UNIVERSITATE DE STAT DIN MOLDOVA

FACULTATEA DE DREPT
CATEDRA

Catedra drept constituional i drept administrativ

Rebeja Victor

Sistemul administraiei
publice
Lucrul Individual

Conductor tiinific :
______________
Ignatiuc T.

CHIINU-2014

Curprins
1. Introducere
2. Sistemul administrative publice
3. Clasificare
4. Funcii
5. Concluzie

Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un

anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n
acest sens statul este un fenomen obiectiv inerentvieii sociale superior organizate,
adic societii civile.
La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se
evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor)
fundamentale de activitate care contribuie n mod specific la realizarea ei
respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. n acest
sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea
executiv (administraia public ) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc
(justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic
a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie
distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat.
Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat
constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate
executiv, pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea
public . La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea
funcie (form ) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de
stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse
n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora nfptuit, de regul, de o
categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n
principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul
dreptului administrativ i cel al tiinei administraiei, deoarece sub aspect organic
sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a
statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai
important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem.
Coninutul administraiei publice este determinat de dou categorii de
activiti:
- activiti cu caracter de dispoziie;
- activiti cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).
3

n baza structurii administraiei publice stau dou criterii:

- teritorial;
- funcional.
Aceste dou criterii ale sistemului administrativ se completeaz reciproc.
Structura funcional a sistemului administraiei publice este inseparabil
legat de structura teritorial a acestuia, deoarece existena sa este de neconceput
fr o bun organizare teritorial a statului.
Procednd la organizarea administraiei publice prin Constituie i legi,
statul stabilete, pe de o parte, organizarea administrativ a teritoriului, iar pe de
alt parte, determin funciile autoritilor publice n aceste uniti administrativteritoriale.
Pornind de la aceste criterii, administraia public poate fi mprit n
administraie public central i administraie public local, n administraie
public general i administraie specializat.
Administraia public central, conform art. 1 din Legea privind
Administraia public local, este totalitatea autoritilor de specialitate ale
administraiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor
generale ale societii la nivelul ntregii ri.
Administraia public central este realizat de autoritile puterii executive
cu competente generale, n primul rnd de Guvern i eful statului, n msura n
care ele exercit funcii administrative, de rnd cu cele publice, i de administraie
public central de specialitate. Aceasta se compune din administraie ministerial,
departamental i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
organizate n subordonarea Guvernului i conduse de el.
Preedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p. 2 al Constituiei
Republicii Moldova, reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei
naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii. Pornind de la aceste prevederi
constituionale, putem contura dou funcii prezideniale: funcia de reprezentare i
funcia de garant al statului i al Constituiei. Ca ef al statului, Preedintele e
chemat s asigure buna funcionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativ,
4

executiv i judectoreasc. Iat de ce, n realizarea funcionrii sale, Preedintele

Republicii Moldova ndeplinete un ir de atribuii n raporturile cu celelalte
autoriti publice.
Din acest punct de vedere deosebim atribuii prezideniale exercitate n
raporturile cu Parlamentul i atribuii prezideniale exercitate n raporturile cu
autoritile judiciare. Un rol aparte ocup atribuiile Preedintelui Republicii
Moldova n sfera puterii executive, n special n raporturile cu Guvernul, cu
autoritile

administraiei

publice

centrale

de specialitate

autoritile

administraiei publice locale.

Preedintele Republicii Moldova este secundat n activitatea sa de un aparat
de funcionari dirijat de conductorul administraiei prezideniale care se afl n
subordine direct Preedintelui. Structura aparatului prezidenial i resursele
financiare ale lui se aprob la propunerea Preedintelui de ctre Parlament.
n sistemul autoritilor publice centrale Guvernul ocup un rol deosebit. Lui
i revine, n conformitate cu principiul separaiei puterilor n stat, alturi de eful
statului, puterea executiv. Reprezentnd puterea executiv, Guvernul ndeplinete
dou funcii principale: asigur realizarea politicii interne i externe a statului i
exercit conducerea general a administraiei publice.
n conformitate cu art. 97 al Constituiei Republicii Moldova1, Legea privind
administrarea public local,2 Guvernul este alctuit din Prim-ministru, primviceprim ministru, viceprim-ministru, minitri i membri stabilii prin lege
organic.3
Activitatea Guvernului se organizeaz n corespundere cu cerinele
republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului
Republicii Moldova4.
n exerciiul funciunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea
pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel puin o dat pe an
Guvernul ine n faa Parlamentului o dare de seam ampl despre activitatea sa.
1

Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994

Legea privind administraia public local din 06.11.98
3
Constituia Republicii Moldova
4
Constituia Republicii Moldova
2

Guvernul i exercit funciile sale aflndu-se n edine cu participarea

tuturor membrilor si. La edina Guvernului se discut probleme majore de interes
statal, care privesc desfurarea politicii social-economice i politice a statului,
prevzute de programul de guvernare. Prin programul su de activitate, el propune
Parlamentului direciile politicii interne i externe. Acesta este rolul su politic.
Dar, n strns legtur cu acest rol, apare i poziia Guvernului de autoritate
public central, de competen general a administraiei publice. n virtutea
acestui rol, Guvernul desfoar o activitate executiv, principalul su atribut fiind
organizarea executrii legilor de ctre autoritile administraiei publice.
Administraia public local este totalitatea autoritilor cu competen
general sau special, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale
locuitorilor unei uniti administrativ-teritoriale.
Conform Constituiei Republicii Moldova5 administraia local ine s fie
realizat prin voina poporului, exercit prin forme ale democraiei directe i
reprezentative, adic prin participarea populaiei la discutarea i rezolvarea celor
mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la
rezolvarea hotrrilor adoptate i exercitarea controlului asupra activitii
organelor administrrii locale.
Administraia public local ofer infrastructura fizic i politic care
sprijin eforturile comunitii i cetenilor n domeniul economic, politic, social i
cultural.
Rolul administraiei publice locale se schimb i va continua s se schimbe
pe msur ce problemele economice i sociale pe care le ntmpin continu s
creasc.
Administraia public are urmtoarele caracteristici generale:

reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor

juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale
organizrii administrative, conduse de guvern;

Constituia Republicii Moldova

activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de

prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie,

declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n
situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i
ncasarea impozitelor, sancionarea contravenienilor, emiterea autorizaiilor de
diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.);

administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din

autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i

continuitate funcional necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care
le revin;

activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu

respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite

cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i
juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate.
Concomitent,

administraia

public,

cadrul

funciei

executive

fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i

revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc.
Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie
esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de
stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc
coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate
determinat.6 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut)
urmtoarele aciuni ce revin administraiei:
- funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare
(normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ;
- funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n
vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei;
- funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n
vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin;
6

Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69

- funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii

sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative;
- funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii.
Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei
respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a
raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului.
Prin prisma obiectului de activitate, putem identifica urmtoarele funcii:
Funcia de administrare a personalului vizeaz problemele privind
recrutarea, pregtirea i perfecionarea profesional a funcionarilor din
administraie, drepturile de personal.
n elaborarea politicii de personal, cei responsabili, trebuie s in seama de
nivelul de calificare pe care l impune fiecare funcie i de situaia pieei forei de
munc, importana social a activitii fiecrui funcionar, nivelul su de pregtire
profesional i experiena n domeniu fiind elemente care trebuie s se oglindeasc
n modul de retribuire a funcionarilor.
Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraia public
depinde de concepia referitoare la funcionarul public, existnd dou mari
orientri la nivel mondial, n aceast materie. n rile europene, teza general
rspndit este aceea a polivalenei, conform creia administraia recruteaz
funcionari avnd un anumit nivel de cultur i cunotine de specialitate, care nu
sunt recrutai pentru un post determinat, ci sunt api s ndeplineasc sarcini
diverse n interiorul serviciului sau chiar s lucreze n servicii destul de diferite
unele de altele. Teza specializrii este prevzut n administraia federal a SUA i
a altor state care se inspir din modelul american. n acest tip de sistem, fiecare
poziie din structura administrativ este minuios analizat, se ncearc o descriere
cu precizie a sarcinilor care trebuie ndeplinite de funcionarul care ar ocupa
poziia ierarhic respectiv i a condiiilor necesare pentru ndeplinirea acestor
sarcini. n societatea contemporan, trebuie ns gsit o variant de mijloc,
ntruct polivalena funcionarului este sprijinit mult prin dezvoltarea mijloacelor
tehnice de stocare a informaiei i de comunicare a acesteia, iar specializarea
8

excesiv duce la ngustarea orizontului conceptual al respectivului funcionar. Una

dintre condiiile pentru ca o persoan s aib calitatea de funcionar public este s
fie nvestit legal cu o funcie de stat. nvestirea asigur legitimitatea. Modurile de
nvestire sunt diferite, utilizarea unei anumite metode fiind determinat de
specificul fiecrui stat (selecie liber, satisfacerea unor criterii formale, concurs).
Funcia de achiziionare a bunurilor i serviciilor de ctre administraie
nainte de primul rzboi mondial, volumul bunurilor i serviciilor achiziionate de
administraie era mic i problemele legate de aceste achiziii prezentau un interes
redus. n pragul finalului de mileniu, volumul anual de achiziii mobiliare i
imobiliare realizat de administraie a crescut, n special n rile industrializate.
Printre multele ntrebri pe care le genereaz practica n legtur cu
achiziionarea bunurilor i serviciilor de ctre administraie sunt de reinut
determinarea necesarului de achiziii i modurile de procurare a bunurilor. n
condiiile n care achiziiile de bunuri i serviciu implic vehicularea unor sume
mari de bani, problema erorilor funcionarilor care au aceste atribuii, trebuie
exclus, pentru c asemenea erori pot genera disfuncionaliti i pentru c
fondurile utilizate provin din banii contribuabililor. n consecin, se impune
finalizarea unui ansamblu de standarde calitative, care s aib caracterul unor
norme de recomandare, referitor la furnizorii care pot oferi bunurile i serviciile
necesare administraiei publice. De asemenea, trebuie determinate cantitativ aceste
bunuri i servicii, precum i modalitile de dobndire a acestora. n general,
bunurile pot fi dobndite prin cumprare, prin locaie, sau pot fi confecionate n
uniti de producie proprii, iar prestarea de serviciu se obine pe baz de contract.
Att pentru contractarea de prestri de serviciu, ct i pentru procurarea de
bunuri, autoritile administrative pot utiliza negocierea direct, prezentarea unei
oferte i licitaia public.
Funcia financiar, care se refer la ntocmirea proiectului de buget i la
execuia bugetar.
ntocmirea documentaiilor privind bugetul antreneaz toat piramida
administraiei, de la temelie pn la vrf, iar documentaiile sunt depuse spre
9

dezbatere i aprobare Parlamentului. Chiar dac Parlamentul este acela care decide
n legtur cu bugetul de stat, aprobndu-l sau respingndu-l, totui structura
acestuia este opera Guvernului. Cadrul legal se completeaz cu prevederile legii
administraiei publice locale.
Funcia juridic se refer la prestaiile specifice ale celor care au cunotine
teoretice i practice de legislaie, de reglementare i de jurispruden.
n administraia public , activitatea juridic poate fi sintetizat n
urmtoarele categorii de aciuni:
- interpretarea legilor i altor acte normative;
- codificarea textelor;
- participarea la procedurile judiciare.
Redactarea proiectelor de decizii i de documente n particular i n
general este foarte important pentru c de claritatea i corectitudinea textului
depinde de eficiena acestora, modul cum vor fi receptate de public i vor fi
respectate.
Rolul personalului de specialitate este hotrtor, iar obligativitatea vizei
oficiului juridic pe toate documentele constituie o garanie c acestea sunt
conforme cu legislaia.
n ceea ce privete interpretarea legilor i alte reglementri, personalul de
specialitate are obligaia de a ncerca s clarifice intenia legiuitorului n cazul n
care textele care trebuie aplicate n activitatea curent a administraiei publice sunt
neclare i interpretativ formulate. Eventualele litigii sunt de competena instanelor
judectoreti. Codificarea este acea form superioar de sistematizare a actelor
normative, care const n procesul de prelucrare i alctuire a unui singur act
normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative
dintr-o ramur de drept. Codificarea n domeniul dreptului administrativ este
activitatea care const n a aduna i a reuni n mod metodic, ntr-un text unic i
ordonat, toate dispoziiile de aceeai natur juridic referitoare la un domeniu
particular de activitate al administraiei.

10

Funcia de previziune i programare care presupune cunoaterea n amnunt

a strilor de fapt prezente, prevederea evoluiilor spontane i elaborarea de
programe.
Orice decizie administrativ este adoptat n scopul soluionrii unei
probleme a unei colectiviti umane i pentru a prentmpina potenialele efecte
negative ale acesteia este necesar o atent i aprofundat documentare prealabil,
analizndu-se riguros realitile trecute i prezente care au legtur cu problema
respectiv i sintetizndu-se concluziile folositoare n procesul de modelare a
evoluiilor viitoare.
Previziunile pe termen scurt ocup un loc important n existena
administraiei n legtur cu funcia financiar a administraiei (elaborarea
bugetului de stat i a bugetelor locale).
Previziunile pe termen mediu i lung sunt necesare, n special, pentru
situaiile n care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru
situaiile n care eventualele modificri ori rectificri ar implica eforturi financiare
mari i chiar risip de resurse umane.
mbuntirea relaiilor cu publicul. Administraia trebuie s urmreasc
asigurarea binelui individual n contextul binelui general i nu poate exista fr
ceteni, fiind constituit pentru a-i sluji pe acetia. Pentru ndeplinirea acestui
scop, n vederea ameliorrii comunicrii ntre administraie i administrai sunt
menionate n literatura de specialitate trei tipuri de metode:
- studiul metodic al necesitilor i atitudinilor publicului, care se realizeaz
pentru mbuntirea organizrii i funcionrii acelor sectoare ale administraiei
care vin n contact cu omul de rnd, mbuntire ce are ca scop eliminarea sau
reducerea la minim a insatisfaciilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar;
- informarea general a publicului, reprezentnd eforturile autoritilor
administrative de a face cunoscute publicului informaii cu caracter politic
obiectivele urmrite de ctre guvernani i informaiile prin care utilizatorii sunt
contientizai despre drepturile i obiectivele lor;

11

- utilizarea informaiei practice oferite publicului n vederea mbuntirii

fluxului informaional i relaiilor ntre administraie i public.
Funcia de garant al drepturilor i libertilor ceteneti. n prezent, se
vehiculeaz frecvent expresii ca integrare european, integrare euro-atlantic ,
globalizare, sub nveliul acestora se afl un coninut foarte cuprinztor, privind
fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele i care
se deruleaz pentru a fi ajutate popoarele s-i protejeze valorile fundamentale i
s-i ndeplineasc aspiraiile prin mijloace de aciune specifice. Evolutiv, primele
i principalele mijloace pentru asigurarea respectrii drepturilor i libertilor
omului au fost statuate prin declaraia universal a drepturilor omului i
consacrarea acestor drepturi n legile fundamentale ale statelor. n timp, s-a
conturat necesitatea crerii unui sistem adecvat de acte normative n cadrul
sistemelor actuale de drept. Din multitudinea de principii care pot fi formulate n
ceea ce privete administraia public, n contextul integrrii europene, cel mai
important este cel al legalitii, completat de principiul egalitii de tratament
juridic al subiecilor. Integrarea european nu anuleaz principiul autonomiei
locale, dar n nuaneaz, fcnd s creasc rolul principiului consultrii cetenilor
n probleme de interes comunitar. Principiul continuitii n desfurarea activitii
administraiei publice i pstreaz actualitatea, fiind legat de esena existenei
administraiei publice.

12

n concluzie, realiznd o privire de ansamblu asupra funciilor administraiei

publice, se poate afirma c administraia public neleas drept activitate de
organizare a executrii legii, este o interfa ntre planul conducerii politice i cel
n care se realizeaz valorile politice, dar acest fapt nu nseamn c administraia
public nu realizeaz o activitate de conducere n paralel cu cea de organizare.
n activitatea administraiei publice se regsete i atributul de comand, n
sensul c particip la pregtirea deciziilor, iar pe de alt parte, adopt deciziile
administrative, care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor
concrete, n vederea implementrii deciziilor politice.
Controlul, ca funcie a administraiei publice, are rolul de a analiza eficiena
aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a realiza o intensificare
a activitii n cadrul administraiei.

13

Bibliografie

Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994;

Legea privind administraia public local din 06.11.98;
Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1967.
Maria Orlov-Administraia public n statul de drept
Ion Creang- Curs de drept administrativ

14