Sunteți pe pagina 1din 115

POLITICA DE PROTECIE A

CONCURENEI

Drago Negrescu
Gheorghe Oprescu

CUPRINS
Partea I-a. Antitrust si concentrari economice
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.

Politica de protecie a concurenei la nivel european (comunitar)


Evaluarea conformitii legislaiei romneti din domeniul antitrust cu acquis-ul
comunitar
Noua legislaie european
Aplicarea legislatiei de protectie a concurentei in Romania
Politica de protecie a concurenei i mediul de afaceri
Relatia autoritati de concuren autoritti de reglementare sectorial
Concluzii

Partea a II-a. Ajutor de stat


I.
II.
III.

Aplicarea regulilor comunitare de acordare a ajutoarelor de stat ntre necesitate i


posibilitate
Condiiile cerute a fi ndeplinite de candidaii la aderare
Probleme sensibile ale ajutoarelor de stat n contextul aderrii Romniei la UE

Partea I-a
ANTITRUST SI CONCENTRARI
ECONOMICE

Introducere
n Romnia, ca de altfel i n celelalte ri din centrul i estul Europei, n perioada de
dup 1989, s-au nregistrat numeroase transformri economice, politice i sociale. Dei au
existat i continu s existe numeroase diferene ntre aceste ri, totui, o tem a fost
comun tuturor, i anume trecerea de la alocarea resurselor printr-un sistem de planificare
centralizat la unul bazat pe mecanismele pieei. Aceast tranziie, cum a fost ea
denumit n literatura de specialitate, a fost nsoit de numeroase transformri politice i
instituionale. Din aceast perspectiv, regulile i instituiile care reglementeaz
funcionarea pieelor capt un rol fundamental. Lucrarea de fa se ocup de regulile i
instituiile referitoare la concurena economic, adic acele reguli care guverneaz
relaiile dintre productori i efectele aciunilor productorilor asupra
consumatorilor. n absena unor reguli explicite, este foarte uor ca procesul
concurenial s fie distorsionat de ctre agenii economici sau chiar de ctre stat.
n sens larg, politica de concuren se refer la acele instrumente care asigur
fundamentele pieei i care faciliteaz dezvoltarea unor firme eficiente i competitive. n
sens restrns, politica de protecie a concurenei cuprinde un set de reguli referitoare la
comportamentul i la tranzaciile pe care le efectueaz firmele; acestea sunt cunoscute ca
reguli antitrust. n sens restrns deci, politica de concuren se aplic la nivelul firmelor.
n sens larg, ea include i msuri luate de guverne, msuri care pot afecta mediul
concurenial i libera exprimare a mecanismelor de pia: impunerea unor bariere tarifare
i netarifare, restricii n calea investiiilor strine, controlul preurilor, ajutoare de stat
etc.

I. Politica de protecie a concurenei la nivel european (comunitar)


Politica de protecie a concurenei se concentreaz pe patru domenii principale de
aciune: eliminarea nelegerilor restrictive dintre agenii economici, interzicerea abuzului
de poziie dominant, conctrolul fuziunilor i achiziiilor (concentrrilor economice) i
monitorizarea ajutoarelor acordate de ctre stat.
Interzicerea nelegerilor dintre ageni economici i a abuzului de poziie dominant
Politica de concuren este un element fundamental al integrrii economice europene,
care s-a manifestat ca atare nc din primele stadii ale acestui proces. Tratatul de la Roma
privind constituirea Comunitii Economice Europene (1957) meniona ntre cele 11
direcii de aciune pentru realizarea obiectivelor sale instituirea unui sistem care s
asigure nedistorsionarea concurenei n cadrul pieei comune (art.3, pct.f). Din analiza
textului iniial al tratatului rezult c politica de concuren nu a fost privit drept un scop
n sine, ci ca un mijloc important pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale crerii
C.E.E., i anume constituirea unei piee comune, apropierea politicilor economice ale
rilor membre, dezvoltarea armonioas a activitilor economice i ridicarea accelerat a
standardului de viat al cetenilor.

Politica de concuren a Uniunii Europene reprezint una din cele mai importante
componente ale acquis-ului comunitar. Promovarea sa timpurie a avut un rol esenial
pentru sprijinirea demersurilor de liberalizare a schimburilor comerciale dintre rile
membre ale Comunitii. Eliminarea restriciilor n calea schimburilor comerciale
reciproce s-a putut realiza mult mai lesnicios n condiiile n care existena unei politici de
concuren a permis corectarea la surs a barierelor n calea accesului pe pia,
reprezentnd astfel contrapartea indispensabil a renunrii la msuri de aprare
comercial (antidumping i compensatorii) n comerul intracomunitar. Substituirea
instrumentelor de politic comercial prin msuri de politic a concurenei n interiorul
C.E.E. a adus o contribuie major la maximizarea bunstrii n interiorul gruprii. Ea a
dat posibilitatea garantrii accesului nengrdit al operatorilor economici comunitari la
ansamblul pietei comune fr a necesita recurgerea la instrumente de retorsiune pentru a
obine deschiderea pieelor partenerilor. n acest fel, deschiderea pieelor s-a putut realiza
n maniera cea mai eficient, fr a comporta riscul unor nchideri temporare ale
accesului pe anumite piee. Aici rezid, de altfel, principalul avantaj al instrumentelor
politicii de concuren fa de cele ale politicii comerciale: corectarea distorsiunilor se
face direct la sursa care le genereaz, fr a necesita demersul dubios al introducerii de
noi distorsiuni destinate corectrii celor iniiale.
Aplicarea politicii de concuren n cadrul Uniunii Europene s-a maturizat pe msura
adncirii procesului integraionist. Trecerea de la uniunea vamal la piaa intern unic a
fost nsoit de rafinarea arsenalului instrumentelor politicii de concuren.
Odat cu dispariia restriciilor explicite n calea circulaiei produselor i factorilor de
producie n interiorul U.E., a aprut necesitatea abordrii mai ferme a practicilor
guvernamentale de susinere a operatorilor economici naionali prin ajutoare de stat,
susceptibile a le crea acestora un avantaj nejustificat n concurena cu ali operatori. n
acest context, s-a dezvoltat - cu precdere ncepnd din anii 80 - o ntreag reea de
norme secundare n domeniul ajutoarelor de stat. La rndul su, acest demers a contribuit
decisiv la modificarea radical a paradigmei politicii industriale a Uniunii Europene.
Pentru o ndelungat perioad de timp (aproximativ pn ctre mijlocul anilor 80),
aceasta a fost puternic tributar conceptelor de companii de interes strategic i de
sectoare strategice, instrumentele predilecte de aplicare a sa fiind asistena
guvernamental i proprietatea public. Or, aceste instrumente erau tipice pentru o
interventie menit s se substituie mecanismelor de pia, mai degrab dect s le fie
complementare. Eecul politicilor intervenioniste de aceast factur a devenit evident n
contextul dublei sfidri reprezentate de globalizare i schimbrile tehnologice accelerate,
care a determinat o modificare radical a structurii i strategiei la nivel de firm. n acest
nou context, s-au impus instrumente de politic industrial de natur orizontal,
subsumate obiectivului crerii unui mediu favorizant, mai degrab dect favorizrii
anumitor competitori n detrimentul celorlali. Abordarea ajutoarelor de stat n contextul
politicii de concuren comunitare reflect aceast schimbare de accent.
O alt schimbare de context care are reverberaii asupra politicii de protecie a
concurenei n U.E. decurge din reducerea gradului de intervenie n economie a

autoritilor. Acest fenomen este de natur s stimuleze eforturile operatorilor


economici de a distorsiona n propriul avantaj raporturile normale de concuren, din
dou raiuni (care nu se exclud reciproc):
-

autoprotejarea: dispariia unor bariere care protejau piaa naional fiind


susceptibil s genereze o concuren sporit din partea outsider-ilor, apare tentaia de
a ridica bariere de substituie la intrarea pe piaa respectiv, prin recrudescena
practicilor anticompetitive ale operatorilor economici deja stabilii, care se vd
ameninai de o concuren mai intens;

dereglementarea pieelor ofer perspective mai favorabile de obinere a unor profituri


supranormale prin recurgerea la aciuni anticoncureniale de tipul nelegerilor
i/sau abuzului de poziie dominant.

La nivelul Uniunii Europene, aceste riscuri poteniale au fost anticipate i s-a ncercat
contracararea lor printr-o politic de protecie a concurenei mai activ. Un episod major
al acestei adaptri l-a constituit reglementarea la nivel comunitar, ncepnd din 1989, a
controlului concentrrilor economice (fuziuni i achiziii), care deveniser extrem de
frecvente n anticiparea trecerii, cu ncepere din 1993, la piaa intern unic.
Pe de alt parte, politica de concuren comunitar a urmrit consecvent s evite
capcana dogmatismului. n acest scop, sporirea exigenei politicii de concuren s-a
fcut fr abandonarea unei flexibiliti care s permit valorificarea beneficiilor care pot
decurge dintr-o moderare a presiunilor concureniale dac aceasta nu genereaz
distorsiuni disproporionate n raport cu avantajele create. De asemenea, au fost avute n
vedere modificrile strategiilor de firm sub impactul globalizrii economiei, din
perspectiva evitrii ca reguli prea constrngtoare s i pun pe proprii resortisani ntr-o
situaie de dezavantaj competitiv fa de concurenii lor pe piaa mondial. Cea mai
important adaptare de aceast factur a fost declanat n 1998. Ea se refer la
tratamentul restriciilor verticale (nelegeri ntre productori i distribuitori) n cadrul
politicii de concuren a UE i privete acordarea unei mai mari liberti de micare
companiilor care nu depesc anumite plafoane ale cotei de pia detinute.
Consideraiile de mai sus ilustreaz rolul pregnant al politicii de concuren a UE n
domeniul economic, demonstrnd contribuia sa esenial la conturarea altor politici cu
vocaie comunitar, precum politica comercial i politica industrial. Semnificaia
politicii de concuren pentru procesul integraionist european transcende ns sfera
economicului. Politica de concuren este ns, n acelai timp, prima politic cu
adevrat supranaional, n care instituiile UE au fost cele mai active i care va genera
[...] implicaii federale pentru viitorul Europei.1
Politica de concuren a UE este, alturi de politica comercial, cea care are actualmente
cel mai puternic impact imediat asupra rilor central i est-europene care au devenit
membre n 2004 sau care mai sunt nc ri candidate pentru aderare. Aceast trstur
decurge din coninutul acordurilor de asociere a acestor ri la Uniunea European
1

European Journal of Political Research, no.2/sept.1995, p.142.

(Acorduri Europene). Spre deosebire de cea mai mare parte a acquis-ului comunitar,
pentru care aceste acorduri nu statueaz obligaii ferme de preluare, ci doar nevoia de a
depune eforturi pentru aproximarea gradual a legislaiei, prevederile referitoare la
politica de concuren sunt nscrise ca obligaii ferme, cu trimiteri explicite la articolele
relevante ale Tratatului de la Roma: articolele 81 (interzicerea nelegerilor dintre agenii
economici), 82 (interzicerea abuzului de poziie dominant) i 87 (interzicerea ajutoarelor
de stat) ale Tratatului Uniunii Europene.
Articolul 81(1) prevede interzicerea acordurilor dintre ageni economici care au ca obiect
sau ca efect mpiedicarea, restrngerea sau distorsionarea concurenei n interiorul pieei
comune i, n special, a celor care urmresc:

fixarea concertat, n mod direct sau indirect, a preurilor de vnzare sau de


cumprare, precum i a oricror altor condiii comerciale;
limitarea sau controlul produciei, al pieelor, dezvoltrii tehnice sau a investiiilor;
mprirea pieelor de desfacere sau a surselor de aprovizionare;
aplicarea de condiii diferite unor tranzacii comerciale echivalente cu tere pri,
provocnd n acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj n poziia concurenial;
condiionarea ncheierii unor contracte de acceptarea, de ctre parteneri, a unor clauze
stipulnd prestaii suplimentare care, nici prin natura lor i nici conform uzanelor
comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte.

Trei elemente trebuie luate n considerare atunci cnd se analizeaz dac o anumit
nelegere a nclcat sau nu prevederile art. 81(1): (i) dac exist ntr-adevr o nelegere
ntre firme, decizie a asociaiilor de firme sau practic concertat (cele trei sunt deseori
numite practici restrictive) realizat sau dovedit ntre anumii ageni economici; (ii)
dac sunt argumente c ntr-adevr concurena, n interiorul pieei comune, este
mpiedicat, restricionat sau distorsionat ntr-o msur apreciabil ca urmare a
respectivei nelegeri; (iii) dac ntr-adevr comerul dintre rile membre poate fi afectat.
Termenul de nelegere a fost folosit tocmai pentru a permite o larg arie de acoperire. El
nu este sinonim cu termenul contract, ncheiat n baza unei legislaii naionale. Are
propria sa interpretare care similar unei mari pri din terminologia comunitar este
independent de legislaiile naionale ale Statelor Membre. Pentru ca o nelegere s
existe este sufficient ca firmele n cauz s i fi exprimat intenia comun de a se
comporta ntr-un anumit fel pe pia.2 Deci, nelegerea respectiv nu trebuie neaprat s
aib form scris, este sufficient i un gentlemens agreement.
O practic concertat este o form de coordonare ntre firme care, fr ca acestea s fi
ajuns la o nelegere propriu-zis, se substituie cooperrii practice dintre ele, n
detrimentul concurenei (conducnd la condiii de concuren diferite de cele normale de
pe piaa respectiv).3 Problema cea mai dificil n acest caz este, evident, cea a dovedirii
unui astfel de comportament. Sarcina de a aduce dovezi revine Comisiei. Dac dovezile
2
3

Cazul T-1/89 Rhone-Poulenc v. Commission (Polipropilen) [1991] ECR II-867.


Cazul 48/69 ICI v Commission [1972] ECR 619.

Comisiei nu sunt suficiente, atunci cazul poate fi ctigat de ctre firme n justiie. Dac
ns dovezile sunt considerate suficiente atunci, la Curtea European de Justiie, sarcina
de a oferi alte argumente pentru a justifica un comportament paralel revine firmelor
implicate.
Dar n ce pot consta dovezile ntr-un astfel de caz? O posibil surs ar fi chiar unele
dintre firmele n cauz, stimulate de regulile care l iart de la aplicarea amenzii pe primul
care mrturisete o fapt anticoncurenial (politica de clemen). O alt posibilitate, dei
nu n mod necesar suficient ca dovad, ar fi ceea ce se numete comportament paralel
de exemplu, creteri de pre suspect de uniforme i simultane la mai multe firme sau
refuzul de a face afaceri (de a vinde, de exemplu) n afara unei zone bine delimitate.
Exist ns o grani extrem de fin ntre adaptarea inteligent la condiiile pieei sau
comportament paralel inocent, care sunt aciuni individuale i nu reprezint nclcri
ale legislaiei concurenei i celelalte aciuni ca substituirea n cunotin de cauz a
cooperrii efective sau paralelism contient sau, pe scurt, concertare. i aceast
grani este cu att mai fin n cazul pieelor de tip oligopol, acolo unde paralelismul de
pre este un comportament normal, specific acestei piee.4
Mai trebuie s subliniem c, pentru a intra sub incidena legislaiei comunitare, practicile
restrictive interzise de art. 81 trebuie s poat afecta comerul dintre rile membre (deci
nu este necesar ca nelegerea respectiv s fi afectat deja comerul dintre statele membre
pentru a fi interzis, este suficient s aib doar efecte poteniale). Cu alte cuvinte,
nelegerea dintre brutriile dintr-un ora nu va fi, probabil, sancionat pe baza legislaiei
comunitare. n astfel de cazuri, se poate ns aplica legislaia naional. Dei, dac
nelegerea respectiv i determin pe unii concureni poteniali (productori de pine) din
alte State Membre s nu mai intre pe piaa respectiv sau s se stabileasc n oraul
respectiv, atunci se consider c, totui, comerul este afectat, iar art. 81 se aplic.
n fine, firmele ncalc art. 81 dac nelegerea lor are ca obiect sau ca efect mpiedicarea,
restricionarea sau distorsionarea concurenei. Se nelege de aici c n cazul acelor
nelegeri care au chiar ca obiect afectarea concurenei ntr-o form sau alta nu mai este
necesar analiza efectelor lor. Acestea trebuie studiate doar n cazul nelegerilor al cror
obiect nu este afectarea mediului concurenial.
Totui, anumite nelegeri dintre firme pot promova concurena, atunci cnd contribuie,
de exemplu, la stimularea progresului tehnic sau la mbuntirea procesului de
distribuie. Astfel de nelegeri pot fi exceptate de la interdicie (art. 81(3)), deoarece
efectul lor final asupra pieei este benefic. Pentru ca o nelegere s poat fi exceptat, ea
trebuie s ndeplineasc patru condiii (dou pozitive i dou negative):
-

s contribuie la mbuntirea produciei sau distribuiei de bunuri sau la promovarea


progresului tehnic sau economic;

Teoria economic, dar i practica, demonstreaz c pe pieele oligopolistice (unde sunt doar civa
concureni care se cunosc i se monitorizeaz reciproc) concurena dintre firme ia mai degrab alte forme
(prin calitate, publicitate etc.) dect concurena prin pre, rezultnd o structur de pia cu o mare stabilitate
n timp a preurilor.

s permit consumatorilor (intermediari sau finali) s beneficieze de avantajele


rezultate;
s nu impun asupra firmelor restricii care nu sunt indispensabile pentru atingerea
obiectivelor respective;
s nu permit firmelor eliminarea concurenei de pe o parte substanial a pieei
produselor respective.

n concluzie, articolul 81 este compus din trei pri. Articolul 81(1) stabilete regula,
adic interdicia general aplicat comportamentelor coluzive anticoncureniale. Articolul
81(2) menioneaz consecinele civile ale practicilor interzise de paragraful anterior i
anume faptul c orice astfel de decizie sau practic este, n mod automat, nul i nu poate
fi aplicat sau nu poate produce efecte. n fine, articolul 81(3) reprezint o recunoatere a
faptului c unele nelegeri sau practici care cad sub incidena art. 81(1) pot totui
produce efecte benefice, fie n ceea ce privete concurena, fie n legtur cu alte aspecte,
efecte pozitive care pot depi efectele anticoncureniale; de aceea aceste exceptri sunt
exceptate de la regula general de interzicere.
La rndul su, art. 82 prevede c orice abuz din partea unuia sau mai multor ageni
economici aflai ntr-o poziie dominant n piaa comun sau pe o parte substanial a
acesteia este interzis, atta vreme ct poate afecta comerul dintre rile membre. Un
astfel de abuz poate consta n:

impunerea, n mod direct sau indirect, a preurilor de vnzare sau de cumprare sau a
altor condiii comerciale inechitabile;
limitarea produciei, distribuiei sau a dezvoltrii tehnologice n dezavantajul
consumatorilor;
aplicarea n privina partenerilor comerciali a unor condiii inegale la tranzacii
echivalente, provocnd n acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj n poziia
concurenial;
condiionarea ncheierii unor contracte de acceptarea, de ctre parteneri, a unor clauze
stipulnd prestaii suplimentare care, nici prin natura lor i nici conform uzanelor
comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte.

Art. 82 se constituie ntr-un instrument de control al exercitrii puterii de monopol pe o


pia sau alta. El implic analizarea a dou elemente: (i) existena unui agent economic
aflat n poziie dominant; (ii) comportamentul respectivului agent economic, care are
drept efect afectarea concurenei pe piaa respectiv. O a treia condiie necesar pentru
aplicarea art. 82 este ca firma dominant, prin comportamentul ei, s poat s afecteze
comerul dintre Statele Membre (trebuie s fie posibil s se ntrevad, cu un suficient
grad de probabilitate i pe baza unor factori obiectivi, legali sau bazai pe fapte, c abuzul
de poziie dominant poate avea o influen direct sau indirect, actual sau potenial,
asupra comerului dintre rile membre5).
Dup cum se observ, art. 82 interzice doar abuzul de poziie dominant, nu doar i
simpla existen a poziiei dominante. Exist ns i alte abordri ale poziiei de monopol,
5

Cazul T24/93 Compagnie Maritime Belge v Commission [1996] ECR II-1201.

ntre care cele dou extreme: una s o ignori, iar cealalt s o consideri inacceptabil i
deci incompatibil cu prevederile legale. Aceasta din urm este, oarecum, abordarea
legislaiei antitrust americane, n seciunea 2 a Legii Sherman, care are n vedere
obinerea puterii de monopol i nu doar folosirea acestei puteri. Aceasta este, de altfel,
fundamentul juridic al celebrelor divizri ale Standard Oil n 1911 i a American
Telephone and Telegraph n 1984, dar i a mizei pe care a avut-o procesul Microsoft n
ultimii ani. Abordarea european este, ntr-o anume msur, una de compromis, care
recunoate i avantajele monopolurilor eficien, economii de scar, posibiliti de a
investi n C&D etc. dar care nu este preocupat doar de poziia de monopol, ci i de
firmele cu putere de (pe) pia (n formularea din Tratat, firme aflate n poziie
dominant).
Noiunea de poziie dominant a fost definit de Curtea European de Justiie. Astfel,
poziia dominant este o poziie de putere economic pe care o are o firm, fapt care i
permite s mpiedice meninerea unui mediu concurenial pe piaa relevant i, n acest
fel, s se comporte, ntr-o msur apreciabil, independent de concurenii i clienii si.6
n consecin, pentru a determina dac o firm se gsete ntr-o poziie dominant, este
necesar ca (i) s se identifice piaa relevant (piaa produsului i piaa geografic) i (ii)
s se evalueze puterea de pia a firmei respective. Este evident c, autoritatea de
concuren va ncerca ntotdeauna s defineasc piaa relevant ntr-un mod ct mai
restrns posibil, n vreme ce firmele implicate vor ncerca s impun o abordare ct mai
larg, astfel nct poziia lor pe piaa astfel definit s fie ct mai slab posibil. Puterea de
pia deriv din analiza mai multor indicatori, nici unul dintre ei determinant ns; cel mai
relevant este totui cota de pia a firmei n cauz.
O cot de pia de peste 85% este suficient pentru a determina o poziie dominant, cu
excepia unor circumstane excepionale.7 Astfel, n una din deciziile sale8, Comisia
European a spus c o cot de pia de peste 90%, dei reprezint un indicator foarte
puternic al existenei unei poziii dominante, totui - n anumite circumstane rare poate
s nu fie suficient pentru dovedirea dominanei. O cot de pia ntre 70% i 80% este,
n sine, o indicaie clar a existenei unei poziii dominante9, iar o cot de pia de 50%
constituie o poziie dominant, cu excepia existenei unor circumstane excepionale.10
Pentru cote de pia sub 50%, este necesar de comparat cota firmei n cauz cu cele ale
concurenilor si. Astfel, firme cu cote de pia ntre 35 i 45% au fost considerate a se
gsi n poziie dominant, n condiiile n care concurenii lor erau de 2-3 ori mai mici.
Pn acum, n jurisprudena comunitar, nu exist cazuri de poziii dominante n cazul
unor firme cu cote de pia sub aceste niveluri, dei posibilitatea ca ele s existe n viitor
nu poate fi exclus. n schimb, Curtea European de Justiie a confirmat faptul c o cot
de 10% este prea mic pentru a constitui o poziie dominant, n absena unor
circumstane excepionale.11
6

Cazul 85/76 Hoffmann-La Roche v Commission [1979] ECR 461.


Cazul Hoffmann-La Roche v Commission [1979] ECR 461; cazul Tetra Pak v Commission (Tetra Pak II)
[1994[ ECR II-755; cazul Irish Sugar v Commission [1999] ECR II-2696.
8
Decizia 91/535 (Tetra Pak/Alfa Laval), publicat n OJ 1991 L290/35.
9
Cazul T-30/89 Hilti v Commission [1991] ECR II-1439.
10
Cazul 62/86 Akzo v Commission [1991] ECR I-3359.
11
Cazul 75/84 Metro-SB-GroSmarkte v Commission (No 2) [1986] ECR 3021.
7

10

Pe lng cota de pia, alte elemente care sunt luate n considerare la determinarea
poziiei dominante sunt: dimensiunea firmei, resursele sale tehnice i financiare, reelele
de distribuie, proprietatea asupra unor brevete de invenie etc. Toate acestea pot constitui
bariere la intrarea pe pia a altor firme. De asemenea, comportamentul firmei respective
poate da anumite indicaii cu privire la existena unei poziii dominante. Este interesant
faptul c, surprinztor pentru unii, Comisia consider c faptul c o firm opereaz n
pierdere nu exclude ca acea firm s fie ntr-o poziie dominant. n fine, dominan
poate exista i atunci cnd o firm poate mpiedica o concuren efectiv pe pia, prin
faptul c actualii sau potenialii si competitori se gsesc ntr-o poziie de dependen fa
de ea.
Abuzul de poziie dominant este un concept extrem de suplu. El are n vedere
comportamentul unei firme aflate ntr-o astfel de poziie, comportament prin care ea
reuete s influeneze structura pieei respective, prin reducerea concurenei. Abuzul se
poate manifesta, de cele mai multe ori, pe piaa n care opereaz firma respectiv, dar
uneori i pe o pia diferit de aceasta. n acest ultim caz, Comisia European
interpreteaz situaia tot ca un abuz de poziie dominant, dar doar dac cele dou piee
sunt legate ntre ele (de exemplu, atunci cnd consumatorii de pe una dintre piee sunt i
consumatori actuali sau poteniali pe cealalt pia).
Abuzul de poziie dominant poate fi de dou tipuri, exploatator (exploatarea clienilor de
pe piaa relevant) i excluzionist (mpiedicarea sau distorsionarea concurenei pe pia).
Din punct de vedere legal, nu este necesar a dovedi c abuzul respectiv afecteaz
structura pieei sau concurena sau c prin aceasta se creaz un avantaj financiar sau
concurenial pentru firma n cauz, ci este suficient a demonstra c au fost afectate
interesele consumatorilor.
O firm aflat n poziie dominant poate abuza de aceast putere n cele mai variate
feluri. Evident, abuzul prin pre poate fi unul dintre cele mai rspndite i poate lua
diferite forme:
Preuri excesive. Este unul dintre subiectele favorite n Romnia, dar i n alte ri n
tranziie. Dorina de a sanciona creterile de preuri pe baza legislaiei de protecie a
concurenei apare n aceste ri chiar i n cazul unor piee concureniale, datorit
nivelului sczut al veniturilor consumatorilor. De asemenea, presiunile politice asupra
autoritilor de concuren, n astfel de cazuri, nu trebuie neglijate. De exemplu, n una
dintre rile est-europene, autoritatea de concuren a amendat un productor de pantofi
pentru preurile prea mari practicate la pantofii din material textil purtai de copii la
coal; piaa relevant a fost definit ca fiind pantofii din material textil folosii de copii
pentru a-i schimba pantofii de strad atunci cnd ajung la coal, iar dominana a fost
stabilit pe baza faptului c productorul respectiv furniza 95% din acel produs.12 i n
Romnia, n 1996, n momentul adoptrii Legii concurenei, mult lume a avut senzaia
c, prin intermediul acesteia (prevederile de la art. 4), se va putea practica n continuare
12

Janos Volkai, Allegedly Excessive Prices: Making the Approach of Transition Economy Competition
Authorities More Effective and Efficient, Discussion Paper, O.E.C.D., 2000.

11

un anumit control al preurilor, innd cont c alte forme de control administrativ erau
menite s dispar, sub presiunea instituiilor financiare internaionale.
Este extrem de dificil de identificat preurile excesive, adic preurile situate deasupra
nivelului care ar exista pe o pia concurenial (nivelul competitiv). i aceasta deoarece
nivelul competitiv al preurilor se poate gsi oriunde ntre costul marginal (costul necesar
pentru producerea a nc unei uniti suplimentare) i costul necesar pentru realizarea
produsului respectiv pornind de la zero; n anumite condiii, se poate gsi chiar sub costul
marginal. Mai mult, nivelul corect al preului ar putea depinde de nivelul corect al
costului i profitului, valori iari dificil, dac nu imposibil, de determinat. n fine, ceea
ce astzi ar putea fi definit ca fiind preul corect s-ar putea s nu reflecte modificrile
pe termen lung ale cererii i ofertei.
Iat de ce, n jurisprudena comunitar, exist un singur caz n care Comisia a opinat c
este vorba de abuz de poziie dominant prin practicarea unor preuri excesive13, dar chiar
i acesta a fost respins de Curtea de Justiie.14
Preuri de ruinare. O firm aflat n poziie dominant poate practica, cel puin pe termen
scurt, preuri situate sub costurile sale de producie, cu scopul de a elimina de pe pia
concurenii si. Curtea de Justiie a definit preurile de ruinare ca preuri situate sub
nivelul costurilor medii variabile.15 ntr-o astfel de situaie, comportamentul firmei n
cauz este ntotdeauna abuziv, deoarece nu poate fi identificat nici o alt raiune
economic pentru un astfel de comportament, dect eliminarea de pe pia a unor
concureni. n situaia cnd preul se gsete ntre costul mediu variabil i costul mediu,
comportamentul este abuziv doar dac se poate dovedi c intenia firmei a fost de
eliminare a unor concureni sau de inhibare a concurenei.
Practica a stabilit c pentru ca o firm s fie acuzat de practicarea unor preuri de
ruinare, pe lng consideraiile de mai sus, mai trebuie dovedit i faptul c ea va fi
capabil, dup eliminarea de pe pia a concurenilor, s i recupereze pierderile suferite,
prin practicarea unor preuri semnificativ mai mari. Cu alte cuvinte, ea trebuie s aib
posibilitatea de a nchide piaa, ntr-un fel sau altul, astfel nct noi concureni atrai
de nivelul mare al preurilor s nu poat s intre.
Preuri discriminatorii. Exist trei forme de discriminare: de gradul nti (discriminarea
perfect), atunci cnd firmele practic n cazul fiecrui consumator preul maxim pe care
acesta este pregtit s-l plteasc, de gradul doi, atunci cnd aceiai consumatori pltesc
preuri diferite pentru diferite uniti ale aceluiai produs (n funcie de cantitatea
cumprat) i, respectiv, de gradul trei (piee multiple), cea mai ntlnit, atunci cnd
firmele practic preuri diferite la diferite grupuri de consumatori.

13

Decizia 76/353 (Chiquita) OJ 1976 L95/1.


Cazul 27/76 United Brands v Commission [1978] ECR 207.
15
Cazul 62/86 AKZO v Commission [1991] ECR I-3359 i cazul C-333/94P Tetra Pak v Commission [1996]
ECR I-5951.
14

12

Teoria microeconomic demonstreaz c o firm care este capabil s practice


discriminarea prin pre va produce mai mult, ceea ce este n beneficiul societii n
ansamblul su. Din aceast perspectiv, discriminarea de gradul nti i cea de gradul doi
au drept rezultat o cretere a eficienei alocative, deoarece firmele cu putere de pia nu
mai sunt stimulate s reduc producia, ci dimpotriv.
n general, discriminarea prin pre este interzis de legislaia de protecie a concurenei.
Exist ns practici diferite, n diferite ri. Astfel, n Statele Unite i n Uniunea
European discriminarea prin pre este legal dac este realizat de un vnztor n scopul
de a face fa concurenei altor vnztori. Logica unei astfel de abordri rezid n faptul
c o interzicere total, necondiionat a discriminrii prin pre ar elimina probabil una
dintre formele principale ale concurenei dintre firme, i anume tocmai concurena prin
pre. Ca exemplu, astfel de restricii verticale pot avea darul de a ncuraja apariia unor
firme noi, prin faptul c le permite practicarea n mod selectiv a unor preuri mai sczute,
n scopul ctigrii unei cote mai mari de pia.
Impunerea preului de revnzare (IPR). Se ntlnete atunci cnd productorul (sau un alt
agent economic aflat undeva n amontele lanului de distribuie) specific preul final pe
care cei din aval trebuie s l practice n relaiile cu clienii lor. Poate avea dou variante:
preuri-prag (preuri minime) sau preuri-plafon (preuri maxime).
Impunerea unor preuri minime poate avea drept scop cointeresarea unor detailiti care
ofer servicii de calitate consumatorului final s accepte distribuirea unui anumit produs.
Preul minim impus i mpiedic pe ali detailiti, care nu ofer astfel de servicii, s-i
concureze prin reduceri de pre pe cei ce practic forme de comer de calitate superioar
i care doresc s obin un profit suficient din vnzrile pe care le efectueaz.
IPR poate servi i ca mod de a ascunde o nelegere (cartel) de pre ntre distribuitori, prin
utilizarea productorului dependent de acetia ca instrument de a monitoriza i
impune respectarea nelegerii n cauz.
n literatura economic, efectele IPR sunt nc disputate. Pe de o parte, unii autori susin
c aceasta ar fi o metod eficient de marketing atunci cnd este utilizat de firme mici
care vor s i promoveze noi produse. Pe de alt parte, numeroase studii ajung la
concluzia c interzicerea IPR determin, de cele mai multe ori, modificri inovative n
cadrul sistemelor de distribuie: vnzri n cantiti mari, apariia unor detailiti cu costuri
sczute (lanuri de magazine, supermarket-uri, vnzare prin pot etc.).
Disputele teoretice s-au reflectat i n modul cum IPR a fost abordat n practic. Astfel,
n Statele Unite, IPR era, n principiu, interzis per se (adic fr a mai fi nevoie ca
efectele sale anticoncureniale s fie demonstrate). Totui, n mai 1990, Curtea Suprem a
renunat la aceast abordare, susinnd c: Preurile sczute sunt n beneficiul
consumatorilor, indiferent cum au fost ele stabilite i atta timp ct nu se urmrete
scoaterea de pe pia a concurenilor direci. Din aceast formulare se subnelege c
impunerea unor preuri minime ar constitui, mult mai probabil, o violare per se (fr a

13

mai fi necesar dovedirea efectelor pe care le-a avut aceast practic) a legislaiei de
protecie a concurenei.
Exist ns i un caz cnd art. 82 se aplic, dei nu exist nici o firm aflat n poziie
dominant. Aceasta este situaia pieelor de tip oligopol, caracterizate prin faptul c sunt
doar civa concureni, de fore mai mult sau mai puin comparabile. n acest context,
firmele se cunosc i se monitorizeaz reciproc, ele lund decizii (referitoare la pre,
cantiti etc.) i n funcie de care ar fi reacia previzibil a concurenilor lor. Deci, ntre
firmele aflate pe o astfel de pia exist o interdependen strategic, iar paralelismul
preurilor aa cum se arta mai sus este un comportament normal. Iniial, impresia
general era c art. 82 nu se poate aplica pieelor oligopolistice, deoarece nici una dintre
firme nu are poziie dominant. Ulterior, Comisia i Curtea de Justiie au conturat
conceptul de dominan colectiv, aplicat n cazul n care cteva firme dein mpreun o
poziie dominant pe piaa relevant. Pentru ca o asemenea poziie dominant s existe,
este necesar ca firmele n cauz s aib unele legturi economice ntre ele, n aa fel nct
s adopte un acelai comportament pe pia. n plus, n cazul First Choice/Airtours (unul
dintre cele trei cazuri n care Curtea de Prim Instan a anulat, n 2002, decizia Comisiei
de a nu autoriza o concentrare economic) Curtea a stabilit condiiile care trebuie
satisfcute pentru a putea vorbi de dominan colectiv: (i) fiecare membru al
oligopolului dominant trebuie s aib capacitatea de a cunoate modul cum ceilali
membri se comport pe pia, n scopul de a monitoriza aplicarea unei politici comune i
(ii) nelegerea tacit trebuie s fie sustenabil n timp, adic trebuie s existe un
stimulent care s i fac pe participani s nu renune la politica lor comun pe pia. Pe
scurt, dominana colectiv trebuie s fie fezabil i sustenabil, att pe plan intern (s
existe mijloace care s i mpiedice pe participani s trieze), ct i extern (presiunile
concureniale din partea altor firme i presiunile din partea consumatorilor s fie slabe).
Conceptul de dominan colectiv aplicat pieelor oligopoliste are darul de a extinde aria
de cuprindere a regulilor de concuren dincolo de ceea ce este posibil prin aplicarea
prevederilor art. 81. Astfel, o dat dominana dovedit, practicarea unor preuri excesive
care nu putea fi sancionat prin art. 81 n lipsa unei nelegeri i nici prin art. 82 n lipsa
unei poziii dominante din partea unei singure firme sau refuzul de a vinde sau alte
practici anticoncureniale - pot fi sancionate. Acest aspect poate fi luat n considerare i
n analiza concentrrilor economice.
Controlul concentrrilor economice
Problematica fuziunilor i achiziiilor nu a fost avut n vedere n Tratatul Uniunii
Europene. n anii 50, imediat dup rzboi, concentrrile economice erau privite ca un
fenomen pozitiv, care poate merita ncurajat i, n mod cert, nu trebuia mpiedicat. Cu
timpul ns, economitii au nceput s realizeze c, pe lng avantajele pe care le aduc
(economii de scar, eficien de operare crescut, un management mai performant,
promovarea progresului tehnic etc.), fuziunile i achiziiile (pe scurt, operaiunile de
concentrare economic) au i efecte mai puin pozitive, cum ar fi reducerea concurenei
pe pia. Din aceast perspectiv, efectele cele mai negative apar n cazul concentrrilor

14

orizontale (ntre concureni direci) i pe pieele de tip oligopol (unde numrul de firme
este deja destul de mic). Controlul concentrrilor economice trebuie s pstreze o balan
extrem de fin ntre a asigura meninerea unor piee concureniale la intern i a avea grij
s nu mpiedice firmele interne s concureze eficient pe plan global.
ntr-un anume fel, concentrrile economice intr sub incidena art. 82; astfel, de exemplu,
achiziionarea singurului concurent de pe pia, de ctre o firm aflat n poziie
dominant, constituie, n sine, un abuz. Sigur c ns, fuziunile i achiziiile care implic
firme non-dominante, dar care produc poziii dominante nu pot intra sub prevederile art.
82.
Prima reglementare explicit n acest domeniu a fost Regulamentul Consiliului nr. 4064
din 1989, cu modificrile care i-au fost aduse n 1998. Aceasta prevedea c o concentrare
care are o dimensiune comunitar (peste anumite limite ale cifrei de afaceri) cade n
competena exclusiv a Comisiei Europene i va fi permis numai cu autorizarea
prealabil a acesteia. De aceea, o astfel de concentrare trebuie notificat Comisiei, de
ctre prile implicate, ntr-un interval de o sptmn de la ncheierea nelegerii.
O concentrare care nu creeaz sau consolideaz o poziie dominant, avnd drept efect o
restricionare semnificativ a concurenei pe piaa comun sau pe o parte substanial a
acesteia va fi aprobat. O concentrare care are aceste efecte va fi declarat incompatibil
cu piaa comun; Comisia poate ns impune i remedii care s elimine aceast
incompatibilitate.
Testul aplicat de Comisie n condiiile regulamentului 4064 avea dou etape. n prima
dintre ele se verifica dac se creaz sau consolideaz o poziie dominant, ca urmare a
concentrrii. Dac aceasta nu se ntmpla, atunci concentrarea trebuia aprobat fr
condiii. De asemenea pieele relevante trebuia s aib o legtur ntre ele; astfel, Comisia
nu putea s nu autorizeze o concentrare ntre un monopol pe o anumit pia i o firm de
pe o alt pia, cu o cot mare de pia (dar fr s dein o poziie dominant), fr ca
ntre aceste dou piee s existe o suprapunere semnificativ.
Cea de a doua etap era de a verifica dac rezultatul concentrrii are efecte de
restricionare a concurenei. Aceast etap are legtur cu structura pieei i nu cu
comportamentul firmelor i implic o analiz prospectiv de pia. Pentru aceasta,
Comisia trebuia s ia n considerare:
-

necesitatea de a menine i dezvolta o concuren efectiv pe piaa comun, avnd n


vedere structura tuturor pieelor implicate, precum i concurena actual sau
potenial din partea firmelor situate att n interiorul, ct i n afara Comunitii;
poziia pe pia a firmelor implicate, puterea lor economic i financiar, alternativele
disponibile pentru furnizori i clieni, accesul la furnizori sau piee, barierele la intrare
de natur legal sau de alt natur, trendul cererii i al ofertei, interesele
consumatorilor intermediari i finali, dinamicile progresului tehnic i economic,
presupunnd c este n avantajul consumatorilor i nu formeaz un obstacol n calea
concurenei.

15

Unul dintre criteriile cele mai importante n evaluarea concentrrii este cota de pia
achiziionat. n preambulul Regulamentului, se menioneaz c o concentrare ntre firme
a cror cot total de pia nu depete 25% poate fi considerat ca fiind compatibil cu
piaa comun, fr ca aceasta s constituie ns o regul, ci doar o indicaie. Pe de alt
parte, concentrri care au produs control asupra unei cote mari de pia de pn la 80%
- au fost i ele declarate compatibile, dar pe baza altor criterii. Astfel, Comisia a pus un
mare accent pe analiza barierelor la intrare; concentrri care au creat o poziie dominant
nu au fost declarate incompatibile, deoarece au existat dovezi puternice c acea
dominan era doar temporar, urmnd a fi erodat de intrarea foarte probabil a unor noi
concureni pe pia. Ali factori aveau n vedere concurena din afara Comunitii
Europene, existena unor produse alternative (chiar dac nu direct substituibile) etc.

II. Evaluarea conformitii legislaiei romneti din domeniul antitrust


cu acquis-ul comunitar
Legislaia romneasc este, n cea mai mare parte, aliniat prevederilor comunitare.
Numeroase mbuntiri au fost aduse cu ocazia modificrii sale, prin ordonan de
urgen, la sfritul anului 2003. n esen, prevederile art. 5 i cele ale art. 6 din Legea
concurenei sunt cele care preiau regulile europene n domeniu. Rmn nc prezente
unele diferene i unele slbiciuni, derivate din dorina iniial de originalitate,
nenelegerea ntotdeauna a fenomenului economic sau, chiar, erori de nelegere cauzate
de traducerea dintr-o limb strin. Cteva comentarii sunt necesare:
a. n primul rnd, din motive obiective, legislaia romneasc nu preia criteriul
potenialitii afectrii comerului ntre statele membre ca unul care trebuie satisfcut
pentru a proba nclcarea art. 5 sau a art. 6. Aceasta nu este ns o distanare substanial,
atta vreme ct, n lipsa acestui criteriu se poate presupune c, n Romnia, sunt
sancionate i nelegeri care nu afecteaz comerul cu UE, ceea ce nseamn c legislaia
romneasc este mai sever. Oricum, dup cum vom vedea n continuare, noul
Regulament 1/2003 oblig statele membre s aplice i art. 81 i 82 atunci cnd analizeaz
un caz, i nu numai legislaia naional. n plus, legislaia naional poate fi aplicat
independent (ca excepie) doar dac este mai sever dect art. 82 n cazul
comportamentelor unilaterale. Deci, cu alte cuvinte, lucrurile se vor regla oricum la
momentul aderrii, prin aplicabilitatea direct pe care o vor cpta art. 81 i 82.
b. O mai mare importan are formularea care au ca obiect sau pot avea (subl.
ns.) ca efect restrngerea, mpiedicarea sau distorsionarea concurenei, n vreme ce
formularea european spune care au ca obiect sau ca efect. n art. 81, formularea cu
poate se refer la afectarea comerului intra-comunitar (which may affect trade
between Member States). Cu alte cuvinte, legislaia romneasc poate sanciona anumite
nelegeri sau practici care nu au ca obiect restricionarea concurenei, dar care pot avea
astfel de efecte n viitor. Ceea ce este un lucru extrem de greu de dovedit i c se va

16

ntmpla, dar i c nu se va ntmpla. n plus, aceast formulare poate constitui un pretext


pentru a nu dovedi efectele pe care le are o anumit nelegere dintre firme.
c. Exist unele probleme i referitor la formularea privind abuzul de poziie
dominant. Trebuie s pornim de la elementele de baz Legea 21/1996 i, respectiv,
Tratatul UE pentru a vedea de ce aplicarea n Romnia a noiunii de abuz de poziie
dominant poate fi substanial diferit de cea comunitar i, deci, original. Textele
sun n felul urmtor:
Legea concurenei, art. 6: Este interzis folosirea n mod abuziv a unei poziii dominante
deinut de ctre unul sau mai muli ageni economici pe piaa romneasc sau pe o parte
substanial a acesteia, prin recurgerea la fapte anticoncureniale, care au ca obiect sau pot avea ca
efect afectarea comerului ori prejudicierea consumatorilor (subl. ns.).
Tratatul UE, art. 82: Any abuse by one or more undertakings of a dominant position within the
common market or in a substantial part of it shall be prohibited as incompatible with the common
market in so far as it may affect trade between Member States (subl. ns.).

Dup cum se poate vedea, ideea de a interzice practicile firmelor aflate n poziie
dominant care ar putea afecta (n mod direct ?) consumatorii este prezent n legea
romneasc, n plus, fa de legislaia european. Mai mult, este un criteriu alternativ la
afectarea comerului.
Aceast originalitate poate fi folosit n cazuri specifice. De exemplu, orice cretere de
pre, n mod evident, prejudiciaz consumatorii. Ar fi atunci suficient de dovedit c firma
respectiv este ntr-o poziie dominant i ea ar putea fi sancionat potrivit legislaiei de
protecie a concurenei, deoarece este uor de probat c aciunea sa de a majora preurile
este n detrimentul consumatorilor.16 Acceptarea unui astfel de raionament ar crea un
precedent extrem de periculos pentru Consiliul Concurenei, care ar avea astfel
justificarea s intervin bazndu-se pe elemente metodologice caracteristice fostului
departament pentru controlul preurilor din Ministerul de Finane n cazul oricror
majorri de preuri din Romnia (presupunnd, bineneles, sau demonstrnd chiar,
existena unei poziii dominante): energie electric, benzin, telefonie, ap, termoficare
etc. i plngerile nu vor lipsi, cum nu au lipsit nici pn n prezent.
d. Art. 6 lit. e interzice realizarea de importuri fr competiie de oferte i tratative
tehnico-economice uzuale, n cazul produselor care determin nivelul general al
preurilor i tarifelor din economie. Acest articol este un monument de imprecizie, acest
lucru fcndu-l ns cu att mai periculos pentu mediul de afaceri. Astfel, nimeni nu tie
ce pot nsemna competiie de oferte (dou, trei sau zece oferte? consultate doar sau
cerute a fi primite pentru o eventual licitaie?) sau tratative tehnico-economice uzuale
(i dac sunt doar economice, fapta poate fi incriminat pe aceast baz?) i nimeni nu
definete care sunt produsele cu impact semnificativ asupra inflaiei. n plus, articolul se
poate aplica att sectorului de stat, dar i sectorului privat, ceea ce ar constitui un abuz.
16

ncercri de a aplica un astfel de raionament au existat de-a lungul timpului, att la Consiliul
Concurenei, ct i la fostul Oficiu al Concurenei. Din fericire, el nu a fost pn acum validat de Consiliu.
Asta nu nseamn ns ca i n cazul art. 6 lit e de mai sus - c acest lucru nu se poate ntmpla n viitor,
efectele poteniale putnd fi extrem de duntoare mediului de afaceri.

17

Nici alte cazuri ipotetice care ar putea justifica o asemenea interdicie nu sunt mai bine
fundamentate:
-

dac scopul su de fapt este evitarea efecturii de importuri la preuri nerealist de mari
de ctre ntreprinderile de stat, o atare soluie este net mai puin eficace dect cea care ar
consta din ntronarea unei guvernane corporatiste corespunztoare la nivelul
respectivelor ntreprinderi pentru a le fora s adopte comportamente maximizatoare de
profit (deoarece, n ultim instant, importuri la preuri necompetitive rezult n
imposibilitatea de a vinde pe piata intern i, implicit, generarea de pierderi);

dac se urmrete combaterea unor eventuale acorduri de exclusivitate ntre un


productor extern i importatorul romn, soluia este, de asemenea, neadecvat: dac
respectivul productor extern are concuren, ali importatori se vor adresa acesteia,
anulnd orice sporire anormal de pre ce ar putea decurge dintr-un asemenea acord de
exclusivitate; dac productorul respectiv este unic, prescrierea competiiei de oferte
este, oricum, inoperant, iar exclusivitatea respectiv poate fi atacat prin utilizarea altor
prevederi existente ale Legii Concurenei.

Acest articol nu s-a aplicat pn n prezent, dar nimeni nu poate garanta c nu se va aplica
cndva n viitor.
e. O discuie aparte merit originalul articol 6 lit. f, care interzice vnzarea la
export sub costul de producie, cu acoperirea diferenelor prin impunerea unor preuri
majorate consumatorilor interni. Este probabil c aici se face referire la practica de
dumping. Relaia dintre legislaia de protecie a concurenei i msurile antidumping este
una destul de simpl din punct de vedere teoretic, dar suficient de neclar n practic.
Exist prerea cvasi-general c atunci cnd instrumentele antitrust sunt eficiente, statele
ar trebui s renune la aplicarea unor msuri antidumping. Aceasta deoarece sancionarea
practicii preurilor de ruinare (pe baza legislaiei antitrust) ar avea aceleai efecte ca i
msurile antidumping. Acest lucru se ntmpl ns rareori n practic, deoarece
diferenele existente ntre ri n ceea ce privete legislaia de protecie a concurenei i
modul ei de implementare fac ca recursul la msurile antidumping s fie mult mai facil i
mai eficient.
Dup cum se menioneaz n art. 2 alin (3), Legea concurenei se aplic actelor i faptelor
care au sau pot avea ca efect restrngerea, mpiedicarea sau denaturarea concurenei
(nelegerile dintre firme i, respectiv, abuzul de poziie dominant), cnd sunt svrite
pe teritoriul Romniei, dar i celor svrite n afara rii, atunci cnd produc efecte pe
teritoriul Romniei. Opinia noastr este c o operaiune de dumping produce, de regul,
efecte n ara n care se realizeaz exportul respectiv, fiind astfel la latitudinea
autoritilor din acea ar ca n msura n care se creaz sau amenin s se creeze un
prejudiciu productorilor interni, respectivele autoriti fiind singurele n msur s
aprecieze acest lucru s iniieze msuri antidumping. Orict de cinic ar putea s par,
este greu de imaginat cazul n care autoritile unei ri acioneaz mpotriva propriilor
firme, n scopul eventualei protejri (n situaiile n care ar fi existat prejudicii) a mediului
de afaceri dintr-o alt ar.

18

Efectele care se au n vedere n astfel de cazuri sunt cele de pe piaa intern, respectiv
practicarea unor preuri majorate n relaia cu consumatorii interni (n vreme ce efectele
dumpingului pot duce pn la eliminarea unor concureni de pe piaa extern vizat). Este
evident c, n situaia unor piee contestabile, unde intrarea altor firme este liber, un
astfel de comportament este sortit eecului, produsele mai scumpe (presupunnd aceeai
calitate) fiind eliminate, fr a mai fi nevoie de intervenia autoritilor de concuren. De
aceea, logica economic arat c prevederile sus-menionate sunt aplicabile firmelor
aflate n poziie dominant pe piee unde intrarea unor noi concureni este blocat sau
ngreunat de existena unor bariere de o natur sau alta. n astfel de situaii, intervenia
autoritilor de concuren este justificat i necesar.
Se poate totui ca formularea folosit de Legea concurenei s nu conduc neaprat la
noiunea de dumping, care are o sfer de cuprindere mai larg. Astfel, dumpingul const
n discriminarea de pre dintre piaa intern i piaa extern, prin practicarea la export a
unui pre care nu permite recuperarea costului de producie plus o marj rezonabil
pentru cheltuielile de vnzare i profit. Criteriul specificat de legea concurenei este de
vnzare la export sub costuri, deci ceva mai lax din punctul de vedere al numrului de
firme vizate; acest amnunt sugereaz nc o dat c nu dumpingul n sine a fost avut n
vedere, ci efectele poteniale asupra consumatorilor romni.
O alt problem decurge din modul de definire a costurilor. Se poate interpreta
noiunea de cost ca reprezentnd costul total (suma tuturor cheltuielilor), ajungndu-se la
situaia aberant n care se constat existenta dumpingului chiar n condiiile n care nici
preul practicat pe piaa intern nu permite acoperirea integral a costurilor. n situatii de
conjunctur nefavorabil, un productor care decide s vnd sub costuri - dar la preturi
identice pe toate pieele - poate s fie penalizat prin msuri antidumping.
Nici cerina mai puin exigent a acoperirii costului mediu total (cheltuieli variabile
medii plus cota-parte din cheltuielile constante aferente produciei efectiv vndute) nu
este ntotdeauna justificat. Ea nu ine seama de fluctuaiile ciclice ale cererii care
reclam, n perioadele de minim conjunctural, vnzarea sub costul mediu. Ramurile
caracterizate prin costuri fixe ridicate (de exemplu, siderurgia) sunt cu deosebire afectate
de fluctuaia volumului produciei legat de fazele ciclului economic. Gradul redus de
utilizare a capacittii de producie n perioadele de recesiune majoreaz att de substanial
costul mediu unitar nct este preferabil, din considerente economice legitime, reducerea
pretului sub costul mediu. Orice companie care prezint o important proportie de costuri
nerecuperabile (de exemplu, investiii anterioare) va fi confruntat cu un nivel nalt al
costurilor totale. Atta vreme ns ct pretul de vnzare practicat i permite recuperarea,
cel puin, a costurilor variabile medii, nu exist nici un motiv pentru ca ea s ias de pe
pia. O reducere a vnzrilor pe piaa extern nu ar face, n asemenea circumstane,
dect s reduc posibilitatea respectivei firme de a acoperi costurile fixe rezultate din
investiiile anterioare, deci ar obliga-o s recurg pe o period mai ndelungat la practici
considerate dubioase.

19

Cea mai puternic prezumie de existen a inteniei de distrugere a concurenei exist


atunci cnd preurile practicate nu permit nici mcar acoperirea costului marginal.
Determinarea acestui tip de costuri nu este ns o ntreprindere simpl: n functie de
particularittile naionale, apar diferene ntre categoriile de costuri considerate variabile
i cele considerate constante, astfel nct determinarea corect a costului marginal ar
trebui s ia n considerare toti aceti factori. n fine, exist i situatii n care sunt motive
legitime pentru ca preul s fie stabilit chiar i sub nivelul costului marginal. O astfel de
practic (denumit de "stabilire anticipat a preului" - "forward pricing") este uzual n
stadiile initiale de producie a unor bunuri pentru care este previzibil scderea drastic a
costurilor n viitor (consecin a pantei pronunat descresctoare a curbei nvrii) i/sau
caracterizate printr-un volum important al costurilor "nerecuperabile". Altminteri,
alocarea integral a costurilor ar duce la preuri absolut prohibitive pentru primele uniti
de produs. Firmele care opereaz cu o structur de costuri descresctoare pot s
stabileasc preuri de export aflate i sub nivelul costului mediu total dac costul marginal
al productiei pentru export se situeaz sub acest nivel. n aceste condiii, exportul permite
sporirea produciei totale a firmei respective, ceea ce antreneaz o reducere a costului
mediu total (datorit distribuirii pe o mas mai larg de produse a cheltuielilor constante).
Cazurile de mai sus ilustreaz raionalitatea discutabil a adoptrii de msuri
antidumping mpotriva exportatorilor care practic preturi sub costuri. Justificri
serioase pot exista ns i pentru cazuri de dumping deliberat prin discriminare de pre.
La nivelul cel mai elementar, trebuie admis c preul este o mrime care se stabilete n
confruntare cu cererea manifestat pe pia i este, n consecin, influenat de
elasticitatea cererii. Dac pe piaa de export aceast elasticitate este mai mare dect pe
piaa intern, obiectivul primordial al oricrui productor (maximizarea profitului) este
cel mai bine servit de practicarea de preturi mai sczute pe piata de export (maximiznd
componenta cantitativ a profitului) simultan cu practicarea de preuri mai ridicate pe
piaa intern (maximiznd componenta calitativ a profitului). n ambele situatii, firma
acioneaz asupra variabilei celei mai elastice.
n fine, practici incriminabile drept dumping sunt uneori indispensabile pentru
penetrarea pe o nou pia de export. Este foarte important de notat c penetrarea pe o
pia prin practicarea de preuri mai mici dect cele prevalente pe piaa respectiv este
adesea singura modalitate pe care o are la dispoziie un productor pentru a escalada
barierele la intrare existente pe acea pia. Acestea pot rezulta fie din reticena normal a
cumprtorilor de a-i reorienta cererea dinspre furnizorii lor traditionali ctre unul nou,
fie din structura oligopolist a pietei respective. n ambele cazuri, rezultatul
"dumpingului" nu poate fi dect sporirea caracterului concurenial al pieei respective, un
rezultat diametral opus celui pe care aciunile antidumping sunt presupuse a-l preveni.
f. Alineatul 2 al art. 12 nu se regsete nici n vechiul Regulament 4064 i nici n
noul Regulament 139/2003, prnd a fi mai apropiat de modul american de evaluare a
creterilor de eficien dect de cel european (cu excepia condiiei ca de efectele
favorabile s profite ntr-o msur rezonabil i consumatorii, care se regsete n noul
regulament european). Ceea ce este ns evident de reproat acestui articol este referirea
la faptul c o cretere a competitivitii la export obinut ca urmare a concentrrii

20

respective poate determina autorizarea acesteia. O astfel de prevedere exista i n


cuprinsul art. 5 alin. 2 lit. e din Legea 21/1996, dar a fost eliminat o dat cu modificarea
acesteia prin Ordonana 121/2003, datorit caracterului su contrar filozofiei pieei unice
n care Romnia vrea s se integreze.
g. Alineatul 4 al art. 7 introduce o procedur diferit n cazul societilor
comerciale cu capital de stat, prin comparaie cu cele private. Astfel, n cazul celor
private, pentru restabilirea situaiei iniiale i pentru prevenirea repetrii unui abuz de
poziie dominant, Consiliul Concurenei poate cere Curii de Apel Bucureti s ordone
unele msuri adecvate pentru lichidarea poziiei dominante, msuri care pot merge pn
la restructurarea prin divizare a societii n cauz (msur asemntoare celebrelor
cazuri Standard Oil i AT&T n Statele Unite). n schimb, n cazul regiilor autonome i al
societilor de stat, Consiliul Concurenei trebuie s sesizeze, n prealabil, organul
competent al administraiei publice centrale sau locale i se poate adresa justiiei numai
dac acesta nu ia, n termen de 30 de zile, nici o msur corespunztoare. Pe lng
ntrzierea generat (n situaii cnd luarea unor msuri urgente poate determina o
reducere substanial a efectelor generate pe pia), aceast procedur discriminatorie
poate sugera posibilitatea unor negocieri cu organul competent dintr-un anumit punct
de vedere, dar sigur incompetent din punct de vedere al proteciei concurenei.
h. n fine, ultimul comentariu are n vedere dou prevederi din Regulamentul
privind autorizarea concentrrilor economice i anume cele de la punctele 127 - 128, din
partea a II-a referitoare la notificarea concentrrilor. Ambele se impun a fi modificate,
pentru a fi conforme cu noul regulament european, dar i cu recomandrile Reelei
Internaionale de Concuren, recomandri de care a inut seama i Comisia European.
Prima dintre ele se refer la obligativitatea de a nainta notificarea la Consiliul
Concurenei n termen de 30 de zile. Experiena internaional arat c impunerea unui
astfel de termen nu este necesar n rile unde finalizarea operaiunii de concentrare este
interzis pn la obinerea autorizrii din partea autoritii de concuren. Uneori,
construirea unui dosar de notificare poate implica o activitate complex, care s necesite
timp semnificativ pentru a fi realizat. Prile implicate sunt cele care au stimulentul de a
notifica cu promptitudine, pentru a finaliza concentrarea, innd cont ns i de termenele
legale de analiz a acesteia. n plus, eliminarea termenelor de notificare va permite
firmelor s i coordoneze activitatea n momentul n care au de efectuat notificri n mai
multe ri.
Interesant de remarcat c, n Romnia, primul regulament privind concentrrile
economice (1996) nu coninea un astfel de termen obligatoriu, fiind astfel aliniat practicii
internaionale. Aceast obligaie a fost introdus la modificarea efectuat n 2002 i a
generat o adevrat vntoare de vrjitoare. Credem c nu greim atunci cnd spunem
c jumtate din deciziile Consiliului Concurenei n 2002 i 2003 sunt amenzi pentru
omisiunea sau ntrzierea notificrii concentrrii economice, n vreme ce cealalt
jumtate sunt autorizri de concentrri i acordarea de exceptri pe categorii. Modificarea
regulamentului efectuat n 2004 nu a corectat aceast prevedere.

21

A doua prevedere are n vedere evenimentul care declaneaz necesitatea notificrii. n


prezent, Consiliul Concurenei are n vedere doar semnarea acordului de fuziune sau
semnarea actului juridic n baza cruia se realizeaz dobndirea controlului. Aceast
prevedere are n vedere protejarea autoritii de concuren, n aa fel nct s nu depun
eforturi inutile de analiz a unor concentrri care nu se realizeaz pn la urm. Dup
cum vom vedea mai jos ns, noul regulament european este mult mai flexibil, acceptnd
notificarea chiar i n prezena unei simple nelegeri dintre firmele implicate, fr ca s
existe nc nici un act cu putere juridic.

III. Noua legislaie european


ncepnd cu 1 mai 2004, o substanial reform a legislaiei europene a avut loc, att n
ceea ce privete modul de aplicare a art. 81 i 82, ct i referitor la concentrrile
economice. Este evident c, n procesul de armonizare legislativ, Romnia va trebui s o
preia n legislaia naional.
Regulamentul 1/2003
Perspectiva lrgirii Uniunii Europene, contientizarea faptului c sistemul notificrilor la
Comisia European nu mai constituie un mecanism eficient de aplicare a regulilor de
protecie a concurenei i faptul c dezvoltarea legislaiei comunitare n acest domeniu
permite firmelor o evaluare de ctre ele nsele a legalitii faptelor lor au condus la
declanarea unor ample dezbateri privind necesitatea modificrii regulilor de aplicare a
articolelor 81 i 82 din Tratat.
Ca punct final, pe 16 decembrie 2002, Consiliul European a adoptat un nou regulament
privind aplicarea art. 81 i 82, care nlocuiete Regulamentul 17/1962. Cuvntul de
ordine n acest proces a fost modernizarea. Elementul cheie al modernizrii l constituie
abolirea monopolului Comisiei asupra acordrii exceptrilor n baza art. 81(3) i
introducerea unui sistem de exceptri legale. Prima modificare va avea drept efect o
cretere a aplicrii art. 81 i 82 de ctre autoritile naionale de concuren i de ctre
curile naionale, ceea ce va contribui la o mai larg aplicare a regulilor comunitare n
domeniu. Pentru o mai bun coordonare, regulamentul creaz o reea european a
autoritilor de concuren i stimuleaz cooperarea dintre autoritile de concuren i
curile naionale. Pe de alt parte, sistemul de exceptri legale va permite autoritilor
naionale s i concentreze atenia i resursele pe cazurile cele mai flagrante de nclcare
a art. 81 i 82. Cu alte cuvinte, rezultatul este att o aplicare mai larg, dar i o cretere a
eficienei.
Art. 1 al Regulamentului 1/2003 conine elementul su central i anume aplicabilitatea
direct a art. 81(3) din Tratatul CE. Aceasta nseamn c firmele nu mai sunt obligate s
notifice la Comisie diferite nelegeri pe care le fac, n scopul obinerii unei decizii de
exceptare. Potrivit noului Regulament, nelegerile care ndeplinesc condiiile prevzute
la art. 81(3) sunt legale i pot fi puse n practic fr a fi nevoie de o decizie

22

administrativ. Pe cale de consecin, firmele vor putea invoca regula de exceptare


stabilit n acest articol ca mijloc de aprare, pe parcursul oricrei proceduri iniiate de
Comisie, autoritile de concuren sau curile naionale. Aceast modificare are
implicaii majore asupra firmelor i consultanilor lor juridici. Aplicarea direct a
sistemului de exceptri plaseaz o mare responsabilitate asupra mediului de afaceri.
Dezbateri intense au avut loc nainte de intrarea n vigoare a noului regulament (1 mai
2004) asupra siguranei juridice pe care noul cadru o asigur firmelor. Muli specialiti
sunt de prere ns c prin extinderea valabilitii i aplicabilitii asupra tuturor
nelegerilor care respect condiiile prevzute la art. 81(3), noul regulament confer
siguran legal unui mare numr de nelegeri care pn acum se situau ntr-o zon gri,
innd cont de faptul c doar un numr mic de asemenea nelegeri beneficiau de o
decizie de exceptare din partea Comisiei. n plus, n multe alte domenii ale legislaiei,
firmele sunt cele care au grij s nu ncalce legile; cu alte cuvinte, sigurana legal este
dat nu de procedura aleas, ci de gradul de cunoatere a legii, de claritatea acesteia i de
calitatea evalurii pe care o fac firmele. n fine, Comisia va discuta anumite cazuri mai
complicate sau de o factur care nu are precedente n practica comunitar, urmnd a
publica opinii scrise pe marginea acestora.
Regulamentul prevede i o aplicare mai descentralizat a legislaiei comunitare. Una
dintre ngrijorrile exprimate pe parcurs a fost aceea c ar exista riscul re-naionalizrii
politicii comunitare de protecie a concurenei, prin acordarea unor puteri sporite la nivel
naional. Pentru a contracara acest risc i pentru a se asigura c legislaia comunitar este
aplicat la nivel naional, art. 3 al regulamentului impune dou obligaii fundamentale
asupra curilor i autoritilor naionale de concuren.
Astfel, art. 3(1) impune obligaia de a aplica i prevederile art. 81 i 82 atunci cnd este
aplicat legislaia naional referitoare la nelegeri i practici abuzive care pot afecta
comerul dintre rile membre. Aceasta nseamn c ori de cte ori o anumit practic
intr sub incidena art. 81 i 82, nu poate fi aplicat doar legislaia naional. n schimb,
n cazurile n care Comisia a deschis o investigaie, orice caz pornit sub legislaia
naional trebuie nchis.
Art. 3(2) oblig autoritile naionale de concuren i curile naionale s nu interzic
pe baza legislaiei naionale nelegerile sau practicile concertate care dei pot afecta
comerul dintre rile membre, nu sunt totui interzise n baza regulilor comunitare. Cu
alte cuvinte, o nelegere care este legal din perspectiva art. 81 i 82 nu poate fi interzis
n baza legislaiei naionale. Exist o singur excepie la aceast regul i anume n cazul
comportamentelor unilaterale, cnd statele membre sunt libere s practice reguli mai
stricte dect Comisia. Cu alte cuvinte, legislaia naional care este mai strict dect
prevederile art. 82 poate fi aplicat independent.
n schimb, orice nelegere sau practic a firmelor care este interzis de art. 81 i 82 nu
poate fi considerat legal pe baza legislaiei naionale, fapt care asigur precedena
legislaiei comunitare.

23

Implicarea curilor naionale va crete i ea. Pn n prezent aceast implicare n aplicarea


art. 81 i 82 a fost extrem de redus. Parial, explicaia consta n monopolul exclusiv al
Comisiei de a acorda exceptrile bazate pe art. 81(3). Aceasta crea posibilitatea ca, n
cazul unei aciuni n justiie, firmele s notifice la Comisie pentru obinerea unei
exceptri; n acest moment, procedura naional trebuia oprit, n ateptarea deciziei
Comisiei Europene. O dat cu abolirea acestui monopol, se sper c i numrul aciunilor
pornite n justiie pentru obinerea unor compensaii pentru pagubele suferite datorit
nclcrii prevederilor art. 81 i 82 va crete.
Pentru a acorda asisten curilor naionale la aplicarea regulilor europene de concuren,
regulamentul prevede anumite forme de cooperare cu Comisia European. Astfel, curile
naionale pot cere sprijinul Comisiei n aplicarea art. 81 i 82. n plus, att Comisia, ct i
autoritile naionale de concuren pot asista curtea, prin intervenii scrise sau cu
permisiunea curii orale n cazurile aflate n curs de desfurare. n acest mod, curile
naionale vor fi ferite n a lua decizii diferite de ale Comisiei n aceleai cazuri i de a lua
decizii care ar putea s intre n conflict cu decizii pe care Comisia intenioneaz s le ia.
Efecte asupra legislaiei din Romnia dup momentul aderrii
Regulamentul 1/2003 nu este obligatoriu a fi preluat n legislaia romneasc nainte de
data aderrii. Preluarea sa ar nsemna, n principal, ca firmele s nu mai trebuiasc s
notifice anumite nelegeri la Consiliul Concurenei n vederea obinerii unei exceptri
individuale, aa cum menioneaz art. 5(3) din Legea concurenei. Ar fi o modificare
poate important ca semnificaie, dar fr efecte semnificative din punct de vedere
practic.
Aceasta deoarece, n Romnia, sistemul de notificare prealabil i autorizare nu a generat
un numr exagerat de mare de notificri. Iar notificrile care s-au efectuat aveau n
vedere obinerea unor exceptri pe categorii, n cazul crora analiza era mai mult sau mai
puin formal, implicnd o examinare a clauzelor restrictive exceptate i a celor a cror
prezen ar implica neacordarea exceptrii; or, n prezent, s-a renunat i n Romnia la
obligaia notificrii pentru exceptrile n bloc. Cu alte cuvinte, numrul notificrilor
pentru obinerea unor exceptri individuale care ar implica o analiz atent a
argumentelor economice aduse n susinerea cererii a fost nesemnificativ.

Cereri de neintervenie
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului
Notificri pentru exceptri individuale
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului
Notificri pentru exceptri pe categorii
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului

1997
5
4
1
9
4
2
3

24

1998
6
5
1
1
1
22
17
3
2

1999
9
7
2
37
30
7

2000
9
9
54
44
3
7

2001
5
5
1
1
163
163
-

2002
6
6
119
119
-

Dup cum se vede, sistemul exceptrilor n bloc devenise mai mult o simpl tampil de
aprobare, iar notificri pentru exceptri individuale practic nu au existat.
Mai mult, existena a dou instituii de concuren (Consiliul Concurenei autoritate
autonom i Oficiul Concurenei organism guvernamental) a dus i la situaii
neateptate, atunci cnd Consiliul a acordat o exceptare n bloc pentru o nelegere care se
afla n investigarea Oficiului.
O problem care trebuie prentmpinat este pregtirea judectorilor n aplicarea art. 81 i
82. Maimult, legislaia Uniunii Europene a evoluat ctre un sistem de legislaie comun,
care permite luarea n considerare a precedentelor cazuri judecate la nivel comunitar sau
n alte state membre. n Romnia, acest proces cel puin n domeniul proteciei
concurenei nu a nceput i nici nu putea s nceap. Exist de aceea pericolul unei
aplicri rigide, mecanice a legii, fr asigurarea coerenei cu deciziile adoptate n
Uniunea European. O intens pregtire a, cel puin, civa judectori n dreptul i
practica concurenei se impune de aceea cu necesitate n timpul relativ scurt care a mai
rmas pn la aderare.
Noul regulament privind concentrrile economice (Regulamentul 139/2004)
Anul 2002 a provocat o adevrat furtun n domeniul controlului concentrrilor
economice. A fost anul n care Curtea de Prim Instan a anulat trei decizii ale Comisiei
Europene prin care aceast interzicea trei concentrri economice: Airtours17, Schneider
Electric18 i Tetra Laval19.
n plus, o importan aparte n generarea unor modificri l-a avut i decizia Comisiei de a
interzice fuziunea GE Honeywell. Aceast decizie a pus n lumin dou elemente
importante. Primul dintre ele se refer la rolul tot mai important jucat de ctre Comisia
European n acest domeniu; al doilea, are n vedere necesitatea unei colaborri apropiate
dintre autoritile antitrust din Europa i din Statele Unite. n acest sens, a fost nfiinat un
grup de lucru care s ncerce s micoreze distana dintre cele dou sisteme de control al
concentrrilor economice i care a publicat un prim document Best Practices on
Cooperation in Merger Investigations.
Pe 11 decembrie 2002, Comisia a publicat propunerea sa referitoare la un nou regulament
privind concentrrile economice. La aceeai dat a mai publicat un proiect de not
privind modul de analiz a fuziunilor orizontale. O sptmn mai trziu, a mai dat
publicitii un proiect al lucrrii Best Practices on the conduct of EC merger control
proceedings. Toate acestea, mpreun cu reformele interne menite a ntri obiectivitatea
i profesionalismul analizei efectuate de ctre Comisie formeaz ceea ce se cheam
Noul pachet n domeniul controlului concentrrilor economice.
17

Cazul T-342/99, judecat pe 6 iunie 2002.


Cazul T-310/02, judecat pe 22 octombrie 2002. n plus, n cazul T-77/02, din aceeai dat, Curtea a anulat
i Decizia Comisiei care ordona desfacerea fuziunii care se produsese deja.
19
Cazul T-5/02, judecat pe 25 octombrie 2002. Similar, n cazul T-80/02, din aceeai dat, Curtea a anulat i
Decizia Comisiei care ordona desfacerea fuziunii.
18

25

Regulamentul 139/2004 a intrat n vigoare la 1 mai 2004. Modificrile pe care acesta le


aduce se refer la elemente de substan, jurisdicionale i procedurale. Astfel, testul care
se aplic la evaluarea concentrrilor economice a fost reformulat, mecanismele prin care
cazurile sunt alocate de la Comisie ctre Statele membre i invers au fost modificate, iar
modificrile procedurale au avut n vedere flexibilizarea regulamentului.
Modificrile de formulare au avut n vedere ca s fie acoperite toate scenariile postconcentrare care pot amenina concurena, inclusiv oligopolurile. Aceast modificare este
perceput ca permind Comisiei s intervin mpotriva tuturor formelor de concentrri
anti-concureniale. Se pune capt n acest fel unei dezbateri-dispute care dura de mult i
avea n vedere aria de cuprindere a testului de dominan (TD) utilizat de Uniunea
European. Spre deosebire de aceasta, Statele Unite i Marea Britanie utilizeaz un test
referitor la slbirea semnificativ a concurenei (SSC). Ambele teste urmreau s
evalueze efectele poteniale ale unei creteri a puterii de pia rezultat ca urmare a unei
concentrri. Pentru aceasta, TD analiza structura pieei prin intermediul modificrilor
cotelor de pia, n vreme ce SSC evalua efectele imediate ale concentrrii prin msurarea
creterilor cotelor de pia, preurilor, bunstrii sau productivitii. Din aceast
perspectiv, prerea unor specialiti era c testul SSC acoper un numr mai mare de
efecte anticoncureniale, dar i c autoritile americane aplic o abordare mai puin
prospectiv dect cele europene.
Astfel, conceptul de SSC permite evaluarea reducerii concurenei prin intermediul
modificrii preurilor, ca urmare a aa-numitelor efecte unilaterale. Astfel, el evalueaz
dac firmele care fuzioneaz pot impune o cretere unilateral a preurilor dup
concentrare i dac nu cumva concurena poate scdea chiar i fr nici un fel de
nelegere ntre firme. Pe de alt parte, prin faptul c are n vedere i dominana colectiv,
TD pare a fi orientat mai pe termen lung dect SSC, atta timp ct pentru ajungerea la un
astfel de rezultat pe pia este nevoie de o serie de inter-reacii succesive ntre firme (pn
la atingerea unui echilibru de tip Nash).
Noul test este formulat acum n felul urmtor:
O concentrare care ar restriciona semnificativ concurena efectiv, pe piaa comun sau pe o parte
semnificativ a acesteia, n particular prin crearea sau consolidarea unei poziii dominante, trebuie
declarat ca fiind incompatibil cu piaa comun.

Poziia Comisiei este c testul nu se modific n esena lui, ci c n actuala form


formularea este mult mai clar, artnd focalizarea pe analiza impactului unei concentrri
asupra concurenei. Cu alte cuvinte, nu mai este necesar acum crearea sau consolidarea
unei poziii dominante, ca una dintre condiiile care, nainte, trebuia ndeplinit pentru a
putea interzice o concentrare economic. Pot exista adic i alte situaii, cum ar fi piaa de
tip oligopol, unde nici o firm nu este ntr-o poziie dominant, dei concurena poate fi
restricionat totui ca urmare a unei fuziuni sau achiziii.

26

A fost simplificat i sistemul procedural, ca s permit firmelor s nu mai cheltuiasc


timp i bani pentru a notifica o concentrare ntr-o ar n care pn la urm nu va fi
evaluat. Astfel:
-

prile implicate pot cere ca analiza s fie efectuat la Comisie sau ntr-un stat
membru (state membre), nainte de a ntocmi notificarea propriu-zis; aceast opiune
nu exista pn acum; n acest mod, este aplicat principiul subsidiaritii, prin aceea c
cea mai bine plasat autoritate de concuren va fi cea care va examina concentrarea
respectiv.
prile implicate pot cere ca notificarea s fie efectuat la Comisie, n cazul n care ea
ar trebui notificat n cel puin trei state membre i, n urma acceptului acestor state,
Comisia obine exclusivitatea cazului; n acest fel, se evit efectuarea unor notificri
multiple, care ar implica bani i timp din partea firmelor.
prile pot introduce notificarea mai devreme dect n prezent, doar pe baza simplei
intenii de a fuziona; pn acum era necesar existena unei nelegeri obligatorii. De
asemenea, a fost eliminat perioada de 7 zile impus pentru notificare i care
introducea constrngeri inutile asupra firmelor, atta vreme ct acestea nu pot pune n
practic concentrarea pn cnd nu primesc autorizarea Comisiei. De altfel comisarul
Monti a anunat c a renunat la acest termen de notificare i pentru a respecta
sugestiile lui International Competition Network;
termenele implicate au fost modificate: astfel, faza 1 expir acum dup 25 de zile
lucrtoare; ea poate fi prelungit cu 10 zile atunci cnd firmele i asum anumite
obligaii sau cnd un stat membru cere s i se notifice concentrarea respectiv. Pentru
faza a II-a, termenul expir dup nc 90 de zile lucrtoare, la care se mai adaug
automat nc 15 zile dac firmele i asum obligaii ctre sfritul acestei perioade.
n cazurile complexe, mai poate fi acordat nc o prelungire de 20 de zile lucrtoare,
dar numai la cererea sau cu aprobarea firmelor implicate;
amenda pentru informaii incorecte sau incomplete a crescut la 1% din cifra de afaceri
(de la 50000 euro ct era pn n prezent); n acest fel, puterile de investigaie ale
Comisiei cresc semnificativ;
se permite firmelor implicate accesul la dosar mai devreme; n plus, Comisia va
organiza ntlniri cu prile implicate pentru a prezenta stadiul curent al investigaiei,
n aa fel nct acestea s fie permanent informate.

Noul pachet privind concentrrile stabilete i modul cum vor fi evaluate creterile de
eficien rezultate de pe urma fuziunii sau achiziiei respective. Astfel, pentru a fi luate n
considerare, de ele trebuie s beneficieze i consumatorii, trebuie s fie probabile a fi
obinute i verificabile. n acest fel, se realizeaz o apropiere de regulile americane n
domeniul controlului concentrrilor.
Efecte asupra legislaiei din Romnia dup momentul aderrii
n principiu, regulile din Romnia i cele comunitare privind controlul concentrrilor
economice exist independent unele de celelalte i sunt aplicate independent. Totui, dup
momentul aderrii, dac o concentrare economic va ndeplini att criteriile de notificare

27

din Romnia, ct i cele din Uniunea European, ea va trebui notificat n ambele


jurisdicii.
Tratatul de Aderare va prevede, ca i n cazul celorlalte ri care au devenit membre la 1
mai 2004, c de la data aderrii prevederile tratatelor i ale celorlalte acte adoptate de
ctre instituiile UE nainte de data aderrii Romniei vor fi obligatorii pentru aceasta i
se vor aplica n condiiile specificate n acele documente i n Tratatul de Aderare. Or,
probabil, Tratatul de Aderare nu va conine nici o prevedere privind excepii de la
aplicarea regulilor UE privind controlul concentrrilor economice.
Astfel c, principala modificare care va fi impus de aderarea Romniei la UE va fi aceea
care deriv din art. 21(3) al noului regulament comunitar, i anume c nici un stat
membru nu poate aplica legislaia sa naional la o concentrare economic de dimensiune
comunitar (aa-numitul principiu one-stop shop). De aceea, orice concentrare de
dimensiune comunitar care va avea loc dup momentul aderrii nu va mai face obiectul
aprobrii Consiliului Concurenei. Totui, concentrrile fr dimensiune comunitar vor
rmne sub jurisdicie romneasc.
Art. 4(4) din noul regulament stipuleaz c, nainte de a notifica, prile implicate n
concentrarea economic pot informa Comisia, printr-o adres motivat, c respectiva
concentrare afecteaz concurena dintr-un stat membru, pe o pia care prezint toate
caracteristicile unei piee distincte i, de aceea, ar trebui examinat, n ntregime sau n
parte, de ctre statul membru respectiv.
Aceeai cerere poate fi adresat i de ctre statul membru n cauz. n plus, Comisia
nsi poate trimite cazul respectiv pentru evaluare n statul membru din proprie
iniiativ, dar numai dup ce notificarea a fost depus la Comisie (art. 9 al noului
regulament).
n acest fel, chiar dac are o dimensiune comunitar, este posibil ca, n anumite cazuri, o
concentrare s fie nc analizat de ctre Consiliul Concurenei, pe baza regulilor din
Romnia. n plus, art. 26(3) al noului regulament stipuleaz c regulile europene nu se
vor aplica n cazul concentrrilor care au la baz o nelegere sau un anun de dinainte de
data aderrii, chiar dac implementarea lor efectiv se va face dup aceast dat. n
aceast situaie va exista doar obligaia de a informa Comisia European.

IV. Aplicarea legislatiei de protectie a concurentei in Romania


nc de la nceput20, trebuie subliniat faptul c, n Romnia, legislaia de protecie a
concurenei este aplicat ntr-un mediu economic total diferit la nceput i nc diferit n
prezent - fa de rile cu experien n acest domeniu. i anume, este aplicat ntr-un
mediu economic n care statul este nc o prezen semnificativ, att n calitatea sa de
20

Aceast parte reprezint o actualizare a capitolului Politica de protecie a concurenei, ce a aprut n


volumul Modificri structurale i performan economic n Romnia, vol. I, Centrul Romn de Politici
Economice, Bucureti 2003.

28

autoritate public, ct i ca agent economic. Majoritatea cazurilor analizate de autoritile


de concuren de la nfiinarea lor i pn n prezent au implicat statul, prin diverii si
reprezentani inclusiv autoriti centrale sau locale: hotrri luate de guvern, ordine ale
diferiilor minitrii, decizii ale autoritilor locale, comportamente n care diferite
autoriti - n special de la nivel local, dar nu numai - acionau similar unor ageni
economici, regii sau societi cu capital de stat etc. Chiar n ipoteza c toi acetia s-au
manifestat cu bun intenie, n sperana sau credina c tiu ceea ce-i trebuie economiei
romneti, este uor de neles c ntr-un astfel de mediu autoritatea de concuren se
gsete ntr-o poziie extrem de delicat i c deciziile sale, inclusiv cele cu vicii, trebuie
nelese ca atare. Nu credem c este nici o exagerare, dac afirmm c cu excepia
unor fuziuni sau achiziii n unele ramuri, cum ar fi industria cimentului sau n cea a
berii - n toate celelalte cazuri importante analizate de autoritile de concuren din
Romnia statul n ambele sale ipostaze - a fost prezent ntr-o msur mai degrab
mare dect mic. Aceast observaie relev imensa importan a faptului c
autoritatea de concuren trebuie s fie independent de mediul politic, pentru a-i
ndeplini cu adevrat misiunea pe care o are.
O analiz bazat pe trecerea n revist a deciziilor Consiliului Concurenei din perioada
1999-2002 arat o situaie oarecum diferita de cea care rezulta din rapoartele Consiliului.
Tabelul de mai jos prezint o statistic a cazurilor n care au fost sancionate nelegeri
sau practici concertate (art. 5), abuz de poziie dominant (art. 6) i, respectiv a czurilor
implicnd concentrri economice.
Cazuri de nclcare a art. 5
Cazuri de nclcare a art. 6
Concentrri Autorizate

n primele 30 de zile
Dup investigaie, fr condiii
Cu condiii

Respinse
Omisiunea notificrii

1999
5
2
139
1
0
0
2

2000
3
0
187
2
3
2
2

2001
2
0
162
7
0
0
62

2002
4
0
152
5
0
0
30

Astfel, n 1999, n cinci cazuri (Wilhelm, Ducatex i Master Copy Exim; Ministerul de
Interne/Dental Partner; DacAir/Tarom; Tuingdor/Mitsubishi/Regia Autonom a
Patrimoniului i Protocolului de Stat (RAPPS); Mondopuls/Trust Vaideeni/Santana
Product Priboieni), Consiliul Concurenei a considerat c a avut loc o nclcare a art. 5
din Legea Concurenei (nelegeri ntre ageni economici) i n dou cazuri (Regia
Naional a Pdurilor/Pan-Air Flora; Regisco/Registrul Romn al Acionarilor) o
nclcare a art. 6 (abuz de poziie dominant). n plus, nu a existat nici o operaiune de
concentrare economic interzis sau autorizat, dar cu impunerea unor condiii.
n anul 2000, au fost sancionate trei nelegeri ntre ageni economici (Colegiul
farmacitilor; Prodomus;Romtex) i au fost respinse o notificare pentru exceptarea unui
acord de distribuie exclusiv i dou notificri pentru exceptarea unor acorduri de
franciz. Nu a existat nici un caz sancionat de abuz de poziie dominant, iar patru
operaiuni de concentrare economic au fost finalizate fie prin respingere, fie prin

29

impunerea unor condiii (Tubman/Petrotub; Austrian Breweries; Tofan/Rotras;


Breitenburger/Lafarge).
In anul 2001, au fost doar dou cazuri de nclcare a prevederilor art. 5 (Societatii
Nationale a Apelor Minerale SA (SNAM) i SC Gero-Invest SA Tg.Secuiesc, succesoarea
juridica a SC Erdely Forex SRL Ghelinta, jud.Covasna, SC Ezustfenyo SRL Izvorul
Muresului, jud.Harghita i Tndric Marcela)
In fine, in anul 2002, au fost sancionate patru nelegeri sau practici restrictive (SC Jijia
Rdui-SC Rcoritoare Bucovins, Global One Communications Holding BV-SNTc
Romtelecom SA,ANAT-SC Roumanie Assurance International, Taximetre Piteti). Nici n
2001 i nici n 2002 nu au mai existat cazuri de abuz de poziie dominant, aa c
singurele cazuri sancionate pn acum rmn cele dou din 1999.
Cazuri de nelegeri restrictive
Cazurile Ministerul de interne/Dental Partner21, Mondopuls/Santana/Trust Vaideeni22,
Prodomus23 i Romtex24 au avut n comun sancionarea de ctre Consiliul Concurenei a
unor nelegeri intervenite ntre organizatorul unei licitaii i una dintre firmele
participante, n contextul fie al unei operaiuni de privatizare, fie al uneia de achiziii
publice. Organizatorul licitaiei a fost fie Fondul Proprietii de Stat, fie o alt autoritate
public, fie o firm delegat, ca lichidator, s vnd activele unei alte firme aflate n
faliment.
Sunt cteva aspecte de comentat i semne de ntrebare care merit o atenie aparte n
legtur cu aceste cazuri:
-

Este vorba, n primul rnd, de a evalua dac autoritile de concuren au dreptul


s se implice n astfel de cazuri. Legislaia de protecie a concurenei sancioneaz
participarea cu oferte trucate la licitaii, deci cu alte cuvinte, eventualele
nelegeri pe orizontal dintre participanii-concureni. nelegerea pe vertical,
dintre organizator i unul dintre participani poate fi ncadrat ca fiind corupie
sau, n cel mai bun caz, abuz n serviciu i, n consecin, este de competena altor
instituii ale statului i nu a autoritilor de concuren.

n al doilea rnd, trebuie spus c, totui, tentaia autoritilor de concuren de a


se implica n cazuri n care autoriti similare din ri cu o experien mult mai
mare n aplicarea legislaiei antitrust nu ar face-o (legate de modul de privatizare,
achiziii publice, controlul creterii preurilor) nu este doar o caracteristic
romneasc. n multe alte ri aflate n tranziie, au existat n ultimii ani
numeroase cazuri de acest gen, n special n tratarea unor creteri de preuri ca
fiind un abuz de poziie dominant. Sigur c, formal vorbind, conceptul utilizat
de preuri excesive este prezent i n unele din rile cu experien, numai c

21

Decizia Consiliului Concurenei nr. 197/17.09.1999.


Decizia Consiliului Concurenei nr. 147/30.07.1999.
23
Decizia Consiliului Concurenei nr. 142/6.03.2000.
24
Decizia Consiliului Concurenei nr. 541/11.12.2000
22

30

are n vedere efectele pe orizontal de distorsionare a concurenei n cazurile


implicnd aa-numitele faciliti eseniale, cum ar fi de exemplu accesul la o
reea de transport de energie electric sau la o reea telefonic, unde preul de
acces practicat de proprietarul reelei n relaia cu concurenii si orizontali poate
fi folosit ca o arm mpotriva unor noi firme ce ar dori s intre pe piaa respectiv.
Fenomenul de abatere a autoritilor de concuren de-abia formate de la ceea ce
ar trebui ele s fac n mod real a fost sesizat i de ctre Organizaia pentru
Cooperare i Dezvoltare Economic (OECD), care l-a denumit cazuri de
evadare de sub sistemul de reglementare, menionnd c important este de
analizat de ce alte instituii nu i fac datoria, fr a mai fi nevoie de implicarea
autoritilor de concuren, implicare care poate crea anticipri nefondate,
precedente periculoase, precum i o ineficient cheltuire a resurselor i aa
insuficiente de care dispun acestea. n plus, soluiile pe care autoritile antitrust
(sau antimonopol, cum nefericit sunt denumite n unele din rile n tranziie,
innd cont c monopolul nu este interzis n sine, ci doar comportamentul su de a
abuza uneori de poziia pe care o deine pe pia) le au la dispoziie nu sunt cele
mai potrivite, au efecte, eventual, doar pe termen scurt, afectnd ns eficiena pe
termen lung.
-

n al treilea rnd, este cazul s menionm c, totui, n unele din cazurile


menionate mai sus i de care s-a ocupat Consiliul Concurenei, acesta a realizat
pn n final c nu trebuie s se refere la participarea, n mod concertat cu oferte
trucate la licitaii (art. 5, alin. 1, lit. f din Lege), dar n loc s transmit speele
respective altor instituii abilitate ntr-adevr n a le rezolva, a sancionat firmele
implicate (sau instituiile publice considerate a fi ageni economici n situaiile
respective) pentru c au realizat, prin nelegerea pe vertical dintre ele,
eliminarea de pe pia a altor concureni (art. 5, alin. 1, lit. g din Lege).
Problematica definirii pieei este una crucial pentru modul de implementare a
legislaiei concurenei (Pittman 1997). Drept rezultat, n cazul de fa, piaa a
trebuit s fie definit ca fiind piaa licitaiei respective, altfel nu mai existau firme
excluse! Definiia este pueril i contrazis chiar de experiena altor autoriti de
concuren. Astfel, n Statele Unite, n cazul Paul Kalmanovitz vs.G. Heileman
Brewing Company Inc., HBC Acquisition Inc., Pabst Brewing Company, Curtea
de Apel al celui de-al treilea circuit a decis c vnzarea aciunilor unei firme, n
contextul btliei purtate pentru preluarea acesteia nu afecteaz concurena n
vnzarea bunurilor sau serviciilor. [] Sub raionamentul c tranzaciile
referitoare la vnzarea aciunilor unei singure firme nu intr sub incidena legilor
antitrust, curtea a respins plngerea. Cu alte cuvinte, Consiliul Concurenei nu
ar trebui s se implice n modul concret cum au fost organizate i cum s-au
desfurat, de exemplu, licitaiile de privatizare (al cror control revine altor
instituii) sau cele de achiziii publice (unde legislaia relevant este cu totul alta).
Pentru a face acest lucru, este obligat s recurg la artificii nesustenabile n mod
serios n justiie, cum ar fi definirea pieei ca fiind cea a unei singure licitaii.
Rmne chiar i n acest caz ntrebarea: care au fost firmele excluse de pe piaa
licitaiei? Dac deciziile Consiliului se refer la firmele care au pierdut, atunci

31

acestea au fost excluse de pe o cu totul alt pia (ulterioar temporal licitaiei),


pentru c la licitaie, cel puin formal, ele au luat totui parte.
-

n al patrulea rnd, deciziile de sancionare n toate aceste cazuri nu fac nici o


referire la ct de semnificative au fost efectele de restrngere, mpiedicare sau
denaturare a concurenei. Ori, n cazul Mondopuls/Santana/Trust Vaideeni,
patrimoniul firmei lichidate fusese evaluat la 35 milioane lei (la mijlocul anului
1998) i includea, ntre altele, un tractor aflat n stare de nefuncionare. Este
adevrat c legea concurenei nu face vorbire, n mod explicit, despre aceast
cerin; acelai lucru se ntmpl ns i n legislaia european, pe care legislaia
romneasc ncearc s o copieze. Dar, n modul cum este aplicat, dovedirea
existenei unor efecte substaniale pentru a putea vorbi de nclcarea normelor
referitoare la concuren este obligatorie. n cazul Volk vs. Vermecke spre exemplu
(Korah 1997), Curtea European de Justiie, lund n considerare faptul c Volk
vindea mai puin de 1 la sut din totalul mainilor de splat fabricate n Germania,
a concluzionat c chiar i n prezena unei protecii teritoriale absolute acordate
distribuitorului din Belgis i Luxemburg nu poate fi vorba de o nclcare a
legislaiei de protecie a concurenei, atta vreme ct restricionarea aceteia nu a
fost de dimensiuni apreciabile. Practica romneasc n domeniu consider c orice
nelegere sau abuz de poziie dominant n care firmele implicate depesc pragul
de minimis stabilit n art. 8, alin. 1 (cot de pia sub 5% i un anumit plafon al
cifrei de afaceri) are, n mod automat, efecte semnificative de restricionare a
concurenei (pentru rigurozitate: legea face chiar un exces de zel, prin adugare
fa de legislaia european, pentru c despre ce fel de poziie dominant poate fi
vorba n cazul unei firme cu o cot de sub 5% din pia)? De aceea, Consiliul
Concurenei nu mai este interesat n a dovedi gradul de apreciabilitate al acestor
efecte. Este o abordare mecanic, dar i n contradicie cu practica european,
atta vreme ct Comisia a menionat c nu orice nelegere care se afl peste
pragul minim ncalc din punct de vedere al efectelor legislaia de protecie a
concurenei. Efectele semnificative trebuie nc dovedite.

n fine, trebuie menionat ca fapt pozitiv, i puterea deosebit pe care o are


Consiliul Concurenei, de a amenda autoriti publice, n msura n care acestea
au nclcat legislaia de protecie a concurenei n situaii cnd ele s-au comportat
ca ageni economici (deci, nu n situaii cnd i-au exercitat atributele de putere
public). Este cazul Ministerului de Interne sau, mai de mult, al Primriei
Municipiului Bucureti (cazul REBU). Evident, pentru ca cei care pltesc s nu fie
contribuabilii la buget, este necesar ca instituiile aflate ntr-o astfel de situaie s
recupereze amenzile pltite de la persoanele individuale sau angajaii vinovai.

n cazul Wilhelm/Ducatex/Master Copy Exim25, Consiliul Concurenei a sancionat o


nelegere realizat cu prilejul unei licitaii de achiziii publice, dar facilitat de
neprofesionalismul (cel puin) organizatorului (din nou, Ministerul de Interne), care nu a
fost capabil s asigure participarea unui numr suficient de firme la licitaie, acceptnd n
25

Decizia Consiliului Concurenei nr. 21/5.03.1999.

32

schimb oferte din partea altora, pe care nu le invitase i despre care nu avea nici o
informaie c ar fi calificate n domeniul specific.
Cazul Dac Air/Tarom26 a avut la baz o nelegere de mprire a pieei realizat ntre cele
dou companii aeriene. nelegerea fusese favorizat chiar de ctre Ministerul
Transporturilor, chipurile pentru a ntri competitivitatea internaional a liniilor aeriene
romneti. Presupunnd c acest argument este sincer, el ar arta atunci precaritatea
raionamentelor unor factori de reglementare, prin exprimarea convingerii c dac aceste
companii ar opera ntr-un mediu protejat ntr-un fel sau n altul, atunci ele ar fi mai
puternice n concurena cu companiile strine. Impresia general (fr ns a putea dovedi
acest lucru, ceea ce de altfel, nici nu era sarcina Consiliului Concurenei) a fost aceea c
prin nelegerea dintre cele dou firme firma de stat era mpins n braele firmei
private, care s-ar fi aflat astfel ntr-o poziie privilegiat n momentul privatizrii primeia.
Cazul implicnd Societatea Naional a Apelor Minerale (SNAM)27 a avut n centrul su
o nelegere dintre membrii asociaiei mbuteliatorilor, interpretat de Consiliul
Concurenei ca fiind un boicot colectiv ndreptat mpotriva SNAM. Caracteristicile
acestui caz sunt determinate de modul cum este organizat piaa apelor minerale. Pe de o
parte, exist un monopol de stat, SNAM; cruia i-au fost concesionate drepturile de
exploatare i extracie pentru toate sursele de ap profitabile, iar pe de alt parte exist o
pia concurenial, a mbuteliatorilor, care realizeaz mbutelierea, distribuia i vnzarea
ctre consumatorul final. Cu alte cuvinte, un monopol pe de o parte i o pia fie oligopol,
fie cu concuren monopolistic, pe de alt parte. n momentul cnd monopolul a decis o
cretere a preului apei livrate, mbuteliatorii au reacionat (nu att n legtur cu
majorarea propriu-zis, ci mai degrab cu modul cum a fost realizat i precedentul care
s-ar fi creat), delegndu-l pe preedintele asociaiei s negocieze cu SNAM, n numele
membrilor. Aceast reacie a fost sancionat, oarecum justificat, de ctre Consiliul
Concurenei ca nelegere de fixare a preului. Sunt ns unele elemente care merit o
discuie suplimentar, care poate aduce unele clarificri asupra mediului concurenial
existent n economia romneasc:

26
27

Din punctul de vedere al teoriei economice, aciunea concertat a membrilor


asociaiei a dus la crearea unui monopson. Ori, se tie c pe o pia de tip
monopol bilateral (monopol monopson), puterea monopolului este anulat, ntro mare msur, de puterea monopsonului, ceea ce nu poate fi dect n beneficiul
consumatorului final. Cu alte cuvinte, din punctul de vedere al societii, o pia
de acest tip este preferabil uneia n care un monopol vinde pe o pia
concurenial. Sau, mai direct spus, efectele nelegerii dintre membrii asociaiei
au fost benefice consumatorilor.

Particularitatea cazului este determinat de decizia autoritilor statului de a


concesiona drepturile exclusive unei singure societi i nu, de exemplu, fiecrui
mbuteliator n parte. Aici, spre meritul su, Consiliul Concurenei a considerat c

Decizia Consiliului Concurenei nr. 4/15.01.1999.


Decizia Consiliului Concurenei nr. 578/28.12.2000.

33

procednd astfel, Agenia Naional a Resurselor Minerale se face vinovat de


denaturarea mediului concurenial.
-

Aciunea mbuteliatorilor a fost, mai degrab, determinat de decizia Guvernului


din perioada respectiv de a privatiza SNAM. Ori, atta vreme ct era n
proprietatea statului, SNAM era un partener acceptat, mai ales c nu i gestiona
resursele ce-i fuseser alocate ntr-un mod raional din punct de vedere economic.
Un singur exemplu: SNAM practica un pre unic al apei minerale livrate pentru
mbuteliere, indiferent de sursa de provenien (cu aprobarea tacit sau chiar la
ndemnul ministerului de resort), deci indiferent de cheltuielile de extracie
implicate. Ori, se tie, c un productor ar reui s extrag ct mai mult din
surplusul consumatorului n cazul n care ar practica preuri difereniate n
funcie de client. Cu alte cuvinte, SNAM atta vreme ct este n proprietatea
statului nu urmrete criteriul maximizrii profitului, ceea ce nu s-ar mai putea
spune despre un proprietar privat. ntre timp, s-a renunat, cel puin pentru
moment, la ideea privatizrii SNAM. n plus, s-a vehiculat ntr-o anumit
perioad (a existat chiar i un proiect de ordonan de urgen), ideea introducerii
preului apei minerale livrate de SNAM pe lista preurilor controlate de ctre
Oficiul Concurenei, ceea ce nu ar fi fost dect n beneficiul mbuteliatorilor.

Decizia Consiliului Concurenei pctuiete prin mulimea de articole de lege


considerate a fi fost nclcate n acest caz. Unele dintre ele sunt insuficient
motivate sau chiar eronate, cum ar fi, ca un exemplu, cel referitor la intenia
mbuteliatorilor de a scoate SNAM de pe pia; ori, dac SNAM ar fi eliminat de
pe pia, ar dispare i firmele care cumpr ap mineral de la el, ele fiind
dependente din punct de vedere economic de acesta. Dup cum se tie, deciziile
autoritii de concuren sunt posibil de atacat n justiie; insuficienta lor motivare
ar putea pune n pericol credibilitatea unor nclcri ale legii, altfel suficient de
evidente.

Unele neclariti (care creaz incertitudine n mediul de afaceri cu privire la


comportamentul imprevizibil al autoritii de concuren) au aprut i n procesul
de stabilire a amenzilor. Un prim semn de ntrebare ridic faptul c amenzile au
fost stabilite dup o perioad mai mare de 30 de zile de la anunarea deciziei
Consiliului prin care firmele au fost gsite vinovate de nclcarea legii. Ori, la
acel moment, decizia de nclcare a legii nu mai putea fi apelat n justiie. Tot
ceea ce mai puteau face cei gsii vinovai era de a ncerca o reducere a amenzii.
Cel de-al doilea semn de ntrebare are n vedere cuantumul amenzilor. Dei
dezbaterile din plenul Consiliului nu au pus accent pe gravitatea faptelor, ba
dimpotriv, au analizat i efectele (paradoxal, benefice) la consumatorul final,
totui amenzile acordate au nregistrat cele mai nalte niveluri din istoria de pn
atunci scurt, e adevrat a aplicrii legislaiei de protecie a concurenei n
Romnia (cea mai mare depind 200000 de dolari). n fine, al treilea semn de
ntrebare este legat de procedura de contestare a amenzilor la preedintele
Consiliului (era discutabil, ntr-adevr, ca prima cale de apel s fie chiar la
autoritatea care a aplicat sanciunea, lucru remediat prin OUG 121/2003,

34

deciziile putnd fi acum atacate la Curtea de Apel Bucureti, secia contencios


administrativ), procedur n cadrul creia unele dintre amenzi au fost reduse i de
10 ori! n acest caz, se ridic ntrebarea cine i cnd a greit i care sunt semnalele
de reinut de ctre mediul de afaceri?
-

n fine, drepturile exclusive acordate SNAM nu sunt n nici un fel menionate de


ctre partea romn, n contextul negocierilor de aderare la Uniunea European.
Suntem convini c acest fapt este mai degrab o omisiune.

Cazul referitor la Colegiul Farmacitilor28 a avut n centrul su ncercarea


farmacitilor aflai deja pe pia, prin intermediul asociaiei lor profesionale, s mpiedice
intrarea altor firme. Statul a fost iari implicat, i n acest caz, printr-un ordin al
ministrului sntii care stabilea c nu pot fi nfiinate noi farmacii la o distan mai mic
de 250 de metri de una existent deja (nu se meniona dac msurarea se fcea n linie
dreapt sau inea cont de strzile pe care se situau) i dac nu deserveau cel puin 5000 de
locuitori. O simpl socoteal arta c innd cont de numrul existent al farmaciilor, de
aproximativ 400 piaa Bucuretiului era practic nchis.
Cazul Mitsubishi/Tuingdor/RAAPS/Ministerul de Interne29 a fost nc unul n care
implicarea a diferite instituii publice a dus la distorsionarea concurenei pe diferite piee.
Cazul a constat n garantarea de ctre Ministerul de Interne i RAPPS a exclusivitii unei
singure firme n furnizarea echipamentelor i a consumabilelor necesare efecturii
fotografiilor pentru noile permise de conducere, sub pretextul garantrii unor anumite
condiii minime obligatorii de calitate (fapt care s-a dovedit a fi fals, orice alt tip de
fotografii ndeplinind condiiile necesare). Oferirea acestor drepturi exclusive a oferit
posibilitatea exploatrii firmelor din aval (fotografii ce urmau a fi autorizai pentru
efectuarea acestui tip de fotografii) i a consumatorilor, prin contracte de vnzri legate
(viznd impunerea i a altor produse) i prin preuri mai mari dect n situaia unei piee
concureniale. Dei corupia existent n acest caz a fost evident, autoritile de
concuren, nefiind specializate n producerea de astfel de dovezi, s-au limitat doar la
deschiderea pieelor respective (ceea ce nu este de loc puin) i la sanciunile aplicate,
implicnd i recuperarea unor venituri necuvenite.
Cazul Global One-Romtelecom a implicat un acord ntre cele dou firme privind crearea
unei noi societi, respectiv Global One Communications Romnia SA, i stipularea n
contractul de societate a unei clauze de non-concuren pentru o perioad de 5 ani dup
ieirea vreuneia dintre ele din acest joint venture. Cuantumul amenzilor aplicate n acest
caz cel mai mare din istoria Consiliului Concurenei pare ns a nu fi inut seama de
circumstanele atenuante ce puteau fi acordate firmelor n cauz:
-

una dintre cele dou firme a fost cea care a adus la cunotina Consiliului
existena acestei clauze. n plus, ea a cooperat total cu Consiliul pe tot parcursul
investigaiei;

28

Decizia Consiliului Concurenei nr. 544/13.12.2000.


Decizia Consiliului Concurenei nr. 127/17.12.1998. Cazul a fost inclus n aceast analiz care se refer
la anii 1999 i 2000 - att datorit implicaiilor sale, ct i datorit faptului c decizia de stabilire a
sanciunilor a fost dat n 13.01.1999 (Decizia nr. 3).
29

35

cele dou firme au renunat la respectiva clauz nainte de ncheierea investigaiei;


efectele asupra concurenei nu au fost dovedite de ctre Consiliul Concurenei, o
analiz de specialitate putnd arta c aceste efecte au fost, n fapt,
nesemnificative.

Cazul Taximetre Piteti a sancionat un acord pe orizontal, de fixare n mod concertat a


tarifelor pe aceast pia.
Jijia Rdui-Rcoritoare Bucovina a avut n centrul su participarea n mod concertat cu
oferte trucate la licitaie, iar ANAT-Roumanie Assurance a constat ntr-o nelegere n
urma creia asociaia profesional n domeniu a fost cea care a fixat, n numele
membrilor si, comisioanele aplicate pentru poliele de asigurare n caz de insolvabilitate
i/sau faliment a ageniei de turism.
Abuz de poziie dominant
Cazul Regisco/Registrul Romn al Acionarilor30 a avut n centrul su ncercarea unei
firme dominante de a mpiedica intrarea altor firme pe piaa pe care ea aciona deja.
Registrul Romn al Acionarilor (RRA) s-a constituit n 1996, cu sprijin logistic i
financiar din partea USAID, ca societate comercial pe aciuni, prelund, fr nici o
condiionare i cu titlu gratuit, listele de acionari (circa 5700 de societi emitente) de la
Agenia Naional pentru Privatizare. Ulterior ns, Comisia Naional a Valorilor
Mobiliare (CNVM) a mai autorizat alte 10 societi s funcioneze ca registre
independente private. n aceste condiii, societile comerciale emitente aveau
posibilitatea s lucreze n continuare cu RRA sau s-i transfere listele de acionari la o
alt societate de registru. Fapt este c, n acest context, RRA a abuzat de poziia sa de
quasi-monopol pe aceast pia, fie cerndu-le firmelor care solicitau transferul o hotrre
n acest sens a adunrii generale a acionarilor, fie impunndu-le unele clauze
contractuale inechitabile (obligarea beneficiarilor de a plti i serviciile efectuate nainte
de ncheierea contractului, anularea facilitilor acordate reduceri de tarife, reduceri,
reealonri sau anulri de datorii i penaliti etc.), refuznd s trateze sau aplicnd un
tratament discriminatoriu. Decizia Consiliului Concurenei, pe lng constatarea
nclcrii legii, a impus i o serie de condiii comportamentale RRA, fiind din acest punct
de vedere una dintre deciziile cele mai coerente i eficiente adoptate n perioada pe care o
analizm:
Art. 4. n temeiul art.52 alin. 1 din Legea concurenei nr. 21/1996 se iau urmtoarele msuri:
4.1. RRA este obligat s efectuze transferul registrelor acionarilor societilor comerciale ctre
alte registre independente private autorizate i nu poate impune alte condiii dect cele strict prevzute de
regulamentele CNVM. Aceast interdicie se refer la condiii cum ar fi: a) solicitarea hotrrii AGA; b)
solicitarea plii unor datorii care nu sunt nregistrate n contabilitatea RRA; c) obligarea beneficiarilor la
plata serviciilor prestate i pentru perioada anterioar ncheierii contractului; d) revenirea la tariful
stabilit iniial conform grilei, precum i acordarea facilitilor acordate; e) orice alt practic sau condiie
care are ca scop sau ca efect mpiedicarea sau restricionarea sub orice form a posibilitii pe care o au
societile emitente de a-i transfera registrul acionarilor la un alt registru independent privat autorizat.
4.2. RRA este obligat s efectueze transferul registrelor acionarilor n contextul art. 4.1. i
independent de faptul c ar putea invoca existena unor datorii nepltite sau a unor alte obligaii n
30

Decizia Consiliului Concurenei nr. 247/29.10.1999.

36

sarcina societilor respective. Aceasta nu restricioneaz dreptul RRA de a a ciona ulterior transferului
pentru recuperarea datoriilor sau obligaiilor pe care consider c emitenii le-ar avea fa de el.
4.3. I se interzice RRA s acorde faciliti suplimentare fa de cele prevzute n contract, n
momentul n care societile emitente i manifest, ntr-o form sau alta, intenia de a se transfera la un
alt registru independent privat autorizat, n scopul de a mpiedica sau restriciona transferul clienilor la
alte registre. Durata de aplicare a acestei msuri este de 3 ani, cu posibilitatea revizuirii dac, la
expirarea termenului, RRA i menine poziia dominant pe piaa relevant. Termenul ncepe s curg de
la data comunicrii prezentei decizii.
4.4. RRA este obligat s stabileasc criterii transparente i nediscriminatorii n eventualitatea
acordrii de faciliti societilor emitente, n desfurarea activitii normale de comer.
4.5. n temeiul art. 54 din Legea concurenei nr. 21/1996, se constat nulitatea clauzei
contractuale conform creia RRA revine la tarifele practicate iniial, n momentul n care societile
emitente i manifest intenia de transfer, cu scopul de a mpiedica acest lucru. Concret, clauza lovit de
nulitate are urmtorul coninut: n caz de ncetare a prezentului contract din iniiativa beneficiarului, se
va reveni la tariful stabilit anterior datei prezentului act adiional, iar exonerarea de la pct. iv rmne fr
efect.
(din Decizia Consiliului Concurenei nr. 247/29.10.1999)

Mai trebuie menionat c, prin decizia nr. 396/13.12.1999, amenzile aplicate n acest caz
au fost reduse, n cazul unora dintre firme, de aproximativ 10 ori, ridicnd aceleai
ntrebri ca cele menionate n cazul SNAM de mai sus.
n cazul Pan-Air Flora/Regia Naional a Pdurilor (RNP)31 s-a constatat c aceasta din
urm a abuzat de poziia sa dominant pe piaa ciupercilor comestibile din flora
spontan, poziie conferit de faptul c are dreptul de a administra fondul forestier. n
acest context, RNP a impus partenerilor si de contract agenii economicii achizitori de
ciuperci sub ameninarea anulrii contractelor i a excluderii de pe pia, a unor condiii
pe care acetia n mod evident nu le-ar fi acceptat dac nu ar fi fost n stare de dependen
economic fa de RNP, cum ar fi: obligaia de a plti n avans 30% din valoarea
contractului (obligaie impus chiar ulterior ncheierii contractelor), obligaia de a renuna
la contractele stabilite de achizitori cu primriile i ali deintori de pduri, urmnd ca
ntregul fond de marf s fie valorificat prin direciile silvice, majorarea de trei ori a
tarifului de recoltare a ciupercilor din pdure etc. n acelai timp, i consiliile locale dintrun numr de 41 de localiti au fost gsite vinovate de afectarea concurenei pe piaa
relevant, deoarece au limitat posibilitile de acces ale agenilor achizitori i au ntrit
poziia dominant deinut de RNP, apelnd n acelai timp i la practici discriminatorii
prin care au stabilit tarife difereniate pentru prestaii echivalente.
Operaiuni de concentrare economic
n analiza operaiunii de concentrare economic Tubman/Petrotub32, Consiliul
Concurenei a constatat crearea unei poziii dominante pe piaa evilor nesudate mici,
prin unirea cotelor de pia ale Silcotub Zalu (firm aflat deja sub controlul Tubman
Ltd.) i, respectiv, Petrotub Roman, fapt ce ar fi dus la o slbire semnificativ a
concurenei. n plus, s-a considerat c argumentele aduse de Tubman Ltd. n a susine
creterea eficienei economice i a competitivitii la export nu au fost convingtoare,
motiv pentru care ele au fost tratate doar ca intenii i nu ca garanii sau certitudini. De
31
32

Decizia Consiliului Concurenei nr. 149/30.07.1999.


Decizia Consiliului Concurenei nr. 340/21.06.2000.

37

asemenea, Tubman Ltd. nu a putut demonstra c, n urma concentrrii economice,


consumatorii vor beneficia de preuri reale mai reduse. Lund n considerare toate
acestea, Consiliul Concurenei a refuzat autorizarea concentrrii economice n discuie.
Cteva aspecte n legtur cu Decizia Consiliului merit ns o analiz distinct:
-

Pe de o parte se susine c Tubman Ltd. nu a adus argumente solide n sprijinul


afirmaiilor sale; la fel se poate spune ns i despre motivele invocate de
Consiliul Concurenei, care reprezint, mai degrab, simple afirmaii, fr o
susinere argumentativ serioas.
n textul deciziei, la punctul 17, se menioneaz absolut surprinztor c: Spre
deosebire de dispoziiile art. 6 din Legea nr. 21/1996 care interzic abuzul de
poziie dominant, prevederile art. 13 interzic crearea unei poziii dominante,
indiferent de comportamentul ulterior al agentului economic (s.n.). Este vorba de
o serioas eroare de interpretare din partea Consiliului Concurenei, deoarece
textul de lege spune cu totul altceva i anume: Sunt interzise concentrrile
economice care, avnd ca efect crearea sau consolidarea unei poziii dominante,
conduc sau ar putea conduce la restrngerea, nlturarea sau denaturarea
semnificativ a concurenei. ntr-o astfel de interpretare, ntr-adevr poziia
dominant, n sine, ar fi interzis de lege, iar autoritatea de concuren ar avea
atunci toate motivele s se numeasc, de exemplu, oficiul antimonopol. Ori,
lucrurile nu stau de loc aa, doar abuzul de poziie dominant fiind sancionat. n
plus, s-ar introduce dou criterii de evaluare diferite, unul n cazul art. 6 (care ar
sanciona abuzul) i altul n cazul art. 13, n cazul concentrrilor (care ar interzice
crearea unei poziii dominante).
n fine, decizia recunoate c operaiunea de concentrare investigat corespunde
evoluiei sectorului de evi pe plan internaional i c apare ca necesar ntrirea
societilor romneti n competiia european i mondial, dar c aceast
ntrire trebuie s se fac prin alte mijloace dect prin acelea care denatureaz
semnificativ concurena pe piaa romneasc. Evident, investitorii strini care
pricep ceva din aceste enunuri sunt extrem de motivai de a mai investi n
Romnia. n plus, este sesizabil aici tentaia manifestat i n alte numeroase
cazuri de ctre autoritatea de concuren, de a acorda o importan deosebit
sprijinirii firmelor romneti n efortul de a face fa concurenei internaionale i
de a se substitui, ntr-o oarecare msur, guvernului. Eforturile de a convinge
Comisia European de seriozitatea Romniei n respectarea obligaiilor pe care i
le-a asumat pot fi substanial afectate de astfel de comportamente sau declaraii
ale unor autoriti publice. n plus, rmne neclar la ce anume alte mijloace se
refer Decizia Consiliului?

n cazul achiziiei Brewery Holdings Ltd. de ctre Austrian Breweries International33,


Consiliul Concurenei a constatat c cel care cumpr ajunge la o cot de pia de
aproximativ 36%. De data aceasta, judecnd n litera legii, Consiliul a considerat c dei
s-ar putea aprecia c grupul Austrian Breweries International GmbH poate dobndi o
poziie dominant pe piaa berii din Romnia, [totui] nu exist suficiente temeiuri care s
conduc la concluzia c [] va abuza de aceast poziie, afectnd semnificativ
33

Decizia Consiliului Concurenei nr. 540/11.12.2000.

38

concurena. Iat un cu totul alt tip de afirmaie de data aceasta (n comparaie cu


susinerile din cazul precedent Tubman/Petrotub), afirmaie corect din punct de vedere
formal. n final, Consiliul Concurenei a autorizat concentrarea respectiv, dar cu
obligaia respectrii urmtoarelor condiii: (a) realizarea programului de investiii
prevzut n Planul de afaceri pe anul 2001 i n continuare, n scopul eficientizrii
produciei i distribuiei berii n fabricile achiziionate, avnd drept rezultat scderea
preurilor reale la consumatori; (b) ndeplinirea planului de finanare a culturilor agricole
din Romnia, culturi care constituie materie prim pentru producerea berii; (c) interdicia
de a ncheia contracte de cumprare exclusiv cu cumprtorii din reeaua de alimentaie
public (berrii, hoteluri, restaurante, baruri, discoteci etc.). Dei soluia autorizrii este
probabil corect, innd seama de structura pieelor, totui condiiile impuse necesit
unele comentarii suplimentare:
-

n primul rnd, trebuie clarificat statutul juridic al soluiei: este vorba de o


autorizare cu condiii; ori, dac n viitor, se dovedete c firma nu a respectat una
dintre condiiile impuse, Consiliul poate conform art. 56 lit. d s aplice
sanciuni care pot merge pn la 10% din cifra de afaceri. i s recitim acum
prima condiie - realizarea programului de investiii [], avnd drept rezultat
scderea preurilor reale la consumatori pentru a realiza insecuritatea juridic
n care se gsete n prezent firma, aflat la discreia unor funcionari pui
eventual s evalueze respectarea acestor condiii.
n al doilea rnd, este vorba de tipul de condiii impuse. E adevrat, legea permite
impunerea unor condiii, dar practica internaional arat c este vorba mai
degrab de condiii care s fie respectate fie nainte de efectuarea operaiunii de
concentrare, fie ntr-un interval relativ scurt dup aceea. Cu alte cuvinte, condiii a
cror ndeplinire s poat fi verificat cu limpezime de ctre autoritatea de
concuren sau, ceea ce este acelai lucru, a cror ndeplinire s poat fi
demonstrat fr posibiliti de interpretare de ctre firma n cauz. De regul,
astfel de condiii sunt cele de natur structural, adic cele care implic unele
modificri de structur, cum ar fi renunarea/vnzarea unor pri din activitate
ctre alte firme, n scopul meninerii unui anumit grad de concuren pe pia. Ori,
n cazul nostru, avem de-a face cu bariere de natur comportamental, care sunt
mult mai greu (dac nu imposibil) de monitorizat i care, tocmai datorit
ambiguitii formulrilor, introduc un grad inacceptabil de discreionarism din
partea autoritii de concuren. n plus, formulri de genul i n continuare
au menirea de a arta c aceste condiii trebuie respectate de-a pururi, ceea ce
nseamn c pot fi i controlate oricnd n viitor, firma neavnd nici o garanie
juridic din acest punct de vedere.
Chiar acceptnd ideea de condiii comportamentale, totui n cazul de fa
condiiile impuse las s ntrevad o confuzie pe care Consiliul Concurenei o
face cu privire la rolul i puterile pe care le are. Atunci cnd impune
obligativitatea realizrii planului de investiii, Consiliul se amestec n mod brutal
n deciziile de afaceri pe care le ia o firm privat. Mai mult, prin investiiile pe
care i le propune, firma respectiv se presupune c i va ntri poziia (prezumtiv
dominant) pe care o deine pe pia; n consecin, dar cu alte cuvinte, Consiliul
Concurenei oblig firma respectiv (impunndu-i s-i respecte propriile planuri

39

de investiii) s-i ntreasc puterea de pia, lucru total n contradicie cu


menirea unei astfel de instituii, care ar fi protecia concurenei i nu protecia
concurenilor.
n fine, alte condiii, ca de exemplu cea referitoare la ndeplinirea planului de
finanare a culturilor agricole din Romnia, conduc la concluzia c obiectivele pe
care le are n vedere Consiliul sunt fie de natur social, fie de politic sectorial,
ambele de competena guvernului i nu ale unei instituii autonome. ntr-un caz
extrem (dar nu neaprat), putem s ne imaginm situaia cnd guvernul din
dorina protejrii veniturilor agricultorilor hotrte s limiteze, prin diferite
metode, suprafeele cultivate, astfel nct s evite o cdere a preului, determinat
de o ofert prea mare. ntr-o astfel de situaie, firma s-ar gsi prins ntre decizia
autoritii de concuren i cea a executivului.

Un alt caz de concentrare economic l-a constituit Breitenburger/Alcim Aled34, cnd


firma german controlat n totalitate de grupul elveian Holderbank (care mai deinea, n
Romnia, fabrica de ciment de la Turda) a achiziionat fabrica de ciment din Aled de la
Lafarge Romcim Bucureti. Consiliul Concurenei a constatat c piaa relevant este
alctuit din judeele Maramure, Satu Mare, Bihor, Slaj, Cluj i Bistria Nsud i c,
pe aceast pia, numrul concurenilor se va reduce de la 3 la 2, n vreme ce cota
grupului Holderbank va crete de la 33% la la 64% n raport cu cifra de afaceri i de la
21% la 46% n termenii capacitii de producie. Ca i n cazul analizat mai sus, Consiliul
Concurenei a decis autorizarea cu condiii a operaiunii de concentrare economic. Din
pcate, natura unora dintre condiii pune n eviden persistena aceleiai confuzii cu
privire la rolul i puterile Consiliului, respectiv obligarea firmelor n a respecta planurile
de investiii pe care ele nsele i le propuseser. Dac ns, n cazul cumprtorului, astfel
de impuneri ncep s devin o practic a Consiliului, totui este pentru prima oar cnd i
vnztorului i se impun condiii similare: astfel, grupul Lafarge este obligat s respecte
investiiile pe care oricum se angajase s le realizeze prin contractul ncheiat cu F.P.S., cu
ocazia cumprrii lui Romcim, n anul 1997. Interesant ar fi s ne imaginm ce s-ar
ntmpla n situaia cnd Lafarge nu ar respecta aceast condiie: ar decide oare Consiliul
Concurenei ca Holderbank s napoieze fabrica din Aled fostului proprietar?
n fine, n cazul Tofan/Rotras35, Consiliul a considerat c pieele relevante sunt dou,
respectiv piaa anvelopelor pentru tractor roat spate (pe care se crea un monopol) i piaa
anvelopelor gigant (care nu suferea nici o modificare). Totui, innd cont de inexistena
unor bariere la intrarea pe pia i de dimensiunile foarte mici ale cererii (cu toate c
existena unei oferte n exces constituie ea nsi o barier la intrare), Consiliul a decis s
autorizeze achiziia respectiv, dar din nou cu impunerea unor condiii referitoare, de
data aceasta, la obligaia grupului Tofan de a transmite, pentru urmtorii 5 ani, date
referitoare la cifra de afaceri, profitul brut i net, volumul investiiilor, volumul
desfacerilor n uniti fizice n ar i la export, dinamica preurilor cu ridicata, numrul
mediu de beneficiari cu pondere, modificarea structurii acionariatului (n condiiile n
care orice schimbare a controlului trebuie oricum notificat Consiliului Concurenei),
importurile de anvelope pentru fiecare pia relevant, cu meniunea dac se produc sau
34
35

Decizia Consiliului Concurenei nr. 221/8.05.2000.


Decizia Consiliului Concurenei nr. 151/20.03.2000.

40

nu n ar (Tofan transformndu-se astfel ntr-un fel de instituie de monitorizare a


pieei) etc. Dincolo de incertitudinea ce persist n legtur cu ce poziie ar putea adopta
Consiliul Concurenei n urma analizrii datelor primite, rmne impresia c aceste
condiii sunt mai mult formale, inutile i c au fost impuse, mai degrab, pentru a justifica
aprobarea dat ntr-o situaie n care conform analizei - una din pieele afectate devenea
monopol (dei inexistena barierelor la intrare de care pomenea aceeai analiz ar
contrazice aceast concluzie).

V. Politica de protecie a concurenei i mediul de afaceri


Mediul de afaceri i, mai concret, mbuntirea sa, este una dintre componentele
eseniale ale reformei economice din Romnia, alturi desigur de cadrul macroeconomic,
privatizare, liberalizare, reforme structurale i altele. Crearea unui mediu de afaceri
prietenos pentru investitori s-a dovedit a fi nu un lucru simplu. Spre deosebire, de
exemplu, de asigurarea stabilitii macroeconomice unde, simplificnd desigur, este
nevoie de o aciune coerent a doar doi actori politica monetar i politica fiscal
crearea unui mediu de afaceri favorabil este o sarcin complex, care implic o
multitudine de instituii, att din mediul guvernamental, ct i neguvernamental. n plus,
aceasta depinde nu numai de construcia unor politici sau instituii potrivite, ci depinde i
de comportamente i interaciuni strategice, greu de modelat i educat ntr-o perioad
scurt de timp.
ntr-un asemenea cadru, politica de protecie a concurenei i de asigurare a unui aceluiai
cadru de joc tuturor firmele aflate pe pia, i are rolul su, poate mai modest la nceput,
dar din ce n ce mai evident pe msur ce mecanismele de pia ncep s funcioneze n
parametrii normali. Dintr-o anume perspectiv, legislaia n domeniul concurenei ar
putea fi vzut ca un afront adus libertii comerului i libertii contractuale, adic
elementelor definitorii ale pieei libere. Cu toate acestea, uneori, mecanismele pieei nu
reuesc s ajung la cel mai bun rezultat doar prin propria lor funcionare. Este nevoie, n
acel moment, de o intervenie moderatoare. Acesta este scopul legislaiei de protecie a
concurenei. Acesta este rolul autoritii n domeniu din Romnia, Consiliul Concurenei.
Dincolo de situaiile cnd anumite firme sunt investigate pentru nelegeri viznd
restrngerea concurenei sau pentru abuz de poziie dominant, ntre Consiliul
Concurenei i mediul de afaceri trebuie s existe o cooperare reciproc avantajoas.
Astfel, mediul de afaceri trebuie s fie contient de armele pe care le are la ndemn
pentru a lupta mpotriva unor comportamente ale unor firme viznd restrngerea sau
eliminarea concurenei. Mediul de afaceri trebuie s neleag cum poate autoritatea de
concuren s l ajute, prin eliminarea unor bariere aflate la intrarea sau ieirea de pe
diferite piee. De asemenea, mediul de afaceri trebuie s perceap rolul autoritii de
concuren n a convinge guvernul n legtur cu importana bunei funcionri a
mecanismelor pieei libere.

41

Pe de alt parte, autoritatea de protecie a concurenei are nevoie, la rndul su, de mediul
de afaceri. Ea nu poate funciona sub un clopot de sticl. Nu poate lua decizii
discreionare. De aceea, este nevoie de stabilirea unor reguli clare, simple, transparente i,
deci, cunoscute de toat lumea. Pentru a realiza acest lucru este nevoie de sprijin din
partea tuturor i, n special, din partea asociaiilor de afaceri, care pot oferi cadrul
instituional adecvat promovrii principiilor concureniale.
OUG 121/2001 are, prin modificrile pe care le aduce Legii Concurenei o contribuie
semnificativ la mbuntirea mediului de afaceri din Romnia. Cteva elemente pot fi
aduse n sprijinul acestei afirmaii:
-

eliminarea obligaiei notificrii la Consiliul Concurenei pentru obinerea


exceptrii pe categorii;
eliminarea paralelismelor dintre Consiliul Concurenei i Oficiul Concurenei;
eliminarea taxei pentru obinerea dispensei individuale;
modificarea i creterea substanial a pragurilor cifrei de afaceri care declaneaz
obligaia de notifcare a concentrrilor economice.

ntr-un anume fel, mediul de afaceri i autoritatea de concuren sunt nc n copilrie.


Este vorba ns de acea perioad a copilriei cnd apare necesitatea asumrii de
responsabiliti i a producerii de fapte n urma crora sunt alctuite anumite ierarhii.
Este o perioad care impune o maturizare foarte rapid. Cerinele impuse de dorina de a
adera la Uniunea European ne oblig s devenim aduli peste noapte.

VI. Relatia autoritati de concuren autoritti de reglementare


sectorial
Constituia spune c economia Romniei este o economie de pia bazat pe libera
iniiativ i concuren. Prin eforturile pe care le face pentru a adera la Uniunea
European, Romnia dovedete c este adepta unei economii deschise, bazate pe
mecanismele pieei. O economie concurenial este de natur nu numai de a asigura
creterea i competitivitatea firmelor romneti, ci permite i obinerea unui maxim de
bunstare att pentru consumatori, dar i pentru societate n ansamblul su. Aa cum
sublinia recent Mario Monti, comisarul european pe probleme de concuren, nu
aplicarea regulilor fie ele i perfecte trebuie s fie scopul nostru ultim, ci crearea de
bunstare pentru ansamblul societii.
Pentru a realiza acest lucru, Romnia va trebui s urmeze, s sperm ct de curnd
posibil, strategia Uniunii Europene. Iar aceasta se regsete n concluziile Consiliului
European de la Lisabona, din martie 2000, cnd Comunitatea i-a fixat obiectivul
ambiios de a deveni, la orizontul anului 2010 economia de cunoatere cea mai
competitiv i dinamic din lume, capabil de a realiza o cretere economic durabil
acompaniat de o ameliorare cantitativ i calitativ a ocuprii minii de lucru i de o
mai mare coeziune social

42

Acesta fiind obiectivul, unul dintr subiectele la ordinea zilei este liberalizarea pieelor (i
este vorba, n special, de pieele de utiliti publice). Pn nu demult, unele tipuri de piee
erau considerate a fi monopoluri naturale (sectoare n care economiile de scar au
permis existenta doar a unui productor). Dezvoltrile tehnologice recente, dar i unele
reconsiderri din teoria economic, au provocat ns aceste prezumii n privina
monopolurilor naturale, alimentndu-se opinia c exist, de fapt, numeroase zone n
interiorul acestor industrii care pot fi deschise la concuren. Iar aceast deschidere poate
fi realizat prin liberalizare i privatizare, succesiunea acestora rmnnd nc un subiect
de dezbatere. Paradoxul, dac putem s-i spunem aa, este c la acest capitol Romnia are
ansa de a prinde din urm chiar state membre ale Uniunii Europene, innd cont de
relativa noutate a subiectului, chiar i la nivel comunitar.
Aceasta nseamn c exist relativ puin experien n ceea ce privete modelele de
urmat sau secvenialitatea reformelor n acest domeniu, dar i c acolo unde ea exist,
trebuie luat n considerare pentru a evita eventuali pai greii. Unul dintre aspecte este
cel referitor la rolul autoritilor de concuren n procesul de liberalizare a pieelor
utilitilor publice i la colaborarea dintre acestea i autoritile de reglementare deja
existente. Sau, cu alte cuvinte ce sarcini revin fiecruia dintre cele dou tipuri de
autoriti. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (O.C.D.E.) a identificat
cinci funcii ce urmeaz a fi repartizate: (i) asigurarea accesului nediscriminatoriu, n
special la reelele existente; (ii) controlul comportamentelor anticoncureniale i al
fuziunilor i achiziiilor; (iii) reglementarea tehnic, respectiv normele ce trebuie
aplicate; (iv) reglementarea economic, respectiv metodele de control al preurilor pe
piee de tip monopol; (v) revederea periodic a dimensiunii poziiilor dominante de pe
piaa respectiv, cu scopul de a recomanda meninerea unei legislaii sau reglementri a
concurenei specifice sectorului respectiv.
n principiu, exist dou modele posibile: primul, se bazeaz pe cooperarea dintre cele
dou tipuri de autoriti (mprirea sarcinilor menionate), iar al doilea are n vedere
acordarea de puteri n domeniul proteciei concurenei autoritilor de reglementare.
Legislaia actual, dar i faptul c autoritatea de concuren (Consiliul Concurenei) a
aprut naintea autoritilor de reglementare din diverse domenii (energie electric, gaze
naturale) i, pe cale de consecin, a acumulat o experien notabil, ne face s credem c,
n Romnia, primul model va fi cel preferat. Aceasta nseamn ns obligaii noi pentru
autoritatea de concuren, n sensul construirii n interiorul lor a expertizei necesare,
specifice fiecrui domeniu n parte.
Scenariul cel mai plauzibil este acela c, dup liberalizare, structura pieelor de
electricitate, telecomunicaii, gaze etc., dei va include unii operatori noi, mai mult sau
mai puin puternici, va continua totui s fie dominat de agenii economici care au
existat pe aceste piee i nainte (fostele monopoluri de stat). Aceasta nseamn c ei se
vor gsi n ceea ce specialitii numesc poziie dominant sau potrivit Directivelor
europene vor avea putere semnificativ de pia, pe lng faptul c (unii dintre ei, cel
puin) vor deine proprietatea asupra reelelor implicate n fiecare din aceste ramuri (n
limbaj de specialitate sunt numite faciliti eseniale), reele care, dup cum susine teoria
economic, vor continua s pstreze caracteristici de monopol natural. mpiedicarea

43

abuzului de poziie dominant cade n sarcina autoritilor (de concuren sau de


reglementare) abilitate cu astfel de puteri.
Problema care se ridic n acest moment este c, n Romnia ca, de altfel, i n alte ri
care au trecut prin aceast etap autoritile sectoriale nu dein expertiza necesar a
preveni sau dovedi un abuz de poziie dominant sau a face o definire a pieei relevante,
iar autoritile de concuren nu au noiuni referitoare la aspecte ca accesul la reea,
interconectare, cost incremental pe termen lung s.a.m.d. Cooperarea ntre ele, pe de o
parte i specializarea accelerat a fiecreia pe de alt parte sunt condiii eseniale pentru
asigurarea cadrului necesar procesului de liberalizare (transparen, credibilitate,
responsabilitatea pentru deciziile luate, dar i posibilitatea de a fi contestate etc.), pentru
asigurarea siguranei de care trebuie s beneficieze noii intrai pe pia, dar i a
compensrilor echitabile celor deja existeni. Aceasta cu att mai mult cu ct intervenia
fiecreia dintre cele dou tipuri de autoriti are loc, n principiu, la momente diferite de
timp: autoritatea sectorial acioneaz de regul ex ante (stabilind regulile de joc pe piaa
respectiv), n vreme ce autoritatea de concuren acioneaz ex post (analiznd
comportamente).
n concluzie, n faa autoritilor de concuren se deschide un ntreg nou cmp de
preocupri, abordarea profesionist a acestora necesitnd ns o pregtire special i, n
acelai timp, specific. Timpul este foarte scurt, anumite decizii legate de designul
pieelor liberalizate mai sunt nc de luat, ns contientizarea problemelor ca atare
reprezint deja un pas nainte.

VII. Concluzii
O analiz chiar i superficial a cazurilor de nclcare a legislaiei de protecie a
concurenei din Romnia ar sugera c, din acest punct de vedere, mediul de afaceri
romnesc este prea puin afectat de practici anticoncureniale. i s-ar putea s fie aa,
pentru c a nclca legislaia concurenei (de exemplu, prin realizarea unei nelegeri de
fixare a preurilor sau de mprire a pieei, inclusiv prin stabilirea unor msuri punitive
pentru nerespectarea nelegerii) necesit un anumit grad de sofisticare, grad la care
majoritatea firmelor romneti se pare c nu ajuns nc.
n schimb, o mare parte din practicile anticoncureniale au avut n centrul lor statul, prin
reprezentanii si la diverse niveluri (ministere, administraii locale, alte instituii). Acesta
este ns rezultatul unei situaii oarecum anormale n unele sectoare sau domenii, situaie
n care statul joac un dublu rol, att de reglementator (care stabilete regulile jocului),
ct i de participant pe pia (juctor).
Ca n orice alt domeniu, i n cel al proteciei concurenei, alinierea la practica
internaional implic dou componente: adoptarea legislaiei relevante i aplicarea ei
coerent. Adoptarea legislaiei relevante este mai uor de realizat, atta vreme ct o
strategie de succes ar putea consta n adoptarea ad-litteram a unor texte de lege care sunt
verificate de practic de zeci sau sute de ani. n cea mai mare parte a sa, legislaia

44

romneasc de protecie a concurenei este aliniat legislaiei internaionale. Continu


ns s creeze dificulti sau pur i simplu nu funcioneaz, acele prevederi care nu sunt
preluate din texte de lege deja validate de practic i care reprezint, probabil, ncercri
de a conferi o anumit specificitate (originalitate) legislaiei romneti n domeniu:
Prevederea referitoare la sancionarea vnzrii la export sub costuri.
Prevederea care interzice realizarea de importuri fr competiie de oferte i
tratative tehnico-economice uzuale.
Condiia prevzute la art. 14 alin. 2 lit. a, referitoare la creterea
competitivitii la export condiie care poate determina autorizarea unei
concentrri, dar care intr n conflict cu legislaia i practica european n
domeniu.
Exemplele de mai sus se refer doar la legea propriu-zis; mai numeroase (proporional
cu volumul legislaiei secundare) sunt aspectele ce trebuie modificate n regulamentele
adoptate de Consiliul Concurenei.
Modul de aplicare este ns mult mai dificil de aliniat la practica internaional. Aceasta
din mai multe motive. Primul i cel mai important are n vedere calitatea personalului
atras s lucreze n domeniul proteciei concurenei. Astfel, o pre-condiie crucial este ca
personalul respectiv s fie sincer convins de necesitatea funcionrii libere a
mecanismelor de pia. Fr ndeplinirea acestei pre-condiii, orice efort ulterior
(specializri, cursuri, seminarii, schimburi de experien, chiar repetate) nu constituie
dect o risip de resurse inacceptabil. n cazul n care cei care lucreaz n acest domeniu
nu au ncredere n eficacitatea pieei libere, atunci modul de aplicare va fi unul de faad,
ostentativ-agresiv, discreionar, fr nici o eficien practic n condiiile existenei unor
cu totul altor mecanisme dect cele ale economiei de comand. n astfel de situaii, este
foarte uor fie ca autorittile de concuren s devin captive, rspunznd docil
presiunilor diferitelor grupuri de interese (politice, de afaceri, ale consumatorilor), fie s
dispar practic din ansamblul mecanismului de reglementare. n astfel de cazuri, este
ameninat nssi viabilitatea pe termen lung a unor instituii totui importante pentru
buna funcionare a economiei; aceasta cu att mai mult cu ct astfel de instituii se afl
n Romnia, ct i n celelalte ri aflate n tranziie la nceput de drum.
Un comentariu la cele spuse mai sus este totusi necesar. Este adevrat c funcionarea
liber a mecanismelor de pia implic asumarea unor costuri (uneori semnificative) pe
termen scurt. Disponibilitatea asumrii acestor costuri este o chestiune care ine de
interaciunile inter-generaionale. Este absolut firesc faptul c persoanele mai n vrst
sunt mai putin dispuse s-i asume povara tranziiei, cum la fel de firesc este ca cei
tineri s fie mult mai receptivi. S fim ns foarte clari: aceasta nu este o generalizare,
excepiile fiind numeroase, att ntr-o grup, ct i n cealalt. Dac excepiile din prima
categorie sunt de salutat, cele din cea de a doua ridic numeroase semne de ntrebare, n
special n legtur cu calitatea sistemului de nvmnt. innd cont ns i de faptul c
specificitatea domeniului face ca formarea unor specialiti adevrai s necesite un timp
destul de ndelungat, putem s apreciem c o politic de personal bazat pe proaspei

45

absolveni (juriti i economiti) este singura care poate asigura sustenabilitatea pe


termen lung a unor politici adecvate de protecie a concurenei.
Din experiena de pn acum a Consiliului Concurenei, exist numeroase exemple cnd
modul de aplicare ar fi putut fi substanial diferit de practica internaional n domeniu,
dar din fericire nu a fost:
Revenirea la forme de control al preurilor de la caz la caz sub forma
impunerii unor condiii (de exemplu, de genul meninerii constante a preului
n termeni reali) n deciziile de autorizare a concentrrilor, de aprobare a
exceptrilor (individuale sau pe categorii) sau n deciziile adoptate de
Consiliul Concurenei pe baza cazurilor finalizate prin investigaii;
Neglijarea faptului c pentru a cdea sub incidena Legii concurenei, actele i
faptele ncheiate sau svrite de agenii economici trebuie s afecteze n mod
semnificativ concurena, dei termenul, dup cum artam i mai nainte, nu
este prevzut expres de Lege (Georgescu i Butacu 1998 ; Butacu i Miu
1998)36. Aceasta este explicaia pentru care Consiliul Concurenei nu a
acceptat opinia conform creia un acord de distribuie exclusiv nenotificat ar
nclca automat art. 5 alin. 1 din Lege; afectarea semnificativ a concurenei
trebuie dovedit.
Implicarea Consiliului Concurenei n avizarea formulei concrete de control al
preurilor de ctre Guvern, n cazul monopolurilor naturale. Aceast implicare
a fost ns respins chiar de ctre Consiliu, rolul autoritii de concuren
meninndu-se la a aviza sau nu intervenia Guvernului pe o pia sau alta.
Forma concret de intervenie este un atribut al executivului sau al
autoritilor de reglementare ce au nceput a fi create.
Interpretarea simplist a enunului refuzul de a trata ca form de abuz de
poziie dominant interzis n art. 6, lit. a) din Lege ca nsemnnd refuzul
de a negocia i nu aa cum ar fi normal drept blocarea nejustificat a
relaiilor comerciale cu partenerii (Vasile 1999)37.
Implicarea Consiliului Concurenei n analiza unor cazuri de corupie, cum
sunt cele privind nelegerile pe vertical dintre organizatorul unei licitaii
(de privatizare, de achiziii publice, de lichidare etc.) i unul dintre
participani. Astfel de cazuri sunt de competena altor institutii ale statului,
autoritatea de concuren avnd competene doar n cazul unor nelegeri pe
orizontal, dintre participanii la licitaie38.
36

Autorul acestor rnduri i manifest unele ndoieli n legtur cu concluziile referitoare la pragul minim
la care ajung autorii celui de-al doilea articol; aceasta cu att mai mult cu ct n primul dintre articolele
menionate dei unul dintre autori este acelai se spune c: nu nseamn c dac se depete pragul
prevzut de art. 8 automat nelegerea este sancionat, ci urmeaz a se analiza dac aceasta afecteaz
semnificativ piaa.
37
Consiliul Concurenei nu a considerat c refuzul de a negocia reprezint o nclcare a Legii concurenei,
n cazuri cum ar fi Asociaia Romprotect vs. ntreprinderea de Prestri Servicii sau Metrorex vs. Rulmentul
Braov.
38
n contextul lucrului la o nou lege a achiziiilor publice, cu civa ani n urm, au existat printre iniiatori
unele opinii conform crora Consiliului Concurenei i-ar putea fi conferite prin noua lege - atribuii de
recurs administrativ, ceea ce nu ar fi fcut dect s confirme analiza de mai sus. n opinia noastr, n
situaia existent, acest lucru nu ar fi fost de dorit, fie doar i pentru faptul c noile atribuii ar fi devenit

46

n lipsa unei meniuni exprese n Lege, tratarea n mod eronat cu aceeai


severitate a nelegerilor pe orizontal i, respectiv, a celor pe vertical
(Rohlck 1999).
Politica n domeniul concurenei trebuie s fie o component constant a mixului de
politici practicat de o ar aflat n tranziie i nu doar una de conjunctur. Existena unei
politici consecvente i coerente de protecie a concurenei este de natur a uura controlul
din acest punct de vedere al procesului de privatizare i de a conferi credibilitate
interveniilor autoritilor de concuren.
Controlul procesului de privatizare, din punctul de vedere al efectelor sale asupra
concurenei, este necesar. Dimensiunea neobinuit de mare a acestui proces face ns ca,
n Romnia, ca i n alte ri aflate n tranziie, inevitabil, controlul concentrrilor
economice (acolo unde este cerut de lege) s aib un caracter selectiv, pe de o parte, i
mai mult formal, pe de alt parte. O soluie, care s-a si adoptat de altfel a constat n
creterea substanial a pragului minim a crui depire impune notificarea unei astfel de
operaiuni. Cifra actual pare mare pentru dimensiunile pietei romanesti, dar are meritul
de a capta doar tranzaciile ntr-adevr importante, adic acelea cu poteniale efecte
anticoncureniale.
Practica de pn acum sugereaz c, n fapt, controlul concentrrilor realizate n cadrul
procesului de privatizare este mai tolerant cu structurile de piee mai concentrate; aceasta
deoarece se acord mult mai mult credit argumentelor privind potenialele creteri de
eficien datorate sporirii dimensiunilor firmelor, privatizrii acestora i aportului
capitalului strin, mai ales n legtur cu sporirea competitivitii internaionale. n plus,
necesitatea restructurrii face ca n multe cazuri - unica alternativ s o constituie
privatizarea rapid (o alta fiind lichidarea), iar rolul autoritilor de concuren nu poate fi
altul dect de sprijinire a acesteia; rolul politicilor de control al fuziunilor i achiziiilor
va deveni din ce n ce mai important pe msur ce procesul de privatizare se va apropia
de sfrit.
Un comentariu distinct vizeaz transparena autoritilor de concuren din Romnia.
De abia de curnd, Consiliul Concurenei - ca singura autoritate cu rol de decizie n acest
domeniu a nceput s publice deciziile pe care le ia. Pn acum doar unele decizii erau
publicate, iar modul cum erau acestea selecionate pentru publicare era aleatoriu. Drept
rezultat, unele dintre deciziile publicate erau nesemnificative, neimportante din punctul
de vedere al crerii unei jurisprudene necesare n acest domeniu. Pe de alt parte, altele,
cum ar fi decizia din cazul SNAM, prezentat mai sus, decizie n cadrul creia Consiliul a
adoptat o anumit poziie i n legtur cu Agenia Naional a Resurselor Minerale, nu a
fost publicat nici mcar n Raportul Anual al Consiliului. Mai mult, Raportul Anual pe
anul 2000 nu mai public nici mcar lista complet a deciziilor luate n cadrul
Consiliului, astfel nct, n lipsa unor informaii din interiorul instituiei, este un adevrat
noroc ca cineva din afar s afle despre decizii care i-ar putea afecta fie comportamentul,
fie poziia pe o anumit pia.
predominante n raport cu atribuiile de protecie a concurenei.

47

Rmne de discutat ns chiar i calitatea deciziilor publicate, n sensul modalitii de


prezentare a motivaiei unei anumite poziii a Consiliului. De regul, deciziile sunt mai
degrab schematice, lipsite de coninut, cu stil birocratic i eliptic. O mai bogat
argumentare, o detaliere mai aprofundat, chiar n cuprinsul unei decizii, ar fi de natur a
promova domeniul de protecie a concurenei, dar i de a oferi firmelor sigurana
nelegerii corecte a unor puncte de vedere ale autoritii n domeniu. Chiar i n cazul
unor investigaii aflate n curs de derulare, ar exista multe pri interesate n a afla despre
existena acestora, fapt din care toat lumea ar avea numai de ctigat.
O discuie suplimentar se impune totui aici. Atunci cnd a dorit-o, Consiliul
Concurenei (i, n parte, i Oficiul Concurenei) au fcut publice investigaiile la care
lucrau. Acestea au fost ns, de regul, investigaii la comand, menite s rezolve prin
ameninarea tacit cu recursul la instrumentele pe care Legea Concurenei le pune la
ndemna celor care tiu s le foloseasc anumite interese guvernamentale (vezi
investigaiile niciodat finalizate privind RENEL, piaa cimentului, ba chiar anunarea
public a unei investigaii la Romtelecom, dar care nu a fost pornit niciodat, din lips
evident de perspective). n astfel de cazuri, firmele investigate au fost convinse s
renune la anumite tipuri de comportament, prefernd aceast soluie n locul intrrii pe
terenul alunecos al legislaiei de protecie a concurenei, acolo unde n lipsa unei
nelegeri profunde a teoriei i practicii comportamentului firmelor pe diferite tipuri de
piee, dar i a lipsei unor magistrai pregtii n acest domeniu, lucrurile sunt la mna
hazardului sau, mai corect spus, al autoritii publice n domeniu.

48

BIBLIOGRAFIE
Brittan, Leon (1990), "Competition Policy in a Unified Germany - The European Dimension", 20 th Report
on Competition Policy.
Butacu, Cristina i Angelo Miu (1998) Legea concurenei comentat: analiza dispoziiilor art. 5 din Legea
concurenei nr. 21/1996, n Profil: Concurena, anul I, nr. 2, octombrie-decembrie, p. 25.
European Commission (1998), "Communication of the Commission on the application of the EC
competition rules to vertical restraints", October, Competition Policy Newsletter, no.3.
Fischer, Stanley i Alan Gelb (1991), The Process of Socialist Economic Transformation, Journal of
Economic Perspectives 5 (Fall 1991), p. 91.
Georgescu, Daniela i Cristina Butacu (1998) Legea concurenei comentat, n Profil: Concurena, anul
1, nr. 1, iulie-septembrie, p. 17.
Georgescu, Daniela i Irina Fgranu (1999) Studiu de caz: Concentrare economic (cazul
Romtelecom), n Profil: Concurena, anul II, nr. 1, 1999, p. 13
Goran, Gelu (1998) Controlul concentrrilor. Exceptri i alte operaiuni ce nu sunt supuse controlului
Consiliului Concurenei, n Profil: Concurena, anul I, nr. 2, octombrie-decembrie, p. 20.
Korah, Valentine (1997) An Introductory Guide to EC Competition Law and Practice, Hart Publishing,
1997, p. 67.
Miu, Angelo (1999), Din activitatea internaional a Consiliului Concurenei, n Profil: Concurena, anul
II, nr. 1, martie, p. 49.
Oprescu, Gheorghe (1998a) Unele aspecte economice privind cazul REBU, n Profil: Concurena, anul I,
nr.1, iulie-septembrie, p. 7.
Oprescu, Gheorghe (1998b), Despre monopoluri i monopoluri naturale, n Profil: Concurena, anul I, nr.
2, octombrie-decembrie, p. 34.
Oprescu, Gheorghe i Eric Rohlck (1999), Competition Policy in Transition Economies: The Case of
Romania, Competition Policy Newsletter, no. 3 October, p. 62.
Oprescu, Gheorghe (2001), The Modernisation of EC Competition Law: The Case of an Associated
Country, European Competition Law Annual 2000: The Modernisation of EC Antitrust Policy (Claus
Dieter Ehlerman, Isabela Atanasiu, eds.), Hart Publishing, Oxford, Portland Oregon, p. 387.
Pittman, Russell (1992), Some Criticial Provisions in the Antimonopoly Laws of Central and Eastern
Europe, The International Lawyer 26, p. 485-583.
Pittman, Russell (1997), Competition Law in Central and Eastern Europe: Five Years Later, Economic
Analysis Group Discussion Paper, U.S. Department of Justice, Antitrust Division.
Rohlck, Eric (1999) Navignd prin lumea juridic a nelegerilor verticale, n Profil: Concurena, anul II,
nr. 1, martie, p. 32.
Sinn, H. W. (1991), "Macroeconomic Aspects of German Unification", Working paper 3596, National
Bureau of Economic Research, Cambridge, Mass.

49

Stigler, George J. (1971), The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics 2 (Spring
1971), p. 3.
Tnase, Daniela i Georgeta Ivnu (1999), Studiu de caz: piaa cimentului, n Profil: Concurena, anul
II, nr. 1, martie, p. 19.
Van Siclen, Sally J. (1992), A Practical Analysis of the Economics of Demonopolization, Economic
Analysis Group Discussion Paper, U.S. Department of Justice, Antitrust Division, p. 5.
Vasile, Drago (1999) Consideraii privind refuzul de a trata, n Profil: Concurena, anul II, nr. 1, martie,
p. 23.

50

Partea a II- a
AJUTORUL DE STAT

51

I. Aplicarea regulilor comunitare de acordare a ajutoarelor de stat ntre


necesitate i posibilitate
Uniunea European a fost n mod constant de prere c rile candidate pot fi
considerate pregtite pentru aderare numai dac ntreprinderile i autoritile lor
publice s-au obinuit cu o disciplin a concurenei similar cu cea a Comunitii cu o
bun perioad nainte de data aderrii.39
I.1. Necesitatea aplicrii regulilor n materie de ajutoare de stat anterior aderrii
Teza necesitii aplicrii unui control al ajutoarelor de stat similar celui existent n
Uniunea European nc dinaintea obinerii calitii de membru este justificat prin dou
categorii de considerente: de legalitate i, respectiv, de oportunitate.
Din punct de vedere legal, Cartea Alb elaborat de Comisia European n mai 199540
arta c, dei o obligaie legal pentru Statele Membre de a-i alinia legislaia la cea
comunitar nu exist i ar fi superflu din cauza rolului Comisiei de autoritate de control
potrivit tratatului UE, pentru rile candidate situaia este diferit, innd seama de
obligaiile pe care le au n baza Acordului European.
Acordul European prevede, la articolul 64, c orice ajutor public care distorsioneaz sau
amenin s distorsioneze concurena prin favorizarea unor ntreprinderi sau a produciei
anumitor bunuri este incompatibil cu buna funcionare a Acordului, n msura n care
poate afecta comerul dintre Romnia i Comunitate. Mai mult nc, intrarea n vigoare
a acestor prevederi a anticipat data (1 februarie 1995) intrrii n vigoare a Acordului
European n ansamblul su: alturi de dispoziiile referitoare la comer i la protejarea
drepturilor de proprietate intelectual, cele privind concurena au devenit efective prin
Acordul Interimar, adic la 1 februarie 1993.
Dac nu poate exista discuie asupra caracterului de obligaie legal care incumb
Romniei n virtutea prevederilor mai sus citate, nu acelai lucru se poate spune despre
coninutul concret al acestei obligaii. Mai precis, exist numeroase argumente n
favoarea tezei c stipulaiile Acordului European nu oblig la aplicarea riguros
acelorai reguli ca cele existente n Uniunea European n aceast materie.
n primul rnd, standardul n considerarea cruia trebuie disciplinate ajutoarele de stat nu
este acelai. Concret, standardul aplicat n cadrul UE este cel al compatibiliii cu piaa
comun, care este evident mai exigent dect simpla compatibilitate cu buna funcionare
a Acordului European, un instrument cu o cuprindere mult mai limitat dect cea a
Tratatului instituind Comunitatea European: n mod vdit, Acordurile de asociere i
piaa comun au scopuri i obiective diferite, iar aceasta afecteaz echilibrul dintre
justificarea unui ajutor de stat i efectele sale anti-competitive. [Cremona (2003), p.272]
39

State Aid Scoreboard. Special edition on the candidate countries, Brussels, 27.11.2002, COM(2002) 638
final, p.8
40
Cartea Alb privind Pregtirea rilor Asociate din Europa Central i de Est pentru Integrarea n Piaa
Intern a Uniunii Europene (COM/95/163)

52

Faptul c nu ne aflm n prezena unor obligaii de ntindere identic este, de altfel,


demonstrabil i prin alte stipulaii ale Acordului European. Spre exemplu, acesta prevede
n legtur cu achiziiile publice obligativitatea acordrii de ctre Romnia a regimului
tratamentului naional pentru companiile comunitare abia la finele anului 2004 (Articolul
68), iar cu privire la furnizarea reciproc de servicii de transport menioneaz doar o
liberalizare progresiv, pe baza unor acorduri speciale, negociate ulterior (Articolul 57).
Or, dac obligaiile referitoare la ajutoarele de stat ar fi la fel de exigente n Acordul
European ca i n Tratatul CE, multe din restriciile nc aplicabile n domeniile
menionate mai sus ar fi inacceptabile din punctul de vedere al regulilor n materie de
ajutoare de stat, ceea ce ar anula semnificaia articolelor 57 i 68, lucru imposibil din
punctul de vedere al regulilor de interpretare a unui tratat.
n al doilea rnd, eficacitatea legal a dispoziiilor Acordului European este foarte
relativ. Deoarece practicile prevzute de Acordurile Europene nu sunt desemnate drept
prohibite, ci doar ca fiind incompatibile cu buna funcionare a Acordului, iar aceasta
numai n msura n care afecteaz comerul dintre pri, se apreciaz n doctrin c
regulile statuate n Acordul European nu pot avea caracterul precis i necondiionat
necesar pentru ca ele s aib efect direct. De aceea, este discutabil dac o entitate privat
poate invoca aceste reguli n faa unui tribunal.41
n al treilea rnd, o ambiguitate fundamental a subzistat mult vreme cu privire la
semnificaia prevederilor Articolului 64, n condiiile n care n nsui cuprinsul su se
meniona necesitatea adoptrii, n trei ani de la intrarea n vigoare, a regulilor necesare
pentru aplicarea lor. Or, dei termenul-limit ar fi trebuit s fie sfritul anului 1995,
asemenea reguli nu au fost adoptate, pentru ajutoarele de stat, dect n aprilie 2001!
Acestor probleme de ordin conceptual li se adaug i serioase lacune de ordin
instituional i procedural, care stnjenesc punerea efectiv n aplicare a prevederilor
existente n materie de ajutoare de stat. Exist dou autoriti competente, fiecare n
propria sa jurisidicie, iar legturile dintre ele aa cum sunt formalizate prin regulile de
aplicare adoptate n 2001 sunt relativ slabe. Privit din perspectiva principalelor
elemente care dau substan nelegerilor internaionale dintre autoritile de concuren,
cooperarea dintre Consiliul Concurenei i Comisia European nu mbrac cea mai
avansat form dect n cazul regulilor de deferen, unde se prevede aplicarea deferenei
pozitive (positive comity).42 n rest, cooperarea funcional nu merge pn la
41

Ivo Van Bael, Jean-Francois Bellis: Competition Law of the European Community, CCH Europe, 1996,
p.109
42

Deferena este un principiu menit s minimizeze conflictele de jurisdicie, care mbrac


mai multe forme: deferena negativ (fiecare parte se abine de la aplicarea propriilor
reguli pentru acte petrecute n cadrul aflat sub jurisdicia celeilalte pri), deferena
tradiional (fiecare parte ia n considerare interesele importante ale altor pri atunci
cnd i exercit propriul drept de jurisdicie) i deferena pozitiv, care d dreptul
fiecrei pri s cear celeilalte pri iniierea de investigaii n cazul unor practici
susceptibile a i afecta interesele. Invocarea deferenei pozitive presupune c partea
solicitant suspend orice activitate de punere n aplicare a propriilor sale norme, iar
partea solicitat nu d curs cererii dect dac practica reclamat este repudiat i de
53

formularea de avize cu privire la cazurile investigate de cealalt autoritate, iar schimbul


de informaii este limitat la cele cu caracter neconfidenial.
Reglementarea eventualelor diferende este de natur exclusiv politic. Consiliul de
Asociere poate face recomandri n cazurile n care apar dispute, dar acestea nu sunt
obligatorii, iar prile au facultatea de a aplica msurile adecvate pe care le consider
necesare, fr alt limitare dect aceea care ine de respectarea prevederilor Codului
GATT/OMC privind Subveniile i Msurile Compensatorii.
Acest dispozitiv instituional nu poate asigura de jure aplicarea strict a regulilor
comunitare de concuren.
Din perspectiva considerentelor de oportunitate, disciplinarea acordrii ajutoarelor de
stat anterior aderrii se bucur de o justificare mai solid dect cea legal. Privit strict
prin prisma imperativelor aderrii, aceast disciplinare este necesar:
a) pentru a evita ocul puternic pe care l-ar reprezenta pentru operatorii economici
dependeni de subvenii trecerea dintr-o dat la o exigen mult crescut n acordarea
ajutoarelor de stat;
b) pentru a minimiza efectele negative asupra concurenei pe piaa Uniunii Europene ale
unor ajutoare de stat acordate anterior aderrii, dar care (n mod inerent) mbuntesc
artificial poziia concurenial a beneficiarului lor pe o perioad mai lung de timp.
Disciplinarea acordrii ajutoarelor de stat este ns necesar oricrei economii n tranziie
n mod intrinsec, nu doar ca mijloc de accedere la Uniunea European. Ea are virtutea de
a sprijini procesul de reform, att prin reducerea distorsiunilor de pe pia, ct i din
nevoia unei stabilizri macroeconomice durabile, care trebuie protejat de presiunile
inflaioniste generate prin mecanisme de transmitere fiscal-bugetar i, uneori, chiar
monetar. Pentru Romnia, aceast exigen este cu att mai evident cu ct ea este ara
candidat cu cea mai slab performan din acest punct de vedere, fapt care nu poate fi
disociat de acela c, o bun perioad, ambele mecanisme de transmitere au funcionat din
plin. Dac ndeobte este amintit doar costul bugetar al ajutoarelor de stat, nu trebuie s
uitm episoadele de ameninare sau chiar compromitere a intelor monetare prin
subordonarea lor unei politici industriale prost concepute i prost conduse.43
n fine, trebuie menionat i un alt fel de folos pe care noii membri ai Uniunii Europene l
pot trage de pe urma unor reguli egal aplicabile tuturor cu privire la acordarea ajutoarelor
de stat: un sistem solid de control al ajutorului de stat ofer protecie rilor membre mai
propriile sale reguli.
43
Relaxarea masiv a politicii monetare a BNR n 1996, obligat prin lege s refinaneze
integral i fr garanii creditele acordate de Banca Agricol; i episoadele de relaxare a
politicii monetare n 1997-1999, pentru a acomoda criza de lichiditate a unor mari bnci
de stat i a contracara astfel riscul de sistem, n condiiile n care problemele acestor bnci
fuseser generate de creditarea pe criterii politice a ntreprinderilor nerestructurate, iar
costul currii portofoliului de active neperformante a fost asumat doar incomplet i cu
mare ntrziere de buget.

54

mici i mai puin bogate mpotriva sprijinului abundent pe care l-ar putea oferi statele
membre mai bogate dac nu ar exista un asemenea sistem.44
Aceast valen a controlului ajutoarelor de stat este mult mai important dect pare la
prima vedere. Motivul cons n aceea c acordarea ajutoarelor de stat n conformitate cu
regulile pertinente ale Uniunii Europene nu genereaz necesarmente cel mai bun rezultat
pentru statul n cauz, iar aceast probabilitate este chiar mai mic pentru economii mai
puin mature, cum sunt cele ale noilor membri i, a fortiori, ale candidailor rmai.
Doctrina menioneaz o multitudine de obiective ale politicii comunitare n materie de
ajutoare de stat45:
- nedistorsionarea concurenei pe piea intern unic a UE;
- creterea eficienei economice i promovarea competitivitii economiei europene;
- susinerea coeziunii sociale n cadrul UE ;
- evitarea risipei de fonduri i reducerea nivelurilor de subvenionare a economiilor
statelor membre.
Cu toate acestea, singurul obiectiv care reiese cu claritate din textul Tratatului constitutiv
(i care, n consecin, prevaleaz asupra oricrei alte consideraii) este cel referitor la
prezervarea unui climat concurenial nedistorsionat: controlul ajutoarelor de stat n UE
este mai interesat n externalitile negative ale ajutoarelor de stat asupra economiilor
partenere. [Ganoulis et al. (2001), p.290]

Rolul secundar al altor consideraii reiese i din opiniile exprimate de ctre cei mai nali
responsabili ai domeniului n cadrul Comisiei Europene. Directorul general al DG COMP
evoca n faa Parlamentului European nevoia nu doar de a controla ajutorul distorsionant,
ci i de a elimina ajutorul ineficient, dar recunotea c rolul Comisiei n aceast ultim
privin nu este evident.46
nsui istoricul deciziilor adoptate de Comisia European arat c obiectivul
nedistorsionrii este promovat cu precdere n raport cu cel al creterii eficienei
economice. Preocuparea cel mai uor de decelat este de acordare a unor condiii
echivalente diferitelor companii dintr-un sector dat, mai degrab dect companiilor care
44

Mario Monti: EU Policz towards fiscal state aid, Seminar on State Aid and Tax, Universiteit Nyenrode,
22 January 2002
45

Vezi, n acest sens: Cini (2000), p.8; European Commission: XXXIInd Report on
Competition Policy, SEC(2003)467 final, p.93; Nicolaides (2001), p.333; Cremona
(2003), p.285;
8

Philip Lowe: Objectives of State Aid Policy in the EU and in the International Context, European
Parliament, 26 May 2003
46

55

opereaz n sectoare diferite. nsei unele din reglementrile adoptate sancioneaz acest
principiu, n sensul c reguli speciale care reglementeaz accesul la ajutoare de stat au
fost adoptate pentru anumite sectoare, printre care extracia crbunelui, producia de oel
i autovehicule.
Or, o politic purtat sub pecetea scopului prioritar menionat mai sus nu poate coincide
cu politica cea mai potrivit pentru un stat individual dect n mod cu totul excepional.
Concurena nedistorsionat nu este nici mcar automat generatoare de situaii de optim
paretian, fapt recunoscut implicit de existena i dezvoltarea a numeroase prghii de
redistribuire a resurselor n interiorul Uniunii Europene. Improbabilitatea utilitii
identice a controlului ajutoarelor de stat la nivel comunitar i, respectiv, la nivel naional,
este i mai mare n cazul economiilor n tranziie, ale cror particulariti pot contura
nevoia unor alte accente n cadrul politicii privind ajutoarele de stat. nsui actualul
comisar pentru concuren, Mario Monti, a admis acest fapt: exemplul Germaniei de Est
a artat c mbinarea privatizrii cu restructurarea industrial ridic probleme foarte
complicate de control al ajutoarelor de stat.[apud Cremona (2003), p.285]
n consecin, este teoretic posibil ca un nou stat membru (sau un stat candidat) s
aib mai mult de ctigat de pe urma unui alt fel de control al ajutorului de stat (dar,
nota bene, nu i de pe urma absenei oricrei discipline n aceast materie) dect cel
practicat la nivelul UE. Ceea ce, finalmente, nclin balana n favoarea necesitii unui
control al ajutoarelor de stat compatibil cu cel din cadrul UE este tocmai elementul de
reciprocitate n aplicarea acestui control, care protejeaz mpotriva efectelor negative ale
ajutoarelor de stat acordate de alte ri membre ale Uniunii.47
I.2. Posibilitatea aplicrii regulilor n materie de ajutoare de stat anterior aderrii
Dac nevoia controlului ajutoarelor de stat de o manier compatibil cu acquis-ul
comunitar poate fi demonstrat (nu ns fr dificulti), posibilitatea practic de a face
acest lucru ridic probleme chiar mai complicate.
n UE, Comisia European este nvestit cu un adevrat monopol n domeniul ajutoarelor
de stat, care se manifest att la nivelul punerii n aplicare a regulilor, ct i cu privire la
formularea de reguli (cele care in de aa-numita legislaie secundar). Nu exist,
aadar, autoriti naionale competente n materia formulrii i aplicrii regulilor
privind ajutoarele de stat. Aceast situaie nu i are corespondent n domeniul regulilor
antitrust, unde exist i funcioneaz - n paralel cu Comisia, i potrivit unor departajri
clare ale competenelor - autoriti naionale de concuren. Situaia este explicabil prin

47

Acest avantaj mai trebuie pus n balan i cu relativul dezavantaj cere decurge din faptul c un stat
membru nu mai poate contracara direct ajutoarele de stat acordate n ri tere care sunt susceptitbile s l
prejudicieze, ci doar prin intermediul instrumentelor de aprare comercial gestionate de Comisie la nivel
central, unde poate exista aceeai nesincronizare ntre interesul naional i cel comunitar. Pe de alt parte,
gestionarea la scar comunitar a msurilor compensatorii le face ns mult mai eficiente n raport cu
partenerul comercial vizat. Cu alte cuvinte, dac asemenea msuri sunt luate la nivelul UE, ele au un rol
disuasiv mult mai mare dect dac ar fi adoptate la nivel naional. Problema este ns c adoptarea lor la
nivel comunitar nu este la fel de sigur ca la nivel naional.

56

faptul c atribuiile Comisiei n domeniul ajutoarelor de stat sunt inerent


supranaionale. [Ezrow (1998), p.11].
Statele candidate se gsesc astfel confruntate cu imensa dificultate de a importa la nivel
naional un sistem proiectat pentru a se ocupa de relaiile concureniale inter-state.
[Cremona (2003), p.267]
Nu este vorba doar de o dificultate de ordin formal, ci - mai ales - de una de substan,
ntruct aranjamentul instituional existent n UE n materie de ajutoare de stat are
determinri foarte solide.
n primul rnd, Tratatul CE enumer interesul comun ntre justificrile posibile ale
acordrii unor ajutoare de stat. Or, doar Comisia European ca organ neutru i gardian
al Tratatului este n msur s identifice acest interes comun, care rezult din suma
vectorial a unor interese naionale aflate uneori n divergen unele cu altele.
n al doilea rnd, controlul exclusiv supranaional al ajutoarelor de stat n Uniunea
European reflect i exigena aplicrii n mod uniform i imparial a regulilor, n mod
egal fa de toate statele membre.
n al treilea rnd, controlul supranaional este reclamat de serioase consideraii de
economie politic. Pe de-o parte, el permite depirea problemei de inconsecven
temporal care se manifest la nivel naional: deciziile economice naionale pot fi
rsturnate de schimbarea conducerii politice, apariia de noi prioriti economice sau
politice pe plan local sau chiar de o opoziie public semnificativ. Or, instituiile
supranaionale au calitatea de a impune reguli fixe, care mpiedic autoritile naionale
s i modifice abordarea n funcie de aciunea factorilor aminitii. [Bertero et al. (2002),
p.27] Pe de alt parte, politicienii naionali au o tendin inerent de a subveniona n
exces. Un control supranaional este susceptibil s slbeasc motivaia politic a acordrii
ajutoarelor de stat, facilitnd astfel promovarea unor politici economice echilibrate.
[Nicolaides (2003), p.273]

S-a remarcat c, pn la mijlocul anilor 80, Comisia European nu a avut o politic


coerent de control al ajutoarelor de stat i a evitat sistematic confruntrile cu statele
membre pe aceast tem. [Ezrow (1998), p.2] Chiar i n prezent, unii analiti cred c mai

57

pot decela o anumit reticen a membrilor Comisiei de a se angaja n dispute cu unele


state membre n legtur cu diverse cazuri de ajutoare de stat. Aceasta deoarece, dei
membrii UE accept fr rezerve faptul c un regim de control strict al ajutoarelor de stat
este indispensabil bunei funcionri a pieei interne unice, acest lucru nu i mpiedic s
conteste att politica Comisiei, ct i deciziile acesteia, n cazurile unde interese naionale
importante sunt implicate. Mai mult dect att, sunt citate cazuri n care guvernele unor
state membre au recurs la presiuni asupra propriilor ceteni membri ai Comisiei
Europene pentru a i determina s urmeze linia naional. Michelle Cini consider,
astfel, c opoziia preedintelui Comsiei din 1991, Jacques Delors, la propunerea
comisarului de resort Leon Brittan de restituire a ajutorului de stat incompatibil de care
beneficiase firma RENAULT a avut mai mult de-a face cu sentimentul naional dect cu
respectul pentru reguli. [Cini (2000), p.9]
n aceste condiii, nu este deloc surprinztoare aprecierea c procesul decizional al UE
n materie de ajutoare de stat este influenat politic ntr-o proporie mult mai mare dect
orice alt prevedere referitoare la concuren care se gsete n Tratatul CE. [Anestis et
al . (2004), p.1] Chiar i funcionari de rang nalt ai Comisiei Europene admit c procesul
nu poate fi izolat ermetic de consideraiile politice: Comisia trebuie s fac o judecat
juridico-politic. Nu este un exerciiu matematic.48
La rndul lor, funcionarii publici din rile membre recunosc c acordarea unor ajutoare
de stat n condiii despre care tiu c le fac ilegale este uneori inevitabil atunci cnd
exist decizii n acest sens luate la nivelul politic cel mai nalt. n asemenea circumstane,
ndeprtarea de la regulile comunitare nu este ceva penalizabil pe plan intern, deoarece
nerespectarea regulilor este prezentat drept o lupt ntre interesul naional i cel
comunitar. [Nicolaides (2003), p.274]
Reiese cu pregnan, aadar, c nici mcar controlul supranaional nu poate asigura
depolitizarea acordrii ajutoarelor de stat. n lumina tuturor consideraiilor expuse mai
sus, apare cu claritate faptul c aplicarea unui control eficient al acordrii
ajutoarelor de stat la surs, adic chiar de ctre autoritile din statul respectiv,
este extrem de improbabil.
De altfel, Comisia European nu are deloc n vedere vreo descentralizare a sistemului
de control al ajutoarelor de stat care funcioneaz n Uniunea European., ceea ce nu
face dect s scoat i mai mult n eviden insolitul situaiei n care statele candidate
la aderare trebuie s i aplice singure regulile comunitare care guverneaz acordarea
ajutoarelor de stat.
n fine, trebuie menionat c inferioritatea mecanismelor naionale de control al
ajutoarelor de stat fa de cel comunitar este perceput cu acuitate chiar de ctre
prile direct interesate. Este vorba de concurenii beneficiarilor ajutoarelor de stat
nenotificate Comisiei Europene, n legtur cu care tribunalele naionale sunt
competente s dispun suspendarea acordrii pn cnd procedura prevzut de
legislaia comunitar (Regulamentul 659/1999) va fi fost ndeplinit. Or, n ciuda unor
48

Robert Coleman, director general al DG Tranport. apud Financial Times, 11 martie 1004

58

statistici care arat c o proporie de 15-20% din ajutoarele de stat acordate n UE nu


sunt notificate, un studiu comandat de Comisia European n urm cu civa ani
releva c tribunalele naionale nu sunt sesizate dect ntr-un numr infim de cazuri, de
ordinul a 1-2% din total. [Nicolaides, (2002a), p.252] Acest fapt este cu att mai
relevant cu ct tribunalele sunt entiti independente i dotate cu posibilitatea de a
impune deciziile lor, adic au trsturile considerate ideale pentru entitile menite s
disciplineze acordarea ajutoarelor de stat la nivel naional!

II. Condiiile cerute a fi ndeplinite de candidaii la aderare

Din punctul de vedere al Comisiei Europene, gradul de pregtire pentru


aderare este evaluat din perspectiva ndeplinirii a trei exigene:
- crearea cadrului legal necesar;
- realizarea unei capaciti administrative adecvate; i
- existena unui istoric credibil de punere n aplicare a acquis-ului
comunitar.

II.1. Capacitatea administrativ


Pilonul central al capacitii administrative n acest domeniu este
autoritatea de monitorizare a ajutoarelor de stat, a crei constituire
reprezint o obligaie legal, decurgnd din Regulile de aplicare a
prevederilor Acordului European referitoare la ajutorul de stat,
adoptat prin Decizia nr.4/2001 a Consiliului de Asociere UERomnia.

59

Cerinele pe care trebuie s le satisfac aceast entitate nu sunt ns


formalizate. Exist doar luri publice de poziie ale Comisiei
Europene, care pot contura trsturile dezirabile ale unei asemenea
autoriti. Preferina exprimat cel mai constant i mai net a fost
aceea pentru independena autoritii de monitorizare. Aceast poziie
a fost susinut constant de Comisia European n recomandrile
fcute rilor candidate. Independena nu trebuie s fie doar una
formal, rezultat dintr-o simpl prevedere legislativ care constat
absena subordonrii explicite fa de alte instituii, ci trebuie s aib
substan, care poate fi dat de prevederi adecvate referitoare la
modalitatea de numire a conducerii autoritii, lungimea i
stabilitatea mandatului acesteia, asigurarea unei depline
independene financiare etc.
Cadrul instituional din Romnia nu satisface dect parial aceste exigene. Recentele
modificri aduse Legii Concurenei prin OUG no.121/2003 au evitat, n continuare,
desemnarea Consiliului Concurenei drept autoritate independent. Eventualei obiecii
c acest aspect este formal, iar simpla menionare a independenei nu are valene
practice, i se poate opune faptul c i calificativul autonom, utilizat n prezent, are
exact aceleai neajunsuri. n al doilea rnd, modificarea operat cu privire la numirea
membrilor Consiliului Concurenei la propunerea Guvernului (n loc de cea a unor
comisii parlamentare) nu poate fi considerat un pas n direcia cea bun, dac avem
n vedere c tocmai Guvernul este principalul furnizor de ajutor de stat ale crui
aciuni sunt supuse cenzurii Consilului Concurenei.
Pe de alt parte, eliminarea - prin OUG no.121/2003 - a dualismului instituional rezultat
din existena simultan a unui Consiliu i, respectiv, a unui Oficiu al Concurenei
subordonat Guvernului, este n mod cert un pas n direcia cea bun, nu doar din
perspectiva (mai ngust) a cerinei independenei, ci i din convingtoare raiuni
pragmatice: eliminarea paralelismelor, concentrarea resurselor de investigare i
uniformitatea abordrii problematicilor examinate. Este de salutat i recentul Regulament
al Consililui Concurenei (adoptat prin Ordinul nr.94/2004) 49, care statueaz explicit c
att raportarea, ct i monitorizarea ajutoarelor de stat sunt prerogative ale Consililui
Concurenei. Precizarea se impunea n contextul desfiinrii Oficiului Concurenei i
nlocuirii sale cu o direcie general de specialitate din cadrul Ministerului Finanelor
Publice. De vreme ce o mai veche Hotrre a Guvernului (HG nr.599/2000) mputernicea
Oficiul s desfoare aceste activiti, iar Ministerul Finanelor Publice - principalul
furnizor de ajutor de stat - apare drept succesor al Oficiului, meninerea la acest nivel a
funciilor susmenionate ar fi amplificat riscul unui conflict de interese deja existent n
cadrul instituional anterior, dar care dispare astfel cu desvrire.
Dac, n termeni absolui, evaluarea gradului de independen a Consiliului
Concurenei nu d cele mai bune rezultate, situaie este net mai bun dac adoptm o
49

Monitorul Oficial nr.443/18.V.2004

60

perspectiv comparativ. Multe din statele candidate la aderare i-au desfurat


activitatea de control al acordrii ajutoarelor de stat printr-un dispozitiv instituional
mai puin susceptibil de imparialitate. Este, n primul rnd, cazul Bulgariei, Cehiei i
Ungariei, unde autoritatea de monitorizare a ajutoarelor de stat este (era) chiar
Ministerul Finanelor, dar i cel al Lituaniei i Poloniei, unde acest rol a fost atribuit
tot unor entiti guvernamentale. Doar n Letonia i Slovenia principiul independenei
a fost respectat ntr-un mod mai strict.
Foarte importante pentru o capacitate administrativ adecvate sunt i prerogativele
autoritii de monitorizare. Aceasta trebuie s aib posibilitatea da a impune
respectarea obligaiei de notificare, trebuie s poat analiza ajutoarele de stat
existente, s primeasc toate informaiile solicitate din partea furnizorilor de ajutor de
stat i s poat determina restituirea ajutorului acordat ilegal.
Situaia Consiliului Concurenei nu este ideal nici din acest punct de vedere. Cea mai
evident limitare a prerogativelor sale se refer la cazurile de acordare a ajutoarelor de
stat fr a fi n prealabil autorizate de Consiliu (ajutoare ilegale) sau a ale ajutoarelor
acordate n ciuda existenei unei decizii de interzicere din partea Consiliului. Or, n toate
aceste situaii, organul competent este Curtea de Apel, creia Consiliul Concurenei i se
poate adresa. Mai mult dect att, textul de lege (Art.17 din Legea 143/1999, cu
modificrile i completrile ulterioare) menioneaz doar c, n aceste cazuri, Curtea de
Apel poate dispune suspendarea acordrii ajutorului ilegal, ceea ce reprezint o
marj de discreie absolut nejustificat: de vreme ce ajutorul respectiv este constatat a fi
ilegal, suspendarea sa ar trebui s fie automat.

Consiliul Concurenei trebuie s se adreseze Curii de Apel i pentru a determina


recuperarea ajutorului ilegal sau a celui interzis.
Aceste soluii sunt vdit suboptimale i favorizeaz indisciplina n acordarea ajutorului de
stat, deoarece rstoarn n mod cu totul inoportun sarcina probei. Ar fi net preferabil s se
acorde direct Consiliului competena de aplica remediile legale n cazurile de ajutoare

61

ilegale sau interzise, sub controlul organelor judiciare, ar cror rol s-ar limita la judecarea
contestaiilor emise fa de deciziile Consiliului.

Nu mai puin, lacune din punct de vedere al prerogativelor avute se gsesc din plin i
la autoritile de monitorizare a ajutoarelor de stat din alte ri candidate. n
particular, foarte puine din aceste autoriti au avut posibilitatea de a recupera
ajutoarele acordate n mod ilegal. [Schutterle (2002), p.579] Au existat i situaii mai
grave, de autoriti lipsite chiar i de posibilitatea de a i constrnge pe furnizorii de
ajutoare de stat s notifice acordarea acestora, ilustrative n acest sens fiind cazurile
Poloniei i Ungariei.50
n fine, capacitatea administrativ depinde i de cantitatea i calitatea resurselor aflate
la dispoziia autoritii de monitorizare. Din punctul de vedere al numrului
persoanelor care pun n aplicare mecanismul de control al ajutoarelor de stat, Comisia
European nu poate fi prea exigent fa de autoritile competente n acelai
domeniu din rile candidate: n 2002, acestui important domeniu i erau alocai doar
80 de funcionari din cadrul Comisiei Europene, iar suplimentrile de personal care se
vor produce pentru a face fa ncrcrii sporite generate de recenta extindere nu vor
fi proporionale cu aceast cretere a sarcinilor Comisiei, estimat de comisarul Mario
Monti la minimum 40%.51
Potrivit celei mai recente organigrame a Consiliului Concurenei52, aceast instituie
dispune de 350 de posturi ceea ce asumnd un numr de personal aproximativ egal
pe fiecare direcie ar nsemna aproximativ 50 de persoane (inclusiv personal de
sprijin) destinate acoperirii funciilor legate de controlul ajutoarelor de stat.
Calitatea resurselor disponibile este, inerent, mai dificil de evaluat. n orice caz, un
progres important s-a realizat prin foarte recenta ncadrare a personalului Consiliului
n clase de salarizare superioare53, avnd n vedere legtura incontestabil dintre
nivelul salarizrii i calitatea personalului. Pe de alt parte, trebuie remarcat eecul
nregistrat de tentativa de a profesionaliza mai bine nivelurile superioare de decizie
ale Consiliului. ntr-o prim faz, prin OUG nr.121/2003, au fost ntrite condiiile de
eligibilitate ale membrilor Consiliului Concurenei, graie unor stipulaii care cereau
ca acetia s fie selectai dintre foti judectori la nalta Curte de Casaie i Justiie,
consilieri de la Curtea de Conturi, profesori universitari n tiine economice i
juridice, reputai manageri n domeniul afacerilor, chiar dac aceste condiii erau
ntructva diluate de adugarea nalilor funcionari publici n rndul categoriilor
din cadrul crora pot fi recrutai membrii Consiliului. Ulterior, prin Legea
nr.184/2004, Parlamentul a renunat la aceste criterii de eligibilitate, n favoarea
50

Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
51
Mario Monti: New Developments in State Aid Policy, British Chamber of Commerce, December 2003
52
Ordinul nr.68/5 aprilie 2004, publicat n Monitorul Oficial nr.374/29.IV.2004
53
Legea nr.184/17 mai 2004, publicat n Monitorul Oficial nr.461/24.V.2004

62

unora care reduc drastic condiiile de studii cerute i reintroduc criteriul mecanicist i
irelevant al vechimii n activitate.

II.2. Cadrul legal


Preluarea acquis-ului comunitar nu este, n cazul ajutoarelor de stat, un lucru simplu.
Principala problem rezid n faptul c doar o relativ mic parte din regulile CE n
materie de ajutoare de stat au fost codificate, iar acquis-ul face obiectul unui numr n
cretere rapid de sentine ale Curii Europene de Justiie i ale Tribunalului de Prim
Instan. [Schutterle (2002), p.577]
n mod neobinuit, instrumentele legislative clasice aflate la dispoziia Consiliului UE
(Regulamentele, n primul rnd) nu au fost utilizate aproape deloc, iar n foarte puinele
cazuri n care s-a recurs la ele, au vizat doar aspecte procedurale.54 Pentru o lung
perioad, eforturile Comisiei Europene de a dezvolta un cadru legal cuprinztor i coerent
au fost frustrate de nenelegerile dintre statele membre, iar uneori chiar de opoziia fi
a unora dintre ele. Dificultile au fost posibile din cauza prevederilor mai laxe ale
Tratatului nsui. n vreme ce, pentru aplicarea principiilor antitrust (articolele 81 i 82),
Consiliul avea obligaia de a emite regulamentele i deciziile necesare ntr-un termen de
trei ani, o asemenea dat-limit nu a fost prevzut n legtur cu aplicarea articolelor 87
i 88. n plus, n materia ajutoarelor de stat, Consiliul a fost mult mai reticent n a delega
Comisiei unele din competenele sale de legiferare, lucru realizat integral pentru
reglementrile antitrust nc din 1962. De asemenea, Consiliul a manifestat iniial lips de
receptivitate fa de propunerile legislative formulate de Comisia European n anii 60 i
70, urmat de reticena manifestat ulterior de Comisie fa de elaborarea unor noi
propuneri, n condiiile apariiei i dezvoltrii n acest domeniu a unei modaliti ad
hoc de reglementare care ofer Comisiei o mult mai mare libertate de micare. Implicarea
minimal a Consiliului atrage dup sine i inexistena unei influene ct de ct
semnificative a Parlamentului European n reglementarea acestui domeniu i confer
acesteia un caracter aparte, n care interaciunea Comisie - sistem judiciar se substituie
clasicului triunghi inter-instituional Comisie - Parlament - Consiliu.
Din aceste motive, politica n materie de ajutoare de stat a Uniunii Europene s-a dezvoltat
vreme de aproape 40 de ani prin mecanisme ad hoc. Pilonii pe care s-a sprijinit
construirea acquis-ului comunitar n acest domeniu sunt jurisprudena CEJ i aa numitul
soft law, adic un corp sistematic de reguli informale edictate de Comisie i care
servete drept nlocuitor al legislaiei formale. n condiiile unei legislaii secundare
formale foarte limitate, jurisprudena CEJ ca mijloc ad hoc de legiferare capt o
importan mult mai mare. De asemenea, de vreme ce deciziile instanelor nu se pot
raporta, practic, dect la textul Tratatului constitutiv, ele conin n mod inerent o mare
54

Cele dou Regulamente ale Consiliului adoptate pn n prezent definesc procedurile pentru notificarea i
evaluarea ajutoarelor i, respectiv, excepteaz anumite tipuri de ajutoare de la obligaia notificrii. S-a
remarcat, de aceea, c rolul Consiliului n problematica reglementrii ajutoarelor de stat a fost aproape
exclusiv cel al unui spectator al muncii Comisiei, i poate uneori cel al unui notar public. [NanettiMamelli EC Tax Rev 4/02 EU Tax 3, p.188]

63

doz de creativitate, cu corolarul apariiei uneori de schimbri de abordare care pot depi
simplele nuane.
Regulile de soft law sunt prezentate ntr-o varietate de forme (linii directoare, principii de
ncadrare, ntiinri i comunicri ale Comisiei), al cror principal obiectiv este de a
explica criteriile utilizate de Comisie pentru a examina cazurile de ajutoare de stat pe care
le investigheaz. Problemele abordate de aceste intrumente sunt foarte diverse, i includ
i reguli procedurale (e.g., privind modalitile de notificare i raportare) dar, n cea mai
mare parte, ele vizeaz aspecte de substan, care contureaz politica Comisiei Europene
n acest domeniu. Cu trecerea timpului, aceste instrumente au ctigat n consisten,
trecnd de la simpla indicare a opticii de abordare de ctre Comisie a anumitor tipuri de
ajutoare de stat la exprimarea cvasi-exhaustiv a condiiilor care trebuie ntrunite pentru
autorizarea ajutoarelor (costuri eligibile, intensitatea maxim admisibil a ajutorului etc).
[Sinnaeve (2001), p.482]
Chiar dac, n raport cu legislaia formal, instrumentele de soft law au un grad mai mare
de flexibilitate, existena lor reduce discreia Comisiei n luarea deciziilor asupra
diferitelor cazuri individuale i reduce potenialul de influenare politic a acestor decizii.
Experiena a demonstrat c nivelul ajutoarelor de stat tinde s creasc atunci cnd nu
exist reguli stricte, ci doar o politic vag formulat. Nimic nu este mai uor pentru un
controlor al ajutoarelor de stat dect s accepte cteva procente n plus de data aceasta,
alte cteva data viitoare i aa mai departe. Comisia are nevoie de reguli pentru a se
disciplina. [Cini (2000), p.18]
ntre acest soft law i legislaia formal exist evidente compromisuri (trade offs). Ceea
ce se ctig din punctul de vedere al celeritii i flexibilitii atrage costuri n termeni de
stabilitate i credibilitate. Dozajul n care se combin aceste elemente n cazul
instrumentelor de soft law este considerat (cel puin deocamdat) ca fiind optim din dou
motive importante:
- o contribuie mai mare a Consiliului la elaborarea de reguli formale n probleme de
substan risc s determine o diluare a exigenei n controlul acordrii ajutoarelor de
stat;
- faptul c aceste instrumente sunt mai puin rigide dect legislaia formal permite o
anumit libertate de manevr a Comisiei n relaiile sale cu statele membre pe aceast
tem, dnd o mai mare ans degajrii de soluii consensuale.
Statutul legal al acestor instrumente nu este nc foarte bine precizat. Potrivit chiar
aprecierii Comisiei, aceste reguli nu sunt obligatorii dect pentru ea nsi. 55 Teoretic,
coninutul lor ar putea face obiectul unor contestaii la CEJ, dar pn n prezent nici un
stat membru nu a dus pn la capt o asemenea aciune. Acest lucru se datoreaz, n
parte, i evitrii deliberate de ctre Comisie a unei logici de confruntare cu statele
membre n procesul de pregtire a acestor instrumente: documentele fac obiectul
consultrii cu statele membre, acestora li se transmit proiectele pentru comentarii naintea
adoptrii lor, dar decizia finala n privina coninutului rmne n permanen n mna
Comisiei.
55

European Commission, XXXIInd Report on Competition Policy 2002, SEC(2003) 467 final, p.93

64

Aceast fizionomie atipic a cadrului legal n materie de ajutoare de stat aplicabil n


Uniunea European genereaz un ntreg set de probleme legate de preluarea sa de ctre
statele candidate anterior aderrii.
n primul rnd, constatm c preluarea n legislaia naional doar a legislaiei comunitare
formale este insuficient. Principalul motiv este, evident, acela c numeroase aspecte de
substan, de mare importan, nu sunt tratate dect n corpul de instrumente de soft law.
n subsidiar, apare problema politizrii excesive a lurii deciziilor n cazuri concrete, atta
vreme ct discreia de apreciere a autoritii competente nu este limitat prin reguli i
limite predeterminate i preexistente cazului.
Cazul Romniei este ilustrativ pentru aceste dificulti, cu att mai mult cu ct ele s-au
manifestat n ciuda unor demersuri menite s le contracareze. Atfel, n primii trei ani de
efectivitate a Legii privind ajutorul de stat (2000-2002), nu au existat i alte reguli n
aceast materie dect cele din cuprinsul legii. Dei legea, n forma ei iniial, a fcut
unele eforturi apreciabile de a ntri substana reglementrii, prin includerea n textul su
i a unor principii preluate din soft law-ul comunitar, rezultatele nu au fost satisfctoare.
Lipsit de sprijinul (i, n ultim instan, protecia) unor reguli mai detaliate pe care s le
opun unor furnizori de ajutor de stat insisteni i nerbdtori, Consiliul Concurenei ar fi
avut mari dificulti n a justifica (inclusiv n faa opiniei publice!) aplicarea unui control
intransigent n materie de ajutoare de stat. Acest fapt a fost, de altfel, recunoscut de
preedintele primului Consiliu al Concurenei care a emis norme preluate tale quale din
soft law-ul comunitar, Theodor Purcrea: pn n prezent, autorizarea unor ajutoare de
stat efectuat [exclusiv] pe baza prevederilor din Lege, a fost vrnd-nevrnd mai
relaxat.56
n al doilea rnd, preluarea n legislaia naional a elementelor de soft law comunitar
prezint unele dificulti. Pe de-o parte, trebuie decis n ce form s se produc aceast
preluare. Includerea acestor reguli n acte cu putere de lege sau chiar n acte ale
Executivului poate limita n mod nedorit flexibilitatea reglementrii, mai ales n condiiile
n care acest tip de reglementare este foarte dinamic n UE, existnd i practica anunrii
unor perioada limitate n decursul crora se aplic aceste reguli. Soluia care s-ar impune
ar fi, deci, aceea ca autoritatea naional de concuren s emit ea nsi normele prin
care regulile de soft law sunt preluate. [Cremona (2003), p.270] Nici aceast soluie nu
este scutit de controverse ns: n condiiile n care autoritatea respectiv este
independent, este presupus c exist limite cu privire la gradul n care ea poate fi
determinat s urmeze soluiile date de Comisia European.
n fine, rolul de cvasi-legiferare pe care l joac adesea deciziile CEJ creeaz probleme
suplimentare. n atari condiii, respectarea acquis-ului comunitar implic acceptarea
ntregii jurisprudene a CEJ. Prin urmare, autoritile naionale competente din rile
candidate ar trebui s urmeze ndeaproape raionamentele CEJ i s se abin de la soluii
proprii acolo unde exist precedente n jurisprudena comunitar. Dar, chiar dac
autoritatea naional ar da dovad de o asemenea autoreinere (ipoteza deja aflat nr-o
56

Interviu publicat n Adevrul economic, nr.11(519), 20 martie 2002

65

convieuire dificil cu teza independenei autoritii respective), aceeai deferen fa de


jurisprudena CEJ trebuie manifestat i de puterea judectoreasc din ara candidat sau,
n mod alternativ, dreptul de cenzur al organelor judiciare asupra deciziilor autoritii ar
trebui limitat drastic. La prima vedere, nici una din aceste dou soluii nu este n
consonan cu ceea ce se nelege ndeobte prin stat de drept (sintagm care d
coninut aa-numitului criteriu politic de evaluare a gradului de pregtire pentru
aderare).
Problema descris mai sus este perfect relevant i pentru Romnia, n condiiile n care
dup cum s-a artat mai sus organele judectoreti au competene extinse n punerea n
aplicare a controlului acordrii ajutoarelor de stat.

II.2.1. Cuprinderea noiunii de ajutor de stat n legislaia i practica comunitar; relevana sa pentru situaia Romniei

Ca i n cazul regulilor antitrust, ba chiar ntr-o msur mai mare dect acestea, regulile
comunitare referitoare la ajutoarele de stat nu sunt exprimate n termenii unor interdicii
automate i fr drept de apel. Tratamentul mai nuanat al ajutoarelor de stat reiese din
nsui textul Tratatului CE, care menioneaz doar c ele pot s fie incompatibile cu
piaa comun, i aceasta nu n orice condiii. Comisia European este mputernicit ca,
mpreun cu statele membre, s in sub supraveghere sistemele de ajutoare de stat
existente n aceste ri i - n cazul n care constat c ajutoarele acordate nu sunt
compatibile cu piaa comun - poate decide abolirea sau ajustarea ajutorului n cauz.
Primul pas n exercitarea controlului asupra ajutoarelor de stat l constituie, n mod
evident, identificarea msurilor i/sau practicilor care au acest caracter. Aceasta se face
plecnd de la prevederile Tratatului CE, pe baza deciziilor Comisiei Europene i a
jurisprudenei CEJ. Concret, existena sau nu a unui ajutor de stat se constat pe baza
aplicrii simultane a patru criterii. Primele trei deriv din nsui textul Tratatului, i
anume:
-

ajutorul trebuie acordat din resursele statului;


ajutorul trebuie s distorsioneze concurena, afectnd comerul dintre statele membre;
ajutorul trebuie s favorizeze anumite ntreprinderi sau producia anumitor bunuri.

Al patrulea criteriu a fost cristalizat de practica Comisiei Europene i jurisprudena CEJ


i se refer la faptul c destinatarii ajutorului trebuie s obin un avantaj la care nu ar
putea avea acces n condiii normale de pia.

66

a. Ajutorul trebuie acordat din resurse ale statului


Noiunea de stat este interpretat n sens larg, incluznd att guvernul central, ct i
autoritile locale, precum i ntreprinderile publice. Cu privire la aceste ultime entiti, n
Uniunea European se opereaz o important nuanare, n sensul c nu este suficient ca
ntreprinderea care ofer resursele s fie public. Este necesar, n acelai timp, ca statul s
exercite un control efectiv asupra ntreprinderii respective pentru ca ajutorul s i fie
atribuit statului.57
n ceea ce privete resursele statului, acestea nu sunt privite doar n mod real, ca
reprezentnd o reducere a activelor statului (de exemplu, n cazul alocrii unei sume de
bani), ci i n mod virtual, n sensul neobinerii unor ctiguri ateptate (de exemplu, din
ncasarea unor taxe i impozite).
Ct privete relevana acestui criteriu pentru cazul Romniei, trebuie menionat, n primul
rnd, c - surprinztor - noul text al legii privind ajutorul de stat (rezultat n urma edictrii
Legii nr.6003/2003) limiteaz n mod nejustificat, inclusiv n raport cu textul anterior,
cuprinderea noiunii de ajutor de stat, ca urmare a prevederii c acesta trebuie acordat de
ctre stat sau de ctre unitile administrativ-teritoriale (articolul 2:1), ceea ce scoate
complet din cauz ntreprinderile publice, aflate adesea la originea unor operaiuni
importante care au caracteristici certe de ajutor de stat. n comparaie, textul iniial al legii
nr.143/1999 se referea i la organisme care le administreaz [resursele] n numele
statului.
Aceast omisiune este foarte important pentru cazul Romniei, unde cunosc o
extensiune deosebit practici echivalente unor subvenii care constau n tolerarea
acumulrii de mari creane nencasate de ctre furnizorii de utiliti publice. Or, este vdit
faptul c acestea se afl sub controlul autoritilor (centrale sau locale) i mai mult
dect att s-a acumulat o mare cantitate de dovezi anecdotice atestnd intervenii ale
autoritilor n favoarea anumitor consumatori ru platnici (n mod tipic, ntreprinderi
ineficiente din sectorul de stat). Mai mult, exist i numeroase acte normative emise care
prescriu furnizorilor de utiliti o anumit conduit fa de anumii clieni ai lor, cel mai
adesea societi comerciale aflate n curs de privatizare (interzicerea ntreruperii
furnizrii, achiesarea la grafice de reealonare a plilor restante, anularea penalitilor de
ntrziere acumulate anterior, conversia n aciuni a creanelor etc).
b. Distorsionarea concurenei i afectarea comerului
Potrivit jurisprudenei CEJ, distorsionarea concurenei este inextricabil legat de afectarea
comerului dintre statele membre.58 Cu alte cuvinte, este superfluu s se disting ntre cele
dou elemente, deoarece existena unuia o presupune pe a celuilalt. Pentru a se constata
existena unei distorsionri a concurenei este suficient ca ajutorul s ntreasc poziia
concurenial a beneficiarului (ceea ce se produce inerent, dac beneficiarul ajutorului
obine astfel un avantaj), iar activitatea economic desfurat de beneficiar s aib loc ntrun domeniu n care poate exista comer ntre statele membre. Nu este necesar ca
57
58

European Commission, XXXIInd Report on Competition Policy 2002, SEC(2003) 467 final, p.97
European Commission, XXXIst Report on Competition Policy 2001, SEC(2002) 462 final, p.85

67

beneficiarul ajutorului s fie el nsui angajat n comerul cu alte state membre i nici mcar
ca acest comer s aib efectiv loc (condiia distorsionrii poate fi considerat satisfcut i
atunci cnd ntreaga producie este exportat n afara Comunitii). n fine, gravitatea
distorsionrii concurenei este irelevant pentru constatarea existenei unui ajutor de stat:
CEJ s-a pronunat n repetate rnduri n sensul c un volum al ajutorului relativ sczut sau
dimensiunea modest a beneficiarului ajutorului nu exclud posibilitatea afectrii comerului
dintre statele membre.
n lumina acestor consideraii, apare vdit c ndeplinirea acestui criteriu trebuie prezumat
n aproape orice caz, fiind extrem de greu de gsit n condiiile existenei pieei interne
unice a UE domenii n care nu poate avea loc comer ntre statele membre.
Practic, problema se pune n termeni similari i n cazul Romniei. Atta vreme ct
evaluarea gradului de pregtire pentru aderare are ca termen de referin acquis-ul
comunitar, acest criteriu trebuie aplicat n mod identic. Trebuie ns menionat c, dac
standardul de respectat ar fi doar Acordul European, ar exista domenii n care nu s-ar putea
constata existena unor ajutoare de stat, din cauz c ele nu ar putea afecta comerul dintre
prile semnatare: este cazul domeniilor (este drept, foarte puine) n care Acordul
European nu prevede msuri de liberalizare a comerului reciproc.
c. Selectivitatea
Distincia operat ntre msurile selective i cele general accesibile se bazeaz pe o
prezumie raional: msurile generice sunt mult mai susceptibile a fi adresate corectrii
unor situaii veritabile de eec al pieei, dact motivate de dorina de a deturna n mod
strategic rente din alte ri.59 Ajutoarele selective sunt considerate suspecte ab initio
deoarece se consider c ele presupun inerent negocieri ntre autoriti i beneficiari.
Deci, pe lng dubiosul lor merit n sporirea eficienei economice, apar elemente
puternice de ndeprtare de la principiul egalitii de tratament.
n general, este privit drept specific acea subvenie care nu este acordat dect
anumitor firme sau anumitor categorii mai largi de beneficiari (e.g., din anumite regiuni sau
anumite sectoare), sau - n fine - anumitor activiti (e.g., exportul). Specificitatea este
reputat inexistent atunci cnd exist criterii obiective de eligibilitate a beneficiarilor
poteniali ai subveniei. Criteriile de eligibilitate sunt considerate a fi obiective dac ele se
caracterizeaz prin neutralitate (n sensul c modul n care sunt formulate nu favorizeaz
anumii beneficiari poteniali), sunt de natur economic i sunt orizontale (n sensul c
subvenia este accesibil oricrui operator care le ndeplinete).
Totui, distincia dintre msuri generice i msuri selective rmne elusiv. O msur
care, la prima vedere, pare a fi neutr, se poate dovedi, dup o examinare mai
aprofundat, a fi discriminatorie n fapt. ntre elementele care pot conferi specificitate unor
ajutoare reputate a fi general accesibile n mod formal se numr: acordarea unor sume
disproporionate ale subveniilor anumitor ntreprinderi, utilizarea unei scheme de ajutor de
stat de ctre un numr limitat de ntreprinderi sau maniera n care autoritatea gestionar a
59

Timothy Besley, Paul Seabright: The effects and policy implications of state aids to industry: an
economic analysis, Economic Policy, No.28/aprilie 1999, p.19

68

ajutorului de stat i poate exercita puterea de decizie cu privire la acordarea/refuzul


subveniei unui anumit beneficiar.
Problema selectivitii este cea mai complicat n cazul ajutoarelor de stat de natur fiscal,
din cauza numeroaselor posibiliti de a diferenia n fapt pe contribuabili, meninnd
aparena unor criterii obiective. De altfel, n acest domeniu, tendina Comisiei este de a
privi cu tot mai mare suspiciune diferenierile de povar fiscal operate pe criterii a cror
raiune de existen nu este evident: e.g., forma de organizare a companiei, funciile
exercitate de companie etc. [Nanetti et al. (2002), p.186]
d. Avantajul pentru beneficiar
Dei, adeseori, acest avantaj se refer la obinerea a ceva fr a da nimic n schimb,
existena unui element de gratuitate nu este indispensabil pentru a conferi calitatea de
ajutor de stat, pentru aceasta fiind suficient ca contraprestaia destinatarului ajutorului s
nu fie echivalent nivelului la care lucrul obinut este evaluat.
Operaionalizarea acestui criteriu este mai dificil i comport judeci mai complexe n
dou mari categorii de cazuri:
a) aplicarea noiunii de avantaj atunci cnd acesta se refer la ceva ce nu ar putea fi
obinut n condiii normale de desfurare a afacerilor;
b) atunci cnd contribuia statului este destinat strict compensrii unui dezavantaj
obiectiv impus destinatarului prin alt msur adoptat de stat.
n legtur cu primul aspect, Comisia European a dezvoltat i face uz de aa-numitul
Principiu al Investitorului ntr-o Economie de Pia (Market Economy Investor
Principle - MEIP). Conceptul MEIP a aprut relativ trziu, primele sale elemente
definitorii prezentate structurat fiind coninute de o Comunicare a Comisiei Europene din
1984, referitoare la deinerile de capital ale autoritilor publice. Abordarea de ctre
Comisie a acestui principiu nu a cunoscut modificri importante, fapt confirmat de
repetarea, n mod esenial, a aceluiai raionament n cuprinsul Comunicrii din 2001
referitoare la ajutorul de stat i capitalul de risc. Dei MEIP este considerat a fi piatra
unghiular a sistemului de control al ajutoarelor de stat, aplicarea sa concret este
dificil deoarece, practic, ea reclam construirea unei contra-realiti. Ar trebui s se
poat determina n ce anume un investitor privat ar fi dispus s investeasc. Or, rspunsul
la aceast ntrebare este arareori univoc, deoarece factori politici, sociali sau filantropici
pot fi luai n considerare chiar i de investitori privai. [Cini (2000), p.11]
Pe lng dificultile de operaionalizare a sa, principiul MEIP ridic i o alt interesant
problem de principiu. Dac intervenia statului nu comport nici un avantaj pentru
destinatar, deci fluxurile financiare sunt acordate n absolut aceleai condiii precum cele
provenite de la investitori privai, de ce mai este nevoie ca guvernul s se implice n
asemenea tranzacii, n loc s le lase integral pe seama companiilor private
Un alt element dificil de evaluat ine de gradul de risc pe care un investitor este dispus s
i-l asume. n legtur cu acest fapt, n doctrin se consider c pentru ca MEIP s fie

69

satisfcut este necesar i ca investiia s nu comporte un risc prea mare n raport cu cele
pe care ceilali actori de pe pia sunt n mod obinuit dispui s i le asume. [Fouquet
(2004), p.118]
De vreme ce orice asemenea judecat comport inerent un mare grad de subiectivism,
Comisia European se bucur de o mare libertate de apreciere. CEJ a statuat n mod
constant c examinarea judiciar a deciziilor Comisiei n aceast materie se limiteaz la a
stabili dac faptele pe care se bazeaz raionamentul sunt reale i a corecta doar erori
manifeste de apreciere sau abuzul de competene. [Bartosch (2002), p.552]
Existena unui investitor privat care s acioneze similar i concomitent cu autoritatea
public este considerat un element cu greutate n combaterea prezumiei de existen a
unui ajutor de stat, cu condiia ns ca participaia acestuia sa aib o semnificaie
economic real. Pe de alt parte, trebuie avut n vedere i influena pe care o are, asupra
unei decizii prezente de investire, existena unei participaii de capital anterioare la
ntreprinderea beneficiar. Aceasta ntruct majoritatea investitorilor au o atitudine mai
permisiv fa de investiiile fcute n asemenea condiii.
n cazul contribuiilor de capital social, trebuie stabilit dac participaia obinut este
menit s genereze un profit, testul fiind considerat satisfcut numai dac investiia este
considerat capabil s obin un randament normal, i aceasta ntr-un interval rezonabil
de timp. Trebuie ns remarcat c o investiie de capital poate conferi un avantaj
ntreprinderii beneficiare nu doar cnd termenii n care este fcut sunt deosebit de
avantajoi, ci i n funcie de modul n care este exercitat calitatea de acionar: acionarii
publici sunt reputai a fi mai puin exigeni cu privire la dividende, eficiena activitii
firmei etc.60
n ceea ce privete transpunerea acestor reguli n Romnia, situaia este oarecum
paradoxal. Reguli explicite, care le redau fidel pe cele comunitare, au fost introduse doar
referitor la ajutorul de stat i capitalul de risc (Instruciuni emise prin Ordin al Consiliului
Concurenei din ianuarie 2003 i publicate n Monitorul Oficial n martie 2003). Or,
operaiuni de acest tip nu au loc, practic, n Romnia (sau, n orice caz, sunt absolut
sporadice), ceea ce face ca semnificaia practic a Instruciunilor s fie redus. n schimb,
Comunicarea din 1984 a Comisiei referitoare la participaiile de capital ale autoritilor
publice nu a fost preluat n mod explicit prin vreun act normativ, dei relevana ei pentru

60

Ben Slocock: The Market Economy Investor Principle, Competition Policy Newsletter, no.2/ June 2002,
p.23

70

situaia Romniei este covritor mai mare, dac ne gndim la ponderea nc foarte
substanial pe care o au deinerile de capital ale statului n economia romneasc.

Principiul comportamentului investitorului ntr-o economie de pia este utilizat i pentru


a decela existena unor ajutoare de stat legate de alte tipuri de operaiuni dect obinerea,
deinerea sau majorarea unei participaii la capitalul unei ntreprinderi.
A. Atunci cnd investitorul apare sub ipostaza de mprumuttor, existena ajutorului de
stat se determin, n primul rnd, pe baza termenilor oferii debitorului. Comisia
European a elaborat o metodologie de determinare a unui nivel de referin al ratei
dobnzii, n raport cu care s poat fi determinat eventuala existen a unui element
concesional. n afar de dobnd, Comisia examineaz i modul de securizare a
mprumutului, respectiv gajurile i ipotecile constituite de debitor.

71

B. O problem similar, dar cu o cuprindere mai larg, este cea n care


investitorul apare sub ipostaza de creditor. n ciuda aparenei de
redundan, ntre cele dou noiuni exist diferene de nuan care
justific examinarea lor separat.61 Termenul creditor este utilizat
n special pentru a desemna calitatea pe care o are o autoritate
public pe parcursul derulrii unei operaiuni de creditare. Din
punct de vedere formal, termenul a nceput s fie utilizat cu acest
neles precis n urma deciziei CEJ n Cazul Tubacex (1999).
Aceast decizie adaug un alt element de care trebuie inut seama n
determinarea existenei unui ajutor de stat, i anume tolerarea de
ctre creditor a acumulrii de datorii din partea debitorului.
Implicaia acestei decizii este cel mai bine exprimat de Ben Slocock:
n anumite circumstane, simpla acceptare a acumulrii de datorii
poate constitui, prin ea nsi, ajutor de stat, indiferent de decizia
statului de a anula sau reealona aceste datorii.62 n ceea ce privete
existena ajutorului de stat n cazul reamenajrilor de datorii, CEJ a
considerat, n cazul Fogosa (1996), c acesta nu este prezent dac
creditorul public acioneaz n vederea obinerii de profit sau, cel
puin, pentru limitarea pagubelor. Existena unei anse rezonabile ca
debitorul s i depeasc dificultile de plat reprezint ns o
precondiie indispensabil pentru ca operaiunea respectiv s nu fie
calificat drept ajutor de stat.
C.. Principiul MEIP capt nuane particulare i n cazul garaniilor acordate la credite.
Complexitatea problemelor care pot aprea n legtur cu asemenea operaiuni a
determinat Comisia European s emit, n 2000, o ntiinare privind aplicarea regulilor
ajutorului de stat n cazul garaniilor. Pentru ca garaniile acordate de autoritile publice
s nu fie privite drept ajutoare de stat este necesar, n primul rnd, ca garania s fie
remunerat adecvat de beneficiarul ei. Cu alte cuvinte, este necesar ca garania s nu aib
condiii de pre mai bune dect cele existente pe pia, iar beneficiarul ei s poat obine
de pe pia condiii similare. n acelai timp, trebuie ca situaia financiar a
mprumutatului s fie corespunztoare (s nu existe riscul unor dificulti financiare), iar
garania s fie legat de o tranzacie specific, s se refere la o sum maxim determinat
i s nu acopere mai mult de 80% din mprumutul de rambursat.
Reguli practic identice au fost emise i n Romnia, prin Instruciunile privind ajutorul de
stat sub forma garaniilor emise prin Ordinul Consiliului Concurenei n decembrie 2002
(publicate n Monitorul Oficial n martie 2003). Dac examinm cazurile de garanii
suverane acordate operatorilor economici prin prisma acestor reguli, nu vom putea ocoli
61

Vezi, de exemplu utilizarea distinct a termenilor mprumuttor i, respectiv, creditor n contextul


aplicrii MEIP, n Ben Slocock, op.cit., p.25
62
Ben Slocock, loc.ci.t

72

constatarea c cvasi-totalitatea acestor operaiuni desfurate n Romnia au, n mod cert,


caracterul de ajutor de stat.
O problem controversat, cu privire la care jurisprudena CEJ este nc n curs de
cristalizare, iar doctrina nu a permis nc degajarea unui consens, se refer la cazurile n
care nterprinderile primesc avantaje n vederea compensrii neajunsurilor cu care
sunt confruntate din cauz c trebuie s dea curs anumitor obligaii impuse de autoriti.
n mod generic, i pentru a le distinge de alte categorii similare, aceste obligaii pot fi
susbsumate conceptului de serviciu public.

Condiiile minimale pe care trebuie s le ndeplineasc aceste eventuale compensaii sunt


ca nivelul sprijinului financiar acordat s nu depeasc ceea ce este necesar pentru
ndeplinirea obligaiei impuse, iar resursele puse la dispoziie s nu fie utilizate pentru
finanarea unor activiti economice pe piee deschise concurenei.
O ntreprindere care efectueaz servicii de interes public nu trebuie compensat pentru
toate costurile pe care le presupune aceast activitate, deoarece ea obine anumite venituri
din prestarea serviciilor respective, chiar dac ele sunt insuficiente pentru acoperirea
tuturor cheltuielilor. n consecin, o compensare integral a costurilor ar oferi n mod
incontestabil un avantaj ntreprinderii respective, reprezentnd astfel, indubitabil, un
ajutor de stat.

Compensarea costurilor individuale ale prestatorilor de servicii publice prezint ns i


dificultatea c, n asemenea cazuri, tocmai firmele cele mai ineficiente (cu costurile cele
mai mari) ar obine cele mai mari avantaje. Trebuie, aadar, s se considere c exist
ajutor de stat de fiecare dat cnd compensaia excede costurile unui prestator eficient al
serviciului respectiv, chiar dac nu i pe cele ale destinatarului compensaiei respective.63
63

Sandro Santamato, Nicola Pesaresi: Compensation for services of general economic interest: some
thoughts on the Altmark ruling, Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2004, p.20

73

n consecin, ar trebui ca remunerarea serviciilor publice prestate s se fac potrivit celor

mai bune condiii ale pieei, ceea ce nseamn c toi cei interesai s furnizeze serviciul
public respectiv trebuie s aib posibilitatea de a-i prezenta ofertele de pre, cu alte
cuvinte organizarea de licitaii pentru ncredinarea serviciului public respectiv.

Aceasta este, n linii mari, optica n care este privit la ora actual compensarea pentru
realizarea de sarcini care in de serviciul public n Uniunea European.
Exist ns o perspectiv i mai exigent, conturat n literatura de
specialitate, care critic faptul c nu se acord importan consideraiei
dac ajutorul este necesar sau nu. Aa dup arat Phedon Nicolaides,
compensarea ntreprinderilor pentru anumite obligaii genereaz
ntrebarea de ce nu exist compensaii pentru multe alte obligaii impuse
lor [] n economiile occidentale, aproape c nu exist companie care
s nu funcioneze n cadrul unui sistem de reglementare i aproape c
nu exist sistem de reglementare care s nu includ printre obiectivele
sale pe cele al bunstrii consumatorilor i al proteciei intereselor lor.
[Nicolaides (2002b), p.191] Prin urmare, compensarea nu ar trebui s
se produc dect dac activitatea respectiv nu ar fi desfurat sau ar
fi desfurat la un nivel (cantitativ i/sau calitativ) insuficient de ctre
ntreprinderi care opereaz n mod liber pe pia.64

Trebuie ns s admitem c posibilitatea de operaionalizare practic a unui standard att


de sofisticat este extrem de redus. De altfel, nici standardul mai puin exigent al
prestatorului eficient nu este uor de aplicat. ntr-adevr, licitaiile nu pot constitui un
panaceu, existnd suficiente imperfeciuni inerente, capabile s mpiedice identificarea
celei mai mici compensaii necesare, chiar dac ar participa la ele i cei mai eficieni
furnizori.65
Pe lng problema nivelului adecvat al compensaiei, exist i aceea a implicaiilor sale.
Concret, este vorba de a ti dac existena unei compensaii adecvate, neexcesive nltur
caracterul de ajutor de stat al msurii sau face doar ca respectivul ajutor de stat s fie
compatibil cu piaa comun i, deci, autorizabil. Jurisprudena CEJ pare a fi fluctuat n
aceast privin. Iniial, abordarea Curii a fost n sensul c nu poate fi exclus
clasificarea ca ajutoare de stat a compensaiilor acordate, dar c atunci cnd ele sunt
justificate ajutorul de stat pe care l presupun este admisibil.
Aceat abordare s-a schimbat recent, ncepnd cu cazul Ferring (adjudecat n
noiembrie 2001) i continund cu cazul Altmark (iunie 2003), n care s-a statuat c

64

Ronald Feltkamp: Some reflections on the structure of the state aid rules in the Treaty of Rome,
Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2003, p.30-31]
65
Vezi, pentru detalii, Nicolaides (2002b), p.194-197

74

este posibil ca acordarea compensaiei s nu reprezinte un ajutor de stat dac sunt


ndeplinite anumite condiii, i anume: [Anestis et al. (2004)]
- ntreprinderea beneficiar trebuie s fie efectiv nsrcinat cu prestarea unui
serviciu public, iar obligaiile sale care decurg de aici sunt clar definite;
- parametrii pe baza crora se determin compensaia trebuie stabilii n prealabil i
de o manier transparent i obiectiv;
- compensaia nu va depi ceea ce este necesar pentru a acoperi costurile suportate
pentru a executa obligaia de serviciu public;
- cnd selecionarea ntreprinderii executante se face fr licitaie, nivelul
compensaiei trebuie determinat pe baza costurilor unri ntreprinderi tipice, bine
adminsitrat i dotat adecvat.

Reaciile la aceste decizii sunt amestecate. Dac, pentru unii autori,


Curtea a ajuns la o concluzie logic66, alii consider c se
amalgameaz dou chestiuni distincte: caracterul de ajutor de stat i,
n caz afirmativ, admisibilitatea acestuia.67 O problem sensibil este
aceea c, n lumina condiiilor enunate prin decizia Altmark, se
poate ajunge la cazuri n care, n funcie doar de nivelul
compensaiei (iar nu i de alte consideraii), se poate constata fie
inexistena unui ajutor de stat, fie existena sa, odat cu caracterul
su compatibil.

66

Sandro Santamato, Nicola Pesaresi: Compensation for services of general economic interest: some
thoughts on the Altmark ruling, Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2004, p.20
67
Alain Alexis: Larret Altmark trans du 24 juillet 2003: La Cour de Justice precise les conditions de
financement des Services dinteret economique general, Competition Policy newsletter, no.3, Autumn 2003,
p.3

75

O alt faet a problematicii compensrii pentru ndeplinirea obligaiilor


de serviciu public are n vedere evitarea situaiilor n care resursele
obinute sunt utilizate de beneficiar pentru a i ntri poziia
concurenial pe pia. Pentru a contracara aceast posibilitate,
Comisia European a instituit, printr-un amendament adus n iulie
2000 unei mai vechi Directive (nr.723 din 1980), obligaia ca toate
ntreprinderile care presteaz servicii de interes economic general
pentru care primesc compensaii, i care n acelai timp desfoar i
activiti comerciale normale pe pia, s in contabilitate separat
pentru aceste activiti diferite. n Romnia, preluarea Directivei
Comisiei 80/273 cu modificrile ulterioare (inclusiv cea operat prin
Directiva 2000/52, susamintit) s-a fcut de o manier extrem de
confuz. ntr-o prim faz, un text foarte apropiat de cel al Directivei
comunitare a fost adoptat prin HG nr.26/2003. Foarte recent, un
Regulament cu acelai titlu i un coninut n mare parte identic a fost
emis de Consiliul Concurenei (i publicat n Monitorul Oficial la 10
iunie 2004). Surprinztor ns, Regulamentul amintit nu mai conine
prevederile din Directiv referitoare la contabilitatea separat, care
fuseser ns incluse n HG! De asemenea, deoarece HG nr.26/2003
nu a fost abrogat, este neclar n ce raport se gsesc cele dou acte
normative unul fa de cellalt.
II.2.2. Tipologia ajutoarelor de stat
Tratamentul rezervat ajutoarelor de stat n cadrul politicii comunitare de concuren se
bazeaz pe existena a trei paliere de exigen.
Pe primul palier sunt circumstanele n care orice tip de ajutor este considerat n mod
automat ca fiind compatibil cu piaa comun. Ajutoarele pe care Articolul 87:2 al
Tratatului CE le consider ca fiind ntotdeauna compatibile fac parte din dou categorii:
- ajutoare cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiia de a fi
acordate fr discriminare n raport cu originea produselor;
- ajutoare destinate remedierii pagubelor provocate de calamiti naturale sau de alte
evenimente extraordinare.
Tot pe acest palier de exigen se situeaz i ajutoarele care nu depesc un prag minim.
Regula de minimis nu figureaz n textul Tratatului CE, fiind introdus de Comisia
European n 1992, plecnd de la faptul c nu orice ajutor de stat exercit un efect
semnificativ asupra comerului i concurenei dintre Statele Membre, iar probabilitatea ca
un asemenea efect s se manifeste este cu att mai sczut cu ct volumul ajutorului
acordat este mai mic. Aplicarea regulii de minimis reduce povara administrrii sistemului
ajutoarelor de stat (ceea ce permite, totodat, concentrarea resurselor de investigare
asupra cazurilor cu un potenial distorsionant vdit) i simplific lucrurile pentru
76

ntreprinderile mici i mijlocii. Nivelul acestui prag este n prezent stabilit la suma de
100000 EUR pe ntreprindere i n decursul unei perioade de trei ani ncepnd cu
momentul acordrii primului ajutor.
n Romnia, Legea nr.603/2003 a stabilit acest prag la nivelul de 3 miliarde de lei
(echivalent cu circa 75000 EUR), ceea ce prea s semnifice intenia desfurrii unui
control mai riguros, din acest punct de vedere, dect n UE. n martie 2004, prin Ordin
al Consiliului Concurenei, pragul de minimis a fost majorat la 4 miliarde lei,
echivalent nivelului aplicat n Uniunea European. Trebuie totui menionat c, dei
Consiliul este abilitat prin lege s actualizeze pragurile valorice, decizia respectiv a
operat o ajustare mai semnificativ dect o simpl actualizare. Mai mult, decizia nu
pare conform cu dorina legiuitorului, care se proununase n aceast privin cu
doar 3 luni nainte. Aceasta, independent de consideraiile de oportunitate care ar
putea fi avute n vedere, dat fiind c un prag de minimis mai mic nseamn o povar
mai mare pe umerii Consililui Concurenei din punctul de vedere al numrului
cazurilor care trebuie analizate.
Pe al doilea palier de exigen regsim cazuri n care ajutoarele de stat pot fi acceptate,
dar numai dup evaluarea i monitorizarea lor de ctre Comisia European. Aceste
excepii de la principiul generic al incompatibilitii ajutoarelor de stat cu piaa comun
sunt prevzute n Articolul 87:3 al Tratatului CE:
- ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care nivelul de
trai este anormal de sczut sau care sunt afectate n mod grav de omaj;
- ajutoarele destinate s promoveze realizarea unui proiect important de interes european
comun sau s remedieze o perturbare grav a economiei unui stat membru;
- ajutoarele destinate s faciliteze dezvoltarea anumitor activiti economice sau anumitor
regiuni economice, atunci cnd ele nu altereaz condiiile comerciale ntr-o msur
suficient de mare pentru a fi contrare interesului comun;
- ajutoarele destinate s promoveze cultura i conservarea patrimoniului.
Excepiile menionate mai sus sunt puse sub semnul existenei unui interes pan-comunitar
sau al satisfacerii unor obiective comune mprtite de membrii UE. Cu alte cuvinte, nu
este suficient promovarea unor scopuri pur naionale sau locale pentru ca ajutoarele de
stat s fie autorizate. Pentru determinarea gradului n care consideraiile de respiraie
comunitar sunt avute n vedere cu ocazia acordrii de ajutoare de stat, Comisia utilizeaz
cteva linii directoare:
- ajutorul trebuie s promoveze o dezvoltare care servete interesul Comunitii n
ansamblul ei;
- ajutorul trebuie s fie indispensabil pentru realizarea acelei dezvoltri (n absena sa,
msura avut n vedere s nu poat fi realizat);
- forma i intensitatea ajutorului s fie potrivit i, respectiv, proporional cu obiectivul
avut n vedere.

Ultimul palier de exigen revine ajutoarelor de stat reputate a fi incompatibile cu


piaa comun i, deci, susceptibile a fi interzise. n legislaia comunitar aceste ajutoare

77

sunt desemnate nelimitativ, drept incluznd toate acele subvenii care nu se regsesc n
celelalte categorii descrise mai sus.
Practica controlului ajutoarelor de stat n UE a stabilit dou forme de ajutoare de stat care
nu pot fi autorizate, fiind de aceea automat interzise. Este vorba de ajutoarele pentru
export sau cele a cror acordare este condiionat de performana la export. Foarte strict
este i atitudinea fa de ajutoarele de funcionare, destinate acoperirii (pariale sau
integrale) a costurilor pe care o ntreprindere le nregistreaz n mod normal n cadrul
activitii sale economice. Acestea nu pot fi autorizate dect n cazuri cu totul
excepionale i doar cu asumarea i respectarea de ctre beneficiar a unor obligaii.
n prima ei form, legislaia romneasc (Legea nr.143/1999) se ndeprta destul de mult
de la acest dispozitiv al msurilor care constituie ajutor de stat, ceea ce genera att
confuzie, ct i prezumii nejustificate. O foarte nefericit inovaie a legii a constat din
extinderea nejustificat a sferei ajutoarelor considerate compatibile n orice condiii,
crora i-au fost adugate astfel de msuri precum: servicii publice generale pentru
activitatea economic; mprumuturi sau garanii acordate conform condiiilor curente de
pia; participri de capital ale statului dac rata profitului este estimat a fi cel puin
egal cu rata profitului estimat de ctre un investitor prudent. n consecin, au fost
scoase de sub incidena controlului ajutoarelor de stat msuri care cunosc o extensiune
deosebit n Romnia i a cror compatibilitate cu un mediu concurenial normal nu poate
fi n nici un caz prezumat, trebuind examinat de la caz la caz, n funcie de
circumstanele concrete.

78

O alt slbiciune major a legii adoptate n 1999 a decurs poziia ambigu


adoptat fa de cele mai distorsionante tipuri de ajutoare de stat.
Astfel, att ajutoarele de operare (pentru compensarea pierderilor),
ct i - mai ales - ajutoarele pentru export i cele astfel aplicate
nct creeaz discriminri n favoarea produselor autohtone au fost
incluse ntr-o list de ajutoare cu privire la care era fcut precizarea
c pot fi interzise. Or, o asemenea formulare sugereaz existena
alternativei autorizrii, ceea ce, n cazul ajutoarelor pentru export i
a celor care discrimineaz mpotriva importurilor, ar fi fost nu numai
incompatibil cu acquis-ul dar i n mod cert o nclcare a obligaiilor
care revin Romniei potrivit Acordului European. Aceeai precizare
nepotrivit (pot fi interzise) era fcut i cu privire la ajutoare
pentru sectoarele cu probleme structurale, dac nu sunt nsoite de
programe de restructurare i nu sunt strict limitate ca durat. Or,
este evident c, n asemenea circumstane ajutoarele, trebuie
interzise fr vreo excepie!
n acest fel, timp de patru ani, disciplinarea acordrii ajutoarelor de stat n Romnia a
fost handicapat suplimentar prin adoptarea unor prevederi legale nepotrivite.
Dintr-o perspectiv mai cinic, s-ar putea ns considera c efectele negative ale acestor
gafe de legiferare au fost neglijabile, dat fiind faptul c punerea efectiv n aplicare a
legislaiei ajutoarelor de stat a fost extrem de discret.
Modificrile aduse legislaiei ajutoarelor de stat prin Legea nr.603/2003 au corectat aceste
deficiene majore, instituind un dispozitiv conceptual identic cu cel aflat n legislaia
comunitar:
ajutoare compatibile, nesupuse deci obligaiei de notificare (care sunt, de data aceasta,
definite - n Articolul 2:2 din lege n strict concordan cu Tratatul CE);
ajutoare care pot fi autorizate n anumite condiii (prevzute la Articolul 14:1); i
ajutoare interzise (Articolul 14:3).
Este de remarcat c legea romneasc a devenit astfel chiar mai exigent dect acquis-ul,
n msura n care ajutoarele de operare sunt interzise fr menionarea posibilitii
vreunei excepii. Dup cum se va arta mai departe, aceast prohibiie nu pare ns s
funcioneze n practic. Dimpotriv, atitudinea fa de ajutoarele de stat pare mai
permisiv dect o cere legislaia secundar comunitar.
***
Ajutoarele care pot fi declarate compatibile cu piaa comun i, deci, autorizate de
Comisie, fac parte din trei mari categorii: ajutoare orizontale, regionale i sectoriale.

79

a. Ajutoarele orizontale
Aceast categorie se refer la cazurile n care ajutoare de stat pot fi declarate compatibile
cu piaa comun din motive care in de promovarea unor obiective de larg respiraie
comunitar i cu condiia respectrii anumitor reguli menite s evite o distorsionare
excesiv a concurenei. Mutatis mutandis, acceptarea acestor ajutoare se bazeaz pe
acelai principiu care permite exceptarea unor practici neconcureniale private de la
aplicarea regulilor antitrust, atta vreme ct efectele pozitive obinute de pe urma
devierilor de la regula de baz le depesc pe cele negative.
Comisia a emis n aceast materie mai multe seturi de reguli, care se refer - n principal la urmtoarele situaii:
- ajutoare pentru cercetare-dezvoltare;
- ajutoare pentru protecia mediului;
- ajutoare pentru ntreprinderile mici i mijlocii (IMM);
- ajutoare pentru salvarea i restructurarea firmelor n dificultate;
- ajutoare pentru promovarea ocuprii forei de munc; i
- ajutoare pentru instruirea angajailor.
Toate aceste seturi de reguli urmeaz aceeai structur: sunt descrise problemele crora
ajutoarele de stat trebuie s le rspund, explicndu-se i motivele pentru care Comisia
consider c este acceptabil autorizarea lor; este definit cuprinderea autorizrii, n
termeni de cheltuieli eligibile, intensitate admisibil a ajutorului i condiii care trebuie
ndeplinite - n contraparte - de ntreprinderea beneficiar.
Edictarea acestor reguli a cunoscut dou faze pn n prezent. Iniial, ncepnd cu anii 80
i pe tot parcursul anilor 90, Comisia a adoptat numeroase instrumente de soft law,
menite s ofere o previzibilitate sporit deciziilor pe care urma s le ia n cadrul
investigaiilor individuale, s ofere o garanie suplimentar cu privire la imparialitatea sa
i, totodat, s reduc presiunea politic exercitat de statele membre. ntr-o a doua faz,
care debuteaz cu adoptarea aa-numitului Regulement de abilitare de ctre Consiliu
(Regulamentul 994/98/EC), Comisia a nceput s adopte reguli i n formele tradiionale,
egal opozabile tuturor prilor interesate. Pn n prezent, au fost reglementate pe aceast
cale trei tipuri de ajutoare orizontale: cele destinate ntreprinderilor mici i mijlocii; cele
pentru instruirea angajailor (formare profesional); i cele pentru ocuparea forei de
munc.
a.1. Ajutoare pentru cercetare-dezvoltare (Cadrul comunitar pentru ajutoare de stat
pentru cercetare i dezvoltare, publicat n Jurnalul Oficial nr.C45/17 februarie 1996)
Abordarea problematicii ajutoarelor de stat pentru cercetare-dezvoltare pleac de la ideea
c, cu ct activitatea de cercetare-dezvoltare este mai apropiat de pia, cu att mai
distorsionant este susceptibil a fi impactul su asupra concurenei. De aceea, se face
distincie ntre cercetarea fundamental, cercetarea industrial (sau aplicativ) i
dezvoltarea precompetitiv, regula fiind de reducere a intensitii ajutorului pe msur ce
proiectul susinut este mai apropiat de pia.

80

Un alt principiu important urmrit de Comisie n acest domeniu este cel al


adiionalitii, care urmrete ca ajutorul acordat s nu se substituie cheltuielilor uzuale
pentru cercetare-dezvoltare ale ntreprinderilor beneficiare, ci s dea acestora posibilitatea
de a desfura o activitate mai larg n acest domeniu dect dac s-ar limita la propriile
resurse, fie prin angajarea n proiecte cu un grad mai mare de risc, fie abordnd domenii
care le-ar fi altminteri inaccesibile din cauza resurselor limitate pe care le pot mobiliza n
absena ajutorului.
Cadrul permite acordarea de ajutoare cu intensiti variabile, n funcie de natura
activitii de cercetare-dezvoltare, mergnd chiar pn la 100% pentru cercetarea
fundamental, 50% pentru cea aplicativ i 25% pentru dezvoltarea precompetitiv.
Intensitatea poate fi majorat dac beneficiarul ajutorului ntrunete mai multe din
urmtoarele condiii: este un IMM, este situat ntr-o zon eligibil pentru ajutoarele
regionale, proiectul implic o cooperare ntre mai multe state membre i/sau este legat de
un program-cadru comunitar de cercetare-dezvoltare.
Primele rudimente de reguli aplicabile ajutoarelor de stat pentru cercetare-dezvoltare
fost introduse n Legea nr.143/1999, care statua reducerea intensitii ajutorului
msur ce proiectul subvenionat se apropie de pia i prelua ca atare procentele
echivalent transfer gratuit prevzute n cadrul comunitar pentru fiecare din tipurile
activiti menionate.

au
pe
de
de

Reguli mai detaliate au fost adoptate de Consiliul Concurenei n iulie 2002 i au suferit
cteva ajustri de detaliu n iunie 2004. Dei coninutul lor este croit ndeaproape dup
tiparul Cadrului comunitar, exist probleme legate de transpunerea prevederilor
referitoare la dimensiunea comunitar a raiunilor de autorizare a ajutoarelor. Astfel, n
vreme ce Cadrul Comunitar precizeaz c nu exist ajutor de stat dac rezultatele unor
proiecte de cercetare-dezvoltare finanate public sunt fcute disponibile industriei
comunitare n mod nediscriminatoriu, Regulamentul Consiliului Concurenei statueaz
aceeai prezumie de inexisten a ajutorului de stat, dac rezultatele sunt puse la
dispoziia industriei romneti. Din perspectiva raiunii de existen a controlului
ajutoarelor de stat, ca i a definiiei lor (care presupune efecte asupra comerului dintre
state), o asemenea soluie este absurd, dar nu este evident ce altceva se poate face atunci
cnd reguli destinate relaiilor internaionale sunt transplantate la nivel naional.
a.2. Ajutoare pentru protecia mediului (Linii directoare publicate n Jurnalul Oficial
nr.C72/3 februarie 2001). Principiul de baz care cluzete analiza Comisiei n aceste
cazuri este de a da posibilitatea susinerii prin ajutoare de stat a acelor investiii necesare
pentru a asigura compatibilitatea cu standardele de mediu. Acordarea acestui sprijin
trebuie ns s fie n consonan cu alte dou considerente:
- evitarea distorsionrii concurenei dintre ntreprinderi, care poate s apar atunci cnd
statele membre acord ajutoare doar anumitor ntreprinderi pentru a le permite s fac
investiiile necesare conformrii cu standardele de mediu existente, fapt susceptibil a le
crea acestora un avantaj neloial fa de ntreprinderile obligate s se conformeze fr a
beneficia de aceeai susinere;

81

- evitarea dilurii pn la irelevan a principiului poluatorul pltete, potrivit cruia


ntreprinderile nsele trebuie s investeasc pentru a-i face echipamentul i procesele de
producie compatibile cu standardele de mediu.
Concilierea dintre imperativele menionate mai sus se realizeaz prin limitarea
permisibilitii ajutoarelor pentru protecia mediului doar la finanarea parial a
investiiilor necesare pentru a atinge standarde de mediu mai exigente dect cele
obligatorii aflate n vigoare. n ceea ce privete investiiile cerute de conformarea la
standarde de mediu nou introduse, acestea nu mai pot beneficia de ajutoare de stat dect
dac sunt efectuate de ctre ntreprinderi mici i mijlocii. n afar de protecia mediului
propriu-zis (reducerea emisiilor poluante, a generrii de deeuri duntoare pentru
mediu etc), pot beneficia de ajutoare de stat i investiiile destinate conservrii energiei i
utilizrii de surse regenerabile de energie. Sunt, de asemenea, acoperite i ajutoarele
destinate compensrii costurilor suplimentare de exploatare ocazionate de gestionarea
deeurilor i de reducerea intensitii energetice a produciei, ca i cele care decurg din
nlesniri cu privire la achitarea obligaiilor fiscale (taxelor de mediu).
Pn la adoptarea, n iulie 2002 a unui Regulament al Consiliului Concurenei dedicat
ajutoarelor de stat pentru protecia mediului, acest tip de ajutoare era abordat extrem de
superficial n legislaia primar (legea nr.143/1999). Regulamentul din 2002 acoper
multe din lacunele existente dar se pare, n mod deliberat are un grad mai sczut de
exigen dect regulile comunitare ntr-o privin important: d posibilitatea sprijinirii
prin ajutoare de stat, n cazuri bine justificate i ca soluie alternativ temporar, i a
investiiilor menite s alinieze agenii economici la standardele tehnice existente sau
noi. Sprijinirea investiiilor pentru conformarea la standarde existente anuleaz, practic,
aplicarea principiului poluatorul pltete, iar alinierea la standarde noi nu poate fi
susinut, n UE, dect la nivelul ntreprinderilor mici i mijlocii.
n acest ultim caz, totui, atitudinea mai ngduitoare pare justificat i, de fapt, urmeaz
abordarea iniial a Comisiei: n prima versiune a Liniilor directoare, emis n 1994,
erau admise ajutoarele destinate s ajute ntreprinderile s se adapteze la standarde noi
obligatorii, principiul poluatorul pltete devenind integral operaional abia dup
scurgerea unei perioade de tranziie de 7 ani. Poate ar fi fost util s se menioneze explicit
ce nseamn termenul temporar utilizat n Regulamentul Consiliului Concurenei, deci
s fie stabilit o perioad tranzitorie, dar aceast decizie risca s implice o anticipare a
rezultatelor unei negocieri nc n curs (cea privind Capitolul 22 Mediu).
a.3. Ajutoare pentru instruirea angajailor (Regulamentul Comisiei nr.68/2001). Acest
tip de ajutoare orizontale este primul care a fcut obiectul unei reglementri formale a
Comisiei. Acionnd n baza abilitrii Consiliului, Comisia a introdus n acest domeniu i
exceptarea de la obligaia notificrii, cu condiia respectrii condiiilor menionate n
propriul Regulament. Acestea se refer n principal la intensitatea maxim admisibil a
ajutorului (care variaz de la 25% la 90%, n funcie de tipul de instruire, dimensiunea
ntreprinderii, localizarea sa geografic i personalul vizat). Exceptarea de la obligaia
notificrii nu se aplic ajutoarelor individuale care depesc suma de 1 milion EUR. De

82

asemenea, exceptarea de la notificare nu se aplic schemelor de ajutoare de stat care


intesc sectoare specifice.
Regulile comunitare n aceast materie au fost preluate (practic) integral printr-un
Regulament al Consiliului Concurenei publicat n iulie 2002. Cea mai mare diferen
fa de textul comunitar este aceea c nu se aplic excepia de la obligaia notificrii,
condiiile menionate n Regulamentul Comisiei fiind utilizate pentru a determina
admisibilitatea ajutorului. Aceast soluie a Consiliului Concurenei este ns absolut
corect deoarece ar fi fost excesiv s se treac de la neaplicarea nici unui fel de control al
ajutoarelor cu acest scop, direct la un regim de exceptare de la notificare. De altfel, n
Uniunea European, una din explicaiile pe care Regulamentul Comisiei nr.68/2001 le
ofer pentru introducerea exceptrii de la obligaia notificrii este tocmai aceea a
experienei considerabile a Comisiei n aplicarea aplicarea Articolelor 87 i 88 la
ajutorul pentru instruire, experien care evident i lipsete Consiliului Concurenei.
a.4. Ajutoare pentru ocuparea forei de munc (Regulamentul Comisiei nr.2204/ 2002)
Ajutoarele pentru ocuparea forei de munc au fost i ele exceptate de la obligaia
notificrii cu condiia respectrii unor cerine, dintre care cele mai importante se refer la:
intensitatea maxim admisibil a ajutorului; justificarea necesitii ajutorului (e.g.,
existena unei solicitri din partea beneficiarului); generarea de noi locuri de munc i
pstrarea lor pe o perioad de minimum 3 ani. Realizarea de efecte pozitive asupra
ocuprii forei de munc (fie n termeni de noi locuri de munc create, fie prin angajarea
de lucrtori cu dizabiliti) reprezint o condiie esenial pentru ca aceste ajutoare s fie
autorizate, innd seama de faptul c cheltuielile cu fora de munc reprezint o parte
integrant a costurilor normale de exploatare pentru orice ntreprindere, iar ajutoarele
acordate nu trebuie s fie utilizate n simplul scop al reducerii acestor costuri. Sunt
eligibile pentru a primi ajutoare de stat avnd aceast destinaie (cu intensiti diferite)
toate ntreprinderile mici i mijlocii. ntreprinderile mari, n schimb, nu pot primi
asemenea ajutoare dect n cazul n care sunt amplasate n zone care le fac eligibile
pentru ajutoare regionale.
Regulile comunitare n acest domeniu au fost preluate n Romnia mai trziu dect toate
celelalte reguli pentru ajutoarele orizontale, respectiv printr-un Regulament al Consiliului
Concurenei publicat n octombrie 2003. Acest text l repet aproape pn la identitate pe
cel comunitar, cu importanta excepie a nemenionrii posibilitii de a modula
intensitatea ajutorului n funcie de zona n care este amplasat beneficiarul, ceea ce se
explic prin aceea c aceast distincie nu este relevant pentru cazul Romniei, al crei
ntreg teritoriu este suceptibil a face obiectul ajutoarelor regionale.
Mai problematic, din punctul de vedere al oportunitii sale, este preluarea ca atare a
prevederii din Regulamentul Comisiei care scutete de obligaia notificrii orice ajutor
individual care respect condiiile stabilite i nu depete valoarea de 15 milioane EUR
pe o perioad de 3 ani. n absena oricrei experiene anterioare ct de ct semnificative
cu privire la autorizarea de ajutoare de stat cu aceast destinaie, a oricrui precedent de
monitorizare a acordrii unor asemenea ajutoare i n condiiile neacomodrii agenilor
economici cu exigenele unui sistem de notificare i raportare a ajutoarelor, scutirea de

83

obligaia notificrii este neinspirat i complic foarte mult aplicarea corect n practic a
regulilor privind ajutoarele de stat destinate ocuprii forei de munc.
a.4. Ajutoare pentru salvare i restructurare (Linii directoare publicate n Jurnalul
Oficial nr. C 288 din 9 octombrie 1999). Filosofia prevalent a Comisiei Europene este
funciarmente ostil acordrii de ajutoare pentru operare, destinate acoperirii unor costuri
pe care ntreprinderile ele nsele trebuie s le suporte n condiii normale de desfurare a
activitii lor. Ca o excepie de la acest principiu general, Comisia admite c pot exista
cazuri care s justifice acordarea de ajutoare de stat ctre firme aflate n dificultate, fie
din consideraii de ordin social sau regional, fie din nevoia de a pstra o structur
concurenial a pieei (dac ieirea de pe pia a unor firme ar facilita exercitarea unei
dominaii pe pia sau nelegeri anticoncureniale), fie innd seama de nevoile
particulare ale IMM i de avantajele economice mai largi care decurg din existena
acestui sector.
Trebuie ns menionat c atitudinea Comisiei Europene fa de acest tip de ajutoare
devine, cu trecerea timpului, tot mai rezervat. Responsabilul cu politica de concuren n
cadrul Comisiei, Mario Monti, i-a manifestat public scepticismul fa de virtuile
pozitive ale acordrii de ajutoare pentru restructurare ntreprinderilor mari. 68 Cum
actualele reguli emise de Comisie n acest domeniu expir n octombrie 2004, este de
ateptat ca viitoarea versiune a lor s fie mai limitativ.
Liniile directoare detaliaz condiiile care trebuie ndeplinite pentru ca ajutoare pentru
salvare i/sau restructurare (care, n mod inerent, reprezint subvenii de exploatare) s
poat fi autorizate. Cea mai important condiie ine de nerepetabilitatea ajutorului, care
nu poate fi acordat aceluiai beneficiar dect o singur dat (ntr-un interval de 10 ani).
De asemenea, nu sunt eligibile pentru asemenea ajutoare firmele nou nfiinate, incluznd
aici i pe cele constituite cu activele unor ntreprinderi desfiinate.
Comisia European face o distincie ntre ajutoarele pentru salvare i cele pentru
restructurare. Primul tip de ajutor poate fi acordat unei companii pentru a o menine pe
linia de plutire pentru o perioad limitat de timp, dndu-i posibilitatea s descopere
cauzele dificultilor financiare cu care este confruntat i s gseasc o soluie pe termen
lung. Ajutoarele pentru salvare pot consta doar din mprumuturi sau garanii la credite (cu
scadene care nu pot depi 12 luni), iar perioada de acordare a ajutorului este limitat la
6 luni i nu poate fi prelungit dect n mod excepional.
Ajutorul pentru restructurare este menit s permit unei ntreprinderi aflate n curs de
aplicare a unui plan de restructurare care s i restaureze viabilitatea financiar pe termen
lung s se menin n activitate pn cnd aplicarea planului genereaz efectele pozitive
scontate, cu condiia ns ca aceasta s se produc ntr-un interval de timp rezonabil, iar
ajutorul s nu depeasc minimul necesar pentru a permite atingerea acestui scop.
Condiiile ataate acordrii acestui tip de ajutor sunt deosebit de exigente:
68

Mario Monti: New Developments in State Aid Policy, British Chamber of Commerce, December 2003,
p.11

84

- planul de restructurare, care trebuie s se bazeze pe ipoteze realiste, se supune aprobrii


Comisiei;
- evitarea unor distorsiuni nejustificate ale concurenei (n practic, aceasta implic
raionalizarea capacitii de producie, fie n sensul reducerii sale dac n sectorul
respectiv se nregistreaz un exces relativ, fie prin abinerea de la sporiri ale capacitii de
producie existente dac nu exist supracapacitate la nivelul ramurii);
- beneficiarul trebuie s asigure el nsui o parte nsemnat din resursele necesare punerii
n aplicare a planului de restructurare.
Acest tip de ajutoare sunt supuse obligaiei de notificare prealabil acordrii lor, existnd
ns o anumit flexiblitate pentru IMM, n sensul c notificarea unor scheme de ajutor
destinat lor dispenseaz de obligaia notificrii individuale.
ntruct salvarea i restructurarea ntreprinderilor n dificultate reprezint (dup
dezvoltarea regional) raiunea cel mai frecvent invocat pentru acordarea de ajutoare de
stat n Romnia, maniera n care au fost preluate regulile comunitare n materie este
important. Trebuie menionat, n acest sens, c descrierea succint a acestui tip de
ajutoare coninut n Legea nr.143/1999 fcea o serie de precizri utile i conforme logicii
liniilor directoare: acordarea ajutoarelor n contextul unui plan de restructurare care s
asigure pe termen lung viabilitatea ntreprinderii, limitarea strict n timp a ajutoarelor i
reducerea capacitilor de producie n caz de supradimensionare.
n iulie 2002 au fost publicate reguli extinse, adoptate prin Regulament al Consiliului
Concurenei i care preiau cu fidelitate liniile directoare comunitare. ntr-o anumit
privin, aceste reguli sunt chiar mai exigente dect modelul lor, deoarece nu excepteaz
de la obligaia notificrii nici un fel de ajutor individual, chiar dac face parte dintr-o
schem de ajutoare i se adreseaz unei IMM. Pe de alt parte, transpunerea principiilor
comunitare nu a fost posibil n mod corect acolo unde regulile comunitare se refer la
piaa intern unic. Astfel, regulamentul Consililui vorbete de nivelul rii acolo unde
liniile directoare se refer la nivelul Comunitii i al Spaiului Economic European.
Or, o ntreprindere romneasc poate deine o cot de pia important n Romnia, dar
neglijabil la nivel european. n consecin, normele adoptate n Romnia ar risca s
impun condiii mai exigente acordrii acestui tip de ajutoare dect cele pe care le
reclam regulile comunitare. Faptul c, n practic, lucurile stau tocmai invers nu
contrazice aceast aseriune, care se bazeaz pe litera reglementrii.
Probleme mai mari cu cadrul de reglementare risc s apar odat cu modificrile operate
la Regulamentul din iulie 2002 printr-un foarte recent Regulament al Consiliului
Concurenei, publicat n Monitorul Oficial n iunie 2004. 69 Acesta introduce un fel de
clauz de validare ex post potrivit creia Consiliul ar putea autoriza ajutoare de stat
nenotificate. Este clar c o asemenea prevedere slbete mult exigena dispozitivului de
control al ajutoarelor de stat dar, pe de alt parte, trebuie inut seama de realitatea de pe
teren, unde lipsa de disciplin a furnizorilor de ajutoare de stat a constituit regula.
a.5. Ajutoare pentru ntreprinderile mici i mijlocii (Regulametul Comisiei nr.70/2001)
69

Ordinul Consiliului Concurenei nr.128/2004, publicat n Monitorul oficial Nr.521/9.VI.2004

85

Principiul permisibilitii ajutoarelor destinate IMM pleac de la premisa c ajutoarele de


stat, care sunt n general generatoare de distorsiuni ale concurenei, pot s remedieze
unele imperfeciuni ale pieei, cum ar fi, n cazul IMM, accesul lor limitat la capital. De
asemenea, fora economic redus a IMM face improbabil inducerea unor distorsiuni
concureniale majore ca urmare a acordrii de ajutoare de stat. Practica ndelungat a
Comisiei n privina examinrii cazurilor de ajutor de stat acordat IMM, ca i faptul c
cerinele procedurale ale sistemului de control al ajutoarelor de stat au efecte comparativ
mai severe asupra IMM dect asupra altor beneficiari poteniali, au determinat Comisia
European s adopte, n baza Regulamentului de abilitare, un Regulament propriu privind
ajutoarele destinate IMM, care elimin obligaia notificrii ajutoarelor mai mici de 15
milioane EUR sau a celor destinate unor proiecte ale cror costuri eligibile sunt mai mici
de 25 milioane EUR iar intensitatea ajutorului nu depete 50%.
Introducerea acestui Regulament a perturbat ntructva relaiile existente n cadrul
legislaiei comunitare secundare a ajutoarelor de stat. Anterior, ajutoarele destinate IMM
fceau obiectul unor linii directoare care precizau intensitatea admis a ajutorului acordat
IMM, precum i nivelurile suplimentare de ajutor la care au dreptul acele IMM amplasate
n zone eligibile pentru ajutoare regionale. Meninerea acestei structuri a reglementrii ar
fi anulat ns, pentru cele mai multe IMM beneficiare, avantajul exceptrii de la
notificare, ntruct ajutorul acordat lor n baza regulilor privind ajutorul regional ar fi
trebuit notificat n continuare. Din acest motiv, Regulamentul nr.70/2001 reglementeaz
i ajutorul regional destinat IMM, cu excepia ajutorului de operare.
Alte prevederi importante ale regulamentului in de definirea IMM (inclusiv distincia
dintre ntreprinderile mici i cele mijlocii, n funcie de care variaz intensitatea
ajutorului admisibil) i a investiiilor eligibile pentru ajutor (e.g., nu pot fi sprijinite
achiziiile de mijloace i echipamente de transport n sectorul transporturilor).
Din cauza perturbrii create de introducerea excepiei de la notificare, care a impus
abordarea i a unei pri a ajutoarelor regionale n cadrul de reglementare a ajutoarelor
pentru IMM, Consiliul Concurenei a ncercat, ntr-o prim faz (iulie 2002), s combine
cele dou seturi de reguli, ntr-un text consolidat, care nu are corespondent n legislaia
comunitar. Soluia nu s-a dovedit fericit, astfel nct, printr-un Regulament emis n
aprilie 2004, ajutorul de stat pentru IMM a fost reglementat n mod independent. Textul
n cauz preia toate elementele de substan din Regulamentul Comisiei, dar face unele
adaptri n probleme de detaliu:
- conceptul de ntreprindere mijlocie este definit mai limitativ, ca incluznd companii
cu o cifr de afaceri de maximum 8 milioane EUR sau un rezultat anual al bilanului
contabil de maximum 5 milioane EUR (n loc de 40 milioane EUR i, respectiv, 27
milioane EUR, potrivit reglementrilor comunitare);
- pragurile de exceptare de la obligaia notificrii sunt i ele mai mici (ajutor total de 3
milioane EUR sau costuri eligibile de 5 milioane EUR).
Aceste ajustri semnific, strict din punctul de vedere al regulilor (nu necesarmente i din
cel al aplicrii lor!), un control mai exigent al condiiilor de acordare a ajutoarelor de stat

86

ctre IMM dect n UE. Pe de alt parte, trebuie remarcat c introducerea exceptrii de la
notificare (care nu exista n Regulamentul din iulie 2002) este suceptibil s relaxeze
controlul ajutoarelor de stat n acest domeniu. Dincolo de consideraiile de conformitate
strict formal cu acquis-ul, nimic nu justifica aceast opiune. Nu numai c nu avea cum
s existe o experien ctigat n materie de ajutoare de stat pentru IMM dar, potrivit
Raportului Consiliului Concurenei pentru anul 2002 i deciziilor publicate pe site-ul
Consililului n 2003 i 2004, nu exist nici un caz de ajutor individual destinat unei IMM
i justificat ca atare, ceea ce ridic n mod natural ntrebarea la ce servete o asemenea
simplificare a regulilor.

b. Ajutoarele regionale
Ajutoarele regionale ocup un loc important n rndul ajutoarelor care pot fi autorizate n
UE, ele fcnd obiectul a dou din cele cinci excepii de la principiul incompatibilitii
ajutoarelor de stat care sunt prevzute explicit de articolul 87:3 al Tratatului. Condiiile de
autorizare a ajutoarelor regionale sunt stabilite, n cea mai mare parte a lor, prin Linii
directoare emise de Comisia European n 1998 (Jurnalul Oficial C 74 din 10 martie
1998) i amendate n 2000 (Jurnalul Oficial C 258 din 9 septembrie 2000). Fac obiectul
unor reglementri diferite ajutoarele regionale, cu excepia celor de operare, care sunt
destinate IMM (crora li se aplic Regulamentul nr.70/2001, examinat mai sus) i
ajutoarele de stat regionale acordate pentru proiectele mari de investiii, care sunt
reglementate separat, printr-un aa-numit Cadru multisectorial.
Autorizarea ajutoarelor regionale se bazeaz, n principal, pe dou teste de eligibilitate:
cel geografic i, respectiv, cel al intensitii. Testul geografic urmrete s determine dac
regiunea unde este situat beneficiarul potenial al ajutorului de stat se ncadreaz n
condiiile stipulate la punctele (a) i (c) ale articolului mai sus citat. Punctul (a) se refer
la situaia regiunii date n raport cu situaia pe ansamblul Comunitii, pe cnd punctul (c)
are n vedere situaia unei regiuni n comparaie cu restul rii creia i aparine. Criteriul
de eligibilitate care trebuie satisfcut n cazul (a) este ca regiunea respectiv s aib un
PIB/locuitor mai mic sau egal cu 75% din media comunitar. 70 n cazul (c), PIB/locuitor
al regiunii trebuie s fie cu cel puin 15% mai mic dect media naional, sau omajul
structural s fie cu minimum 10% mai mare dect media naional.

70

O distincie suplimentar se face, apoi, ntre regiunile cu un PIB/locuitor mai mic de 60% din media UE
i cele al cror PIB/locuitor depete acest nivel.

87

Testul intensitii ajutorului acordat se aplic diferit, n funcie de cazul avut n vedere. n
regiunile cele mai dezavantajate (aa-numitele regiuni a), intensitatea ajutorului nu
poate depi 50% echivalent subvenie net (sau 65% n cazul regiunilor periferice), pe
cnd n aa-numitele regiuni c aceast intensitate nu trebuie s depeasc 30%, iar cel
mai adesea trebuie s fie de maximum 20%.

n principiu, nu pot fi autorizate dect ajutoare destinate susinerii unei investiii iniiale
n capital fix sau crerii de locuri de munc. Ca regul general, ajutoarele de operare,
care sunt menite s permit continuarea unor activiti altminteri nerentabile sau
necompetitive, prin reducerea cheltuielilor curente ale unei firme, nu pot fi autorizate nici
n contextul ajutoarelor regionale. Doar n mod cu totul excepional, i cu condiia ca ele
s fie temporare i degresive, ajutoarele regionale de operare pot fi admise, dar exclusiv
n cazul zonelor cele mai dezavantajate (regiuni a). De asemenea, nu pot fi autorizate
sub acoperirea de ajutoare regionale acele ajutoare destinate sectoarelor agricol, piscicol
i minier (extracia crbunelui), iar n sectoarele sensibile, unde exist reguli speciale de
autorizare a ajutoarelor de stat, ajutoarele regionale se supun condiiilor (mai exigente)
prevzute de reglementrile respective.
Dup o tentativ nereuit de combinare ntr-un singur regulament a ajutoarelor regionale
cu cele destinate IMM, Consiliul Concurenei a emis recent (aprilie 2004), o nou
versiune, dedicat, a Regulamentului privind ajutorul de stat regional. Acesta preia n
mod corect regulile comunitare relevante, chiar dac putem remarca dou mici scpri,
uor corectabile de altfel.71 Regulamentul Consiliului Concurenei nu preia ns i regulile
de modulare a intensitii ajutorului regional, care sunt inutile de vreme ce ntregul
teritoriu naional satisface criteriile de desemnare a sa drept regiune a, care beneficiaz
de o intensitate de 50% echivalent subvenie net, la care se pot aduga, pentru IMM, alte
15 puncte procentuale. n aceste condiii ns, devine redundant meninerea prevederii
aflate n Regulamentul Comisiei referitor la ajutorul de stat pentru IMM potrivit creia
intensitatea net a ajutorului regional pentru IMM nu poate depi 75%: aceast
prevedere nu poate fi relevant dect pentru zonele periferice din Uninuea European,
unde intensitatea net permis a ajutorului regional poate atinge 65% i unde cumularea
cu plafonul suplimentar acordat IMM risc s depeasc intensitatea net de 75%.
O reglementare special, dedicat ajutoarelor regionale pentru investiiile de mari
dimensiuni, exist ncepnd cu 1998 sub numele de cadru multisectorial. Actuala sa
versiune dateaz din 2002 (Jurnalul Oficial C 70 din 19 martie 2002) i a intrat n vigoare

71

n primul rnd, surprinde absena unei precizri explicite n textul romnesc a faptului c ajutoarele de
operare destinate promovrii exportului sunt cu desvrire interzise. n al doilea rnd, definirea intensitii
maxime a ajutorului este exprimat eronat, probabil dintr-o greeal de traducere, ca pondere din
echivalentul subveniei nete, nu ca procent de subvenie net.

88

n 2004, pentru o perioad de 6 ani. Aplicarea unor reguli diferite pentru proiectele mari
de investiii a fost justificat prin trei mari consideraii:
- investiiile mari au un mai mare potenial de distorsionare a concurenei;
- investiiile mari risc n mai mic msur s fie afectate de handicapuri care decurg
din relativa subdezvoltare a regiunii72;
- investiiile mari sunt mai mobile i, de aceea, mai susceptibile s genereze concuren
ntre statele gazd pentru atragerea lor, cu corolarul amorsrii unei spirale a
promisiunilor de faciliti fiscale.
n esen, cadrul multisectorial opereaz o reducere a intensitilor permise ale
ajutoarelor, pe msura creterii valorii investiiei, astfel nct - pentru partea de investiie
care depete valoarea de 100 milioane EUR - intensitatea admis este de doar 34% din
plafonul maxim admis potrivit regulilor comune aplicabile ajutoarelor regionale. Sistemul
de modulare este ceva mai complicat, fiind pe de alte parte prevzut posibilitatea sporirii
intensitii admise dac proiectul respectiv beneficiaz de cofinanare din fondurile
structurale comunitare.
n actuala sa versiune, cadrul multisectorial pentru investiiile mari se va aplica, dup o
perioad de tranziie, i sectoarelor industriale sensibile. Pentru automobile, cadrul se
aplic de la intrarea sa n vigoare dar, pn la sfritul anului 2006, intensitatea maxim
permis este de numai 30% din plafonul regional normal. Fibrele sintetice vor fi acoperite
de aceste reguli ncepnd cu 2007, n vreme ce susinerea investiiilor mari n domeniul
siderurgic i al construciilor navale rmne interzis. Sunt, de asemenea, interzise
ajutoarele acordate unui beneficiar care deine (sau poate ajunge s dein) o cot de 25%
din piaa produsului respectiv sau unui proiect care creeaz o capacitate de producie mai
mare de 5% din pia.
Consiliul Concurenei a preluat regulile privind ajutoarele regionale pentru proiectele
mari de investiii ntr-un mod original. n martie 2003 au fost emise dou regulamente
referitoare la acest domeniu. Unul din ele reprezint preluarea cadrului multisectorial
din 1998, care era nc n vigoare n 2003, iar cellalt - n legtur cu care se precizeaz
aplicabilitatea sa ncepnd de la 1 ianuarie 2004 - preia cadrul multisectorial nou. n
ambele cazuri, armonizarea cu textele de referin este practic complet. O problem de
interpretare poate s apar ns din cauza unei ambiguiti. Prevederea din cadrul
multisectorial referitoare la neacceptarea de ajutoare pentru proiecte de investiii care
depesc anumite dimensiuni din punctul de vedere al cotei de pia nu specific explicit
dimensiunea acestei piee, deoaorece coninutul su ca i nivelul la care este emis
indic precis c este vorba de piaa comunitar. Absena unei precizri n acest sens n
regulamentul romnesc poate duce, innd seama de competenele de reglementare ale
Consiliului Concurenei, la interpretarea c este vorba doar de piaa romneasc, n care
caz aria potenial de proiecte beneficiare s-ar ngusta dramatic.

72

O investiie mare presupune de regul economii de scal care compenseaz costurile suplimentare
rezultnd din amplasarea ntr-o zon dezavantajat. Silvia Cavallo, Klaus-Otto Junginger-Dittel: The
Multisectoral Framework 2002: new rules on regional aid to large investment projects , Competition
Policy Newsletter, nr.1, spring 2004, p.78

89

O mare parte din regulile comunitare care privesc ajutorul regional se refer la aspecte
precum harta regiunilor eligibile pentru ajutor regional, coerena dintre acoperirea
geografic a ajutoarelor acordate din surse naionale i repartizarea fondurilor structurale
comunitare, ponderea populaiei din fiecare stat membru care locuiete n zone eligibile
pentru acordarea de ajutoare regionale etc.
Preluarea acestor elemente de reglementare n Romnia ar fi n mare msur lipsit de
obiect i oricum irelevant pentru o ar al crei ntreg teritoriu este eligibil pentru
acordarea de ajutoare regionale la, practic, intensitatea cea mai mare admisibil, i unde
aceast situaie nu are vreo perspectiv de schimbare pn n momentul aderrii, cnd
regulile naionale vor nceta s existe.
II.3. Punerea n aplicare a regulilor referitoare la acordarea ajutoarelor de stat
Acesta este domeniul n care, la toate statele candidate la aderare, s-au constatat cele
mai multe carene, att din punctul de vedere al transparenei, ct i din cel al
eficacitii aciunii organismelor naionale de control.
Acordarea ajutoarelor de stat prin acte cu putere de lege.
Principalul impediment n calea aplicrii corespunztoare a disciplinelor ajutoarelor
de stat n Romnia l-a constituit acordarea sistematic de ajutoare de stat prin acte
normative cu putere de lege care, fiind ulterioare Legii ajutorului de stat, prevaleaz
asupra dispoziiilor acesteia. Or, potrivit practicii comunitare, un ajutor de stat este
considerat a fi fost acordat nu doar n momentul n care el a fost efectiv primit de
beneficiar ci i atunci cnd au fost conferite puteri care dau posibilitatea acordrii
ajutorului fr formaliti suplimentare. Din acest punct de vedere, n anumite cazuri
chiar i doar emiterea de acte normative care prevd acordarea de ajutoare de stat
trebuie privit ca ajutor de stat.
Noul text al legii privind ajutorul de stat conine unele prevederi menite s reduc
incidena cazurilor amintite mai sus. n atari situaii, Consiliul Concurenei este
mputernicit s sesizeze autoritatea emitent, care trebuie s ia o decizie, n termen de 10
zile, cu privire la suspendarea actului normativ respectiv. Nu este ns prevzut explicit
situaia n care autoritatea respectiv refuz s accepte punctul de vedere al Consiliului,
cu att mai mult cu ct n teorie cel puin cel mai frecvent va fi vorba de forul
legislativ. n consecin, problema aplicrii unui control eficient al acordrii ajutoarelor
de stat nu poate fi limitat la garanii legale n acest sens, care nu pot fi date, deoarece nu
se pot impune restricii activitii de legiferare, ci are o dimensiune politic inevitabil:
dorina de a manifesta reinere n utilizarea prerogativelor de legiferare. Un element de
incontestabil progres fcut n ultima perioad ine de prevederea explicit, n ordonanele
guvernamentale care conin dispoziii viznd acordarea unor ajutoare de stat, a
obligativitii ca acestea s fie compatibile cu regulile dedicate lor. Rmne ns de vzut
dac i Parlamentul va recurge n mod sistematic la aceast practic.
Transparena.

90

Urmrirea modului n care se aplic legislaia referitoare la ajutoarele de stat este mult
handicapat de informaiile lacunare care sunt fcute disponibile public. Pn la nceputul
anului 2004, nu a existat preocuparea de a informa n mod sistematic asupra deciziilor
Consiliului Concurenei n acest domeniu, astfel nct singura surs de date o constituie
rapoartele anuale ale acestei instituii, care apar ns cu un anumit decalaj de timp fa de
perioada la care se refer. Pe baza informaiilor furnizate de aceste documente, putem
constata apariia unei activiti cu un anume grad de rigoare i exhaustivitate n investigarea
ajutoarelor de stat acordate abia cu ncepere din anul 2002. Primii doi ani de existen a
Legii privind ajutorul de stat (2000 i 2001) sunt reflectai doar prin decizii sporadice, n
vreme ce cu privire la operaiuni de mare anvergur lipsesc orice indicaii care s ateste
examinarea lor de ctre Consiliul Concurenei. Strict cu titlu de exemplu, i preciznd c
lista acestor cazuri este mai larg, se pot meniona:
- n 2000: OUG nr.205/2000, care permitea conversia n aciuni a creanelor bugetare i
n baza creia PETROM i-a anulat practic o datorie de circa 50 de milioane de dolari;
- n 2001: restructurrile de datorii bugetare ale CSR, decis prin OUG, ca i ale altor 5
ntreprinderi, decise prin HG73; OUG nr.62/2001 privind conversia n aciuni a
creanelor statului (cu o valoare total de circa 1,3 miliarde dolari) asupra unui numr
de 28 de societi, ntre care Nuclearelectrica, Oltchim i Romarm.
nc i mai important, tot din aceast perioad dateaz cteva reglementri fiscale prin
care s-au instituit scheme de ajutor de stat incompatibile cu acquis-ul:
- Legea nr.134/2000 privind parcurile industriale, coninnd o lung list de faciliti
fiscale, culminnd cu scutiri de TVA i de la plata impozitului pe profitul reinvestit;
- OUG nr.297/2000, prin care se reinstituiau reducerile de impozit pe profit acordate
IMM;
- Legea nr.332/2001 privind investiiile cu impact semnificativ n economie, prin care
anumite stimulente, inaccesibile tuturor contribuabililor corporativi, erau acordate
acelor ntreprinderi care realizau investiii mai mari de 1 milion de dolari.
Practic, ntr-un interval de numai 12 luni (iulie 2000 - iulie 2001), scurse dup nceperea
negocierilor de aderare, au fost introduse trei scheme de ajutor de stat incompatibile, la a
cror adaptare cu exigenele acquis-ului s-a pornit din nou abia n vara anului 2002,
procesul fiind nc n curs de desfurare. Avnd n vedere rangul actelor normative prin
care aceste msuri au fost introduse, apare vdit c posibilitile Consiliului Concurenei
de a-i exercita funcia de control al acordrii ajutoarelor de stat au fost, practic, anulate.
Remarcabil este ns faptul c, i din punct de vedere strict economic, o asemenea
abordare, prin care nti se instituie faciliti, care suscit anumite ateptri din partea
operatorilor economici, doar pentru a fi retrase ulterior, las foarte mult de dorit.
Chiar i n 2002, cnd activitatea de control a Consiliului Concurenei s-a intensificat
considerabil, exist cazuri foarte importante de ajutoare de stat cu privire la care nu am
putut gsi - dup examinarea informaiilor detaliate furnizate de Raportul anual al
Consiliului Concurenei editat n 2003 - decizii de autorizare. Exemple n acest sens:

73

Este vorba de: UPETROM Ploieti, Gavazzi Steel, CET Govora, Hidromecanica Braov, RAAN
Drobeta-Turnu Severin

91

Legea nr.137/2002 privind accelerarea privatizrii, care prevede posibilitatea aplicrii


unei ntregi colecii de msuri pentru reducerea datoriilor ctre bugetul consolidat i
ctre furnizorii de utiliti ale ntreprinderilor privatizabile, msuri care au un
indubitabil caracter de ajutor de stat;
restructurarea unor datorii bugetare de circa 125 milioane EUR ale RAFO printr-o
conversie n aciuni, urmat de vnzarea aciunilor rezultate la un pre implicnd un
discont de 90%;
conversia n aciuni ale unor datorii ale TAROM ctre dou autoriti de reglementare.

Toate exemplele date servesc scopuri pur ilustrative i nu indic vreo prezumie c
ajutoarele de stat implicate ar fi fost interzise dac autoritatea competent ar fi deschis
investigaii cu privire la ele. Problema pe care ele o ilustreaz ns este c sita Consiliului
nu cerne nc suficient de mrunt, astfel nct operaiuni foarte importante nu ajung s fie
examinate.
Legea nr.603/2003 a introdus prevederi care preau destinate s asigure o cretere
considerabil a transparenei activtii de control al acordrii ajutoarelor de stat. S-a
introdus, astfel, obligaia Consiliului Concurenei de a asigura publicarea deciziilor luate n
aplicarea legii. Pe aceast baz, deciziile n materie de ajutor de stat ale Consiliului au
nceput s fie introduse sistematic pe pagina de Internet a instituiei. Din pcate ns,
detaliile cu privire la coninutul operaiunilor la care se refer sunt cvasi-inexistente, astfel
nct nu se poate depista sistematic nici mcar n ce const ajutorul de stat respectiv. Cu att
mai puin este posibil s se obin o imagine a msurii n care ajutorul acordat este
susceptibil a satisface obiectivul care i se atribuie, ca i condiiile pe care legislaia
secundar le cere ndeplinite. Pentru a da un singur exemplu, exist 15 decizii favorabile
pentru ajutoare destinate restructurrii a tot attea ntreprinderi, dar nu exist nici mcar o
meniune referitoare la contraprestaia acestor ntreprinderi. Este de neconceput ca aceast
discreie s fie justificat prin prevederile din lege referitoare la asigurarea proteciei
informaiilor secret de stat sau a informaiilor secret de serviciu. Date mult mai detaliate
privind situaia ntreprinderilor implicate i a pieei pe care opereaz sunt publicate
sistematic de Consiliu n cazul autorizrii operaiunilor de concentrare economic. Or, ar fi
absurd ca operaiuni implicnd exclusiv entiti private s fie tratate mai puin confidenial
dect cele implicnd resurse ale statului. Ct privete utilizarea sintagmei secrete de stat
n cuprinsul Legii ajutorului de stat, ea este vdit disproporionat i lipsit de obiect: nu se
poate concepe, n mod raional, o situaie n care un operator care acioneaz pe o pia
deschis concurenei s poat beneficia de un avantaj fa de concurenii si derivat dintr-o
susinere a crei natur nu poate fi dezvluit pentru c este secret de stat.
Aplicarea criteriului investitorului ntr-o economie de pia.
Examinarea operaiunilor n care statul intervine direct pe pia sub diferite ipostaze ale
investitorului ntr-o economie de pia (MEIP) scoate, de asemenea, n eviden
numeroase cazuri n care caracterul de ajutor de stat al tranzaciei este indubitabil, fr
ns ca s existe indicii c ea a fcut obiectul examinrii (i, eventual, autorizrii)
Consiliului Concurenei.

92

Practica cea mai vulnerabil din punctul de vedere al criteriului MEIP este, din
pcate, i cea mai rspndit n Romnia: conversia n aciuni a creanelor statului,
dar i - tot mai frecvent n ultimii doi ani - ale unor companii furnizoare de utiliti
publice aflate sub controlul direct al statului. Inaugurarea s-a fcut prin OUG
nr.205/noiembrie 2000, care facea posibil acest exerciiu la simpla dorin a debitorilor
i care - din cauza acestei sfere imense de cuprindere - a fost suspendat dup numai
trei luni de la emitere. De prevederile sale au reuit ns s beneficieze unele
ntreprinderi foarte mari, cazul cel mai semnificativ fiind cel, deja amintit, al
PETROM. n urmtorii doi ani, exerciii similare au fost ntreprinse doar n cazuri
punctuale:
- n 2001: SIDEX Galai (OUG nr.119/2001), RAFO Oneti (OUG nr.177/2001); CS
Reia (OUG nr.172/2001); TAROM (OUG nr.173/2001);
- n 2002: SIDEX Galai (OG nr.66/2002), SN Constana (OG nr.72/2002).
ncepnd din 2003, aceast form de ajutor de stat a proliferat, fiind utilizat curent n
cadrul tranzaciilor de privatizare:
- n baza OUG nr.8/2003, au fost emise trei Hotrri ale Guvernului (nr.241/2003,
nr.1249/2003 i nr.592/2004) care prevedeau conversia n aciuni a creanelor
deinute de diferii furnizori de utiliti asupra a 17 societi comerciale;
- prin acte normative dedicate (OUG), s-a prevzut conversia n aciuni a creanelor
furnizorilor de utiliti asupra unor mari societi n curs de privatizare:
TRACTORUL Braov, ROMAN Braov, SIDERURGICA Hunedoara, TEPRO Iai
ARO Cmpulung i CS Reia;
- creane ale statului au fost convertite n aciuni, tot prin Ordonane de Urgen,
pentru alte societi: OLTCHIM Rmnicu Vlcea, FORTUS Iai, UCM Reia,
RODIPET Bucureti, COS Trgovite, ISCT.
Exceptnd cele patru ntreprinderi siderurgice implicate (CSR, SIDERURGICA,
COST i ISCT), pentru nici unul din celelalte 25 de cazuri nu exist indicii c
operaiunile respective ar fi fcut obiectul unei examinri a Consiliului Concurenei.
Or, afar de cazul n care era aplicabil regula de minimis (ceea ce este extrem de
improbabil), opinia Consiliului Concurenei ar fi fost necesar, deoarece caracterul de
ajutor de stat al acestor operaiuni este incontestabil. n primul rnd, deoarece
conversia implic o reducere a gradului de preferin a creanei deinute de creditor.
Apoi, n cazul creanelor furnizorilor de utiliti, acetia sunt obligai s i vnd
aciunile dobndite n schimb la acelai pre ca i aciunile vndute de stat, rezultnd
valori obinute de cteva ori mai mici dect valoarea nominal a creanelor. Din acest
motiv, n majoritatea acestor cazuri, Guvernul a decis ulterior acoperirea diferenelor
negative astfel generate n bilanul societilor furnizoare de utliti prin alocaii
nerambursabile provenite din ncasrile din privatizare.
n cazul conversiei creanelor statului, mai apare i un alt fenomen: randamentul
puternic descresctor al acestor operaiuni. ntr-adevr, n practic toate cazurile n
care s-au operat asemenea conversii, statul era deja acionarul larg majoritar al
societii respective. Ca atare, majorrile ulterioare de capital social se concretizeaz

93

n ctiguri extrem de mici de cote procentuale la capitalul social al companiilor


respective, n raport cu valoarea nominal a creanelor avute.74
De asemenea, statul a intervenit n calitate de mprumuttor n cteva operaiuni foarte
importante:
Acordarea de ctre APAPS, n baza OUG nr.8/2003, de mprumuturi unor societi
din propriul portofoliu pentru a le permite s i plteasc facturile la utiliti. Au
beneficiat de acest regim 11 societi comerciale, suma total ridicndu-se la peste 21
milioane EUR. De vreme ce erau acordate unor societi incapabile s i plteasc
propriul consum de utiliti, indicnd astfel o situaie financiar extrem de precar,
simpla acordare a acestor mprumuturi era o operaiune de la care un investitor prudent
s-ar fi abinut. De asemenea, dobnda la aceste mprumuturi era stabilit la nivelul
BUBOR, deci mai bun dect dobnda obtenabil pe pia de clieni nebancari. Ambele
asemenea caracteristici stabilesc cu certitudine caracterul de ajutor de stat al msurii n
discuie. n ce privete autorizarea ei, trebuie remarcat caracterul vdit de ajutor de
funcionare al acestor operaiuni, ceea ce reduce probabilitatea autorizrii lor n cazul n
care ar fi fost examinate.
Acordarea de ctre Trezorerie, n baza HG nr.341/2004, a unui mprumut n valoare de
circa 165 milioane EUR ctre SN Termoelectrica, cu scopul de a i permite refinanarea
unei emisiuni de obligaiuni emise n aprilie 2001, cu sprijinul unei garanii suverane,
trebuie privit ca un ajutor de stat. Practica Comisiei Europene este absolut elocvent n
acest sens: acordarea unui mprumut cu scopul de a preveni executarea unei garanii
acordate anterior ceea ce, apparent, protejeaz resursele statului, constituind aadar o
decizie raional din punct de vedere economic pentru stat reprezint totui un ajutor de
stat.75 Nici cu privire la aceast tranzacie nu exist indicii referitoare la eventuala sa
examinare i autorizare de ctre Consiliu.
O problem i mai delicat o ridic prezena statului, ca i a unor companii aflate
indubitabil sub controlul statului, n calitate de creditor. Aceast problem este cu att
mai delicat cu ct jurisprudena Curii Europene statueaz, aa dup cum s-a mai artat,
c i simpla acceptare a acumulrii de datorii poate constitui ajutor de stat. Or, datele
fcute public n ultimul an de ctre Ministerul Finanelor Publice relev existena a sute
de ntreprinderi care acumuleaz sistematic mari datorii fa de diferitele componente ale
bugetului public consolidat (bugetul de stat, asigurri sociale de stat, asigurarea de omaj,
asigurri de sntate). Concret, datele oficiale indic obligaii de plat restante fa de
bugetul public consolidat n valoare de circa 3,4 miliarde EUR (136151 miliarde de lei) la
data de 31 martie 2004. Tendina pare i ea ascendent: creanele scadente i nencasate
ale bugetului de stat se ridicau la 97000 miliarde lei la finele anului 2003, fa de
numai 69000 miliarde lei cu un an nainte. Datele ilustrnd evoluia n timp a
74

De exemplu, o participaie iniial de 95% majorat prin conversia unei creane de valoare nominal
egal cu valoarea nominal a aciunilor iniial deinute ofer un ctig de cot de capital social deinut de
2,5 puncte procentuale. Cu alte cuvinte, deintorul unei creane aproape egale cu capitalul social al unei
ntreprinderi renun la ea pentru a obine 2,5% din acest capital social. Este vdit c nici un investitor
normal nu poate contempla o asemenea posibilitate.
75
Ben Slocock: The Market Economy Investor Principle, Competition Policy Newsletter, no.2/ June 2002,
p.26

94

fenomenului nu sunt ns foarte fiabile din cauza problemelor de comparabilitate pe care


le genereaz tergerile periodice de datorii: de pild, n baza OUG nr.40/2002, ntre
aprilie 2002 i septembrie 2003 au fost acordate nlesniri la plat pentru suma de 31920
miliarde lei, care ar trebui s fie adugat (mcar parial) soldului creanelor bugetare
restante.
O situaie similar se regsete la societile publice furnizoare de utiliti: creane
nencasate de ordinul sutelor de milioane de EUR i societi debitoare care, n mod
sistematic, nu i achit obligaiile de plat.
Operaiunile relativ frecvente prin care se acord garanii suverane unor diferii
operatori economici au i ele vdite caracteristici ale ajutoarelor de stat. ncepnd cu anul
2000, au fost acordate garanii, prin Hotrri ale Guvernului dedicate, unui numr de 17
societi comerciale, n valoare total de peste 1,8 miliarde dolari. n unele cazuri,
garaniile au servit procurrii unor elemente de infrastructur aparinnd statului, ceea ce
elimin posibilitatea existenei unui ajutor de stat, dar n cele mai multe cazuri a fost
vorba de operaiuni comerciale.
Fiind vorba, cel mai frecvent, de acoperirea integral a mprumuturilor care urmau s fie
contractate, caracterul de ajutor de stat al operaiunilor este prezumat. Majoritatea
covritoare a sumelor garantate au fost destinat sprijinirii mprumuturilor contractate de
furnizorii de utiliti (electricitate, gaze naturale, transport feroviar), iar dac inem seama
de faptul c situaia financiar fragilizat a acestor utiliti reclama intervenia
autoritilor, fr de care obinerea mprumuturilor n condiii normale de pia nu ar fi
fost posibil, avem un alt motiv puternic pentru a conchide c atari practici reprezint
ajutoare de stat.
Mai mult dect att, garaniile acordate de stat ajung s fie, n mod sistematic (i cu
extrem de rare excepii), executate. Pentru a da un singur exemplu, nici unul din creditele,
n valoare de mai multe sute de milioane de dolari, obinute de TAROM cu ajutorul
garaniei statului nu a fost rambursat de aceast companie. Or, n asemenea condiii, este
vdit c beneficiarii garaniilor nu ar fi capabili s le obin singuri de pe pia.
Garaniile acordate sistematic furnizorilor de utiliti publice (Termoelectrica, Distrigaz)
pot fi, eventual, considerate a nu constitui ajutor de stat, prin invocarea obligaiei de
serviciu public care incumb acestor companii. Dac ns aceasta este justificarea pentru
a elimina caracterul de ajutor de stat al garaniilor primite, ar trebui examinat din
perspectiva regulilor ajutorului de stat furnizarea de ctre aceste ntreprinderi de utiliti
ctre clieni ru platnici, care este la originea problemelor de lichiditate pe care garaniile
suverane sunt chemate s le depeasc. Or, nu exist indicii c asemenea investigaii ar
fi avut loc.
Mai trebuie menionat i faptul c, n cadrul UE, s-a cristalizat mai ales pe cale
jurisprudenial teza c ajutor de stat sub forma garaniilor exist i n cazul acelor
ntreprinderi al cror statut prevede existena unei garanii explicite a statului sau

95

acoperirea automat a pierderilor de ctre stat.76 Din aceast perspectiv, garania


explicit i nelimitat a statului pentru depunerile populaiei la CEC constituie n mod
incontestabil un ajutor de stat, chiar dac este vorba de unul existent, formal exclus de
sub imperiul prerogativelor de autorizare ale Consiliului Concurenei. Reticena
pronunat manifestat fa de regularizarea situaiei CEC, de care nu este strin
insistena conducerii bncii de a pstra statu quo-ul, risc s aduc surprize neplcute n
contextul privatizrii acestei instituii, dat fiind c existena garaniei respective (acordat
gratuit) i a corelativului su (neplata vreunei contribuii ctre Fondul de Garantare a
Depozitelor din sistemul bancar) pot fi considerate ajutoare de stat care avantajeaz noul
proprietar, de unde posibilitatea de influenare decisiv a condiiilor tranzaciei. Cu totul
altfel s-ar fi pus problema dac aceast anomalie ar fi fost abordat i soluionat din
momentul n care incompatiblitatea sa cu buna practic internaional, ca i
inevitabilitatea abandonrii sale, au fost bine stabilite, adic n urm cu circa 6-7 ani!
Acordarea de ajutoare interzise.
Analiza ajutoarelor de stat acordate n Romnia scoate n eviden i o frecven
deosebit a cazurilor n care se recurge la ajutoare interzise. Cea mai flagrant situaie
de acest fel, remediat complet abia de la nceputul acestui an, se refer la instituirea,
n baza OUG nr.217/1999, ncepnd de la 1 ianuarie 2000, a unui ajutor fiscal direct
legat de performana la export, respectiv cota redus de impozit pe profit aferent
veniturilor din export. Aceast msur se afla n incontestabil opoziie nu doar cu
acquis-ul comunitar relevant, ci i cu obligaii contractuale explicite ale Romniei, n
vigoare n acel moment. Ca o suprem ironie, aceast msur cea mai grav din
punctul de vedere al ignorrii angajamentelor internaionale ale Romniei n materia
ajutoarelor de stat a intrat n vigoare n aceeai zi cu Legea privind ajutorul de stat.
Este adevrat ns, aa cum am artat anterior, c legea a fost prost ntocmit n acest
punct, stipulnd doar posibilitatea interzicerii ajutoarelor condiionate de
performana la export, i nu interzicerea lor fr drept de apel.
O alt situaie care pare s implice, n mod sistematic, acordarea de ajutoare interzise se
refer la faciliti fiscale, ca i la tergerile sau reducerile de datorii bugetare pentru
societi comerciale individuale, justificate ca ajutoare pentru dezvoltare regional. Cum
aceste datorii provin din neplata sistematic a obligaiilor bugetare (deci, evitarea unor
cheltuieli care incumb ntreprinderilor n condiii normale de desfurare a afacerilor),
anularea lor trebuie privit ca ajutor de funcionare (operare). Aceeai caracterizare se
impune i pentru multe din facilitile fiscale acordate. Or, potrivit regulilor de acordare a
ajutoarelor regionale, ajutorul de operare este, n mod normal, prohibit. El poate fi
acordat doar n circumstane excepionale. Dac analizm ns pentru cazurile la care
informaia disponibil public ne-a permis acest lucru forma mbrcat de ajutoarele
regionale autorizate de Consiliul Concurenei n 2002 i prima jumtate a lui 2004,
constatm c, n majoritatea cazurilor (36 din 46, adic 78%), ajutorul acordat are
caracteristicile unui ajutor de operare. Cu alte cuvinte, excepia tinde s se transforme n
regul.
Ajutoare compatibile.
76

European Commission, XXIXth Report on Competition Policy 1999, SEC(2000) 720 final, p.71

96

n ceea ce privete ajutoarele care pot fi considerate compatibile, constatm pe baza


examinrii deciziilor emise de Consiliul Concurenei n 2002 i prima parte a lui 2004
prevalena absolut a dou tipuri de ajutoare: cele pentru (salvare-)restructurare i cele
regionale. Din 81 de decizii de autorizare emise n care se specific obiectivul ajutorului
de stat, 46 se refer la ajutoare regionale, iar alte 24 la ajutoare pentru restructurare.
Ajutoarele pentru restructurare reprezint aadar forma larg precumpnitoare de
ajutoare orizontale acordate n Romnia, ceea ce face ca problema compatibilitii
acordrii lor cu regulile comunitare s fie deosebit de important. n primul rnd,
trebuie menionat c, n legtur cu multe din aceste ajutoare, respectarea principiului
acordrii o dat pentru totdeauna nu pare s satisfac dect litera regulilor, nu i
spiritul lor. Foarte multe ntreprinderi beneficiare de ajutoare notificate ca fiind de
restructurare sunt, de fapt, vechi clieni ai ajutoarelor de stat, ncepnd cu
finanrile directe efectuate de FPS n perioada 1993-97 pentru circa 2000 de
ntreprinderi din portofoliul su, cu sume totale echivalnd cu cel puin 0,7% din PIB,
continund cu finanrile din Fondul special de dezvoltare aflat la dispoziia
Guvernului constituit din ncasrile din privatizare, n 1997-98, iar apoi cu
operaiunile echivalente unor transferuri de la FPS ctre patru gigani
(agro)industriali n 1999: SIDEX, TRACTORUL, ROMAN i COMTIM. n aceste
condiii, ajutoare pentru restructurare acordate acestor ntreprinderi dup 2000 pot
fi considerate nerepetabile doar graie ficiunii c ceea ce s-a ntmplat anterior nu
conteaz, chiar dac adesea ele ilustreaz un sindrom de neviabilitate patent a
ntreprinderii n cauz.
n al doilea rnd, regulile cer o contribuie semnificativ din partea ntreprinderii
nsei la suportarea costurilor pe care le presupune punerea n aplicare a planului de
restructurare (a crui existen i realism iari nu poate fi o certitudine n toate
cazurile). Or, ntreprinderi care necesit ca APAPS s le plteasc facturile la utiliti,
iar bugetul asigurrilor de omaj s finaneze generoase pli compensatorii acordate
muncitorilor disponibilizai (inclusiv, n anumite cazuri, pentru a acoperi obligaii ale
angajatorilor potrivit contractelor colective de munc), nu pot fi considerate ca
ndeplinind aceast condiie.
Aplicarea lax a regulilor de acordare a ajutoarelor pentru restructurare risc s
perpetueze reflexul de dependen din partea beneficiarilor, simultan cu uriaa problem
de hazard moral concretizat n convingerea dobndit de ali poteniali beneficiari c
sunt ndreptii la avantaje similare.
n ceea ce privete ajutoarele regionale, existena unor reguli compatibile cu acquis-ul nu
garanteaz raionalitatea acordrii lor. Aceasta ntruct problema disparitilor regionale
se pune la dou niveluri: cel comunitar i, respectiv, cel naional. n mod logic, avnd n
vedere i faptul c exist fonduri comunitare (inclusiv, chiar dac la niveluri mai mici, n
faza de pre-aderare) pentru corectarea decalajelor internaionale intra-comunitare,
ajutoarele regionale din surse naionale ar trebui s se concentreze asupra regiunilor cele
mai srace din Romnia.

97

Dac ns verificm aceast ipotez la nivelul anilor 2002 i 2004 pn n prezent


(singurii pentru care am avut date complete referitoare la deciziile n materie de ajutoare
de stat individuale emise de Consiliul Concurenei) constatm o mare dispersie a acestor
ajutoare, care au avut ca destinaii localiti sau zone din 20 de judee. Mai mult,
numeroase ajutoare individuale au fost acordate n zone care sunt mult mai prospere
dect media naional. Astfel, Bucuretiul a fost beneficiarul a 7 din cele 46 de decizii
favorabile emise de Consiliul Concurenei, iar judeele Prahova i Constana a 3 i,
respectiv, 2 decizii. Se poate ajunge astfel la situaia paradoxal n care unele ajutoare cu
scop regional acordate din surse naionale pot anula efectele altor ajutoare sau pot chiar
s contribuie la mrirea decalajelor intra-naionale. Gritoare n acest sens este
proliferarea iraional a schemelor de faciliti fiscale cu definiie explicit regional (zone
defavorizate, zone libere, parcuri industriale), care nu fac altceva dect s i anuleze
reciproc efectele pozitive scontate n acelai timp n care se mrete costul lor bugetar. n
acest context este salutar faptul c, sub impulsul negocierilor de aderare (nu numai n
cadrul Capitolului 6 Concuren, ci i n cel al Capitolului 10 Impozitare), gama de
faciliti fiscale acordate prin toate aceste scheme a fost substanial restrns n ultimii
doi ani.
Rmne ns fapul c ajutoare individuale cu justificare regional pot fi (i chiar sunt, n
practic) acordate din surse naionale fr nici o restricie cu privire la localizarea lor
geografic pe cuprinsul rii. n schimb, pentru fondurile de asisten pre-aderare au fost
adoptate dispoziii referitoare la concentrarea lor doar n anumite regiuni ale rii. 77
Aceast situaie este opus celei logice, n care fondurile comunitare ar trebui s abordeze
discrepanele dintre Romnia i alte ri membre, putnd beneficia oricrei regiuni care
satisface criteriile Articolului 87:3:a (adic tuturor regiunilor din Romnia), pe cnd
fondurile naionale ar trebui concentrate doar asupra regiunilor mai puin dezvoltate la
scar naional.
Trebuie admis ns c discrepanele intra-naionale nu sunt foarte pronunate. Astfel, dac
analizm cele opt regiuni de dezvoltare nfiinate potrivit Legii nr.151/1998 din
perspectiva nivelului PIB/locuitor constatm o situaie mai degrab echilibrat: patru
regiuni nregistreaz un nivel al PIB per capita superior mediei naionale, iar alte patru un nivel inferior, diferenele situndu-se n intervalul de 2%-24%. Dac s-ar aplica la
nivelul Romniei acelai raionament ca cel urmat n UE pentru a defini regiunile cele
mai dezavantajate (regiunile a), doar regiunea Nord-Est ar fi eligibil pentru acordarea
de ajutoare regionale din surse naionale.
n orice caz, este profund anormal ca dintre ajutoarele cu destinaie regional examinate
de Consiliul Concurenei n 2002 i 2004, cea mai prosper dintre regiunile de dezvoltare
(Bucureti-Ilfov, singura al crei PIB/locuitor depete semnificativ - cu peste 15% media naional) s beneficieze de cele mai multe!
Aceast problem nu este ns, n ultim analiz, una de control al ajutoarelor de stat, ci
una de politic regional. Teoretic, ea ar putea fi abordat prin modificri ale
77

HG nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor Phare 2001 n zone de restructurare industrial cu


potenial de cretere economic

98

regulamentului privind ajutorul de stat regional care s restrng accesul zonelor relativ
bogate la ajutoarele acordate din surse naionale, dar aceasta ar presupune ndeprtarea de
la regulile comunitare (genernd astfel riscul unor obieciuni, chiar dac acestea ar fi
nejustificate !). Mai mult ns, pentru a adopta msuri care pot afecta existena unui foarte
numr de oameni, este nevoie de o legitimitate i un mandat pe care Consiliul
Concurenei nu le poate avea.
***
Aplicarea unei politici de control al acordrii ajutoarelor de stat compatibil cu cea din
Uniunea European depinde ns i de filosofia economic prevalent la nivelul
autoritilor, mai precis de gradul i formele predilecte de intervenie a statului n
economie. Concluzii relevante din acest punct de vedere se pot obine comparnd
rezultatele inventarelor ajutoarelor de stat acordate n UE i Romnia, documente care
sunt ntocmite sistematic, de mai bine de un deceniu, de Comisia European i, ncepnd
cu 1999, de Oficiul Concurenei. Relevana informaiilor coninute de aceste documente
trebuie ns relativizat n lumina faptului c nu exist vreo garanie a caracterului
exhaustiv al inventarelor (chiar i n UE este posibil ca obligaiile de notificare s nu fie
ndeplinite, astfel nct Comisia nu poate avea tire de absolut toate ajutoarele de stat
existente), dar i pentru c definiia termenului de ajutor de stat comportnd i elemente
de judecat discreionar nu poate exista o perfect identitate de vederi cu privire la
msurile care trebuie incluse n inventarele respective.
Analiza comparativ ne arat, n primul rnd, c intervenia statului prin diferite tipuri de
subvenionare este semnificativ mai important, n termeni relativi, n Romnia dect n
Uniunea European.
Ajutorul de stat global (n % din PIB)

Romnia
U.E.

1997
7.9
1.4

1999
4.4
1.2

2001
6.3
1.0

Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003

Acest indicator trebuie interpretat cu pruden, i neaprat n corelaie cu ali indicatori,


deoarece comparabilitatea celor dou situaii este supus unor influene distorsionante. Pe
de-o parte, PIB-ul Romniei este mult mai mic, ceea ce poate nsemna c ajutoare de stat
care trebuie s satisfac anumite dimensiuni minime pentru a avea efectele dorite ajung
s reprezinte mult mai mult raportat la PIB dect n UE. Pe de alt parte, cu ct PIB este
mai mic, cu att este de ateptat ca el s fie sub presiunea unor cheltuieli sociale
incompresibile i innd seama i de faptul c finanele publice redistribuie n Romnia
o cot mai mic din PIB dect n rile UE - disponibilitatea de resurse pentru ajutoare de
stat ar trebui s fie mai mic. ntr-o atare ipotez, ponderea mare din PIB reprezentat de
ajutoarele de stat poate avea semnificaia unei gospodriri a resurselor publice care nu ia
suficient n considerare interesul cetenilor.

99

Ajutorul de stat pentru industria prelucrtoare

- n % din valoarea adugat brut 1999


2001
8.1
16.2
1.5
1.4

1997
4.1
2.4

Romnia
U.E.

Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003

Datele referitoare la nivelul de ansamblu al ajutorului de stat acordat n industria


prelucrtoare relev un decalaj i mai mare ntre Romnia i UE dect cel existent ca
ponderi din PIB, fapt care trebuie pus n primul rnd pe seama nivelului extrem de ridicat
al susinerii acordate agriculturii n UE. O alt concluzie important, pe care o justific
datele din ambele tabele prezentate, este c - spre deosebire de UE, unde exist o curb
clar descendent a ajutorului de stat, pe care o cere i Strategia de la Lisabona 78 - n
Romnia o tendin similar nu s-a cristalizat nc.
Diferenieri importante, i cu serioase implicaii, se remarc i n privina instrumentelor
de acordare a ajutoarelor de stat.

Ajutor de stat: structura pe instrumente de acordare

Subvenii, alocaii, prime,


alte sume nerambursabile
Scutiri i reduceri la plata
obligaiilor fiscale
Participarea cu capital a
statului
Credite n condiii
concesionale

1.0

UE
56

RO
4.7

UE
61

- n % 2001
RO
UE
3.2
63.3

0.1

24

16.3

22

8.4

26.1

7.0

4.8

30.5

0.3

2.5

13

0.1

11

0.0

6.6

Restructurri/ anulri de datorii

13.0
76.4

1
3

55.0
19.0

1
3

55.5
2.4

0.5
3.1

1997
RO

Garanii

1999

Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Seventh Survey on State Aid in the EU, Brussels, 30 March 1999
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003

78

n Concluziile sale din 24 martie 2001, Consiliul European de la Stockholm arta c nivelul ajutoarelor
de stat n Uniunea European trebuie redus, iar sistemul trebuie fcut mai transparent. Communication
from the Commission to the Council. Progress report concerning the reduction and reorientation of State
aid, Brussels, 16.10.2002

100

Din acest punct de vedere, situaia ajutoarelor de stat acordate n Romnia nu prezint
nici o similitudine cu cea existent n UE. Preponderena absolut o au n Romnia
msuri care implic renunarea la venituri cuvenite statului, n vreme ce finanrile
bugetare directe (constant majoritare n UE) au o proporie neglijabil. Spre deosebire de
acestea din urm, renunarea la venituri este mai puin transparent, deci mai susceptibil
de a genera activiti de cutare a rentei i chiar, n ultim instan, corupie. De
asemenea, n rndul acestor msuri se detaeaz tot mai mult restructurrile de datorii
implicnd reduceri substaniale (i mergnd chiar pn la tergerea debitului), dar i
participrile cu capital ale statului, a cror cretere spectaculoas n 2001 se datoreaz
tocmai trecerii pe scar larg la conversia n aciuni a creanelor statului. Or, aceste
operaiuni nu reprezint altceva dect validarea ineficienei trecute a ntrepriderilor
beneficiare.

n ce privete structura ajutoarelor orizontale, datele relev i aici enorme diferene de


abordare.

Ajutor de stat: structura pe obiective orizontale

0
0.2
0.3
13.6
0

UE
28.2
8.5
24.2
15.6
18.2

RO
0.6
0.8
1.1
53.2
0.8

UE
28.2
10.3
21.2
8.1
25.0

- n % 2001
RO
UE
0.9
18.3
1.5
18.3
2.1
22.5
56.6

2.0
12.6

85.8

5.1

43.5

7.2

36.9

1997
RO

Cercetare-dezvoltare
Mediu
IMM
Salvare-restructurare
Ocuparea forei de munc
i pregtire profesional
Alte obiective

1999

18.0

Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001

101

European Commission, State Aid Scoreboard, Brussels, 18.7.2001


European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003

Constatm, astfel, c ponderea ajutoarelor de stat acordate n Romnia pentru obiective


menite s corecteze imperfeciunile pieei este aproape neglijabil. n schimb, prevaleaz
ajutoarele pentru restructurare i cele care urmresc alte obiective, neprecizate. Aceast
structur arat intenia de a utiliza ajutoarele de stat nu ca un adjuvant al mecanismelor
pieei, care s i completeze valenele pozitive, ci ca un mijloc de contracarare a
tendinelor generate de manifestarea concurenei pe pia. Opoziia dintre
interveniile consonante cu piaa pe care le dezvluie obiectivele ajutoarelor orizontale
acordate n UE i, respectiv, interveniile de blocare a ajustrilor din economie instigate
de semnalele pieei este, n ultim analiz, cea mai preocupant trstur a acordrii
ajutoarelor de stat n Romnia, care depete cu mult semnificaia unui simplu
contratimp cu acquis-ul comunitar relevant i intereseaz n mod direct criteriul
economiei de pia funcionale.

III. Probleme sensibile ale ajutoarelor de stat n contextul aderrii


Romniei la UE

III.1. Ajutorul de stat i msurile fiscale


Ajutoarele fiscale reprezint unul din cele mai sensibile domenii ale problematicii
ajutoarelor de stat acordate n Romnia, din cauza unei conjuncii de factori. Pe de o
parte, aa-zisele faciliti fiscale sunt mult mai utilizate dect n Uniunea European,
fenomen ntlnit i n alte ri est- i central-europene i care reflect n mod paradoxal
tocmai precaritatea relativ a resurselor bugetare n aceste ri, care le limiteaz
posibilitatea de a contribui cu alocaii bugetare nerambursabile sau credite. Pe de alt
parte, atitudinea Comisiei Europene fa de ajutoarele fiscale nu este una favorabil, ceea
102

ce se explic prin aceea c majoritatea ajutoarelor fiscale sunt ajutoare de funcionare,


nefiind nici legate de un proiect anume, nici strict limitate n timp.79
Ajutoare de funcionare sunt considerate acele ajutoare care reduc n mod direct
cheltuielile de producie suportate de beneficiarul lor i, pe aceast baz, pot subveniona
preurile de vnzare, fr a fi asociate unui obiectiv precis i, de regul, fr vreo
contraprestaie din partea beneficiarului. Ele au deci dubla caren de a distorsiona foarte
puternic concurena i de a perpetua starea de necompetitivitate a beneficiarului.
Abordarea de ctre Comisie a ajutoarelor de funcionare este, de aceea, foarte exigent.
Acestea sunt, n mod normal, interzise indiferent de justificarea lor. Exist foarte puine
excepii de la aceast regul. Ajutoare de operare pot fi acordate doar cu titlu de ajutor
pentru restructurare, dar respectnd condiiile foarte stricte impuse acestor ajutoare; ca
ajutoare de cercetare-dezvoltare, cu condiia ns de a da posibilitatea calculrii
intensitii ajutorului; i, n cazuri precis delimitate, ca ajutoare pentru protecia mediului.
Rezult, aadar, c exceptnd cazuri cu totul speciale ajutoarele fiscale nu sunt
acceptate n cadrul pieei interne a UE.

Stimulentele fiscale pot lua numeroase forme, unele din ele greu de depistat din cauza
complexitii inerente sistemelor fiscale moderne, mai ales n contextul proliferrii
regulilor anti-optimizare fiscal. Cele mai vdite cazuri sunt cele ale scutirilor sau
reducerilor de impozite, dar avantaje importante de ordin fiscal se pot obine i prin
ajustarea bazei de impunere, prin deduceri fiscale suplimentare sau credite fiscale, ca i
prin manevrarea momentelor de nregistrare fiscal a veniturilor i cheltuielilor (n sensul
anticiprii deducerilor cazul amortizrii accelerate i/sau al amnrii nregistrrii
fiscale a veniturilor).
Multe din regulile fiscale care stabilesc ndrituirea contribuabililor la aplicarea msurilor
de genul celor descrise mai sus sunt extrem de complexe i las o mare libertate de
interpretare autoritilor fiscale. Practica n curs de cristalizare a Comisiei Europene este
de a analiza n scopul determinrii existenei unor ajutoare fiscale i modul n care
autoritile fiscale i exercit prerogativele discreionare. Comisia consider c, dac
79

Marta Owsiany-Hornung, Mehdi Hocine: La Commission dresse un bilan de son action dans le domaine
des aides fiscales, Competition Policy Newsletter, No.1/ Spring 2004, p.2

103

exerciiul acestor prerogative depete simpla administrare a veniturilor bugetare,


interpretrile adoptate se ndeprteaz de la regulile fiscale generale, iar mecanismul de
decizie este opac, este posibil s existe ajutoare de stat de ordin fiscal.80
Caracterul de ajutor de stat al msurilor fiscale prezint anumite particulariti din
perspectiva a dou dintre criteriile pe care trebuie s le ndeplineasc o msur pentru a fi
considerat ajutor de stat.

Din punctul de vedere al afectrii resurselor statului, acest criteriu este considerat
ndeplinit dac beneficiarul ajutorului ajunge s plteasc drept impozit o sum mai mic
dect cea pe care trebui s o plteasc n mod normal. Trebuie ns remarcat contraargumentul, care a i fost utilizat n fapt de unele state membre (e.g., Belgia i Olanda),
conform creia nu poate fi considerat drept ajutor fiscal o msur fiscal care contribuie
la creterea veniturilor bugetare graie efectelor pozitive generate asupra activitii
economice i, implicit, asupra lrgirii bazei de impunere. Opinia Comisiei Europene, care
a fost pn acum validat i de practica CEJ, este c faptul c o schem de ajutor fiscal
are un efect de ansamblu pozitiv asupra veniturilor bugetare nu este suficient pentru a
exclude prezena resurselor statului.81 Mai mult dect att, s-a remarcat n mod pertinent
de ctre unii autori c obiecia bazat pe efectele global pozitive asupra ncasrilor
bugetare pe care le pot avea stimulentele fiscale echivaleaz, n fond, cu o recunoatere
a faptului c activitile economice respective sunt influenate predominant de
consideraii fiscale, ceea ce este contrar spiritului competiiei corecte i pieei comune.
[Hernandez Guerrero (2004), p.91]
Din punctul de vedere al criteriului selectivitii, msurile fiscale comport adesea
raionamente foarte complicate. Regula de baz este aceea c stimulentele fiscale care nu
sunt general accesibile au caracterul de ajutor de stat. Accesibilitatea este considerat a fi
general atunci cnd orice ntreprindere, care activeaz n orice sector, poate, cel puin
teoretic, s fie eligibil (cu condiia, eventual, de a satisface alte criterii de eligibilitate, de
natur tehnic). Reduceri generale ale ratelor de impunere nu pot fi privite drept ajutoare
fiscale i, ca atare, nu fac obiectul politicii de concuren a UE, chiar dac aceast
problem este foarte sensibil i cunoate o anumit accentuare a profilului su public n
ultima perioad. n schimb, diferenieri ale ratelor de impunere favoriznd anumite
sectoare nu sunt acceptabile. Un bun exemplu l constituie rata mai mic de impunere a
profitului ntreprinderilor din industria prelucrtoare n Irlanda, considerat de Comisie,
n 1998, drept ajutor fiscal incompatibil.
Faptul c unele ntreprinderi ajung s beneficieze n practic de anumite msuri fiscale
mai mult dect altele nu reprezint, n sine, un caz de ajutor de stat. Astfel, msuri
80

Cel mai frecvent, asemenea situaii apar n legtur cu soluiile date de autoritile fiscale n cazurile care
implic evitarea dublei impuneri i tranzacii transfrontaliere intra-grup.
81
European Commission, Report on the implementation of the Commission notice on the application of the
state aid rules to measures relating to direct business taxation, Brussels, 09.02.2004; p.6

104

destinate a reduce contribuiile sociale datorate de angajator nu sunt considerate selective,


dei ele au o influen pozitiv mult mai pronunat asupra ntreprinderilor cu muli
angajai.
Dificultile pornesc de la faptul c msurile de ordin general pot avea, n fapt, destinatari
bine precizai, ceea ce echivaleaz cu o selectivitate de facto. Msurile selective depesc,
aadar, cadrul strict al facilitilor acordate doar unor ntreprinderi, pentru producia doar
a anumitor bunuri sau doar anumitor regiuni. Selectivitatea este considerat a fi prezent
n numeroase alte cazuri, precum msurile aplicabile doar corporaiilor transnaionale,
doar ntreprinderilor care depesc o anumit dimensiune i/sau doar companiilor
nfiinate dup o anumit dat, dac sunt excluse de la acest avantaj firmele deja
existente. Acoperirea acestei selectiviti de facto a fost extins i pentru a include
cazurile n care sunt favorizate anumite structuri de organizare corporativ, cum ar fi
activitile financiare de grup n Olanda sau centrele de coordonare n Belgia, ambele
menite s atrag structurile de conducere a corporaiilor transnaionale pe propriul
teritoriu. n aceast privin s-a fcut ns remarca n doctrin c abordarea nu este
coerent. De vreme ce ajutoarele fiscale pentru cercetare-dezvoltare sunt permise, deci
favorizarea anumitor factori de producie nu constituie selectivitate din perspectiva
definiiei ajutorului de stat, favorizarea activitilor de management al corporaiilor nu ar
trebui nici ea s fie considerat ajutor de stat. [Schon (2000), p.100]
O alt problem dificil ine de aceea c, pentru a determina dac o msur este selectiv
sau nu, trebuie s existe un etalon al normalitii. Or, din raiuni care in de
suveranitatea fiscal i de progresul extrem de limitat al armonizrii fiscale (cu privire la
impozitele directe) n cadrul UE, conceptul de impozitare normal nu ofer
obiectivitatea dorit, dat fiind c variaz de la un stat membru la altul. [Lubbig (2003),
p.128]
Faptul c etalonul normalitii se gsete la nivelul fiecrei ri n parte are i o alt
implicaie. Scheme de impozitare care sunt comparabile cu cele (admise) existente n alte
state membre sau care sunt aplicate chiar cu scopul de a contracara concurena fiscal
fcut de acestea din urm pot fi respinse, deoarece fiecare schem trebuie evaluat n
contextul sistemului fiscal al rii respective.82
De aici provine o alt mare problem a operaionalizrii noiunii de selectivitate n cazul
ajutoarelor fiscale: aa cum a statuat CEJ n mai multe rnduri, msuri fiscale selective
pot fi admise dac decurg din logica intern a sistemului de impunere, adic dac ele
sunt indispensabile pentru funcionarea i eficacitatea sistemului respectiv. n baza acestei
excepii, pot fi exonerate de calificarea drept ajutor fiscal msurile care prevd un
tratament special pentru anumite categorii de contribuabili, care rspunde problemelor lor

82

European Commission, Report on the implementation of the Commission notice on the application of the
state aid rules to measures relating to direct business taxation, Brussels, 09.02.2004; p.7

105

specifice.83 Se aplic ns principiul proporionalitii pentru a evita abuzurile n


recurgerea la asemenea excepii. [Hernandez Guerrero (2004), p.92]
Situaia existent n Romnia din punctul de vedere al ajutoarelor fiscale este una aflat
n curs de vdit ameliorare, ceea ce nu poate conduce la neglijarea faptului c, ntr-o
prim faz, nscris n intervalul temporal octombrie 1998 - martie 2002, am asistat la o
proliferare necontrolat i economic profund iraional de scheme fiscale incompatibile
cu acquis-ul. n doar trei ani i jumtate, Romnia a reuit performana de a introduce nu
mai puin de ase astfel de scheme. Debutul a fost fcut de aa-numitele zone
defavorizate, urmate de ntreprinderile mici i mijlocii, parcurile industriale,
porturile libere, investiiile cu impact semnificativ n economiei, n fine, parcurile
tiinifice i tehnologice. n cursul aceluiai interval, i-a fcut o episodic apariie i un
alt act normativ, care acorda substaniale faciliti investiiilor de peste 50 milioane
dolari: emis n mai 1999, Ordonana respectiv a fost suspendat i, un an mai trziu,
abrogat, dup ce s-a aplicat ns n trei cazuri importante: RENAULT-DACIA,
CONTINENTAL i SOLECTRON. Acestei liste trebuie s i se adauge i zonele libere,
legiferate nc din 1992 de o manier care exceda semnificativ caracteristicile
consubstaniale acestui concept, cu care acesta funcioneaz n UE: restrngerea
teritoriului vamal din punctul de vedere al aplicrii taxelor vamale.
Raionalitatea economic a acestui asortiment de faciliti era extrem de precar. Pe deo parte, ele au fragilizat ncasrile bugetare, contribuind indirect la tergiversarea
procesului de stabilizare economic. Pe de alt parte, ele i-au anulat reciproc efectele
ntr-o anumit msur, deoarece esena avantajelor pe care aceste scheme le ofer ine de
tratamentul comparativ mai bun fa de cei care nu beneficiaz de ele. Or, dac acetia
pot beneficia de alte scheme de faciliti, dimensiunea acestui avantaj relativ se
diminueaz pn la eventuala dispariie. n atari condiii, un rezultat similar s-ar putea
obine prin reducerea general a nivelului de impozitare - demers perfect compatibil cu
disciplina ajutoarelor de stat - care are, n plus, avantajul c nu este nsoit de
distorsiunile generate de msurile selective, prin activiti de cutare a rentei (rent
seeking) sau chiar fraud direct. Impactul dizolvant al regimului zonelor defavorizate
pentru piaa zahrului din Romnia este o bun ilustrare a externalitilor negative pe care
le comport, suplimentar, aceste scheme de ajutoare fiscale.
Natura facilitilor fiscale oferite prin aceste scheme, durata de acordare, condiiile de
eligibilitate i alte asemenea detalii tehnice au cunoscut unele variaii n timp, inclusiv
anterior mijlocului anului 2002, cnd a debutat procesul de compatibilizare a lor. Chiar
i la ora actual rmn nc modificri legislative de fcut, de exemplu n ceea ce privete
scutirile de TVA accesibile pentru unele furnituri efectuate n parcurile tiinifice i
tehnologice.

83

Reguli speciale se pot aplica n anumite sectoare, care reflect particularitile ce difereniaz n mod
obiectiv operaiunile lor de cele desfurate n alte sectoare. De exemplu, n vreme ce n majoritatea
sectoarelor profitul impozabil este determinat dup deducerea cheltuielilor de exploatare i a altor
cheltuieli, n sectorul bancar din el se pot deduce i provizioanele pentru mprumuturile ndoielnice, chiar i
nainte ca debitorul s fie declarat insolvabil.

106

Existena, chiar i temporar, a unui numr att de mare de scheme fiscale incompatibile
nu a putut s nu lase urme chiar i dup abrogarea lor. Astfel, facilitile acordate n
zonele libere, zonele defavorizate, ca i cele acordate anumitor investiii de mari
dimensiuni au fost - ntr-o prim faz - prelungite dincolo de momentul eliminrii
prevederilor care le-au dat natere, ceea ce risc s genereze dificulti n contextul
aderrii la Uniunea European, mai ales dac prelungirea depete i acest moment. Din
acest motiv, n ultima perioad se remarc un efort apreciabil de a elimina msurile care
pot suscita conflicte. Dou legi importante au fost adoptate n acest sens n luna iunie
2004, care prevd n esen c facilitile ce vor fi acordate n continuare n virtutea
unor drepturi de anteroritate ntreprinderilor amplasate n zonele defavorizate i n
zonele libere vor trebui s satisfac condiiile de admisibilitate stabilite de Regulamentele
Consiliului Concurenei pentru ajutoarele de stat regionale i cele pentru IMM. Rmne
ns o problem faptul c facilitile fiscale n discuie trebuie tratate drept ajutoare de
operare, care nu pot fi autorizate dect n mod excepional, chiar i atunci cnd sunt
justificate prin considerente de dezvoltare regional i susinere a sectorului IMM. n
consecin, prevederea din Legea nr.239/2004, care d dreptul ntreprinderilor stabilite n
zonele defavorizate anterior eliminrii stimulentelor fiscale s continue s aib acces la
ele pe perioada valabilitii certificatului de investitor, cu simpla condiie a nedepirii
intensitii maxime admise a ajutorului de stat regional, risc s fie insuficient pentru a
asigura compatibilitatea cu acquis-ul.
Numeroase voci s-au fcut auzite n ultimii ani, provenite att din cercuri academice, ct
mai ales din cercurile de afaceri, care au condamnat demersurile autoritilor de eliminare
gradual a facilitilor fiscale incompatibile. Printre argumentele cel mai des folosite
figureaz cele c respectivele faciliti se pltesc singure graie lrgirii bazei de
impunere i, respectiv, c ajutoarele fiscale sunt larg rspndite i alte ri candidate la
aderare. Cu privire la primul argument, trebuie reamintit c el nu este opozabil regulilor
de determinare a existenei ajutorului de stat. Dar i mai important este faptul c nu exist
nici un fel de analiz empiric pentru a confirma teza avantajelor aduse de aceste faciliti
fiscale. Dimpotriv, concluziile trase din funcionarea zonelor defavorizate indic un
numr relativ redus de locuri de munc create (54000 persoane)84, un cost bugetar ridicat
pentru fiecare loc de munc (circa 1200 dolari n 2001), ca i o evaziune fiscal de mari
dimensiuni (circa 80 milionae dolari n 2002).
Ct privete invocarea exemplului altor ri din regiune, trebuie precizat c nu exist
vreo ar care s fi promovat ntr-un mod mai haotic (i, finalmente, lipsit de viziune)
conceptul facilitilor fiscale selective. Multe ri nu au recurs la semenea msuri dect
ntr-un mod extrem de parcimonios: Bulgaria, Cehia, Estonia i Lituania. Celelate ri,
care au fcut uz pe scar mai larg de aceste stimulente, le-au concentrat ntr-un numr
limitat de scheme, referitoare de regul la IMM i la zone economice speciale. Nu
exist nici un caz n regiune n care s coexiste, cum a fost la un moment dat cazul n
Romnia, 7 scheme incompatibile diferite, din care 5 cu definiie regional! Este, deci,
absolut normal ca efortul de ajustare cerut Romniei s fie comparativ mai mare dect cel
ateptat de la celelalte state candidate.
84

Ceea ce reprezint 1,2% din efectivul total al salariailor din economie, n vreme ce populaia total din
zonele defavorizate reprezint 7% din totalul populaiei rii.

107

III.2. Ajutorul de stat i privatizarea


Privatizrile au devenit o practic mai rspndit n cadrul UE doar ncepnd cu anii 80.
Dei Tratatul CE (Articolul 295) menioneaz n mod explicit absena unei preferine n
favoarea vreunui tip de proprietate anume, privatizarea este privit n mod favorabil n
anumite circumstane care au de-a face cu ajutoarele de stat. Astfel, n prima jumtate a
anilor 90 a fost explorat intens posibilitatea de a condiiona acordarea de ajutoare pentru
restructurare de privatizarea eventual a ntreprinderii beneficiare. [Bertero (2002), p.9]
Ideea a fost abandonat din considerente de ordin juridic..
Privatizarea nu reprezint ns doar o prghie prin care ar putea fi limitat acordarea de
ajutoare de stat ci, n anumite cazuri, poate deveni un vector purttor de ajutor de stat.
Existena de ajutoare de stat asociate privatizrii poate fi evideniat pe mai multe paliere.
n primul rnd, este vorba de modul n care se desfoar procedura de privatizare. Comisia
European i-a precizat poziia asupra acestui punct nc din 1993, n Raportul su anual, n
care enumera elementele pe care trebuie s le ntruneasc o tranzacie de privatizare pentru
a nu suscita suspiciuni de existen a vreunui ajutor de stat:
-

derularea unei licitii competitive deschise, transparente i necondiionate de alte fapte


precum continuarea activitii anumitor afaceri;
adjudecarea companiei n favoarea participantului care a oferit cel mai mare pre; i
acordarea de informaii i de timp suficient participanilor la licitaie pentru a putea face
o evaluare corespunztoare a activelor.

Multe din aceste condiii au fost, de altfel, formalizate printr-o comunicare a Comisiei
(publicat n Jurnalul Oficial din 10 iulie 1997) referitoare la elementele de ajutor de stat
n vnzrile de pmnt i cldiri de ctre autoritile publice. Potrivit acesteia, un ajutor de
stat este reputat a nu fi prezent doar dac are loc o procedur de licitaie care:
- s fie mediatizat suficient, adic pe parcursul unei perioade rezonabile (dou luni
sau mai mult)
- s fie deschis, adic s nu fie mpiedicat participarea anumitor ofertani;
- s cuprind o ofert necondiionat de vnzare, ceea ce presupune c orice cumprtor
poate achiziiona i utiliza conform propriilor scopuri activele puse n vnzare (iar, dac
trebuie asumate anumite obligaii pentru a fi adjudecate activele oferite, acestea trebuie
s fie astfel formulate nct s nu poat fi ndeplinite doar de unii cumprtori
poteniali).
- s se concretizeze n acceptarea celui mai bun pre oferit.
Chiar dac aceste reguli nu sunt direct aplicabile tranzaciilor de privatizare, ele sunt
importante pentru indicaiile furnizate cu privire la accepiunea dat de Comisie unor
termeni susceptibili de interperetare (timpul suficient, caracterul necondiionat etc).

108

Indicii cu privire la atitudinea probabil a Comisiei n cazul investigrii elementelor de


ajutor de stat asociate unor tranzacii de privatizare pot fi furnizate i de alte tipuri de
tranzacii. Este vorba de prezumia de incompatibilitate cu prevederile n materie de
ajutoare de stat ale Tratatului CE care apare n cazul achiziiilor publice n cadrul crora
criteriile de eligibilitate sunt excesive i difereniaz nejustificat ofertanii. [Bartosch
(2002), p.572]
Dei unii autori interpreteaz aceste condiii ca fiind obligatoriu de ndeplinit pentru ca
privatizarea s nu fie considerat drept ajutor de stat, opinia larg majoritar este c statele
membre au o mai larg marj de manevr cu privire la modul n care pot vinde proprietatea
public, cu condiia ns ca principiile care subntind regulile enunate mai sus s nu fie
nclcate. Respectarea scrupuloas a acestor reguli elimin ns obligaia notificrii
privatizrii nainte de concretizarea sa, n scopul de a-i fi evaluate implicaiile din punctul
de vedere al politicii de control al ajutorului de stat. n consecin, privatizrile care nu
satisfac condiiile amintite sunt supuse investigrii de ctre Comisie.85
n al doilea rnd, privatizrile pot implica ajutor de stat din cauza elementelor concesionale
asociate lor - care pot lua forma unor infuzii de capital, anulrii de datorii sau acordrii de
noi credite -, cu scopul de a face companiile privatizabile mai atractive. Abordarea actual a
Comisiei este de a prezuma c exist elemente de ajutor de stat atunci cnd, n absena
unor faciliti considerabile acordate de ctre vnztorul public, tranzacia nu ar putea avea
loc. [Bartosch (2002), p.555] Aceast abordare este o adaptare la circumstanele
particulare ale acestor tranzacii a principiului investitorului dintr-o economie de pia.
Concret, inexistena ajutorului de stat nu se poate constata dect dac statul acioneaz ca
un investitor privat atunci cnd i vinde activele. Or, un acionar tipic nu poate fi dispus, n
cazul lichidrii companiei al crei capital l deine, s sufere o pierdere mai mare dect
valoarea participaiei sale. [DSa (1998), p.341] Ca atare, aa-zisele vnzri la pre
negativ, n care privatizarea unei ntreprinderi este mai oneroas pentru stat dect
lichidarea ei pur i simplu, constituie n mod indubitabil un ajutor de stat i, n consecin,
trebuie notificat drept ajutor pentru restructurare.86
n fine, ajutor de stat asociat privatizrii poate exista i atunci cnd o ter parte
achiziioneaz, ca urmare a unor proceduri de lichidare judiciar, fie integral, fie o parte
substanial dintr-o companie care a beneficiat n trecut de ajutoare de stat. n funcie de
factori precum preul pltit pentru aceste active i importana activelor achiziionate de noul
proprietar (inclusiv mprejurarea dac acestea pot servi la continuarea activitii desfurate
pe pia de compania iniial), o asemenea operaiune poate fi considerat drept ajutor de
stat: ea poate permite eludarea unor decizii de respingere/returnare a ajutorului de stat
acordat ntreprinderii iniiale, prin schimbarea personalitii juridice a beneficiarului
ajutorului ilegal. n asemenea circumstane, Comisia consider pe deplin justificat tratarea

85

Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
86
Steffen Suehnel: The market investor principle in privatisations, Competition Policy Newsletter, No.2/
Summer 2003, p.80

109

noului proprietar drept beneficiar al ajutorului iniial, chiar dac modalitile concrete n
care ar putea fi urmrite activele n discuie nu sunt nc precis definite.87
Relevana acestor consideraii pentru Romnia este covritoare. Un mare numr de
privatizri importante, inclusiv majoritatea celor efectuate n perioada recent, ntrunesc
n diferite proporii i combinaii caracteristici de genul celor descrise mai sus ca fiind
indicii ale existenei unor posibile ajutoare de stat. Pn n prezent, Consiliul Concurenei a
tratat de o manier oarecum unilateral aceste privatizri, mrginindu-se s se pronune
asupra compatibilitii facilitilor acordate, fr a investiga i procedurile care au condus la
tranzaciile respective. Or, din acest punct de vedere, exist numeroase semne de ntrebare,
mai cu seam sub aspectul unor perioade extrem de scurte de depunere a ofertelor i al unor
criterii de precalificare extrem de capricioase i lipsite de vreo raionalitate economic
convingtoare.

Nu mai puin adevrat este ns faptul c, pentru un stat aflat n situaia de a privatiza mai
multe mii de ntreprinderi, aplicarea riguroas a unor reguli comparabile cu cele comunitare
ar avea un efect profund deprimant asupra unui proces crucial pentru ndeplinirea criteriului
economic fundamental pentru aderare, cel al economiei de pia funcionale. Ar trebui s
existe, aadar, o anumit flexibilitate n aprecierea elementelor de ajutor de stat implicate
de procese de privatizare masiv. O bun perioad de timp, s-a discutat chiar despre
formalizarea acestei flexibliti prin ntocmirea unor ndrumri speciale care s fie
anexate Regulilor de aplicare ale prevederilor Acordului European referitoare la ajutorul
de stat (adoptate de Consiliul de Asociere Romnia-UE prin Decizia nr.4/2001). Aceste
ndrumri s-ar fi referit la modul de apreciere a compatibilitii ajutoarelor destinate s
combat probleme specifice ale tranziiei ctre o economie de pia. n cele din urm, a
fost aleas o variant mai facil, constnd din simpla menionare n cuprinsul Regulilor
de aplicare a posibilitii evalurii n comun a problemelor ridicate de aplicarea acquisului comunitar n materie de ajutoare de stat. Prima soluie ar fi fost net preferabil din
perspectiva siguranei incomparabil superioare pe care ar fi conferit-o att furnizorilor, ct
i beneficiarilor de ajutoare de stat.
Trebuie ns menionat c problemele legate de existena ajutoarelor de stat n cadrul
tranzaciilor de privatizare ar fi fost incomparabil mai mici dac Romnia nu ar fi avut n
domeniul privatizrii cea mai slab performan dintre toate rile candidate. nceperea
87

Ben Slocock: Who can be the beneficiary of a State aid?, Competition Policy Newsletter, No1/February
2000, p.11-12

110

rapid a procesului ar fi permis, n primul rnd, ca multe tranzacii s fi mplinit termenul


de prescripie de 10 ani, care protejeaz mpotriva oricrei investigaii iniiate de Comisia
European dup momentul aderrii. O privatizare mult mai rapid ar fi evitat i
deteriorrile dramatice ale situaiei financiare a multor ntreprinderi, reducnd mult
necesitatea acordrii de ajutoare de stat pentru a le restabili o anumit atractivitate n ochii
investitorilor. Iar ntrzierile acumulate n peste un deceniu de tranziie nu pot fi recuperate
pe ultima sut de metri, prin reducerea la durate nerezonabile (de sub trei sptmni n
cazurile unor mari societi ca SIDERURGICA i SNTR) a perioadelor de depunere a
ofertelor de ctre potenialii cumprtori.
Neinternalizarea adevrului elementar c privatizarea nsi este presupus a rezolva
problemele ntreprinderilor supuse acestui proces, iar statul nu poate fi mai bine plasat
pentru a ti ce este mai bine pentru o ntreprindere dect investitorul care are o miz
material personal n performana acesteia, a determinat ataarea frecvent la contractele
de privatizare de condiii privind necesarul de investiii, meninerea obiectului de
activitate, obinerea unei anumite ponderi a cifrei de afaceri din anume activiti etc,
condiii a cror existen nfrnge prezumia de inexisten a ajutorului de stat.
n fine, o pasiune mai moderat pentru reglementarea de detaliu a condiiilor privatizrii ar
fi evitat formularea de criterii de eligibilitate fie absurde, fie susceptibile de a discrimina
ntre potenialii ofertani.
***
Momentul aderrii la UE coincide, din punctul de vedere al politicii n materie de ajutoare
de stat, cu transferul complet al competenelor de control al acordrii ajutoarelor de stat
ctre Comisia European. n mod normal, judecnd dup experienele exinderilor succesive
ale Comunitii Europene din secolul trecut, aceasta ar presupune ca toate ajutoarele de stat
acordate n statul candidat anterior accederii sale la Uniune s fie tratate drept ajutoare
existente, cu privire la care Comisia European are facultatea de a propune (i, eventual, a
dispune) orice ajustare considerat necesar sau chiar ncetarea acestuia.
n contextul aderrii rilor ex-socialiste, aceast paradigm a fost modificat. Dup unele
preri, aceasta reflect temerea c rile est- i central-europene ar putea utiliza ajutoare de
stat pentru a sprijini industrii n declin i a atrage investiii strine, iar apoi, n chiar
momentul aderrii, vor argumenta c toate acele subvenii reprezint n mod automat
ajutor existent, ceea ce le protejeaz mpotriva unor eventuale dispoziii de restituire. 88
Justificarea oficioas a nevoii unei alte abordri este mai complex i, n ultim instan,
cam specioas. S-a susinut aadar c situaia noilor candidai nu era comparabil cu cea a
participanilor la extinderea imediat anterioar (Austria, Finlanda i Suedia) deoarece, dei
au fost inui s pun n aplicare o politic de control al ajutoarelor de stat conform cu
regulile de baz ale politicii comunitare n materie, aplicarea n practic a acestei politici nu
a fost ncredinat unei autoriti supranaionale.89
88

Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
89
Georg Roebling: Existing aid and enlargement, Competition Policy Newsletter, No.1/ Spring 2003; p.33

111

Cele trei ri susmenionate, care au aderat n 1995, fceau parte anterior din Spaiul
Economic European, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1994, i care coninea reguli de
concuren identice cu regimul comunitar, a cror aplicare se fcea de ctre dou
autoriti - Comisia European i, respectiv, Autoritatea de Supraveghere AELS (ESA)
- potrivit unor reguli detaliate de repartizare a competenelor jurisdicionale. ESA este un
organism independent nfiinat de rile AELS i care, ca i Comisia European, are
prerogative supranaionale. Aceast argumentare este, totui, destul de ubred. n primul
rnd, a susine c prezena unei autoriti supranaionale este indispensabil unei corecte
aplicri a politicii n materie de ajutoare de stat, indiferent de ct de adecvate sunt
regulile formale edictate n acest domeniu, este echivalent cu afirmaia c regulile n
materie de ajutoare de stat prevzute de Acordurile Europene nu pot fi, de fapt, puse n
aplicare. n al doilea rnd, trebuie o mare bunvoin pentru a accepta teza c prezena
ESA reprezint un element de o importan care justific un tratament radical diferit al
problematicii ajutoarelor de stat existente n cadrul celor dou extinderi succesive,
devreme ce aceast autoritate a funcionat, pentru candidaii primii n 1995, doar un
singur an. Or, cu greu poate o asemenea perioad s reprezinte un istoric credibil.
Indiferent de rezervele care pot exista n aceast privin, soluia adoptat de Tratatul de
Aderare semnat n 2003 a fost aceea de a nu recunoate calitatea de ajutor existent dect
n mod selectiv, i anume:
- msurilor cu acest caracter intrate n vigoare nainte de 10 decembrie 1994;
- msurilor cuprinse ntr-o list anexat la Tratat; i
- msurilor introduse ntre momentul nchiderii listei susmenionate i momentul
aderrii, care vor fi fost autorizate de autoritile naionale competente i fa de care
Comisia European nu va fi formulat obiecii.
n consecin, toate celelalte ajutoare urmeaz s fie tratate ca ajutoare nenotificate (deci,
potenial ilegale), ceea ce nseamn nu doar c ele trebuie notificate imediat dup aderare
Comisiei Europene ci i, lucru foarte complicat, c trebuie ntrerupt acordarea lor pn
cnd Comisia le va fi autorizat (explicit sau prin procedura de neobieciune).90
Acest exerciiu de recunoatere selectiv a ajutoarelor existente n cazul aderrii celor 10
candidai devenii membri n mai 2004 s-a concretizat, ntr-o prim faz, pn la
ncheierea formal a negocierilor la sfritul anului 2002, n acceptarea de ctre Comisie
a 222 msuri, reprezentnd circa 70% din totalul celor propuse, care au fost incluse n
lista-anex la Tratatul de aderare. Apoi, ntre nceputul lui 2003 i sfritul lui februarie
2004, Comisia a mai primit 228 de notificri de msuri, din care a acceptat aproape 40%,
restul aflndu-se n curs de examinare la momentul intrrii n vigoare a Tratatului.91
Diferena dintre ajutorul existent i cel considerat ajutor nou, supus obligaiei de
notificare, mai cuprinde un aspect, potenial generator de complicaii mai mari. n vreme
ce ajutoarele existente nu pot face obiectul vreunei msuri retroactive, celelalte ajutoare acordate anterior datei aderrii i neautorizate ulterior - sunt, tehnic vorbind, ajutoare
90

Mario Monti: Competition Policy in the Candidate Countries- the accession negotiations and beyond, 8th
Annual Competition Conference between the Candidate Countries and the European Commission, Vilnius,
June 2002
91
Apud. Competition Policy Newsletter Special Edition, European Commission, 2004

112

ilegale, care pot da natere obligaiei de restituire. Or, aceast obligaie se poate ntinde
pe o perioad de pn la 10 ani de acordare a ajutorului considerat incompatibil, putnd
genera astfel modificri dramatice ale situaiei unor ntreprinderi, cu att mai mult cu ct
posibilitile de a eluda o decizie de restituire emis de Comisie s-au restrns mult n
ultimii ani. Odat cu intrarea n vigoare a Regulamentului Consiliului CE nr.659/1999 a
devenit practic imposibil s se recurg la tactici dilatorii (precum apeluri succesive la
instanele naionale i comunitare) sau s se invoce imposibilitatea executrii deciziei din
considerente legale interne. Regulamentul, care este un act legislativ comunitar direct
aplicabil pe teritoriul statelor membre, prevaleaz asupra normelor interne i reclam o
aciune imediat i efectiv pentru ducerea la ndeplinire a deciziei. 92 CEJ a ntrit
aceast obligaie, cernd statului n cauz s adopte comportamentul unui creditor
privat n aceste cazuri, mergnd pn la executarea silit a activelor beneficiarului i, la
nevoie, punerea sa n lichidare. [Fouquet (2004), p.120]
Teoretic, exist i posibilitatea invocrii ateptrilor legitime ale beneficiarilor
ajutoarelor de stat considerate, la mult timp dup acordarea lor, a fi fost ilegale. n lumina
jurisprudenei CEJ, ansele de a obine ctig de cauz cu acest argument sunt relativ
limitate, n primul rnd deoarece beneficiarii ajutorului de stat au obligaia de a se
asigura, nainte de a obine ajutorul, c acesta a fost acordat n mod legal. [Rose dSa
(1998), p.384] De asemenea, Curtea consider c acest principiu nu poate fi invocat dect
n circumstane excepionale, respectiv dac atitudinea instituiilor comunitare a fost de
asemenea natur nct s influeneze conduita prilor interesate. Iar Comisia European a
susinut n mod constant, fr a fi cenzurat de CEJ, c simpla absen a unei aciuni din
partea sa nu poate reprezenta o atitudine care a indus n eroare prile interesate.
Existena prevederilor referitoare la ajutorul de stat din Acordurile Europene risc, astfel,
s limiteze drastic posibilitatea beneficiarilor de ajutoare de stat nedesemnate ca
existente din noile ri membre ale UE de a recurge cu succes la doctrina ateptrilor
legitime.
n consecin, este de dorit obinerea statutului de ajutor existent pentru ct mai multe
ajutoare de stat acordate anterior aderrii.

BIBLIOGRAFIE
Anestis, Paris, Howrey Simon Arnold : Developments in State aid: policy in the making,
The European Antitrust Review 2004

92

European Commission, XXIXth Report on Competition Policy 1999, SEC(2000) 720 final, p.68

113

Bartosch, Andreas: The Relationship Between Public Procurement and State Aid
Surveillance the Toughest Standard Applies?, Common Market Law Review, Vol.39,
No.3, 2002
Bertero Elisabetta, Laura Rondi: Hardening a Soft Budget Constraint Through Upward
Devolution to a Supranational Institution. The Case of Italian State-Owned Firms and
the European Union, UNU WIDER Discussion Paper no.16, January 2002
Besley, Timothy, Paul Seabright: The effects and policy implications of state aids to
industry: an economic analysis, Economic Policy no.28, April 1999
Cacciato, Giuseppe: Competition Laws and Politics: A Comparison of the EU and the
USA, EU Center, University of Pittsburgh, European Policy Paper No.2, July 1996
Cini, Michelle: From Soft to Hard Law? Discretion and Rule-making in the
Commissions State Aid Regime, European University Institute, RSC 2000/35, 2000
Cini, Michelle: The soft law approach: Commission rule-making in the EUs state aid
regime, Journal of European Public Policy, 8:2, April 2001
Cremona, Marise: State Aid Control: Substance and Procedure in the Europe Agreements
and the Stabilisation and Association Agreements, European Law Journal, Vol.9, No.3,
July 2003
DSa, Rose M.: European Community Law on State Aid, Sweet&Maxwell, London, 1998
Ezrow, Lawrence: Exploring Decision-Making within State Aid Policy, Center for
European Studies, University of North Carolina, February 1998

Fouquet, Thierry: Chronique des aides publiques, Revue du Marche commun et de lUE,
no.475, fevrier 2004

Ganoulis Iannis, Reiner Martin: State Aid Control in the EU Rationale, Stylised Facts
and Determining Factors, Intereconomics, Vol.36, No.6, November/December 2001

Hernandez Guerrero, Vanessa: Defining the Balance between Free Competition and Tax
Sovereignty in EC and WTO law: The due respect to the General Tax System, German
Law Journal, Vol.5, No.1, 2004

114

Lubbig, Thomas: Lapplication de larticle 87 du Traite de Romme aux aides fiscales: un


coup dEtat communautaire?, Revue du Marche commun et de lUE, no.464, janvier
2003
Nanetti, Francesco, Giovanni Mameli: The creeping normative role of the EC
Commission in the twin-track struggle against State aids and harmful tax competition,
EC Tax Review 2002-4
Nicolaides, Phedon: Fiscal Aid in the EC. A Critical Review of Current Practice, World
Competition, Vol.24, No.3, 2001
Nicolaides, Phedon: Control of State Aid in the EU. Compliance, Sanctions and Rational
Behaviour, World Competition, Vol.25, No.3, 2002
Nicolaides, Phedon: The New Frontier in State Aid Control. An Economic Assessment of
Measures that Compensate Enterprises, Intereconomics, Vol.37, No.2, July/August
2002
Nicolaides, Phedon: Decentralised State Aid Control in an Enlarged European Union:
Feasible, Necessary or Both?, World Competition, Vol.26, No.2, 2003
Schon, Wolfgang: Tax competition in Europe - the legal perspective, EC Tax Review
2000-2
Schutterle Peter: State Aid Control An Accession Criterion, Common Market Law
Review, Vol.39, No.3, 2002
Sinnaeve, Adinda: Block Exemptions for State Aid: More Scope for State Aid Control by
Member States and Competitors, Common Market Law Review, Vol.38, No.6, 2001
2001, SEC(2002)462 final

115