporie tot mai mare din produsul intern brut se ndreapt
spre sectorul public. Cci atunci nevoile de baz ale cetenilor sunt satisfcute, iar o
cretere mai mare de utilitate se obine prin programe publice. n al doilea rnd, exist
efectul de dislocare: n timp de rzboi, de pild (dar i n cazuri de recesiune economic
sau chiar de dezastre naturale), cetenii accept mai uor taxe ridicate. Dar dup
ncheierea rzboiului, aceste taxe creeaz guvernrii fonduri pentru a finana noi
programe. n sfrit, apare aa-numitul efect al preului relativ: atunci cnd se cheltuiesc
bani de ctre guvernare, productivitatea nu crete mult. n activiti precum educaia,
pota, sntatea, activitatea poliiei, introducerea unor tehnici noi duce la o scdere mic

a costurilor. n timp, pentru a produce aceeai activitate (aceleai bunuri sau aceleai
servicii), costurile cresc.
3. Procesul politic. Toate partidele politice susin c e necesar s se micoreze
cheltuielile publice i s se reduc taxele. Dar n practic situaia se prezint cu totul
altfel: sectorul public crete i pentru c cetenii cer tot mai multe servicii din partea
guvernrii. Grupuri de presiune, sindicate, asociaii profesionale, patronale toate solicit
avantaje (fie c ele se cheam pensii mai mari, salarii mai mari pentru personalul din
nvmnt ori sntate, sau subsidii pentru agricultur etc.). Mai mult, costurile pe care
le antreneaz aceste avantaje sunt dispersate n ntreaga societate (sunt pltite de ctre toi
contribuabilii) i de aceea opoziia acestora fa de ele este redus i neorganizat.
4. Birocraia. Funcionarii publici sunt una dintre forele care au dus la creterea
sectorului public. Cea mai cunoscut analiz n acest sens i aparine lui W. Niskanen
(1994). Potrivit lui, ntruct birocraii nu i pot mri profiturile, aa cum fac managerii
dintr-o firm privat, ei urmresc altceva anume maximizarea bugetului pe care l
primesc pentru biroul lor. Ei cer tot mai mult pentru a produce serviciile care le cad n
sarcin; i au succes, ntruct ei posed informaia necesar privind costurile reale ale
biroului, ns pot s o ascund fa de cei care le stabilesc bugetele (fa de legislativ:
parlamentul). Ca urmare, birocraia tinde s consume o proporie tot mai mare din
produsul intern brut n propria ei activitate.
Birourile moderne au, potrivit lui Max Weber, urmtoarele
caracteristici:
Birourile sunt organizaii mari; ntr-o organizaie mare persoanele aflate
pe poziii nalte nu au relaii directe cu cele mai multe persoane aflate pe
poziii mai joase (i uneori nici nu le cunosc direct).
Cei mai muli angajai din birouri lucreaz n ele cu norm ntreag, cea
mai mare parte a vieii lor active i obin de aici cea mai mare parte a
veniturilor lor.
Angajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd pe baza
performanei lor i nu pentru c au fost numii sau pe baza vreunor
caracteristici a priori.
Birourile sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice ntre superior
i subordonat, drepturile i obligaiile fiind formulate prin norme scrise.
Exist o separaie strict ntre poziia n cadrul biroului i persoana care o
deine. Superiorii nu au n proprietate acea poziie; subordonatul este
subiect al autoritii numai n rolul su de angajat.
Activitatea birocratic este caracterizat prin complexitatea
administraiei, prin specializare funcional a sarcinilor i prin secretul
operaiunilor desfurate. Specializarea crete importana pregtirii
formale anterioare a birocratului i a numirii sale iniiale ca rezultat al
unui concurs.
(Apud W. Niskanen, 1994: p. 21. S observm c, potrivit lui Max Weber, termenii
birocrat i birocraie nu au o conotaie negativ; dimpotriv, dup Weber organizarea
birocratic a societii moderne exemplific autoritatea raional, spre deosebire de
autoritatea tradiional i de cea charismatic.)

10

Amintindu-ne de definiia multidimensional a sectorului public, decurge c i


problema mrimii lui trebuie analizat pe mai multe coordonate (Lane, 1993):
1) Ct de mult libertate individual trebuie respectat? i care este locul autoritii
statului?
2) Ct de multe din resursele totale ale societii trebuie s fie alocate guvernamental?
3) Ct de mare trebuie s fie bugetul? Ct de mult trebuie s influeneze statul distribuia
i redistribuia bunurilor?
4) Ct de multe din bunurile i serviciile furnizate de stat trebuie s i fie produse de el?
5) Ct de multe din mijloacele de producie s fie n proprietate public? (n particular,
la noi n ar, ct de mult trebuie privatizat?)
6) Ct de mare trebuie s fie birocraia guvernamental?
Ne vom opri asupra unei singure din aceste coordonate: cea a mrimii alocrilor
de stat. Cum se va observa ns, argumentul pe care l vom discuta e legat i de alte
coordonate. De multe ori, argumentul central n sprijinul creterii alocrilor de stat curge
n felul urmtor. Exist unele bunuri care nu pot fi furnizate cetenilor numai prin
mecanismul pieei n cantiti suficiente i la un pre ndeajuns de sczut. Acestea pot fi
oferite numai dac intervine statul. Mai mult, n societile contemporane nevoile de
astfel de bunuri au crescut foarte mult; de aceea a crescut i implicarea statului pentru a le
oferi propriilor ceteni. Creterea sectorului public este astfel explicat prin existena
unor caracteristici tehnice i economice ale bunurilor.
Bunuri publice i bunuri private. Dac ntr-o societate funcioneaz legile
pieei, atunci bunurile vor fi distribuite n mod eficient. Aceast afirmaie nu este ns
ntotdeauna adevrat. Cci exist situaii n care piaa nu reuete s aloce anumite
bunuri eficient: ele tind s fie produse n cantiti mai mici, iar preurile lor tind s
creasc. De ce se ntmpl aa ceva? Rspunsul cel mai simplu este acela de a distinge
ntre dou tipuri de bunuri: publice i, respectiv, private; cele publice au caracteristici
care fac ca alocarea lor prin mecanismul pieei s nu fie eficient.
Bunurile private sunt cele mai cunoscute: o prjitur sau o cma sau un
apartament etc. Ele au dou caracteristici:
1) Rivalitatea n privina consumului: ceea ce eu consum nu poate fi consumat de
altcineva. Prjitura pe care o mnnc nu poate fi mncat de altcineva; iar
apartamentul meu e cel n care eu locuiesc (cu familia mea), i nu poate fi n acelai
timp locuit de altcineva.
2) Exclusivitatea n privina proprietii: este posibil ca cineva s aib controlul asupra
acelui bun. Dac eu am cumprat o prjitur, eu sunt cel care determin cine s o
mnnce; iar dac altcineva mai st n apartamentul proprietatea mea, aa ceva se
ntmpl pentru c eu am permis acest lucru.
Dar, mai mult sau mai puin, altor bunuri le lipsesc aceste caracteristici. Un
program al televiziunii naionale pot fi urmrit de mine fr ca astfel vecinul meu s fie
mpiedicat s l urmreasc, dac i el dorete acest lucru. Tot aa, eu beneficiez de
ordinea public i de aprarea naional fr ca astfel s se reduc beneficiile altora n
aceast privin.
Pe de alt parte, atunci cnd un bun cu greu poate fi adus n proprietatea cuiva, el
nu are proprietatea de exclusivitate. Cineva ar putea, de bun seam, s ncerce s devin
proprietarul tuturor petilor din Marea Neagr; dar ar fi de-a dreptul imposibil s

11

reueasc. (ns un program de televiziune poate fi codat iar atunci el va avea


proprietatea de a fi exclusiv.)
Dac avem dou caracteristici, pe care un bun le poate avea sau nu, apar patru
posibiliti. aa cum se observ din tabelul de mai jos, bunurile care nu sunt private sunt
de trei feluri: a) comune; b) vmuite; c) publice. Prin intermediul sectorului public statul
poate s aloce astfel de bunuri.
Exclusivitate /
Rivalitate
Exclusivitate

Rivalitate

Nerivalitate

BUNURI PRIVATE

BUNURI VMUITE

l poi mpiedica pe altul s


le foloseasc;
dac le foloseti, altcineva
nu le mai poate folosi.

Ex.: o cas; o prjitur

Neexclusivitate

l poi mpiedica pe altul s le


foloseasc;
dac le foloseti, altcineva
poate de asemenea s le
foloseasc.

Ex.: o autostrad sau un pod


cu tax

BUNURI COMUNE

BUNURI PUBLICE

nu l poi mpiedica pe altul


s le foloseasc;
dac le foloseti, altcineva
nu le poate folosi.

Ex.: o plaj public; o


toalet public

nu l poi mpiedica pe altul s


le foloseasc;
dac le foloseti, altcineva
poate de asemenea s le
foloseasc.

Ex.: radio, TV, aprarea


naional, educaia, accesul
la informaie

Problema alocrii bunurilor care nu sunt private este un caz particular al aanumitei probleme a aciunii colective (Olson, 1965). Atunci cnd un bun este alocat prin
aciunea comun a membrilor unui grup, fiecare membru al grupului beneficiaz dac
acel bun se produce. S lum exemplul nclzirii globale. Dac toate rile cad de acord
privind reducerea emisiunilor de dioxid de carbon, atunci pericolul nclzirii globale
devine cel puin mai mic. Dar, pe de alt parte, fiecare membru al grupului tie c
dac el nu acioneaz n vederea producerii acelui bun, ns toi ceilali procedeaz astfel,
atunci el i mrete beneficiile: cci aciunea tuturor celorlali membri ai grupului
permite totui s se produc bunul respectiv, la care el are acces fr s l fi costat
producerea lui. Dac majoritatea rilor iau msuri de reducere a emisiunilor de gaze,
totui unele pot s nu fac astfel, pentru a-i dezvolta economia. La fel, dac toi
conductorii auto ar reduce poluarea produs de propria main, atunci n general aerul ar
fi mai puin poluat. Dar dac toi fr mine ar proceda astfel, eu a beneficia de aer curat
fr s fi avut partea mea de costuri. (M comport ca un blatist: beneficiez de un bun
fr s pltesc pentru el n timp ce toi ceilali pltesc.) n cazul bunurilor publice,
aceast situaie face ca respectivul bun s se produc ntr-o cantitate mai mic dect cea

12

necesar. n cazul bunurilor comune, accentul cade pe protejarea lor. C lucrurile stau
astfel este limpede odat ce ne gndim la felul n care arat la noi spaiile publice: pline
de gunoaie; cu toalete publice mizere; sau, n cminele studeneti, o continu degradare.
E ceea ce s-a numit tragedia bunurilor comune (Hardin, 1968).
Existena bunurilor care nu sunt private este aadar o cauz a creterii alocaiilor
de stat; n acelai timp, este stimulat redistribuirea de ctre guvernare a bunurilor, astfel
nct aceste bunuri s se produc sau s fie protejate.
Problema aciunii colective apare prin generalizarea unei situaii cunoscute n teoria
jocurilor sub numele de dilema prizonierului. S presupunem c dou persoane, A i B au fost
surprinse de poliie avnd asupra lor echipament care le putea folosi pentru un jaf. Cei doi sunt
separai i li se comunic urmtoarele: dac unul dintre ei mrturisete c urmau s fac un jaf, dar
nu i cellalt, atunci el este condamnat la un an nchisoare (deoarece a colaborat cu poliia), n
timp ce cellalt e condamnat la ase ani. Dac amndoi mrturisesc, fiecare e condamnat la patru
ani de nchisoare. Dar dac nici unul nu mrturisete, atunci fiecare e condamnat la doi ani de
nchisoare pentru posedarea ilegal de echipament pentru jaf.
Schematic, situaia poate fi descris ca n tabelul urmtor:
B: mrturisete
B: nu mrturisete
A: mrturisete

-4
-4

-6
-1

A: nu mrturisete

-1
-2
-6
-2
Am notat anii de nchisoare cu minus, pentru a evidenia faptul c beneficiile fiecruia
sunt negative.
Cum se vor comporta cei doi? Desigur, fiecare va dori s fie condamnat ct mai puini
ani. i fiecare va raiona astfel: dac mrturisesc, atunci dac cellalt nu mrturisete, voi lua un an
de nchisoare rezultatul cel mai favorabil; dar dac i cellalt se comport ca mine, voi lua patru
ani. Atunci poate c ar fi mai bine s nu mrturisesc. Dac nici cellalt nu mrturisete, voi lua
numai doi ani deci mai bine dect n cazul n care mrturisesc. Dar dac cellalt mrturisete (i
va face aa, pentru c atunci el va primi nu doi, ci un singur an de nchisoare), eu voi ajunge s fac
ase ani de nchisoare! Ca urmare, cel mai bine este s mrturisesc: cci rezultatul cel mai ru la
care m pot atepta este de patru ani, nu de ase ct m pot atepta dac nu voi mrturisi. Cum i
cellalt prizonier raioneaz la fel, fiecare va ajunge la concluzia c va mrturisi. Ca urmare,
fiecare va primi cte patru ani de nchisoare.
Problema care apare e urmtoarea: exist o situaie care e mai bun pentru amndoi cea
n care nici unul nu mrturisete (i n care fiecare primete o pedeaps de doi ani). ns raional
este ca cei doi s mrturiseasc (deci s nu coopereze ntre ei). Aadar, comportamentul raional
nu duce la cel mai bun rezultat.
Acum s presupunem c avem o situaie de acest tip n care sunt implicate n persoane
(unde n e un numr mare), care vor s produc mpreun un anumit bun. Dac n 1 persoane
coopereaz, atunci bunul se produce; dar cea care nu coopereaz nu pltete pentru a se produce
bunul respectiv, de care ns beneficiaz. Aceast problem privind aciunea colectiv e aadar o
generalizare a dilemei prizonierului.

b) Politicile publice
Ideea c instituiile guvernamentale au ca obiect principal de activitate formarea i
aplicarea politicilor publice a ptruns cu dificultate la noi n ar n contiina comun;
astzi ns ea este luat, de cele mai multe ori, ca evident: auzim de politicile de

13

integrare european, de politicile sectoriale (privind, de pild, restructurarea unor


domenii economice sau reforma nvmntului). Ce este o politic public?
n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare
dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar,
politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea
element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un
scop de un anumit fel. (Heclo, 1972: p. 84)

Exist un aspect foarte important al ideii generale de politic public: n


elaborarea i aplicarea politicilor publice funcionarii publici sau birocraii, aa cum am
folosit mai devreme acest termen au un rol foarte important. Accentul pe politici este
ntr-un sens opus ns activitilor administrative. Cci, dac n activitatea administrativ
accentul cade pe respectarea regulilor, a normelor, n cazul unei politici publice rolul
central l are aciunea, planul sau obiectivul de atins.
n limba romn (ca de altfel n toate limbile romanice) exist ns o dificultate n
folosirea expresiei politic public. Cci termenul politic ne trimite imediat la ceea
ce n mod obinuim numim politic: activitatea partidelor politice i oamenilor politici, a
parlamentului, guvernului, parlamentului; ne gndim la campaniile electorale, la
declaraiile politice etc. Cum am vzut deja din textul lui Heclo, aici avem ns n vedere
altceva. n limba englez exist ns dou cuvinte pentru a vorbi despre lucruri pentru
care noi avem numai unul: exist cuvntul policy; i exist cuvntul politics. Se vorbete
despre political science i despre policy science. n romnete am avea aceeai
traducere: tiine politice; dar sensul celor dou expresii este foarte diferit.
n universitile noastre exist specializarea tiine politice. Aici expresia are
sensul de political science. Ca s ne facem o idee, acestea vizeaz urmtoarele
probleme (i ne putem atepta s ntlnim cursuri pe aceste subiecte oferite studenilor n
tiine politice):
1. Instituii politice
2. Comportamentul politic
3. Politic comparativ
4. Relaii internaionale
5. Teorie politic
6. Politici publice i administraie
7. Economie politic
8. Metodologie politic
(Goodin, R.E., Klingemann, H.-D., 1996)
tiinele politice n sens de policy sciences nseamn ns altceva: ele sunt
disciplinele care studiaz metodele utilizate n formularea i aplicarea politicilor
publice, precum i rezultatele lor. Aadar, aici termenul politic este traducerea lui
policy.
Studiul politicilor este aadar un subdomeniu al tiinelor politice. Abordarea
are un caracter interdisciplinar: cum vom vedea, analiza politicilor presupune elemente i
din alte domenii, precum economia, tiinele administrative, managementul, teoria
deciziei etc.
Din aceste motive, e greu de dat o definiie precis a politicilor publice. Aa cum
arat Hogwood i Gunn (1984; 2000: cap. 2), n mod obinuit (de pild dac vom cuta n
paginile ziarelor) termenul politic public este folosit n mai multe sensuri:

14

1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent
ntlnit apare n contextul afirmaiilor de natur general privind politicile
economice, politicile sociale sau de politic extern ale unui guvern. n acest caz,
politicile descriu mai curnd domeniile activitii i implicrii guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite. ntr-un
document al unui partid politic, sau n cel al unui guvern, termenul politic e folosit
pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activiti guvernamentale n
general sau ntr-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie
starea de fapt care va fi atins odat cu realizarea scopului propus. Dac studiem
Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu, adoptat
de ctre Guvernul Romniei n martie 2000, avnd consensul tuturor partidelor
politice reprezentative, vom vedea c acesta este sensul n care este folosit termenul
politici acolo.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul e folosit pentru a descrie
unele aciuni specifice pe care organizaiile politice (grupuri de interese, partide,
guvernul nsui) ar dori s le vad realizate. Astfel de propuneri pot fi ad hoc, pot fi n
mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obinerea
unor scopuri mai generale ale acestor organizaii. Spunem, de exemplu, c primria
are o politic de susinere a colilor, sau c guvernul are o politic clar de susinere a
ntreprinztorilor minoritari etc.
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercettorii se apleac
asupra analizei unor situaii specifice: sunt celebre analize precum cea a lui Allison
(1971) a crizei cubaneze din 1962; dup cum se vorbete de politica guvernului n
cazul Bancorex sau F.N.I. sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficial. Atunci cnd se spune c guvernul are o politic n
ce privete o anumit problem, de multe ori susinerea se face n sensul c exist legi
votate n parlament sau o hotrre a guvernului care ngduie sau solicit derularea
unei activiti. Sau, de asemenea, se poate spune c atunci cnd o anumit legislaie n
domeniu a intrat n vigoare, politica a fost deja implementat.
6. Politicile ca programe. Mai puin familiar, se spune totui uneori c avem o politic
a unei organizaii guvernamentale atunci cnd aceasta are sau aplic un anumit
program. Un program implic existena, ntr-o sfer de activitate guvernamental
definit i relativ specific, a unui pachet de msuri care cuprind: reglementri,
organizare i resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele
studeneti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit domeniu etc.
Programele sunt privite de regul ca mijloace prin care guvernele ncearc s ating
nite scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. n acest caz politicile sunt vzute ca ceea ce guvernul ofer,
spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaiei: livrarea
de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe sau impozite. Forma
acestor produse difer de la o un domeniu al politicilor la altul, iar cteodat este
dificil de hotrt care este produsul final al unei politici guvernamentale ntr-un
anumit domeniu. n cazul serviciilor de sntate, de pild, mai multe fonduri, un
numr mai mare de personal pregtit sau creterea numrului de paturi sunt condiii
necesare, dar nu suficiente, pentru mbuntirea serviciilor medicale; ele sunt ns

15

altceva dect produsul dorit: creterea strii de sntate a populaiei (sunt ci sau
mijloace pentru a-l obine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este din punctul de vedere al
rezultatelor acestora, adic ceea ce este practic obinut. Abordarea politicilor din
perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta s evalum dac scopul declarat al
acelei politici este reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii
politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implic anumite presupoziii cu
privire la ceea ce poate un guvern s fac i care sunt consecinele aciunilor sale.
Aceste presupoziii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implic o
teorie (sau un model) privind relaia cauz-efect ntre fenomenele i procesele
implicate, ori corelaiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului
politicilor este s detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite n politici i s le
examineze n ceea ce privete consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implic un proces care se ntinde pe o perioad lung
de timp. O politic apare atunci ca exprimnd ntreaga micare de schimbare ntr-un
anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de
reform a educaiei etc.
ncercnd s sintetizm, urmtoarele dou definiii se pot avansa:
O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii
specifice.
Procesul de nfptuire a politicilor este procesul de formulare i de aplicare a
politicilor publice.
Procesul de realizare a politicilor publice de nfptuire a politicilor este
complex i implic, aa cum vom vedea pe larg n capitolele urmtoare, dimensiuni,
mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. Unul dintre cele mai cunoscute mijloace
de a-l face mai uor de neles e acela de mpri procesul n mai multe stadii sau etape i
subetape distincte. Ciclul unei politici este irul acestor stadii sau etape ale procesului
de nfptuire a politicii respective. Ideea c putem realiza aceast decupare a procesului
oricrei politici provine din primele lucrri dedicate analizei politicilor. n general, ea nu
mai este astzi acceptat; dar nu de puine se apeleaz la ea pentru a face prezentarea
procesului politic mai intuitiv i mai uoar. n capitolele urmtoare vom discuta pe larg
argumente care sprijin ideea c decuparea procesului de nfptuire a politicilor n stadii
sau etape e dificil de realizat i vom meniona mai multe modele ale acestui proces care
se ndeprteaz n mod explicit de acesta (de pild, modelul cadrului coaliiei de susinere
al lui P. Sabatier).
Cu toate acestea (n special cu scopul de a face prezentarea problematicii abordate
ct mai clar) n continuare vom analiza politicile publice apelnd la urmtoarea schem
a ciclului unei politici:

16

Stadiile ciclului politicilor, dup Hogwood i Gunn (1984;


2000):
(1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea
agendei)
(2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)
(3) Definirea problemelor
(4) Prognoza
(5) Stabilirea de obiective i prioriti
(6) Analiza opiunilor
(7) Implementarea, monitorizarea i controlul politicilor
(8) Evaluarea i revizuirea
(9) Meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
Stadiile ciclului politicilor, dup Brewer (1974):
(1) Iniierea politicii
(2) Estimarea alternativelor
(3) Selecia opiunii
(4) Implementarea politicii
(5) Evaluarea politicii
(6) Terminarea politicii.

Stabilirea
agendei

Formularea
politicilor

Evaluarea
politicilor

Implementarea
politicilor

Luarea
deciziilor

n acest model, stabilirea agendei privete procesul prin care problemele ajung n
atenia publicului i a instituiilor guvernamentale; formularea politicilor privete
procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici alternative de
soluionare a unei probleme aflate pe agend; luarea deciziilor este procesul prin care
instituiile guvernamentale adopt o anumit alternativ pentru soluionarea unei
probleme; implementarea este procesul prin care instituiile guvernamentale aplic
politica, fac trecerea de la decizie la practic; iar evaluarea este procesul prin care
rezultatele politicilor sunt monitorizate i evaluate, rezultatele sale putnd consta n
reconceptualizarea problemei i a soluiilor propuse. (A se vedea i Howlett, Ramesh,
1995: p.11.)

17

Un exemplu de model al politicilor care nu este stadial e cel al cutiei negre,


propus de Easton (1965). n acest model procesul politicilor este studiat n interrelaiile
dintre mediul n care se desfoar acesta: Easton ia n discuie influenele (inputurile)
venite pe diverse canale (partide, mass-media, grupuri de interese); procesele din
interiorul sistemului politic; convertirea acestor inputuri n rezultate.

18

Mediul intern
societii
(sistemul ecologic;
sistemul biologic;
sistemul social)

Mediul extern
societii
(sistemul
politic
internaional;
sistemul ecologic
internaional;

Sistemul politic

c) De ce este nevoie de politici publice?

Feedback de
informaii
I
N
P
U
T
U
R
I

Solicitri

Convertirea
cerinelor n
outputuri

Sprijin
Feedback
de informaii

A
U
T
O
R
I
T

O
U
T
P
U
T
U
R
I

19

Prin politicile publice, statul intervine n activitatea economic i social. El


modific realitatea, ntr-o direcie dorit. Care sunt raiunile acestei intervenii? Ele se pot
grupa n dou mari categorii: 1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta
aciunea pieei libere: cci piaa are limitri, nempliniri, imperfeciuni; 2) prin politicile
publice sunt promovate valorile acceptate social, de pild valorile importante ntr-o
societate democratic modern (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).
Corectarea imperfeciunilor pieei. Acestea sunt mprejurri n care produsul
social ar putea fi mai mare sub anumite alocri ale resurselor dect cel care ar rezulta prin
aciunea forelor pieei libere. n mod obinuit, patru astfel de imperfeciuni ale pieei
sunt menionate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitile; d)
asimetria de informaie.
Bunurile publice. S ne amintim de exemplul intuitiv al dilemei prizonierului:
problema care apare este aceea c, dac se comport raional altfel zis, urmndu-i
propriile interese oamenii ajung la rezultate care sunt mai puin bune pentru fiecare
dintre ei dect altele posibile. Cei doi prizonieri nu coopereaz ntre ei; dar dac ar fi
cooperat, rezultatul ar fi fost mai bun pentru fiecare. n cazul general, un bun public este
accesibil tuturor, i nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de el. Dar, dac fiecare
persoan se comport raional, ea ncearc s beneficieze de acel bun fr ns a plti
pentru el (de pild: nu pltete reparaiile la instalaia de cldur la bloc; sau nu cumpr
echipamentul pentru ca propria main s nu mai polueze chiar dac beneficiaz de
cldur mai mult n urma reparaiilor i de aer mai curat pentru c se reduce poluarea).
Dac grupul din care face parte acea persoan este mare, contribuia sa individual la
producerea bunului este foarte mic: singur, ea nu-l poate asigura; dar chiar dac nu
particip la producerea lui, ea nu i poate mpiedica pe ceilali s contribuie la producerea
bunului. Dar felul n care se comport o persoan n producerea acelui bun public trece
neobservat, dac grupul e mare: dac ea contribuie, nu este apreciat; iar dac nu
contribuie, nu este sancionat. Ca urmare, dac nu pltete pentru producerea bunului,
acea persoan va avea beneficii. n concluzie, este raional ca acea persoan s procedeze
astfel, s fie blatist.
Problema este ns c, dac toi membrii grupului ar face la fel dac toi s-ar
comporta raional acel bun nu ar mai fi produs i situaia fiecruia dintre membrii
grupului s-ar nruti (cldura n apartament ar fi mai mic; iar aerul curat ar fi tot mai
puin). E atunci nevoie de coordonarea activitii membrilor grupului: or, acest lucru
presupune intervenia autoritii unor instituii. n cazul reparaiilor la instalaia de
nclzire, asociaia locatarilor (sau proprietarilor) poate cu mai mult sau mai puin succes
s ncerce s-l determine pe fiecare s plteasc; n cazul polurii de automobile, statul
poate lua decizia de a promova anumite reglementri prin care s fie interzis un anumit
nivel de poluare. Or, aceasta nseamn a promova o anumit politic privind poluarea.
Monopolurile naturale. Acestea exist atunci cnd fie competiia nu exist, fie
cnd ea este eficient: o singur firm, de exemplu, poate produce un bun la un cost mai
mic dect dac ar exista competiie. Astfel, costul produciei de electricitate ntr-un
sistem integrat este mai mic dect dac fiecare locuin ar avea propriul su generator de
energie electric. n astfel de cazuri, firmele mari produc mai ieftin, domin piaa; cele

20

mici dau faliment i se instaureaz monopolul asupra producerii sau furnizrii unui bun.
consecina este c preul acelui bun crete, iar producia lui e mai mic dect cea
dezirabil social.
E rolul guvernrii ca, prin politicile sale, s corecteze aceste situaii. Desigur, n
unele cazuri, cnd puterea monopolului este redus sau cnd exist substitute pentru acel
bun, nu e necesar o intervenie direct (de exemplu, operatorii de televiziune prin cablu
tind s formeze monopoluri naturale; dar exist substitute pentru acestea: televiziunea n
sens obinuit etc.). Soluia tradiional a fost aceea de a nfiina o ntreprindere public al
crei scop era producerea bunului respectiv. Supoziia era c aceasta va produce bunul
ntr-o cantitate mai mare i la un pre mai mic cci, ca ntreprindere public, obiectivul
su central nu este obinerea de profit. O alt soluie este aceea de a reglementa
activitatea ntreprinderilor private care produc acel bun: n cazul telefoniei, al asigurrii
cu ap potabil sau cu gaz a locuinelor, al cureniei n ora; sunt formulate standarde de
producere a bunului, este reglementat preul acestuia etc. O alt soluie este cea de
franchise: producerea bunului este cedat prin competiie unor ntreprinderi private
(cele care ofer cel mai mic pre la cea mai bun calitate); supoziia este c astfel va
scdea preul acelui bun.
Externalitile. O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezult
dintr-o aciune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) i care afecteaz pe
cineva care nu a consimit la ea prin participarea la un schimb voluntar. (Creterea
preurilor la un produs nu e aadar o externalitate, fiindc att cei care cumpr ct i cei
care vnd se angajeaz n mod voluntar n acest schimb). O externalitate negativ este de
pild poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ca s lum exemple
binecunoscute), fcut de o firm prin activitile ei productive; sau depozitarea gunoiului
n spaii publice (n spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de
igri al celor care fumeaz n sli de edin n care exist i nefumtori etc. O
externalitate pozitiv este, de pild, vaccinarea care reduce riscul mbolnvirii pentru toi,
sau plcerea resimit cnd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lng o cas bine
ngrijit.
Externaliti pozitive
parcuri de distracii
create, care faciliteaz
comerul de buturi
rcoritoare

Externaliti negative
poluare chimic a
rurilor, care aduc
pagube pescarilor din
aval

De la productor la
consumator

pduri private, care sunt


apreciate de iubitorii de
natur

poluarea aerului de ctre


ntreprinderi
metalurgice, care
vatm persoanele care
locuiesc n zon

De la consumator la
consumator

vaccinarea unor
persoane contra unor
boli contagioase, care
reduce i riscul

fumul de igar de la o
persoan care reduce
plcerea comeseanului

De la productor la
productor

21

contaminrii altora
De la consumator la
productor

scrisori trimise de
consumatori privind
calitatea produselor

galeria unui club de


fotbal, care disturb
activitatea ntr-un
institut de cercetare

(Adaptare dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 90)


Principalele tipuri de politici care ncearc s corecteze aceste situaii sunt
urmtoarele (desigur, ele sunt cerute n primul rnd atunci cnd influenele unei
externaliti sunt ndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei
politici; cci, de pild, automobilele au poluat de la nceputul secolului al XX-lea, ns
problema a aprut ca fiind grav mult mai trziu): o soluie este aceea de a produce
reglementri ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru
ntreprinderi metalurgice, chimice, ori automobile. O alt soluie este aceea de a
introduce taxe i subsidii: taxe pentru externalitile negative i subsidii care ncurajeaz
producerea celor pozitive.
Informaia asimetric. S observm dintru nceput c informaia este un bun
public: consumul ei se caracterizeaz prin nerivalitate consumul ei de ctre mine nu
interfereaz cu al tu. Problema care apare este aceea a exclusivitii. O informaie
precum cea privind evoluiile meteorologice n urmtoarea perioad este neexclusiv; dar
exist situaii n care cantitatea de informaie privitoare la un bun de care dispun
persoanele interesate e diferit. Uneori consumatorii sunt mai puin informai dect cei
care ofer un bun (cumprtorii de automobile second-hand; sau pacienii n raport cu
doctorii). Atunci este necesar o politic guvernamental: informaia este oferit de ctre
instituiile guvernamentale sau se solicit celor care ofer bunurile prezentarea
informaiei relevante ctre clienii lor.
ntr-o varietate de situaii (dar cu deosebire pe piaa asigurrilor) asimetria de
informaie produce selecie advers i hazard moral. n fiecare din aceste cazuri, pieele
private tind s produc prea puin dintr-un bun sau un serviciu i de aceea sunt necesare
politici publice pentru a mri bunstarea cetenilor.
Oamenii tind s fie mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu sunt supui
riscurilor: te asiguri de sntate nu la douzeci, ci al patruzeci de ani; i i asiguri
locuina pentru caz de cutremur dac locuieti n Focani, nu n Oradea. Din punctul de
vedere al societii de asigurri, selecia clienilor si este advers: se asigur cei cu risc
mai ridicat; de aceea societatea este pus n situaia de a solicita asigurri mai ridicate. n
acest caz, rolul instituiilor guvernamentale este acela de a informa i de a persuada ct
mai multe persoane s se asigure (uneori, ca n cazul automobilelor, exist chiar asigurri
obligatorii).
Oamenii sunt de asemenea mai puin grijulii cu ei nii atunci cnd nu urmeaz s
sufere de consecinele propriilor aciuni: pe osea oferii tind s mearg cu o vitez mai
mare dect cea legal, dac tiu c nu exist radar sau un echipaj al poliiei; aceasta, chiar
dac limita de vitez este impus pentru securitatea lor proprie. Hazardul moral este lipsa
de stimulente de a avea grij atunci cnd nu urmeaz s suferim consecinele aciunilor
noastre. Societile de asigurri, nefiind sigure c clienii lor au un comportament
adecvat, tind s ofere mai puin i s mreasc primele de asigurri. Politicile cele mai

22

mult practicate de instituiile guvernamentale au fost acelea de a promova informaiile


relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguran n automobile); de a
ridica taxele pentru igri i alcool (descurajnd astfel consumul acestora).

Vom discuta trei modaliti alternative de evaluare a acestor politici. Prima este
cea utilitarist. Potrivit utilitaritilor (printre cei mai cunoscui utilitariti sunt J. Bentham

i J. St. Mill, n secolul trecut; J. Harsanyi, n secolul nostru), fiecare politic trebuie
evaluat innd seam numai de consecinele aplicrii ei asupra tuturor persoanelor
afectate. Politica cea mai bun e cea care produce cea mai mare utilitate (cum spuneau
utilitaritii clasici, cea mai mare fericire pentru cei mai muli). Comparnd cele trei
politici din exemplul nostru, observm c a treia produce cea mai mare utilitate (vedem
acest lucru dac nsumm utilitile fiecrei persoane) i ca urmare ea este cea care
potrivit utilitarismului trebuie s fie adoptat. Utilitarismul este democratic: cci sunt
luate n considerare, cu aceeai pondere, utilitile fiecrui membru al societii.
Problema este ns c el nu ofer o protecie cetenilor: cum observm, politica 3 este
aleas de utilitariti chiar dac prin aplicarea ei persoana C obine cea mai mic utilitate
dintre toate rezultatele posibile.
Criteriul pe care l-a propus J. Nash este mai egalitarist: dintre dou distribuii ale
utilitilor, el prefer pe cea care nu permite discrepane mari ntre persoanele implicate.
J. Rawls (1971) consider c utilitarismul, dar i criteriul modificat al lui Nash, nu
reuesc s dea seam de valoarea fundamental a societilor moderne: cea a echitii sau
a dreptii sociale. ntr-o societate trebuie s se acorde cea mai mare consideraie acelor
membri ai ei care sunt cei mai dezavantajai. Att prin adoptarea politicii 3, ct i prin
adoptarea politicii 1 (care rezult prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al
lui Nash), persoana cea mai dezavantajat, anume C, nu obine cea mai mare utilitate care
i este accesibil. Dac ns aplicm principiul celui mai mare beneficiu pentru cel mai
dezavantajat, atunci politica acceptabil este a doua. Rawls ajunge la aceast concluzie
apelnd la urmtorul experiment imaginar. S presupunem c fiecare dintre noi ne-am
afla n situaia de a alege cea mai dreapt form de organizare a societii n care trim
(ne-am afla, zice el, ntr-o poziie originar). S lsm deoparte toate modalitile pe
care moral nu le acceptm ca fiind relevante pentru a diferenia ntre oameni: faptul c au
o anumit poziie social, c au o anumit avere sau un anumit venit, c au sau nu talente
etc. Cci noi acceptm c aceste caracteristici ale persoanelor nu sunt semnificative moral
i nu trebuie s conteze atunci cnd tratm pe altcineva ca persoan. Rawls spune c neam gsi sub un vl de ignoran, n care fiecare dintre noi nu ar ti ce astfel de
caracteristici are: ce poziie avem n societate, ce talente avem, ce avere sau venit avem
etc. Atunci cum am gndi o societate dreapt? Dup Rawls, de teama riscului ne-am
gndi la o societate n care cel mai slab situat are cea mai bun poziie posibil. Nu am
dori, de pild, o societate sclavagist: cci dei poate c multora le-ar place s fie stpni
de sclavi, nu au cum s tie dac n acea societate nu vor fi cumva slavi; i, pentru a
elimina acest risc, ei vor prefera o societate n care nu exist sclavie.
Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea
politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea ca o constrngere esenial.
Cci ea nseamn, n fond:
a respecta libertatea individual;
a respecta egalitatea de anse;
a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.
S ne gndim numai la cteva dintre politicile promovate n societile moderne:
cele care asigur educaia de baz (mai mult, n foarte multe ri statul susine parial de
cele mai multe ori educaia la un nivel mai nalt dect cel de baz); cele privind
protecia social a salariailor i pensionarilor; cele privind asigurrile sociale de sntate
etc. De fiecare dat valori precum cele menionate mai devreme au fost cele care au

23

24

Necesitatea interveniei statului prin politicile publice decurge din


existena unor nempliniri, imperfeciuni sau limitri ale pieei. Totui, aa
cum vom vedea n capitolele urmtoare, intervenia statului nu nseamn
c ele sunt automat eliminate sau rezolvate. Aciunea guvernamental
creeaz propriile ei probleme.

Supoziii idealizante

Piaa
eficien
libertatea alegerii
creativitate

Statul
dreptate
democraie
tratament egal

segregare
formare de carteluri
monopoluri
(Dup Rothstein, B., 1998: p. 201)
Probleme reale

birocraie
corupie
cozi

Promovarea valorilor acceptate social. Nevoia de a promova politici, discutat


anterior, viza o valoare important n societile moderne: cea a eficienei. Intervenia
guvernamental, printr-o varietate de politici, era menit s creasc eficiena acolo unde
piaa liber nu reuea singur s o ofere pe cea mai ridicat. Exist ns i alte valori pe
care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai
drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat i
motiveaz multe din aciunile guvernamentale.
S lum un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. S presupunem c am
avea o societate compus din numai trei persoane: A, B, C. S presupunem de asemenea
c putem msura pe o aceeai scal beneficiile (sau utilitile) pe care fiecare din cele trei
persoane le obine prin cooperarea social. Simplificnd, presupunem c exist doar trei
scheme de cooperare social, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care
apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?
Utiliti individuale
Politica 1
Politica 2
Politica 3

80
70
100

80
70
80

C
40
50
30
Alegerea propus:

Evaluri alternative
Utilitarism Rawls
Nash
(suma)
(minimul)
(produsul)
200
40
256000
190
50
245000
210
30
240000
Politica 3
Politica 2
Politica 1

(Exemplu adaptat dup Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 136.)

constrns tipurile de politici adoptate i au impus aplicarea lor. Desigur, au existat


ntotdeauna grupuri sociale care, adernd la acele valori, au presat n acest sens.
Exist i alte valori care apar de multe ori n calitate de constrngeri importante
asupra politicile publice promovate de instituiile guvernamentale. ntre acestea, vom
meniona numai dou: respectarea drepturilor minoritilor (naionale, rasiale,
religioase, dar i sexuale); i respectul fa de natur (constrngeri de natur ecologic).
Pentru ecologiti, concluzia cea mai important deriv din conceptul de
interdependen: nici o parte a lumii naturale nu este independent de cealalt i de
aceea nu poate pretinde o superioritate intrinsec. Omul nu este stpnul naturii, aa
cum a pretins epoca modern cu idealul ei de stpnire a naturii, ci numai una din prile
ei. De aici decurge un sim al egalitii biotice: omul este pe acelai plan cu alte pri ale
naturii, care au existat cu mult nainte ca omul s apar pe pmnt. Interdependena se
leag de ideea de diversitate: stabilitatea unui sistem ecologic depinde de diversitatea
lui. Dispariia attor specii amenin grav diversitatea vieii pe planeta noastr i deci
amenin stabilitatea ei.
Ecologitii conchid de aici i cu privire la valorile sociale: o societate sntoas, la fel ca
i un sistem ecologic stabil, e una n care diversitatea de opinii, de moduri de via nu
numai c este tolerat, dar este, mai mult, stimulat. O societate de acest tip este una n
care cetenii particip la viaa public. Ecologitii cred de aceea n virtuile unei
societi n care rolul comunitilor este ridicat, n care deciziile s-au descentralizat.
Pentru ecologiti, ceea ce este mic e frumos.
Valorile pe care le susin ecologitii se opun celor ale societii tehno-industriale
contemporane:

1) n ce const mecanismul minii invizibile?


2) Analizai pe baza unor exemple concrete criticile feministe la adresa distinciei dintre
public i privat.
3) Discutai dou cte dou cele ase coordonate pe care se definete sectorul public i
determinai diferenele ntre ele.
4) Care sunt caracteristicile sectorului public care l disting de cel privat?
5) Analizai factorii care au determinat creterea sectorului public. Cum influeneaz ei
msurile luate de guvernele Romniei de privatizare i n general de reducere a
sectorului public?
6) Dai exemple de bunuri comune; vmuite; publice. Analizai-le n funcie de cele
dou criterii. ncadrarea unui bun ntr-o categorie depinde de caracteristicile tehnice
ale bunului sau de caracteristicile lui economice?
7) n ce const problema aciunii colective?
8) Dai exemple de folosire a termenului politic n fiecare din cele zece sensuri
menionate de Hogwood i Gunn.
9) Definii ciclul unei politici.
10) Analizai, pe baz de exemple proprii, necesitatea unor politici publice n cazul n
care intervin monopoluri naturale, externaliti, asimetrii de informaie.
11) Argumentai rolul valorilor ecologice n politicile industriale.
mergi la cuprins

Valori de baz:

ntrebri i aplicaii

o societate comunitar cooperant vs. o societate a individualismului agresiv


accent pe valori nemateriale i spirituale vs. urmrirea bunurilor materiale
intuiie, nelegere vs. cunoatere raional i tehnocrat
descentralizare vs. o societate organizat ierarhic
distincie ntre dezvoltare i apelul la tehnologie vs. acceptarea necondiionat a tehnologiei

Mediul:

armonie cu natura vs. dominarea naturii


resurselor sunt considerate ca strict limitate vs. mediul gestionat ca o simpl resurs
consum mic de energie vs. risip de energie

Economia:

durabilitate, calitatea vieii vs. cretere economic prin stimularea cererii


producie la nivel sczut pentru nevoi locale vs. pia liber
diferene mici de venituri vs. diferene mari de venituri
producie pentru folosire vs. producie pentru schimb

Organizare politic:

descentralizare vs. centralizare

democraie participativ vs. democraie reprezentativ.


(Dup Fischer, F., 1995: cap.9)

25

26

CAPITOLUL 2:

CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?

Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul


analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale
influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui
capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea:
s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a
politicilor;
s definii principalele funcii ale statului modern;
s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste;
s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism;


model al unei politici. .

Coninutul capitolului:
a. Analiza politicilor
b. Statul i politicile publice
c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilor
Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,
desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea
politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi
mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat
guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor

27

au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor


tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.
b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru
studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i
administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor
sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor
de a gsi puni ntre tiine i guvernare, ntre cunoatere i practic.
Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a
cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o
identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master ,
prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor
manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi
cu sens despre existena unei tiine a politicilor. Aa cum sugera unul dintre pionierii ei,
H. Lasswell (1951), tiina politicilor are trei trsturi definitorii:
este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum
studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept,
administraie, statistic etc.;
este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i
adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii
acestora;
este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi
absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi
de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca
direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei.
ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul
fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951:
p. 15).
Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat
o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru
nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c
astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor
este:
o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru
a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat
n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);
o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe
valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);
un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care
urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice
(Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);
o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie
pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug,
pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i
interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la
comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre
client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).

28

O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual


este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine
ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea
academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4)
jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).
Obiectivul
major

Clientul

Stilul
comun

Constrngeri
de timp

Slbiciuni

Cercetarea
academic n
tiinele
sociale

Elaborare de
teorii pentru a
nelege
societatea

Adevrul, aa
cum e definit
el n cadrul
disciplinei; ali
cercettori

Metode
riguroase
pentru a
construi i
evalua teoriile

rare

adesea este
irelevant n
deciziile pe
care le iau
guvernanii

Planificarea

definirea i
atingerea unei
stri dezirabile
viitoare a
societii

interesul
public

reguli i norme
profesionale;
specificare a
obiectivelor de
atins

presiune mic,
atunci cnd se
are n vedere un
viitor mai
ndelungat

Administraia
public
tradiional

realizarea
eficient a
programelor
stabilite n
procesul
politic

interesul
public, aa
cum apare
acesta n
programele
stabilite

managerial i
legal

Jurnalismul

concentrarea
ateniei
publicului
asupra
problemelor
societii

publicul

descriptiv

constrngeri de
timp (de
exemplu, n
stabilirea i
executarea
bugetelor),
alturi de
decizii rutiniere
termene foarte
precise

atunci cnd
procesul
politic e
ignorat, e mai
degrab o
sum de
dorine
excluderea
alternativelor
care nu se
ncadreaz n
program

lips de
analiz i de
moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n


universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. (Ca s lum un exemplu,
acum civa ani, la Congresul mondial de filosofie de la Boston, primarul oraului
reproa filosofilor c al doilea rzboi mondial a trecut, la fel ca i rzboiul rece, dar
filosofii nu au prut s bage de seam n operele lor c aa ceva s-a ntmplat.) Cercetarea
academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n
comunitatea tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar
pot s aib un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau
despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor
specifice. Or, analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central.
Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile
pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general
este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea
rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o
centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are
29

dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa


cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie
nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de
produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un
raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient,
planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii
economici ceea ce este efectiv imposibil.
Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea
socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp
spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de
planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de
planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac
ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa
oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a
Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o
astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective
concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.
Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre
mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic:
reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung.
Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele
scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le
administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n
capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care
programele sunt aplicate.
Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie
astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o
distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea
rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea
acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n
sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de
specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este
furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua
administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm
de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a
pregtirii funcionarilor publici.

30

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991):


1) Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai s fac
management.
2) Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele stabilite.
3) Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect
procedurile.
4) Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n altele mai
mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite.
5) Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe proceduri de
licitaie public.
6) Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a serviciului
n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense.
7) Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur,


diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza
politicilor; nici analistul politic cu analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra
faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce
este rutinier i nu are caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu
despre politicile publice, ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de
valorile sociale implicate. Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire
a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n
stabilirea agendei; n promovarea principalelor opiuni alternative, n diseminarea
informaiei ctre grupurile interesate de o problem etc.
Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a
politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza:
a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care
vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a
politicilor;
b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un
client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete.
Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai
degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un
continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):
Analiz a politicilor

Analiz
a
modului n
care
e
determinat
o politic

Analiz a
coninutului politicii

Analiz pentru politici

Monitorizarea i
evaluarea
politicii

Informaii
n
susinerea
politicii

Analistul ca actor
politic

Susinerea
politicii

Actorul politic ca
analist

31

n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic:
cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului
politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte
politici, sau critica ei.
Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n
care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin
impactul lor asupra problemei.
nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare
pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea
politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n
care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin
propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente
elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din
exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii
politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici).
Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit
cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui
n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era
aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c,
folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o
modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile.
Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc
datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60
n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de
planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai
mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele vor putea s sprijine i s simplifice metodele de
elaborare a politicilor publice. Privind n urm, nu se poate spune c acele sperane au
fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile n
aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat realizarea
acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina sarcinilor pe care
i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor. Ideea care a
predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile politice, ci
mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii (soluia
optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n
momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea
de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv
important.
Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca
activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz,
cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari
tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de
structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina
corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face
observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile
publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza

32

datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea


managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i
evaluarea ei).
Ce i preocup pe analitii de politici?

sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea;


sunt preocupai de coninutul politicilor publice;
sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea ce
determin domeniul politicilor;
sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.

Ce fac analitii de politici?

fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale):


pe baza unor analize preliminare a problemelor;
pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i cercetare;
ghideaz deciziile:
produc informaii;
sprijin alegerile ntre politici;
alte contribuii:
descrierea problemei;
modelarea problemei;
cercetare relativ la politici;
suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).

b) Statul i politicile publice

Unde pot fi ei gsii?

n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor;


n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca angajai
prin contract;
n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament, ministere,
agenii guvernamentale etc.
n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie
formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente;
partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea
activitilor partidului.
n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.

n ce domenii sunt implicai?

asisten sanitar;
educaie; transporturi;
mediu;
politici sociale;
politici economice;
planificare urban etc.

Asupra crui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor se concentreaz?

se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n
luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare.

Cum se realizeaz pregtirea lor?

comportament organizaional;
drept public;
administraie public;
statistic etc.
cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci cercetare
fundamental asupra politicilor:
exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor
de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n nvmntul
superior?
exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt factorii care
determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior?
(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)

au pregtiri de baz diferite;


au urmat cursuri speciale de analiz a politicilor;
programele de politici publice cuprind cursuri de:
(macro)economie;
instituii politice;

33

Am vzut, n capitolul anterior, c rolul statului a crescut n perioada de dup al


doilea rzboi mondial, n parte datorit creterii mrimii i complexitii sectorului
public. Dar nc nu am discutat dou probleme eseniale:
1) Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice?
2) Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile
publice?
Prima va fi analizat n acest paragraf; cea de-a doua va fi abordat abia n Capitolul 6, n
legtur cu mecanismele prin care o politic public este implementat.
S ncepem cu definirea statului nsui. Exist dou modaliti principale pentru a
face acest lucru: prima este organizaional statul este definit n termeni de instituii
care l compun; cea de-a doua este funcional el e definit n termeni de funcii pe care
le ndeplinesc aceste instituii.
Organizaional, statul modern se definete prin urmtoarele cinci caracteristici
(Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2):
1) Statul este o instituie separat sau o colecie de instituii separate, att de
difereniat de restul societii nct s dea natere unor sfere distincte, public i
privat.
2) Statul este suveran, sau puterea suprem, pe teritoriul su, iar prin definiie el este
autoritatea fundamental pentru toate legile, adic pentru toate regulile obligatorii
care sunt susinute de sanciuni coercitive. Legile sunt fcute de oficialii statului i
susinute de un monopol formal al forei.
3) Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflai pe un anumit
teritoriu i se aplic n mod egal, chiar i celor aflai n poziii de guvernare i de
elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebit de personalul care la un
oarecare moment ocup un rol anumit n cadrul statului.
4) Personalul statului modern este n cea mai mare parte recrutat i pregtit pentru
gestionarea problemelor ntr-o modalitate birocratic.
5) Statul are capacitatea de a extrage de la populaia sa venituri monetare (taxe)
pentru a-i finana activitile.
Funcional, cel puin urmtoarele apte funcii sau sarcini ale statului sunt
adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989):

34

1) Asigurarea infrastructurii economice necesare funcionrii unei societi moderne:


definirea i protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea
monedei standard, a msurilor i greutilor, a statutelor, a patentelor,
copyrightului, a modalitilor de falimentare, meninerea legii, a ordinii,
asigurarea sistemului de tarife etc.
2) Furnizarea fie n mod direct, fie prin intermediul sectorului privat a unor
bunuri i servicii publice, precum aprarea naional, drumuri i poduri, controlul
traficului, al inundaiilor, educaie, asisten social etc.
3) Rezolvarea i reglarea conflictelor de grup, atunci cnd ntre diferitele grupuri
sociale iau natere tensiuni. n funcie de ideologia care i susine activitatea,
statul intervine ntr-un sens sau altul (de exemplu, msura n care acioneaz
pentru a-i proteja pe cei mai slab situai sau pe cei mai bine situai economic).
4) Meninerea competiiei, n contra formrii cartelurilor i monopolurilor i pentru
protecia consumatorilor.
5) Protejarea resurselor naturale, pentru a mpiedica risipa acestora, degradarea
mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunztor pentru generaiile
actuale sau viitoare.
6) Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile i serviciile economice. La
fel ca i n cazul funciei anterioare, piaa libera poate conduce la rezultate
neacceptabile social: malnutriie, omaj, srcie; n plus, aceast funcie ine cont
de cei care, din varii motive, sunt n afara pieei: cei bolnavi, btrni etc. Astzi e
puin disputabil ideea c aceasta este o funcie esenial a statului, chiar dac
asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari.
7) Stabilizarea economiei: statul trebuie s intervin n ciclul economic, prin
instrumente ca bugetul, politica monetar, controlul preurilor sau salariilor.
(De bun seam, acestor funcii trebuie s li se adauge cele care privesc raportul statului
cu alte state. Aceste chestiuni nu intereseaz ns aici n mod prioritar.)
Problema care rsare ns e urmtoarea: care este influena statului asupra
nfptuirii politicilor publice? Exist i ali factori n societate care influeneaz acest
proces? Iar dac da, cum se balanseaz acetia? Nu exist un singur tip de rspuns la
aceste ntrebri. (Dup cum nu exist un consens nici n privina tipurilor de rspunsuri
existente: ele sunt clasificate n modaliti diferite.) Dintre aceste abordri diferite ale
procesului de nfptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul: teoria potrivit
creia politicile publice exprim ntr-o mare msur preferinele formulate de grupuri
provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit creia politicile
publice reflect puterea exercitat de un numr redus de interese bine organizate, capabile
s i ating scopurile; c) marxismul: teoria dup care politicile publice exprim interesele
unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie dominant n societate i care
prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei.
Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare
ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti,
diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat
modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea:
societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun;
n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este
dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab

reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele


diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite
interese particulare.

Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic.


Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa
statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre
aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul
de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri.
Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n
societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele
grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la
un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa
clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect
altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i
niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n
orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de
putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv
elitist.)
Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne
democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor
statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este
un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n
elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a
intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i
instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un
singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem
important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare
este aceast diferen?
Recunoaterea acestor probleme i-a condus pe pluraliti la dezvoltri importante
(astzi se vorbete adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbri n poziia
pluralist). Pstrndu-se ideea de baz a competiiei dintre diferitele grupuri de interese n
promovarea politicilor publice, neopluralitii admit ns c unele grupuri au o mai mare
influen dect altele. Aa cum arat cel mai important reprezentat al acestei orientri,
Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanilor lumii afacerilor sunt
avantajate de doi factori importani: 1) guvernarea depinde de existena succesului
economic i de aceea are tendina de a stimula i a oferi avantaje lumii afacerilor; 2)
exist o diviziune ntre sectorul public i cel privat n economie; n cel privat oamenii de

35

36

Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile


constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii multiple, voluntare,
competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au primit din partea statului o
licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate, create sau controlate n vreun alt fel n
selectarea conducerilor lor sau n interesele pe care le reprezint i care nu exercit
monopolul de repezentare n categoriile respective.
(Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)

afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or,
chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din
societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea
afacerilor este una structural:
Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care
sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea
acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor
pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor
pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice
n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri,
guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s
funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch.,
1977, p. 175)

Guvernarea

Grupurile

Puterea

Democraia

Societatea
civil

Pluralismul
clasic

Stat sensibil la
presiunea
grupurilor;
statul
reglementeaz
conflictele n
societate,
mediaz,
balanseaz i
armonizeaz
interesele
diferitelor
grupuri.

Grupuri care se
formeaz uor,
cu resurse
diverse;
conflicte
continui; nici
un grup nu
domin.

Dispersat i
observabil
prin cercetarea
deciziilor
concrete.

Exist suficient
de multe
grupuri care
controleaz
guvernarea

Distinct i
nepolitic

Neopluralismul

Statul se
centreaz pe
interesele de
afaceri i spre
politicile
economice

Rolul
intereselor de
afaceri este
crucial; puterea
structural
limiteaz
comportamente
le grupurilor

Foarte
concentrat n
problemele
mari i mai
puin n cele
secundare;
uneori nu este
observabil
este structural
i ideologic.

Control
democratic
redus asupra
problemelor
mari.

Distinct i cu
influen
redus.

(Dup Marsh, D., Stoker, G. (eds.), 1995: p. 210.)


Elitismul. Aa cum am vzut, potrivit pluralitilor faptul c puterea n societate
este dispersat nseamn c nu exist un singur grup ale crui interese se impun
ntotdeauna. R. Dahl a considerat c analiza empiric a situaiei din democraiile
occidentale (el a analizat cazul oraului New Haven din S.U.A.) permite s tragem o
astfel de concluzie. Ali autori au sugerat ns c o analiz atent dovedete altceva: c i
n aceste societi puterea este concentrat, cumulativ. Exist o strns legtur ntre
lumea afacerilor, cea militar, cea politic; chiar dac grupuri diferite domin n domenii
diferite ale societii, ele sunt legate ntre ele prin legturi adnci i de multiple feluri. Ca
s lum un singur exemplu: dac se analizeaz familiile din care provin cei care dein

37

poziii importante n societate, se observ c, adesea ntr-o proporie copleitor de mare,


ei provin din lumea afacerilor sau din profesionitii din clasa de mijloc (Miliband, 1969).
Nu se poate aadar distinge ferm ntre sfera puterii economice i cea a puterii politice sau
militare.
Ideea de baz a teoriei elitiste este aceea c puterea nu este distribuit n societate
aa cum descriu lucrurile pluralitii. Dimpotriv, dup ei o caracteristic a tuturor
societilor este concentrarea puterii n minile unei minoriti, a elitelor. Aa cum
spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,
n toate societile de la cele care sunt foarte puin dezvoltate i abia dac au atins zorii
civilizaiei, pn la societile cele mai avansate i mai puternice apar dou clase de
oameni: o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna mai
puin numeroas, realizeaz funciile politice, monopolizeaz puterea i se bucur de
avantajele pe care le aduce puterea, n timp ce a doua, clasa mai numeroas, este dirijat
i controlat de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228)

Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi
(conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei
(domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un
argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar
cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de
concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El
numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.
Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv.
Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se
ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia
puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de
pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri
conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n
particular, industriile legate de aprare), armata i grupurile din jurul preedintelui.
Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea
se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte
nivele ale executivului.
Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului
democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei,
elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se
suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan
politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite
pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod
de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n
competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor.
Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de
rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul
(elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod
democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie
pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al
subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M.
Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a

38

gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar
birocraii le aplic.
Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist (Dunleavy, P., O'Leary, B.,
1987: pp. 184 - 197). Termenul corporatism a fost asociat cu multe nelesuri: ntre
acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar din Italia lui Mussolini, n care se
ncerca integrarea n procesul de guvernare att a managerilor ct i a muncitorilor din
ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil societilor democratice moderne.
Ideea fundamental a corporatismului este aceea c ntre instituiile statului i grupurile
organizate din societate nu exist o distincie ferm; c n principal marile firme, dar i
asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri cu instituiile statului, fac unele
concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i recunoscute de ctre stat, dobndesc un
rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.
Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile
constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare, obligatorii,
necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt recunoscute sau
primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar sunt create de el) i crora li
se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul categoriilor respective n schimbul
acceptrii unui control asupra selectrii liderilor i formulrii cererilor i sprijinului.
(Schmitter, 1974: p. 94.)
Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se
formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea
un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n
procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i
interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel
al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea
metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc
negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind
reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort.
Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile
dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un
monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate
politicile.
Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul a aprut ca o teorie care se
acord destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum
Austria, Italia, Suedia sau Romnia; la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de
puternice).

Elitismul
clasic (ex.: R.
Michels)

Explicaia
inevitabiliti
i elitelor

Natura
elitelor

Structura
elitelor

Circulaia
elitelor

Rolul elitelor

Funciile
tehnice i
administrative
ale
organizaiilor

Cine spune
organizaie,
spune
oligarhie.

Legea de fier
a oligarhiei
asigur
dominaia
conductorilor

Fundamentul
dominaiei
elitelor este
incompetena
maselor.

Orice sistem de
conducere e
incompatibil cu
idealurile
democratice.

39

(de ex., partide


politice).

Elitismul
democratic

Politica
implic o lupt
pentru putere.

Elitele
concurente
dobndesc
sprijinul
maselor prin
mijloace
electorale.

Corporatismul

Fuziunea
dintre
interesele
statului i ale
sectorului
privat
(patronat,
sindicate).

Parteneri
sociali.
Monopol al
reprezentrii
intereselor n
procesul de
nfptuire a
politicilor.

asupra
celorlali
membri
Accentul cade
pe dominaia
elitelor n
structurile de
stat; dar
elitismul
caracterizeaz
organizaiile
din orice
domeniu.
Structuri
instituionale
pentru
legitimarea
dominaiei
elitelor (de ex.,
prin structuri
tripartite
(stat, patronat,
sindicat).

Dup Weber,
de exemplu,
exist trei
forme de
autoritate:
tradiional,
charismatic,
raional, care
produc tipuri
diferite de elite
i de circulaie
a acestora.
Depinde de
rolul n
negociere al
intereselor din
acel domeniu.

Elitele
charismatice au
reprezentat
fora creativ n
istorie; astzi
un rol tot mai
mare l au
structurile
instituionale.

Scderea
rolului
democraiei
liberale;
dezvoltarea
structurilor
ierarhice n
toate formele
de asociere.

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 1883) a fost acela de a


analiza sistemul de putere din societile capitaliste i de a arta c el are n centru
puterea economic. Potrivit lui Marx, puterea n societile capitaliste nu este disipat n
societate, ntre diverse grupuri largi ale populaiei. Dimpotriv, ea este deinut de o clas
dominant, care se bazeaz pe poziia sa privilegiat pe plan economic, anume aceea de
proprietar a mijloacelor de producie. (Astzi, desigur, pentru muli marxismul apare n
primul rnd ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici ns vom analiza
concepia lui Marx n legtur cu explicarea procesului de nfptuire a politicilor publice,
cu accent pe societile contemporane.)
n filosofia lui Marx, locul central l are ceea ce Fr. Engels numea concepia
materialist asupra istoriei: ideea importanei vieii economice i a condiiilor n care
oamenii produc i reproduc mijloacele lor de existen. Potrivit lui Marx, modul de
producie al fiecrei societi (condiiile materiale ale vieii economice, precum i felul n
care diverii actori se raporteaz la producie: felul n care sunt structurate relaiile de
proprietate, felul n care se face schimbul i se consum bunurile produse) condiioneaz
sau determin toate celelalte elemente ale societii. Astfel, n societatea capitalist
existena proprietii capitaliste face s existe o diviziune ntre burghezie (caracterizat
prin faptul c aceea c are n proprietate mijloacele de producie) i proletariat (lipsit de
proprietate, membrii si fiind nevoii pentru a tri s i vnd fora de munc).
Aceste grupuri formeaz ceea ce Marx numea clase sociale. Relaiile dintre ele
sunt conflictuale. n procesul de producie, ntreaga valoare care se produce este, dup
Marx, rezultat al activitii muncitorilor. O parte a acestei valori este redat lor, sub
forma salariilor; dar alt parte plusvaloarea este reinut de ctre capitalist, n virtutea
faptului c el este proprietar al mijloacelor de producie. Aceast apropriere a muncii

40

proletarilor reprezint, n concepia lui Marx, expresia exploatrii sistematice a muncii i


deci a membrilor clasei proletare n societatea capitalist.
Puterea pe care o exercit burghezia nu se reduce ns la exploatare i la
proprietate. Burghezia este clas dominant i ntr-un alt sens: ea exercit puterea
politic, prin intermediul statului capitalist, precum i puterea ideologic, ntruct i
impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante.
Care este rolul statului n societate? (Reformulnd, rspunsul la aceast ntrebare
este n acelai timp i un rspuns la ntrebarea privind felul n care se desfoar, din
punct de vedere marxist, procesul de nfptuire a politicilor n statul capitalist modern.) n
lucrrile lui Marx se pot ntlni trei poziii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p.
209). Cea mai cunoscut modelul instrumental al statului este cea din celebrul
Manifest comunist: acolo Marx argumenta c puterea executiv n statul modern nu este
dect un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei. Aadar, statul nu face altceva
dect s impun interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai
adesea n contra intereselor celorlalte clase din societate i, n primul rnd, n contra
intereselor proletariatului. Astfel, n societatea modern statul (ai crui oficiali provin
preponderent din clasa burghez) sprijin capitalul autohton mpotriva competiiei strine
i dezvoltarea tehnologic; statul ofer subsidii n acele ramuri economice n care
profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asisten social (de exemplu, cele
privind protejarea persoanelor handicapate, asistena sanitar, educaia) reprezint
instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitalitilor s se transfere
asupra ntregii societi.
Un mod diferit de a nelege rolul statului este propus de Marx n studiile sale
asupra evenimentelor contemporane. Astfel, n Optsprezece Brumar al lui Louis
Bonaparte (1851) el admite c instituiile statului pot s funcioneze ntr-un mod mai
autonom de interesele burgheziei. Statul joac n unele situaii rolul de arbitru ntre
interesele diferitelor clase sociale, limitnd puterea burgheziei i dominnd societatea
civil. Marxitii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat c acest rol de
arbitru nu este vremelnic; dimpotriv, dat fiind complexitatea funciilor statului, el
trebuie s acioneze autonom fa de interesele de clas opuse. Susinerea burgheziei nu
se realizeaz prin aceea c oficialii i birocraii provin din aceast clas, sau pentru c au
valori comune, reele de contacte cu membrii ei. Mai curnd susinerea burgheziei se face
innd seam de interesele ei de lung durat, nu de cele imediate i concrete,
meninndu-se armonia ntre interesele diferitelor tipuri de capital. n acelai timp, statul
modern apare ca deschis intereselor tuturor cetenilor si, inclusiv celor ale muncitorilor.
Pentru a susine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie s apar ca i cum ar
fi neutru. (Ca urmare, nu coninutul concret al politicilor publice, ci sensul lor,
obiectivele fundamentale pe care le susin devin n principal relevante.)
Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel
funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din
Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane
(meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova
interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la
muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult
la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu
celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la

41

creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi
etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o
menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau
sprijinirea construciei de locuine.

c) Modele ale politicilor


Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de
informaii privind consecinele aciunilor care ar urma s fie luate. Pentru aceasta,
analistul trebuie s se bazeze pe o anumit nelegere a situaiei, care s i permit s
produc informaiile dorite. E ca i imposibil ca analistul de politici s ncerce s se
aplece cu egal atenie asupra tuturor caracteristicilor situaiei; de cele mai multe ori,
aceasta este att de complex, iar resursele disponibile sunt att de reduse, nct o atare
strategie ar fi fr anse. De aceea, analistul apeleaz la modele ale politicilor. n general,
un model este o reprezentare simplificat a unui fenomen, obiect sau proces, care servete
unui anumit scop. Nu e greu s ne gndim la cteva exemple: harta metroului din
Bucureti, pe care o vedem n fiecare vagon, este un model al acestuia. E uor de vzut c
ea este simplificatoare i c n multe aspecte ea chiar distorsioneaz realitatea; dar este un
instrument folositor pentru fiecare cltor. La fel, muli am vzut modele ale unui avion
sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezideniale.
Noi toi folosim n mod constant modele. fiecare persoan, n viaa sa privat i n cea de
afaceri folosete instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tu pe
care o ai n minte este un model. Nimeni nu are un ora sau un guvern sau o ar n cap.
Avem doar concepte i relaii selectate i pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul
real. O imagine mental este un model. i toate deciziile noastre sunt luate pe baza
modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a
alegerii ntre modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate ale
problemelor i construite cu scopuri precise.
Un astfel de model poate lua forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n
mintea analistului, la concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe
calculator.

42

Exemplu: Organizaiile pot fi descrise n termenii a cel puin trei modele


diferite: ca structuri ierarhice sau birocratice; ca reele sau comuniti; ca piee
(Colebach i Larmour, apud Parsons, W., 1995, p. 63). Dac procedm astfel,
vom fi tentai n fiecare caz s vedem o anumit organizaie ntr-un alt fel, cu
lentile diferite. Ca urmare, i ateptrile noastre privind o anumit organizaie,
i modul n care considerm c funcioneaz (sau ar trebui s funcioneze), i felul
n care o evalum se schimb.
Birocraie:

Comunitate:
Modele ale
organizaiilor

organizare unitar;
uniformitatea
normelor i
valorilor;
supunere complet;
informaie
complet;
timp disponibil.

valori i credine
comune;
relaii directe,
multiple;
reciprocitate;
sanciuni precum
ruine, blesteme,
pedepse supranaturale

Pia:

muli cumprtori i vnztori;


care tiu ce vor;
care pot plti;
care pot aciona independent;
care intr sau ies liberi de pe pia;
informaia este gratuit;
realizarea acordurilor nu cost.

Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c
analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul
unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S
presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea
de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea
zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i
de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este
murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai
trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model
sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o
relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al
doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a
directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor.
Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite
ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care
situaia este prezentat.

43

Probabil c cea mai cunoscut cercetare n domeniul politicilor publice care


apeleaz la ideea de model este cea realizat de G. Allison (1971). El a analizat procesul
de luare a deciziilor m S.U.A. n timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare
din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arta c dac adoptm
lentile diferite, atunci felul nostru de a vedea i de a interpreta lucrurile se schimb
foarte mult. Ajungem s avem descrieri foarte diferite ale acelorai evenimente: ceea ce
ne pare important cnd ne punem nite lentile apare ca nesemnificativ din alt
perspectiv; ceea ce e provocator, felul n care sunt formulate ntrebrile, modul n care
se rspunde, locul unde cutm datele empirice toate depind de aceste lentile, de
modelul pe care l utilizm n cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de
interpretare a crizei cubaneze:
a) modelul actorului raional: tratm guvernarea ca un actor care are scopuri bine
determinate, formuleaz opiuni clare, compar i evalueaz alternativele i face
alegerea care este cea mai bun;
b) modelul organizaional: tratm guvernarea nu ca un singur actor raional, ci ca un
ansamblu de organizaii sau instituii diferite, care percep evenimentele n propriul lor
fel, se centreaz asupra unor aspecte diferite ale situaiei i propun rspunsuri diferite;
deciziile sunt atunci balansri ale perspectivelor diferite ale acestor organizaii sau
instituii diferite;
c) modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecie de actori, fiecare cu propriile sale
interese; deciziile care se iau depind de relaiile de putere i de cele de negociere care
au loc.
Rolul modelelor. S lum un exemplu simplu, pentru a vedea n ce fel modelele
sunt folositoare n analiza politicilor. S presupunem c legislatorul dorete s modifice
legislaia privind limita de vitez pe osele. Se poate produce un model al problemei n
felul urmtor: mai nti, sunt selectate anumite variabile care se presupune c sunt
importante n analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reine dect
cteva. S admitem c acestea sunt: timpul economisit de oferi n deplasri; numrul de
accidente; i costurile operrii. Evident, dac limita de vitez crete, atunci se
economisete timp, deoarece deplasrile devin mai scurte; dar atunci probabilitatea
creterii numrului de accidente e mai mare; pe de alt parte, costurile operrii pot s
creasc dac mainile circul cu o vitez mai mic sau mai mare dect cea mai eficient.
Desigur, pentru a calcula care este mrimea timpului economisit e mai uor s se
introduc o nou ipotez care simplific: se presupune c toate mainile circul cu viteza
maxim legal (iar aceeai supoziie poate fi fcut i n raport cu cea de-a treia
variabil); tot aa, e desigur simplificator s se calculeze numai numrul de accidente n
general, nu mai precis numrul de mori sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul
permite ns o nelegere clar a situaiei. De pild, am putea avea:
Viteza maxim admis (km/or)

Variabile
(la un numr de un
milion de
vehicule)

70

80

90

100

timp economisit
numr de
accidente
costul operrii
44

Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei


variabile. De pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt
problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a
agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)
Importana modelelor const aadar n aceea c:
Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai
bine complexitatea problemei abordate.
Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative.
Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici.
Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor
aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante.
Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea
unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.
Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd
seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au
etc.(Dunn, 1986: cap.5):
Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica
evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a
monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii
indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar
etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de
studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite,
accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a
explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz
explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am
vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele,
precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural
etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).
Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic:
ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe
calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau
decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea
deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la
funcii liniare; ele sunt de forma:
y = ax + b.
Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a
politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s
determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o
anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n
limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit
formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a
unor valori numerice precise.
Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se
concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate
ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra

45

politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a
arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a
consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind
poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):

Decizia privind
poluarea

Reglementarea
industriilor
poluante

Poluarea
crete
(0,5
probabilitat

Mai
mult
reglementare

Adaug
educ
a-ie

Educarea
consumatorilor

Poluarea scade
(0,5
probabilitate)

Mai
mult
reglementare

Adaug
educa
-ie

Poluarea
crete
(0,8
probabilitate

Mai
mult
educatie

Adau
g
reglementa
-re

Poluarea crete
(0,2
probabilitate)

Mai
mult
educa
-tie

Adau
g
reglementa
-re

46

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza
politicilor?
2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?
3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i
politic aplicat?
4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?
5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?
6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?
7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional
statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?
8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea
clasic?
9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii,
rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.
10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul
statului n procesul de nfptuire a politicilor.
12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul
pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?
13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor
publice?
14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le
cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile
amintite n text.

CAPITOLUL 3:

STABILIREA AGENDEI

Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este acela de a discuta mecanismele prin care problemele
cu care se confrunt o societate la un moment dat ajung n atenia opiniei publice i apoi
pe agenda oficial a instituiilor i ageniilor guvernamentale. Dup parcurgerea lui i,
respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea:
s definii conceptele de agend public (sau sistemic) i de agend formal (sau
instituional);
s difereniai ntre diferitele modele de nelegere a felului n care se construiete
agenda formal;
s recunoatei rolul relaiilor de putere n definirea agendei;
s identificai mecanismele prin care o problem este respins de pe agenda
formal;
s indicai rolul analistului n definirea unei probleme.

Termeni cheie: agend public i formal; stabilirea agendei; putere; definirea


problemei.

mergi la cuprins

Coninutul capitolului:
a.
b.
c.
d.

Sursele problemelor
Modele ale stabilirii agendei
Respingerea agendei
Definirea problemelor

n orice societate exist fenomene, procese care preocup opinia public, dar i
reprezentanii instituiilor guvernamentale, care sunt aadar recunoscute ca importante
pentru stabilitatea sau pentru evoluia acelei societi: ele sunt aadar recunoscute ca
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest statut? De unde vin

47

48

problemele n contiina public sau pe agenda guvernamental? Cum apar i cum dispar
din sfera public problemele?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este primul stadiu i probabil unul
crucial n mecanismul de elaborare i de aplicare a unei politici publice. Nu de puine
ori, suntem tentai s trecem cu uurin asupra lui: lum drept bun existena unei
probleme care ateapt s primeasc o soluie. Scopul acestui capitol este n primul rnd
acela de a argumenta c problemele crora li se adreseaz politicile publice nu sunt ceva
dat, existent obiectiv, care trebuie doar s fie recunoscute ca importante i crora s le
propunem soluionri; se va argumenta c, dimpotriv, problemele sunt construcii
sociale, rezultat al unui proces social i politic.
n fiecare societate exist sute de probleme pe care cetenii care o alctuiesc le
consider importante, de care ei sunt preocupai i consider c i guvernarea ar trebui s
le acorde atenie; la fel se ntmpl cu grupurile de interese din acea societate; la rndul
lor, persoanele care au funcii importante n structurile guvernamentale sunt preocupai
mai mult de unele probleme. S ne gndim, de pild, la societatea romneasc: probleme
precum omajul, corupia, evoluia economiei, nivelul taxelor i impozitelor, impozitul
asupra profitului reinvestit sunt astfel de probleme pe care cetenii n general sau
membrii unor grupuri le consider importante.
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care: 1) sunt
obiectul unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul
de vedere al unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt,
n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei
instituii guvernamentale.
(Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 127)
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia
guvernrii: acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional este lista subiectelor sau problemelor
crora oficialii guvernamentali sau persoanele asociate strns cu acetia le
acord o atenie serioas la un anumit moment.
Agenda formal poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de
reglementri ntr-un domeniu de activitate) sau mai general: ea poate cuprinde credine
cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele pot fi abordate; ea
poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii
posibile, simboluri etc. (Birkland, 1997: p. 8).
Considerente precum timpul i resursele limitate ale instituiilor guvernamentale
fac ca din multitudinea de componente ale agendei publice numai unele s ajung pe
agenda formal. Cnd au ajuns acolo, problemele se presupune c vor primi o atenie
special din partea instituiilor guvernamentale. Altfel spus, cnd o problem este pe
agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice; cnd ns intr pe
agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care vizeaz
acea problem a nceput.

49

Prin susintorii lor, problemele trebuie s concureze pentru a-i gsi un loc pe
agenda formal; de asemenea, scopul celor care le susin este ca, odat intrate pe agenda
formal, problemele s nu ias de ep aceasta nainte ca politicile susinute de ei s fi fost
aplicate.
Stabilirea sau construirea agendei este procesul prin care cerinele diverselor
grupuri din cadrul populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie
pentru a obine atenia persoanelor cu funcii publice.
(Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H., 1976: p. 126)

a) Sursele problemelor
Care sunt factorii care fac ca o problem s intre pe agenda public sau chiar pe
cea instituional? Ce face ca ea s fie perceput ca important pentru societate sau,
dimpotriv, ca nesemnificativ? (Probabil c nu puini dintre noi au auzit susineri de
genul: ntr-o societate ca cea romneasc, cu attea probleme economice grave, a ridica
astzi probleme ecologice e mai curnd un moft.) Cel puin trei ipoteze pot fi formulate:
intrarea unei probleme pe agend depinde de
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a
politicilor publice;
ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat acea problem.
Ipoteza determinrii economico-tehnologice. Potrivit acesteia, politicile publice
depind de dezvoltarea societii, n particular de dezvoltarea ei economic i tehnologic.
Ca urmare, dac vom compara ntre ele ri cu un nivel asemntor de dezvoltare
economic, vom constata o mare similaritate ntre politicile lor economice, sociale etc.
(n particular, pe msur ce rile se industrializeaz, ele tind s promoveze aceleai tip
de politici. Aceast susinere este cunoscut sub numele de teza convergenei, i a fost
deosebit de popular n anii '60 i '70.)
Unul din cei mai importani autori care au susinut aceast tez este H. Wilensky
(1975). El a studiat comparativ politicile de asigurri sociale n aizeci de ri.
Constatarea sa a fost c n ri cu nivele comparative de dezvoltare economic cheltuielile
pentru asigurrile sociale erau comparabile. Pe de alt parte, lund n considerare
variabile precum: vechimea sistemului de asigurri sociale; nivelul de dezvoltare
economic, tipul de sistem politic (democratic sau totalitarist), el a constatat c n cele
mai multe cazuri tipurile de politici privind asigurrile sociale erau cel mai semnificativ
corelate cu nivelul de dezvoltare economic. S-ar putea conchide de aici c stabilirea
agendei este un proces cvasiautomat, care e determinat de realitile economice, n
particular de procesele de modernizare i de industrializare.

50

E interesant s se compare aceast abordare cu cea dintr-un studiu recent


(Katchanovski, 2000), n care este testat ipoteza conform creia cultura (definit prin
fora societii civile i a capitalului social, prin eticile prevalente religioas i a
afacerilor , prin experiena istoric) afecteaz variaiile n creterea economic din
rile post-comuniste. Pstrnd constante celelalte variabile, studiul a condus la
concluzia c rile care au o cultur mai vestic au suferit un declin economic mai mic
dect cele cu o cultur mai puin vestic (de exemplu, o ar n cadrul creia o parte
mai mare a populaiei este catolic sau protestant, nu ortodox, apare n acest model
ca mai vestic), au nivele mai ridicate de reforme economice, au realizat cu mai mult
succes stabilizarea macroeconomic i au corupie mai mic.
Capitalul social este capacitatea persoanelor de a coopera n grupuri i organizaii, pe
temeiul unor valori mprtite n comun.

Ipoteza determinrii tipului de politici de raporturile dintre actorii i


instituiile care particip la procesul de elaborare a politicilor publice. Astfel, J.
Kingdon (1995) argumenteaz c problemele ajung s intre pe agenda formal atunci
cnd se adun elementele din trei curente. Fiecare din acesta este alctuit din indivizi,
grupuri, instituii care particip la procesul de elaborare a politicilor.
Curentul politic cuprinde campaniile grupurilor politice de presiune, modificri n
instituiile politice i administrative.
Cel de-al doilea curent este al politicilor: el const n experii i analitii care
examineaz problemele i propun soluii; n acest cadru, problemele nu sunt toate
tratate la fel: unele primesc mai mult atenie dect altele; pentru unele sunt
elaborate soluii mai detaliate etc.
Cel de-al treilea curent vizeaz problemele nsele: ce caracteristici au, dac apar
sau nu evenimente specifice care fac ca o anumit problem s ajung n atenia
decidenilor, dac soluii pentru ele exist n curentul politicilor etc.
Cum se observ, potrivit acestui model, pentru ca o problem s intre pe agenda
formal, nu e suficient ca ea s fie important pentru societate, i nici mcar s existe
soluii pentru ea: e necesar ca ea s aib sprijinul unor grupuri sociale importante. Aadar,
stabilirea agendei este rezultatul unui proces complex de construcie social.
P. Sabatier propune un model al stabilirii agendei modelul cadrului coaliiei de
susinere (CCS) care pornete de la ideea c aceasta depinde de comunitatea n care
politicile urmeaz s fie aplicate i de domeniul creia i aparine acea politic. Potrivit
CCS, cel puin dou coaliii de susinere a unei probleme se unesc n jurul unor valori i
opiuni de baz. Aceste grupuri se angajeaz n dezbateri publice asupra politicilor de
urmat, concureaz i ajung la compromisuri asupra soluiilor, n conformitate cu valorile
i opiunile lor. Competiia dintre aceste coaliii este mediat de ali actori, care au interes
fie n schimbarea fie n meninerea politicilor. Potrivit CCS, nu putem separa strict
activitatea de stabilire a agendei de celelalte etape ale elaborrii i aplicrii unei politici;
modelul stadial este inadecvat n descrierea situaiilor reale.

SUBSISTEMUL POLITICILOR
PARAMETRI
RELATIV STABILI
1. Atributele de baz
ale sferei din care
face parte problema
2. Distribuia de baz
a resurselor naturale
3.
Valori
socioculturale i structura
social de baz
4.
Structuri
constituionale
fundamentale

Coaliia A Politica Coaliia B


mediatori

Constrngeri
i

a. Opiuni
b. Resurse

a. Opiuni
b. Resurse

Strategia A1

Strategia B1

Decizii

Reguli, resurse, alocri i numiri


instituionale

resurse
ale
Rezultatele politicii
actorilor

EVENIMENTE
EXTERNE
1. Schimbri socioeconomice
2. Schimbri n
guvernare
3. Decizii asupra
politicilor din alte
subsisteme

Impactul politicii

Cadrul coaliiei de susinere (Dup Sabatier, Jenkins-Smith, 1999)


O coaliie de susinere const din actori provenii dintr-o varietate de
instituii publice sau private, la toate nivelele de guvernare, care
mprtesc anumite credine fundamentale (scopuri ale politicilor, idei
privind raporturile cauzale ntre evenimente etc.) i care caut s
manevreze normele, regulile, bugetele i personalul instituiilor
guvernamentale pentru ca n timp s ating aceste scopuri.
(Jenkins-Smith, Sabatier, 1993.)

51

52

Rolul ideilor n stabilirea agendei. Nu este greu s admitem c ideile pe care le


susinem, i la care uneori fiecare dintre noi inem foarte mult, au un rol important n
deciziile pe care le facem. Tot aa, n construirea agendei publice sau formale ideile,
ideologiile, simbolurile cu care acestea sunt legate au un rol important. O idee creia i se
ataeaz un simbol, o metafor este mult mai uor de transmis i de evocat. Problemele
legate de poluarea mediului prin centralele nucleare e condensat n simbolul
Cernoblului; ale industriei energofage n cel al Sidex-ului etc. Dat fiind puterea acestor
simboluri, grupurile i actorii interesai n impunerea unei probleme pe agenda public
sau formal vor fi interesai s le evidenieze, s le adopte. n acelai timp, ele ncearc s
denigreze simbolurile grupurilor adverse i, dac nu reuesc acest lucru, atunci ncearc
s-i nsueasc ele nsele acele simboluri. (S ne gndim, de pild, la simbolurile postdecembriste din ara noastr i la felul n care s-au raportat la ele diferitele grupri
politice.)

Rolul ideilor n Romnia postdecembrist. n anii '90 au dominat n spaiul


nostru public dou perspective ideologice asupra organizrii societii i rolului statului
n cadrul ei. Fiecare dintre ele s-a structurat n jurul a trei componente (a se vedea
Dolbeare, K.M., Dolbeare, P., 1976):
a) o imagine general asupra felului n care funcioneaz societatea, asupra
distribuiei n cadrul ei a obligaiilor i beneficiilor;
b) o colecie de valori sociale i politice, considerate ca legitime i dezirabile n
societate, precum i obiective generale ctre care s se ndrepte societatea;
c) o concepie cu privire la modul n care are loc schimbarea social i, de asemenea,
metodele, mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza aceast schimbare.
Prima dintre cele dou ideologii este cea conservator-nivelatoare. Potrivit
acesteia, societatea este att de complex, nct inducerea de ctre stat a unor schimbri
rapide, majore mai mult perturb dect mbuntete funcionarea diferitelor ei sfere. Un

stat mare, motenit din vechiul regim, nu poate fi dat uor la o parte; iar rolul lui principal
este acela de a asigura redistribuirea bunurilor, ntr-o asemenea modalitate nct
societatea s nu fie bulversat. Valorile principale sunt stabilitatea i armonia social; ele
se coreleaz cu ideile de egalitate, echitate i dreptate social, care definesc n spaiul
valoric principalele aspiraii i prioriti sociale. Schimbarea social nu poate fi dect
gradual i controlat de stat; terapia de oc, ca instrument al reformei, este o opiune de
neacceptat altfel dect n ocazii excepionale i, oricum, doar n anumite domenii
restrnse.
Cea de-a doua ideologie dominant n spaiul nostru public a fost cea
conservator-minimalist. Potrivit ei, mecanismul fundamental al funcionrii unei
societi este piaa: dinamica pieelor definete rolul instituiilor statului n societate i tot
ea este instrumentul prin care se realizeaz distribuia beneficiilor ntre membrii
societii. Diferenierile sociale pot fi orict de mari, dac ele decurg din funcionarea
acestor mecanisme. Valorile centrale sunt libertatea iniiativei i proprietatea privat.
Schimbarea, pe plan economic, social i politic, este rezultatul competiiei libere pe pia:
statul trebuie n primul rnd s asigure aceste condiii, restrngndu-i competenele i
modalitile de aciune. Terapia de oc este legitim, cci, pe de o parte, ea instaureaz o
pia liber i, pe de alt parte, las n seama pieei reglarea funcionrii societii.
Nu e dificil de observat c cele dou ideologii au fost definitorii pentru marile
orientri politice postdecembriste: prima, conservator-nivelatoare, a caracterizat partidele
de stnga; cealalt, conservator-minimalist, e caracteristic partidelor de dreapta
(Miroiu, M., 1999).
Dei diferite, cele dou tipuri de ideologii au n comun o credin
fundamental. Pentru cea conservator-nivelatoare, statul mare, motenit din perioada
comunist, nu poate fi slbit atta vreme ct astfel ar fi perturbate armonia social i
stabilitatea societii, dar i pentru c el trebuie s asigure redistribuirea unei pri uriae
a produsului social. ntr-un mod pervers ns, i ideologia conservator-minimalist
solicit un stat puternic: mai nti pentru a reui n impunerea rapid a pieei libere; n al
doilea rnd, pentru a asigura redistribuirea n proprietatea privat, potrivit unor scheme
(n principal e vorba de cele restitutive), a proprietii aflate n posesia lui. Att pentru
conservatorii nivelatori, ct i pentru cei minimaliti, statul este vehiculul redistribuirii
bunurilor: de aceea, disputele n jurul rolului statului n societatea romneasc, attea cte
au fost, s-au centrat asupra modului n care el poate fi utilizat pentru a mpri bunurile
aflate n sectorul public. Amndou ideologiile sunt redistributive: ele se centreaz pe
mprirea motenirii comuniste. Diferenele vizeaz modul n care s se realizeze acest
lucru: fie, n cazul consevatorismului nivelator, ntr-un mod mai pragmatic, care ine cont
de consecinele pentru societate (i nu afecteaz prea mult valorile echitii i egalitii
sociale); fie, n cazul conservatorismului minimalist, prin recursul la principiile
proprietii i restituiei.
Cele dou conservatorisme care au coexistat n plan public n societatea
noastr au n comun ideea c nu intervenia intenional, ci evoluia spontan a
instituiilor i practicilor sociale reprezint mecanismul cel mai potrivit de realizare a
schimbrii n societate (a se vedea i Fr. Hayek, 1995 i M. Oackeshott, 1991). Pentru
conservatorismul nivelator, ordinea nou trebuie lsat s creasc organic din vechea
organizare de tip comunist a societii, n care instituiile statului au un loc bine integrat.
Intervenia drastic n economie sau n structurile sociale, potrivit unor modele mai mult

53

54

Problemele intr n discurs i astfel exist ca ntriri ale ideologiilor, nu pur i simplu
pentru c ele se afl undeva i pentru c sunt importante pentru noi. Ele semnific ce este
virtuos i folositor i ce e periculos i inadecvat, care aciuni vor fi rspltite i care vor fi
sancionate. Ele fac ca oamenii s fie subieci cu tipuri diferite de aspiraii, concepte i
temeri, i tot ele creeaz opinii privind importana relativ a evenimentelor i obiectelor.
Ele sunt semnificative pentru a stabili cine exercit autoritatea i cine o accept. Ele
construiesc zone de imunitate n ce privete preocuparea fiindc acele zone nu sunt
vzute ca probleme. Precum liderii i dumanii, ele definesc contururile lumii sociale.
(Edelman, 1988: p. 12)

Folosirea simbolurilor n stabilirea agendei depinde de urmtorii factori (Cobb, R.W.,


Elder, C.D., 1972):
Precedentul istoric: grupurile pot face apel la simboluri cu o lung istorie n
cadrul comunitii respective.
Eficiena sau credibilitatea: grupurile pot folosi bine sau ru simbolurile;
folosirea greir a simbolurilor este n detrimentul intrrii problemei pe agend.
Saturarea simbolic: un simbol rsfolosit ajunge s i piard orice for.
Susinerea simbolic: un simbol trebuie s poat fi susinut de alte simboluri.
Urgena sau semnificaia simbolului: simbolurile care implic aciunea
favorizeaz intrarea pe agend a problemei.

sau mai puin simplificatoare, poart n sine pericolul respingerii ca un corp strin din
partea societii. Conservatorismul minimalist propune un alt concept de societate: una
pentru care statul ca instituie, aa cum a fost proiectat n vechiul regim, este deja un
implant strin. Pentru acest conservatorism a lsa societatea s evolueze organic, spontan,
nseamn nu a prezerva acest stat, ci, dimpotriv, a-l da la o parte, a lua din minile lui
imensul sector public i a lsa forele din interiorul societii s se manifeste n voie.
Este interesant c cele dou ideologii converg n plan practic n neglijarea sau
chiar respingerea politicilor active ale statului. Pentru conservatorii nivelatori, ele ar
induce distorsiuni n societate; pentru cei minimaliti, ele ar interfera cu jocul liber al
pieei. Nu e de mirare, de aceea, c astfel de politici au lipsit de pe agenda guvernrilor
postdecembriste. Pe plan economic, aceste guvernri au accentuat pe stabilizare
macroeconomic i pe neutralitatea politicilor economice. Pe plan social, politicile
preferate i promovate au fost cele protecioniste; dar nu au existat politici active
semnificative ca salarizarea, gestionarea resurselor umane, omajul, locuinele.
Rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei. n multe din abordrile
menionate mai devreme implicit am acceptat c diferiii actori politici pot s influeneze
mai mult sau mai puin stabilirea agendei; c exercit mai mult sau mai puin putere. Care
este rolul acestor asimetrii ntre actori n stabilirea agendei?
n 1961, R. Dahl a publicat cartea sa Cine guverneaz? Pe baza unei analize
empirice detaliate a modului n care au fost luate deciziile importante; a distribuiei
averii; a patternurilor de conducere n oraul New Haven, de-a lungul unei perioade de
peste o sut i cincizeci de ani, el a ajuns la concluzia c, din oligarhie, oraul a devenit,
treptat, pluralist. Dahl a analizat trei probleme: dezvoltarea urban, nominalizrile
politice, educaia public. Ceea ce a constatat el a fost faptul c puterea nu era
concentrat (sau: treptat a devenit tot mai puin concentrat) ntr-un singur grup. Mai
degrab, ca expresie a faptului c resursele care produc puterea erau larg distribuite n
populaie, i puterea nsi era fragmentat ntre diferiii actori. Grupurile nu acionau
concentrat asupra tuturor problemelor: cele care se opuneau ntr-o problem puteau s
colaboreze, s se uneasc ntr-o alta. i chiar dac influena direct asupra deciziilor
cheie o aveau puini oameni, cei mai muli au putut s le influeneze prin vot.
Aceste concluzii pluraliste ale lui Dahl ridic dou ntrebri cheie: mai nti, ce
este puterea? i, n al doilea rnd, cum putem s o msurm? Dahl a formulat
urmtoarea definiie a puterii (Dahl, 1957: p. 203):
A are putere asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe B s fac ceva ce B nu
ar fi fcut altfel.
Aadar, puterea reprezint o relaie ntre actorii politici. Actorii politici pot fi
indivizi, grupuri sau organizaii (partide politice, sindicate, instituii ale statului, state
etc.). Pentru a vedea dac un actor exercit putere asupra altuia, trebuie s vedem care
sunt preferinele diferiilor actori politici, dac ele difer n anumite cazuri. Dac
preferinele unor actori predomin n anumite probleme cheie, nseamn c acei actori
exercit puterea n sistemul politic respectiv. Decurge de aici o concluzie foarte
important: a studia relaiile de putere nseamn a analiza deciziile concrete care implic

55

actori, fiecare urmrindu-i preferinele sale. De fapt, Dahl a fcut exact acest lucru n
analiza relaiilor de putere n oraul New Haven.
Aceast nelegere a rolului puterii a fost criticat de autori care au susinut c
puterea nu const numai n influenarea deciziilor efective privind (n cazul pe care l
avem n vedere aici) politicile publice aplicate sau comportamentul efectiv al actorilor
politici.
1. Dup Bachrach i Baratz (1962), puterea este exercitat i cnd A i consacr
energiile pentru a crea i aplica valori sociale i politice, precum i practici instituionale
care limiteaz domeniul procesului de luare a decizilor la acordarea ateniei numai pentru
acele probleme care l afecteaz n principal pe A. Puterea este exercitat, dup cei doi
autori, i pentru a suprima conflictele ntre diferiii actori politici i a preveni apariia lor
n procesul politici. E important, aadar, nu numai ceea ce se decide, nu numai
comportamentul efectiv al actorilor politici, ci i ceea ce nu s-a decis, ceea ce s-a
mpiedicat s se decid, mecanismele prin care o decizie nu s-a luat sau un comportament
nu s-a manifestat. Apare fenomenul de neluare a deciziei: suprimarea sau prevenirea
unei puneri n discuie a valorilor actorilor politici. Neluarea deciziei nu este decizia de a
nu lua o decizie (de pild, decizia de a nu promova nici o politic anume ntr-o
problem); dimpotriv, n cazul ei problema nici nu ajunge s devin obiect al deciziei:
ea nu intr pe agenda formal (i uneori nici pe cea public), rmne ascuns. Puterea
unui actor politic const i n capacitatea de impune nondecizii.
Un studiu celebru al politicilor de antipoluare n oraele americane, realizat de M.
Crenson (1971), este semnificativ n acest sens. Crenson a analizat comparativ dou orae
americane, East Chicago i Gary, situate unul lng altul i amndou orae metalurgice.
n timp ce n East Chicago reglementrile privind controlul polurii aerului au fost date
nc n 1949, n Gary lucrul acesta s-a ntmplat abia n 1962. De ce? Potrivit lui
Crenson, explicaia este aceea c n timp ce n East Chicago existau mai multe uzine
independente, iar intrarea pe agend a problemei polurii nu a putut fi oprit de nici unul
din actorii politici, n Gary exista o singur mare uzin. Aceasta a mpiedicat
recunoaterea ca important a problemei polurii n ora i punerea ei pe agenda public
i, de asemenea, pe cea formal. Puterea, conchide Crenson, poate fi deci definit nu
numai ca abilitatea de a rezolva probleme, ci i ca aceea de a le evita.
2. St. Lukes (1974) a argumentat c abordarea lui Bachrach i Baratz nu este
suficient pentru a nelege cum se exercit puterea. Dup el, mai exist un mecanism
prin care se realizeaz acest lucru: un actor politic A exercit puterea asupra lui B i
atunci cnd A l afecteaz pe B ntr-o modalitate care este contrar intereselor lui B.
Dup Dahl, avem relaii de putere ori de cte ori exist un conflict manifest ntre
preferinele actorilor; dup Bachrach i Baratz, avem relaii de putere i atunci cnd
exist un conflict ascuns ntre actori. Dup Lukes, relaiile de putere se exercit i cnd
nu exist nici mcar un conflict ascuns: pentru c preferinele, ideile, credinelor
oamenilor pot s fie manipulate, schimbate de ctre actorii politici astfel nct ele s nu
mai reflecte propriile lor interese. De pild, ei ajung s-i accepte rolul n societate, s nu
mai fie n stare s gndeasc alte alternative dect cele formulate de actorii care exercit
puterea, ba chiar s considere c situaia existent este una care e neschimbabil, este
natural. A presupune c absena nemulumirilor nseamn un consens veritabil
nseamn s excluzi pur i simplu posibilitatea existenei unui consens fals sau
manipulat.

56

Astfel, a argumenta c nu este nevoie de nici un fel de msuri pentru a asigura o


mai mare egalitate ntre femei i brbai deoarece foarte multe dintre femeile nsele nu
doresc schimbarea rolurilor lor (n familie: privind creterea copiilor sau asigurarea
cureniei i mncrii n cas; n economie: privind integrarea lor n domenii dominate de
brbai etc.) nu nseamn c nu se exercit relaii de putere: ele sunt transfigurate,
manipulate n felul sugerat de Lukes.
Puterea are ca urmare trei fee: ea se exercit
1) cnd exist conflicte observabile deschise;
2) cnd apar nedecizii, conflicte ascunse asupra problemelor sau problemelor
poteniale;
3) cnd consensul este numai aparent, n realitate existnd un conflict latent
ntre interesele actorilor politici.

b) Modele ale stabilirii agendei


Am menionat deja mai multe modele de stabilire a agendei: fiecare ia n
considerare i accentueaz asupra unor factori semnificativi n acest proces. Dintre aceste
modele, cele ale lui Kingdon i Sabatier au un grad mai ridicat de generalitate i ncearc
s ia n considerare mai muli parametri semnificativi care intervin n stabilirea agendei.
Un model integrator e propus de Cobb, Ross i Ross (1976). Potrivit celor trei
autori, construirea sau stabilirea agendei are patru faze care marcheaz trecerea unei
probleme de pe agenda public sau sistemic pe cea formal sau instituional.
Fazele intrrii unei probleme pe agenda formal:
1) iniierea problemei;
2) specificarea soluiilor pentru acea problem;
3) extinderea sprijinului pentru problem;
4) intrarea problemei pe agenda instituional.
Cei trei autori consider c trecerea unei probleme de pe agenda public la cea
formal se realizeaz n trei mari scheme sau modele: 1) modelul iniiativei exterioare; 2)
modelul mobilizrii; i 3) modelul accesului interior.
n modelul iniiativei exterioare, problemele sunt ridicate de grupuri
neguvernamentale; ele devin mai nti componente ale agendei publice (sau sistemice) i
abia apoi sunt aduse pe agenda formal (sau instituional). Aadar, rolul central n acest
model l au grupurile sociale: ele formuleaz nemulumiri fa de situaia existent i
solicit rezolvare problemei de ctre guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele s atrag
sprijinul altor grupuri. mpreun, aceste grupuri fac lobby, contest, pentru a muta
problema lor pe agenda formal. Dar succesul n acest sens nu nseamn i c decizia
guvernamental va fi favorabil: nu nseamn dect c problema respectiv s-a desprins
din suma problemelor societii pentru a i se acorda o considerare mai ridicat.
De pild, nemulumirile femeilor n ce privete tratamentul egal n munc a
reprezentat o problem care a fost adus cu succes de pe agenda public pe cea formal.

57

Sau, ca s lum un exemplu mai recent, pgubiii n urma falimentului FNI au reuit n
cursul anului 2000 s aduc problema lor pe agenda formal; dar acest lucru nu a
nsemnat i rezolvarea favorabil a cererilor lor!
Modelul iniiativei exterioare se aplic situaiilor n care un grup situat n afara structurii
guvernamentale 1) formuleaz o nemulumire; 2) ncearc s extind interesul n acea
problem ctre suficiente grupuri din populaie pentru a obine un loc pe agenda public,
pentru 3) a crea suficient presiune asupra decidenilor nct ei s pun acea problem pe
agenda formal n vederea unei evaluri serioase a acesteia. Acest model de construire a
agendei e probabil s predomine n societi mai egalitare (p. 132).

n modelul mobilizrii problemele sunt ridicate n interiorul structurilor


guvernamentale: de aceea, n cazul lor problema central este aceea de a le pune nu pe
agenda formal, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca n interiorul structurilor
guvernamentale s fi existat o dezbatere larg asupra problemei, dar publicul nu a
cunoscut acest lucru. Atunci cnd problema este ridicat, este posibil ca guvernul s
prezinte numai o strategie general; dup cum e posibil ca el s vin o sum de politici
deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau
respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: ntlniri cu membrii
diverselor grupuri, campanii de relaii publice etc.
De pild, decizia ca n universitile de stat din ara noastr s se aplice
mecanismul finanrii globale a fost elaborat n cadrul structurilor guvernamentale; dup
ce s-a luat decizia strategic de trecere la finanarea global, ministerul de resort a condus
o ntreag campanie pentru a face cunoscute conducerilor universitilor noul mecanism
de finanare i abia dup trei ani politica a fost implementat.
Modelul mobilizrii descrie procesul de construire a agendei n situaiile n care liderii
politici iniiaz o politic, sar solicit sprijinul publicului pentru implementarea ei.
Anunarea noului program plaseaz automat problema pe agenda formal i poate de fapt
s reprezinte i rezultatul final al deciziei guvernamentale. Problema crucial este aceea
de a muta problema de pe agenda formal pe cea public. E cel mai probabil ca modelul
mobilizrii s apar frecvent n societi mai ierarhizate i n cele n care puterile
supranaturale atribuite liderului mresc distana dintre el sau ea i ceilali (p. 135).

n modelul accesului interior grupuri influente cu acces la persoanele aflate n


funcii de decizie asupra politicilor iniiaz o politic, dar nu vor neaprat ca aceasta s
fie adus i pe agenda public. Aceasta nu numai pentru c, de exemplu, ele consider c
acea politic avantajoas pentru ele ar atrage nemulumirea populaiei. Adesea
politica nu este adus pe agenda public pentru c problema este de competena unor
grupuri sau instituii specializate.
Modelul accesului interior descrie o structur de construire a agendei i de formare a
politicilor care ncearc s exclud participarea publicului. Propunerile se nasc n instituii
guvernamentale sau n grupuri apropiate guvernrii. Problema e apoi extins ctre grupuri
de identificare i de atenie pentru a crea suficient presiune asupra decidenilor pentru a
plasa chestiunea pe agenda formal. Publicul nu e implicat mult nici un moment, iar
iniiatorii nu fac nici un efort pentru a pune problema pe agenda public. Dimpotriv, ei
ncearc s o in n afara acesteia. Modelul accesului interior va apare cu frecvena cea
mai mare n societile caracterizate printr-o mare concentrare a bogiei i statusului (p.
136).

Exemplu: stabilirea agendei n Uniunea European


Procesul de stabilire a agendei n orice sistem politic este unul de selecie;

58

dar aceast caracteristic este chiar mai pronunat n contextul U.E. n


primul rnd, exist un mare numr de actori care vor s participe la proces,
fiecare probabil cu propriile sale concepii cu privire la ceea ce este o
politic bun sau rea, i cu un set de interese instituionale de promovare a
lor. n al doilea rnd, numrul opiunilor privind politicile este probabil chiar
mai mare dect n sistemele convenionale naionale. De obicei exist un
numr de concepii asupra politicilor diferite i viabile n cadrul rilor
membre care pot oferi unui decident o ntreag gam de opiuni pentru a
rezolva problema. Mai mult, domeniul politicilor privind propriu-zis U.E. nu
e clar definit ceea ce are drept consecin faptul c cineva implicat activ n
acest proces va putea s lrgeasc sfera problemelor considerate i, astfel, s
lrgeasc i sfera de aciune a Uniunii. (Peters, G., 1996: p. 70)

Un model puternic operaionalizabil al stabilirii agendei este propus de Hogwood


i Gunn (1984; 2000). Ei consider c este necesar s deosebim ntre dou faze ale
elaborrii politicilor care sunt implicate n acest loc:
1) decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zis a agendei); i
2) decizia privind felul n care se decide (sau: filtrarea
problemelor).
Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung s fie
identificate, iar o decizie n ceea ce le privete apare ca necesar. Strns legat de ele, dar
adesea neglijat, este procesul prin care problemei i se ataeaz modaliti prin care
politicile care o privesc vor fi alese. Odat pus pe agenda formal, problema poate fi
lsat n seama procesului normal de decizie (politic i administrativ) sau, dimpotriv,
apare necesar o analiz specific. E aadar nevoie uneori s se decid n ce mod se
decide asupra problemei, cum gestioneaz instituia sau organizaia respectiv diferitele
probleme aflate pe agenda sa. Care este nivelul de decizie la care se vor elabora politicile
privitoare la acea problem? E necesar o expertiz special i e deci nevoie ca problema
s fie dat n analiza unui grup specializat din cadrul instituiei sau organizaiei? Este
nevoie de stabilirea unei comisii din care s fac parte membri ai unor compartimente
diferite din instituie sau organizaie? Este nevoie de consultan extern?
Filtrarea problemelor este alegerea contient ntre diferite probleme, pe baza unor
criterii explicite.
Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa n
patru categorii: ele vizeaz 1) contextul problemei; 2) trsturile problemei; 3)
repercusiunile sau consecinele problemei; i 4) costurile aciunii i analizei.
n prima categorie intr patru criterii: a) existena unor constrngeri de timp: dac
resursele n acest sens sunt suficient de mari, sau decizia trebuie luat ntr-un interval
scurt; evident, aceast constrngere duce la abordri diferite n ce privete numrul
alternativelor cutate i luate n considerare, la rolul analizei etc.; b) nivelul de politizare
a problemei: dac ea este considerat sau nu ca foarte sensibil, altfel spus dac grupuri i
actori importani au opiuni foarte diferite asupra ei. Cnd problema este sensibil,

59

deciziile n ce o privete sunt luate politic: rolul hotrtor nu l au analitii, experii, ci


liderii politici. De exemplu, decizii majore privind: reglementarea problemei caselor
naionalizate, sau falimentul bncii Bancorex au fost luate politic; c) existena unor
puncte de vedere clare asupra problemei: cnd o problem este sensibil, liderii politici,
dar i funcionarii publici au tendina de a formula idei bine stabilite, la care renun
foarte greu. Chiar i sugestia c e nevoie de o analiz din partea experilor le pare greu de
acceptat, avnd n vedere convingerea lor c decizia va fi politic; d) centralitatea
problemei: o problem care vizeaz direct valorile instituiei sau organizaiei, care se
cunoate c are implicaii de lung durat este recunoscut ca central, spre deosebire de
altele, considerate periferice.
Trsturile problemei se exprim prin cinci criterii: a) domeniul opiunilor
privitoare la acea problem: uneori pot s existe opiuni reale diferite i n acele cazuri
rolul experilor, al analitilor este mai mare; alteori ns (n special cnd constrngerile
bugetare sunt foarte mari, sau cnd apar anumite condiii politice) numrul opiunilor se
restrnge dramatic; b) consensul asupra problemei: asupra naturii ei i asupra politicilor
care pot fi aplicate. Rolul analistului de politici poate crete atunci cnd nu exist un
consens puternic asupra acestor chestiuni; cnd consensul este relativ ridicat, el poate cel
mult s ncerce s propun noi alternative; c) complexitatea problemei: n cazul n care
problema este complex, cnd numrul actorilor implicai este mare, atunci rolul
analistului poate crete n vederea utilizrii diverselor criterii relevante; d) incertitudinea
privind natura problemei, factorii cauzali care intervin, rezultatele obinute, fezabilitatea
soluiilor. ntr-adevr, uneori este nevoie s se fac alegeri ntre soluii care duc la
beneficii mici, dar sigure, i altele care duc la beneficii mari, dar incerte; problemele cu
care se confrunt o instituie pot avea rezultate semnificative, dar incerte iar acestea
sunt de maxim importan n analiz; e) dependena de valori a problemei. Un exemplu
foarte cunoscut la noi este acela al dezincriminrii relaiilor homosexuale: problema se
leag de judeci de valoare diferite, dar puternic susinute de muli oameni (i are
conotaii religioase importante).
Repercusiunile sau consecinele problemei vizeaz un alt grup de criterii: a) scara
consecinelor problemei sau semnificaia lor. Atunci cnd problema are implicai foarte
mari, care afecteaz un mare numr de oameni din generaiile actuale sau din cele
viitoare, e nevoie de o analiz mai larg, mai e durat a acesteia; b) numrul oamenilor
afectai: o decizie privind sigurana circulaiei (obligativitatea centurilor sau viteza limit
pe osele) afecteaz desigur un mare numr de oameni; n aceste cazuri e necesar un efort
analitic important; c) natura grupurilor afectate: unele grupuri afectate pot fi mici, dar
bine organizate sau se bucur de atenia presei (de exemplu, studeni sau copiii strzii sau
persoanele handicapate etc.); d) mrimea afectrii: atunci cnd o problem are
consecine semnificative asupra unui grup semnificativ, ea se va bucura de o atenie
special att pe agenda politicienilor, ct i a analitilor; e) tendina de a se ramifica a
problemei i de a afecta alte probleme: problemele care nu sunt legate de altele primesc
mai puin atenie, n timp ce problemele care au consecine care se leag de cele ale altor
probleme sunt mai mult n centrul ateniei; n sfrit, f) aciunea privind acea problem
poate afecta flexibilitatea n viitor a instituiei sau organizaiei: de exemplu, politica
adoptat n 1999-2000 de cretere a numrului de studeni va avea consecine uriae n
viitor asupra activitii universitilor romneti, dar i de natur bugetar.

60

Problema costurilor aciunii de aplicare a politicilor care vizeaz o anumit


problem, precum i cea a costurilor analizei acesteia ne conduc la un alt set de criterii: a)
aplicarea unei politici privind o problem poate avea costuri mult mai mari dect
aplicarea politicilor privind o alt problem. De aceea, este necesar analiza atent a
acestora, avnd n vedere constrngerile bugetare ale instituiilor i ageniilor
guvernamentale; b) aciunea poate presupune schimbri mici sau mari: se poate adopta o
politic incremental sau una care, explicit, asum schimbri mari. De pild, se poate
privatiza ntr-un ora reeaua de distribuire a apei sau se poate trece la construcia unui
sistem de autostrzi. n aceste din urm cazuri, ndeosebi, e necesar o analiz foarte
atent a costurilor i a implicaiilor politicii; c) resursele angajate pot fi mai mici sau mai
mari; de asemenea, ele pot fi angajate pentru o perioad de timp mai mic sau mai mare:
cum se poate justifica trecerea unor costuri ridicate asupra generaiilor urmtoare?; d)
analiza nsi a problemei presupune costuri: este nevoie de alocarea de fonduri speciale
n acest sens (mai ales cnd e nevoie de angajarea unor consultani externi). Aceste
costuri nu trebuie ignorate; e) analiza problemei poate avea sau nu beneficii: cu ct ele
sunt mai ridicate, cu att i rolul analistului i posibilitatea utilizrii ulterioare a expertizei
sale sunt mai mari.
Putem sintetiza aceste consideraii n tabelul urmtor. Pentru a decide ntre
probleme (n cazul nostru, ntre problemele A, B i C) putem adopta mai multe metode:
putem s adunm pur i simplu numrul de criterii pe care le satisface fiecare problem i
s comparm rezultatele; sau putem formula scoruri, pe scar dat, pentru fiecare criteriu
i s comparm iari rezultatele; sau putem nc pondera acele scoruri etc. Cititorul este
sftuit s ncerce s aplice aceste metode n analiza problemelor cu care s-a ntlnit o
instituie sau o organizaie cunoscut.
Criteriul
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3
3.1
3.2
3.3
3.4

Problema
A

Problema
B

Problema
C

CONTEXTUL PROBLEMEI
Este ndeajuns timp pentru a face
analize?
Ct de politizat este problema?
Exist puncte de vedere clare asupra
problemei?
Este problema central?
TRSTURILE PROBLEMEI
Ct de larg e domeniul de opiuni?
Exist consens asupra ei?
Ct de complex este problema?
Ct de mare este incertitudinea?
Este dependent de valori?
REPERCUSIUNILE PROBLEMEI
Are consecine semnificative?
Sunt muli oameni afectai?
Este afectat un grup semnificativ?
Este afectarea semnificativ?

3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
Total

Are problema tendina de a se


ramifica?
Limiteaz ea opiunile viitoare?
COSTURILE ACIUNII I
ANALIZEI
E costisitor s se acioneze?
Presupune aciunea schimbri mici
sau mari?
Angajeaz resurse?
Este analiza necostisitoare?
Se obin beneficii prin analiz?

O matrice de prioriti pentru filtrarea problemelor (dup Hogwood, Gunn, 1984: p. 100;
2000: pp. 108-109)

c) Respingerea agendei
Atunci cnd am discutat rolul relaiilor de putere n stabilirea agendei am vzut c
exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n sensul includerii unei
probleme pe agenda public sau pe cea formal, ci i n acela al mpiedicrii unei
probleme s intre pe agenda public sau formal. Atunci ea nici nu exist ca problem:
dac grupuri diferite aveau atitudini diferite fa de politicile corespunztoare, conflictul
nici nu mai apare; el rmne ascuns.
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend se poate exprima
ns n multe modaliti. Iat sistematizarea pe care o propun Cobb i Ross (1997: p. 42)
n privina strategiilor care pot fi folosite pentru a respinge accesul la agend. Autorii
disting ntre patru tipuri de strategii: a) cu un cost redus, care accentueaz asupra
nerecunoaterii problemei sau a iniiatorului; b) cu un cost mediu, care ncearc s
discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul nsui; c) cu un
cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod simbolic grupul iniiator; d) cu un cost
ridicat, care se distribuie ntre toate prile implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor
dect asupra oponenilor (cel puin pe termen redus). Cele patru feluri de strategii sunt
aplicate ncepnd cu cele care au cost mai redus, celelalte intrnd n scen de obicei dac
strategiile iniiale cu un cost redus eueaz.
A. Strategii cu cost redus:
nerecunoaterea problemei;
respingerea ideii c problema exist;
refuzul de a recunoate grupurile care propun problema
B. Strategii cu cost mediu: atac
Schimbarea rolurilor: se pretinde statutul de victim

61

62

Dac legitimitatea grupului este mic se discrediteaz grupul care


susine problema:
se leg acest grup de altele nepopulare;
se pune sub semnul ntrebrii comportamentul, etica liderilor acelui
grup;
se blameaz grupul pentru c a ridicat problema;
se folosete nelciunea: se pune n circulaie informaie fals.
Dac legitimitatea grupului este ridicat se discrediteaz nsi
problema:
se susine c problema nu reprezint o preocupare public legitim;
se pun n discuie faptele i situaiile respective;
se susine c problema privete numai cazuri izolate;
se invoc temerile publice fa de acea problem;
Se concentreaz discuia asupra definirii problemei, accentundu-se asupra
acelor caracteristici ale problemei pe care se sprijin oponentul:
este ambigu: ridic temeri;
are un semnificativ impact social negativ (multe persoane vor fi
vtmate sau lezate);
are consecine negative (generaiile viitoare vor plti);
exist un precedent clar (politicile existente sunt adecvate);
are o complexitate ridicat (oamenii nu o pot nelege);
C. Strategii cu cost mediu: mpiedicarea simbolic
se invoc norme ale comunitii, precum loialitatea;
se susine punctul propriu de vedere prin definirea ntr-un mod restrns
a problemei;
se coopteaz liderii grupului sau unele din simbolurile acestuia;
se creeaz o comisie care s studieze problema;
se amn.
D. Strategii cu cost ridicat
ameninri electorale sau retragerea sprijinului;
ameninri economice sau chiar sanciuni efective;
ameninri cu justiia sau acionri n instan;
ameninri fizice sau chiar aciuni (bti, crime).
Vom discuta numai cteva dintre acestea anume cele de atac, cu costuri medii,
care ncearc s discrediteze politica propus de grupul care o iniiaz sau chiar grupul
nsui Pentru toate tipurile de strategii cititorul este rugat s se gndeasc la exemple: fie
(i de preferat) din realitatea romneasc strategii practicate la nivel naional, local ori
n cadrul unor instituii i organizaii fie unele ipotetice.
Cobb i Ross noteaz faptul c oponenii unei probleme au de multe ori avantaj:
9 agenda formal este mereu plin: i e mult mai uor s convingi c nu e nevoie de
ceva n plus dect c trebuie acionat ntr-un mod nou;

63

9 timpul e aliat al oponenilor; dac o problem nu intr pe agend un timp mai


ndelungat, ea se uzeaz: interesul pentru ea scade, publicul se plictisete de
invocarea ei;
9 oponenii au de multe ori mai mult informaie dect cei care susin problema:
dac ei au reuit n trecut s blocheze apariia problemei sau dac ei au opinii
puternice (etice sau religioase) n acea problem (de pild, n cazul prohibirii
relaiilor homosexuale);
9 mijloacele de comunicare n mas pot servi att oponenii, ct i susintorii
intrrii unei probleme pe agend: cnd n mass-media o problem nu a dobndit
un loc central, oponenii au avantaj; cnd susintorii au reuit s o aduc n
centrul ateniei mass-media, oponenii accentueaz asupra caracteristicilor
negative ale problemei (costuri mari, crearea de noi instituii, conflictul cu valori
acceptate n societate etc.) sau ale grupului care o susine (lips de experien,
legturi dubioase cu alte grupuri etc.);
9 tendinele politice pe termen scurt pot afecta problema: scderea PIB, n ultima
parte a anilor '90, a afectat toate ncercrile de a pune problema creterii ponderii
n PIB pentru educaie.
S analizm pe scurt strategiile de atac. Prima opiune care trebuie fcut de
oponenii unei probleme este aceea de a decide mpotriva cui s ndrepte atacul:
mpotriva problemei nsei sau a grupului ori grupurilor care o susin. Dac susintorii
problemei (sau: iniiatorii unei politici) au o legitimitate ridicat, atunci a-i ataca e puin
nelept; dar cnd ei nu se bucur n comunitate de respectabilitate, atunci e mai fezabil
opiunea de a ataca nu problema, cu chiar grupul.
Dac grupul are legitimitate nalt, e mai probabil ca oponenii s se concentreze
direct asupra problemei.
Se susine c problema nu trebuie s reprezinte o preocupare public, c mai
curnd ea ar trebui s fie soluionat n mod privat. De pild, trebuie introdus
educaia sexual ca obiect de nvmnt, sau ea trebuie lsat n seama
prinilor? Sau: dac numrul studenilor de etnie rrom este att de mic, e aceasta
o problem a societii sau ea ine numai de felul n care fiecare persoan (deci i
una de etnie rrom) i alege viitorul? n climatul nostru cultural, multe probleme
importante au fost scoase din atenia public prin invocarea mecanismului pieei
libere: nu trebuie s reglementm n acest sau acest domeniu, fiindc piaa liber
va face ca lucrurile s se aranjeze de la sine; de exemplu, nu e nevoie s
reglementm foarte mult activitatea instituiilor care ofer programe de
nvmnt la distan, fiindc cele care nu sunt competitive vor disprea de la
sine; la fel n domeniul turismului, al pieei imobiliare etc.
De multe ori sunt puse n discuie faptele, sugerndu-se c problema apare pentru
c argumentele formulate sunt greite. Cnd s-a sugerat ca sistemul de sprijin
social pentru studeni s fie modificat pentru a direciona resursele (mici)
disponibile n special ctre tinerii care au o situaie financiar mai grea (Dima,
Vlsceanu, 2000), s-a argumentat c datele care indic faptul c cei mai muli
studeni provin din familiile cele mai bine situate n ar n privina veniturilor
sunt prea puin relevante sau chiar c n ara noastr srcia e att de rspndit
nct nu se pot face diferenieri ntre studeni pe criteriul veniturilor familiale.

64

Atacurile oponenilor mpotriva unei probleme pot face apel la temerile


publicului. Se susine c politica respectiv implic multe costuri ascunse, care
vor face ca situaia de fapt s se nruteasc; sau c unele costuri permise (chiar
stimulate) sunt de natur s afecteze buna funcionare a instituiilor din acel
domeniu. Astfel, introducerea sistemului nou de asigurri de sntate a fost
atacat pe motivul c fonduri importante au fost ndreptate spre funcionarea
noilor instituii nfiinate (casele judeene de sntate), iar medicii sunt sufocai de
probleme financiare, nemaiavnd timp s se ocupe de pacieni.
A doua cale la dispoziia oponenilor unei probleme este aceea de a lua n discuie
dimensiunile acesteia.
Dimensiunile unei probleme:
Ambiguitatea ei: cu ct problema e definit mai ambiguu, cu att
probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.
Semnificaia social: cu ct o problem e definit ca fiind mai
important social, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia
public e mai mare.
Relevana n timp: cu ct o problem e definit ca avnd o relevan
mai mare n timp, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia
public e mai mare.
Complexitatea: cu ct o problem e definit ca nefiind pur tehnic, cu
att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia public e mai mare.
Existena precedentelor clare: cu ct o problem e definit ca neavnd
precedente clare, cu att probabilitatea ca ea s se bucure de atenia
public e mai mare.

viznd doar sectorul minier, dar apoi generalizat pentru multe alte domenii, e
semnificativ: la noi n ar el a condus la o presiune uria, chiar de nesuportat, asupra
asigurrilor sociale.)

e) Definirea problemelor
Cum am vzut, o problem poate s intre pe agenda formal n moduri foarte
diferite: de la situaiile n care politicile dorite sunt bine definite, incluznd chiar un set de
reglementri pentru aplicarea acestora, pn la situaiile n care problemele sunt mai
curnd colecii de idei vagi, de idealuri, de simboluri, care abia apoi vor trebui s fie
analizate atent i s primeasc o definiie precis. Cele mai multe probleme care intr pe
agenda formal se situeaz undeva ntre aceste extreme.
Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (1984; 2000), imediat
celei n care agenda s-a stabilit, iar problemele au fost filtrate.
Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend,
devine preocuparea instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este explorat,
bine formulat i chiar cuantificat; i, uneori, i se d o definiie provizorie
acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele, componentele ei.
(Dup Hogwood i Gunn (1984: p. 108; 2000: p. 117)

Dac o problem este definit de ctre susintorii ei innd seam de toate aceste
dimensiuni, atunci atenia asupra acesteia va crete. De aceea, oponenii au la ndemn
susinerea c problema nu este bine definit potrivit acestor caracteristici. De exemplu,
restructurarea sectorului minier a ridicat obiecii pe fiecare din aceste dimensiuni. n
primul rnd, s-a argumentat c problema e ambiguu definit: care mine trebuie nchise i
pe ce criterii? Cum se poate determina c o min nu este eficient? Ce se ntmpl dac o
min nchis se dovedete apoi c ar fi putut fi eficientizat? n al doilea rnd, problema
social este la fel de important: dac privim exploatarea minier n sine, ca fapt
economic, nu inem cont de importana social a problemei, de faptul c zonele miniere
sunt monoindustriale i prin astfel de decizii este afectat ntreaga zon respectiv. n al
treilea rnd, ce se ntmpl dac aceste zone sunt supuse unei recesiuni economice mari?
Nu sunt afectate drastic generaiile urmtoare de copii din acele zone, care vor primi o
educaie deficitar, o alimentaie proast i, probabil, vor beneficia de asisten medical
mai sczut? Pe termen lung, consecinele pot fi foarte grave. n al patrulea rnd,
problema trebuie tratat n toat complexitatea ei; de pild, restructurarea sectorului
minier fr msuri adecvate de recalificare a personalului disponibilizat va crea n timp
probleme mari. n sfrit, dei exist precedente n alte ri privind restructurri drastice
ale sectorului minier, nu este clar dac la noi sunt valabile aceleai condiii ca acolo: cci
restructurarea, cu toate problemele pe care le implic, e numai o component a
restructurrii ntregii economii. (Exemplul sistemului de pli compensatorii, iniial

O anumit definire a problemei are consecine importante n ce privete


formularea politicilor corespunztoare, decizia, implementarea acelor politici. Desigur,
nc din etapele anterioare (al stabilirii agendei i al filtrrii problemelor) a existat o
anumit definire a problemei; dar este cel mai adesea nevoie ca acest proces s continue.
Modelul listei de ntrebri. Hogwood i Gunn (1984; 2000) propun acest model.
Ei discut procesul de definire a problemei, sugernd un set de aspecte ale situaiilor n
care se gsesc analitii politicilor i care pot contribui la o mai bun nelegere a
problemei:
Cine i de ce spune c exist o problem? Problema caselor naionalizate este un
exemplu foarte bun n acest sens: diferite grupuri interesate au ncercat s o
defineasc n modaliti diferite i, de asemenea, au atras sprijin din pri diferite
ale spectrului politic. Abordarea problemei din perspectiva chiriailor este extrem
de diferit de abordarea ei din perspectiva fotilor proprietari. (Pentru o discuie a
problemei, a se vedea Miroiu, A., 1998: pp. 283 - 299.) Aadar, felul n care e
definit problema depinde de felul cum a intrat aceasta pe agend; de cine a
susinut-o; i de ce a susinut-o.
Este aceasta o problem real? Este ea a guvernrii? Am menionat mai
devreme exemplul educaiei sexuale n coli; n funcie de rspunsul dat,
problema va fi altfel neleas. De pild, dac este definit ca o problem public,
doar atunci se poate trece la considerarea unor politici.
E probabil un acord asupra problemei? Apariia unui acord depinde de mai muli
factori: existena unui numr mai mic sau mai mare de agenii guvernamentale
implicate; informaia disponibil: ct de relevant i de demn de ncredere este;
msura n care problema e legat de valori fundamentale pentru unele dintre

65

66

actorii implicai; numrul de poziii generale privind acea problem. De exemplu,


n formularea unei politici noi privind copiii instituionalizai acordul s-a obinut
foarte greu, datorit numrului mare de instituii implicate (Ministerul Educaiei,
al Sntii, autoritile locale etc.), dar i datorit informaiei reduse i
dificultilor de transfer al responsabilitilor, precum i predominrii unei
perspective (cea remanent din perioada socialist) cu totul diferite dect cea
urmrit cu privire la felul n care s se asigure ngrijirea acestor copii.
Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea
devreme, e posibil ca n acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt
cutate soluiile pentru ea; definiiile premature pot fi foarte restrictive: nu se mai
strnge informaie relevant, iar opiniile sunt concentrate ntr-un mod care poate
distorsiona semnificaia real a problemei.
Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia?
Exist i cadre alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia
de a defini problema nu au nici ei o perspectiv din care s nceap analiza ei, un
cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze analiza. Mai mult,
pentru ca analiza s fie obiectiv, e binevenit o pluralitate de abordri: iar dac
acestea nu sunt disponibile, e recomandabil ca ele s fie cutate.
Ct de complex poate fi construit o problem? Uneori ceea ce apare ca o
problem simpl constituie de fapt un ntreg complex de probleme. Problema
copiilor strzii, de pild: unii copii provin din case de copii; alii provin din
familii cu probleme (cu un nivel foarte mic de venituri; cu unul dintre prini
alcoolic; n care violena este ridicat etc.); alii din familii monoparentale etc.
Sunt toate aceste cazuri tratabile la fel? Este posibil ca problema s fie abordat
difereniat pentru fiecare din aceste cazuri; sau putem ca unele din aceste situaii
s le punem mpreun (copiii care provin din familii)?
Este neleas structura cauzal a problemei? Dac ne gndim la exemplul
anterior, cunoatem corespunztor cauzele care determin copiii s adopte strada?
Sunt disponibile pentru decideni modele cauzale ale acestui fenomen, elaborate
de sociologi, psihologi? Hogwood i Gunn (1984: p. 124; 2000: p. 135) dau un
exemplu instructiv. n marile orae iar cele romneti, Bucureti n particular,
nu fac excepie! gunoiul este o problem. Ce a determinat acest lucru? Cititorul
poate analiza urmtorii factori invocai ca posibile explicaii: a) deteriorarea
standardelor de comportament ale oamenilor; b) lipsa courilor de gunoi pe strzi
i a pubelelor; c) proliferarea magazinelor n care se vinde hran; d) existena
chiocurilor, n jurul crora se strng ambalaje i alte gunoaie; e) ineficiena
autoritilor n aplicarea legilor privind pstrarea cureniei etc.
Pot fi cunoscute toate implicaiile problemei? Cu ct o problem este mai
complex, cu ct este mai important social, cu att implicaiile ei sunt mai mari
i mai greu de determinat. De aceea, e important efortul de a determina ct se
poate de mult implicaiile relevante, la o scar rezonabil de timp a politicilor prin
care se rspunde problemei.

2) problema analistului de politici.


Situaia const n faptul c o problem a intrat deja pe agenda formal, i exist o
preocupare, exist ateptri i valori ale publicului i ale reprezentanilor autoriii
statului privind tipurile de politici care trebuie elaborate i aplicate pentru a soluiona
acea problem. Pe de alt parte, analistul de politici cruia i se cere s propun politici
n acest sens trebuie ca, pornind de la acea situaie, s produc o formulare particular a
problemei; alternative de abordare a acesteia; s evidenieze consecinele politicilor
propuse etc.
Pentru a defini problema, analistul trebuie s in cont de urmtorii factori: actorii;
motivaiile; opiniile; resursele disponibile; localizrile.

Modelul operaional: analiza ca meteug. Acest model, elaborat de A.


Wildavsky i I. Geva-May, pleac de la distincia dintre:
1) situaia relativ la o problem;

67

68

Definete procesul:
fii inventiv: problemele nu exist ca ceva dat; mai curnd ele sunt create;
nu considera c definiia problemei la care ai ajuns la un moment dat e definitiv;
fii oricnd gata s redefineti problema;
nu te baza pe credina greit c problemele definesc n mod unic soluiile;
lucreaz cu ceilali pentru a defini problema.

Actorii: Care sunt indivizii i grupurile care sunt preocupai de acea


problem, i care se poate presupune c se vor implica n elaborarea i
aplicarea politicilor?
Motivaiile: Care sunt motivele, nevoile, speranele, obiectivele actorilor?
Ce vor ei? Ce trebuie fcut pentru a-i satisface?
Opiniile: Ce crede despre acea problem fiecare actor? Care sunt atitudinile
i valorile diferiilor participani? Ce mijloace i scopuri vor accepta ei?
Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obine ce doresc
ei?
Localizrile: Unde se vor lua deciziile? De ctre cine? Cnd? Uneori
deciziile se iau n mai multe locuri iar unele dintre acestea pot fi cunoscute
apelnd la experiena anterioar.

Identific actorii i contextul:


formeaz-i o nelegere ct mai bun a contextului n care se iau deciziile;
identific actorii implicai;
identific nevoile ageniei guvernamentale pentru care lucrezi;
ine seam de preocuprile publicului;
ine seam de valorile pe care se bazeaz preocuparea publicului;
investigheaz supoziiile implicite n felul n care e privit problema n agenia
guvernamental pentru care lucrezi;
ncurajeaz-i pe ceilali membri ai ageniei guvernamentale s lucreaze cu tine (cci
felul n care tu defineti problema poate fi prea limitativ);
fii contient c felul n care politicienii definesc problema difer de al tu.

Definirea problemei este rezultatul considerrii tuturor acestor factori. La fiecare


moment al analizei, este necesar s se in cont de influenele diferite ale implicrii
fiecruia dintre acetia. De pild: a) o agenie sau instituie guvernamental tinde s in
seam numai de acei factori care o vizeaz direct; b) persoanele individuale, la fel ca i
mass-media, au de multe ori numai o imagine vag cu privire la ceea ce se dorete prin
aplicarea unei politici; c) uneori obiectivele organizaiilor guvernamentale nu sunt clare
(iar uneori organizaiile nici nu doresc s le prezinte clar). De aceea, de multe ori
conflictele dintre obiectivele diverilor actori nu sunt evidente.
Pentru a defini mai precis problema, astfel nct s se poat trece la stadiul
urmtor al procesului, analistul de politici trebuie s realizeze urmtoarele activiti: a) s
defineasc procesul; b) s identifice contextul i actorii; c) s identifice variabilele; d) s
identifice politicile i obiectivele; e) s decid asupra gradului de complexitate al
problemei; f) s adune date, s in seam de abilitile i de strategiile existente. Potrivit
lui Wildavsky i Geva-May, acest proces prin care analistul definete ntr-un mod
operaional problema respectiv este greu de cuantificat; avem aici mai degrab cu un
meteug, pe care l dobndim nu att n mod teoretic (citind cursuri despre definirea
problemei), ct, n primul rnd, prin practic.
Rolul analistului n procesul de definire a problemei (Geva-May, I, Wildavsky,
A.,1997: p. 37):

69

Identific variabilele:
caut s obii ajutorul experilor;
caut analogii cu alte probleme anterior intrate pe agend;
ine seam de experiena altor organizaii care au avut de-a face cu probleme
similare;
limiteaz numrul variabilelor luate n considerare la un numr manevrabil (eliminle pe care care schimb mult felul n care tu priveti problema; pentru celelalte
ncearc s micorezi numrul de valori pe care le pot lua).
Identific politicile i obiectivele:
f distincia dintre cele dou;
expliciteaz obiectivele relevante;
ine seam de obiectivele doar implicite, care trebuie explicitate;
formuleaz diferitele politici deja cunoscute.
Decide asupra gradului de complexitate al problemei:
examineaz diverite puncte de vedere asupra problemei;
folosete tehnica examinrii mixte (Etzioni a se vedea capitolul 6);
nu fi tentat s clasifici problema dup scheme date.
Adun date, ine seam de abilitile i de strategiile existente:
construiete o baz de date;
colecioneaz orice date cu care te ntlneti; ele ar putea s-i foloseasc la un
moment dat;
fii contient de faptul c cele mai multe date au fost folosite nainte n alte scopuri;
verific-i sursele de informaie;
fii precaut cu datele cantitative (cele care privesc banii, timpul etc.)

70

ntrebri i aplicaii
1) Care este deosebirea dintre agenda public i cea formal? Dai exemple de
probleme care se afl pe agenda public, dar nu i pe cea formal. Putei da un
exemplu de problem care s-a aflat pe agenda formal, dar nu i pe cea public?
2) Luai un exemplu de politic economic aplicat n mai multe ri din Europa
central i de rsrit. Putei argumenta plecnd de aici n sensul teoriei
determinrii economice i tehnologice a politicilor?
3) Care sunt caracteristicile cadrului coaliiei de susinere?
4) Care este rolul ideologiei n stabilirea agendei?
5) Definii cele trei fee ale puterii.
6) Care sunt caracteristicile celor trei modele ale stabilirii agendei propuse de Cobb,
Ross i Ross (cel al iniiativei exterioare; cel al mobilizrii; i cel al accesului
interior)?
7) n ce const filtrarea problemelor? Este deosebit aceast etap de cea a stabilirii
agendei?
8) Care sunt criteriile de filtrare a problemelor?
9) Dai exemple de aplicare a criteriilor de filtrare a problemelor, pe baza
cunotinelor dvs. din instituia sau organizaia unde lucrai.
10) Pe baza unei matrici de prioriti privind filtrarea problemelor comparai trei
probleme i determinai care va intra mai degrab pe agenda formal.
11) Pentru fiecare strategie de respingere a includerii unei probleme pe agend
analizai cte un exemplu: fie (i de preferat) din realitatea romneasc strategii
practicate la nivel naional, local ori n cadrul unor instituii i organizaii fie
unele ipotetice.
12) Care sunt dimensiunile unei probleme?
13) Pe baza modelului listei de ntrebri analizai o problem i observai n ce msur
ea este bine definit.
14) Care este rolul analistului n definirea unei probleme?

CAPITOLUL 4:

FORMULAREA POLITICILOR

Obiectivele capitolului
n acest capitol va fi analizat procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate
sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme. Vei putea, dup
parcurgerea lui:
s definii problemele structurate bine, mediu sau slab;
s difereniai ntre politicile cu public i cele fr public;
s indicai rolul specialitilor n formularea politicilor;
s identificai tipurile de criterii pentru evaluarea politicilor;
s cunoatei metode de generare i respingere a alternativelor;
s definii i s analizai cazuri concrete de nvare i de transfer al politicilor.

Termeni cheie: formularea alternativelor; probleme structurate; criterii; ; generarea


alternativelor; nvare; transferul de politici..

Coninutul capitolului:

mergi la cuprins

a.
b.
c.
d.

Ce determin formularea politicilor?


Stabilirea criteriilor
Analiza alternativelor
nvarea i transferul de politici

Odat ce o problem a intrat pe agenda formal a fost recunoscut ca


semnificativ i a primit o formulare mai precis persoanele responsabile de elaborarea
i de aplicarea politicilor publice trebuie s treac la o nou faz: aceea de 1) a explora
diversele variante disponibile; 2) a cuta altele noi; 3) a elimina unele dintre opiunile
posibile (cele care nu par acceptabile publicului sau decidenilor). Aa cum am vzut,
uneori alternativele considerate ca relevante exist deja ele apar n chiar procesul de

71

72

stabilire a agendei; alteori ns e nevoie s se declaneze un proces distinct pentru a le


determina.
Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate
sau respinse politici alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend.
Acest proces are cteva caracteristici importante (Ch. Jones, apud Howlett,
Ramesh, 1995: p. 123):
Nu trebuie s presupunem c formularea este rezultatul unui singur actor; pot
exista mai muli actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau
concurente.
Formularea poate ncepe chiar dac problema nu este foarte bine definit sau fr
ca cei care sunt angajai n acest proces s aib contact cu grupurile afectate.
Formularea nu aparine neaprat unei anumite instituii, dei adesea aceasta e
obiectul de activitate a ageniilor guvernamentale.
n timp se produc formulri i reformulri de politici, uneori fr ca vreuna s
dobndeasc sprijin suficient.
Adesea sunt consultai cei care pierd ca urmare a aplicrii politicii.
Procesul nu este niciodat neutru: ntotdeauna cineva ctig i cineva pierde prin
aplicarea politicii.

a) Ce determin formularea politicilor?


Cum se observ, formularea politicilor este rezultatul unui proces n care actorii
implicai sunt supui unor constrngeri multiple. Ele sunt de dou mari tipuri: 1) cele care
privesc natura problemei pentru soluionarea creia urmeaz s fie propus o politic; 2)
cele care privesc actorii implicai i mecanismele instituionale sau neinstituionale de
formulare a politicilor, altfel spus contextul politicii.
Natura problemei. Problemele pentru care urmeaz s se elaboreze politici de
soluionare, aa cum am vzut, difer foarte mult ntre ele. Foarte general, ele se pot
mpri n trei grupuri: a) bine structurate; b) mediu structurate; c) slab structurate. ntre
problemele cuprinse n cele trei grupuri nu putem, desigur, s stabilim granie rigide.
Cum putem include o problem ntr-unul din cele trei grupuri? Aceasta presupune
evaluarea ei potrivit mai multor criterii: 1) gradul de conflict asupra problemei; 2)
numrul de actori implicai; 3) nivelul de credibilitate a informaiei disponibile; 4)
numrul de alternative disponibile; 5) cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor
alternative; 6) probabilitatea rezultatelor.
Conform acestor criterii, cele trei feluri de probleme se pot caracteriza astfel:

73

Criterii

Probleme bine
structurate

Probleme moderat
structurate

consens
consens / conflict
Gradul de
conflict
puini
puini
Numrul de
actori
de ncredere
de ncredere
Nivelul de
credibilitate a
informaiei
limitat
limitat
Numrul de
alternative
sigur
nesigur
Cunoaterea
rezultatelor
calculabil
incalculabil
Probabilitatea
rezultatelor
(Cf. Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J., 2000: p. 354.)

Probleme slab
structurate

conflict
muli
nu este de
ncredere
nelimitat
necunoscut
incalculabil

Problemele bine structurate sunt rare; cel mai adesea, problemele cu care se
confrunt decidenii sunt slab structurate. Nu exist un consens asupra definirii lor i o
nelegere comun a cilor de urmat pentru a le soluiona. Dificultatea este crescut de
faptul c numrul actorilor implicai este ridicat ceea ce face ca atingerea consensului
s fie complicat. Problema pare s aib un numr uria de alternative de soluionare; dar
aceasta nu n sensul c soluiile propuse sunt bine articulate; dimpotriv: ele sunt mai
mult presupuse ca existente, i nici una nu este elaborat n detaliu. Cci informaia
disponibil (care e presupus n ncercrile de a elabora i de a evalua alternativele) nu
este de ncredere. n particular, nu e disponibil informaia privind rezultatele aplicrii
unei sau altei politici. Situaia se poate caracteriza ca una de incertitudine: nu numai c nu
se cunoate cu certitudine dac un rezultat va apare sau nu odat promovat o politic;
dar nu se poate calcula nici mcar probabilitatea cu care un anumit rezultat ar putea s
apar; mai mult, pot apare rezultate neintenionate, care nici mcar nu sunt bnuite.
O consecin important a acestor consideraii este urmtoarea: atunci cnd se
confrunt cu o problem slab structurat, decidenii sunt tentai s nu i acorde o atenie
deosebit, dat fiind dificultatea de formulare a unor politici care s atrag consensul
diverilor actori implicai. Ei tind s o mping ntr-o zon cenuie a agendei. Dar, dac
problemei i se ataeaz o alternativ pe care actorii implicai o consider viabil, situaia
se schimb: problema are anse mult mai mari s ias din umbr. Aa se explic de multe
ori decizii rapide asupra unor probleme care dei cunoscute ca importante pentru o
comunitate ani de zile au fost neglijate. Simplu spus, ele au foat neglijate pentru c nu
tiam ce s facem cu ele. Iat dou exemple: problema cinilor vagabonzi sau cea a
sprijinirii de ctre comunitate a colilor. Prima a putut fi abordat rapid atunci cnd s-a
elaborat un plan concret de soluionare a ei, chiar dac acel plan a suscitat foarte multe
reacii adverse: fiindc era pentru prima dat cnd primria avea o soluie clar. n a doua
situaie, doar dup ce s-a decis ca administraiile locale s rspund direct de situaia
material a colilor (deci abia cnd o alternativ clar a fost gsit) problema a aprut ca

74

foarte important pentru primari i i s-au cutat soluii rapide i concrete. (Cf. i
Kingdon, 1995: p. 143.)
Contextul politicii. n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care
de cele mai multe ori rmn ascuni ochiului public; b) activitatea grupurilor politice de
presiune, schimbri n instituiile politice i administrative, n legislaie etc. (Am ntlnit
mai devreme cele dou aspecte atunci cnd am discutat modelul lui Kingdon al stabilirii
agendei. Kingdon (1995) le numea curentul politicilor, respectiv curentul politic.)
Specialitii. Comunitile de specialiti particip tot mai mult la formularea
alternativelor i a soluiilor propuse. Acetia sunt: universitari, cercettori, consultani,
funcionari publici de carier, experi ai instituiilor guvernamentale, experi parlamentari
i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru diferite grupuri de interese. De multe
ori, ei se grupeaz n comuniti mai mici, care studiaz domenii mai specializate ale
politicilor publice. Ei sunt participani ascuni n formularea politicilor, pentru c adesea
opinia public (sau chiar cei aflai la un nivel foarte ridicat de decizie) nu cunosc exact
contribuia lor. Ei au n comun, ntotdeauna, o cunoatere bun a domeniului i a tipurilor
de politici promovate n cadrul acestuia, chiar dac interesele lor i orientrile lor politice
pot fi foarte diverse. Aceti specialiti particip la formularea politicii n modaliti foarte
diferite: lucrri tiinifice, rapoarte de evaluare, articole de pres, dezbateri, seminarii i
ateliere de lucru etc. Desigur, nu toate propunerile sunt acceptate iar multe dintre ele
sunt respinse ori pur i simplu neglijate. S mai observm c aceste comuniti de
specialiti particip la formularea politicilor nu doar n structuri formale, ci i prin
raporturile informale dintre ei; o politic este propus nu numai ntr-o ntlnire a unei
comisii constituite de minister, ci i la un prnz informal ntre unii din membrii
comunitii.
Mediul politicilor. Coninutul sau natura problemei reprezint numai un factor
important n felul n care este configurat o anumit politic. Mediul n care problema
este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica adoptat. Cum
influeneaz mediul designul unei politici? Diversele situaii se pot aranja pe un continuu,
la un capt al cruia sunt cele n care politicile sunt formulate fr ca grupurile interesate
ntr-o problem s fie implicate; la cellalt capt sunt situaiile n care aceste grupuri sunt
puternic implicate.
Aceast distincie corespunde, n contextul formulrii politicilor, celei pe care am
fcut-o atunci cnd am discutat stabilirea agendei: dintre iniiativa exterioar i accesul
interior (Cobb, Ross i Ross, 1976). De data aceasta ne intereseaz ns nu cum ajunge o
problem pe agend, ci cum odat ajuns se formuleaz politicile pentru soluionarea
ei. Potrivit lui May (1991), putem vorbi de politici cu public i politici fr public.
Publicul const din asociaii profesionale, grupuri de productori, grupuri de
consumatori, sindicate, alte grupuri de interese, comuniti etc.
n cazul politicilor cu public, opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntrun mediu n care sunt implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele
sale. Aceste grupuri, aflate n conflict, contribuie la generarea de alternative i la
selectarea dintre soluiile posibile a celor considerate acceptabile. Exist mai multe
modele ale felului n care interacioneaz aceste grupuri n formularea politicilor:
Modelul coaliiei de susinere (Sabatier, 1999): aa cum am vzut n capitolul
anterior, ntr-o coaliie de susinere sunt cuprini actori la toate nivelele: naional, local; ei

au unele opinii comune, de multe ori bazate pe cunoaterea problemei i pe interesele pe


care le au n promovarea unui anumit scop care e legat de acea problem. Reuita unei
coaliii de susinere depinde ns de muli ali factori: resursele coaliiei (bani, expertiz,
autoritate legal, numr de susintori); de factori externi mai stabili (precum natura
problemei, resurse naturale, valori culturale, prevederi legale) sau schimbtori (precum
opinia public, omajul, inflaia, alegeri etc.). n cele mai multe cazuri exist cel puin
dou coaliii de susinere implicate n procesul de formulare a unei politici, iar scopul
fiecreia este de a-i promova propriile interese i scopuri (diferite sau chiar opuse celor
ale altor coaliii).
Modelul reelelor de politici: potrivit acestui model, actorii sunt legai ntre ei n
cadrul procesului politicilor n reele complexe care au un rol n formularea i dezvoltarea
politicilor care rspund unei anumite probleme. Uneori exist chiar forme
instituionalizate ale participrii diferiilor actori la procesul de formulare a politicilor. De
exemplu, la nivelul Comisiei Europene, s-au introdus forme instituionalizate de
consultare a grupurilor interesate ntr-o anumit problem: Comisia apeleaz n mod
obinuit la comitete consultative, la grupuri de experi, la seminarii, conferine i ateliere
n care sunt reunii reprezentani ai grupurilor ale cror interese sunt afectate de o politic
european (Mazey, Richardson, 1996: p.210).
Publicul, potrivit acestor modele, are un rol central n formularea politicilor. Ceea
ce nu este cazul n situaiile n care avem politici fr public. n asemenea situaii,
publicul nu este nici mare, nici surs a unui conflict major; coaliiile de susinere sau
reelele de politici, dac exist, sunt slab dezvoltate. Opiniile prevalente sunt cele care
deriv din cele ale experilor. Iar discuiile privind configurarea politicilor se desfoar
n spatele uilor nchise n interiorul instituiilor guvernamentale, parlamentului sau al
partidelor politice. Sunt dou forme principale de politici fr public: a) cele care implic
riscuri publice, precum catastrofe naturale (cutremure, inundaii etc.); b) cele n care
datorit problemelor cunoscute privind aciunea colectiv (a se vedea Capitolul 1) sunt
puine stimulente de formare a unui public important, precum: reducerea deficitelor;
meninerea diversitii biologice; crearea unor politici de inovare etc. Cauzele pentru care
se ntmpl acest lucru sunt multiple: problema este perceput ca veche i neimportant;
aciunea de a impune anumite soluii este costisitoare; beneficiile sunt reduse i dificil de
individualizat etc.

75

76

Politici cu public

Politici fr public

Structurarea publicului

Coaliii bine dezvoltate de


grupuri de interese n jurul
unor probleme particulare

Exemple de probleme

Probleme imediate,
individualizate, repetitive

Sisteme de opinii

Sisteme bine dezvoltate de


opinii; conflict ntre acestea

Stabilirea agendei

Iniiativ exterioar: publicul


susine intrarea unei
probleme pe agend;
conflicte ntre interesele
formulate

Dinamica politic

Politica ptrunde puternic n


procesul de formare a
politicilor: publicul
configureaz formularea
politicilor

Dezvoltare limitat a
grupurilor n jurul problemei,
de obicei limitat la
comuniti tehnice i
tiinifice
Riscuri publice i
probleme cu stimulente
limitate pentru aciune
colectiv
Opiniile nu sunt ferm
susinute, sau sunt cele ale
tehnicienilor
Acces interior: problemele
sunt puse pe agend nainte
ca publicul s devin
contient de ele, sau intr
forat pe agend datorit unei
crize
Aparent apolitic: rolul
expertizei tehnocrate i un
public redus

b) Stabilirea criteriilor
Sarcina analistului de politici este aceea de a propune alternative de soluionare a
unei probleme, dar i instrumente de formulare i de selectare a acestora. Pentru aceasta,
el trebuie s selecteze criteriile care vor fi folosite n acest sens.
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile publice
propuse ca soluii pentru o problem.
Sursele criteriilor. Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice
problem: de fiecare dat, criteriile propuse provin din surse diferite i au justificri
proprii. Ele sunt selectate n contextul formulrii politicilor de ctre cei implicai n acest
proces. Desigur c de multe ori criteriile sunt propuse n scopul susinerii anumitor
politici; se propun acele criterii pe care alternativele susinute de un actor le ndeplinesc
mai bine. Dar criteriile trebuie n acelai timp s poat fi susinute, aprate apelnd la
temeiuri mai generale, pe care le pot accepta diferiii actori implicai: astfel, criteriile care
vizeaz aspecte tehnice sunt mai susceptibile de a fi acceptate de ctre toi actorii
implicai. La fel sunt i cele care ar putea fi acceptate de orice persoan care le-ar evalua
n mod neprtinitor: nu le-ar prefera pentru c aplicarea lor ar duce la alegerea acelor
politici aflate n concordan cu propriile sale interese; i nu le-ar respinge pentru c
aplicarea lor ar conduce la alegerea acelor politici care nu concord cu propriile sale
interese ci ar ncerca s determine dac aplicarea lor ar fi neprtinitoare ntre toi cei
afectai, ar fi echitabil (chiar dac, desigur, rezultatul aplicrii lor nu ar fi favorabil
77

tuturor). Dac adoptm astfel de criterii, nu e greu s le justificm n faa celorlali:


spunem c ele privesc faptul c o politic public este dezirabil sau e corect. Criteriile
de acest fel sunt etice.
Principala surs a criteriilor aplicate sunt cerinele impuse de instituia care solicit
elaborarea unei politici sau n care aceasta este formulat. Uneori aceste criterii sunt
foarte clar formulate. De pild, dac se cere elaborarea unor politici de reducere a
personalului din nvmnt sau din administraia public, criteriile sunt foarte
precise; adesea ns, criteriile nu sunt foarte limpezi i ele apar pe parcursul
procesului de formulare a politicilor, sau sunt cerute de ctre instituie ca pas
preliminar al producerii alternativelor.
Curentul politic este att o surs, ct i un mecanism de justificare a criteriilor
selectate. Aa cum am vzut, n cadrul curentului politic sunt implicai actori, grupuri
cu interese i opiuni diverse, greu de armonizat. De aceea e nevoie de explicitarea,
clarificarea sau chiar msurarea valorilor promovate de aceste grupuri. Aceste criterii
funcioneaz uneori numai implicit; auzim adesea de constrngeri politice: de faptul
c anumite alternative nu sunt consistente cu valorile prevalente la un moment dat sau
pot fi interpretate ca innd de o orientare ideologic opus celei preferate de
guvernare (cnd un guvern este de stnga sunt preferate politic mai etatiste; cnd un
guvern este de dreapta sunt preferate politici mai liberale etc.).
Atunci cnd alternativele sunt formulate, chiar acestea pot ridica ntrebri importante
privind calea de urmat sau criteriile de selectare a politicilor. De obicei, politica
urmat pn n momentul respectiv a promovat mai mult sau mai puin anumite
scopuri. De pild, zeci de ani n perioada socialist s-a considerat c obiectivul de a
sprijini copiii care nu au familie se poate atinge cel mai bine prin instituionalizarea
lor n stabilimente mari. Politica a dat anumite rezultate, iar timpul a fcut ca muli
dintre noi nici s nu ne mai gndim la faptul c alte instrumente de sprijinire a acestor
copii ar fi mult mai eficiente.
Criteriile sugerate de specialiti reprezint o surs important. Dar s notm un fapt
important: specialitii provin adesea din domenii foarte diferite. De pild, dac n
discuie sunt politici sanitare, nu numai medicii sunt implicai; economitii vor fi
tentai s aduc n discuie acele criterii care privesc costurile i beneficiile politicilor
propuse; juritii vor accentua pe drepturi i responsabiliti; sociologii pe consecinele
sociale ale politicii respective, filosofii i teologii pe implicaiile etice ale politicii etc.
Faptul c unele criterii sunt aduse n discuie de specialiti nu nseamn i c ele sunt
compatibile ntre ele, sau c exist un mod unic definit de a le aplica. Dimpotriv,
este nevoie de o balansare a acestora, de corelarea i armonizarea lor proces de
multe ori dificil, tocmai pentru c fiecare comunitate de specialiti vine cu autoritatea
domeniului i cu influena sa social.
Criteriile etice ar putea fi adugate distinct; aceasta pentru c, aa cum am vzut,
trstura lor distinctiv este aceea c exprim nu interesele unor grupuri sau unor
actori particulari, ci o poziie pe care oricine, n mod neprtinitor, ar putea s o
accepte. (S ne amintim de ideea lui J. Rawls (1971) a vlului de ignoran: criteriile
etice sunt cele pe care le-am accepta dac ne-am nchipui c suntem sub un vl de
ignoran.) Desigur, criteriile etice trebuie ntotdeauna privite n context: trebuie s
inem seam de posibilitatea de a le respecta, date fiind toate celelalte constrngeri.
Dar, cnd e vorba de interesul public, de ceea ce este dezirabil social, criteriile etice

78

nu pot fi eludate de dragul eficienei stricte; dimpotriv, ele ntotdeauna trebuie


considerate ca avnd o preeminen fa de toate celelalte.
n formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii.
Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greuti n
formularea unor politici care s rspund ct mai adecvat cerinelor diverselor grupuri
afectate. S ne gndim de pild la problema restituirii imobilelor naionalizate: dac
singurul criteriu ar fi cel al dreptului la proprietate, atunci problemele extrem de grave
privind chiriaii sau soarta unor instituii publice (coli, spitale n primul rnd) deci a
unui numr mare de ceteni, dintre care unii s-au nscut la mai bine de o jumtate de
secol dup ce s-a produs naionalizarea ar fi inabordabile. De cele mai multe ori e
necesar o combinaie de criterii (MacRae, Whittington, 1997: cap. 2). Aceasta nu este
simplu de manevrat, ns e preferabil s lum n considerare mai multe criterii,
corespunznd complexitii problemei i contextului n care se formuleaz problema.
Aceast propunere nu este neobinuit dac o comparm cu ceea ce facem n viaa de zi
cu zi:
n mod obinuit, atunci cnd facem o alegere, combinm diverse criterii: cnd alegem o
slujb, avem n vedere salariul, dar i posibilitatea avansrii; practicarea propriei
meserii; apropierea de domiciliu etc.; atunci cnd alegem o hain, conteaz nu doar
preul, ci i calitatea materialului sau marca sau faptul c este la mod.
Criterii diferite duc la o mai bun balansare i a intereselor diferite ale grupurilor
implicate n formularea politicii: n acest fel se asigur un climat de mai mare cooperare
i de atenuare a conflictelor din societate.
Foarte multe din opiunile majore filosofice, religioase, ideologice accept pluralismul:
fiecare dintre noi aderm, mai mult sau mai puin explicit, la sisteme valorice care se
conexeaz cu astfel de opiuni.

acestora. Dar s observm c nu ntotdeauna ele pot fi interpretate astfel: cci este
chestionabil dac e mereu posibil s interpretm n termeni economici satisfacia fa
de relaiile personale sau interesul public. (A se vedea n capitolul urmtor discuiile
privind analiza cost-beneficiu.)
n analiza unei probleme avnd ca scop propunerea de politici este posibil s se
selecteze seturi diferite de criterii, mai mult sau mai puin largi, mai mult sau mai puin
pertinente. Pentru ca formularea politicilor s fie corespunztoare, stabilirea criteriilor
utilizate e aadar o premis hotrtoare. Cum putem alege o colecie ct mai bun de
criterii? MacRae i Whittington (1997: cap. 2) propun urmtoarele reguli:
a) s folosim criterii care vizeaz scopurile mai degrab dect mijloacele;
b) s selectm un set ct mai complet de criterii, care nu las deoparte nici o
variabil relevant;
c) s nu folosim criterii care se suprapun; cci dac utilizm apoi combinaii de
criterii, riscm s numrm de dou ori acelai lucru;
d) s preferm msuri cantitative, care faciliteaz negocieri mai concrete ntre
grupurile interesate;
e) atunci cnd folosim msuri cantitative, acestea s fie clare i adecvate.

Alegerea ntre criterii. Criteriile difer ntre ele nu numai prin faptul c au surse
i justificri diferite, dar i prin coninutul sau natura lor. Astfel, avem (Keeney, apud
MacRae, Whittington, 1997: p. 78):
Mijloace i scopuri: unele criterii privesc modul de evaluare a mijloacelor pentru
atingerea unui scop, iar altele vizeaz nsui acel scop. De pild, n politicile sanitare
asigurarea accesului tuturor cetenilor la tratament medical calificat este un mijloc,
n timp ce sntatea lor este scop.
Generalitate: unele criterii sunt mai generale dect altele. Astfel, starea de sntate,
nivelul veniturilor, calitatea relaiilor personale sunt mai puin generale dect
bunstarea persoanei; iar calitatea relaiilor personale e un criteriu mai general dect
calitatea relaiilor de familie sau calitatea relaiilor de prietenie.
Msurare: un criteriu poate fi tratat ca un concept (precum cele menionate mai
devreme), n timp ce altele sunt msuri ale acelor concepte. Numrul de medici pe
locuitor sau numrul de paturi n spital ce revin la o sut de mii de locuitori sunt
indicatori care exprim msuri ale accesului la tratament medical calificat.
Temeiuri combinate, atunci cnd un criteriu general este interpretat cu ajutorul unui
criteriu care exprim un msur. De pild, bunstarea general sau interesul public
sunt pentru muli oameni concepte care exprim criterii importante, dei evident c
sunt greu de definit precis. Un criteriu precum beneficiul economic net, care poate fi
msurat precis, poate fi neles ca o operaionalizare convenabil n multe cazuri a

Criteriile care vizeaz mijloacele sunt mai atrgtoare: cci ele sunt ntotdeauna
mai concrete i mai uor de definit. E mai simplu s ne raportm la numrul de doctori
sau de paturi la un numr anumit de locuitori i s le lum drept criterii pentru starea de
sntate a cetenilor; la fel, numrul de licee n care exist laboratoare de informatic
sau procentul personalului didactic necalificat sunt criterii precise pentru a discuta despre
calitatea educaiei. ns accentul pe criterii care vizeaz scopurile chiar dac acestea
sunt mai greu de operaionalizat are anumite avantaje: a) un scop poate fi atins prin
mijloace alternative, iar accentul pe criterii privind mijloacele duce n umbr acest aspect;
b) n special n cazul politicilor cu public, criteriile privind scopurile permit o nelegere
mai bun a diferenelor de opinii ntre diferitele grupuri implicate, dar i a valorilor
comune; de asemenea, n aceste cazuri ndeosebi, c) e sprijinit procesul de negociere ntre
grupuri.
Atunci cnd criteriile nu acoper (de preferat ct mai multe dintre) variabilele
relevante, apare sentimentul unei selecii arbitrare; membrii grupurilor care favorizeaz
anumite politici pot susine c respingerea acestora e datorat prioritar nelurii n
considerare a acelor criterii care le favorizau. De pild, se poate susine c accesul redus
la nvmntul superior romnesc al tinerilor din mediul rural depinde de factori care nu
au fost luai n seam n trecut, precum oferta limitat de licee i de profiluri diferite de
cel agricol n mediul rural, sau concentrarea personalului didactic necalificat n colile
din rural. Implicarea specialitilor poate s fie un impediment n acest sens: dac ei
provin numai dintr-un domeniu de specializare, ei tind s nu in seam de criterii
relevante pentru specialitii din alte domenii. Pe de alt parte ns, numrul criteriilor nu
poate s creasc mult: de obicei, dac se lucreaz cu mai mult de cinci criterii, acestea
sunt dificil de manevrat, iar rezolvarea diferendelor devine prea laborioas. E
recomandabil de aceea: a) nainte de selectarea criteriilor ce vor fi utilizate, s se fac
lista tuturor criteriilor considerate relevante; b) s se examineze toate variabilele
relevante ale situaiei i s se vad dac criteriile le acoper pe toate; c) s se ncurajeze

79

80

reprezentanii grupurilor interesate s produc propuneri de criterii. Legat de acest aspect


e cel al suprapunerii criteriilor: dac nu lum n seam utilizarea intenionat a ei (pentru
a da ponderi mai mari alternativelor care au un scor mai mare pe anumite variabile),
suprapunerea poate crea dificulti mari n evaluarea rezultatelor unei politici.
Msurrile cantitative faciliteaz negocieri mai concrete ntre grupurile interesate;
dar ele au i o alt consecin important: marginalizeaz acele opinii care nu se bazeaz
pe o analiz atent i profesionist a problemei. Astfel de criterii solicit expertiz tehnic
ridicat i, deci, au drept consecin creterea rolului analitilor. ntr-un climat al
elaborrii politicilor precum cel de la noi din ar, pesemne c acest aspect merit s fie
accentuat.
E de preferat ca msurile cantitative la care apelm s fie clare i adecvate. Ceea
ce apare ca expresie a unor preferine pur subiective poate s dobndeasc, n anumite
contexte, o semnificaie deosebit. De exemplu, gradul de satisfacie sau mulumire sau
(cel mai adesea) de insatisfacie sau nemulumire a populaiei fa de politicile promovate
de guvernare i pe care l indic sondaje profesioniste de opinie poate fi un criteriu
important pentru aprecierea unei situaii de formulare a unei politici. Judecile pe care le
fac experii din anumite domenii sunt ns mult mai adecvate pentru evaluarea unor
situaii. De aceea, aceste judeci, chiar dac nu sunt exprimate n termeni cantitativi, pot
fi luate ca temei al aprecierilor difereniate ale politicilor propuse. (Un rol important l au
metodele propuse de economiti, de exemplu metoda analizei cost-beneficiu. O vom
discuta mai pe larg n capitolul urmtor.)

Alegerea unei politici presupune examinarea alternativelor, compararea lor. E


necesar s distingem ntre mai multe procese care sunt implicate n acest loc: 1)
generarea alternativelor; 2) acceptarea i respingerea alternativelor; i c) formularea
unei liste scurte de alternative.
Generarea alternativelor. Atunci cnd o problem intr pe agend, ea se
situeaz undeva ntre urmtoarele dou cazuri:
1) Problema intr pe agend odat cu soluii concrete, bine specificate ale ei: odat
cu problema se cunosc precis i politici care s o soluioneze. De multe ori
politicile fr public sunt astfel; dar acelai lucru se ntmpl i cnd n situaii
particulare un grup implicat sau o coaliie de susinere reuete s impun o
anumit modalitate de abordare a problemei i avanseaz o politic clar.
2) Problema intr pe agend mai degrab ca un ideal general, puin specificat (de
exemplu: nlturarea abandonului colar; reducerea srciei; reducerea omajului).
n acest caz ea trebuie s fie elaborat astfel nct s fie produse obiective i
alternative concrete.
Procesul de specificare a problemei n vederea generrii de alternative are dou
aspecte: 1) identificarea tipurilor de politici admisibile; 2) n interiorul fiecrui tip,
specificarea alternativelor. De exemplu, n problema abandonului colar un tip de
alternative e cel care se concentreaz pe sprijinirea familiilor cu probleme; alt tip se
concentreaz pe activitatea colilor de atragere a elevilor; un altul, pe politicile celei de a
doua anse pentru cei care au abandonat coala i doresc s i completeze educaia.

Fiecare din aceste tipuri sugereaz anumite politici specifice, care vor putea fi apoi
elaborare i specificate adecvat. Unii autori numesc tipurile de alternative nelese ca
politici schiate n mare, mai curnd dect ca politici elaborate n detaliu
protoalternative (Weimer, 1993).
Cum ajunge o alternativ s fie considerat ca o opiune posibil? Cum ajung
actorii implicai n elaborarea unei politici s ia n considerare o alternativ? Trei surse
sunt cele mai comune: a) alternativa este dat; b) alternativa apare n procesul de
analiz a problemei aflate pe agend; c) alternativa apare ntr-un proces specific de
producere creativ.
Unele alternative sunt date: atunci cnd o problem apare pe agend este
posibil, aa cum am vzut, ca o opiune de politic n vederea soluionrii ei s existe
deja. Dar i un alt caz este foarte important: acela n care problema respectiv este veche;
ea a mai primit o soluionare i deci exist o politic practicat efectiv pn n acel
moment. Aceast opiune de a continua s faci ceea ce ai mai fcut este indicat adesea
ca una dintre cele mai demne de considerat alternative: chiar dac ea nu este cea mai
bun iar reintrarea problemei pe agend probeaz acest lucru ea s-a dovedit n mare
msur satisfctoare; ea nu este optim, ns asigur o anumit soluionare a problemei.
Aa cum vom vedea n capitolul urmtor, n care vom discuta modelul incremental al
deciziei, alternativa practicat deja are nc un rol important: ea face ca multe dintre
celelalte alternative luate n considerare s difere numai ntr-o mic msur,
incremental de aceasta. O nou opiune, conform acestui model al deciziei, are anse
mai mari s fie aleas dac promoveaz numai schimbri mici fa de situaia existent.
Exist i un alt mecanism prin care o alternativ poate s apar ca fiind dat: ea este
sau a fost practicat n alt loc, n alte instituii sau societi, n situaii similare. Vom
discuta mai pe larg acest caz n paragraful urmtor.
Analiza sistematic a problemei ajunse pe agenda public duce la cunoaterea mai
n amnunime a caracteristicilor acesteia. Cauzele unor fenomene precum omajul,
veniturile mai reduse ale femeilor n raport cu cele ale brbailor, abandonul colar etc.
pot s fie astfel studiate mai atent. Evidenierea unor astfel de caracteristici ale problemei
nu nseamn ns c au fost formulate i alternative de soluionare a ei; generarea
politicilor prin care ea va fi modificat este e etap care abia ncepe. S presupunem c
analiza abandonului colar duce la concluzia c acesta afecteaz cel mai mult fetele din
comunitile rrome. Desigur c atunci suntem numai n faa unei corelaii, care ne indic
o direcie n care ar trebui s se ndrepte politicile care urmresc reducerea abandonului
colar, dar nu i o politic efectiv. S accentum ns c aceste rezultate ale analizei (cel
mai adesea realizate de experi) deschid drumul formulrii alternativelor de un anumit tip.
Nu de puine ori alternativele apar ntr-un proces specific de producere creativ.
De aceea, ncurajarea cercetrii creative a problemei este o cale important de generare a
alternativelor. Activitile pe care cei mai muli le desfurm sunt rutiniere: organizaiile
n care lucrm dezvolt procedurile lor clare de aciune, din care e greu s ieim (iar
adesea nu avem nici un stimulent n acest sens dimpotriv!); soluiile practicate deja ne
fac s vedem realitatea din perspectiva lor. De aceea, generarea unor alternative noi este
un proces creativ, care rupe abloane i ne face s vedem lucrurile ntr-o alt perspectiv.
Un exemplu care se d adesea este urmtorul (MacRae, Whittington, 1997: p. 118): pn
n anii 50, se considera c principalele cauze ale accidentelor de main erau legate de
ofer neatenia, necunoaterea regulilor, nerespectarea lor, consumul de buturi

81

82

c) Analiza alternativelor

alcoolice etc. ncepnd cu anii 50 o nou abordare a nceput s ctige teren: nu numai
oferul, ci i autovehiculul poate fi de vin. Ca urmare, guvernele au nceput s dea
reglementri privind sigurana acestuia. Astzi, cnd aceast abordare este comun, pare
ciudat c nimeni nu se gndise nainte la msuri n acest sens: dar, aa cum am vzut,
modurile dominante de a vedea lucrurile pot s ne orbeasc ntr-att nct s fie nevoie de
o abordare creativ pentru a produce o alternativ nou.
Exist patru surse ale soluiilor noi, obinute creativ (Hogwood, Gunn, 1984,
2000: 10.2): i) persoanele creative: o persoan aflat ntr-o instituie guvernamental pe
o poziie de decizie ar proceda nelept dac ar avea grij ca persoanele angajate pe poziii
de pe care particip la formularea politicilor s fie creative; ii) transferul de politici este o
cale important (o vom discuta mai pe larg n paragraful urmtor); iii) progresul tehnic:
s ne gndim numai la tehnologia informaional care a deschis oportuniti, de nebnuit
n urm cu civa ani, privind obinerea i prelucrarea datelor sau modelri folositoare n
generarea de noi soluii; iv) se apeleaz la tehnici sistematice, organizaionale de
ncurajare a creativitii. Vom discuta dou astfel de mecanisme: brainstormingul i
metoda Delphi.
Brainstormingul (furtun de idei) const n organizarea unor sesiuni n care un
numr de participani (ntre cinci i doisprezece membri) sunt stimulai s produc noi
puncte de vedere cu privire la o problem. Critica i evaluarea acestor puncte de vedere
este inut la minim, tocmai pentru a nu inhiba orice fel de idee nou. Abia ntr-o etap
ulterioar aceste idei sunt evaluate, cele mai interesante urmnd s fie elaborate mai
departe. De bun seam, nu exist nici o certitudine c printr-un brainstorming se vor
produce numai idei bune (i nici mcar c se va produce vreo singur idee bun); ns el
poate evidenia alternative noi de abordare a unei probleme.
Prin metoda Delphi este stimulat creativitatea individual. Atunci cnd mai
multe persoane se strng ntr-un grup (aa cum e cazul n brainstorming) e posibil ca
unele s nu reueasc s i formuleze punctele de vedere (cele care sunt mai introvertite
sau cele care au un status mai jos); ca urmare, se vor obine numai idei care exprim
poziiilor acelor membri ai grupului care sunt extrovertii ori au un status mai ridicat.
Metoda Delphi ncearc s depeasc aceast limitare. Ea const n selecionarea unui
numr de experi crora li se trimit individual chestionare privitoare la situaia dintr-un
anumit domeniu. De obicei li se cere s i exprime argumentat punctul de vedere cu
privire la mai multe posibiliti de atingere a unui anumit obiectiv, ntr-un anumit timp.
Rspunsurile sunt analizate de organizatori, iar experilor li se trimite rezumatul analizei;
ei pot s i revizuiasc estimrile n funcie de argumentele formulate (uneori exist mai
multe runde de analiz). Avantajul metodei const n obinerea unor predicii exacte,
necesare atunci cnd sunt luate decizii privind politici pe termen mai lung.
Acceptarea alternativelor. De cele mai multe ori, procesul de cutare a
alternativelor nu se poate ntinde pe o perioad foarte ndelungat: contrngeri de timp,
necesitatea alegerii unei alternative fac ca el s fie stopat la un moment dat. Ct de multe
alternative sunt la dispoziia analitilor i decidenilor? n practic, numrul lor este redus
(iar de multe ori, aa cum susin incrementalitii, alternativele disponibile difer doar
puin de cea practicat efectiv). Mai mult, dintre toate alternativele care au fost produse,
numai unele sunt supuse unei analize mai atente.

organizaiei. De asemenea, majoritatea organizaiilor i dezvolt ceea ce s-ar numi


propria lor nelepciune convenional i de aceea multe dintre opiuni sunt literalmente
de neconceput. Anumite opiuni vor asociate cu anumite personaliti. Grupuri att din
interiorul ct i din exteriorul organizaiei pot cuta s-i impun propria poziie,
eliminnd astfel anumite opiuni. n ultim instan, membrii-cheie vor desconsidera pur
i simplu unele dintre opiuni. (Hogwood, Gunn, 1984; 2000: pp. 185 186)

Aadar, dintre alternativele formulate, numai unele supravieuiesc. Ce face ca acestea s


rmn pe lista celor care nu vor fi desconsiderate? Dup J. Kingdon (1995: pp. 129 137) trei sunt condiiile minimale pentru ca o alternativ s supravieuiasc:
a) fezabilitatea tehnic;
b) congruena cu valorile membrilor grupurilor implicate;
c) anticiparea constrngerilor viitoare (constrngeri de buget, acceptarea de ctre
public, acceptarea de ctre politicieni).

Pare s existe o supoziie larg rspndit potrivit creia aria soluiilor alternative avute n
vedere de autorii politicilor este n mod obinuit una foarte restrns. Singurele opiuni
care ajung pe agend pot fi doar cele care au susintori influeni n interiorul

Multe idei sunt respinse nu pentru c nu sunt bune, ci pentru c politicile


construite pe baza lor nu sunt ndeajuns de bine elaborate sau nu par s fie aplicabile. De
asemenea, atunci cnd o alternativ nu este concordant cu valorile susinute de membrii
grupurilor interesate, ea nu are anse ridicate s supravieuiasc. Desigur, uneori membrii
acestor grupuri au valori diferite. Adesea exist un consens general asupra unei valori, n
timp ce n cazuri concrete ea este interpretat diferit de acetia. De exemplu, ideea
reducerii mrimii sectorului public pare s exprime o valoare mprtit n societatea
noastr de cele mai importante grupuri care se manifest public. Dar n cazuri particulare
ea este respins cu putere: de exemplu, n privina privatizrii unor mari regii autonome,
sindicatele i muli oameni politici s-au opus cu for. Al treilea set de teste pe care
trebuie s le treac o alternativ pentru a supravieui este acela de a satisface constrngeri
viitoare. n primul rnd, dac ea implic cheltuieli ridicate, mai mari dect cele pe care
decidenii pot s le asigure, alternativa are mici anse de a fi promovat. Multe dintre
alternativele considerate ca bune sau chiar ca necesare n nvmnt sau n sntate nu au
putut fi meninute datorit costurilor ridicate pe care le impuneau. n al doilea rnd,
alternativa trebuie s se poat impune ca acceptabil public, deci ca acceptabil pentru
cele mai importante grupuri implicate. Uneori acest lucru nu e posibil: orice politic
afecteaz negativ unele grupuri; de aceea, este necesar s se atrag un sprijin puternic din
partea celorlalte. n sfrit, o alternativ trebuie s poat fi acceptat de ctre politicieni:
multe alternative bune sunt eliminate pentru c specialitii nu gsesc cile de a le face
acceptabile de public sau de politicienii alei sau de cei numii. Altele sunt inute n via
n sperana c n viitor climatul politic se va schimba. Alegerea unei alternative depinde
mult de capacitatea de a convinge conducerea unui minister, a unei primrii sau jumtate
plus unu din membrii unei comisii a parlamentului.
Lista scurt de alternative. Procesul de acceptare a unor alternative i, corelat,
cel de respingere a altora, duce la producerea unei liste scurte de alternative, care vor fi
apoi supuse unei analize mai atente, comparrii i, n final, seleciei dintre ele a politicii
urmate. Nu este nevoie ca n urma acestui proces de formulare a listei scurte toi
specialitii s fi czut de acord asupra unei singure alternative; mai curnd, ei propun
decidenilor un set de alternative care satisfac, mai mult sau mai puin, criteriile pe care ei
le consider relevante. Odat cu aceast list de alternative, sunt propuse i anumite

83

84

moduri de a gndi politicile ntr-un anumit domeniu. Aa cum subliniaz Kingdon (1995:
p. 144), aceast list nu indic ns i un consens asupra unei anumite politici: mai
curnd, ea subliniaz c se poate cdea de acord asupra ctorva propuneri, dintre care se
va putea apoi alege politica promovat.

Vizeaz nvarea
n ce privete:

viabilitatea interveniei
prin politici sau
configurarea
implementrii
politicilor

construcia social a
unei politici sau a unue
probleme

strategia privind modul


de a susine o politic
sau o problem

Centrare pe:

instrumentele
politicilor sau
configurarea
implementrii

domeniul politicilor,
obiectivele politicilor

fezabilitatea politic i
procesul politic

Poate duce la:

nelegerea surselor
eecului politicilor sau
mbuntirea
capacitii politicilor de
a atinge scopurile
propuse

schimbarea ateptrilor
privind obiectivele
politicilor, sau
redefinirea acestor
obiective

o susinere mai
complex a unei
politici sau a unei
probleme

Precondiii:

o nelegere mai bun a


instrumentelor
politicilor i a
implementrii acesteia,
bazate pe experien
sau pe evaluare formal

mbuntirea
nelegerii problemei
sau schimbarea
opiniilor fundamentale
privind domeniul de
aplicare a politicii

contientizarea
evoluiilor politice
viitoare i a factorilor
care le afecteaz

Indicatori:

reconfigurarea politicii,
cu schimbarea
instrumentelor de
aplicare a ei:
stimulente, penalizri,
asisten, finanare etc.

redefinirea politicii, cu
schimbarea
obiectivelor sau
domeniului ei de
aplicare: direcia
politicii, grupurile int,
drepturile conferite etc.

schimbri n strategia
aprtorilor politicii:
noi zone de discuie,
noi argumente, noi
tactici de a atrage
atenia asupra
problemei sau politicii

Se poate confunda
cu:

aparenta nvare
constnd n postularea
unei presupuse
superioriti a unui
instrument; mimare

redefinirea politicii
care nu e legat de
schimbarea opiniilor
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii

schimbri
ntmpltoare n
strategia politic,
nelegate de nelegerea
dinamicii politice

Necesit dovezi
privind:

o mai bun nelegere a


instrumentelor politicii
i a implementrii

schimbri n opiniile
fundamentale privind
domeniul de aplicare a
politicii

contientizarea
relaiilor dintre
strategia politic i
fezabilitatea politic

d) nvarea i transferul de politici


Sursele unor noi alternative, precum i criterii de apreciere a acestora, se gsesc
uneori n afara mediului politic n care se produce formularea politicilor. Alte instituii,
alte primrii, alte guverne aflate n situaii similare pesemne c au formulat deja politici
pentru a soluiona probleme similare. Dac acele politici merg, atunci atractivitatea
acestora pentru decideni este mare. Aa cum spunea la un moment dat fostul ministru
polonez de finane L. Balcerowicz, rezumnd ntr-un fel situaia n care se gsesc rile
foste socialiste, Polonia este prea srac pentru a face experimente. Vom urma de aceea
modelele care merg.
Preocuprile cu care oamenii obinuii se adreseaz guvernelor educaie,
protecie social, asisten medical, sigurana pe strzi, un mediu curat, o economie
sntoas sunt comune pe multe continente. ntr-un domeniu de aplicare a politicilor
sunt multe lucruri comune ntre state ca i n interiorul frontierelor naionale. Ne ateptm
ca n coli copii s nvee s scrie i s citeasc; ne ateptm ca protecia social s apere
de srcie persoanele n vrst; ne ateptm ca inspectorii sanitari s previn rspndirea
bolilor contagioase. E mai uor s observm asemnri ntre politicile practicate n
acelai domeniu n ri diferite dect s gsim asemnri ntre protecia social i
politicile privind aprarea sau mediul ntr-o anumit ar.
Confruntai cu o problem comun, decidenii din orae, administraiile locale
sau naionale pot s nvee din felul n care omologii lor au rspuns n alte pri. Mai mult
dect att, se nate posibilitatea ca decidenii s trag nvminte care s-i ajute s
abordeze mai bine propriile lor probleme. Dac lecia este pozitiv, politicile care merg
sunt transferate, cu adaptrile necesare. Dac este negativ, cei interesai nva ce s nu
fac, urmrind greelile altora. (Rose, R., 1991: p. 4)

Cum sunt trase nvminte. Aa cum arat R. Rose, nvmintele pot fi


pozitive sau negative. Dar ele se mai pot clasifica i altfel, innd seam de coninutul lor.
Putem distinge ntre: 1) nvminte privind politicile; 2) nvminte privind procesul
politic. nvmintele privind procesul politic se concentreaz asupra strategiilor de
susinere a ideilor politice i de atragere a unei probleme pe agend. Cele privind
politicile au ca obiect coninutul acestora: probleme, obiective, instrumente, mecanisme
de implementare. La rndul lor, ele sunt de dou feluri: a) instrumentale vizeaz leciile
pe care le tragem privind viabilitatea instrumentelor utilizate sau a mecanismelor de
implementare a unei politici; b) sociale vizeaz leciile pe care le tragem privind
construcia problemelor sociale, domeniul de aplicare a unei politici, obiectivele acesteia
(May, 1992).
nvminte privind politicile
instrumentale

sociale

nvminte
privind procesul
politic

(Dup May, 1992: p. 336.)


Transferul de politici. Transferul de politici este un fenomen tot mai obinuit.
Vechea vorb a Ecleziastului Nimic nu este nou sub soare dobndete un sens nou
n acest mecanism complex prin care procesul politic dintr-un loc servesc decidenilor din
cu totul altul.
Transferul de politici este procesul prin care cunotinele despre politici,
structurile administrative, instituiile i ideile dintr-o cadru politic (prezent sau
trecut) sunt folosite pentru dezvoltarea politicilor, structurilor administrative,
instituiilor i ideilor dintr-un alt cadru politic.

85

86

(Dolowitz, D.P., Marsh, D., 2000)


Transferul de politici nu este desigur un fenomen nou; cele promovate n anumite
ri au reprezentat i reprezint modele pentru politicile promovate n altele. Politicile din
S.U.A. au fost transferate n mare msur n Marea Britanie; cele promovate n Suedia au
reprezentat modelul de politici social-democrate n multe alte ri; iar Japonia e un model
pentru tigrii economici din Asia de Est. La un alt nivel, cel local, transferul de politici
este o practic obinuit, chiar i la noi n ar. n ultimul deceniu ns el a cptat
proporii foarte mari. Cum se explic acest lucru? Dup W. Parsons (Parsons, 1995: pp.
234 236), principalele motive sunt:
procesul de globalizare, care face ca n ri diferite ageniile guvernamentale s se
confrunte cu probleme tot mai similare;
dezvoltarea comunicaiilor;
existena organismelor internaionale (de exemplu, europeneizarea proceselor
naionale de elaborare i aplicare a politicilor).
Caracteristicile globalizrii politice:
1. Complexitate i diversitate: nu numai aprarea i relaiile internaionale, dar i
probleme precum asistena, drogurile, mediul sunt probleme cu impact
internaional.
2. Structuri puternice de interaciune: statele naionale interacioneaz la un
nivel mai nalt i n domenii mai extinse.
3. Permeabilitatea statului naional: agenda naional de politici este mai
deschis dezvoltrilor din alte ri; ca un corolar, statul naional e mai puin
capabil dect a fost n trecut s i controleze agenda.
4. Schimbri rapide i n cascad: nu numai c schimbrile sunt rapide, dar ele
afecteaz tot mai multe probleme.
5. Fragilitatea ordinii i a guvernrii: comunitatea internaional e mai fragil
dect statele naionale; n ce privete politicile, aceasta nseamn c dei
agenda este global, decizia i implementarea rmn locale. Dar globalizarea
aduce un rol crescut al companiilor transnaionale, organizaiilor
transnaionale i relaiilor transguvernamentale n acest proces.

2. Cine este implicat n transfer? n funcie de natura problemei, de contextul politic n


care se formuleaz politicile, pot fi implicai oficiali alei; funcionari publici;
consultani; instituii diverse, inclusiv corporaii internaionale sau instituii
supranaionale; un rol important l pot avea valorile dominante n societate etc.
3. Ce este transferat? Uneori sunt transferate unele componente ale coninutului
politicilor (instrumente, obiective etc.); alteori nvmintele sunt negative.
4. De unde se face transferul? El se poate face fie apelnd la experiena trecut, fie la
cea prezent din ar sau din alte ri. Uneori o primrie nva mult de la ce fac alte
primrii din ar sau chiar de la ce a fcut chiar ea n trecut (la noi, de pild n
perioada interbelic).
5. n ce grad se face transferul? Cel puin modaliti pot fi identificate:
Copiere: Adoptarea, mai mult sau mai puin intact, a programelor deja aplicate n
alte locuri.
Emulaie: adoptare, cu ajustri acolo unde este cazul, a unui program deja aplicat n
alt parte.
Hibridizare: combinare a elementelor din programe care sunt aplicate n mai multe
locuri.
Sintez: combinarea unor elemente familiare din programe aplicate n mai multe
locuri.
Inspiraie: programele aplicate n alte pri sunt stimulente intelectuale pentru
dezvoltarea unui program nou, ns fr analog n alt parte.
(Dup Rose, 1991: p. 22.)
6. Ce constrngeri trebuie s ndeplineasc transferul? Nu se poate aplica o politic
gndit pentru un context politic ntr-altul foarte diferit; de aceea e necesar s se
analizeze atent coninutul politicii, ct i reacia publicului, precum i a politicienilor
la aceasta. (Avem desigur multe exemple n acest sens: bunoar, introducerea unei
noi legislaii privind relaiile homosexuale sau unele politici de stabilizare
macroeconomic.)
7. Cum poate s eueze transferul? Cea mai comun cauz e desigur cea a unui transfer
neadecvat situaiei concrete; dar transferul poate eua i dac nu este fcut complet,
sau dac nu este uniform (cnd, de pild, de iau eclectic elemente din politici diferite,
practicate n ri diferite).

(McGrew, apud Parsons, 1995: p. 235.)


Transferul de politici poate fi analizat pe urmtoarele coordonate (Dolowitz, D.P.,
Marsh, D., 2000):
1. Care este motivaia transferului? Uneori transferul se face ca rspuns la constrngeri
foarte puternice (manifestate prin impuneri directe, sau prin intermediul unor grupuri
de presiune foarte puternice, sau la cererea expres a experilor (de pild, n situaii de
dezastre naturale). Alteori transferul este rezultat al voinei interne a decidenilor din
agenia respectiv. Cele mai multe cazuri se situeaz ntre aceste extreme.

87

Transferul nu se face automat, ci n pai (Rose, 1991). Primul este acela de a


examina programele altor agenii publice care s-au confruntat cu aceeai problem. n
primul rnd, trebuie aflate informaii privind programele acestora. Scopul nu este acela de
a deveni expert n ceea ce au fcut alii (de pild, n experiena altor ri), ci de a face rost
de idei noi, relevante pentru abordarea problemei. n al doilea rnd, ceea ce se dorete nu
e o replic identic a ceea ce s-a fcut n alt parte, ci un program care s funcioneze n
ara sau n judeul sau n oraul ori comuna respectiv. De aceea, ceea ce se transfer este
cunoaterea: general i, n acelai timp, aplicabil. Aceasta ia forma unui model al
programului care este elaborat n oarecare detaliu. De pild, atunci cnd (la mijlocul
anilor '90) s-a luat n discuie problema mobilitii studenilor romni n universiti din
Uniunea European, programul care a fost supus examinrii e fost cel numit ERASMUS.

88

Poate fi introdus la noi n ar, i anume n ce fel? Este fezabil ncercarea de a-l
introduce? Care sunt cerinele privind coninutul educaiei universitare n Romnia care
trebuie modificate pentru a avea acces la mobilitile prevzute prin acest program? Sunt
disponibile resurse financiare n acest sens? iat cteva aspecte care au constituit
elemente ale modelului politicii de aderare a Romniei la program i care a fost elaborat
n acea perioad.
Al doilea pas este acela de a crea un program nou. Exist, aa cum am vzut,
mai multe modaliti de a face acest lucru: copiere; emulaie; hibridizare; sintez; i, n
sfrit, inspiraie.
Ultimul pas prin care se nva din experiena altora este acela al evalurii
prospective. Aceasta presupune comparaii ntre politicile aplicate n momente diferite
de timp, n locuri diferite. Un exemplu comun este acela al politicilor promovate n
Uniunea European: temeiul principal al comparaiei politicilor aplicate la noi n ar cu
cele din U.E. este faptul c sperm ca la un moment dat situaia din Romnia va fi
comparabil cu situaia de astzi din acele ri.

ntrebri i aplicaii
1) Dai exemple de probleme bine structurate, mediu structurate i slab structurate.
Analizai-le potrivit celor ase criterii.
2) Care este rolul specialitilor n formularea politicilor?
3) Ce este o reea de politici? ncercai, pe baza unui exemplu concret, s identificai
componentele unei reele de politici.
4) Discutai exemple de politici pe care le cunoatei mai bine. ncercai s indicai
alternative la acea politic. Ce surs au avut alternativele?
5) Gndii-v la o alegere complex care a fost fcut n instituia dvs. ncercai s
vedei care au fost criteriile folosite i cum au fost ele combinate. Au fost ele
relevante? Au fost complete? S-au suprapus? S-au folosit msurri clare?
6) Pentru gsirea soluiilor la o problem cu care v confruntai, ncercai s folosii o
tehnic de tipul brainstorming sau de al metodei Delphi. Care este opinia dvs. privind
rezultatele obinute?
7) Dai exemple de politici adoptate n instituia dvs. care reprezint un transfer de
politici. analizai-l potrivit criteriilor menionate n text.
mergi la cuprins

CAPITOLUL 5:

RAIONALITATE I DECIZIE

Obiectivele capitolului
Scopul acestui capitol este de a introduce conceptele de raionalitate i de
decizie. Dup parcurgerea capitolului i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la
sfritul lui, vei putea:
s definii conceptele de decizie i de raionalitate;
s difereniai ntre concepiile alternative asupra ideii de raionalitate;
s distingei ntre conceptele de decizie individual i de decizie social;
s identificai situaiile n care se poate aplica modelul deciziei raionale;
s identificai diferite stiluri de luare a deciziei;
s definii modele alternative de luare a deciziilor.

Termeni cheie: raionalitate; decizie; analiz cost-beneficiu; raionalitate limitat;


incrementalism; stiluri de luare a deciziilor.

Coninutul capitolului:
a. Conceptul de decizie raional
b. Critici ale modelului deciziei raionale
c. Modele alternative ale deciziei
Teoriile care au ca obiect modul n care se iau deciziile sunt importante pentru c
ne permit s nelegem relaiile complexe n care se produc i se aplic politicile publice.
Pe baza lor vom putea s abordm cazuri concrete i s examinm comportamentul
actorilor politici, precum i multiple probleme i situaii n care este nevoie s se ia
decizii.
Etapa de decizie din cadrul procesului de formare i aplicare a unei politici
publice a primit o atenie deosebit ndeosebi n anii '50 i '60, cnd analizele se centrau
pe modelele de luare a deciziilor n cadrul organizaiilor i, ndeosebi, al instituiilor
administraiei publice. Atunci au fost elaborate principalele modele ale deciziei privind

89

90

politicile publice: cel raional i cel incremental. Ideea implicit n cele mai multe
cercetri a fost aceea c:
modelul raional are mai curnd un caracter normativ; altfel spus, el vizeaz felul
n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea s fie acceptate ca
raionale;
modelul incremental are mai curnd un caracter descriptiv: el spune mai bine
dect cel raional cum se fac realmente deciziile.
n anii '70 i n deceniile urmtoare cercetrile au urmrit s dezvolte modele alternative
de luare a deciziilor i chiar s propun modele integratoare.

a) Conceptul de decizie raional


Decizia de a urma o anumit politic public se caracterizeaz prin aceea c: 1) ea
este o etap ntr-un proces mai complex, acela de elaborare i de aplicare a unei politici
publice; 2) ea const n alegerea dintre un numr de alternative, identificate anterior, n
procesul de formare a politicilor, a uneia care e considerat potrivit ca rspuns la o
anumit problem public; 3) alegerea implic mecanisme complexe: ea nu este numai o
decizie tehnic, ci una inerent politic (Brewer, DeLeon, 1983: 179).
Vom ncepe cu decizia individual; apoi vom extinde analiza la alegerile
colective.
Modelul actorului individual raional. Acest model presupune c persoana
individual:
1) i-a stabilit scopurile, obiectivele pe care vrea s le ating:
2) are la ndemn diferite mijloace pentru a atinge acele scopuri.
n acest model, distincia dintre mijloace i scopuri este esenial pentru
nelegerea comportamentului de decizie al persoanei individuale. Scopurile se presupune
c sunt date, sunt alese de persoan nainte ca ea s se angajeze n procesul de decizie.
Sarcina care se afl n faa ei este de alt natur: ea trebuie ca, dintre toate mijloacele pe
care le are la dispoziie pentru a-i ndeplini scopurile propuse, s le aleag pe acelea care
sunt cele mai eficiente: cele care permit cel mai bine atingerea scopurilor. Dac o
persoan alege acele mijloace, atunci ea se comport raional.
Raionalitatea instrumental: comportamentul raional const n alegerea
mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea scopurilor propuse.
Potrivit acestui model de alegere, ntotdeauna cnd este pus n faa unei situaii
de decizie, persoana individual (actorul raional):
are date anumite obiective, scopuri;
are la dispoziie un numr de opiuni (alternative);
are la dispoziie un set de criterii cu ajutorul crora s evalueze alternativele date;
poate s ordoneze aceste alternative n funcie de criteriile avute;
poate s aleag ntre alternative pe cea mai bun, adic pe cea care permite cel
mai bine atingerea obiectivelor, scopurilor date;
n orice situaii similare, ea poate s fac decizii similare.

91

De pild, presupunem c o persoan are de ales ntre dou alternative, a i b. Ea tie c


prima alternativ produce rezultatul r1, iar a doua produce rezultatul r2; i mai tie c
valoarea primului rezultat e mai mare dect valoarea celui de-al doilea. Atunci nu va fi
nici o dificultate ca ea s aleag alternativa a:
a
r1
b

r2

r1 > r2
Aadar: a > b.
S observm c n acest exemplu ntlnim dou elemente eseniale ale procesului de
alegere. Mai nti, avem premise factuale sau descriptive: c rezultatul r1 este produs de
alternativa a; i c rezultatul r2 este produs de alternativa b. Aceste premise sunt factuale
n sensul c, n principiu, putem ca pe baza analizei a ceea ce realmente s-ar petrece dac
am adopta alternativa a (sau alternativa b) am putea s determinm dac ele sunt
adevrate sau false; dac, deci, realmente rezultatul r1 este produs de alternativa a, iar
rezultatul r2 este produs de alternativa b. n al doilea rnd avem ns o premis precum:
r1 > r2. Ea nu este factual, ci de valoare: fiindc acceptarea ea nu depinde de ceea ce se
ntmpl realmente sau nu, ci de altceva anume de criteriile pe care noi le acceptm
pentru a stabili c un anumit rezultat este mai bun dect un altul.
Nu de puine ori jurnalitii sunt tentai s adopte acest model al alegerii raionale:
ei presupun c oamenii politici, persoanele care ocup funcii de conducere importante n
structurile statului au capacitatea de a se comporta ca actori raionali atunci cnd aleg o
anumit politic public. Pentru muli votani, este mai confortabil s presupun c
primul ministru sau minitrii au la dispoziie ntreaga informaie relevant pentru a
decide; c au detectat opiuni ntre care s aleag, iar ntre acestea se gsete i cea care e
cea mai bun pentru comunitate (Axford et al. 1997: 421).
Acest model al comportamentului raional este exemplificat, dup unii autori, n
dou mari domenii ale activitii umane: n economie i n administraie. Omul raional,
aa cum este el descris de economiti, este cel: a) interesat n promovarea propriilor
interese; b) capabil s obin ntreaga informaie necesar (informaie perfect); c) nu are
limitri n procesarea acestei informaii; d) poate compara alternativele (i dispune de
toate alternativele relevante); e) alege cea mai bun alternativ (este maximizator). Acest
om economic poate fi comparat cu omul birocratic: cel care lucreaz n administraia
public. n birocraiile moderne, autoritatea este ierarhic: deciziile se iau ntr-un lan
precis construit de supra ordonare i de subordonare. Autoritatea este impersonal, iar
ntreaga activitate se bazeaz pe aplicarea unor proceduri i reguli precise. Un birocrat
decide aplicnd metodic, raional aceste reguli n cazuri particulare. Teoria clasic a
birocraiei (unul dintre principalii ei promotori a fost sociologul german Max Weber) se
bazeaz pe o distincie esenial: politicienii sunt cei care stabilesc scopurile guvernrii;
birocraii le aplic altfel zis, ei caut s gseasc cele mai potrivite mijloace pentru a le
realiza. Activitatea lor corespunde deci definiiei raionalitii instrumentale.
Modelul deciziei raionale aplicat n cazul unor organizaii sau agenii
guvernamentale se poate caracteriza n acelai fel; n plus ns trebuie construite criteriile
sociale de alegere ntre alternative i, pe baza lor, ordonarea social a acestora. n ambele

92

cazuri comportamentul se consider c este raional i comprehensiv: decizia e luat pe


baza unei analize comprehensive, detaliate a situaiei de alegere.
Un exemplu de alegere complex. S presupunem c n oraul X exist un
combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, i care produce mari pierderi. n faa
decidenilor locali, precum i a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune
problema alegerii ntre trei alternative:
(a) s pstreze status quo-ul, adic s se continue subvenionarea din bugetul statului
a pierderilor. n acest fel, cei 12000 de salariai ai combinatului vor avea un venit
mediu lunar de 1 milion de lei.
(b) s nchid o parte a combinatului, asigurnd astfel un salariu mediu de 1,5
milioane de lei pentru 7000 de salariai.
(c) s ofere programe de reconversie profesional pentru persoanele din combinat,
astfel nct n medie un numr de 10000 persoane vor putea s i asigure un venit
de 1 milion de lei pe lun (fie n combinat, fie gsindu-i noi slujbe n afara
acestuia).
Dac msurm eficiena acestor trei alternative prin veniturile asigurate, observm
c prima produce ca rezultat (r1) un venit lunar de 12 miliarde de lei; rezultatul celei de-a
doua (r2) este un venit lunar de 10,5 miliarde de lei; iar rezultatul celei de-a treia (r3) este
un venit lunar de 10 miliarde de lei. Ca urmare, politica de a pstra status quo-ul este cea
care va trebui aleas.
Problema care se ridic ns acum este c cele trei politici au: 1) consecine
diferite n timp; 2) consecine diferite asupra felului n care persoanele din oraul X vor
vota partidul care este responsabil de adoptarea unei anumite politici. ntr-adevr, cea dea doua i mai cu seam a treia alternativ vor putea ca n timp s conduc la rezultate mai
bune dect prima, care n faza iniial a aplicrii are cele mai bune rezultate. Dar tot ele
antreneaz costuri electorale! Iat un exemplu de evoluie posibil:
a

rr: venit lunar de r4: venit lunar de r7: 4 locuri n


12 miliarde lei n 12 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r2: venit lunar de r5: venit lunar de r8: 2 locuri n
10,5 miliarde lei 13 miliarde lei n Camera
n 2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r3: venit lunar de r6: venit lunar de r9: 3 locuri n
10 miliarde lei n 15 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004

Cum se observ, ordinea celor trei alternative se modific, dup cum lum n consideraie
diferitele criterii pe care le avem. Astfel, dup criteriul veniturilor din anul de aplicare a
politicii (2001), ordinea celor trei alternative este:
a > b > c.
Dup criteriul veniturilor din anul 2005, ordinea lor devine:
c > b > a.
Dar dac avem n vedere efectele electorale ale acestei decizii, atunci preferina este:
a > c >b.
Aici apare o problem esenial, creia o teorie a deciziei trebuie s i dea rspuns:
ce mecanisme pot fi aplicate, pentru a face o unic alegere ntre cele trei alternative? Cum
putem agrega cele trei criterii menionate ntr-unul singur, astfel nct s se poat opta
pentru o anumit politic? Aceast problem va fi abordat pe larg n alte capitole. Aici
voi meniona numai una din dificultile care apar. S presupunem c hotrm ca, dintre
dou alternative, alternativa aleas s fie cea care e preferat sub mai multe criterii (n
cazul nostru, sub cel puin dou). Atunci avem:
1) a este preferat lui b, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
2) a este preferat lui c, ntruct sub primul i sub cel de-al treilea criteriu ea este
considerat mai bun;
3) c este preferat lui b, ntruct sub al doilea i al treilea criteriu ea este
considerat mai bun.
Ca urmare, ordinea celor trei alternative este: a este preferat lui c, care la rndul ei este
preferat lui b. Aceast ordonare respect ceea ce se numete proprietatea de
tranzitivitate a relaiei de preferin. O relaie R este tranzitiv atunci cnd: dac a este n
relaia R cu c, iar c este n relaia R cu b, atunci i a va fi n relaia R cu b. Cci, cum se
vede imediat, avem i: a este preferat lui b. E important s observm ns c atunci cnd
agregm, prin utilizarea mecanismului descris mai devreme, preferinele ntre alternative,
potrivit unor criterii independente, e posibil s ntlnim situaii n care proprietatea de
tranzitivitate este nclcat. Dar atunci nu va mai fi posibil s alegem n mod consistent o
anumit politic: fiindc relaia de preferin ntre politici devine circular. C lucrurile
stau aa se poate vedea dac modificm exemplul dat mai devreme n felul urmtor:
a

93

rr: venit lunar de r4: venit lunar de r7: 2 locuri n


12 miliarde lei n 12 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r2: venit lunar de r5: venit lunar de r8: 4 locuri n
10,5 miliarde lei 11,5 miliarde lei Camera
n 2001
n 2005
Deputailor
n
jude la alegerile
din 2004
r3: venit lunar de r6: venit lunar de r9: 3 locuri n
10 miliarde lei n 15 miliarde lei n Camera
2001
2005
Deputailor
n
jude la alegerile

94

din 2004
(Exemplul este prelucrat dup Dunn, 1986: 272 274.)
Exerciiu:
artai care este ordinea n care se pot aranja cele trei alternative, n funcie de
fiecare din cele trei criterii;
aplicai criteriul de agregare a celor trei criterii menionat mai devreme:
determinai, pentru fiecare pereche de alternative, care este cea preferat;
artai c este nclcat proprietatea de tranzitivitate a relaiei globale de
preferin.
Analiza cost-beneficiu. Exemplul de alegere complex dat mai sus ridic o
problem important: cum pot membrii unui grup interesat s compare ntre ele dou
politici atunci cnd cel puin dou criterii sunt considerate (de pild, creterile de venituri
i numrul de locuri obinute n parlament de partidul politic pe care l susin). Ea are
dou laturi:
1. Se poate gsi o msur comun a celor dou criterii?
2. Cum se pot compara ntre ele preferinele individuale?
Fiecare persoan individual, neleas ca un actor raional, are o relaie de
preferin pe mulimea alternativelor disponibile: ea prefer una alteia sau este indiferent
n raport cu ele. Cum putem s determinm ns de aici care va fi preferina social ntre
dou alternative? Putem, desigur, s atam o msur pentru preferinele individuale, o
utilitate individual a fiecrei alternative. i, aa cum am vzut, putem spune c o
persoan prefer alternativa a alternativei b dac utilitatea lui a este mai mare dect
utilitatea lui b.
Dar cum putem compara ntre ele utilitile pe care le ataeaz unei alternative
persoane diferite? Putem fi siguri c ce nseamn o utilitate de 100 de uniti pentru o
persoan nseamn acelai lucru pentru o alta? Ce poate s nsemne c o persoan A este
mai satisfcut de o politic dect o alt persoan B sau c A este mai fericit dect B?
Comparrile interpersonale de utilitate sunt greu de admis (dac n general au sens) (Sen,
1987: p. 31). Exist ns i n acest caz o modalitate de a gndi felul n care se poate alege
ntre a i b, anume o regul de unanimitate:
Criteriul Pareto: dac o alternativ a nu este preferat de nici un membru al grupului
alternativei b i cel puin un membru al grupului prefer pe b lui a, atunci alegerea
grupului va fi b.

fundamental al analizei cost-beneficiu: cnd valoarea monetar net a raportului dintre


ctiguri i pierderi ale prilor implicate se nsumeaz, o sum pozitiv justific
adoptarea politicii. O astfel de sum presupune capacitatea unitii monetare de a fi
referenial pentru comparaia interpersonal, ca o entitate neleas a avea valoare egal
pentru orice persoan implicat.
n practic este ns, necesar s agregm satisfacia pe care o au persoane diferite
sau membrii unor grupuri diferite prin aplicarea unei politici. Exist cel puin trei metode
n acest sens (MacRae, Whittington, 1997: p. 91)):
Metoda criteriilor msurabile obiectiv: de pild, Programul Naiunilor Unite
pentru Dezvoltate (PNUD) utilizeaz indicatori sociali precum sperana medie de
via, produsul intern brut, nivelul mediu de educaie etc. pentru a da o msur a
bunstrii persoanelor dintr-o anumit ar.
Metoda gradelor de mulumire sau satisfacie: n multe sondaje de opinie,
oamenii sunt ntrebai dac sunt mulumii de viaa lor sau de activitatea
politicienilor sau de relaiile n familie etc. Ei rspund pe o scal de tipul: foarte
mulumit, mulumit, nu prea mulumit, foarte nemulumit. Aceste scale sunt
folosite pentru a agrega rspunsurile; implicit se consider c putem compara
rspunsurile date de persoanele intervievate: putem s numrm cte sunt foarte
mulumite i cte sunt foarte nemulumite.
Metoda economiei bunstrii (welfare economics): potrivit acestei metode, putem
s definim ctigul n bunstarea individual prin suma de bani pe care acea
persoan ar fi dispus s o plteasc pentru a obine acea schimbare; iar
pierderea pe care o sufer persoana ar fi msurabil prin suma de bani pe care ea
ar solicita-o drept compensaie pentru acea schimbare.
Aceast metod are avantajul de a combina ntr-un singur indicator criterii
diferite: cel monetar al disponibilitii de a plti. Acest indicator este observabil public i
este msurabil: e uor s observm, de exemplu, c o persoan e dispus s plteasc mai
mult dect alta pentru a cumpra o biciclet sau un apartament de bloc. Ca urmare,
metoda nu ntmpin problema comparrilor interpersonale. Ea permite aadar evaluarea
opiunilor pentru anumite politici n funcie de costurile i beneficiile pentru persoanele
afectate.
Analiza cost-beneficiu este o metod de a pune n balan i de a evalua opiunile de
politici n funcie de costurile i de beneficiile lor.

Desigur, acest criteriu este foarte slab i nu se poate aplica dect ntr-un numr
mic de situaii (aa cum am vzut, n majoritatea situaiilor n care e implicat publicul
exist grupuri cu interese i opiuni diferite). De aceea, economitii au cutat un criteriu
care s permit unui grup s favorizeze o politic, n ciuda faptului c unii membrii ai
grupului se opun acesteia. Prin argumentele lui Kaldor i Hicks au ajuns la un criteriu
potenial paretian dup care o politic poate fi adoptat n ciuda opoziiei celor care pierd,
dac cei care ctig pot ipotetic compensa pierderile, crend o situaie n care nimeni
nu are de pierdut iar unii au de ctigat. n practic acesta a evoluat ntr-un criteriu

Ca metod general, analiza cost beneficiu cuprinde patru pai (F. Fischer
(1995: p. 36):
Este mai nti necesar stabilirea celor care pltesc i a celor care beneficiaz de
aplicarea unei politici. Poate fi vorba de grupuri sociale, zone, orae, judee sau
de ntreaga societate. n cele mai multe cazuri chestiunea este determinat de
tipul de politic avut n vedere. De pild, n cazul politicilor de recalificare
pentru omeri beneficiarii sunt uor de determinat. Beneficiar a unei politici de
mediu pentru diminuarea nclzirii planetare este populaia unei naiuni ntregi,
dac nu chiar a mai multor naiuni. De aceea, uneori se utilizeaz urmtoarea
metod: n loc s se examineze beneficiile sau costurile unei politici n relaie cu
un segment specific de indivizi, grupuri sau jurisdicii guvernamentale (precum

95

96

zonele defavorizate), analiza costurilor i beneficiilor se face la nivelul


ansamblului societii pentru un ntreg set de criterii sau preferine.
Dup identificarea grupurilor-int, trebuie atribuit valoarea monetar pentru
resurse i pentru rezultatele politicii. n majoritatea studiilor, costurile se definesc
n termenii bugetari tranai de guvernare. Cele dou categorii majore de cheltuieli
bugetare sunt reflectate n costuri materiale (echipament, cldiri etc) i
administrative (salarii etc.). Pe de alt parte, i beneficiile sunt msurate n
termeni monetari. O serie de beneficii tipice includ creterea taxelor fiscale,
productivitatea mrit i crearea de locuri de munc adiionale. Dincolo de aceste
beneficii directe, apar i beneficii care nu pot fi msurate direct. Dou exemple
clasice sunt frumuseea unor peisaje naturale i viaa omeneasc. Pentru aceste
beneficii trebuie determinat un pre-umbr, care este o procedur de a face
judeci subiective asupra valorii monetare a beneficiilor i costurilor, cnd preul
de pia nu este de ncredere sau nu este disponibil.
Cele mai multe analize cost-beneficiu trebuie s estimeze costurile i benficiile
peste timp. Echipamentele sau cldirile se pot uza, i pot pierde din valoare, n
timp ce ali itemi pot deveni mai rentabili.
Ultima etap const n calcularea raportului dintre cost i beneficiu. Aceasta este
o singur valoare numeric ce reflect relaia dintre costuri i beneficii. Dac
raportul este mai mic dect 1,00 nseamn c beneficiile sunt depite de costuri,
i invers pentru o valoare mai mare de 1,00. n raportul final, aceste raporturi
dintre costuri i beneficii pentru diferii itemi sunt prezentate ntr-un tabel i
detaliate descriptiv-narativ.
Analiza cost-beneficiu (ACB) este utilizat n numeroase cazuri: de pild, atunci
cnd se pune problema de a construi un drum nou, sau de a repara o osea, de a construi
un baraj sau un aeroport. Potrivit acestei metode, ceea ce trebuie luat n considerare sunt
costurile economice i beneficiile pe care le putem atepta ntr-o perioad de timp; iar
toate aceste costuri i beneficii se exprim n valoare monetar.
Dei analiza cost-beneficiu este larg utilizat n procesul de nfptuire a politicilor,
ea a fost criticat din mai multe perspective. De exemplu, o problem care apare imediat
este dac toi factorii relevani pot fi cuantificai i msurai n termeni monetari. De
exemplu, dac o autoritate public are n vedere construirea unui nou aeroport, atunci
trebuie calculate 1) beneficiile care decurg din faptul c aeroportul va fi localizat ntr-un
anumit loc; 2) n raport cu costurile sociale implicate: nu numai ct cost terenul
(presupunem c el trebuie cumprat); dar conteaz i probleme precum: ct de dens
populat este zona respectiv; dac nu cumva acolo era o rezervaie natural, sau erau
monumente istorice sau importante pentru comunitatea respectiv (biserica sau cimitirul
satului, de pild). Un alt exemplu: un program de sprijinire a colilor, care const n
producerea de manuale noi, n furnizarea de mobilier pentru clase i n crearea condiiilor
pentru un acces mai ridicat al copiilor la grdinie are desigur implicaii asupra calitii
activitii educative; dar este foarte greu de msurat care exact sunt acestea.
Dup Lindblom i Braybrooke (1963), pentru a fi n acelai timp raional i
comprehensiv, o decizie trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii:
1. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice o politic asupra
creia trebuie s existe un consens ntre factorii relevani implicai;

97

2. un decident individual sau colectiv trebuie s defineasc i s ordoneze


consistent1 toate obiectivele i scopurile a cror atingere va reprezenta o
rezolvare a problemei;
3. un decident individual sau colectiv trebuie s identifice toate alternativele
(= politicile) care pot contribui la atingerea fiecrui obiectiv sau scop;
4. un decident individual sau colectiv trebuie s prevad toate consecinele
care ar rezulta din alegerea fiecrei alternative (politici);
5. un decident individual sau colectiv trebuie s compare ntre ele toate
alternativele n funcie de consecinele lor n privina felului n care ele duc
a atingerea fiecrui scop sau obiectiv;
6. un decident individual sau colectiv trebuie s aleag acea alternativ care
maximizeaz atingerea obiectivului.
Matricile de decizie multidimensionale. MacRae i Whittington (1997: cap. 8)
propun modelul matricilor de decizie ca instrument pentru a alege ntre politici publice
alternative. Ideea de la care se pleac este urmtoarea: s presupunem c o agenie
guvernamental se gsete n situaia de a decide ntre mai multe obiective de atins.
Pentru fiecare din acestea, ea are la dispoziie mai multe alternative de politici. Alegerea
trebuie s in cont de mai multe aspecte sau dimensiuni ale problemei:
a) Care sunt alternativele relevante?
b) Care sunt criteriile n funcie de care se compar alternativele?
c) Care sunt persoanele sau grupurile de persoane afectate?
d) Care sunt consecinele pe diferite perioade de timp ale politicilor propuse?
Pe baza acestor patru dimensiuni, se poate construi o matrice de decizie
cvadridimensional. Fiecare csu definete beneficiile sau bunstarea: i) produs de o
alternativ; ii) conform unui anumit criteriu; iii) pentru o anumit persoan sau un anumit
grup de persoane; iv) ntr-o anumit perioad de timp. Desigur c, dac am putea s
msurm acele beneficii sau bunstarea, atunci alegerea ntre alternative ar fi simpl: ar fi
suficient s determinm care sunt beneficiile sau care e bunstarea cea mai mare i, n
consecin, s alegem acea alternativ care o produce. Numai c acest lucru este posibil
numai n puine cazuri; uneori e posibil s facem evaluri ale politicilor alternative numai
n termeni nemonetari. De aceea e nevoie de mult grij i atenie n judecile
comparative pe baza crora analistul politicilor recomand o anumit decizie.
MacRae i Whittington dau urmtorul exemplu instructiv. S ne gndim la
politicile privind persoanele infectate cu HIV i la bolnavii de SIDA (pe scurt, avem n
vedere politicile HIV/SIDA). Cele patru dimensiuni se pot reda astfel:

1
O condiie necesar pentru ca o ordonare a alternativelor sau obiectivelor s fie consistent este aceea a
respectrii tranzitivitii relaiei de preferin.

98

celelalte vizeaz drepturile i obligaiile membrilor societii. (Pentru importana acestei


distincii a se vedea Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G., 2001.)
Membrii celor dou mari grupuri difer ntre ei prin nu numai prin preocuparea
pentru costurile sociale ale unei politici. S notm faptul deosebit de semnificativ c ei
susin valori diferite: fie drepturile persoanelor infectate de a putea duce o via
normal, neblamat; fie obligaiile acestor persoane de a nu pune n pericol de infectare
alte persoane.
Dup MacRae i Whittington, dat fiind complexitatea i varietatea situaiilor
reale, e dificil s se lucreze cu o matrice att de complex; de aceea, uneori ea este
simplificat prin comasarea unora din cele patru dimensiuni. Cum se realizeaz n fiecare
mprejurare acest lucru? E nevoie, dup cei doi autori, de efort de analiz atent a
situaiei, dar i de abiliti i de ndemnare care se pot cpta numai prin experien.

Alternative:
Tratament pur: se ofer gratuit terapia antiretroviral (TAR) persoanelor
infectate (neglijndu-se posibilele efecte preventive). Acesta e punctul de
vedere cel mai rspndit.
Prevenire prin creterea activitii de testare a infectrii cu HIV; se accept c
aceast opiune duce la modificarea comportamentului persoanelor gsite
infectate. (Se accept c aceast politic va duce la reducerea rspndirii
infectrilor, dar c ea nu va ajuta persoanele infectate).
Tratament cu prevenire: astfel se combin efectele TAR cu o reducere
substanial a infectrii, cu testare voluntar i tratament gratuit.
Criterii:
Ctigul n ani de via trii (de via normal, dar i de via dureroas dup
apariia bolii) fie al persoanelor infectate datorit tratamentului; fie al
persoanelor actualmente neinfectate datorit prevenirii infectrii.
Costurile n bani ale societii pentru tratament i pentru testare.
Respectarea drepturilor la libertate i la privatitate ale persoanelor infectate.
Respectarea de ctre persoanele infectate a obligaiei de a pune ct mai puin
n pericol de infectare alte persoane.
Persoane sau grupuri de persoane afectate:
Persoanele infectate i susintorii lor (care pun accent pe tratamentul
persoanelor infectate i pe protejarea lor).
Persoane neinfectate i susintorii lor (care susin politici prin care persoanele
cu risc nalt de infectare sunt induse s fie testate).
Perioade de timp:
Efectele politicilor aplicate n fiecare perioad de timp (ani sau un numr de
ani).

b) Critici ale modelului deciziei raionale


Modelul deciziei raionale i comprehensive, dei susine intuiiile noastre c o
decizie corect ar trebui s arate ntr-un anume fel, pare totui ndeprtat de ceea ce se
petrece efectiv; de felul n care efectiv se comport decidenii, fie ei individuali sau
colectivi. Pe de alt parte, acest model al omului raional care se conduce numai dup
criteriul eficienei are un concurent redutabil n imaginea asupra omului care se ivete din
opera lui S. Freud: un om nicidecum raional, care este mai degrab mnat de pasiuni,
instinct, anxieti, incontient.
Unii autori, ntre care H.A. Simon, laureat al premiului Nobel pentru economie
datorit contribuiilor sale la studiul deciziei umane, consider c fiecare din cele dou
imagini asupra comportamentului uman spune ceva semnificativ despre noi. Dup Simon,
trebuie balansate att intelectul ct i afectul; cci "omul n organizaii este, dac nu n
ntregime raional, cel puin ntr-o bun parte astfel". ntr-adevr, spune el (Simon ),

Prima alternativ ofer persoanelor infectate tratament gratuit (suportat deci de


stat) i exprim un tip de politici n general considerate liberale. Ea ncurajeaz
persoanele s fac testri voluntare; reduce costul stigmatizrii celor care sunt deja
infectai sau au un risc mare de infectare de pild, homosexualii) prin msuri de
nediscriminare. Dar ea nu propune un efort guvernamental ridicat pentru crete numrul
celor care se testeaz i, dac sunt gsii pozitivi, s fie tratai. Cea de-a doua alternativ
urmrete exact creterea acestui numr de persoane; dar nu presupune oferirea de
subsidii pentru tratamentul celor gsii pozitivi, dup cum nu presupune o asigurare ferm
c pentru persoanele gsite pozitive se asigur confidenialitatea (politicile de acest fel
sunt adesea numite conservatoare). Cea de-a treia alternativ ncearc s combine
efectele primelor dou. Ea se bazeaz pe ideea c e n interesul tuturor s se acorde
tratament gratuit i s creasc numrul persoanelor care se testeaz, fr a fi discriminate.
S observm c cele patru criterii se pot grupa n dou mari categorii: primele
dou vizeaz consecinele adoptrii unei politici (msurabile n numr de ani de via n
plus pentru membrii societii, dar i direct n bani costurile aplicrii unei politici);

99

Comportamentul unui individ singur, izolat este imposibil s ating vreun grad
nalt de raionalitate. Numrul alternativelor pe care el trebuie s le exploreze este
att de mare, informaia de care ar avea nevoie e att de vast, nct e greu de
conceput chiar i o aproximare a raionalitii obiective. alegerea individual are
loc ntr-un mediu n care sunt multe lucruri "date" sunt premise acceptate de
subiect ca baz ale alegerii lui; iar comportamentul su este adaptativ numai n
limitele trasate de aceste lucruri "date". (Simon, 1945: p. 79)

Vom discuta n acest paragraf dou critici ale modelului deciziei raionale: 1)
faptul c el nu d seam de dificulti ale alegerii colective cristalizate n, de pild, aa
numitele teoreme de imposibilitate; 2) faptul c el admite o singur form a raionalitii
umane.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Aceast teorem, demonstrat de K.
Arrow, laureat al premiului Nobel, arat c este imposibil ca ntr-o societate democratic
decidenii s respecte condiiile teoriei raional-comprehensive a deciziei. Arrow a artat
c alegerile pe care le fac membrii unei societi democratice i care presupunem c
sunt raionale, n sensul definit mai sus nu pot fi agregate astfel nct s construim o
decizie colectiv care s fie cea mai bun pentru toi.

100

Pentru a vedea cum stau lucrurile, s lum un exemplu. Presupunem c trei


persoane, A, B, C, fac parte dintr-o comisie care trebui s decid asupra unei politici de
combatere a corupiei. Cel puin trei ci sunt disponibile: s ntreasc activitatea poliiei
(a); s nspreasc pedepsele pentru cei care sunt corupi (b); s creasc salariile
funcionarilor publici (c).
Persoanele A, B, C au ns puncte de vedere diferite cu privire la cea mai bun
politic de aplicat. Astfel, persoana A consider c cea mai bun cale este cea a ntririi
activitii poliiei; urmeaz nsprirea pedepselor pentru cei corupi, iar pe ultimul loc ar
fi creterea salariilor funcionarilor publici. Pentru B, cele trei politici sunt ierarhizate
altfel: pe primul loc este politica b, urmat de c i apoi de a; pentru persoana C,
dimpotriv, cea mai bun cale de a combate corupia este c (creterea salariilor
funcionarilor publici); urmeaz a (ntrirea activitii poliiei), iar pe ultimul loc se afl
politica b: nsprirea pedepselor pentru cei corupi. Aadar, cele trei preferine sunt:
A: a > b > c
B: b > c > a
C: c > a > b
S observm mai nti c preferinele individuale ale membrilor grupului sunt toate
tranzitive. Acum, s ncercm s agregm cele trei preferine, pentru a obine o preferin
social (a grupului). Vom lua urmtoarea procedur de agregare a preferinelor:
comparm alternativele dou cte dou; dac una e preferat celeilalte de cel puin doi
membri ai comisiei, atunci ea va fi alternativa aleas de comisie. (n fond, presupunem c
n comisie se alege potrivit regulii majoritii.) Obinem:
a > b (fiindc att A ct i C prefer pe a lui b)
b > c (fiindc att A ct i B prefer pe b lui c)
c > a (fiindc att B ct i C prefer pe a lui b)
Ca urmare, preferina grupului va fi urmtoarea:
a>b>c>a
Aadar, relaia > de preferin social nu este tranzitiv, fiindc dei a > b i b > c, nu
avem, cum ne-am atepta potrivit proprietii tranzitivitii, a > c, ci dimpotriv c > a;
mai mult relaia de preferin social este ciclic. (S ne aducem aminte de un exemplu
anterior, privitor la un ora n care exist un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat
i care produce mari pierderi; aplicnd aceeai procedur de agregare a preferinelor,
ajungeam de asemenea la nclcarea tranzitivitii preferinei!)
Consecinele sunt evidente dac ne gndim c situaia n care se afl membrii
grupului este una de votare. Dac ncercm s aplicm regula majoritii, observm c
orice alternativ am vrea s alegem, exist o majoritate de membri ai grupului care
prefer o alt alternativ dect aceasta. Dac vrem s alegem, de pild, alternativa a,
atunci majoritatea compus din B i C prefer o alt alternativ anume c lui a; i
analog n celelalte cazuri. Obinem astfel ceea ce se cheam paradoxul votantului: prin
agregarea unor preferine tranzitive parvenim la o relaie intranzitiv de preferin
social. Ceea ce este grav cu aceast relaie de preferin social e faptul c ea nu ne
permite s facem nici o alegere; n acest sens ea exprim inconsistena, ori iraionalitatea
alegerii sociale.
Exemplul nostru sugereaz c este posibil ca indivizii s aleag raional, dar
majoritatea s nu poat s ajung la o alegere colectiv raional. Ceea ce dovedete
teorema lui Arrow este c este imposibil s se aplice proceduri democratice (precum

regula majoritii) pentru a obine decizii colective care respect proprietatea


tranzitivitii.
Teorema lui Arrow se bazeaz pe cteva supoziii: mai nti, le admite c grupul
care decide are cel puin doi membri, care trebuie s aleag ntre cel puin trei alternative.
n al doilea rnd, Arrow formuleaz patru condiii pe care el le consider rezonabile n
orice procedur democratic de decizie:
1. Domeniul nelimitat: membrii grupului pot s aib orice fel de preferine ntre
alternative; nu exist nici un fel de restricii asupra preferinelor pe care i le
formeaz persoanele individuale.
2. Criteriul Pareto: alegerile colective trebuie s reflecte alegerile individuale;
dac cel puin un membru al grupului este mpotriva alegerii unei alternative,
atunci aceasta nu poate reprezenta alegerea colectiv.
3. Independena alternativelor irelevante: alegerea colectiv ntre dou
alternative depinde de preferinele individuale ntre acestea.
4. Condiia de nedictatur. Nu exist nici un membru al grupului care s
determine rezultatul alegerii colective, impunndu-i preferinele sale asupra
celorlali.
Condiia domeniului nelimitat are o interpretare politic evident: nu avem
dreptul s punem vreo limit asupra felului n care o persoan i alege propria relaie de
preferin. Astfel, ea apare ca o cerin liberal de admitere a oricrui plan de via pe
care o persoan individual dorete s l adopte. Criteriul lui Pareto, la rndul lui,
exprim o cerin politic democratic: aceea ca alegerile colective s dea seam de ceea
ce doresc cetenii. Independena alternativelor irelevante este n fond un mod de a
formula opiunea pentru democraie: orice alegere social trebuie s se ntemeieze pe
preferinele individuale. Condiia de nedictatur este direct n acelai sens: dac vrem s
trim ntr-o democraie, atunci nu putem accepta ca un anumit membru sau anumii
membri ai societii s i impun preferinele asupra acesteia.
Teorema de imposibilitate a lui Arrow. Nu exist nici un mod de agregare a
preferinelor individuale care s satisfac simultan:
condiia domeniului nelimitat;
criteriul Pareto;
criteriul de independen a alternativelor irelevante;
condiia de nedictatur.
Semnificaia teoremei este remarcabil. Cci, pe de o parte, cele patru condiii par
acceptabile i exprim valori dezirabile; dar, pe de alt parte, teorema susine c ele nu pot
fi implementate mpreun. Mai tare zis, potrivit acestei teoreme democraia nsi nu este
implementabil, n msura n care noi considerm c practica politic efectiv vizeaz
acest obiectiv.
Dac deci dorim s evitm aceast concluzie, atunci trebuie s respingem cel
puin una dintre cele patru condiii. De pild, am putea renuna la condiia de nondictatur; am putea, de exemplu, s delegm decizia ctorva persoane (experi?). Dar va
fi acceptabil o astfel de procedur? Sau am putea s introducem alte alternative (de
exemplu, obligativitatea studierii de ctre funcionarii publici a eticii profesionale); dar
aceast procedur va nclca a treia condiie etc.

101

102

Tipuri de raionalitate. Aa cum am vzut, faptul c n alegerea unei politici pot


s apar mai multe criterii, care fiecare n parte conduce la preferine specifice, creeaz
dificulti n procesul decizional. Dar dificulti pot apare i pentru c deciziile privind
politicile n general afecteaz mai multe persoane: or, dac politica a este mai bun
pentru membrii unui grup de persoane, pentru membrii altui grup s-ar putea ca politica b
s fie mai bun. Apoi, aa cum am vzut n exemplul combinatului siderurgic, se poate ca
o politic s fie mai bun dac orizontul de timp pe care l considerm este mai scurt sau,
dimpotriv, mai lung.
Decurge de aici c atunci cnd urmeaz s se aleag o anumit politic, decizia nu
este, de regul, raional? Dac apelm la definiia raionalitii instrumentale, sau la
condiiile care definesc comportamentul omului economic, sau la cele prin care se
caracterizeaz raionalitatea comprehensiv, atunci e ntr-adevr greu de susinut c
deciziile obinuite sunt raionale. Dar se poate argumenta i altfel: pn acum am folosit
conceptul de raionalitate ntr-un sens mult prea restrns: ca exprimnd numai
raionalitatea instrumental. Or, conceptul de raionalitate poate fi definit ntr-un mod mai
relaxat, pentru a acoperi i alte comportamente umane pe care muli le considerm mai
mult sau mai puin raionale dar care nu ndeplinesc condiiile rigide cuprinse n
definiia raionalitii instrumentale.
Raionalitatea este un proces contient de utilizare a argumentelor pentru a formula
i a susine unele alternative de aciune.

5.

sociale valoroase, deci de a promova instituionalizarea. De pild,


alegerile care au condus la eliminarea discriminrilor ntre grupurile de
oameni (bazate pe ras, pe etnie, natere, sex etc.).
Raionalitatea concret: este o caracteristic a alegerilor fcute cu
chibzuin care implic o comparare a multiplelor forme de raionalitate
economic, tehnic, juridic, social pentru ca, n diferite
circumstane, s fie fcute cele mai potrivite alegeri. De pild, multe
probleme privind tehnologiile informaionale solicit din parte
guvernrii poziii privind costurile i beneficiile aduse de ele;
implicaiile lor juridice (de exemplu, privind dreptul la privatitate);
consistena lor cu instituiile democratice etc. care deci implic
aducerea n discuie a mai multor feluri de raionalitate. (Adaptare dup
P. Diesing, Reason and Society, University of Indiana Press, Urbana,
1962; apud Dunn, W.N., 1986: pp. 274 275.)

c) Modele alternative ale deciziei


Modelul deciziei bazat pe conceptul de raionalitate instrumental surprinde totui
unele caracteristici ale alegerilor pe care cei mai muli dintre noi le considerm
ndreptite. Ca model al felului n care ar trebui s fie luate deciziile pentru ca acestea
s fie acceptate ca raionale, el este greu de respins. Problema este ns alta: el nu
surprinde felul n care, n cele mai multe situaii, sunt luate decizi importante, att de
ctre fiecare dintre noi, ct i de ctre decidenii politici. Cu alte cuvinte, dei are un
caracter normativ, acest model nu reuete s descrie i felul n care realmente sunt
fcute deciziile.

Apelnd la acest concept mai larg de raionalitate, observm c multe alegeri


care nu satisfac criteriile raionalitii instrumentale pot fi considerate totui ca expresie
a unui comportament raional; mai mult, exist mai multe tipuri de fundamente care ne
vor permite s susinem acest lucru:
Raionalitatea economic: este o caracteristic a alegerilor fcute cu
1.
chibzuin care implic o comparare a diferitelor alternative de aciune
n concordan cu capacitatea lor de a produce soluii eficiente la
problemele publice. De pild, alegerea unui sistem de asigurri
medicale, n care se au n vedere costurile totale i beneficiile pentru
societate.
Raionalitatea tehnic: este o caracteristic a alegerilor fcute cu
2.
chibzuin care implic o comparare a diferitelor alternative de aciune
n concordan cu capacitatea lor de a produce soluii efective la
problemele publice. De pild, alegerea ntre sisteme de producere a
energiei electrice pe baza hidrocentralelor sau a centralelor nucleare.
Raionalitatea juridic: este o caracteristic a alegerilor fcute cu
3.
chibzuin care implic o comparare a diferitelor alternative de aciune
n concordan cu conformitatea lor cu reguli i proceduri existente. De
pild, alegerile care vizeaz atribuirea de comenzi publice acelor firme
care promoveaz politici de atragere a omerilor n munc.
Raionalitatea social: este o caracteristic a alegerilor fcute cu
4.
chibzuin care implic o comparare a diferitelor alternative de aciune
n concordan cu capacitatea lor de a menine sau mbunti instituii

Raionalitatea limitat. De aceea, unii autori au ncercat s modifice conceptul


de raionalitate care s fac modelul deciziei raionale mai apropiat de evidena empiric,
pe care o ntlnim n lumea real (Gunn, Hogwood, 1984) a elaborrii politicilor
publice.
Autorul care a formulat cea mai bine elaborat abordare pe aceast linie este H.A.
Simon (Simon: 1945; 1955; 1956; 1976; 1982). Dup Simon, cei care decid asupra
politicilor publice nu sunt n acelai timp raionali i comprehensivi: chiar dac alegerile
sunt raionale, aceasta nu nseamn c ele satisfac cerinele aspre impuse de modelul
comprehensiv. ntr-adevr, argumenteaz el, cei care se afl n situaia de a decide sunt
limitai n activitatea lor de circumstanele n care se face decizia.
n primul rnd, exist limite ale capacitii omului de a strnge i de a procesa
informaia:
cunoaterea noastr este ntotdeauna fragmentar i incomplet;
consecinele aciunilor nu pot fi toate cunoscute; decidentul apeleaz la
capacitatea de a realiza evaluri simplificatoare;
atenia noastr are limite: deciziile se iau pe baza unei analize seriale (cci nu te
poi gndi la prea multe lucruri n acelai timp); iar atenia se schimb de la un
moment la altul;
puterile noastre de observaie i de comunicare sunt limitate; nvm adaptndune comportamentul la scopuri;

103

104

capacitatea memoriei noastre e limitat;


suntem creaturi care avem obiceiuri i rutine;
suntem limitai de mediul psihologic n care ne gsim.
n al doilea rnd, suntem limitai i de mediul organizaional care creeaz cadrele
n care decidem. Structurile organizaionale, procedurile adoptate n cadrul lor, cultura
organizaional determin anumite tipuri de a lua decizia. Organizaiile impun valorile lor
asupra deciziilor acceptabile. Iar constrngerile de timp mpiedic de multe ori cutarea
mai multor alternative ntre care s se fac alegerea. De aceea, cei care decid asupra unei
politici de cele mai multe ori nu au de ales ntre toate opiunile posibile, ci mai curnd ei
au n fa un numr redus de alternative. Mai mult, acceptarea unei politici ca o
alternativ real care ar putea fi aleas depinde de opiunile ideologice, de valorile pe
care le accept decidenii.
Ca urmare, susine Simon, omul este raional, dar raionalitatea lui este una
limitat. Concluzia cea mai important care decurge de aici este aceea c alternativa
aleas nu este cea care va maximiza: nu este cea care produce cele mai mari beneficii n
raport cu costurile implementrii ei; nu este cea care exprim cel mai bun mijloc de a
atinge obiectivele propuse, aa cum cerea ideea de raionalitate instrumental.
Comportamentul raional, dup Simon, nu este aadar cel maximizator.
Mai degrab, susine el, comportamentul raional este unul satisficient; Simon a
inventat acest termen combinnd cele dou condiii ale raionalitii limitate: un
comportament raional apare, n aceast perspectiv ca satisfctor i suficient. O aciune
de alegere este satisficient atunci cnd cel care o face caut s identifice acele alternative
care sunt destul de bune: ele sunt satisfctoare i suficiente pentru a atinge scopurile.
Altfel zis, decidentul nu va trebui s cerceteze toate alternativele care, n principiu, ar
putea s produc beneficii mai mari (aadar, el nu este maximizator); el trebuie s in
seam doar de alternativele care vor produce o cretere rezonabil aadar, satisficient
a beneficiilor sale.

Caracteristicile deciziei bazate pe raionalitatea limitat:


problemele complexe nu sunt atacate direct; ele sunt sparte n probleme
mai mici;
decizia bun nu este una maximizatoare, ci una satisficient: destul de
bun pentru a mplini dorinele;
nu sunt cutate toate alternativele posibile; mai degrab cutarea se
rezum la cele familiare sau la cele care difer marginal de cea deja
practicat;
deciziile se iau n pai: nu potrivit unui mare plan, dat a priori; cci
fiecare alegere schimb rezultatele i noi probleme apar;
se construiesc mecanisme de a reduce incertitudinea n care se iau
deciziile; de exemplu, se coopereaz cu alte persoane, grupuri,
organizaii;
nu se urmeaz de la cap la coad procesul de decizie: se folosesc
proceduri standard de operare, care in seam de experiena trecut.

Modelul incremental al deciziei. Dificultile modelului raional al deciziei au


dus la ncercarea de a elabora modele alternative. Cel mai cunoscut este cel incremental,
propus de Ch. Lindblom (Lindblom, 1968). Ideea lui central este c deciziile asupra

105

politicilor publice se caracterizeaz n chip hotrtor prin negociere, trguial, compromis


ntre cei implicai n procesul decizional; alternativele alese exprim ca urmare nu att
ceea ce este dezirabil, ct mai degrab ceea ce apare ca fiind politic fezabil, aplicabil.
Potrivit modelului incremental, decidenii:
in seam numai de acele scopuri, obiective care difer incremental (= foarte
puin) de status quo;
in seam de un numr limitat de consecine prevzute ale alternativelor
considerate;
modific scopurile n funcie de alternativele disponibile; i invers, ajusteaz
alternativele disponibile la scopurile propuse;
reformuleaz continuu problema cu care se confrunt (scopurile propuse,
alternativele) pe msur ce obin informaii noi;
analizeaz i evalueaz alternativele printr-un ir de pai mruni; ca urmare,
alegerile sunt modificate continuu n timp, mai degrab dect fcute doar la un
moment dat al procesului;
remediaz continuu problemele sociale existente, mai degrab dect s le rezolve
complet la un anumit moment;
mprtesc responsabilitatea analizei, evalurii, alegerii cu multe grupuri din
societate, astfel nct procesul de elaborare a politicilor publice este fragmentat i
disjuns (= mprit ntre diferii actori sociali).
Dup Lindblom, decidenii produc politicile printr-un proces de comparaii
succesive limitate cu decizii anterioare anume cele care sunt cele mai familiare. n
timp ce potrivit modelului raional se pornete iari i iari de la chestiunile
fundamentale, iar trecutul este important numai n msura n care experiena trecut e
ncorporat n teorie, potrivit modelului incremental decidenii pleac mereu de la situaia
existent, pas cu pas i n grade mici; ei nu elaboreaz mari teorii, ci ncearc s se
descurce n situaia dat (Lindblom, 1959: p. 81).
Exist dou motive principale pentru care deciziile nu se deprteaz foarte mult de
cele deja practicate (de status quo):
a) deoarece negocierea implic distribuirea unor resurse limitate ntre participani
diferii, e mai uor s se continue o schem dat de distribuire dect s se impun
valori noi, cu propuneri radical noi. Ca urmare, fie se continu status quo-ul, fie
cel mult i se aduc schimbri minore. C lucrurile stau aa se observ poate cel mai
bine atunci cnd se ia n considerare cel mai important instrument de distribuire a
resurselor pe care l au la ndemn decidenii politici: bugetul de stat. n
Romnia, de pild, dac vom compara bugetele elaborate de diferitele guverne n
cursul deceniului trecut, vom observa mici diferene, chiar dac ideologiile
oficiale ale guvernelor din acea perioad au fost foarte diferite (mai mult, ca
structur bugetele nu difer mult nici de cele din perioada de dinainte de 1989).
b) Procedurile de formare i aplicare a politicilor se bazeaz mult pe activitatea
birocraiei. Dar aceasta tinde s promoveze practicile existente. Metodele prin
care birocraii identific problemele, alternativele, criteriile pe baza crora se fac
alegerile sunt date deja, astfel nct inovarea este inhibat i se perpetueaz
aranjamentele existente.
E interesant s comparm cele dou modele ale deciziei (cf. Lindblom, 1968):

106

Modelul raional i comprehensiv al


deciziei
Clarificarea valorilor este distinct de
analiza empiric a politicilor alternative
(uneori o precede)
n formularea politicilor: 1) se izoleaz mai
nti scopurile; 2) sunt apoi cutate
mijloacele
Testul unei politici bune: e cel mai potrivit
mijloc pentru a atinge scopurile dorite
Analiza e comprehensiv: se ia n
considerare orice factor relevant

Adesea se apeleaz puternic la teorii

Modelul incremental al deciziei


Nu se poate separa ntre procesele de
selectare a valorilor, scopurilor i analiza
empiric a aciunii de care e nevoie
Scopurile i mijloacele nu sunt distincte;
analiza scopuri-mijloace nu e potrivit
Testul unei politici bune: acordul asupra ei
(chiar dac nu i acord c e cel mai bun
mijloc pentru a atinge un anumit scop)
analiza e limitat: a) sunt neglijate rezultate
importante posibile; b) sunt neglijate
alternative importante; c) la fel i valori
importante
Apelul la teorii nu e foarte mare; e nlocuit
de comparaii repetate

Lindblom i Braybrooke au sugerat c, pentru a nelege locul n care e aplicabil


modelul incremental al deciziei, este necesar s lum n considerare dou variabile: 1)
nivelul cunotinelor disponibile sau gradul nelegerii situaiei; 2)cantitatea de schimbare
implicat de aplicarea respectivei politici. Obinem atunci urmtorul tabel:

Schimbare mare
Schimbare mic
(incremental)

Nivel nalt de cunotine Nivel


sczut
de
disponibile
cunotine disponibile
A
C
B

Dup Lindblom i Braybrooke, situaiile care se pot ncadra n csuele A i B


sunt rare n politic: n primul caz avem situaiile n care se petrec schimbri
fundamentale n societate, ntemeiate pe concepii vizionare asupra acestora; n cel de-al
doilea avem deciziile luate n situaii de criz. Cele mai multe decizii se iau n situaii
care pot fi ncadrate n csuele C i D. n cazul C avem de-a face cu decizii raionale, n
care decidenii au scopuri i opiuni bine definite; dar i aceste situaii sunt rare. Cel mai
des ntlnite sunt cele de tip D: n care deciziile implic schimbri de mic anvergur, iar
gradul de nelegere a situaiei este limitat.
Critici ale modelului incremental:

nu se presupune existena nici unui scop sau orientri a schimbrii realizate;


e conservator: se opune oricrei schimbri sau inovri pe scar mai larg;
e miop: nu ine cont de interesele pe termen lung ale societii;
e nedemocratic: alegerea ntre alternative se face de ctre membrii grupurilor care
au putere de negociere.

Modelul examinrii mixte. A. Etzioni (1967) a argumentat c modelul raional i


cel incremental sunt nu att adverse, ct mai curnd aplicabile unor probleme de natur
diferit. Astfel, incrementalismul nu recunoate faptul c alegerile de politici difer n
complexitate, importan, mrime. De pild, deciziile strategice difer de cele care se iau
zi de zi. Modelul propus de Etzioni al examinrii mixte pleac tocmai de la distincia
dintre; a) alegeri strategice care determin direciile de baz ale politicilor; i b)
deciziile operaionale, care pe de o parte alctuiesc baza deciziilor strategice i, pe de alt
parte, contribuie la implementarea lor.
Distincia se bazeaz pe natura problemelor cu care se confrunt decidenii. Dar
ceea ce este raional ntr-un context poate s nu fie astfel ntr-altul; ca urmare, n modelul
examinrii mixte se combin elemente preluate att din modelul raional, ct i din cel
incremental al deciziei: combinaia potrivit ntre aceste elemente depinde de natura
problemei. Anume, cu ct problemele au o natur mai complex, iar alegerea implicat
este mai strategic, cu att abordarea raional-comprehensiv este mai potrivit; cu ct
ns problemele au o natur mai concret, mai practic i mai operaional, cu att
abordarea incremental pare mai adecvat.
S presupunem c vrem s stabilim un sistem de observare a vremii la scara ntregii
planete folosind satelii meteorologici. Abordarea raionalist va consta ntr-o cercetare
exhaustiv a condiiilor meteorologice folosind aparate de filmat capabile s fac
observaii detaliate i planificnd rapoarte privind ntregul cer ct de des posibil. Aceasta
va duce la o avalan de detalii, a cror analiz este costisitoare i care probabil vor
coplei capacitile noastre de aciune... Incrementalismul se va apleca asupra acelor zone
n care n care s-au dezvoltat structuri similare n trecutul recent i, poate, n cteva
regiuni apropiate; astfel, va ignora toate formaiunile care ar fi putut merita atenie dac
ar fi aprut n zone neateptate.
O strategie de examinare mixt va presupune dou aparate de filmat: unul, cu un unghi
larg care s acopere toate prile cerului, dar nu n detaliu, i un al doilea care s se
concentreze asupra acelor zone pe care primul le arat c necesit o examinare mai n
profunzime. (Etzioni, 12967: p. 389)

Modelul coului de gunoi. Modelele incremental i al examinrii mixte sugerau


c deciziile chiar dac nu satisfac cerinele modelului raional, pot fi totui privite ca
raionale. March i Olsen (1979; a se vedea i Cohen, March, Olsen, 1972) consider ns
c deciziile asupra politicilor publice nu posed nici mcar raionalitatea admis de aceste
modele. ntr-adevr, dup ei nivelul de nelegere a problemelor, predictibilitatea
relaiilor ntre diverii actori care iau parte la procesul decizional care sunt presupuse de
modelul incremental nu se ntlnete n realitate. Luarea deciziei este un proces foarte
puin predictibil i foarte ambiguu, care doar cu greu poate fi pus n legtur cu procesul
de cutare a mijloacelor pentru atingerea unor scopuri.
Dei organizaiile pot fi adesea tratate convenabil ca vehicule de rezolvare a unor
probleme bine definite sau ca structuri n cadrul crora conflictul este rezolvat prin
negociere, ele furnizeaz de asemenea seturi de proceduri prin care participanii ajung la
o interpretare a ceea ce fac ei i ce au fcut n acest proces. Din acest punct de vedere, o
organizaie este o colecie de alegeri care sunt n cutare de probleme; de chestiuni i de

107

108

sentimente aflate n cutarea unor situaii de decizie n care ele ar putea fi scoase la
iveal; de soluii aflate n cutarea unor chestiuni pentru care ele ar putea fi un rspuns;
de decideni care i caut de lucru.
O astfel de perspectiv asupra alegerilor din organizaii concentreaz atenia
asupra felului n care nelesul alegerii se schimb n timp... Pentru a nelege procesele
din cadrul organizaiilor, putem considera c o oportunitate de alegere este un fel de co
de gunoi n care diversele probleme i soluii sunt aruncate de ctre participani, pe
msur ce ele sunt create. Amestecul de gunoi ntr-un singur co depinde de amestecul
disponibil de couri, de etichetele ataate diverselor couri, de tipul de gunoi care se
produce la un moment dat, de viteza cu care gunoiul este colectat i aruncat. (Cohen,
March, Olsen, 1972: p. 2)

Metafora coului de gunoi este folosit intenionat de autori pentru a nltura aura
de raionalitate a deciziilor asupra politicilor publice care era pstrat n diversele
modele ale deciziei. Dup ei, lucrurile nu stau deloc aa: cci scopurile, obiectivele
adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politic public. La fel, ei nu cunosc relaiile
cauzale ntre evenimente. Dimpotriv, decidenii aleg scopuri i mijloace, atribuie relaii
de determinare pe msur ce se angajeaz n procesul de decizie; proces care este
ambiguu i impredictibil.
Stiluri de luare a deciziilor. Modelul propus de Cohen, March i Olsen indic
faptul c tipul de decizie depinde de problemele avute n vedere i de contextele
instituionale. Aceast implicaie este utilizat pe J. Forester (1984) pentru a dezvolta un
model al stilurilor de luare a deciziilor. Dup Forester, ceea ce este raional s fac
decidenii depinde de situaiile n care ei lucreaz.
Ceea ce este practic i raional s facem ntr-o situaie depinde n parte de structura
acelei situaii. De aceea, analiza situaiei n care se ia decizia este esenial pentru
alegerea sau ghidarea aciunii n acea situaie... Punctul crucial al argumentului este
acesta. n funcie de condiiile disponibile, o strategie poate fi practic sau ridicol. Dac
avem timp, expertiz, date, o problem bine definit, atunci a face calcule tehnice este
foarte bine; dar dac nu avem timp la dispoziie, date, definiia problemei, expertiz,
atunci a ncerca s facem calcule tehnice poate foarte bine s nsemne o pierdere de timp.
ntr-un mediu organizaional complex, reele de informaie pot fi la fel, dac nu chiar mai
importante dect documentele atunci cnd se cere informaie. ntr-un mediu de conflict
interorganizaional poate c se cere negociere i compromis. Strategiile administrative
sunt relevante numai ntr-un context politic i organizaional. (Forester, 1984: p. 25)

Atunci cnd se ia o decizie, intervin mai muli parametri:


1) Numrul de ageni (de decideni implicai). Potrivit modelului raional, acest
numr este mic posibil chiar egal cu unu; dar n viaa real acest numr este de
fapt ridicat.
2) Structurile organizaionale n care se ia decizia. Potrivit modelului raional, ele
sunt simple i nchise n faa influenelor din partea altor ageni; dar n viaa real
n procesul de luare a deciziei pot interveni mai multe organizaii, mai mult sau
mai puin deschise la influenele externe.
3) Problema care necesit decizia. Potrivit modelului raional, ea este bine definit:
sunt bine nelese constrngerile de timp, domeniul deciziei, valorile i obiectivele
implicate, consecinele alternativelor diferite; dar de multe ori problema este
ambigu i prost neleas.

109

4) Informaia necesar pentru a decide. Potrivit modelului raional, ea este ct se


poate de perfect: complet, accesibil, comprehensibil; dar adesea ea este
incomplet, manipulat, neltoare.
5) Timpul de care dispune decidentul. Potrivit modelului raional, el nu constituie o
constrngere: decidentul are orict timp la dispoziie pentru a pregti decizia
optim; dar n viaa real adesea constrngerile de timp sunt extrem de presante.
innd cont de aceti parametri, de faptul c ei pot fi combinai, n funcie de situaia
concret de decizie, n moduri diferite, sunt posibile mai multe stiluri diferite de decizie.
Dup Forester, sunt cinci stiluri posibile: optimizator, satisficient, de cutare, negociator,
organizaional.
Stilul optimizator cnd sunt ndeplinite condiiile modelului raional
Stilul satisficient cnd limitrile n faa decidenilor sunt n principal de natur
cognitiv
Stilul de cutare cnd problema e vag definit
Stilul negociator cnd mai muli ageni abordeaz problema, n absena
informaiei i sub constrngerea timpului disponibil
Stilul organizaional cnd sunt implicate structuri multiple, cnd agenii au timp
i resurse disponibile, dar i probleme multiple.

ntrebri i aplicaii
1) De ce analiza de tip cost-beneficiu exprim modelul raional al deciziei?
2) Explicai de ce omul economic i omul birocratic acioneaz potrivit aceluiai
model cel raional al deciziei.
3) Gndii-v la un proiect local, n care deciziile importante implic beneficii i
costuri. Pe o foaie de hrtie punei diferitele costuri, iar pe o alta diferitele
beneficii ale acestui proiect; apoi ncercai s ataai ponderi (pe o scar de la 1 la
10) fiecrui tip de costuri i de beneficii. Calculai care este costul ponderat i
care este beneficiul ponderat n acest fel al proiectului; comparnd aceste
rezultate, decidei dac poate fi luat decizia de a aplica proiectul. Analizai care
au fost supoziiile pe care le-ai avut atunci cnd ai ataat acele ponderi diferitelor
tipuri de costuri i de beneficii. Sub ce condiii pot fi ele susinute sau modificate?
4) Explicai expresia satisficient.
5) De ce raionalitatea limitat este o form de raionalitate?
6) Comparai ntre ele diferitele tipuri de raionalitate. Putei aduga i altele?
7) Analizai o situaie de decizie n perspectiva modelului incremental.
8) Analizai criticile aduse modelului incremental de luare a deciziei. Credei c ele
se susin?

110

9) Plecnd de la experiena dumneavoastr, dai un exemplu n care se poate aplica


modelul coului de gunoi al deciziei. Care au fost factorii care au facilitat o
decizie de acest tip?
10) Comparai ntre ele modelul evalurii mixte i cel al coului de gunoi. Care sunt
trsturile lor comune i prin ce difer ntre ele?
11) Care sunt parametrii n funcie de care se poate deosebi ntre situaii diferite de
decizie?
12) Care sunt stilurile de luare a deciziei? n ce mod difer ntre ele?

CAPITOLUL 6:

IMPLEMENTAREA POLITICILOR

Obiectivele capitolului

mergi la cuprins

Scopul acestui capitol este acela de prezenta mecanismele de implementare a


unei politici publice i de a indica rolul diferitelor instrumente care pot fi folosite n
acest sens. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul
capitolului, vei putea:
s definii conceptele de implementare, de instrument al politicilor i de ncheiere a
unei politici;
s difereniai ntre modele alternative de nelegere a modului n care poate fi
implementat o politic;
s indicai situaiile n care este preferabil alegerea unui anumit instrument;
s indicai tipurile diferite de instrumente ale politicilor;
s definii modele alternative de ncheiere a unei politici i s indicai rolul
analistului de politici n luarea deciziei de ncheiere a unei politici.

Termeni cheie: implementare; modelul de implementare de sus n jos; modelul de


implementare de jos n sus; instrument al politicilor; ncheierea unei politici.

Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic
b) Instrumentele politicilor
c) ncheierea politicii i succesiunea

Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul
efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii
guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei
politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. (mi aduc aminte
de o discuie cu un oficial n domeniul educaiei, care atunci cnd l-am ntrebat de ce
consider c unele instituii au acionat ntr-un anumit fel i nu ntr-altul mi-a rspuns
111

112

inocent c lucrurile nu aveau cum s stea altfel din moment de cu ceva timp n urm
ministerul promovase o reglementare n acel sens.) Alteori ns nelepciunea comun
spune c aici e o problem greu de stpnit. Muli dintre cei care au avut efectiv de-a face
cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c teoria ca teoria, dar
practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai devreme, a distinciei
dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice, apare o alta: cea a
discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a reui s o aplici,
s o implementezi bine.
Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere
organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar
puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar
fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai
importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv
implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de
nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre
principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei
mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune
va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)

a) Cum se implementeaz o politic


Lucrarea lui J. Pressman i A. Wildavsky (1973) a pus bazele cercetrilor aplicate
asupra procesului de implementare a unei politici. Cei doi autori au analizat modul de
implementare a programului de dezvoltare economic dintr-un ora din California.
Aciunile ageniilor implicate n acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor
de crea legturi ntre ele pentru a nfptui politica. Cu ct aceste legturi erau mai slabe i
mai puin efective, cu att politica nsi era mai dificil de implementat. De aceea,
conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dac:
scopurile nu au fost clar definite i nelese;
nu au fost disponibilizate resursele necesare;
nu s-a realizat un lan de comand capabil s asambleze i s controleze resursele;
sistemul nu comunic eficient i nu sunt controlate organizaiile care sunt implicate n
procesul respectiv.
Ca urmare, o implementare eficient necesit existena unui sistem de control, de
comunicaii i de alocare a resurselor. Acesta este necesar ntruct situaia real n care se
gsesc cei care implementeaz o politic nu se suprapune de obicei peste inteniile care
au stat la baza elaborrii politicii. Vorba dup care judecata de acas nu se potrivete cu
cea din trg dobndete aici coninut; implementarea trebuie s fac fa unor dificulti
care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale elaborrii politicilor
(Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., 1980: p. 542):
n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care politicile
publice urmresc s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai
pretenioase; uneori tehnologiile nu exist sau, dac exist, sunt foarte scumpe (de
pild, n cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n diverse programe de asisten
social). De asemenea, implementarea poate fi ngreunat de diversitatea grupurilor
vizate de politic i a comportamentelor acestora. De pild, violena public sau

113

abandonul colar au foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele
dintre acestea pot s eueze mai uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj n
cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai
dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de protecie a celor aflai n
trafic dac ea se concentreaz asupra productorilor de automobile (al cror numr e
foarte redus), mai degrab dect asupra oferilor. n sfrit, mrimea schimbrilor
solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se
ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti
etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de
pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul
consumatorilor.
n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului
economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile
sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul
colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete
accentuat; un alt exemplu: raportul dintre moneda european i dolarul american a
influenat puternic n anul 2000 posibilitile de implementare n Romnia a unor
politici sociale sau a unora care vizau investiiile); atenia mass-media asupra
problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici;
atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti
corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al
conducerii politice, voina politic de a aplica o politic sunt de multe ori factori
deosebit de importani n reuita implementrii.
n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau
ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de
obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele
prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea
resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de
cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu
implementarea etc.
De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A.,
1984; 2000: capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a
avea o implementare perfect:
1. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu
impun constrngeri paralizante.
2. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare.
3. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil.
4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i
efectelor.
5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi
intermediare.
6. Relaiile de dependen trebuie s fie minime.
7. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor.
8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene.
9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect.

114

10. Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai.


Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii sunt
rar dac vreodat de ntlnit n realitate.
Modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Acest model dezvolt
abordarea lui Pressman i Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definit ca o
etap n procesul de nfptuire a politicilor care este diferit de cele prin care o politic
este elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n punerea n
practic, n aplicarea politicilor. Ea cuprinde trei stadii (Rein, 1983: pp. 123 128):
1. Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt
transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive, norme,
reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale
responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii.
De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultat
sau mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentru
a se asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare program
universitar sau mai curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i dezvolta
fiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti
organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc.
2. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se
fac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei agenii
i fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca s
lum din nou exemplul nvmntului superior, pentru finanarea universitilor
romneti s-au elaborat s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de
resort; s-au dezvoltat procedurile de finanare a acestora, care s caracterizeaz prin
transparen, obiectivitate i echitate. Agenia respectiv este cea care propune
distribuirea resurselor financiare, n funcie de numrul de studeni nscrii i de
natura programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializrilor
colarizate etc. (Miroiu, A., Dinc, G., 2000)
3. Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea;
auditul; evaluarea. Ageniile implicate n implementarea unei politici dezvolt
proceduri de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n mod
tradiional, auditul privete inspectarea aspectelor financiare, i adesea are dou
forme: audit intern i extern. Vom analiza separat, n capitolul urmtor, evaluarea.
Potrivit lui P. Sabatier (1986), trstura principal a modelului de implementare
de sus n jos a politicilor este aceea c se pornete de la o decizie guvernamental i se
iau n discuie urmtoarele probleme:
n ce msur sunt aciunile reprezentanilor ageniilor guvernamentale i ale
grupurilor implicate consistente cu obiectivele i procedurile cuprinse n politica
respectiv?
n ce msur sunt atinse n timp obiectivele?
Care sunt principalii factori care afecteaz rezultatele politicii?
Cum a fost reformulat n timp politica pe baza experienei?
nelegerea faptului c exist aceste dificulti n implementarea politicilor publice
se poate rsfrnge i asupra etapelor anterioare ale procesului de nfptuire a politicilor.

115

Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai uoar
implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sum de condiii necesare i suficente
pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu succes:
stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele;
apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i proceselor
respective;
structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul
funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic;
existena unor funcionari motivai i competeni n utilizarea resurselor
disponibile;
sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului;
dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz substanial
sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere a fenomenelor
i proceselor.
Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus
n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt
ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante
ale acestui proces:
se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori implicai
n procesul de nfptuire a politicilor publice;
ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare i al
grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente cu
propriile lor scopuri; neglijeaz efectele contraproductive sau perverse ale
implementrii politicilor;
tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici;
exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o politic,
sau o agenie care conduce i controleaz acest proces.
Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii
Hjern, Porter, 1998). n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie
guvernamental, ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a
unui serviciu. Pentru a nelege cum este implementat o politic, argumenteaz ei,
trebuie s nelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaiile dintre ei.
Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile, strategiile i relaiile acelora care
formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s vedem care e
rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are
avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele
de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El
accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea
sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se
implic ali actori.

116

Modelul de sus n jos

Modelul de jos n sus

Se concentreaz iniial
asupra

Deciziilor guvernamentale
(de ex., o nou lege de
control al polurii).

Reelelor locale implicate


ntr-un domeniu n care se
promoveaz politicile publice
(de ex., controlul polurii).

Identificarea principalilor
actori

De sus n jos; de la guvern la


actori privai.

De jos (actori guvernamentali


i privai) n sus.

Criterii de evaluare

Msura atingerii obiectivelor


formale; poate s aib n
vedere i alte criterii
semnificative politic sau
consecinele neintenionate.

Poate fi criteriu orice este


ntr-un fel relevant pentru
problema respectiv; nu e
necesar analiza atent a
deciziilor guvernamentale.

Cum se conduce sistemul


pentru a atinge rezultatele
intenionate ale politicii?

Interaciunea strategic dintre


multiplii actori implicai ntro reea de politici.

Punctul central de interes

pentru a le stimula s achiziioneze tehnologii nepoluante; sau: msuri de monitorizare


atent a activitilor firmelor poluante i obligarea lor s elaboreze planuri de reducere a
polurii i a riscurilor polurii etc.
Ca i atunci cnd ne propunem s mergem de la Bucureti la Cluj, pentru a reduce
poluarea se pot folosi anumite instrumente. Conceptul de instrument e folosit aici ntr-un
sens foarte larg, pentru a desemna orice mijloc pe care un actor (o persoan individual
sau o organizaie sau n particular o agenie guvernamental) n folosete sau l-ar putea
folosi pentru a atinge scopul sau scopurile urmrite (apud Peters, B.G., van Nispen,
F.K.M., 1998: p. 13).
Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care guvernarea le are le
dispoziie pentru a implementa politicile publice.

(Dup Sabatier, P.A., 1986: p.33.)


Fiecare din cele dou modele ale implementrii are punctele sale tari, dar i
punctele sale slabe. Tentaia este aceea de a gsi o abordare care s preia avantajele, sau
punctele tari ale fiecruia. Exist mai multe ncercri n acest sens. Una este a lui P.
Sabatier i const n formularea conceptului de coaliie de susinere (a se vedea capitolul
4). Avantajul acestei abordri este acela c mut accentul de la decizia privind o politic
la problema creia i se adreseaz acea politic i analizeaz strategiile folosite de diferiii
actori, publici sau privai, de a trata o problem, n funcie de interesele lor.
O alt abordare este cea care studiaz procesul de implementare din perspectiva
modului n care sunt alese instrumentele la care apeleaz o politic.

b) Instrumentele politicilor

Clasificarea instrumentelor. Deoarece, aa cum se vede i din exemplele date


aici, exist o mare varietate de instrumente care pot fi utilizate pentru a implementa
politicile publice, e nevoie s le grupm sau clasificm. C. Hood (1983) consider c
guvernarea face fa problemelor publice apelnd la patru tipuri de resurse:
Centralitatea: proprietatea de a fi la ntlnirea canalelor de informaii; guvernarea
folosete informaia pe care o posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi ascultat,
fr a trebui s fac uz de constrngeri legale.
Fondurile: deinerea de bunuri pe care le poate utiliza pentru a stimula sau pentru a le
schimba cu altceva, n principal resursele monetare; aceste resurse au dobndit o
importan foarte mare n ultimele decenii.
Autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a interzice, de a comanda, a
licenia, a certifica, a garanta etc.
Organizarea: guvernarea are la dispoziie aparatul de stat (o sum de organizaii sau
agenii guvernamentale, care cuprind personal, cldiri, fonduri etc.) care i permite s
realizeze aciuni concrete.
O clasificare mai detaliat e realizat de Howlett i Ramesh (1995: cap. 4).
Criteriul dup care instrumentele folosite n implementarea politicilor publice pot fi
clasificate este acela al nivelului de intervenie a statului. n cazul n care aceasta este
redus, instrumentele au un caracter voluntar; pe msur ce intervenia statului este mai
ridicat, instrumentele au un caracter mai coercitiv.

n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe


care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie
de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul.
Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe
ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din
mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente
disponibile.
La fel se ntmpl atunci cnd o politic public urmeaz s fie implementat. De
pild, n cazul ntreprinderilor care polueaz aerul sau apa, se poate alege ntre:
promulgarea unor reglementri care s interzic orice activitate industrial care polueaz
dincolo de anumite limite stabilite; sau: stimularea unei campanii de mas prin care s se
preseze firmele poluatoare s reduc poluarea; sau: acordarea de subsidii acestor firme

117

118

familia i comunitatea

Instrumente voluntare

organizaiile voluntare

(intervenie sczut a statului)


piaa
informare i consiliere
subsidiile

Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)

licitaiile i drepturile de
proprietate
taxele
reglementrile

Instrumente obligatorii

ntreprinderile publice

(intervenie ridicat a statului)


furnizarea direct
Instrumentele voluntare. Uneori guvernarea decide n mod deliberat s nu
acioneze ntr-o anumit problem, deoarece consider c rezultatele dorite se pot obine
mai bine lsnd familia, comunitatea, piaa liber sau organizaiile neguvernamentale s
soluioneze liber problemele respective. Normele sociale prevalente ntr-o societate,
combinate cu iniiativa individual i rolul comunitii pot conduce n multe situaii la
rezultate mai bune dect dac statul ar interveni coercitiv.
Familia i comunitatea asigur n multe cazuri soluii preferabile oricror intervenii
ale statului: astfel, asigurarea sprijinului pentru copii, btrni, persoane handicapate
sunt considerate n toate societile moderne ca responsabiliti individuale eseniale.
apelul la familie i la comunitate primete ntotdeauna un sprijin politic puternic; n
plus, costurile pe care trebuie s le suporte guvernarea sunt foarte reduse (ele constau
cel mult n ajutoare sau subsidii, precum de pild alocaiile pentru copii). Desigur,
exist i avantaje ale concentrrii asupra acestui tip de instrument: el nu poate fi
utilizat n tratarea unor probleme sociale complexe; uneori e mai eficient s se
furnizeze servicii sociale dect s se lase totul pe seama familiei; n sfrit, se creeaz
inechiti: pentru cei care nu au o familie sau cnd resursele familiei sunt reduse, dar
i pentru unii membri ai familiilor n special femeile care sunt principalii furnizori
de grij i care, n condiiile n care au de asemenea un loc de munc, suport o
dubl zi de munc, tot mai greu de ndeplinit.
Organizaiile neguvernamentale care ofer servicii de asisten de sntate, educaie,
sprijin pentru membrii unor grupuri defavorizate (precum, de exemplu, copiii strzii

119

sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau
cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n
activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit.
Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a)
sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor
sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur
echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar,
desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale
complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri
(iar uneori acestea provin de la stat).
Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de
piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult
al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n
favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i
serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii
pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest
instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face
ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien,
dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n
acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict
cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului).
Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor
sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea este desigur constrns
de limite constituionale.
Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau
comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are
capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar
foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile
urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de
exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele
sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i
cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social,
reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin
reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc.
Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca
guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau
preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear
respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite
obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea
rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce
conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i
ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente
(precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic
aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor.
Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite
asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i

120

creeaz comportamente conservatoare; c) sunt inflexibile i nu in seam de context,


ceea ce poate produce rezultate perverse; d) uneori este imposibil s se dea
reglementri, atunci cnd de pild exist o varietate uria a activitilor vizate; e)
sunt adesea costisitoare: cci costurile aplicrii ei pot fi foarte ridicate.
Prin intermediul unor ntreprinderi publice, statul poate nu doar s asigure bunuri i
servicii prin instrumente bugetare, dar poate chiar s asigure producerea lor.
Electricitatea, apa, serviciile telefonice, feroviare etc. sunt vndute de ctre
ntreprinderile de stat, iar cei care nu le pltesc pot fi mpiedicai s le foloseasc.
Avantajele acestui instrument sunt de neglijat: a) aa cum am vzut, n cazul
bunurilor publice piaa nu reuete s fie un mecanism eficient; b) informaia necesar
pentru a folosi acest instrument e mai mic dect n cazul n care s-ar fi dorit folosirea
altora, precum reglementrile; c) profiturile obinute se transform n fonduri publice.
Pe de alt parte ns, dezavantajele sunt foarte mari, iar recunoaterea lor a
reprezentat un puternic impuls ctre privatizarea multora dintre aceste ntreprinderi:
a) sunt dificil de controlat; b) sunt ineficiente, cci pierderile lor sunt adesea suportate
din fonduri publice; c) sunt supuse presiunilor politice (la noi n ar exemple de mari
ntreprinderi care au pierderi i care nu au fost nchise din motive politice sau sociale
sunt cunoscute); d) datorit poziiilor lor de monopol ele trec o parte a costurilor
asupra consumatorilor.
Furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i servicii se realizeaz prin
intermediul taxelor i deci al bugetului; ea const n alocri bugetare (de pild, prin
mrimea fondurilor pentru aprare, sntate, educaie, poliia, pompierii, construcii
de drumuri i poduri, n general deci pentru bunuri i servicii publice); n redistribuiri
de bunuri i beneficii ntre diferite grupuri sau categorii de ceteni; n politicile de
stabilizare economic pe care le realizeaz. Alturi de avantajele uor de recunoscut,
acest tip de instrumente are i dezavantaje: a) datorit creterii rolului birocraiei,
aplicarea politicilor este puin flexibil i neeficient; controlul politic asupra
ageniilor i instituiilor guvernamentale poate duce la b) decizii care vizeaz mai
degrab obiective electorale; c) decizii incoerente.
Instrumente mixte. Acestea combin caracteristicile instrumentelor voluntare i
obligatorii. Implicarea statului variaz de la simpla diseminare a informaiei la subsidii i
taxe asupra activitilor.
Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i organizaiilor, cu ateptarea c
ele i vor schimba comportamentul ntr-un anumit mod: de pild, informaii turistice,
asupra programelor guvernamentale, date statistice economice i sociale, date despre
starea vremii etc. Aceste instrumente sunt folositoare atunci cnd guvernarea nu
dispune de soluii concrete sau nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor
probleme; desigur ns c e vorba de instrumente puin puternice, care nu conduc la
rezultate precise, imediate: schimbrile dorite n comportament apar doar n timp, iar
probabilitatea lor e uneori greu de determinat.
Subsidiile reprezint toate formele de transferuri financiare ctre persoane, firme,
organizaii guvernamentale sau din sectorul privat ori neguvernamental. Subsidiile
urmresc sprijinirea firmelor private pentru producerea de bunuri i servicii pe care
guvernarea dorete s fie oferite, de pild pentru agricultori sau pentru anumite
industrii, pentru coli, universiti sau clinici particulare. Principalele forme de
subsidii sunt: a) granturile (pentru coli, universiti, transportul public), acordate

pentru desfurarea unor activiti considerate ca valoroase n sine; b) reduceri de


taxe; c) vouchere, oferite consumatorilor unui anumit bun; acetia le predau unor
productori preferai, care la rndul lor primesc contravaloarea bunurilor oferite de la
ageniile guvernamentale. La noi n ar cel mai cunoscut sistem de acest fel e cel care
privete proprietarii agricoli: ei folosesc voucherele primite pentru a acoperi o parte a
costului lucrrilor agricole; d) mprumuturi acordate de stat, cu o dobnd mai mic
dect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru construcii
de locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de
un anumit productor (de exemplu, cantitatea de pete care poate fi pescuit) sau
stabilirea unor preuri (de exemplu, la serviciilor oferite de companiile de taximetre).
Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de implementare a unei politici sunt: a)
sunt uor de aplicat atunci cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i
ceea ce dorete guvernarea, iar costurile utilizrii lor nu sunt foarte ridicate; b) ele
sunt flexibile, cci cei subvenionai pot ei nii cum s le foloseasc date fiind
circumstanele n care acioneaz; c) de aceea subsidiile ncurajeaz inovaia,
rspunsuri noi; d) sunt politic acceptabile, cci, pe de o parte, cei care beneficiaz de
ele sunt mai puini i sprijin puternic acordarea lor, dar pe de alt parte costurile sunt
suportate de ntreaga populaie, astfel nct opoziia la ele e mai difuz i mai slab.
Dezavantajele sunt importante: a) subsidiile solicit resurse importante; b) efectele
dorite se obin ntr-un timp mai lung (i de aceea nu pot fi utilizate n situaii de
criz); c) costurile obinerii informaiilor privind modul de alocare a subsidiilor pot fi
foarte mari; d) ele pot fi redundante, dac activitile dorite s-ar desfura i fr
acordarea lor, ceea ce nseamn c uneori subsidiile reprezint o risip de fonduri.
Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat, cei
care doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. De pild, dac exist
mai muli poluatori ai unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare a acestuia peste
un anumit nivel se pot stabili limitele n care fiecare poluator poate deversa
substanele poluante (n acest fel e reglementat indirect nivelul produciei acestuia).
Avantajul n aceste cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b)
instrumentul este flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare
care e oferit fiecrei firme; c) instaureaz un control mai riguros al nivelului
desfurrii unei activiti nedorite. Printre dezavantajele acestui instrument se afl:
a) se ncurajeaz specula: firmele mari pot ridica preul la care cumpr drepturile,
astfel punnd bariere n faa firmelor mici; b) sunt inechitabile, cci acordarea
drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti i poate genera opoziie din
partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile unei poluri crescute; c)
favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia paralel.
Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot fi
foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului. Dar
ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit
comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente. De
exemplu, asigurarea auto obligatorie face ca numrul celor care contribuie s fie mai
mare i deci ca nivelul asigurrii s fie mai mic. Sau: un nivel ridicat al taxelor la
buturile alcoolice sau la igri a indus o scdere a consumului acestora. Taxele de
utilizare a unui produs reprezint o alt modalitate de a face apel la acest instrument
n politicile publice: un poluator poate s produc, dar pltind taxe ridicate.

121

122

Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit
i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a
micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a
activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de
alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la
momentul n care se obine rezultatul dorit; e) n special n cazul taxelor de utilizare
ele permit o mai mare discreie dect reglementrile din partea celor crora li se
aplic instrumentul; f) nu fac apel ntr-o mare msur la birocraie, cci
responsabilitatea reducerii activitilor nedorite cade n seama firmelor crora li se
aplic taxele (de utilizare). Pe de alt parte ns, taxele i taxele de utilizare au unele
dezavantaje, precum: a) pentru a stabili nivelul exact al taxelor e nevoie de informaie
foarte mult i de foarte bun calitate; b) resursele pot fi prost alocate nainte de a se
ajunge la un nivel eficient al taxelor; c) nu sunt eficiente n situaii de criz, fiindc
ele se bazeaz pe decizii private i deci efectele se vd numai n timp; d) ele implic
uneori costuri mari de administrare i de colectare a taxelor.
Alternative de furnizare a bunurilor i serviciilor de ctre instituiile publice
(Osborne, D., Gaebler, T., 1993, p.31):
Tradiionale:
1. Crearea de reglementri i de sanciuni legale
2. Reglementare i dereglementare
3. Monitorizare i investigare
4. Liceniere
5. Politici de taxe
6. Granturi
7. Subsidii
8. mprumuturi
9. Garanii pentru mprumuturi
10. Contractri
Inovative:
11. Franchis
12. Parteneriat public privat
13. Parteneriat public public
14. Corporaii cvasipublice
15. ntreprinderi publice
16. Achiziii
17. Asigurri
18. Recompense
19. Schimbri n politicile de investiii publice
20. Asisten tehnic
21. Informare
22. Evaluare
23. Voluntariat
24. Vouchere
25. Taxe de impact
26. Catalizarea eforturilor organizaiilor neguvernamentale

123

27. Cooperare cu lideri din organizaiile neguvernamentale


28. Persuadare
Avant-garde:
29. Fonduri cu rol de stimulare
30. Inverstiii cu rol de a asigura echitatea
31. Asociaii voluntare
32. Co-producie sau eforturi de mbuntire a propriei activiti
33. Quid pro quo
34. Managementul cererii
35. Vnzare, schimb sau utilizare a proprietii
36. Restructurarea pieei
Alegerea instrumentelor. De obicei, o agenie guvernamental care are de
implementat o anumit politic are n faa sa mai multe instrumente ntre care poate s
aleag. Cum va proceda? Exist anumite constrngeri, care o mping s aleag un
instrument mai degrab dect un altul? Decizia n acest sens depinde de mai muli factori
(Linder, S.H., Peters, B.G., 1989):
caracteristicile instrumentelor: a) intensitatea resurselor; b) centrarea: ct de mare
este selectivitatea grupurilor vizate, ct de precis este aciunea etc.; c) riscul
politic: ct de mare e sprijinul i ct de mare este opoziia la folosirea acelui
instrument, care sunt ansele de succes etc.); d) constrngerile asupra activitii
statului: ct de mult este acceptabil coerciia etc.;
stilul de realizare a politicilor n ara respectiv (de pild, n S.U.A. sunt preferate
politici care presupun descentralizarea activitilor, n timp ce n alte ri, precum
Frana, politicile apeleaz la activiti cu un caracter mai pronunat centralist);
cultura organizaional a ageniilor guvernamentale care urmeaz s
implementeze politica;
contextul problemei: rolul actorilor implicai, programarea activitilor etc.;
preferinele decidenilor (care in de profesiile lor, de afilierile lor instituionale i
politice, de cunotinele i credinele lor etc.).
Cea mai simpl abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost propus de
B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 159). El consider c n implementarea unei
politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic, orice instrument poate fi
folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politic. Cu toate acestea, ageniile
guvernamentale prefer anumite instrumente. Doern argumenteaz c n societile
democratice sunt preferate instrumente mai puin coercitive i se trece la cele mai
coercitive dac ele nu sunt eficiente sau apar presiuni sociale pentru a folosi instrumente
mai coercitive.
Bressers i O'Toole (1998) propun o analiz mai amnunit. Ei pleac de la
urmtoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor:
limitarea sau expansiunea: msura n care instrumentul face ca actorii s aib la
dispoziie modaliti alternative, atractive i fezabile de comportament;
resursele: dac instrumentele furnizeaz sau iau grupului int resurse;
alegerea: msura n care instrumentele las actorilor libertatea de aciune sau
foreaz anumite comportamente;

124

caracterul unilateral sau multilateral: dac instrumentul vizeaz numai aciunea


organismelor guvernamentale sau implic i aciuni ale altor actori;
apelul la normativitate (la reglementri): ct de mult sunt folosite reglementrile
fa de stimulentele economice;
proporionalitatea: ct de mult depinde mrimea sau intensitatea aciunii
guvernamentale de mrimea sau intensitatea grupului int.
n al doilea rnd, ei argumenteaz c alegerea unui instrument se realizeaz n
contextul unei reele n care sunt implicai mai muli actori. Reelele se caracterizeaz
prin dou trsturi coeziunea i interrelaionarea:
Coeziunea privete msura n care indivizii, grupurile i organizaiile care compun
o reea au n comun obiectivele, scopurile relevante n problema n cauz.
Interrelaionarea privete msura n care actorii implicai n cadrul reelei
interacioneaz ntre ei, au contacte att n procesul de nfptuire a politicii
respective, ct i n alte contexte.
Se observ uor c cele dou caracteristici sunt independente ntre ele: pot exista
reele n care actorii au aceleai scopuri, dar relaionrile dintre ei sunt slabe sau,
dimpotriv, puternice; dup cum pot exista reele n care actorii au scopuri divergente, iar
contactele dintre ei sunt puternice sau, dimpotriv, slabe. Bressers i O'Toole
argumenteaz c, n general,
cu ct caracteristicile unui instrument ajut la meninerea caracteristicilor
existente din cadrul reelei, cu att e mai probabil ca el s fie selectat pentru
implementarea politicii.

Coeziune ridicat

Interrelaionare ridicat

Interrelaionare sczut

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Coeziune slab

apel sczut la normativitate


(reglementri);
proporionalitate;
alocarea de resurse suplimentare
grupurilor int;
libertatea grupurilor vizate de a opta
pentru sau mpotriva aplicrii unui
instrument;
aranjamente bilaterale sau
multilaterale;
implementarea de ctre decideni sau
de ctre organizaii care depind de ei.

apel sczut la normativitate


(reglementri);
proporionalitate (dar mai sczut
dect n cazul n care
interrelaionarea e ridicat);
alocarea de resurse suplimentare
grupurilor int;
libertate ridicat a grupurilor vizate
de a opta pentru sau mpotriva
aplicrii unui instrument;
absena aranjamentelor bilaterale;
implementarea de ctre decideni sau
organizaii intermediare.

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

Instrumentele selectate se
caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate


(reglementri);
proporionalitate (dac instrumentele
sunt aplicate individual);
grupurilor vizate li se retrag unele
resurse;
absena libertii grupurilor vizate de
a opta pentru sau mpotriva unui
instrument;
multe acorduri bi- sau multilaterale;
implementare de ctre decideni sau
de ctre organizaii care depind de ei.

apel ridicat la normativitate


(reglementri);
lips de proporionalitate;
retragerea resurselor de la grupurile
vizate;
libertate limitat a grupurilor vizate
de a opta pentru sau mpotriva unui
instrument;
absena aranjamentelor multilaterale;
implementare caracterizat prin
implicarea i a altor actori dect
decidenii i organizaii strns legate
de ei.

Exerciiu: ncercai s gsii, pentru fiecare din cele patru situaii, exemple din ara
noastr de domenii ale politicilor publice n care relaiile dintre ageniile guvernamentale,
pe de o parte, i actorii privai, pe de alt parte, se caracterizeaz n modalitile descrise.

c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care
o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt
formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care
este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic
este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost
implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie?
Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n
minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt
greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite!
Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni?
Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte:

125

126

funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor
societii;
organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par
mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin;
politicile: strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme;
ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este
supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi
factori.
Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999)
clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale
politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3)
constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere
a ei, sunt urmtoarele:
Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile
implicate n implementarea ei etc.
Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil
s fie desfiinate.
Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin
vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst
naintat.
Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles
de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele
specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n
meninerea ei) cntresc mai mult.
Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i
gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri
actori se raporteaz la acea politic.
S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create
n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite
sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna.
Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi
desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s
se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.). Un alt
exemplu: dei guvernul Romniei a fost de acord nc din 1996 s modifice sistemul de
acordare a burselor pentru studeni, n sensul trecerii la sistemul practicat n Europa de
sprijinire a studenilor studioi dar sraci, vechiul sistem nu a fost schimbat n
condiiile n care beneficiarii actualului sistem au reprezentat o categorie numeroas, care
percepea ca foarte importante beneficiile derivate din acest sistem.
O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei
politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat:
Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de
fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine.

Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici:
cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat
sunt mai mari.
Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei
politici.
Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte
importante de mpiedicare a ncheierii politicii.
Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac
este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci
ansele de reuit sunt mai mari.
Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul
nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara
noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat
anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei
universitilor i colilor, dereglementrii etc.
ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere
sau constrngeri:
Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii.
Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i
modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze.
Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o
politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar
modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii.
Costurile de pornire: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un
efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere.
Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi
toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa
cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild
punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici
deja practicate.
De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a
necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole
mari.

127

128

Caracteristici
intrinseci
raison d'tre;
longevitate;
vizibilitate;
complexitate;
natura
beneficiilor.

Mediul
politic

Constrnge
rile

ideologia prevalent;
coaliia care e
implicat n
ncheierea politicii;
puterea aliailor;

conservatorismul
obstacole juridice
costuri economice
coaliiile care
urmresc ca
politica s nu se
ncheie
team/incertitudine

posibilitile de a
face
compriomisuri;

ncheierea politicii

Nu

Status
quo

Da

Scncete
ndelungate

Big bang

(Dup Kirkpatrick, Lester, Peterson, 1999: p. 219.)


Raiuni pentru nencheierea unei politici. Geva-May i Wildavsky (1997,
p.179) le sistematizeaz astfel: pe de o parte, exist tendina organizaional de a persista;
pe de alt parte, sunt costuri (emoionale, politice, juridice, financiare) care acioneaz
mpotriva ncheierii unei politici.
n ce privete persistena organizaional, un prim aspect este cel al existenei
personalului angajat n agenia sau ageniile care implementeaz politica, precum i
personalul de care este nevoie n alte instituii n acest sens i care, n cazul ncheierii ei,

129

i-ar pierde locurile de munc, fr a fi siguri c li se ofer altceva n schimb. Politicile de


aprare, de pild, au creat un ntreg mecanism instituional, militarii devenind o parte a
structurii sociale care este foarte greu de dislocat; la fel, personalul din instituiile create
pentru protecia copiilor etc. n al doilea rnd, la fel ca i n cazul acceptrii unei politici,
deciziile privind ncheierea ei se iau la mai multe nivele: de regul nu este suficient o
singur decizie, la un anumit nivel; dimpotriv, existena mai multor centri decizionali
face ca ncheierea unei politici s nu fie uoar. n al treilea rnd, organizaiile tind s
rspund n faa schimbrilor prin adoptarea soluiilor satisficiente, cum le numea H.A.
Simon (a se vedea capitolul 5). Organizaiile fac apel la mai multe instrumente pentru a
evita ncheierea politicii respective:
investiiile: mainriile care au aprut pentru a implementa o politic de multe ori au
solicitat bugete i investiii mari, care le permit s continue s funcioneze,
independent de faptul c personalul se schimb, i care preseaz pentru meninerea
lor n funciune;
obscuritatea: organizaiile invizibile pentru public, cele care efectueaz sarcini
complexe definite de specialiti se pot menine mai uor;
schimbri cosmetice i aparen de dinamism: organizaiile i formeaz o imagine
de dinamism, fac schimbri de faad pentru a dovedi adaptarea lor la noi situaii; de
aceea, de multe ori ncheierile de politici nseamn nu dispariia acelor organizaii, ci
mai degrab restructurarea sau reinventarea lor pentru a implementa alte politici
succesoare.
ncheierea unei politici are costuri sau implicaii importante. n primul rnd sunt
cele emoionale i politice: publicul are n general o atitudine de respingere a
schimbrilor n aranjamentele existente, care erau cunoscute (i care adeseori funcionau
satisfctor); aceast atitudine e acompaniat de cea de compasiune pentru cei care
sufer ca urmare a ncheierii unei politici i, invers, de ostilitate pentru cei care decid
ncheierea politicii. Decizia de a ncheia o politic poate fi interpretat i ca o
recunoatere a faptului c o decizie anterioar nu a fost bun; or, liderii politici sunt
reluctani s admit c au fcut greeli, cci acest lucru ar putea periclita sprijinul de care
ei se bucur: ei prefer s atrag atenia asupra contribuiilor lor pozitive noi programe
i noi politici. n al doilea rnd, decizia de a ncheia o politic are costuri juridice i
financiare. Cele juridice privesc complexitatea procesului de ncheiere (sunt necesare
reglementri de diferite tipuri, urmndu-se procedurile legale); apoi, este posibil ca
ncheierea politicii s ncalce unele promisiuni ale guvernrii, implicite sau explicite.
Costurile financiare pot fi ridicate pe termen scurt (chiar dac pe termen lung situaia este
adesea diferit).
Tipuri de ncheiere a unei politici. Exist dou moduri generale n care o
politic este ncheiat; cele mai multe ncheieri se situeaz undeva ntre cele dou
extreme:
ncheiere tip big bang: un sfrit al politicii precum o explozie, constnd n
schimbarea unei politici ca urmare a unei singure decizii din partea autoritilor.
De obicei, ea apare la un moment precis, chiar dac a fost precedat de intense
lupte ntre coaliiile de susinere a continurii sau, dimpotriv, a ncheierii acelei
politici. Exemplu mai cunoscute la noi ar fi decizia de falimentare a Bancorex sau
de ncheiere a sistemului plilor compensatorii.

130

ncheiere tip scncet ndelungat: sfritul politicii vine nu printr-o decizie la un


singur nivel i la un moment precis determinabil, ci ca urmare a unui declin
ndelungat al resurselor prin care era susinut acea politic. Acest proces e
cunoscut i sub numele de decrementare (n opoziie cu incrementarea).
Geva-May i Wildavsky (1997) sugereaz mai multe strategii de facilitare a
procesului prin care o politic este ncheiat. n primul rnd, este important s se
foloseasc unele condiii favorabile, precum:
Schimbri n ageniile guvernamentale (de obicei n urma unor alegeri n care
fosta opoziie a ctigat): n primii ani ai noii guvernri se pot schimba mai multe
politici; dup aceea procesul devine mult mai greu.
Delegitimarea supoziiilor ideologice ale vechii politici. La noi n ar cel mai
cunoscut a fost procesul prin care un tip de politici era etichetat ca fiind de
sorginte comunist; dar, n ultimii ani, au fost delegitimate i cele care se bazau pe
poziii conservator minimaliste (a se vedea capitolul 3).
Perioade de turbulen: cele n care ateptrile oamenilor privind viitorul sunt
zguduite, aa cum la noi n ar s-a ntmplat nu numai n 1989, dar i de exemplu
n anii 1998-1999.
Ascunderea efectelor, prin configurarea de instrumente de ameliorare a efectelor
ncheierii politicii. Pesemne c exemplul cel mai cunoscut la noi n ar de
adoptare a acestei strategii e cel al introducerii plilor compensatorii pentru
salariaii disponibilizai, ca urmare a restructurrii ntreprinderilor n care lucrau.
n al doilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este adesea parte a unui
proces mai larg: cel n care a) este propus o alt politic alternativ, iar adoptarea
acesteia nseamn ncheierea celei vechi; b) se formeaz agenda formal, care poate
conine idei privind ncheierea politicii respective. n al treilea rnd, procesul de ncheiere
a unei politici este facilitat dac, atunci cnd a fost elaborat, s-a prevzut c ea nu va
continua n msura n care anumite rezultate nu sunt obinute. Dac implementarea
politicii presupune monitorizarea ei i evaluri periodice, atunci rezultatele acestora pot fi
utilizate pentru a presa n favoarea ncheierii politicii. n sfrit, un mijloc important care
poate fi folosit este acela de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii politicii.
Iat o list de activiti pe care trebuie s le desfoare analistul de politici (GevaMay, Wildavsky, 1997: pp. 221 222) pentru a minimiza opoziia actorilor care
se opun ncheierii unei politici:
Am identificat grupurile care sprijin coaliiile care se opun ncheierii
politicii?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
Am identificat susintorii ncheirii acelei politici?
Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte
astfel?
S lrgesc numrul celor care particip la dezbaterea propunerii mele?
S fac apel la sprijinul unor grupuri interesate n ncheierea politicii?
M-am gndit dac s atrag i ali actori activi n ncheierea politicii?

ntrebri i aplicaii
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)

Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici?
Care sunt punctele slabe ale acestui model?
n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument?
Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare.
Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a
reglementrilor i a ntreprinderilor publice.
8) Care sunt principalele forme de subsidii?
9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme.
10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor
pentru implementarea unei politici?
11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici.
12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor.
13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i
artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz
contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea.
14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de
ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate.
15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a
unei politici:
a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective;
b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i
c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa.
16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele
privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici.
17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care
se combin elemente din fiecare.
18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii
unei politici.
mergi la cuprins

131

132

O politic public poate fi, n mod analog, judecat pe dou dimensiuni. ntradevr, ne putem ntreba: a) Cum i-a atins ea scopurile propuse? b) Care este impactul ei
efectiv? n acest capitol vom analiza diferitele rspunsuri la aceste ntrebri.

CAPITOLUL 7:

EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

a) Ce este evaluarea?
Aa cum am vzut n Capitolul 1, evaluarea este un stadiu al procesului de
nfptuire a politicilor. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce
judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele:
Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este
valoarea acestui program sau a acestei politici?

Obiectivele capitolului

n acest capitol este prezentat problematica evalurii politicilor publice.


Parcurgndu-l, vei putea:
s difereniai ntre conceptele de analiz a politicilor, evaluare a politicilor i
monitorizare a politicilor;
s indicai criteriile folosite n evaluarea politicilor;
s recunoatei principalele tipuri de evaluare a politicilor publice;
s distingei ntre metodele cantitative i cele calitative; ntre metodele
experimentale i cele neexperimentale de evaluare a politicilor publice;
s identificai stadiile evalurii unei politici publice.

Termeni cheie: evaluare; monitorizare; eficacitate; evaluarea performanei; evaluarea


impactului; evaluarea eficienei; evaluarea procesului; metode cantitative; metode
calitative de evaluare.

Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic, cu


ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii obiectivelor
propuse de acestea.
n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de criterii. Aceste
criterii exprim valorile n raport cu care se realizeaz aprecierea acelei politici: de pild,
eficiena i eficacitatea sunt valori care decurg din ideea de raionalitate instrumental, pe
care am discutat-o n capitolul 5 mai sus. Dar valori precum echitatea sau corectitudinea
au o semnificaie social ridicat, iar ponderea care li se acord este tot mai mare n
societile contemporane. (S observm c aceste criterii sunt asemntoare cu cele la
care se apeleaz n cazul formulrii politicilor. Numai c acum ele sunt aplicate
retrospectiv (ex post), n timp ce criteriile folosite pentru a face recomandri privind
politicile care s se adopte sunt aplicate prospectiv (ex ante).)
Tipul de criterii
Eficacitatea

ntrebarea

Uniti din bunurile sau din serviciul


oferit prin aplicarea politicii
respective

Eficiena

Ct de mare a fost efortul necesar


pentru a obine acel rezultat?

Costul unitar
Beneficii nete
Raportul cost/beneficiu

Adecvarea

n ce msur obinerea acelui rezultat


rezolv problema care a dus la
formularea acelei politici publice?

Costuri
Eficien

Echitatea

Sunt costurile i beneficiile distribuite


echitabil ntre diferitele grupuri din
societate?

Criteriul Pareto
Criteriul lui Rawls

Senzitivitatea

Satisfac rezultatele aplicrii acelei


politici nevoile, preferinele sau
valorile diferitelor grupuri?

Consistena cu opiniile cetenilor

Corectitudinea

Sunt rezultatele dorite i valoroase?

Politicile publice trebuie s fie att


eficiente ct i echitabile

Coninutul capitolului:
a) Ce este evaluarea?
b) Tipuri de evaluare
c) Metode de evaluare
Atunci cnd facem o aciune, pe care am gndit-o cu grij, e natural s ne
ntrebm ct de bine am realizat-o. Pentru a rspunde, avem la dispoziie dou opiuni: a)
s vedem dac ceea ce am fcut e conform cu ceea ce ne-am propus s facem; altfel zis,
apreciem acea aciune n raport cu obiectivele sau cu scopurile pe care le aveam n minte
atunci cnd am fcut-o; b) s vedem care sunt rezultatele ei efective: ce am realizat
efectiv. Cele dou opiuni sunt diferite: ntr-adevr, nu e greu de vzut c uneori aciunea
noastr atinge obiectivele propuse; numai c impactul ei efectiv este mic. Sau,
dimpotriv, ea nu reuete s ating obiectivele propuse, dar impactul poate fi mai mare
sau mai mic. Ca urmare, aprecierea pe care o facem aciunii difer n raport cu ceea ce
dorim.

133

Exemple

S-a obinut un rezultat valoros?

(Dup Dunn, 1981: p. 405)


134

Monitorizarea i evaluarea politicilor publice. Obiectivul central al evalurii nu


este strngerea de informaii cu privire la rezultatele aplicrii unei politici publice, ci
aprecierea unor aspecte ale formulrii i implementrii acesteia n raport cu valorile pe
care le exprim criteriile utilizate (Dunn, 1981, pp. 404 405). n acest sens, evaluarea
difer de monitorizarea politicilor publice.

care pot fi msurai ntr-un mod rutinier i care s conin informaie relevant,
semnificativ privind efectele implementrii acelei politici.

Prin monitorizare sunt obinute date importante privind acea politic public i
care pot fi utilizate pentru a o evalua. ns obiectivul monitorizrii nu este acela de a face
aprecieri, evaluri, ci mai curnd de a stabili premisele factuale pe care se bazeaz
activitatea propriu-zis de evaluare a acelei politici.
n procesul de analiz a politicilor, monitorizarea ndeplinete patru funcii (Dunn,
1981: pp. 335 336):
1) Concordan: pe baza monitorizrii se poate determina dac aciunile celor care
aplic acea politic public sunt conforme cu standardele i procedurile cuprinse n
reglementrile existente (cele emise de Parlament, de agenii cu rol de reglementare,
de corpurile profesionale implicate de pild, n cazul politicilor de sntate, cele ale
Colegiului Medicilor i Farmacitilor).
2) Auditare: monitorizarea permite s se determine dac resursele i serviciile care vizau
un anumit grup int au ajuns efectiv la acesta. De pild, ea permite s se determine
dac primriile au alocat fondurile necesare pentru ntreinerea colilor.
3) Contabilizare: monitorizarea produce informaii folositoare n contabilizarea
schimbrilor economice i sociale care rezult n urma implementrii unei politici
publice. De pild, schimbrile n calitatea vieii pot fi monitorizate cu ajutorul unor
indicatori sociali precum nivelul mediu de educaie, starea de sntate a populaiei,
durata medie de via, procentul populaiei deasupra nivelului de srcie, modul de
folosire a timpului liber etc.
4) Explicaie: monitorizarea furnizeaz de asemenea informaii care ajut la explicarea
diferenelor n efectele unor politici publice. De pild, ea permite s detectm
diferenele ntre politicile educative, cele care in de asistena social sau cele de
asigurare a ordinii publice.
Monitorizarea vizeaz n general unul sau mai multe domenii ale funcionrii unei
politicii: a) utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate; b) funciile organizaionale; c)
rezultatele politicii (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).
Utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate privete, pe de o parte, felul n care
populaia int particip n acela politic i, pe de alt parte, diferenele ntre membrii
unor grupuri diferite n felul n care beneficiaz de acel bun sau serviciu, rezistena la
aplicarea acelei politici etc.
Monitorizarea funciilor organizaionale ale unei politici se concentreaz asupra
felului n care implementarea acelei politici este organizat astfel nct s i
ndeplineasc sarcinile eseniale. O atenie special e acordat problemelor aprute n
procesul de implementare i care mpiedic oferirea bunului sau serviciului respectiv
ctre populaia int. (A se vedea Capitolul 6 n privina acestor dificulti.)
Monitorizarea rezultatelor aplicrii politicii publice const n msurarea i raportarea
indicatorilor sociali relevani. Pentru aceasta e necesar s se identifice acei indicatori

Dimensiunile evalurii. Dup X. Ballart (1998), pentru a nelege evaluarea este


necesar s ne referim la mai multe dimensiuni ale acesteia: cine decide c trebuie fcut
evaluarea; ce este de evaluat; cum se face evaluarea; cnd s se fac; care sunt
ateptrile.
Exist numeroase rspunsuri la ntrebarea cine ar trebui s decid ce este de
evaluat. n mod obinuit hotrsc liderii politici sau managerii executivi. e isunt primii
interesai s cunoasc rezultatele aplicrii unei anumite politici, dup cum aa cum am
vzut ei pot urmri i obiective politicie prin solicitarea unei evaluri. Totui, uneori nu
acetia, ci legislatorii, clienii sau staff-ul din ageniile guvernamentale au un rol
important n decizie. Unele politici publice sunt supuse evalurii de ctre opoziie sau de
organisme independente (de exemplu, de organizaii neguvernamentale sau de think-tankuri) care ncearc astfel s atrag atenia asupra unor aspecte ale acelor politici publice.
Alteori evaluarea unei politici publice se realizeaz de organisme internaionale. De
exemplu, n ara noastr Banca Mondial sau Uniunea European realizeaz periodic
evaluri ale politicilor realizate cu sprijinul lor financiar (prin mprumuturi sau prin
programe de asisten precum PHARE).
La ntrebarea cum se evalueaz, rspunsurile reflect diversitatea metodologic.
Vom discuta n paragraful urmtor cteva dintre metodele cele mai folosite.
Strns legat de alegerea metodei este rspunsul la ntrebarea cnd se evalueaz.
Adesea acest interval este determinat de consideraii tehnice; totui, n alegerea
momentului cntresc i argumente politice (interese, ideologii, scopuri ascunse) sau de
natur administrative (urgent, percepia evalurii de ctre personal sau raiuni bugetare).
n privina ntrebrii ce este de evaluat, o condiie esenial este aceea de a
relaiona obiectul evaluarii la natura programului, la stadiul derularii acestuia, la datele i
resursele disponibile, precum i la contextul organizaional i politic n care politica
respectiv este nfptuit. Ea cuprinde o descriere corect a performanelor politicii, a
caracteristicilor analizate i o apreciere a acestora n raport cu anumite criterii sau
standarde relevante. Tipic, evaluarea privete unul sau mai multe din urmtoarele
dimensiuni ale unei politici (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
1. nevoia de aplicare a acelei politici;
2. formularea politicii;
3. implementarea politicii i msura n care ea ofer bunurile sau serviciile propuse;
4. impactul sau rezultatele politicii;
5. eficiena politicii.
O ultim ntrebare ine de ce ar trebui s ateptm de la evaluare. Rspunsurile la
aceasta depind de obiectivele pe care le avem n vedere: pentru unii o evaluare merit
ntreprins doar dac are utilitate direct; pentru alii o evaluare are sens n cazul n care
contribuie la ntelegerea unei probleme sociale, la schimbarea percepiilor despre
modalitile de soluionare a ei sau la sugerarea unor ci de reform n intervenia
public. n general ns, funciile evalurii sunt urmtoarele:
1. evaluarea produce informaii de ncredere privind performana unei politici:
msura n care valorile, oportunitile, nevoile grupurilor sociale au fost
ntmpinate prin nfptuirea acelei politici;

135

136

Monitorizarea unei politici publice const n producerea informaiilor privind felul n


care funcioneaz aceasta i consecinele ei.

2. evaluarea contribuie la clarificarea i la mai buna nelegere a valorilor care au


condus la alegerea scopurilor i obiectivelor. Aceast funcie se realizeaz prin
operaionalizarea acestora sau prin compararea valorilor acceptate cu valori
alternative;
3. evaluarea contribuie la nelegerea mai bun a problemei, la definirea altor politici
alternative (dac ea conduce la concluzia c politica respectiv trebuie abandonat
i nlocuit cu o alta).

Evaluarea etap a analizei politicilor. Potrivit modelului stadial al politicilor


publice la care am fcut apel n aceast lucrare, evaluarea este o etap sau un stadiu
distinct n procesul de nfptuire a unei politici publice, care n mod tipic apare dup

nceperea procesului de implementare a acelei politici. Dar ea difer de analizele


politicilor pe care le-am discutat pn acum n cteva aspecte importante:
n primul rnd, n timp ce acestea aveau un caracter prospectiv, evaluarea are un
caracter retrospectiv. n timp ce ntrebrile pe care le puneam pn acum erau de
forma: Care vor fi efectele aplicrii politicii? (de pild: Care vor fi efectele scderii
numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul primar?), n evaluare ntrebm: Care
sunt efectele efective ale aplicrii politicii? (de pild: care sunt efectele aprute dup
scderea numrului de elevi ntr-o clas n nvmntul primar?)
n al doilea rnd, n timp ce n procesul de formulare a politicilor, aa cum am vzut,
nsi problema este reformulat, definit prin interaciunea actorilor implicai, n
cazul evalurii se ader la definiia existent. Rolul ei principal nu este acela de
cutare de noi alternative, ci de feedback.
n al treilea rnd, evaluarea este mai mult orientat spre client: spre acea agenie
guvernamental sau spre instituia care a solicitat elaborarea ei; evaluarea ncearc s
rspund cerinelor puse de aceasta. n acest sens, evaluarea este mult mai centrat
spre o anumit instituie sau actor dect se ntmpl n analiza prospectiv a
politicilor.
n sfrit, am vzut c analiza prospectiv a politicilor este ntr-o msur important o
activitate pe care o putem caracteriza prin conceptele de art i de meteug (A.
Wildavsky). Evaluarea este mai mult legat de metode mai riguroase de cercetare, de
unelte demne de ncredere ceea ce nu nseamn, aa cum vom sublinia imediat mai
jos, c ea are un caracter deplin neutru, obiectiv (a se vedea i Geva-May, I., Pal, L.A.
(1999).
Raiunile pentru evaluarea unei politici publice. O politic public poate fi
selectat pentru a fi evaluat din mai multe motive. ntre acestea, urmtoarele sunt adesea
menionate (McKinney, Howard, 1998: p. 390):
rezultatele nesatisfctoare ale aplicrii politicii, n comparaie cu ateptrile
avute;
necesitatea obinerii de noi informaii pentru a mbunti acea politic;
interesul de a transfera acea politici n alte pri;
apariia unei noi tehnologii, cu impact asupra implementrii politicii;
evaluarea politicilor publice este o rutin a acelei agenii guvernamentale;
evaluarea este solicitat de instituia care finaneaz aplicarea acelei politiic;
necesitatea de a determina dac problema care a determinat formularea i
implementarea acelei politici a dobndit ntr-adevr o soluie;
necesitatea de a obine un sprijin suplimentar pentru acea politic;
necesitatea de a justifica cheltuielile deja fcute i a celor prevzute n viitor;
responsabilizarea ageniei fa de clieni i fa de comunitate.
Acestor motive trebuie s le adugm ns i altele. Motivul este acela c, aa cum
am vzut, evaluarea ca stadiu al procesului de nfptuire a politicilor dei presupune
metode de cercetare mai riguroase, dei e mai orientat spre client, n acelai timp este o
activitate politic, o activitate care implic mai muli actori n spaiul public, fiecare cu
interesele sale; ca urmare, uneori ea poate fi folosit n interesul unora dintre acetia
(Howlett, Ramesh, 1995: p. 169):
pentru a ascunde unele fapte care ar putea pune guvernarea ntr-o lumin proast;

137

138

Potrivit lui Guba i Lincoln (1987), concepia asupra rolului evalurii politicilor
publice a parcurs patru epoci distincte:
Tehnic: dup primul rzboi mondial, evaluarea era vzut ca un exerciiu
tehnic de msurare. Rolul evaluatorului era considerat ca foarte asemntor celui al
unui tehnician.
Descriptiv: n anii '40, evalurile aveau ca sarcin detectarea punctelor slabe
i a celor tari, evidenierea patternurilor obiectivelor asumate. Evaluatorul aprea nu
numai ca un tehnician, ci i ca un furnizor de informaie.
Judecare: n anii '60 i '70, punctul de vedere dominant era acela c evalurile
constau n msurarea eficienei i eficacitii politicilor publice, prin aplicarea unor
standarde obiective i printr-o cercetare tiinific obiectiv. Se considera c, n timp
ce analiza prospectiv a politicilor publice depinde de valori i de procesul politic n
care interacioneaz actori diferii, fiecare cu propriile sale interese, evaluarea
retrospectiv are un caracter obiectiv: evaluatorul apare ca un cercettor neutru al
adevrului, iar rolul su este acela de a nelege lumea i de a prezenta decidenilor
informaii formulate ntr-o manier obiectiv, care nu depindea de propriile lor opiuni
sau interese. Altfel zis, rolul evaluatorului aprea ca fiind acela de judector obiectiv
al politicii.
Senzitivitate: n prezent avem o a patra generaie de modele ale evalurii
politicilor publice. Acum punctul central de interes nu const n deciziile, obiectivele,
efectele politicilor, ci n susinerile, n preocuprile, problemele diferiilor actori
implicai n procesul de nfptuire a acelei politici publice. Evaluarea apare astfel i ca
un proces cu semnificaie politic, nu ca o cercetare pur obiectiv a unei politici.
Eficacitatea privete msura n care sunt atinse scopurile sau obiectivele
propuse. Uneori ea este cuantificabil (de exemplu, ci elevi care au abandonat
coala au fost reintegrai n procesul educativ); atunci cnd acest lucru nu este
posibil, ea este exprimat n termeni calitativi. De exemplu, eficacitatea unui
program de creare a unor faciliti de petrecere a timpului liber se poate msura
apelnd la criterii precum atitudinea cetenilor privind valoarea acelui program sau
modul de a beneficia de ele.
Eficiena este raportul dintre eficacitate i costurile sau eforturile depuse
pentru a o obine.

termenii de referin ai evalurii (care accentueaz numai asupra unor aspecte ale
politicii respective) se pot construi astfel nct evaluarea s duc la concluzii
favorabile guvernrii;
dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii de referin pot fi
construii, dimpotriv, astfel nct s duc la alte concluzii;
evalurile realizate la solicitarea unor instituii independente de guvernare pot s
aib ca scop nu mbuntirea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri
pentru anumite grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc.
Evaluare i evaluatori. Aa cum am vzut, evaluarea const ntr-o examinare
empiric obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor
publice. ntr-un paragraf mai jos vom discuta unele dintre aceste metode. De pe acum
trebuie s observm ns c evaluarea nu este o cercetare fundamental, ci una aplicat.
Evaluatorii trebuie s cunoasc metode din diverse discipline sociale, pentru a le putea
aplica multor tipuri de probleme. Atunci cnd evaluarea se aplic asupra unor politici
extrem de specializate, tehnice, este necesar ca n echipele de evaluare s fie cooptat i
personal specializat n domeniul respectiv. Dar i aceste persoane este necesar s aib
cunotine cel puin generale cu privire la procesul de nfptuire a politicilor publice i, n
particular, la procesul de evaluare.
Evaluarea se realizeaz, aa cum am vzut, ntr-un context social. Aceast
mprejurare face ca modul n care evaluatorii i desfoar activitatea s nu depind
numai de obiectul efectiv al cercetrii; ei trebuie s in seam de interaciunea dintre
actorii interesai de acea politic, de modul n care evaluarea realizat va fi utilizat etc.
(Rossi, Freeman, Lipsey, 1999):
Evaluatorii trebuie s i expliciteze perspectiva n care se situeaz, recunoscnd
faptul c sunt posibile i alte perspective din care evaluarea ar putea s fie realizat;
de asemenea, ei trebuie s se pregteasc pentru critici din partea actorilor cu alte
perspective asupra problemei dect a lor i s fie capabili s i ajusteze abordarea n
funcie de cerinele ageniei sau instituiei care a solicitat evaluarea.
Evaluatorii pot fi independeni de personalul care e implicat n formularea sau n
implementarea unei politici publice sau, dimpotriv, pot fi selectai din interiorul
ageniei respective. n ambele cazuri, evaluatorii trebuie s posede o nelegere clar a
rolului lor n situaia respectiv, s ofere cea mai bun informaie disponibil n
circumstanele date.
Evaluatorii trebuie s aib n vedere ei nii diseminarea rezultatelor lor pentru toi
actorii interesai de acea politic.
De dorit, evalurile sunt folosite de ctre decideni. Acest lucru se poate realiza n
mod:
a) direct: aplicnd concluziile i recomandrile formulate;
b) instrumental: ca mijloc folosit de decideni pentru a modifica, pstra sau
ncheia o politic;
c) conceptual: ca un cadru de abordare i a altor politici publice;
d) persuasiv: pentru a induce comportamente sau atitudini din partea unor actori
relevani.
Deoarece valoarea muncii lor depinde i de modul n care ea este folosit de actorii
implicai, evaluatorii trebuie s aib n vedere raporturile ntre acetia, interesele,
nevoile, perspectivele lor uneori foarte diferite.

139

Evaluarea trebuie s in cont de cerinele politice ale momentului; de asemenea, ea


trebuie s in cont de faptul c trebuie s aib relevan pentru decideni. De aceea,
evaluatorii trebuie s aib n minte nu numai criterii stricte tehnice sau care in de
tiina pur: ei trebuie s se raporteze la valorile pe care activitatea lor le afecteaz, la
scopurile pe care, odat realizat, le va servi evaluarea.
Evaluatorii nu alctuiesc n prezent o profesiune, dei n ultimii ani piaa evalurii a
crescut foarte mult i un numr mai mare de oameni au fost implicai n astfel de
activiti. ntr-adevr, domeniul se caracterizeaz printr-o mare diversitate de
pregtire profesional; de metode i de perspective, prin absena unei comunicri
profesionale puternice. Acest fapt face s nu existe un consens asupra caracterului
justificat al criticii unor evaluri (critici care dat fiind natura domeniului pot
apare n acest caz ca avnd o semnificaie mai curnd politic sau ideologic dect
tiinific, obiectiv).

140

b) Tipuri de evaluare
Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri. Exist mai multe
clasificri ale evalurilor, realizate cu ajutorul unor criterii diferite.
O prim clasificare pleac de la distincia dintre 1) eforturile fcute pentru a
implementa acea politic, pentru a produce bunurile sau serviciile respective, i 2)
rezultatele acelor eforturi, ceea ce s-a realizat efectiv. Apelnd la terminologia lui D.
Palumbo (1987), avem:
a) o evaluare formativ: n care accentul cade pe: 1) msura n care programul i
atinge grupul int; 2) msura n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; 3) utilizarea resurselor n
aplicarea acelei politici;
b) o evaluare sumativ: n care accentul cade pe felul n care a afectat efectiv acea
politic problemele crora a ncercat s le ofere o soluie.

Meta-evaluarea: Cum evalum o evaluare? Cum putem susine c o evaluare a unei


politici publice este bun? Atunci cnd ncercm s rspundem, urmtoarele criterii sunt
relevante (Uusikyl, Virtanen, 2000):
Ghidarea:
1. Cum a fost definit procesul de evaluare
2. Care sunt ateptrile ageniei care o solicit
Selectarea evaluatorilor
3. Familiaritatea evaluatorilor cu activitatea respectiv i cu contextul n care aceasta se
desfoar
4. Familiaritatea evaluatorilor cu abordrile, configurarea i procedurile specifice unei
evaluri
5. Pregtirea i experiena lor anterioar relevant pentru aceast activitate
6. Imparialitatea evaluatorilor
7. Capacitatea de a realiza evaluarea potrivit graficului
Planificarea i implementarea procesului de evaluare
8. Planificarea i implementarea procesului de evaluare conform standardelor formulate de
agenia sau instituia care o solicit
9. nelegerea prioritilor i a msurilor cercetate
10. Definirea domeniului evalurii
11. Acces la informaia disponibil i calitatea acesteia
12. Definirea problemelor importante, a criteriilor de evaluare i a procedurilor pentru
colectarea i analiza datelor
13. Stabilirea schemei de evaluare (grafic, structur organizaional, buget)
14. Stabilirea planului privind structura raportului
Calitatea rapoartelor de evaluare
15. Recunoaterea i modul n care se rspunde nevoilor de evaluare
16. Viabilitatea configuraiei evalurii i a materialului folosit
17. Consistena i gradul de ncredere n analiza realizat
18. Imparialitatea i credibilitatea concluziilor i recomandrilor fcute
19. Claritatea textului raportului
20. Modul n care concluziile i recomandrile sunt prezentate i dezvoltarea ulterioar a
evalurii
Contactele i colaborarea dintre diferiii parteneri n procesul de evaluare
21. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i agenia sau instituia care a
solicitat evaluarea
22. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori
23. Funcionarea i regularitatea contactelor dintre evaluatori i politicile care sunt evaluate
Experiena global a ageniei i evaluatorilor cu privire la procesul de evaluare
Aprecierea global asupra succesului procesului de evaluare

O a doua clasificare ia n considerare mecanismele prin care este realizat


evaluarea. Dup Howlett i Ramesh (1995), avem trei mari tipuri de evaluri: 1)
administrative; 2) juridice; 3) politice.
Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale
n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea
acesteia. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. Un motiv
important este acela c pentru realizarea lor s-au pus la punct tehnicile de cercetare cele
mai sofisticate. n literatura dedicat lor, sunt menionate patru principale feluri de
evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a eficienei; a procesului (a se
vedea, de exemplu, McKinney, Howard, 1998: pp. 397 399).
1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii
acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile
depuse. De pild, ct de multe bilete au fost vndute ntr-o facilitate de petrecere a
timpului liber; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate;
ct de muli kilometri de osea au fost construii acetia sunt indicatori prin care se pot
msura rezultatele unor politici n diferite domenii.
Produse
sau
rezultate:

Efort

Abiliti
Materiale
Echipament

Bani
cheltuii

numrul de bilete
vndute;
numrul de elevi
care reiau coala;
numrul de
kilometri de
osea

2. Evaluarea impactului este gradul n care performana realizat ntmpin


nevoia de acel bun sau serviciu, altfel spus gradul n care politica are efectele
intenionate. Prin utilizarea ei se ncearc s se determine msura n care, ca urmare a
aplicrii acelei politici, s-au realizat schimbri n grupurile int. De pild, o astfel de

141

142

evaluare vizeaz numrul total de bolnavi tratai cu succes; numrul de cazuri efectiv
rezolvate de poliie; impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt
superior, ca rezultat al educaie lor etc.

Efort

Abiliti
Materiale
Echipament

Bani
cheltuii

Produse
sau
rezultate

Impactul
realizat:
Nr.
bolnavi
tratai
cu
succes;
Nr. cazuri
rezolvate de
poliie;
Abiliti ale
absolvenilor.

Aprecierea impactului unei politici publice se poate realiza la orice stadiu al


procesului de nfptuire a ei: att n cel al formulrii politicii, ct i n cel al
implementrii. Cea mai important problem care apare n evaluarea impactului unei
politici este aceea de a determina care sunt efectele datorate aplicrii respectivei politici,
n raport cu toate fenomenele care se manifest n societate. De aceea, evaluarea de
impact presupune utilizarea de ctre cercettori a unor metode bine puse la punct,
capabile s disting ntre influenele datorate acelei politici i cele aprute datorit
manifestrii altor factori.
3. Evaluarea eficienei vizeaz metodele alternative de a atinge un anumit
rezultat. Poate fi el obinut cu un cost mai sczut? Ca urmare, aceast evaluare se
concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins (eficacitatea
acelei politici publice). Cu ct este mai mic acest raport dintre resursele folosite
(eforturile) i rezultatele obinute (eficacitatea), cu att e mai mare eficiena acelei
politici. Indicatori ai eficienei unei politici publice sunt, de pild, costul unui kilometru
de osea construit sau refcut; numrul de studeni la un post didactic ntr-o
universitate; numrul de persoane la un medic de familie etc.
Evaluarea eficienei este folositoare n fiecare stadiu al procesului de nfptuire a
unei politici, de la cel al formulrii politicii la cel al implementrii ei. Dar, evident,
evalurile ex post sunt mai obinuite dect cele ex ante. Principalul motiv pentru care se
procedeaz astfel este acela c de cele mai multe ori lipsesc estimri rezonabile ale
costurilor i efectelor produse de aplicarea unei politici publice.
E important de subliniat c evaluarea eficienei depinde esenial de supoziiile
fcute n cercetare; aceste supoziii depind de scopurile diferiilor ageni implicai i fac
ca evaluarea s nu aib un caracter ntru totul neutru. Dimpotriv, aa cum am vzut,
evaluarea are caracteristici care o fac s fie i o activitate politic, care deci servete
interesele unora dintre actorii implicai n acea politic (Rossi, Freeman, Lipsey, 1999).

3. tiine
4. Tehnologii de informare i comunicare
5. Limbi strine
6. A nva s nvei
7. Cultur civic
Succes i tranziie
8. Abandonul colar
9. Parcurgerea educaiei secundare (liceu)
10. Participarea la educaia teriar (nivel universitar)
Monitorizarea educaiei colare
11. Evaluarea i conducerea educaiei colare
12. Participarea prinilor
Resurse i structuri
13. Pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice
14. Participarea la educaia pre-primar
15. Numrul de elevi la un calculator
16. Cheltuieli cu educaia pe un elev
De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine
i i-au format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii
civice, tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege
instruciunile i textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de
a nva s nvee: a abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n
variate situaii de via, chiar dup ce educaia formal s-a ncheiat.

Indicatorii de calitate sunt dintre cei mai relevani astzi. n cazul politicilor
educaionale, urmtorii sunt cei mai semnificativi (European Commission, 2000):
Indicatori de performan
1. Matematic
2. Citit

4. Evaluarea procesului permite analiza raiunilor pentru care o politic public a


avut succes sau, dimpotriv, a euat i face posibil modificarea politicii astfel nct
aceasta s fie continuat, mai degrab dect s fie abandonat. n acest cadru sunt
examinate metodele organizaionale, inclusiv regulile i procedurile folosite, de a
implementa o politic i de a furniza bunurile sau serviciile respective.
Cum am vzut, unul dintre principalele argumente n sprijinul utilizrii evalurilor
administrative este acela c, prin apelul la tehnici sofisticate de analiz, sunt obinute
informaii relevante, neutre, obiecte, iar recomandrile i aprecierile fcute au un
caracter, dac nu pe deplin tiinific, cel puin rezonabil: ele sunt demne de ncredere i
pot constitui baza unor decizii ulterioare privind continuarea, modificarea sau
abandonarea acelei politici, precum i n legtur cu capacitatea acelei agenii
guvernamentale sau chiar a guvernrii ca ntreg de a implementa anumite msuri.
Alturi de evalurile administrative, i evalurile de alte tipuri ale unei politici
publice influeneaz deciziile persoanelor cu rol important n procesul de nfptuire a
politicilor.
Evaluarea juridic a unei politici publice se concentreaz nu asupra eficacitii,
efectelor sau bugetului acesteia, ci asupra problemelor juridice care sunt implicate n
implementarea de ctre guvernare a acelei politici. n particular, problemele care se ridic
privesc posibilele conflicte ntre aciunile guvernamentale i prevederile constituionale,
ntre diferitele reglementri existente, ori ntre aciunile guvernamentale i drepturile
individuale sau standardele acceptate de comportament al ageniilor guvernamentale.
Aceste evaluri sunt realizate de organele juridice; dar dezbaterile publice n care sunt

143

144

implicai actorii interesai reprezint momente extrem de semnificative n aceste evaluri.


ntr-adevr, n acest fel se creeaz opinia public prevalent i apar presiuni foarte
puternice pentru o anumit direcie de aciune politic. S ne gndim, de exemplu, la
dezbaterile publice din ara noastr cu privire la modul n care trebuie respectat
prevederea din Legea nvmntului nr. 84/1995 privind acordarea pentru educaie a
unei buget n limitele a cel puin 4% din produsul intern brut; sau, la nceputul anului
2001, la discuiile privind raportul dintre drepturile cetenilor de a avea acces la
informaie i prevederile legale asupra secretului de stat.
Evalurile politice: ele reprezint aprecieri, mai mult sau mai puin sistematice
asupra unei politici publice, fcute de nu numai de reprezentanii ageniilor
guvernamentale implicate, ci de oricare agent interesat n acea politic. Spre deosebire de
evalurile administrative i juridice, cele politice nu au de obicei un caracter sistematic i
nici nu apeleaz la instrumente tehnice sofisticate. Dar acest fapt nu le micoreaz
semnificaia: cci rolul rol principal nu este acela de a mbunti modul n care este
implementat o politic, ci mai degrab acela de a sprijini aplicarea ei sau, dimpotriv, de
a ridica obiecii mpotriva ei.
Evalurile politice devin importante n anumite ocazii:
a) n timpul alegerilor: acestea se concentreaz de cele mai multe ori asupra unor
teme specifice, asupra unor politici publice nalt relevante n momentul respectiv.
Opiunile alegtorilor pentru un anumit partid politic sau pentru o anumit coaliie
pot fi nelese ca expresie a evalurilor lor informale ale politicilor practicate sau
ale celor propuse. Cu toate acestea, ntruct alegtorii au un singur vot, nu e
posibil ca din felul n care ei au votat s se trag concluzii sigure cu privire la
aprecierile lor privind fiecare dintre politicile publice discutate n perioada
campaniei electorale.
b) n cazul unui referendum cu privire la anumite politici, aprecierile alegtorilor
sunt mai clare. Dar aceste forme de consultare a alegtorilor asupra diverselor
politici sunt foarte rare.
c) Cel mai adesea, evalurile politice presupun consultri cu reprezentanii actorilor
interesai. Exemple cunoscute sunt, de pild, consultrile cu reprezentanii
partidelor politice, ai mass media, ai organizaiilor neguvernamentale, ai
sindicatelor privind strategia general a Romniei de aderare la Uniunea
European sau la NATO, ori cele privind adoptarea bugetelor anuale.
De bun seam, evalurile politice nu implic n mod direct schimbarea aciunii
guvernamentale; adesea ele sunt folosite de ctre guvernare n sens politic: pentru a
continua anumite politici sau pentru a ctiga imagine intern sau extern. De asemenea,
i ceilali actori implicai au de multe ori prin participarea la astfel de consultri i alte
scopuri dect acelea de a formula propuneri concrete privind acea politic public (critica
ei sau un spor de imagine etc.).

c) Metode de evaluare
Pentru a realiza o evaluare, este necesar utilizarea unor metode de cercetare care
s produc datele pe baza crora s se realizeze aprecierile i s se formuleze
recomandrile. Putem clasifica aceste metode dup mai multe criterii:
a) dup felul n care intervin n realitate, avem: metode experimentale,
neexperimentale, cvasiexperimentale i mixte;
b) dup tipul de date pe care le ofer, avem: metode cantitative i calitative.
O imagine sintetic a acestor metode e oferit n tabelul urmtor:
Configurarea
cercetrii

I. Neexperimentale
A. Exploratorii

Tipuri de
probleme pentru
care configurarea
este cea mai
potrivit

Metode de cercetare
Metode de
Tip predominant
culegere a datelor de culegere a
datelor

Identificarea
principalelor
variabile (influene),
pentru a realiza
evaluri mai
riguroase n viitor

Studiul unor aspecte


ale implementrii
politicilor care nu au
fost studiate
sistematic anterior.

Interviuri cu
personalul ageniei,
clieni etc. Studiul
arhivei relevante.
Studii de caz.
Colectarea datelor
administrative

Calitative

Colectare de date
brute privind
rezultatele apelnd la
cele ale ageniei sau
prin cercetri noi
La fel ca n cazul
msurilor
exploratorii

Cantitative

La fel ca n cazul
metodelor
exploratorii

Cantitative

Folosirea datelor
administrative,
cercetri

Cantitative
Calitative

La fel ca mai sus.

La fel ca mai sus.

Cantitative

Implementarea
politicii i rezultate
brute

Un amestec de
metode

Amestec de metode
cantitative i
calitative

Studiul rezultatelor
semnificative care au
fost neglijate n
evalurile anterioare

B. Descriptive

II.
Cvasiexperimentale

III.
Experimentale

IV.
Metode mixte

145

Obiectiv primar

O evaluare mai
riguroas, prin
identificarea
definirea i
msurarea unor
variabile cheie ale
politicii, dar fr a
folosi un grup de
control
O evaluare mai
riguroas, pentru a
determina dac
rezultatele studiate
pot fi atribuite
influenei politicii
mai curnd dect
altor factori sau
ntmplrii. Se face
apel la grup de
control
La fel ca mai sus, dar
apelnd mai riguros
la grupul de control
precum i la cel
cercetat
Studiul influenei
implementrii
politicii i al

Implementarea
politicii
Rezultate brute pe
termen scurt sau lung
ale politicii. Opiunea
cea mai riguroas
este cea a unei
abordri comparative
Rezultate nete pe
termen scurt sau lung

Calitative

146

interveniilor asupra
rezultatelor.

Metodologii de evaluare (dup A.B. Blalock, 1999: pp: 123 125.)


Metodele experimentale sunt, n general, considerate cele mai puternice n
realizarea unei evaluri. S lum un exemplu. Presupunem c vrem s evalum impactul
folosirii manualelor alternative. Pentru aceasta, strategia urmat e urmtoarea: se
selecteaz aleator un numr de coli (sau zone) n care nvtorii i profesorii vor putea
alege manualele dup care doresc s lucreze. De asemenea, se selecteaz un alt numr de
coli, care vor funciona ca grup de comparaie. Ideea este ca cele dou grupuri de coli
s fie ct se poate de similare: indicatorii cercetai (reprezentativi pentru nivelul de
educaie al elevilor) vor fi astfel foarte asemntori. Aa ceva este posibil dac cele dou
grupuri de coli sunt ambele selectate aleator. Dup aceea se aplic tratamentul sunt
furnizate manualele alternative, ntre care nvtorii i profesorii aleg. Dup aceea, se
realizeaz o cercetare, avnd ca scop msurarea indicatorii respectivi i compararea
rezultatelor obinute n colile n care s-a aplicat i n cele n care nu s-a aplicat
tratamentul. n acest fel se poate determina impactul folosirii manualelor alternative i se
pot face recomandri asupra implementrii unei astfel de politici.
Utilizarea acestor metode are importante beneficii. Cel mai important este
facilitarea interpretrii datelor: de pild, impactul unei politici se msoar simplu, prin
compararea diferenelor n mrimea indicatorilor, ntre grupul cercetat i cel de
comparaie. (Desigur, pentru ca metoda s fie utilizabil, este necesar ca cele dou
grupuri cel cruia i se aplic tratamentul i cel de comparaie s fie statistic
echivalente.)
Metodele cvasiexperimentale se folosesc atunci cnd nu este posibil s se
construiasc grupuri de tratament i de comparaie n mod aleator, care deci s fie foarte
asemntoare statistic nainte de aplicarea unei politici. Aceste metode apeleaz ns i
ele la grupuri de comparaie, ale cror caracteristici sunt folosite pentru a evalua impactul
aplicrii politicii: analiza statistic privete felul n care variaz diferenele dintre
caracteristicile celor dou grupuri. S lum, de pild, aa-numita metod a dublei
diferene:
Evalurile de impact: metoda dublei diferene
Metoda dublei diferene const n cercetarea valorilor unui indicator, i nainte i dup aplicarea
unei politici, att n cazul grupului cruia i se aplic acea politic, ct i al celui de comparaie.
Principalii pai sunt urmtorii:
Pasul 1: nainte de aplicarea politicii se realizeaz o cercetare care se aplic ambelor grupuri.
Uneori e necesar o cercetare preliminar, pentru a determina care sunt grupurile afectate.
Pasul 2: Dup ce politica a fost aplicat, sunt necesare mai multe cercetri, toate compatibile cu
cea iniial; ideal ar trebui s se aplice aceluai eantion.
Pasul 3: Se determin modul n care au variat nainte i dup aplicarea politicii valorile
indicatorilor de rezultat pentru ambele grupuri.
Pasul 4: Se determin diferenele ntre variaiile acelui indicator n cazul celor dou grupuri.
Aceasta este o baz de estimare a impactului politicii.

147

Metodelor experimentale (i cvasiexperimentale) de evaluare le-au fost aduse mai


multe critici; dintre acestea, alturi de Parsons (1995: p. 551) le enumerm pe
urmtoarele:
Societatea este att de complex nct nici un experiment nu poate fi
derulat fr a omite o seam de factori. Ce judecai primeaz n stabilirea
parametrilor fiecrui fenomen ce va fi examinat?
Cum se poate desfura cercetarea aa nct s se obin rezultate bune,
dat fiind c experimentele au limite financiare i constrangeri temporale?
Nu doar costul i timpul condiioneaz experimentul; el depinde de
asemenea de management i modul n care este implementat.
Pot fi relevante experimentele sociale cnd se dorete compararea unor
grupuri adesea foarte diferite?
n experimentele sociale, indivizii pot contientiza faptul ca sunt subieci,
iar aceasta le modific cel mai adesea comportamentul (efectul
Hawthorne).
Apar i probleme morale: Este drept ca un grup s fie privat de resurse? n
plus, este posibil ca unele persoane s nu agreeze ideea de a se
experimenta asupra lor.
Experimentele cer timp, iar politicienii care ar trebui s decid nu l au; se
mai poate ntampla ca, atunci cnd n cele din urm un experiment este
ncheiat, situaia initial s se fi schimbat ntr-att nct rezultatele
experimentului s nu mai poat fi folosite.
Este mult prea costisitor pentru societate s aplice programe sau politici la scar
larg fr a ti cum vor funciona acestea n mod real. Aa cum susine K.R. Popper,
schimbarea ar trebui realizat n pai mici pentru a-i testa efectele.
n plus, este necesar ca acolo unde este posibil schimbrile s nu fie realizate
la scara cea mai larg disponibil: e recomandabil ca ele s fie pilotate, s fie aplicate n
anumite zone sau anumite segmente ale societii, pentru a testa efectele i a putea apoi s
le corecteze. De exemplu, n privina reformelor n nvmntul romnesc, un studiu
(Miroiu, A. (ed.), 1998: p. 162) a sugerat ca intervenia n realitate s fie bine
cumpnit, pentru a nu declana fore necunoscute i incontrolabile. Recomandm ca ea
s se fac urmnd civa pai obligatorii:
evaluarea situaiei: evaluare legislativ, evaluri instituionale pilot;
elaborarea strategiei de aciune;
realizarea unor aplicri pilot (la nivel instituional, local etc.);
evaluarea impactului;
aplicarea la nivel naional, eventual treptat, pe componente, a strategiei;
monitorizarea i evaluarea efectelor.
Metodele neexperimentale pot fi exloratorii sau descriptive. Cele exploratorii se
concentreaz pe identificarea principalelor variabile (influene) n aplicarea unei politici,
pentru a realiza evaluri mai riguroase n viitor; cele descriptive vizeaz prioritar
identificarea, definirea i msurarea unor variabile cheie ale politicii, dar fr a folosi un
grup de control. ntre ele, un rol important l are evaluarea teoriei subiacente politicii
respective. Premisa acestui tip de evaluri este aceea c politicile se bazeaz explicit
sau implicit pe anumite supoziii privind relaiile cauzale, interdependenele dintre
fenomenele pe care le afecteaz acea politic. De exemplu, politicile de privatizare se

148

bazeaz pe ipoteza c un control privat asupra bunurilor este mai eficient dect unul de
stat. Teoria aflat la baza unei politici publice este un aspect al acesteia care poate fi
evaluat de sine stttor. O apreciere a ei este important deoarece o politic ntemeiat pe
supoziii incorecte sau slabe are puine anse s ating rezultatele dorite. Evaluarea teoriei
pe care se bazeaz o politic public se poate realiza n principal n dou moduri (Rossi,
Freeman, Lipsey, 1999):
a) se compar intervenia pe care o presupune teoria acelei politici cu nevoile sociale
de bunuri i de servicii ateptate n acel domeniu;
b) se solicit decidenilor sau altor actori interesai s i exprime poziia fa de
plauzibilitatea, fezabilitatea i corectitudinea susinerilor care sunt cuprinse n
teoria acelei politici.
Importana acestui fel de evaluare a unei politici publice este aceea c permite o
nelegere mai bun a configurrii acesteia; de asemenea, ea produce o baz pentru
evaluarea implementrii politicii respective i a rezultatelor produse de ea.
Metodele experimentale pe care le-am menionat mai devreme sunt cantitative.
Alturi de ele, un rol deosebit de important n realizarea unei evaluri l au metodele
calitative. n cazul lor, interesul principal este acela de a nelege procesele,
comportamentele, situaiile de fapt, aa cum sunt percepute acestea de ctre persoanele
individuale sau de ctre grupurile de oameni care sunt studiai. De pild, metodele
calitative permit s nelegem felul n care membrii unei comuniti percep o politic i
felul n care ei sunt afectai de ea. Cele mai cunoscute metode de acest fel sunt
observaia, interviul, focus grupul (a se vedea mai jos scurte descrieri ale lor).
Metodele calitative au cteva avantaje importante: ele sunt flexibile, pot fi
configurate pentru nevoile fiecrei evaluri n parte; pot fi realizate mult mai uor; i pot
sprijini evaluarea prin aceea c furnizeaz o nelegere mai bun a prioritilor i
percepiilor decidenilor, precum i a proceselor care pot afecta eficacitatea i impactul
acelei politici publice. Pe de alt parte ns, metodelor calitative li s-au adus obiecii
importante: mai mult dect n cazul celor cantitative, culegerea datelor are un caracter
subiectiv, depinznd mult de preferinele cercettorilor. n plus, faptul c n cazul lor
lipsete grupul de comparaie face ca semnificaia lor statistic s fie mai mic i s fie
dificil generalizarea rezultatelor obinute la nivelul unei populaii reprezentative. Apoi,
validitatea rezultatelor lor depinde mult de abilitile, experiena evaluatorilor, spre
deosebire de metodele cantitative, n care aspectele obiective, posibilitatea de a compara
interindividual rezultatele sunt mai importante. n sfrit, metodele calitative spun mai
puin despre relaiile cauzale ntre fenomenele cercetate.
Etapele realizrii unei evaluri. Odat ce s-a hotrt s se realizeze o evaluare a
unei anumite politici publice, primul pas const n stabilirea cu claritate a obiectivelor
acesteia i a problemelor asupra creia ea se va axa. Acest lucru e necesar, deoarece astfel
evaluatorii vor avea o imagine determinat a ceea ce ateapt de la evaluarea respectiv
agenia sau instituia care a comandat-o. n particular, este nevoie s se determine tipul de
evaluare care va fi realizat (de pild, dac e vorba de o evaluare de eficien, de
eficacitate, de program sau de impact). Un mijloc folositor de a realiza aceast lucru e
acela de a ne concentra pe rspunsurile la urmtoarele ntrebri:

149

1. Care sunt obiectivele acelei politici? Pentru a rspunde, e necesar s se determine


a) scopul strategic urmrit; b) schimbrile ateptate n comportamentul grupului
int.
2. Care sunt indicatorii studiai? E necesar s fie indicai: a) indicatori generali (care
descriu domeniul de aplicare a acelei politici publice); i b) indicatori specifici (de
pild, indicatori de rezultat au de eficien etc.).
3. Care sunt metodele de monitorizare a politicii i de evaluare a acesteia? Pentru
aceasta, se determin a) unde trebuie cutate informaiile necesare; b) cum se
determin corectitudinea informaiilor existente; c) cum se monitorizeaz
implementarea politicii; d) care sunt metodele de cercetare folosite etc.
4. Care sunt presupoziiile care sunt fcute n configurarea evalurii? Cel mai
adesea, evalurile fac apel la valori implicite sau explicite, la misiunea pe care o
asum guvernarea etc. De exemplu, evaluarea unei politici de asisten social
pentru un grup defavorizat face apel la idealul general al eliminrii srciei;
evaluarea unor politici educaionale de cretere a accesului tinerilor din mediul
rural la educaie universitar are la temelia sa valoarea echitii sociale etc.
Etapele principale ale formulrii i realizrii unei evaluri:
n timpul pregtirii evalurii:
1. Decizia dac evaluarea se va face sau nu
2. Clarificarea obiectivelor evalurii
3. Detectarea i cercetarea datelor disponibile
4. Formularea evalurii
5. Formarea echipei de evaluare
6. Dac urmeaz s fie strnse noi date:
i.
Eantionare
ii. Construirea instrumentelor de culegere a datelor
iii. Alegerea i pregtirea personalului care va culege datele
iv. Testri pilot
v. Culegerea datelor
vi. Managmentul datelor
n timpul realizrii evalurii:
7. Continuarea culegerii de date
8. Analiza datelor
9. Scrierea raportului i discutarea lui cu decidenii i alte persoane implicate
10. ncorporarea rezultatelor n formularea evalurii.
Detectarea i cercetarea datelor disponibile este al doilea pas sau a doua etap n
realizarea unei evaluri. Pentru a realiza studii de evaluare, pot fi utilizate date de tipuri
foarte diferite, att cele statistice ct i date care sunt extrase din interviuri, focus grupuri
sau alte metode calitative. E important de reinut c, orict de demne de ncredere ar fi
acestea, uneori ele pot ascunde aspecte importante ale realizii. Dou exemple: datele
privind veniturile unei familii nu dau seam de diferenierile care se manifest n
interiorul acestora: n particular, ele ascund n mare msur: faptul c femeile au venituri
mai mici dect brbaii, sau faptul c n Romnia de pild aproximativ 40% din
femeile n vrst de pn la 35 de ani nu au surse proprii de venit. Al doilea exemplu:

150

cercetrile efectuate (Vlsceanu, Dima, 2000) au ajuns la concluzia surprinztoare


pentru muli c studenii romni nu sunt o categorie defavorizat, care s aib nevoie de
o protecie social ridicat; dimpotriv, ei provin din categoriile cele mai avantajate
social n Romnia contemporan.
Tehnica
Studii de caz

Caracteristici
Culegere de informaii n forma unor cazuri care pot avea o form
descriptiv sau explicativ i servete ca rspunsuri la ntrebri de forma
cum i de ce.

Focus-grupuri

Discuii centrate asupra unor probleme cu membrii grupului int. Scopul


este acela de a compara perspectiva beneficiarilor unei politici cu conceptele
abstracte pe care le folosete evaluatorul n cercetarea sa.

Interviuri

Intervievailor li se pun ntrebri, iar rspunsurile sunt notate. Interviurile


pot fi formale sau informale, fa n fa sau prin telefon etc.

Observaia

Observare a ce se ntmpl, cnd, cum, unde. Poate fi direct (cnd


observatorul se uit i noteaz) sau participativ (cnd observatorul devine
pentru un timp parte a structurii cercetate).

Chestionare

Conin o colecie de ntrebri ale cror rspunsuri pot fi prelucrate.

Analiza documentelor

Analiza unor documente precum baze de date administrative, materiale


folosite pentru pregtirea personalului, coresponden, procese verbale etc.

Dup clarificarea obiectivelor evalurii i a informaiilor disponibile, se poate


trece la etapa configurrii propriu-zise a evalurii. Contrngeri precum: inta evalurii;
timpul disponibil; capacitatea de realizare efectiv de ctre evaluatori a unei cercetri
complexe; bugetul evalurii au un rol important n aceast etap. n principal ele
determin alegerea metodelor de cercetare. ntr-adevr, s ne gndim numai la faptul c
aplicarea unor chestionare la nivel naional i preluacrarea datelor de acest gen solicit un
buget ridicat. Totui, deciziile luate n acest moment nu trebuie s fie foarte rigide:
desfurarea cercetrii poate impune modificri, colectarea unor noi date au aplicarea
altor metode de studiu.
Evalurile presupun cooperarea mai multor specialiti, fiecare cu un rol specific n
cadrul echipei. De obicei aceasta este compus din un director al proiectului de evaluare,
din specialiti domeniul analizei politicilor, din statisticieni, specialiti n cercetarea
empiric, informaticieni. E important ca echipa s se formeze ct mai repede, fiecare
mebru al ei s i cunoasc bine responsabilitile i s comunice cu ceilali. De
asemenea, trebuie realizate mecanismele de cooperare dintre evaluatori i oficialii din
agenia sau instituia care a solicitat evaluarea.
Culegerea datelor este o etap esenial n evaluare, cci de ea depinde n mare
msur validitatea analizelor. n acest moment intervin cteva decizii i activiti
crudciale pentru evaluare: a) deciziile privind indicatorii care vor fi msurai (unii dintre
ei necesit urmrirea comportamentului grupurilor cercetate pe o perioad mai
ndelungat de timp aa cum este necesar adesea n cazul evalurilor de impact); b)
decizia n privina metodelor folosite i formularea instrumentelor; c) eantionarea; d)
elaborarea chestionarelor (o atenie deosebit trebuie acordat tipurilor de informaii care

151

se dorete s fie obinut prin aceast metod); e) aplicarea chestionarelor i alte forme de
cercetare empiric (alegerea perosnalului cu care se lucreaz este deosebit de
important); f) verificarea acurateii datelor obinute i prelucrarea lor.
Analiza, elaborarea raportului i diseminarea reprezint etapele centrale ale unei
evaluri. Ele presupun colaborarea strns ntre membrii echipei, n special ntre analitii
politicilor i specialitii implicai n culegerea i prelucrarea datelor, precum i ntre
analiti i oficialii din agenia sau instituia care a solicitat elaborarea respectivei evaluri.
Accentul cade de obicei pe alegerea datelor relevante i pe interpretarea acestora.
Interpretarea nu este niciodat un proces strict neutru, pur obiectiv. n cadrul ei intervin
(cu mai mult sau mai puin for, direct sau nu) valorile implicite, susinute de
evaluatori, convingerile lor ideologice sau chiar politice. De aceea, n aceste etape
comunicarea dintre ei i ali actori implicai n acea politic este esenial pentru a
clarifica punctele de vedere sensibile.
Cteva caracteristici ale acestor etape ale elaborrii unei evaluri merit s fie
menionate: a) n funcie de experiena evaluatorilor, de felul n care este structurat
echipa, de colaborarea cu decidenii, evaluarea poate s dureze mai mult dect a fost
anticipat; b) rezultatele evalurii trebuie s fie difereniate n funcie de destinatar: ceea
ce apare ca foarte important pentru un cititor din lumea universitar poate s nu fie la fel
pentru altul din pres sau pentru decidenii politici: de aceea este nevoie s se produc
mai multe materiale care cuprind rezultatele activitii; c) legat de acest fapt, evaluatorii
trebuie s i formeze o strategie de diseminare a rezultatelor, prin conferine, comunicate
i conferine de pres, publicarea lor (inclusiv pe web); d) raportul trebuie s includ un
sumar foarte clar, n care s fie prezentate:
1) principalele recomandri;
2) prioritile;
3) implicaiile bugetare;
4) consecinele neaplicrii acelor recomandri.

ntrebri i aplicaii
1) Care sunt valorile care influeneaz evaluarea unei politici publice? Pot intra ele
n conflict? Dai exemple de astfel de situaii.
2) Cum difer monitorizarea de evaluarea propriu-zis a unei politici publice?
3) Care sunt funciile monitorizrii?
4) Care sunt aspectele unei politici publice care pot fi monitorizate?
5) Care sunt funciile evalurii unei politici publice?
6) Distingei ntre conceptele de eficacitate i de eficien.
7) Prin ce difer nelegerea actual a rolului evalurii de perioada anterioar?
8) Care sunt raiunile care fac ca o politic public s fie supus procesului de
evaluare?
9) Cum poate fi utilizat evaluarea n sens politic?
10) Care sunt modalitile de utilizare a rezultatelor unei evaluri?
11) Ce este metaevaluarea? Ce face ca o evaluare s fie bun ?
12) Care sunt formele evalurii administrative?

152

13) Distingei ntre evalurile de impact i cele de eficacitate; ntre evalurile de


impact i cele de proces.
14) Cum se caracterizeaz evaluarea juridic?
15) n ce fel difer evaluarea politic de cea administrativ i juridic?
16) Care sunt caracteristicile metodelor experimentale folosite n evaluarea unei
politici publice?
17) Care sunt caracteristicile metodelor neexperimentale folosite n evaluarea unei
politici publice?
18) Ce critici se pot formula la adresa metodelor experimentale folosite n evaluarea
politicilor publice?
19) Care sunt principalele etape ale realizrii unei evaluri?
20) Care este rolul analistului politicilor n realizarea unei evaluri?
mergi la cuprins

153

BIBLIOGRAFIE
Allison, G.T. (1971): The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,
Little Brown, Boston.
Allen, A. (1998): Privacy, n Jaggar, A.M., Young, I.M. (eds.), A Companion to
Feminist Philosophy, Blackwell, Oxford.
Anderson, J.E. (1989): Government and the Economy: What in Fundamental?, n
M.W.J.Samuels (ed.), Fundamentals of the Economic Role of Government, Greenwood
Press, New York.
Arrow, K.J. (1951): Social Choice and Individual Values, Wiley, New York.
Axford, B., Browning, G.K. et al. (1997): Politics: An Introduction, Routledge, London.
Bachrach, Baratz, (1962): Two Faces of Power, n American Political Science Review,
56, pp. 947-952.
Ballart, X. (1998): Spanish Evaluation Practice versus Program Evaluation Theory, n
Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.), Evaluation des politiques
publiques, L Harmattan, Paris.
Birkland, T.A. (1997): After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing
Events, Georgetown University Press, Washington.
Blalock, A.B. (1999): Evaluation Research and the Performance Management
Movement, n Evaluation, 5, pp. 117 149.
Brewer, G.D. (1974): The Policy Science Emerge: To Nurture and Structure a
Discipline, n Policy Sciences, 5, pp. 239 244.
Brewer, G., DeLeon, P. (1983): The Foundations of Policy Analysis, Homewood, Dorsey.
Cobb, R., Elder, Ch. (1972): Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building, Bacon, Boston.
Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political
Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138.
Cobb, R., Ross, M.H. (1997): Denying Agenda Access: Strategic Considerations, n
Cobb, R., Ross, M.H. (eds.), Cultural Strategies of Agenda Denial, University Press of
Kansas.
Cohen, M., March, J., Olsen, J. (1972): A Garbage Can Model of Organizational
Choice, n Administrative Science Quarterly, 17, 1, pp. 1 25.
Crenson, M. (1971): The Un-Politics of Air Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in
the Cities, John Hopkins University Press, Baltimore.
Dahl, R. (1957): The Concept of Power, n Behavioral Science, 2, pp. 201-215.
Dahl, R. (1961): Who Governs?, Yale University Press, New Haven.
DeLeon, P. (1978): A Theory of Policy Termination, n May, J.V., Wildavsky, A.B.
(eds.), The Policy Cycle, Sage, Beverly Hills.
DeLeon, P. (1983): Policy Evaluation and Program Termination, n Policy Studies
Review, 2, pp. 631 647.
DeLeon, P. (1987): Policy Termination as a Political Phenomenon, n Palumbo, D.
(ed.), The Politics of Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Dima, A.M., Vlsceanu, L. (2000): ntlnire cu studenii, n Miroiu, A. (ed.),
Restructurarea sectorului public n Romnia, Trei, Bucureti.
Dolbeare, K.M., Dolbeare, P. (1976): American Ideologies, Random House, New York.
154

Dolowitz, D.P., Marsh, D. (2000): Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer
in Contemporary Policy-Making, n Governance, 13, pp. 5 24.
Dryzek, J.S. (1990): Discursive Democracy, Cambridge University Press, Cambridge.
Dunleavy, P. (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester, New York.
Dunleavy, P., O'Leary, B. (1987): Theories of the State, MacMillan, London.
Dunn, W.N. (1981): Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood
Cliffs.
Easton, D. (1965): A Framework for Policy Analysis, A.A. Knopf, New York.
Edelman, M.J. (1988): Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press,
Chicago.
Elster, J. (1993): Constitution-Making in Eastern Europe: Rebuilding the Boat in the
Open Sea, n J.J. Hesse (ed.), Administrative Transformation in Central and Eastern
Europe: Towards Public Sector Reform in Post -Comunist Societies, Blackwell, Oxford.
Etzioni, A. (1967): Mixed Scanning: a Third Approach to Decision Making, n
Public Administration Review, XXVII, pp. 385-392.
European Commission (2000): European Report on Quality of School Education.
Fischer, F. (1995): Evaluating Public Policy, Nelson-Hall, Chicago.
Forester, J. (1984): Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through, n
Public Administration Review, 44, 1, pp. 23-31.
Geva-May, I, Wildavsky, A. (1997): An Oprational Approach to Policy Analyis: The
Craft, Kluwer, Boston.
Geva-May, I., Pal, L.A. (1999): Good Fences Make Good Neighbours, n Evaluation,
5, pp. 259 277.
Goodin, R.E. (1996): Institutions and Their Design, n R. E. Goodin (ed.), The Theory
of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge.
Goodin, R.E., Klingemann, H.-D. (eds.) (1996): A New Handbook of Political Science,
Oxford University Press, Oxford.
Guba, E.G., Lincoln, Y.S. (1987): The Countenances of Fourth-Generation Evaluation:
Description, Judgement, and Negotiation, n Palumbo, D.J. (ed.), The Politics of
Program Evaluation, Sage, Newbury Park.
Ham, C., Hill, M. (1984): The Policy Process in the Modern Capitalist State, Harvester,
New York.
Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, n Science, 162, pp. 1243 1248.
Hayek, Fr. (1995): Law, Legislation, and Liberty, Routledge, London. Heclo, H. (1972):
Review Article: Policy Analysis, n British Journal of Political Science, 2, pp. 83
108.
Hesse, J.J. (1997): Rebuilding the State: Public Sector Reform in Central and Eastern
Europe, n J. E. Lane (ed.), Public Sector Reform, Sage, London.
Hill, M. (1997): The Policy Process in the Modern State, 3rd ed., Prentice Hall, London.
Hjern, B., Porter, D.O (1998): Implementation Structures: A New Unit of
Administrative Analysis, n Hill, M. (ed.), The Policy Process, Prentice Hall, London.
Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei,
Bucureti.

Hood, C. (1983): Using Bureacracy Sparingly, n Public Administration, 61, pp. 197
208.
Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons? n Public Administration, 69,
pp. 3 19.
Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford.
Hughes, O.E. (1998): Public Management and Administration, MacMillan, London.
Jenkins-Smith, H.C., Sabatier, P.A. (1993): The Study of Public Policy Processes, n
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (eds.), Policy Change and Learning, Westview,
Boulder.
Katchanovski, I. (2000): Divergence in Growth in Post-Communist Countries, n
Journal of Public Policy, 20, pp. 55-81.
Kingdon, J. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies, Litle, Brown et Co.,
Boston; prima ed., 1984.
Kirkpatrick, S.E., Lester, J.P., Peterson, M.R. (1999): The Policy Termination Process,
n Policy Studies Review, 16, pp. 209 235.
Lane, J.-E. (1995): The Public Sector, Sage, London.
Lasswell, H.D. (1951): The Policy Orintation, n Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.), The
Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford.
Lindblom, Ch. (1959): The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 19, pp. 79 88.
Lindblom, C.E., Braybrooke, D. (1963): A Strategy of Decisions, The Free Press, New
York.
Lindblom, Ch. (1968): The Policy-Making Process, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Lindblom, Ch. (1977): Politics and Markets, Basic Books, New York.
Linder, S.H., Peters, B.G. (1989): Instruments of Government: Perceptions and
Contexts, n Journal of Public Policy, 9, pp. 35 58.
MacRae, D. Jr., Whittington, D. (1997): Expert Advice for Policy Choice, Georgetown
University Press, Washington.
March, J., Olsen, J. (1979): Organization Choice Under Ambiguitiy, n March, J.,
Olsen, J. (eds.): Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlagen, Bergen.
Marsh, D., Stoker, G. (eds.) (1995): Theory and Methods in Political Science,
MacMillan, London.
May, P. (1992): Policy Learning and Failure, n Journal of Public Policy, 12, pp. 331
354.
Mazey, S., Richardson, J. (1996): The Logic of Organization: Interest Groups, n
Richardson, J. (ed.), European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
May, P.J. (1991): Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of
Public Policy, 11, pp. 187 206.
McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport.
Mill, J. St. (1993): Despre libertate, Bucureti, Humanitas.
Miroiu, A. (1998): Filosofie fr haine de gal, ALL, Bucureti.
Miroiu, A. (ed.) (1998): nvmntul romnesc azi, Polirom, Iai.
Miroiu, A., Dinc, G. (2000): PHARE Universitas 2000, Bucureti.
Miroiu, M. (1999): Societatea retro, Editura Trei, Bucureti.

155

156

Miroiu, M., Blebea-Nicolae, G. (2001): Introducere n etica profesional, Trei,


Bucureti.
Niskanen, W. (1994): Bureaucracy and Public Economics, Edward Elgar, Cheltenham.
Oackeshott, M. (1991): Rationalism in Politics, Liberty Press, Indianopolis; partial tradus
n romnete, Raionalismul n politic, Editura ALL, Bucureti, 1995.
Offe, C. (1996): Designing Institutions in East European Transitions, n R. E. Goodin
(ed.), The Theory of Institutional Design.
Osborne, D., Gaebler, T. (1992): Reinventing Government, Addison Wesley, Reading,
MA.
Olson, M. (1965): The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge,
Ma.
Osborne, D., Gaebler, T. (1993): Reinventing Government, Plume, New York.
Parsons, W. (1995): Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy
Analysis, Edward Elgar, Aldershot.
Pateman, C. (1983): Feminist Critiques of the Public/Private dichotomy, n Benn, S.I,
Gaus, G.F. (eds.), Public and Private in Social Life, Croom Helm, London.
Peters, G. (1996): Agenda-Setting in the European Union, n Richardson, J. (ed.),
European Union. Power and Policy-Making, Routledge, London.
Patton, C.V., Sawicki, D.S. (1986), Basic Methods of Policy Analysis and Planning,
Prentice Hall, Englewood Cliffs.
Peters, B.G., van Nispen, F.K.M. (1998): Public Policy Instruments, Edward Elgar,
Cheltenham.
Pfeffer, J., Sutton, R.I. (2000): The Knowing-Doing Gap, Harvard Business School Press,
Boston.
Pressman, J., Wildavsky, A. (1973): Implementation, University of California Press,
Berkeley.
Rawls, J. (1971): A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.
Rein, M. (1983): From Policy to Practice, MacMillan, London.
Rose, R. (1991): What is Lesson-Drawing?, n Journal of Public Policy, 11, pp. 3 30.
Rossi, P.H., Freeman, H.E., Lipsey, M.W. (1999): Evaluation. A Systematic Approach,
6th ed., Sage, Thousand Oaks, London.
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter, Cambridge University Press, Cambridge.
Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A. (1980): A Framework of Analysis, n Policy Studies
Journal, 8, pp. 538 -560.
Sabatier, P.A. (1986): Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation
Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, n Journal of Public Policy, 6,
pp. 21- 48.
Sabatier, P. (1998): The Political Context of Evaluation Research. An Advocacy
Coalition Perspective, n Kessler, M.C., Lascoumes, P., Setbon, M., Thoenig, J.-C. (ed.),
Evaluation des politiques publiques, L Harmattan, Paris.
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H.C. (1999): The Advocacy Coalition Framework. An
Asseement, n Sabatier, P.A. (ed.), Theories of Policy Process, Westview Press.
Schmitter, P.C. (1974): Still the Century of Corporatism?, n Review of Politics, 36, pp.
85 131.
Sen, A. (1987): On Ethics & Economics, Blackwell, Oxford.
Simon, H.A. (1945): Administrative Behavior, MacMillan, New York.

Simon, H.A. (1982): Models of Bounded Rationality. Vol.2: Behavioral Economics and
Business Organization, The MIT Press, Cambridge, Mass.
Simon, H.A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice, n Quarterly Journal of
Economics, 69, pp. 99 118.
Simon, H.A. (1956): Rational Choice and the Structure of the Environment, n
Psychological Review, 63, pp. 129 138.
Simon, H.A. (1976): From Substantive to Procedural Rationality, n Latsis, S.J. (ed.):
Method and Appraisal in Economics, Cambridge University Press, Cambridge.
Smith, A. (1964): Avuia naiunilor, Editura Academiei, Bucureti.
Stone, D. (1988): Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview.
Uusikyl, P., Virtanen, P. (2000): Meta-Evaluation as a Tool for Learning, n
Evaluation, 6, pp. 50 65.
Walters, L.C., Aydelotte, J., Miller, J. (2000): Putting More Public in Policy Analysis,
n Public Administration Review, 60, 4.
Weimer, D.L. (1993): The Current State of Design Craft: Borrowing, Tinkering, and
Problem Soving, n Public Administration Review, 53, pp. 110 120.
Weimer, D.L., Vining, A.R. (1999): Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice
Hall, Upper Saddle River.
Wilensky, H. (1975): The Welfare State and Equality, University of California Press,
Berkeley.

157

158

mergi la cuprins
mergi la nceputul fiierului