Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil: um

balano necessrio

Cibele Saliba Rizek

Pesquisadora do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania e docente do Depto.
de Arquiterura da EESC/USP

Evelina DAGNINO (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo,

Paz e Terra/Unicamp, 2002. 364 pginas.

Como pensar os anos de 1990 no Brasil? Quais so seus temas centrais, seus
desafios e suas dificuldades? Que embates conceituais se colocam a partir dessas
reflexes? Quais categorias e quais objetos de investigao permitem a percepo
das novidades e dificuldades? Essas so algumas das questes que o livro
organizado por Evelina Dagnino coloca em discusso no mbito das cincias sociais.
H, em sua organizao, uma seleo e uma composio temtica que permitem ao
leitor percorrer o caminho proposto, repleto de questionamentos que se articulam
por uma pergunta mais geral: quais so a natureza e os dilemas da democratizao
brasileira? Em outros termos, qual o resultado das novas relaes entre sociedade
civil e Estado no Brasil? A autora discute, assim, como os avanos no processo de
democratizao se articulam s velhas questes que marcaram historicamente as
relaes entre sociedade e poltica na cena brasileira.
O que primeiro chama a ateno a diversidade temtica que percorre os relatos e
as anlises de cada captulo: oramentos participativos e suas peculiaridades locais;
conselhos gestores de polticas pblicas; atuao das organizaes nogovernamentais; fruns temticos em especial o Frum de Reforma Urbana; MST
em suas relaes com o Estado nos programas de alfabetizao do Paran;
Conselho Cearense de Direitos da Mulher; e, finalmente, semelhanas e
especificidades entre os pases do Cone Sul e o Mxico, em seus desdobramentos
recentes. A diversidade temtica parte constitutiva da reflexo, o que distancia o
livro das montagens, cujo nico mrito o de abrigar objetos de pesquisa de
articulao duvidosa. Em Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil, eles
aparecem em constelao, o que permite que um conjunto de questes ganhe
corpo em toda a sua complexidade.
interessante notar que algumas das experincias que compem os relatos e as
anlises so locais, enquanto outras como o Frum Nacional de Reforma Urbana,
dizem respeito ao espectro nacional. Um mesmo artigo, por exemplo, constri-se a
partir de uma diversidade tipolgica de experincias que problematiza a forma e a
natureza das relaes entre ONGs e Estado. Esse desenho bem-sucedido resulta da
maneira cuidadosa com que as questes, que articulam essa multiplicidade de
fenmenos, so tratadas, e isso tambm conseqncia de um trabalho comum

realizado durante a pesquisa Civil Society and Governance, financiada pela

Fundao Ford, e ancorada, no caso brasileiro, em temas voltados para a qualidade
e a natureza dos espaos pblicos criados na dcada de 1990. Assim, a
multiplicidade de escalas e questes faz parte do objeto mesmo de reflexo, tal
como a organizadora comenta na Introduo e em um artigo que, ao fazer um
balano dos temas analisados, legitima a articulao do que discutido, permitindo
que linhas nem sempre uniformes constituam a reflexo maior da obra.
Para alm das contribuies que resultam dos diversos objetos empricos, os
problemas e as questes mais instigantes ganham forma e densidade entre e a
partir dos artigos. Essa constelao adquire centralidade porque se inscreve, ao
mesmo tempo, em uma reflexo clssica1 e em seus desdobramentos
contemporneos, ou seja, a obra, como um todo, procura repensar as difceis
relaes entre o Estado e a sociedade civil no Brasil.
Apesar da dimenso crtica e dos dilemas apontados em cada mbito de
investigao, os anos de 1990 so, inicialmente, caracterizados como a
revitalizao da sociedade civil, o que, nas palavras de Dagnino, pode ser
identificado "com o aumento do associativismo, a emergncia de movimentos
sociais organizados, a reorganizao partidria etc." e a prpria democratizao do
Estado. As novas relaes decorrentes desses processos, posteriores s prticas de
resistncia ditadura militar, so apresentadas como "uma postura de negociao"
assentada na "possibilidade de uma atuao conjunta, expressa
paradigmaticamente na bandeira da 'participao da sociedade civil' [...]". A grande
novidade da dcada de 1990 residiria "na possibilidade de uma atuao conjunta,
de 'encontros' entre o Estado e a sociedade civil". A avaliao dos resultados
conseqncia do panorama traado pela pesquisa e pela pluralidade das
contribuies temticas. A diversidade e a complexidade de embates, confluncias
e disputas em torno do que se entende por democratizao esto no centro das
preocupaes que percorrem todo o livro. Vislumbram-se, assim, a possibilidade, a
forma e o sentido da democratizao brasileira.
H no livro uma espcie de aposta nas possibilidades positivas da sociedade
brasileira, presente, sobretudo, na Apresentao e em alguns exemplos mais
"virtuosos", como os oramentos participativos, mas isso no obscurece a dimenso
crtica e a discusso acerca das problemticas que, nos textos, ganham corpo
quando se analisa as dificuldades e a diversidade de cada momento. Pela
observao dos casos, por sua novidade, na medida do desafio que representam
para as formas mais cristalizadas de se pensar a dinmica poltica brasileira, o
panorama de questes que surge em cada texto aponta para um conjunto de
dimenses conceituais, ao contrrio de generalizaes ou modelos tericos
fechados e unvocos que conferem apenas uma possibilidade de anlise aos
elementos detectados nas cenas, nas relaes de fora, entre os atores do processo
cada vez mais intenso de associativismo civil.
Marcado por uma mudana de tom, o texto que procura fazer um balano das
questes discutidas oferece ao leitor um quadro dos limites e das possibilidades da
construo democrtica brasileira. Trata-se de um processo no linear, contraditrio
e fragmentado que, segundo a autora, elimina "qualquer possibilidade de conceber
a sociedade civil como o demiurgo do aprofundamento democrtico" (p. 279)

Tampouco o Estado pode ser visto dessa maneira, j que sua estrutura permanece
atada ao desenho autoritrio "largamente intocado e resistente aos impulsos
participativos". Assim tambm, os partidos polticos so caracterizados por relaes
circunscritas na estrutura do favor, do clientelismo e do personalismo, como marcas
da precariedade de sua funo mediadora. O autoritarismo brasileiro, que envolve o
campo das relaes sociais e das representaes culturais e simblicas,
constitutivas das vises excludentes da sociedade e da poltica, um obstculo
crucial e, ao mesmo tempo, o grande objeto de confronto. Os campos de conflitos
que o questionam e o desnaturalizam talvez sejam um dos principais resultados da
democratizao dos espaos pblicos, que passaram a constituir novas arenas de
encontro e de embates.
As descobertas de pesquisa sintetizadas por Dagnino oferecem ao leitor uma idia
dos processos que ganham forma a partir das possibilidades e das dificuldades da
atuao conjunta entre uma sociedade hierrquica e excludente e um Estado, cujas
prticas autoritrias resistem aos "impulsos participativos". Os espaos pblicos
criados pela tenso e pelo conflito caracterizam momentos e prticas que se
diferenciam em sua eficcia democratizante conforme a maior ou menor
proximidade entre os projetos polticos que permeiam as relaes entre Estado e
sociedade civil. Para alm de toda naturalizao e/ou reduo do carter dessa
relao, a autora afirma a natureza histrica e, por conseqncia, poltica que lhe
constitutiva. Assim, desprendendo-se do uso restritivo das categorias clssicas, a
mediao dos projetos polticos ganha peso explicativo, porque " a clivagem
estrutural entre Estado e sociedade civil no suficiente para entender as suas
relaes e deve ser combinada com outras clivagens que no necessariamente
coincidem com ela, mas a atravessam" (p. 281). Esse fato reafirmado quando se
tem em vista a expanso para a esfera do Estado de alguns projetos
democratizantes que nasceram na sociedade civil. Dando prosseguimento sua
analise, Dagnino afirma que avaliar
[...] o impacto da sociedade civil sobre o desempenho do Estado (governance)
uma tarefa que no pode se apoiar num entendimento abstrato dessas categorias
como compartimentos separados, mas precisa contemplar aquilo que as articula e
as separa, inclusive aquilo que une e ope as diferentes foras que as integram, os
conjuntos de interesses expressos em escolhas polticas: aquilo que est sendo aqui
designado como projetos polticos (p. 282).
Ela esclarece, ainda, que usa o termo projeto poltico "num sentido prximo da
viso gramiscinana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes
de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a
ao poltica dos diferentes sujeitos" (p. 282, n. 3).
A avaliao desses processos, a eficcia e os significados desses espaos de
encontro so ainda discutidos a partir das formas, das concepes e da natureza da
participao da sociedade civil e de seus conflitos com o Estado, isto , pela
possibilidade de uma partilha efetiva do poder. As diversas concepes, articuladas
a projetos polticos, esto no centro dos conflitos pela formulao e controle social
das polticas pblicas por parte da sociedade civil e das vrias formas de resistncia
que o Estado oferece a essas iniciativas. Desse modo, quando a partilha efetiva do
poder est comprometida, o que no parece ser ocasional, restam aos atores,

oriundos da sociedade civil funes consultivas, executoras e/ou legitimadoras das

decises tomadas no interior da estrutura estatal. Ou seja, a partilha do poder
pode, de fato, estar limitada e restrita, sem que haja possibilidade de esses atores
deliberarem sobre as polticas pblicas de mbito mais geral. Como conseqncia,
observa-se tambm uma insularizao dos espaos de encontro, que acabam por se
configurar como "institucionalidades paralelas" estrutura estatal.
Assim, a participao da sociedade civil enfrenta limitaes que se originam nas
estruturas estatais pouco comprometidas com os processos de democratizao, na
burocratizao, na penria de recursos, na ineficcia, na instabilidade dos projetos
que pressupem a parceria com o Estado e, ainda, na exigncia de qualificao
tcnica e poltica que deveria estar vinculada manuteno da autonomia e da
capacidade de representao efetiva. Ademais, vale lembrar que, no interior da
prpria sociedade civil, h confronto entre diferentes projetos polticos, concepes
e interesses. As dificuldades de reconhecimento da pluralidade e da busca de
interesses comuns para alm das diferenas, isto , a constituio mesma da idia
de interesse pblico, so, de acordo com Dagnino, o ncleo de "um aprendizado"
difcil: o da construo hegemnica.
Os projetos ligados atuao conjunta entre Estado e sociedade civil foram
agrupados em trs grupos: projetos compartilhados, complementaridades e
parcerias. Os elementos que definem o primeiro grupo sem dvida aquele cuja
autora, na Introduo, aposta nas possibilidades construtivas dessa relao, dando
ao texto um tom mais otimista, como j foi dito apontam ora para confluncias
positivas entre a sociedade civil e o Estado, ora para conflitos marcados pela
explicitao dos interesses envolvidos nos projetos polticos. O segundo grupo
analisado e avaliado nas suas dimenses instrumentais e a partir do que Dagnino
caracteriza como confluncia perversa
[...] entre um projeto participatrio, construdo, a partir dos anos 80, ao redor da
extenso da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um
Estado mnimo que se isenta progressivamente do papel de garantidor dos direitos.
A perversidade est colocada no fato de que, apontando para direes opostas e
at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e
propositiva. Essa confluncia perversa faz com que a participao da sociedade civil
se d hoje em terreno minado, onde o que est em jogo o avano ou o recuo de
cada um destes projetos. Esse um dilema que est presente na grande maioria
dos estudos de caso e centraliza o debate que tenta avaliar as experincias de
atuao conjunta com o Estado [...] (p. 289).
Os processos que nascem dessas perversidades acabam por confluir para uma
situao dramtica que envolve, especialmente, parte das relaes entre ONG's e
Estado, sobretudo quando as ONG's, consideradas qualificadas e confiveis,
recusam o papel e o lugar que lhes so atribudos pelo Estado. Isso se agrava
diante da possibilidade concreta de aes que, embora muitas vezes fragmentrias
e provisrias, poderiam de fato diminuir a desigualdade, melhorando as condies
de vida de populaes que so alvo de programas sociais conjuntos.
Quanto ao terceiro grupo, alguns elementos que caracterizam as relaes de
complementaridade se fazem presentes, em especial quando as ONG's so

detentoras de competncias especficas que faltam ao Estado. Aqui, entretanto, as

ONG's que construram suas competncias a partir da incorporao das demandas
de movimentos organizados vem nessas prticas um instrumento que pode "afetar
a ao estatal na direo da expanso da cidadania". Tais parcerias transformamse, ento, em reais possibilidades de alterar as pautas da ao estatal.
Curiosamente, mas no por acaso, o exemplo mais claro disso pode ser observado
nos projetos de alfabetizao e educao no interior do MST, movimento que, ao
longo dos anos de 1990, manteve padres importantes de mobilizao e visibilidade
pblicas.
Em relao questo da representatividade, mais uma vez combinam-se
elementos rigorosamente clssicos especialmente quando referidos aos casos dos
oramentos participativos de Porto Alegre e Belo Horizonte e do MST com o que se
pode identificar como um deslocamento que faz das ONG's a voz de interesses
difusos, em nome dos seus vnculos (reais ou presumidos) com setores sociais,
como jovens, portadores de HIV, negros, mulheres, entre outros. Porque detm um
conhecimento especfico, porque acumulam um conjunto de competncias, tornamse representantes, contudo, trata-se mais de uma coincidncia de interesses do que
um resultado de uma relao orgnica entre representantes e representados. Vozes
e porta-vozes articulam-se em torno de uma noo de representatividade que
ganha outros sentidos, mesmo que em alguns dos casos analisados, como o do
Conselho Cearense dos Direitos da Mulher CCDM, sejam partidos que assumem e
mantm sob seu controle a representao da sociedade civil. Aqui tambm
possvel identificar conflitos entre significados que se abrigam em um mesmo
referente, uma vez que esse
[...] deslocamento da noo de representatividade no obviamente inocente nem
em suas intenes nem em suas conseqncias polticas. Seu exemplo mais
extremo o Conselho da Comunidade Solidria, vinculado ao governo federal, onde
a representao da sociedade civil se d atravs de convites a indivduos com alta
"visibilidade" na sociedade [...]. Esse entendimento particular da noo de
representatividade a reduz visibilidade social, entendida, por sua vez, como o
espao ocupado nos vrios tipos de mdia (p. 291).
Quando esse deslocamento diz respeito s formas de representao da sociedade
civil pelas ONGs, que se investem e so investidas desse carter pelo Estado e
pelas agncias internacionais que buscam parceiros confiveis, isso pode significar
a despolitizao, na medida em que sociedade civil e Terceiro Setor acabam por se
confundir. Essa "onguizao" parece se afirmar como tendncia mundial, de srias
implicaes, quer porque se vincula ao "modelo neoliberal", respondendo aos
ajustes estruturais propostos, quer porque esse processo implica tanto o abandono
dos vnculos dessas organizaes com os movimentos sociais quanto a fratura de
sua autonomia. Isso faz com que as organizaes, que, a princpio, deveriam
representar a sociedade civil, passem, cada vez mais, a responder para o Estado e
as agncias financiadoras, o que reduz sobremaneira o espectro pblico de sua
atuao. Para alm desses elementos, por si s problemticos e instigantes,
aponta-se ainda a necessidade de articulao entre as organizaes da sociedade
civil, mediante a proliferao das redes e dos fruns, para que sua eficcia em
relao ao Estado possa se constituir de fato, "tanto nos processos concretos de

negociao como na incluso de questes especficas na constituio da agenda

estatal" (p. 292).
Entre o Estado e os movimentos sociais, entre institucionalizao e mobilizao,
quais as perdas e os ganhos envolvidos nas estratgias e prticas resultantes
dessas relaes? Quais delas se comprometem com a construo democrtica?
Essas questes perpassam os diversos casos relatados, embora a anlise do MST e
dos oramentos participativos demonstre que a polarizao das relaes no
inevitvel, pois dimenso institucional so vinculados os processos de politizao,
organizao e mobilizao social. No caso das ONG's, a avaliao parece ser
diferente. H, evidentemente, vantagens na atuao conjunta com o Estado, ao
lado dos riscos de cooptao, subordinao, perda de autonomia e tecnificao,
especialmente para as ONG's cujos "projetos polticos vo alm de sua prpria
sobrevivncia".
A problemtica apresentada abrange ainda o formato institucional dos espaos e
dos fruns de interlocuo, o que tambm se configura como objeto de disputa
entre projetos mais ou menos comprometidos com a democratizao, seus embates
e correlaes de fora. Como aponta Dagnino, os mesmos mecanismos e formatos
que permitem avanos podem ser burlados na dinmica concreta de funcionamento
desses espaos.
Uma ltima dimenso, talvez a mais problemtica e tensa, diz respeito ao
mapeamento das discusses relativas avaliao tanto da participao da
sociedade civil como de seus encontros e desencontros com o Estado. Ao mapear
as crticas que partem das expectativas de maximizao dessas esferas, a autora
afirma que elas so uma das mltiplas arenas
[...] em que se trava a disputa hegemnica, numa guerra de posies onde aes
pontuais, de menor escopo e significado mais imediato, podem vir a se acumular
molecularmente na direo de minar a ordem social desigual e significar a
expanso de um projeto hegemnico alternativo, se [...] o projeto for capaz de
manter um vnculo orgnico em relao a essas aes pontuais, conferindo-lhes
uma articulao e direo prprias (p. 300).
Dagnino apresenta, por fim, uma ltima questo que problematiza as implicaes
advindas do que se entende por participao da sociedade civil no processo de
construo democrtica. Ela discute se a participao, os fruns e os atores
envolvidos se articulam na perspectiva da politizao dos espaos de encontro,
entendida como processo que embaralha os lugares demarcados para que de novo
possam se instituir. Ou se essa participao se transforma em ingrediente central
de uma gesto bem-sucedida de necessidades, que afirma, para alm do
aprendizado cultural da democracia, as prticas seculares da dominao, agora
encobertas pelos signos de uma nova forma de legitimao. Entre a gesto e a
poltica, ganha corpo a coragem do empreendimento e a operao bem-sucedida
que fazem deste quebra-cabea um lugar de disputas intensas e sem trgua em
torno da questo democrtica no Brasil.

NOTA
1 A caracterizao dessa questo como clssica no pensamento brasileiro deve-se
ao fato de esse tema ter sido objeto de anlise de autores como Srgio Buarque de
Holanda, Raimundo Faoro, Florestan Fernandes, entre outros, assim como de estar
no centro dos embates relativos aos sentidos da democracia no Brasil.