UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA

FACULTATEA DE FILOSOFIE I TIINE SOCIAL-POLITICE

DEPARTAMENTUL DE TIINE POLITICE, RELAII INTERNAIONALE
I STUDII EUROPENE
SPECIALIZAREA: TIINE POLITICE
ANUL III. SEMESTRUL I

ADMINISTRAIE PUBLIC
- SUPORT DE CURS -

PROF.ASOC. DR. DORINA ICU

Email: ticudorina@yahoo.com

CUPRINS
1. Ce este sectorul public?
1.1. Principii ale administraiei publice
1.2. Definiii ale sectorului public
1.3. Piaa liber i birocraia n demarcarea sectorului public

2. Teorii despre birocraie

2. 1. Modelul raional administrativ
2. 2. Modelul blocului de putere
2. 3. Modelul supraofertei birocratice

3. Funciile birocraiei
3. 1. Administrarea
3. 2. Consilierea n privina politicilor publice
3. 3. Articularea intereselor
3. 4. Stabilitatea politic

4. Organizarea birocraiei
5. Sursele puterii birocratice
5.1. Poziia strategic a administraiei
5.2. Relaia dintre birocrai i minitri
5.3. Statusul funcionarilor publici

6. Controlul asupra administraiei

6.1. Responsabilitatea politic
6.2. Politizarea administraiei
6.3. Contra-birocraiile

7. Guvernare local
7. 1. Centralizare i descentralizare
7. 2. Relaiile dintre centru i periferie
7. 3. Sistemele federale
7. 4. Trsturile federalismului
7. 5. Motivaia federalismului
7.6. Evaluarea federalismului
7. 7. Sistemele unitare
7. 8. Deconcentrarea
7. 9. Descentralizarea
7.10. Devoluia

1. Ce este sectorul public?

Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce face este
prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este folositor
populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin intermediul unor
structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz ceea ce se numete n
general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib grij de partea normativ a
lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc la ndeplinire obiectivele stabilite
de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial veridicitatea i eficiena acestui model,
precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale.
n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele economiei i
ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer att la diferene
instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele administrative, se gsesc
n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc n sectorul privat. Persoane,
grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe un criteriu pentru rezolvarea
problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal prevaleaz n sectorul privat.
Administraia public tradiional este un domeniu academic ce studiaz adoptarea i executarea
deciziilor n instituiile publice.
Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat n mod
corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice, el poate fi la
fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice.
1.1. Principii ale administraiei publice
Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative, identificate
de autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow Wilson (The Study of
Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft, 1922). Administraia public, ca
disciplin academic, a fost influenat i de coala managementului tiinific de la nceputul
secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan).

Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei

publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce implic o
anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i un anumit statut al
interesului public.
1.

Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns

trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare
a deciziilor.

2.

Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul

esenial al guvernrii moderne.

3.

Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli.

4.

Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri
sunt necesari indivizi pregtii, calificai.

5.

Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare
fiind stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni.

6.

Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a

controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare.

7.

Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane
private.

8.

Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri

personale.

9.

Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie,
dn simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin.

10.

n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz
influena interesului personal n politic i administraie.

La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii l-au vzut ca pe
un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile administrative ntr-un stat modern.
Alii l-au criticat pentru lipsa de claritate descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul
modelului admnistraiei publice n a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien,
capacitatea sa de a explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile
teorii ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de post-weberianism i post-wilsonianism,
ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic.

Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii:

1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby 1949).
2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist
dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984).
3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu
poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979).
4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris 1960).
5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete
atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965).
6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia
public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp 1978).
7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt descentralizate
(Williams i Elmore 1976).
8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre
fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976).
9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct s-i
maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock
1970).
1.2. Definiii ale sectorului public
Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i privat,
a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i privat, a modului
n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste sectoare.
De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de bugetul
hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe resursele care sunt
mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite niveluri ale guvernrii. ns
o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti.
O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea poate
avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei, este dificil de
determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a aciona ntr-un anumit
domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei ordini spontane.

Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel:
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei.
Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale, sectorul
public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate fi nlocuit cu
Definiia 1.
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i
rezultatele acesteia.
Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra bugetului
i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale conceptului de
sector public din perspectiva autoritii.
Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea
Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate de ctre
guvern.
Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei elemente
pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic. Distincia dintre
consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de alt parte, este esenial
pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o anumit dimensiune, o anumit
proporie a consumului guvernamental i a investiiilor pornind de la principiul alegerii fcute de
ctre consumator i se poate susine o alt dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente
de justiie social i egalitate. Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis:
Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale.
Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva alocrii.
Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie suplimentate cu cele
referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus Definiia 2 va reprezenta
interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n continuare se poate ine cont de
faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le i produc. Astfel rezult o a patra
definiie.
Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental.
Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii distincte:
aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a mijloacelor de
producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista i n absena

proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva angajrii de personal:
guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari guvernamentali, dup cum poate
angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este
ambigu, ea putndu-se referi la aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea
guvernamental (Definiia 5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea
statului n democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i
servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public.
Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i privat nu
este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate entiti diferite. n
relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea guvernamental putem avea libertatea
personal; n relaie cu a doua concepie consumul public i investiiile privat va nsemna
consumul i investiiile personale sau venitul net rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i
va realoca o parte a acestei sume pentru transferuri. A treia concepie redistribuirea public
afecteaz alegerile personale, dar nu le nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public
poate fi asigurarea privat a bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de
producie i angajarea de personal n organizaii private.
La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne ntreba
despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri:
1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul de
autonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale)
2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului pentru
consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private? (Problema
alocaiei)
3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private generate n
afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei)
4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i produse de
ctre guvern? (Problema produciei)
5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului? (Problema
proprietii)
6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii guvernamentale?
(Problema birocraiei)

1.3. Piaa liber i birocraia n demarcarea sectorului public

Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa de cel
privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o alegere ntre
dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises spune c sunt dou
metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin cooperare panic ntre indivizi. Una
este managementul birocratic, iar cealalt este managementul pentru profit.
Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei const
n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a mijloacelor de
producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului public asupra mijloacelor
de producie (socialism, comunism, economie planificat). Capitalismul nseamn proprietate privat,
iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n problemele economice. Socialismul nseamn
control guvernamental asupra mai multor sfere ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca
factor central n gestionarea economiei. coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis
ntre aceste dou sisteme. Von Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu
distincia dintre economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia
dintre pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare.
Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i autoritate,
competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de comand,
capitalism i socialism, libertate i autoritate.
Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice, vom
putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt legate ntre ele
din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public privat, ns este greu de
acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la demarcaia lui von Mises pia versus
birocraie.
n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea resurselor: piaa
liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou? Distincia dintre
proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este diferit de aceea dintre
pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este prezentat n figura1.

Privat
Public

Pia
1
3

Buget public
2
4

Figura 1
Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1,
respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s apar,
ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti argumenteaz c
alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de producie nu ar fi n
proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce adepii economiei de pia neag
acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind capitalism descentralizat, n timp ce
combinaia 4 este socialism ierarhic.
Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i ierarhie.
Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un model competitiv
de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2 arat posibilitile de
combinare.
Privat
Public

Competiie
1
3

Ierarhie
2
4

Figura 2
Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol sau
oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe o
reglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este posibil
apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n proprietate
public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total competiia (combinaia
4).
Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de interaciune,
dup cum se poate vedea n figura 3.

10

Competiie
Ierarhie

Pia
1
3

Buget public
2
4

Figura 3
Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de determinat
(combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de competiia perfect
(combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic posibile, ele chiar exist n
realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani, fonduri, i cei care atribuie aceti
bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast caracteristic nu exclude elemente de competiie.
Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip
de competiie ntre birouri (combinaia 2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care
s duc la o clasificare, la o ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan
(combinaia 4).
Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci alocarea
bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau laissez-faire, ar fi
opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar, ns putem identifica dou
forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi att planificate ct i lsate la
alegerea participanilor n procesul de producie i consum. Cum interacioneaz aceste dou tipuri de
control social cu cele dou tipuri de alocare de poate vedea din figura 4.

Liber iniiativ
Planificare

Pia
1
3

Buget public
2
4

Figura 4
Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe planificare, iar
planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a pieelor. Astfel, se pare
c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul care echivaleaz pieele cu libera
iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut
c modelul 3 poate fi relevant pentru nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut

11

ideea unui stat social, unde planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom
difer de modelul unui socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns
piaa este cea care aloc resursele (combinaia 2).
Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul privat nu
este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici cu aceea dintre
economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre public i privat nu
coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv poate opera cu elemente
de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un sector privat extins poate include i o
ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintr-o perspectiv bugetar este funcie de
mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre guvern i nu implic o economie planificat
sau proprietate public asupra mijloacelor de producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie
de interaciune cu piaa liber dect n relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un
sistem de proprietate a mijloacelor de producie dominant privat.
Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone de
aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite criteriile care
justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

2. Teorii despre birocraie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat
de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul
administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu
execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i vd birocraia ca o
form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate
sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu
creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s joace un rol tot
mai important n viaa politic. Funcionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar
ca cei care implementeaz politicile publice. Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor
publice, iar uneori chiar guverneaz. Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele

12

faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a

puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un
sistem politic nu poate pretinde c a rezolvat-o.
Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre
aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i
pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca un instrument n
dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este
n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord
profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n
att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o definiie unic este extrem de dificil. M.
Albrow identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraie:
1. birocraia ca organizare raional
2. birocraia ca ineficien organizaional
3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari
4. birocraia ca administraie public
5. birocraia ca administraie a funcionarilor
6. birocraia ca organizaie
7. birocraia ca societate modern
ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut
diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntr-un
sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin intermediul funcionarilor
numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune n contrast birocraia cu
guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor alei i
responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai curnd
ca un sistem de administrare dect unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n
statele democratice ct i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc.
Economitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este
finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n
cele ce urmeaz vom examina trei teorii despre birocraie:
1. birocraia ca aparat administrativ raional
2. birocraia ca putere conservatoare

13

3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale

2.1. Modelul raional administrativ
Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul
german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun
att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea
birocratic:
1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli.
2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat
de unul superior, ntr-un lan de comand.
3. Sistemul se bazeaz de documente scrise.
4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l
ocup i nu din statusul personal.
5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a
funcionarilor.
6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca
pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ.
Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea sa,
birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este
predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect forma
caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. Acest lucru nu
este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una
a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea birocraiei a fost strns legat de
apariia economiei capitaliste i n special de presiunea crescnd pentru eficien economic, de
dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. Creterea statului modern i expansiunea
responsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei
guvernamentale.
n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de
presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a nlocuit cu
credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de
raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste,

14

vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. Aceast
versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de James
Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c indiferent de diferenele
ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i
funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative.
Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n primul
rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Birocraia va ntri
tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre funcionari superiori, dect
de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii
proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a funcionarilor. Weber trgea concluzii similare
cu cele ale lui Robert Michels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza
studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi
structurat, implic tendine spre oligarhie.
Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei
sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor
administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu ajutorul
competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care Weber l-a
subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntr-un mediu social tot
mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i birocraia pot limita att pasiunile umane ct i
libertatea individual.
2.2. Modelul blocului de putere
Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a dezvoltat o
teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare pot fi zrite n
scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industriale
complexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puin de
birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de birocraia de stat. n particular el a
vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat
sistemul capitalist.
Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins de
neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori

15

de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale ale
minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune Miliband, nalii funcionari sunt
conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice existente.
Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor
formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca
i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci.
Posibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile
de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic.
Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor
publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o
consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigurnd o relaie foarte apropiat ntre
grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil ajung s defineasc interesul naional n
termenii interesului capitalist. n plus, relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i
domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii
publici atunci cnd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul
privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de
interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace
constituionale.
Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan
problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat prin
presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge ntr-o
societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas descoperit n faa
criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social
mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc.
Experiena comunist a secolului XX a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii
marxiti s devin imposibil.
Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon Troki.
n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n viziunea sa,
combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n
care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. Dictatura stalinist a
fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale

16

maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prin
revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o
nou clas social. Pentru Djilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care
aceasta l are asupra mijloacelor de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat
ntre sistemul social comunist i cel capitalist.
2.3. Modelul supraofertei birocratice
Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia teoriei
alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii
Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor
mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. Elementul central n acest
model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n
administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut s-i
maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest
model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public.
n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei care dein
funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul
rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea ageniei, departamentului,
biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru c dezvoltarea
birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea
salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile
posed o dinamic intern proprie care conduce la extinderea aparatului guvernamental i la
expansiunea responsabilitilor publice. Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii
publici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce
extinderea atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic.
Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica
guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred c dac
puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere
a pieei libere este condamnat la eec.
Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia statal. n
sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i

17

exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de maximizare a profitului, care
mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. Pe plan
exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund
presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i ajustarea preurilor.
n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile sunt mai
mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus,
birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei.
Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. Mai mult, serviciile
pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor.
Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun; public, ru impune nu doar reducerea aparatului
administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice
sectorului privat.
Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul
din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n
presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal.
Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik
Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai
curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de maximizare a bugetului,
dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Bineneles, prioritile de maximizare a
bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia.
Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c
funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dect de mult mai
apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda
prioritate maxim unei munci deja cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c
funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei
publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei
locurilor de munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor
aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua Dreapt.

3. Funciile birocraiei

18

La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea

legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce alte
funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea intereselor) pot
aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n responsabilitatea exclusiv
a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere politic. Din acest punct de
vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj, administratori eficieni care lucreaz
ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite. Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda
subordonrii formale i a cerutei imparialiti, funcionarii publici exercit o influen considerabil
asupra politicilor publice, ndeplinind o serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai
importante sunt urmtoarele:
1. administrarea
2. consilierea n domeniul politicilor publice
3. articularea i agregarea intereselor
4. meninerea stabilitii politice
3.1.

Administrarea

Principala funcie a birocraiei este implementarea i executarea legilor i a politicilor publice,

adic administrarea problemelor guvernrii. Din acest motiv pentru birocraie se folosete i termenul
de administraie, n timp ce pentru executivul politic se folosete cel de guvern. Aceast distincie
implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care l au politicienii, i rolul de
implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. La nivel mondial, cea mai mare parte a
funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n domenii extrem de diverse, care pleac
de la implementarea programelor de protecie social la regularizarea economiei, de la oferirea de
licene la oferirea de informaii ctre ceteni. Din acest motiv, mrimea birocraiei este stns legat
de dimensiunile responsabilitilor guvernamentale. n Marea Britanie, de exemplu, numrul
funcionarilor publici a crescut constant n secolul XX, atingnd un vrf de 735000 n anii 70, dar s-a
redus pn la 499000 n 1996 ca urmare a politicilor neoliberale din anii 80 i 90, pentru ca apoi s
cresc din nou, lent. n Statele Unite, administraia federal s-a dezvoltat semnificativ ca urmare a
New Deal-ului din anii 30 i a crescut pn la 2,5 milioane de persoane, n timp ce n Uniunea
Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita aproximativ 20 de milioane de funcionari.

19

Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i
execut ordine, poate fi neltoare. n primul rnd, multe detalii administrative sunt lsate pe seama
funcionarilor publici, acetia bucurndu-se de o libertate seminificativ n privina implementrii
politicilor. n al doilea rnd, gradul de control politic exercitat asupra administraiei variaz foarte
mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici sunt supervizai n mod strict i
continuu de ctre Partidul Comunist, n Frana i n Japonia, statusul lor nalt i reputaia de experi le
garanteaz o larg autonomie. n al treilea rnd, n calitatea lor de consilieri n probleme de politici
publice, funcionarii publici au capacitatea de a modela politicile pe care mai trziu le vor administra.
3.2. Consilierea n privina politicilor publice
Importana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs de
informaii pentru guvern. Putem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care intr
zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice i funcionarii
publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin. Din acest motiv,
dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze asupra acestei elite de
nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre responsabilitile birocrailor
i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei care proiecteaz i conduc politicile
publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul politic al funcionarilor publici se reduce la
dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a opiunilor posibile n privina politicilor publice i
revizuirea propunerilor legate de acestea pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a
nalilor funcionari publici este restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere
politic, aa cum se ntmpl n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia sunt
subiecii unui sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA.
Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai semnificativ dect
se sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a proiecta o politic public i a
oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt luate pe baza informaiilor disponibile,
aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre consilierea oferit. Mai mult, ca principal
surs de informaii a politicienilor, birocraii controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici
tiu ceea ce personalul administrativ le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru
a fi n concordan cu preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o
constituie expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n

20

administraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin mai

complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor profesioniti,
funcionarii publici.
3. 3. Articularea intereselor
n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse grupuri
de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n formularea politicilor
publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca urmare a tendinelor corporatiste,
care au estompat separarea dintre grupurile organizate de interes i ageniile guvernamentale. Grupuri
ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii, agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre
organismele administrative i care, la rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i
consiliere.
Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la meninerea
consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c interesele
organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu responsabilitile
i ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de exemplu, atunci cnd o
agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o anumit industrie, este de fapt
controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu cele ale birocraiei, se poate crea o
legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma extrem de greu.
3.4. Stabilitatea politic
Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem politic.
Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare, unde existena
unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c guvernarea se desfoar de o
manier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de statusul birocrailor ca funcionari publici
profesioniti i permaneni, spre deosebire de minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite,
unde nalii funcionari publici sunt numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa
funcionarilor federali este reprezentat de cei de carier.
Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a
responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un
sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea acestora n

21

privina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s cread c sunt
mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt politicienii alei. Astfel
ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice reformiste, privindu-se pe ei nii ca
aprtori ai intereselor statului.

4. Organizarea birocraiei
Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n drumul
spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume. Ideal tipul
weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i diferenele ce pot s apar
datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta opereaz. Organizarea birocraiei este
important din dou puncte de vedere: ea influenez eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz
gradul n care pot fi atinse responsabilitatea public i controlul politic. Problema organizrii a
cptat o semnificaie mai profund mai ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor
publice din anii 80 n Statele Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii
ideilor Noii Drepte, dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze
aparatul administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut
consecine politice majore i chiar implicaii constituionale.
Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce trebuie
ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i agenii nsrcinate
cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de locuine, aprare, impozite, etc.
Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii variaz n funcie de timp i de stat, ca i
felul n care responsabilitile sunt mprite sau combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor
guvernamentale n SUA a fost reflectat n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii
Umane n 1953 i a celui pentru Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup
atentatele de la 11 septembrie 2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu
rol informativ i de lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea
Britanie, n 1995, a fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea
unui Departament al Educaiei i Forelor de Munc.

22

Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este gradul
ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste, care se aflau
(i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la fiecare nivel, se
numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate acestea, dimensiunea i
complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie larg de aciune ct i o
oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al PCUS, birocraia sovietic, de
exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i agregare a intereselor, constituind, dup
unii autori, o form de pluralism intituional. n Marea Britanie, serviciul public a fost n mod
tradiional centralizat. Reformele ncepute n 1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe
cunotinele de specialitate, sporind astfel tendinele spre departamentalism. Departamentalismul
reprezint presiunile centrifuge ale structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente
sau agenii, care i urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei
administrative.
n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat Frana. n
vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces de reform i
adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de administraie. Acesta
punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de experi tehnici, dedicai
intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil dEtat) este corpul administrativ
suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i acioneaz ca cea mai nalt instan
administrativ. Ecole Nationale dAdministration i Ecole Polytechnique reprezint pepiniera
funcionarilor publici, oferind funcionarilor superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele
grand corps, un prestigiu deosebit. ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de
uniformitate nu a fost atins niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti i
specialiti, ntre cei considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse
birouri i departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un
buget important.
Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat. Administraia
federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful acesteia. Totui, aceast
autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii trebuie s lupte pentru a coordona
i direciona toate activitile administrative. Unul dintre motivele acestei fragmentri este acela c
responsabilitile guvernului federal se suprapun peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a

23

cror cooperare este necesar pentru a asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l
reprezint impactul separaiei puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz
sub autoritatea prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a
directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente, cu rol
regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el nu poate s i
demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al treilea motiv l reprezint
tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii prin intermediul unui examen i
funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un numr mult mai mic. n timp ce pentru
ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de administraia care i-a numit o prioritate,
funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a
programelor pe care le administreaz.
Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc din
anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de politici
publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe seama altor
organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de restrngerea
responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre Noua Dreapt, care
o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari.
Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns
construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil introduse
de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare parte pe utilizarea
n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe transferul unor funcii
guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical ncercare de a restrnge atribuiile
statului a constituit-o politica de privatizare, prin care domenii economice cum ar fi telecomunicaiile,
electricitatea, gazul, apa, industria siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme
private.
Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru comun.
Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor implic nite costuri
politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i apariia unui deficit
democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic la nivelul unei ri este c
susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia, funcionarii numii rspund n faa
politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa contribuabililor. Crearea unor agenii

24

executive semiindependente i mai ales a aa numitelor quangos (acronimul de la quasi-autonomous

nongouvernamental organisations) nseamn c minitrii nu mai sunt responsabili de activitile
administrative de rutin.
O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor i chiar
a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el exist), pe care
diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului public din state att de
diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie, poate fi criticat pentru arogana ei,
dar este legat mai curnd de interesul naional dect de cel privat. Se consider c aceast cultur a
serviciului public a ajutat la meninerea corupiei la un nivel cobort n cazul celor mai multe
democraii pluraliste.
Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt asociate
cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit i la creterea
controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile directe n livrarea
diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care s asigure finanarea i
funciile regulatorii.

5. Sursele puterii birocratice

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui i ca
persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat. Teoreticieni att de
diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra fenomenului puterii birocratice i a
gradului n care politicienii ajung s se subordoneze acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii
civili i n special cei de la Ministerul Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca
politicieni proemineni, ca cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist
prerea c fora conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i
politice, este staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai.
ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de stnga sau
de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa dup cum am mai
menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante acioneaz prin intermediul
birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste. Noua Dreapt insist asupra faptului

25

c interesele personale ale funcionarilor publici duc la sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd
rezisten politicilor neolibereale. Aceste fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii
publici exercit puterea, ei o fac prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face
obiectul unui control public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii,
influena funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice
par a fi urmtoarele:
-

poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii politicilor

publice;

relaia dintre birocrai i minitri;

statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia.

5.1. Poziia strategic a administraiei

Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este structurat
astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important aspect const n
faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au acces la informaii i sunt
capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din minister. n departamentele
guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia
care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie un ministru. Opiunile pentru diversele politici
publice pot fi selectate, evaluate i prezentate astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre
funcionari.
Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c preferinele
lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea politic i pot influena
coninutul deciziei.
Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai mult
pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri, grupuri
profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n formularea i n
revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor relaii complexe ntre
nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii ce tind s fie n afara
controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei.
Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici publice.
Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile administraiei. Controlul

26

implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta coninutul politicii, de o

ntrzia sau chiar de o zdrnici.
5.2. Relaia dintre birocrai i minitri
O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i
funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt subordonaii lor
loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n practic, poate chiar
inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii politici sunt coplei numeric de
ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite, dac lum n considerare doar vrful
ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de membri se confrunt cu 600 de funcionari
superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare
dect subsecretar de stat. De aceea, marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de
aciune a funcionarilor publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil.
Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale politicienilor
alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n funcie chiar dac
guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n sistemele parlamentare,
schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie aproximativ doi ani. Minitrii
nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali pn acumuleaz suficient experien
administrativ i cunotine de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o
anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie.
Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt consilieri cu
norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de norm. Timpul i
energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extra-ministeriale: edine de guvern,
ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu mass-media, participri la ceremonii
publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un
ministru, rolul su este limitat la o ghidare strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele
operaionale pe seama funcionarilor publici.
5.3. Statusul funcionarilor publici
Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se acord n
general funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate pe care

27

funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii funcionari
publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n vederea urmririi
interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe cunotinele de specialitate
n recrutarea i pregtirea acestora.
nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul unui
examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz un program
foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole Nationale
dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari publici generaliti de
cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte universiti, cum ar fi Ecole
Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un sistem de recrutare care accept
doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam 70% dintre nalii funcionari publici,
dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept. Statusul birocraiei nipone a fost sporit n
perioada reconstruciei postbelice, n procesul stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai
sistem de selecie extrem de riguros exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din
sistemul Oxbridge.
Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a avea o
pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a
manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile politice
generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici publice. Aceast
problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii unor alegeri i cele necesare
pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai ales, minitrii sunt numii dintr-un
cerc relativ restrns de persoane, membrii ai partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot
reuni i cunotinele de specialitate corespunztoare ministerului sau departamentului i experiena
anterioar n administrarea unei organizaii mari.

6. Controlul asupra administraiei

Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai important este
c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i responsabile. Pentru ca
democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea socoteal ntr-un mod oarecare

28

politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa electoratului. Una dintre criticile constante
aduse democraiei de tip libereal este c n spatele faadei oferite de competiia partinic i de
responsabilitatea public se afl puterea ascuns a birocraiei care nu este responsabil n faa
nimnui. De aceea trebuie stabilite garanii mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii
arbitrare a puterii.
Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar putea fi
preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia de a rezista
presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar putea susine c nu este
necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de standardele profesionale foarte
stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public, mai ales n ri ca Germania, Frana,
India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o asemenea cultur a servicului public poate fi
mai curnd o parte a problemei dect o parte a soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina
c funcionarii tiu cel mai bine. Principalele forme de control asupra administraiei sunt
urmtoarele:
1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice;
2. Politizarea serviciului public;
3. Construcia unor contra-birocraii.
6.1. Responsabilitatea politic
Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de parlament, fa
de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident, cel mai important
deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i lucreaz n strns legtur
cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al administraiei a fost n rile cu regim
comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de organe de partid pentru a conduce n paralel cu
administraia de stat i pentru a o superviza. Totui, orict de complex i de extins ar fi fost
mainria guvernrii, chiar i partidul unic a euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta
propriile interese sau de a aciona n sprijinul anumitor interese economice, sociale sau regionale.
n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic depinde n
mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial. Responsabilitatea
ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea Britanie, acolo unde funcionarii
publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul lor, deci fa de guvernul care se afl la

29

putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura controlul politic este ngreunat de trei factori.
Primul, pomenit deja, este faptul c dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din
controlul ministerial ceva aproape imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s
demisioneze i s i sacrifice cariera politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari
subordonai lor sau chiar de ctre ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor
care ar putea crea o imagine negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i
lipsete expertiza tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public
unui control efectiv.
Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de ctre
legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul Statelor Unite
controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura fonduri pentru diverse
departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului posibilitatea de a examina, de a
investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice cazurile de proast administrare.
Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor puternice reele de aliane, aa numitele
triunghiuri de fier, care cuprind agenia guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetul
Congresului care ar trebui s o controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie.
Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul administrativ,
care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este considerat ca o ramur
separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce la crearea unei reele de curi
administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele dintre birocraia guvernamental i
ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea administrativ suprem. El exercit o supraveghere
general asupra tuturor formelor de administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic
prin protejarea funcionarilor publici fa de interferena efilor lor politici.
Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod informal.
Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri (Marea Britanie,
Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului poporului.
Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor
cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten, din erori
procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de suplimenta nu de
a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile administrative sau

30

reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind i una
dintre principalele critici la adresa acestei instituii.
Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele exercitate
de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de mecanismul formal
al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor public, pot fi puternic
afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau de incompetena administrativ.
Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai strns asupra unor agenii guvernamentale
ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde a jucat un rol semnificativ n cazul Rainbow
Warrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o
misiune de protest fa de testele nucleare franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia
ministrului aprrii. Asemenea investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care
domin n general administraia de stat.
6.2. Politizarea administraiei
Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este recrutarea
nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa de guvern.
Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii politici i funcionarii
publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost instituionalizat n SUA de
preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit aproximativ 20% dintre
funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd este ales un nou preedinte,
administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice aproximativ 3000 de posturi la vrf,
majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie, luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele
ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200 din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal,
restul fiind doar aprobate de preedinte.
n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat,
sistemul Berufsverbot (care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite acestora
nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns mult mai
ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru Serviciul Public
(Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii superiori au fost thacherizai.
Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia francez. Aproximativ 500 de posturi
importante se afl acum la dispoziia membrilor guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au

31

cptat un accentuat caracter politic. Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai
curnd cu o reunire de clanuri politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor
politice.
Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor guvernamentali
dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor. Guvernul nu ar trebui s
fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit puterea asupra tuturor, el trebuie s fie
responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei trebuie s aib puterea de a efectua numiri
politice, adic de a numi persoane despre care tiu c vor urma voina celor alei.
Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar putea fi
numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe guvernamentale a
suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea sentimentului civic i chiar a
patriotismului.
Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al motivrii
cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt atribuite indivizilor cu
cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien, nseamn c se creaz o
birocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept fa de cei care nu au avut acces
n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite.
Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o extindere
recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic susin c trebuie
s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal pregtit corespunztor,
altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad. Progamele de aciune afirmativ a
minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din statele africane dup obinerea
independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n parte, pe acest argument.
Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente politice sunt
inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de politizare este preferabil
unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei are i serioase dezavantaje. n
primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu public permanent i profesionist. Dac
birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de
temporar ca i aceea a conductorilor politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se
acumuleaz de la o guvernare la alta.

32

Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i foarte
performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice i
a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult mai dificil de atras persoane
de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu ofer o securitate a locului de munc. Un
alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate mpiedica funcionarii publici s vad
dezavantajele anumitor propuneri de politici publice.
6.3. Contra-birocraiile
Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul structurilor
destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia oficial. Cel mai
simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici
externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd aa numitele cabinete ministeriale. Acestea
exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n Italia i Austria, ct i n Uniunea European.
Cabinetele reprezint echipa echipa de consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de
oameni), care l asist n supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate
responsabilitile pe care le are.
Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite, sub
forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP). Acesta a fost
nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a preedintelui. Numrul
consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la aproximativ 1400 de oameni. Cele
mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe (White House Office) care cuprinde cei mai
apropiai consilieri politici, Biroul pentru Management i Buget care l ajut pe preedinte la
pregtirea propunerilor legislative i a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care
l sftuiete n probleme de aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur
preedintelui Statelor Unite consiliere profesionist n privina politicilor economice.
Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni
politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i
permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea duce la
dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale. Acest fapt este
cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre
Departamentul de Stat.

33

Consiliul pentru Securitate Naional i

O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema

controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti
consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se doar ceea
ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul Watergate i de cel numit
Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supra-dependeni de consilierii lor din
EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea ncredere i nici nu se poate controla o
birocraie federal ostil.

7. Guvernare local

Dei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor internaionale,
fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia pe mai multe niveluri.
Probabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie separarea dintre o form central
sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare statal, regional sau local. Aceste
diviziuni sunt determinate n primul rnd de structura constituional a statului respectiv, adic de
forma unitar sau federal de guvernare. Fiecare dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit
distribuie a puterii, aceasta asigurnd un cadru specific n care se desfoar relaiile centru
periferie. Toate statele moderne au fost mai mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina
relaiilor dintre centru i periferie. Pe de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au
creat un trend spre centralizare. Pe de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele
centrifuge.
7.1. Centralizare i descentralizare
Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii centrale
(naionale) i periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de diviziuni variaz
enorm de la o ar la alta. Aceste diferenieri includ cadrul constituional n care se desfoar relaiile
dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i responsabilitilor ntre diversele niveluri ale
guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i se numete personalul, mijloacele politice,
economice, administrative, etc, prin care centrul poate controla periferia, autonomia de care se poate

34

bucura periferia n raport cu centrul. Indiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni
teritoriale ale puterii, nici centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta.
n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena politic
internaional. Nu ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze acorduri
economice i de comer, s aib reprezentare n cazul ntlnirilor la nivel nalt, s devin membru al
unui organism supranaional. Din aceste motive, guvernul central este n mod invariabil responsabil
de relaiile externe ale unui stat i de politica de aprare. n plus, guvernul central este necesar pentru
a media ntre organele periferice, pentru a asigura cooperarea n vederea atingerii unor interese
comune. n cele mai multe cazuri aceasta nseamn c guvernul central i asum controlul asupra
viii economice i supervizeaz probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile.
Exist motive care pot determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice.
Argumente n favoarea centralizrii:
1. Unitatea naional. Guvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor, avnd n
vedere mai curnd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale, sectoriale sau
etnice. Un centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare interesul general al
ntregii comuniti politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate i nearmonie.
2. Uniformitatea. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de aceeai
calitate pe teritoriul ntregii ri. Mobilitatea geografic a cetenilor unei ri poate fi ngreunat
atunci cnd n interiorul su exist diferene legale, diferene de impozitare, educaionale, de
securitate social, etc.
3. Egaliatea. Descentralizarea are dezavantajul c foreaz instituiile periferice s se bazeze doar pe
resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera inegalitile
rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n mod invariabil i cele
cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor.
4. Prosperitatea. Dezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. Doar guvernul
central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i cheltuielile publice
care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura necesar dezvoltrii (autostrzi,
ci ferate, aeroporturi, etc).
Pe de alt parte, exist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a
centralizrii. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane de
locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. Dac toate serviciile i funciile unei

35

guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien cronic i un haos

birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile periferice sunt cele legate de
nevoile domestice: educaie, sntate, protecie social. Totui exist presiuni considerabile pentru ca
organismele centrale s mpart puterea de decizie i n alte domenii cu autoritile periferice.
Argumente n favoarea descentralizrii:
1. Participarea. Guvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a participa la
viaa politic a comunitii lor dect ansele pe care actia le au de a participa la viaa politic
naional. Beneficiul unei participri sporite este faptul c ajut la crearea unui cetean mai
educat i mai informat.
2. Receptivitatea. Instituiile periferice sunt de obicei mai apropiate de ceteni, mai sensibile la
nevoile lor. Acest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i asigur rspunsuri nu
doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele specifice ale anumitor comuniti.
3. Legitimitatea. Distana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea deciziilor
luate de ctre acetia. Deciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie nelese i de aceea s
fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate prea ndeprtat att din punct de
vedere geografic ct i politic.
4. Libertatea. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate
transforma ntr-o ameninare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejeaz libertatea prin
dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla i echilibra organele
puterii centrale.
7. 2. Relaiile dintre centru i periferie
Echilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de o
multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important dintre
aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea suveranitii n
interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim n care se poate
desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de organizare teritorial n lumea
modern sunt sistemele federale i cele unitare. O a treia form, confederaia, s-a dovedit a fi n
general instabil. Faptul c o confederaie stabilete cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni,
c reprezint cel mai descentralizat tip de sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai
si s fie anarhitii, cum ar fi Pierre-Joseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat n mod

36

curent sub forma interguvernamentalismului, n organisme ca NATO, ONU, Organizaia Unitii

Africane sau Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaii la nivelul statelor naiune.
La origine Statele Unite au fost o confederaie (pn n 1789). Cel mai important exemplu de
structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor Independente, care a nlocuit URSSul n 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici sovietice,
Georgia i Statele baltice refuznd s adere la aceast structur. Datorit lipsei unei autoriti
executive, CSI reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitraj. Istoria susine
ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se transform fie n state federale,
ca n cazul SUA, fie se prbuesc sub presiunile forelor centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi
cazul CSI.
7. 3. Sistemele federale
Sitemele federale sunt mult mai des ntlnite dect cele confederale. Mai mult de o treime din
populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. Aceste state include
SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia, Elveia, etc. Dei nu
exist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme este mprirea suveranitii
ntre instituiile centrale i cele periferice. Acest fapt d asigurri, cel puin n teorie, c nici un nivel
al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile celuilalt. n acest sens o federaie este o form
de organizare politic intermediar, situat ntre confederaie, care investete cu putere suveran
organele periferice, i statul unitar, n care suveranitatea este localizat exclusiv la centru. Sistemele
federale se bazeaz pe un compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri
centrale eficace i nevoia de control i de echilibrare a acesteia.
7.4. Motivaia federalismului
Atunci cnd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin
evidente. Aceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dect n altele. n
primul rnd pot fi identificate anumite similariti istorice. De exemplu, federaiile s-au format
deseori dintr-un numr de comuniti politice care doreau s-i pstreze totui identitatea i
autonomia. Acest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, SUA. Dei cele 13 foste
colonii britanice din America au recunoscut destul de repede c forma confederal de organizare este

37

una inadecvat, fiecare poseda deja o identitate politic i un set de tradiii pe care le doreau pstrate
n noul cadru constituional, mai centralizat.
Reticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de
Convenia Constituional de la Philadelphia din 1787, care trasat constituia SUA, i de dezbaterea
care a urmat n privina ratificrii acesteia. Poziia naionalist, care susinea ratificarea, a fost
conturat n Federalist Papers, lucrri publicate ntre 1787 i 1789. Acestea au fost scrise de ctre
Alexander Hamilton, James Maison i John Jay, care au semnat colectiv, sub numele de Publius. Ei
au subliniat importana unui guvern central puternic, n acelai timp cu pstrarea libertii statelor
componente i a indivizilor. Ratificarea constituiei a fost realizat n 1789, ns doar dup adoptarea
aa-numitului Bill of Rights i mai ales acelui de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul c
puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. Aceasta
a asigurat baza constituional pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc i n
Germania. Dei unificarea din 1871 reflecta puterea mrit a Prusiei, structura federal a ajutat la
ndeprtarea temerilor fa de guvernarea central din partea celor 38 de state germane care se
bucuraser vreme ndelungat de independen. Aceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar
n perioada nazist, a fost formalizat n constituia Republicii Federale Germane, adopat n 1949, i
care garanta celor 11 landuri propria lor constituie. Numrul acestora a crescut la 16 odat cu
reunificarea Germaniei din 1990.
Un al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este existena unei ameninri
externe sau dorina de a juca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici, vulnerabile,
pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi (vezi de exemplu Emiratele
Arabe Unite). Una dintre slbiciunile Articolelor Confederaiei (Articles of Confederation) din SUA
era aceea c nu oferea noilor state independente o poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru
acestea s negocieze tratate, s intre n aliane, etc. Intrarea statelor germane, n secolul XIX, ntr-o
uniune federal sub puternica influen a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la
intensificarea rivalitii cu puterile existente. n mod similar, nceputul construciei Europei federale,
odat cu stabilirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1952) i a Comunitii Economice
Europene (1957), i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil agresiune sovietic i
n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o aveau ntr-o lume bipolar.
Un al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Nu este o
coinciden faptul c majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui

38

sistem federal. Dup Statele Unite, aceast formul a fost adoptat de Canada (federal din 1867),
Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). n statele mari din punct de vedere
geografic sunt mai multe anse s existe o diversitate cultural i puternice tradiii locale. Acestea
creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat
ntr-un sitem unitar.
Un alt factor care ncurajeaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea cultural i
etnic. Federalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea existent n interiorul
unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii canadiene reflect nu doar
tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i culturale dintre vorbtorii de limb englez
i cei de limb francez. Cele 25 de state care compun federaia Indian sunt definite n special prin
limba utilizat, ns n state ca Punjab i Camir este luat n consideraie i diferena de religie.
Constituia Nigeriei recunoate n cele 19 state componente ale federaiei diferene majore din punct
de vedere tribal i religios, n special ntre nordul predominant islamic i sud-estul predominant
cretin. Tot diferenele lingvistice au dus i la federalizarea Belgiei.
7. 5. Trsturile federalismului
Fiecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal (naional) i
guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile constituionale ci i
de complexe circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale. ntr-o anumit msur, de
exemplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i alocarea constituional a puterilor
pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federal a URSS, care spre deosebire de Statele
Unite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune, era n ntregime denaturat de caracterul extrem
de centralizat al Partidului Comunist, ca i de natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de
planificare. Aceeai situaie a putut fi ntlnit n Mexic, unde Partidul Revoluionar Instituional,
partid dominant pe o perioad de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul
Statelor Unite. Pe de alt parte, n SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de
partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente.
O alt difern exist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor ntre
executiv i legislativ (ca n sistemul prezidenial nord-american) i sistemele parlamentare n care
cele dou puteri sunt mult mai amestecate. n primul caz puterea guvernamental tinde s fie
distribuit att teritorial ct i funcional, ceea ce determin multiple puncte de contact ntre cele dou

39

niveluri ale guvernrii. Aceasta duce la apariia unor modele complexe de ntreptrundere ntre
nivelul federal i cel statal, situaii de acest gen ntlnindu-se n SUA i Elveia. Sistemele
parlamentare duc de cele mai multe ori la apariia a ceea ce se numete federalism executiv, ntlnit
mai ales n Canada i Australia. n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre
executivele fiecrui nivel de guvernare.
n ciuda acestor deosebiri, cteva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme federale:
1. Dou niveluri relativ autonome de guvernare: att guvernul central (nivelul federal) ct i
guvernele regionale (nivelul statal) posed o serie de puteri care n general nu se suprapun.
Aceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i executiv, posibilitatea de
a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. Totui, domeniile specifice de
jurisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen reciproc variaz
considerabil. n Germania i Austria, de exemplu, funcioneaz un federalism administrativ, n
care guvernul central este principalul actor n promovarea politicilor publice, n timp ce guvernele
landurilor sunt nsrcinate n special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea
politicilor publice.
2. Constituie scris: responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite ntr-o
constituie scris. Astfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntr-un cadru legal formal.
Autonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre pri nu poate
amenda constituia n mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui amandament n
constituia Statelor Unite este necesar suportul a dou treimi din membrii celor dou camere i a
trei sferturi din legislativele celor 50 de state. n Australia i Elveia, de exemplu, amendamentele
constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului.
3. Arbitru constituional: modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este interpretat
de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal i cel statal al
guvernrii. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel, puterea
judectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul acioneaz n practic,
judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. Procesul de centralizare
observabil n sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost ntotdeauna aprobat de ctre
curile constituionale.
4. Instituii de legtur: pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale
guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului politic

40

desfurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, n
care camera superioar reprezint interesele statelor. Numrul de reprezentani ai fiecrui stat n
camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea sa (ca n SUA) sau poate fi proporional
cu populaia (ca n Germania). n general membrii camerei superioare sunt alei, dar exist i
excepii: n Germania ei sunt numii de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n
Malaiezia cei mai muli sunt numii de ctre monarh.
7.6. Evaluarea federalismului
Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire de
sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de exprimare politic garantat din
punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i se bucur de
reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare. Pe de alt parte,
federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului XX. n ciuda garantrii
drepturilor statelor, provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului central s-au extins, mai ales
datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii sporite a guvernului central de a
strnge impozite.
Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniial n acord cu principiul federalismului
dual, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. De
la sfritul secolului XIX acest sistem a fcut loc federalismului cooperativ, bazat pe creterea
ponderii ajutoarelor sub form de granturi de la guvernul federal ctre cele statale sau ctre localiti.
Guvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n
practic a programelor economice i sociale specifice New Deal-ului, n anii 30. Dup mijlocul
anilor 60, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal
i state, a fost nlocuit de ceea ce s-a numit federalism coercitiv. Prin acest sistem guvernarea
central a emis legi care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor.
Un al doilea avantaj al federalismului este acela c, prin distribuia puterii guvernamentale,
creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care ajut la protejarea libertii
individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din SUA, Canada
sau Australia, au fost mai eficace n a constrnge politicienii naionali dect au fost sistemele unitare.
Totui, structurile create cu intenia de a menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de
guvernare pot genera frustrare i paralizie. Una dintre slbiciunile sistemului federal este c

41

impunnd constrngeri autoritii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale
majore devine mult mai dificil. New Deal-ul preedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slbit
de ctre deciziile Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile
statelor. n anii 80, preedintele Ronald Reagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm
mpotriva guvernului mare i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul noul
federalism Reagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilitii lor de
la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. Prin contrast, modelul de federalism
cooperativ din Germania mai curnd a facilitat dect s-a opus unui sistem cuprinztor de asigurri
sociale.
Un al treilea avantaj al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin care
sociei divzate i-au meninut unitatea i coerena. Din acest punct de vedere soluia federal poate fi
corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct de vedere etnic i
regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul federalismului este c
alimentnd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge i, n cele din urm, se poate
ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat c sistemele federale sunt inerent
instabile, ele tinznd s evolueze fie spre garantarea unitii, pe care doar sistemele unitare o pot
oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de colaps.
Federalismul n Canada, de exemplu, poate fi considerat un eec, n msura n care scopul su
a fost s construiasc o uniune politic n care att a anglofonii ct i a francofonii s triasc n
armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n Quebec-ul predominant vorbitor de limb
francez, Canada s-a angajat ncepnd cu sfritul anilor 80 ntr-o cutare lipsit de succes a unei
formule constituionale care s reconcilieze Quebec-ul cu restul federaiei Canadiene. Un acord din
1987 care oferea Quebec-ului un statut special n cadrul federaiei a euat trei ani mai trziu cnd
Manitoba i Newfoundland au respins principiul federalismului asimetric. Un alt acord din 1992
oferea o alt fomul, ns a fost respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii
Quebec-ului considerau c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit
temerilor canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. Totui, opiunea pentru un Quebec
total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sfritul lui 1995.
7.7. Sistemele unitare

42

Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n acest
caz o singur instituie este investit cu putere suveran. De obicei aceast instituie este parlamentul,
care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. Datorit faptului c supremaia
constituional este atribuit exclusiv centrului, orice sistem de guvernare periferic sau local exist
doar n msura n care centrul dorete acest lucru. La o prim vedere se creaz astfel premisele unei
centralizri necontrolate. Instituiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i
responsabilitile lor pot fi micorate oricnd, dup cum pot fi i mrite. Totui, n practic, relaiile
dintre centru i periferie n cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca i n cazul sistemelor
federale, factorii politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali.
n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare adinistrativ
local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea problemelor
recunoscute ca avnd interes local.
Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie
ndeplinite urmtoarele condiii:
-

existena unei comuniti locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma unui
buget propriu;

organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre organele
centrale;

girare administrativ exercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie depit
limita ntre problemele locale i cele de intres general.
Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local opus

centralizrii, care neag existena interesului specific al comunitilor locale, acestea din urm fiind
conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central.
n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un mijloc
pentru atingerea anumitor obiective: ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie o parte
component a mai multor procese de reform cuprinztoare.
Trebuie fcut distincia dintre centralizare descentralizare i concentrare deconcentrare,
aceasta din urm sugernd anumite modaliti de funcionare ale sistemului centralizat. n cazul
deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt atribuite unui numr de funcionari
publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii pe care i conduc. Concentrarea atribuie
toat puterea administraiei centrale, oraului-capital.

43

Exemplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru autoritatea
descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat.
Prefectul reprezint guvernul central la nivel local (districtual sau judeean, n cazul
Romniei). Acesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul local,
funcionarii publici aparinnd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa prefectului
pentru activitatea zilnic.
Primarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local (sau altei structuri de
putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod direct, i reprezint
niveluri separate de guvernmnt asupra crora autoritile centrale exercit un control limitat i nu
unul direct.
O form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea anumitor
servicii sub forma instituiilor publice: aceasta este aa-numita descentralizare prin servicii sau
descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ teritorial
(geografic), i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul descentralizrii funcionale
exist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n rezolvarea unor sarcini specifice.
Din punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de
distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup reprezint organismul
central, guvernul. Din aceast perspectiv deconcentrarea este vzut ca distribuirea puterii n cadrul
unui grup cu interese comune, structura politic reprezentnd n acest caz interesul unui grup
particular. n acst mod se poate face distincie ntre descentralizare i deconcentrare ca dou procese
distincte de distribuie a puterii.
Ali autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional exist dou forme de
descentralizare:
-

descentralizarea vertical cu dispersarea n jos a puterii pe lanul autoritii;

descentralizarea orizontal, cu manageri avnd oarecare putere decizional, n primul rnd

informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din
afara organizaiei (specialiti, experi).

Dei, aa cum am vzut, exist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n realitate,
deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o descentralizare
funcional.

44

n general se poate aprecia c exist trei forme instituionale distincte de relaionare ntre
centru i periferie n cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea i devoluia.
Diferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii, dar un anumit rol
poate fi jucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor.
Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales din punct
de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de ntlnit situaii care s permit o delimitare clar,
inndu-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare.
7.8. Deconcentrarea
Acest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre biroul
local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n timp ce
responsabilitatea real continu s rmn la persoana sau la instituia investit prin lege cu
prerogativele n cauz. Instituia respectiv poate s restrng n orice moment prerogativele delegate
autoritii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrab transferul muncii de la nivelul central
ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara capitalei, fr transferarea autoritii de a
lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor.
Pot exista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrate:
-

structura vertical sau administraia local neintegrat;

administraia local integrat sau prefectorial.

n cazul aa-numitei structuri verticale, fiecare angajat este responsabil fa de ministerul de

care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i personalul administrativ
local opereaz independent unul de cellalt. Ambele grupe de oficiali sunt responsabile n faa
autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face
informal. Totui, n unele ri au fost create structuri de coordonare local cu scopul de a mpiedica
organizaiile locale s-i ignore activitile de la acelai nivel. n plus, pe lng reprezentani ai
administraiei locale aceste comitete au printre membri i politicieni (deputai, senatori). Uneori sunt
acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. Totui, de
obicei, aceste comitete au numai o funcie consultativ, fiecare agenie tehnic opernd n
concordan cu liniile de aciune pregtite de supervizorii centrali.
n cazul tipului integrat sau prefectorial, reprezentantul local al administraiei centrale
(prefectul sau guvernatorul) este nsrcinat cu toate funciile administrative dintr-un anumit teritoriu,

45

i acesta este rspunztor la rndul su n faa unui organism central (Ministerul de Interne sau
Ministerul Administraiei Locale). Dei personalul local poate fi angajat, pltit, instruit, promovat i
transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii sau personalul local acioneaz ca personal
tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa acestuia pentru modalitatea n care rezolv
problemele locale, n timp ce ministerul exercit doar o supervizare tehnic. Funcionarii locali
primesc de la minitri de care aparin doar instruciuni legate de problmele tehnice i de politic
general.

7.9. Descentralizarea
A doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Organele
descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui ora sau a
unui district. Reprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i care este
subordonat, ntr-un anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale, statului sau autoritii
regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind ntlnit att n sistemele unitare ct i n cele
federale sau confederale. n SUA, de exemplu, sunt peste 86000 de uniti de guvernare local care
au angajate peste 11 mililioane de oameni, fa de circa 8 milioane ct sunt angajate n guvernarea
federal sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea local deosebit de important n cadrul
sistemelor unitare este faptul c, n multe cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului.
Ar fi o greeal dac s-ar presupune c subordonarea constituional a guvernrii locale ar
transforma-o pe aceasta ntr-un element irelevant din punct de vedere politic. Prezena universal a
guvernrii locale demonstreaz att faptul c ea este necesar din punct de vedere administrativ ct i
faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de acetia. n plus, politicienii alei
dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer posibilitatea s i extind puterile i
responsabilitile formale de care dispun. Aceasta nseamn c relaiile central local sunt conduse
mai curnd printr-un proces de negociere, de compromis reciproc, dect prin unul de impunere de
sus. Echilibrul dintre centru i periferie este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic (n
special tradiiile legate de autonomia local i diversitatea regional) i de natura sistemului de
partide. De exemplu, tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c
partidele naionale tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea
centralizrii. n absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea
autonomiei locale se bazeaz ntr-o msur covritoare pe autolimitarea centrului. Aceasta nseamn

46

c gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, att n timp ct i de la ar la

ar. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienele contrastante din Marea Britanie i Frana.
n mod tradiional Marea Britanie este vzut ca o ar avnd un sistem relativ descentralizat
de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n interiorul cadrului legal
stabilit de ctre parlament. Respectul pentru democraia local a fost vzut de foarte mult timp ca o
trstur fundamental a constituiei nescrise a Marii Britanii. Dup J. S. Mill, guvernarea local
reprezinta att o form de control asupra asupra puterii centrale ct i un mijloc prin care putea fi
sporit participarea popular la viaa politic i, prin aceasta, educarea politic a maselor. Extinderea
rolurilor economice i sociale ale statului n perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar
a autoritilor locale de ctre cele centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice.
Acest parteneriat n relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii
conservatoare din anii 80 i 90, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte
agenii intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia.
Introducerea n 1984 a unei limite superioare n ceea ce privete taxele locale ( aa numita
rate capping) a eliminat cea mai important putere a guvernrii locale: capacitatea acesteia de a
controla nivelul taxelor locale i de a-i determina astfel propriile politici n ceea ce privete
cheltuirea banilor publici. Autoritile locale care s-au opus centrului, cum ar fi Consiliul Marii
Londre (Greater London Council), au fost desfiinate, iar funciile lor au fost distribuite ctre consilii
mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create numite quangos (un acronim
pentru quasi-autonomous non-governamental organisation, organizaii cu personal mai curnd numit
dect format din politicieni alei sau funcionari publici). Responsabilitile guvernrii locale au fost
restricionate i prin introducerea unei curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care
permitea colilor s ias de sub controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela
de a remodela guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele
servicii, ci doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem
de contractare i privatizare. Astfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa
democraiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea central,
iar pe de alt parte asupra autoritilor locale s-au intensificat presiunile membrilor comunitii n
noile lor roluri de clienii ai serviciilor.
n Frana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de a
transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a 5-a Republic a

47

motenit-o de la Iacobini i Napoleon, Preedintele Mitterrand a iniiat un program de descentralizare

care a fost implementat de ctre Ministrul de Interne i al Descentralizrii, Gaston Deffere, ntre 1982
i 1986. n mod tradiional, n Frana, realaiile dintre centru i periferie erau dominate de un sistem
de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul
de Interne, i care operau ca efi ai executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funciona
ca un lan ierarhic de comand. Pe lng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui Defferre au
extins i responsabilitile i puterile guvernrii locale. Puterile executive ale prefecilor au fost
transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai Republicii,
nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era necesar
acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul
unui control legal i financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost c Frana a ajuns la cea
mai descentralizat structur de stat de la 1789 ncoace.

7.10. Devoluia
Devoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale.
Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel local.
Devoluia difer de federalism prin aceea c, dei jurisdicia teritorial poate fi similar, organismele
devoluate nu posed suveranitate; responsabilitile i puterile lor provin de la centru i sunt conferite
de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative, devoluia implic doar faptul c
instituiile regionale implementeaz politici decise n alt parte. n forma devoluiei legislative,
devoluia implic stabilirea unor adunri regionale investite cu atribuii n domeniul politicilor
publice i cu o anumit independen fiscal.
Devoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare
posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale. Adunrile
devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge din interiorul
statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste. n ciuda lipsei de
puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate i-au stabilit o identitate politic proprie i
au ajuns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este foarte dificil ca puterile acestor
adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont Parliment din Irlanda
de Nord a constituit o excepie. Acesta a fost suspendat n 1972 i nlocuit cu guvernarea direct a

48

Londrei, ns abia atunci cnd a devenit evident c partidele protestante unioniste nu se puteau opune
violenei politice care amenina s se transforme ntr-un rzboi civil.
Una dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n Europa poate fi nlnit n
Spania. Dei este stat unitar nc din 1570, Spania este divizat n 50 de provincii, fiecare exercitnd
o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup moartea generalului
Franco n 1975, procesul de devoluie a fost extins n 1979 prin crearea a 17 comuniti autonome.
Acest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese investite cu atribuii largi n
privina politicii interne. Dei aceast reform a fost conceput pentru a veni n ntmpinarea cererilor
de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n primul rnd, n ara Bascilor se pare c ea a
produs un nou val de terorism susinut de micarea separatist ETA (Euskadi Ta Askatasuna).
Guvernul francez a utilizat i el devoluia ca mijloc de rspuns la persistena identitii regionale, n
special n Bretania i Occitania. Un element cheie n reforma lui Gaston Defferre a fost tranziia de la
devoluia administrativ la devoluia legislativ. Ca parte a strategiei regionalismului funcional, n
1972 au fost create 22 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea
administrativ n domeniul investiiilor locale i al planificrii. Acestor organisme le lipsea totui o
baz democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n 1982 acestea au fost transformate n
guvernri regionale propriu-zise, fiecare dispunnd de un consiliu ales n mod direct. n ncercarea de
a stvili separatismul i terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul special de Teritoriu
Colectiv, care de fapt confer insulei auto-guvernare.
Prin contrast, dei compoziia multietnic a Marii Britanii a condus la o dezbatere n privina
devoluiei, pn de curnd, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluia a aprut pe
agenda politic britanic la sfritul anilor 60, odat cu renaterea naionalismului scoian i galez,
care din 1974 are i reprezentare parlamentar prin Scottish National Party (SNP) i Plaid Cymru. n
ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul laburist minoritar a fcut unele
propuneri n privina devoluiei n 1978 i 1979. n 1978 aceste propuneri au fost respinse de opoziia
din interiorul Partidului Laburist, iar n 1979 de eecul referendumurilor din Scoia i ara Galilor. n
Scoia, o majoritate mic a sprijinit devoluia, ns prevederea legal era ca aceast majoritate s
reprezinte cel puin 40% din totalul electoratului. n ara Galilor devoluia a fost respins cu
aproximativ 75% din voturi. Pe parcursul anilor 80 i 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra,
dominat de conservatori, i Scoia i ara Galilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident.
Astfel Partidul Laburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu.

49

Opoziia fa de devoluie s-a bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist,
ceea ce va duce n cele din urm la destrmarea Marii Britanii. Suporterii devoluiei au considerat
ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea unei
guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. Referendumurile din 1997 au dus la
apariia unui Parlament Scoian (74,3% da) i a unei Adunri consultative n ara Galilor (50,3% da).
Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale Europei, devoluia nu reprezint un
proces lipsit de riscuri. Ea implic o restructurare, de multe ori radical, a unor servicii publice, care
pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local puternic. Devoluia poate s
complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii (cum ar fi cele
de sntate), precum i crearea structurilor regionale. Astfel, independena unor organizaii poate
duce la structuri paralele, mai multe organizaii din aceeai arie funcionnd fr coordonare i
independent una fa de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru
rezolvarea problemelor prioritare. Mai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor
manageriale i a creterii numrului de salariai att la nivel naional ct mai ales la nivel regional. De
asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg
autonomie n planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, innd cont de ansamblul serviciilor
publice locale, pe baza politicii naionale

i a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o

precondiie a devoluiei este existena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal
instruit corespunztor.

50