Sunteți pe pagina 1din 56

CUPRINS

INTRODUCERE.........................................................................................................................................2
CAPITOLUL 1............................................................................................................................................3
NOIUNEA DE ORGANIZARE................................................................................................................3
CAPITOLUL 2............................................................................................................................................8
STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE...........................................................................................8
2.1. TIPURI DE STRUCTURI N ADMINISTRAIA PUBLIC.........................................................8
2.2. Structura Administraiei publice n Romnia..................................................................................10
2.3. Funciile Administraiei publice n Romnia...................................................................................12
2.4. Competena Administraiei publice n Romnia............................................................................14
2.5. Componentele structurilor organizatorice n administraia public................................................16
CAPITOLUL 3..........................................................................................................................................20
SARCINILE I MIJLOACELE ADMINISTRAIEI PUBLICE..............................................................20
3.1. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative...................................................................24
CAPITOLUL 4..........................................................................................................................................29
PERFECIONAREA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE...................................................29
STUDIU DE CAZ: GUVERNUL.............................................................................................................29
4.1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice...............................................29
4.2. Constituirea (nvestitura) guvernului..............................................................................................31
4.3. Organizarea Guvernului..................................................................................................................42
4.4. Funcionarea Guvernului................................................................................................................45
4.5. Atribuiile Guvernului.....................................................................................................................46
4.6. Actele Guvernului...........................................................................................................................50
4.7. Raporturile dintre Parlament i Guvern..........................................................................................51
CONCLUZII.............................................................................................................................................53
BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................................55

INTRODUCERE

Am ales s tratez aceast tem pentru a nelege mai bine conceptul de administraie
public i pentru a nelege procesul de identificare a problemelor, de luare a deciziilor i
implementare a acestora.
n primul capitol al prezentei lucrri am abordat noiunea de organizare i cea de
administraie public, urmnd ca n urmtorul capitol s tratez structura administraiei publice.
n cel de-al treilea capitol am tratat pe larg sarcinile i mijloacele administraiei publice,
iar n ultimul capitol am tratat perfecionarea organizrii administraiei publice printr-un studiu
de caz.

CAPITOLUL 1
NOIUNEA DE ORGANIZARE

Administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, a


Guvernului, al autoritilor administrative centrale i locale i a tuturor structurilor coordonate de
acestea, prin care se aduc la ndeplinire legile sau se presteaz servicii publice n regim de putere
public.
Noiunea administraiei publice are un dublu sens:
- de organizare;
- de activitate.
n primul sens, prin administraie public se nelege totalitatea mecanismelor, a
organelor, structurilor organizatorice, autoritilor administraiei publice, care realizeaz o
activitate cu un specific bine conturat.
n acest sistem de organizare a administraiei publice intr:
- Preedintele Romniei (reprezint autoritatea administraiei publice i vegheaz la buna
funcionare a autoritilor publice);
- Guvernul (exercit conducerea general a administraiei publice i este ef al acesteia);
- Ministerele;
- Alte organe ale administraiei centrale de specialitate;
- Organele administraiei publice descentralizate: prefectul, consiliile locale i judeene;
primrii; instituiile publice; regiile autonome etc.
n al doilea sens, prin administraie public se nelege activitatea de organizare a executrii i
executarea direct i concret a legilor, de ctre prile acestui mecanism, respectiv activitatea
desfurat de organele administraiei publice pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin.
3

O definiie complet a administraiei publice poate fi formulat astfel: Administraia public este
activitatea de organizare i executare concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator, realizat
n principal de organele administraiei publice, i n subsidiar i de celelalte organe ale statului,
precum i de organizaii particulare de interes public.
Administraia public se realizeaz de ctre acele structuri statale care formeaz sfera
executivului, funcia executiv fiind exercitat prin intermediul organelor cuprinse n sistemul
administraiei publice. Ea reprezint prestatorul de servicii pentru ceteni.
Actele administrative pot fi emise de orice autoritate public, fr deosebire de natura lor
juridic, Guvernul Romniei exercitnd conducerea general a administraiei publice.
Din definiia dat administraiei publice rezult c aceasta const n acte juridice i operaiuni
materiale prin care se ndeplinesc (execut) legile, fie prin emiterea de acte normative
subordonate legii, fie prin organizarea i prestarea efectiv i direct de servicii publice.
Principiile generale de organizare administrativ sunt acele soluii care determin
raporturile dintre autoritile administrative centrale i cele locale. Conform art.120 din
Constituia Romniei din 2003, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se
bazeaz pe principiile:
- centralizrii administrative;
- deconcentrrii administrative i autonomiei locale.
n

literatura

juridic

de

specialitate

sunt

conturate

urmtoarele

principii:

a) Centralizarea administrativ
Centralizarea administrativ este procedeul care plaseaz n minile puterii centrale
conducerea tuturor problemelor administrative.
Centralizarea administrativ poate fi:
- direct (cnd ordinele vin de la Guvern sau puterea central n mod nemijlocit);
- indirect (cnd ordinele Guvernului sunt transmise prin ageni ai puterii centrale).

Centralizarea administrativ are ca regul de baz, dreptul superiorului de a exercita


controlul ierarhic asupra activitii subordonailor.
Caracteristicile controlului ierarhic sunt n principal, urmtoarele:
- Controlul ierarhic nu trebuie s fie prevzut expres de lege, el este un atribut al puterii
ierarhice ce poate fi exercitat oricnd, din oficiu sau la cerere.
- Controlul ierarhic privete ntreaga activitate a subordonatului, respectiv, actele juridice,
faptele juridice, precum i operaiunile materiale tehnice ale acestuia.
- Controlul ierarhic se refer la legalitatea i oportunitatea actelor i msurilor controlate.
- Organul ierarhic superior poate anula, abroga, revoca, suspenda, modifica orice msur
a organului inferior considerat ilegal sau inoportun.
Acest sistem (al centralizrii administrative), prezint unele inconveniente, cum ar fi:
- cetenii nu particip la administraia public;
- interesele locale nu se satisfac corespunztor, pentru c puterea central nu are
posibiliti i timp suficient pentru cunoaterea lor real;
- din cauza suprancrcrii autoritile puterii centrale pot s apar uneori tergiversri n
soluionarea problemelor administraiei publice locale.
b) Desconcentrarea administrativ
Desconcentrarea administraiei este o variant a sistemului de centralizare administrativ,
caracterizat prin faptul c reprezentanii locali ai autoritilor centrale capt unele drepturi de
decizie proprie, iar anumite probleme ale unitilor administrativ-teritoriale sunt scoase din
competena organelor centrale i date spre decizie n competena autoritilor locale.
Desconcentrarea administrativ prezint urmtoarele caracteristici:
- autoritatea local rmne parte integrant din ierarhia central;
-organele centrale exercit controlul ierarhic al deciziilor luate de autoritile
administraiei locale.

c) Descentralizarea administrativ
Termenul "descentralizare" semnific ideea unei colectiviti locale nglobate n alt
colectivitate mai vast, dar care se administreaz autonom. Descentralizarea reprezint
instrumentul principal de eficientizare a serviciilor publice i de sporire a calitii acestora.
Descentralizarea poate fi teritorial i pe servicii.
Descentralizarea teritorial - const n faptul c autoritile publice locale conduc
unitile administrativ-teritoriale.
Descentralizarea pe servicii - const n scoaterea unui serviciu public din competena
autoritilor centrale sau locale i organizarea lui autonom prin atribuirea de organe proprii i de
patrimoniu propriu.
Principalele trsturi ale controlului exercitat de autoritile publice centrale asupra celor
locale (descentralizate), sunt n principal urmtoarele:
- este un control special exercitat numai n cazurile expres prevzute de lege;
- se exercit numai de organele indicate de lege;
- controlul privete numai legalitatea actului, nu i oportunitatea lui;
- organul de control are dreptul de a aproba, anula, suspenda actele administrative ilegale
ale organizaiilor descentralizate;
- organul de control nu se poate substitui n locul organizaiilor descentralizate;
- organul de control nu poate modifica actele emise de organele descentralizate.
Descentralizarea administrativ prezint numeroase avantaje, fapt pentru care este
apreciat ca fiind "democraia aplicat n administraie", sens n care amintim:
- interesele i nevoile locale pot fi satisfcute mai operativ prin actele organelor
administrative descentralizate (fr aprobri sau instruciuni de la puterea central);
- descentralizarea asigur cetenilor participarea direct, efectiv la conducerea public
pe plan local (prin alegerea reprezentanilor n autoritile de conducere local);

- prin descentralizare, administraia central dobndete suplee n sensul c, va avea


personal mai puin, dar de nalt calificare i specializare.
n prezent, descentralizarea administrativ reprezint un obiectiv esenial, o dimensiune
primordial n reforma instituional a administraiei publice centrale i locale. Descentralizarea
administrativ urmrete implicarea i contientizarea instituiilor i autoritilor locale n
gestionarea i administrarea propriilor lor activiti i probleme, ceea ce semnific transferul, n
mod treptat, de autoritate i competen, dinspre puterea central spre autoritile locale, precum
i deconcentrarea deciziei i aciunii administrative de la nivel central la nivelul colectivitilor
locale. Astfel, administraia public central va reprezenta un aparat flexibil, bine structurat,
capabil i performant.
Consolidarea descentralizrii administrative se va asigura n contextul actual prin
intermediul reformei administraiei publice.
Descentralizarea presupune att transferul de competene de la nivelul administraiei
centrale ctre cea local, ct i transferul de funcionari publici din cadrul administraiei centrale
ctre cele regionale.

CAPITOLUL 2
STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE
2.1. TIPURI DE STRUCTURI N ADMINISTRAIA PUBLIC
Structura administraiei de stat poate fi abordat sub 2 forme: funcional i teritorial.
Sistemul administrativ poate fi organizat sub forma urmtoarelor tipuri de structuri:

structura ierarhic funcional, care asigur n principal unitatea de decizie i de

aciune, n cadrul sistemului fiind determinat de varietatea domeniilor de activitate


reunite n administraie;

structura teritorial, e determinat de dispunerea diferitelor componente ale

structurii sistemului administrativ n uniti administrativ teritoriale distincte;

structura de tip mixt, mbin cele dou tipuri de structuri.

a. Structura ierarhic funcional


n funcie de domeniul n care se desfoar activitatea, structura ierarhic funcional
presupune organizarea administraiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de instituii. Astfel
au fost create instituii-organe cu competena material general (Guvernul i instituiile centrale
de stat), i care nu sunt competente ntr-un numr mare de domenii de activitate (instituiile
administraiei publice locale), care i desfoar activitatea principial n toate sferele vieii
sociale.
ntre aceste instituii exist diferenieri n ceea ce privete volumul i natura atribuiilor
n raport cu rolul instituiei n cadrul sistemului instituiilor administraiei de stat.
Frecvent, ca organisme subordonate, aceste instituii funcioneaza organele de specialitate
care i desfoar activitatea n domenii distincte (ministerele, organisme centrale ale

administraiei de stat, organisme locale de specialitate ca: direcii, administraii, inspectorate,


comitete, comisii, oficii).
De asemenea exist i organisme de specialitate de ramur (Ministerul Afacerilor
Externe, Ministerul Justiiei, Ministerul Sntii), precum i de domeniu (Ministerul Finanelor,
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale), toate acestea fiind competente s rezolve probleme
comune mai multor ramuri de activitate.
Instituiile publice i organismele de specialitate se subordoneaz instituiilor cu
competena material general la acelai nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar
instituiile i organismele locale de specialitate se subordoneaz instituiilor locale cu competena
material general.
b. Structura teritorial
Administraia de stat cuprinde n cadrul structurii teritoriale instituii cu competen
teritorial general, denumite instituii centrale i organe de specialitate cu competen teritorial
limitat n unitile administrativ teritoriale denumite instituii locale.
Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) i pot exercita competena pe ntreg
teritoriul rii, pe cnd organele locale sunt competente numai n unitile administrativteritoriale n care i desfoar activitatea.
Specificul organelor centrale determin chiar denumirea de instituii naionale.
Existena mai multor categorii de organe locale ale administraiei de stat: comunale, oreneti,
municipale, este determinat de nsi cerinele colectivitii locale n raport cu care se stabilesc
instituiile publice.
Competenele acestor instituii difer n raport cu ierarhizarea teritorial a organelor
respective, cu nivelul la care ele funcioneaz n cadrul structurii teritoriale, realizndu-se i
subordonndu-se din treapt n treapt ncepnd de la Guvern.
Specificul subordonrii organelor i instituiilor de specialitate const n faptul c
instituia sau organul situat pe un nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau
9

instituiei situate pe un nivel ierarhic inferior, ce are dreptul doar de a suspenda executarea acelui
act. Numai organul cu competena general de la acest nivel e mputernicit s decid meninerea,
modificarea sau anularea actului n cauz.
Organele centrale ale administraiei de stat prevalndu-se de faptul c au competena
general pe ntreg teritoriul rii, ar putea rezolva i probleme de colectivitate local, n msura
n care nu s-ar ajunge la o supraaglomerare cu sarcini. Crearea organelor administraiei locale,
adic descentralizarea, a urmrit rezolvarea operativ a cerinelor colectivitii locale prin
cunoatere direct a intereselor publice specifice, managementul public fiind orientat astfel
asupra realitii existente la nivel local.
Structura administraiei nu este determinat de teritoriu, organele locale putndu-se
adapta rapid la schimbrile din mediul unitii administrativ-teritoriale, ci este determinat de
interesele sociale zonale care reprezint fundamentul sistemului de obiective ale instituiei
publice. n acest caz raporturile juridice se stabilesc ntre persoanele juridice, unitile
administrativ-teritoriale i diferitele organe ale administraiei situate pe teritoriul statului. Acest
criteriu juridic contribuie la optimizarea proceselor de management din administraie.
c. Structura mixt - mbina tipurile prezentate mai sus.
2.2. Structura Administraiei publice n Romnia

Administraiei publice romneti i corespunde o structur organizatoric mixt, ntruct


n realizarea funciilor acestei stau la baz odat criteriul teritorial, cruia i corespunde structura
ierarhic, iar apoi criteriul Competenei materiale, cruia i corespunde structura funcional.
Analiznd n baza criteriului teritorial, administraia public se mparte n administraia
public de stat i administraia public local.
Cea dinti, se caracterizeaz prin faptul c n materie de Competen, aceasta se ntinde
asupra ntregului teritoriu al rii, aceasta acionnd n interesul ntregii colectiviti umane de pe
teritoriul statului prin intermediul autoritilor centrale precum Guvernul, ministerele i celelalte
organe centrale ale administraiei publice, dar i prin intermediul autoritilor teritoriale cnd
Competena lor se ntinde asupra unei pri din teritoriul naional, avnd drept exemplu serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor i celoralalte organe centrale. n timp ce cea de-a doua
10

acioneaz n interesul colectivitii locale, Competena lor ntinzndu-se asupra unei singure
uniti administrativ-teritoriale i beneficiind de o anumit autonomie, n strict armonie cu
interesele generale, acestea sunt consiliile locale i primarii1.
Pentru a exista o autonomie local, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii:
-

S existe un grup de locuitori care s aib nevoi i interese particulare fa de

colectivitatea naional;
S dein mijloace materiale i bneti, pe care s le gestioneze respectiva comunitate;
Cei care conduc autoritile locale, trebuie s fie alei de populaia din teritoriul

respectiv, nu s fie numii de autoritatea central;


Sunt competente de a decide liber cu privire la rezolvarea nevoilor locale, ns fr a
prejudicia interesul general.

Organizarea administrativ teritorial asigur desfurarea unei activiti eficiente a


autoritilor publice, favoriznd o plasare judicioas a investiiilor publice pe teritoriul rii2.
Administraia public mai este este clasificat i dup criteriul funcional, care mparte
astfel autoritile Administraiei publice n autoriti cu Competen general i autoriti cu
Competen specific. Autoritile cu Competene generale sunt cele care exercit puterea
executiv n orice domeniu, exemple fiind Guvernul , consiliile locale i primarii, n timp ce
autoritile cu Competene de specialitate sunt acelea care realizeaz administraia public ntr-o
singur ramur sau domeniu, cum este cazul ministerelor, serviciilor publice deconcentrate din
teritoriu, ori celelalte organe centrale de specialitate ale Administraiei publice subordonate
Guvernului
Aceast structurare pe specificul activitilor desfurate a autoritilor publice, are o
nsemntatea deosebit n ceea ce privete eficacitatea activitilor desfurate de acestea, astfel
autoritile Administraiei publice sunt organizate prin subordonarea din treapt n treapt a fa
de organul central al puterii executive, Guvernul.
Avnd ca referin n ceea ce privete mprirea Administraiei publice, colectivitatea
uman, vom identifica dou mari categorii:
-

Autoriti ale Administraiei publice de stat;


Autoriti ale Administraiei publice locale:

1 Niculae Neagu, (2008), Drept Administrativ vol.I, Editura Bren, Bucureti, p.128;
2 Niculae Neagu, (2008), Drept Administrativ vol.I, Editura Bren, Bucureti, p.128;
11

Autoritile Administraiei publice de stat se mpart n guvern, administraia de


specialitate i prefect, iar administraia de specialitate mai cunoate o clasificare n central i
deconcentrat la nivel local.
Autoritile administraiei publice locale se mpart dup cum urmeaz:
-

serviciile publice descentralizate locale;


primarul;
consiliul local;
consiliul judeean.

2.3. Funciile Administraiei publice n Romnia

Administraia public n baza actelor normative care i organizeaz i structureaz activitatea


ndeplinete trei mari funcii3:
1. funcia de executare, care presupune identificarea i executarea mijloacelor i
procedurilor pentru situaii ce in de Competena acesteia;
2. funcia de elaborarea, care presupune elaborarea, n cadrul dispoziiilor aflate n
vigoare, a textelor de lege care s-i susin nfptuirea politicii administrative;
3. funcia de control, care presupune msurarea rezultatelor aciunii administrative n
aplicarea deciziilor politice, iar la nevoie de a reprograma activitile n vederea
coreciilor necesare.
Analiznd administraia public n cadrul unui sistem social global, constatm c aceasta
ndeplinete alte dou funcii: o funcie primar, ca mecanism intermediar de execuie, iar apoi o
funcie secundar, de nfptuire a deciziei politice, aceasta aflndu-se n subordinea guvernului,
fiindu-i trasate clar sarcinile, efii i mijloacele.
Pstreaz cu toate acestea un caracter autonom, n limitele rigorilor impuse de lege.
Astfel n cazul funciei primare identificm:
a.
b.
c.
d.

funcia de pregtire a deciziilor politice;


funcia de organizare a executrii deciziilor politice;
funcia de executare direct a deciziilor politice;
funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, aceasta realizndu-se fie cu ajutorul

actului de convingere, fie, la nevoie, cu ajutorul actelor de constrngere;


e. funcia de a aduce n faa autoritilor competente cererile i trebuinele membrilor
societii.

3 Niculae Neagu, (2008), Drept Administrativ vol.I, Editura Bren, Bucureti, p.131;
12

n ceea ce privete funcia secundar a Administraiei publice identificm funcia acesteia


de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii pe care o reprezint,
dar i funcia prin care se realizeaz organizarea i coordonarea n ceea ce privete
adaptabilitatea la transformrile inerente n evoluia diferitelor componente ale societii.
n sensul aspectelor prezentate mai sus precizm c n ceea ce privete atribuiile n
materie de organizare ale Administraiei publice, acestea sunt reglementate odat n art. 102 al.
(1) din Constituia Romniei, dar i legea privind organizarea ministerelor, ori legea
Administraiei publice locale.
Atributul de comand al Administraiei publice se regsete att n colaborarea la
adoptarea deciziilor politice, ct i n adoptarea deciziilor administrative care au ca obiect crearea
cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice.
Administraia public are obligaia de a informa n permanen i n mod complet puterea
politic asupra strii sistemului n ansamblul su, n vederea stabilirii unei politici administrative
reale i eficiente.
Avnd n vedere aspectele prezentate mai sus se va reine aspectul c Administraia
public are rolul de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege,
deinnd poziia de pe care pregtete decizia politic i colaboreaz n acest fel la elaborarea
acesteia. Cu toate acestea nu este chemat s adopte decizii cu caracter primar, ci doar n vederea
executrii acestora, excepie fcnd situaiile expres prevzute de Constituia Romniei la
art.115, n care Guvernul poate adopta decizii cu caracter primar.

2.4. Competena Administraiei publice n Romnia


Atunci cnd discutm despre Competen n ceea ce privete Administraia public
constatm c aceasta delimiteaz aria de aciune a Administraiei, avnd n vedere c difer n
funcie de ansamblul atribuiilor prevzute de lege, atribuii pe care Administraiile publice le au.
Astfel nelegem prin Competena administraiei publice ansamblul atribuiilor stabilite
prin Constituie i lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce la ndeplinire anumite
activiti administrative, avnd drept scop realizarea puterii publice.

13

n ceea ce privete regimul juridic al Competenei administraiei publice, Codul de


procedur administrativ reglementeaz c aceasta reprezint ansamblul atribuiilor conferite de
lege persoanelor administrative.
Competena material, n formele sale general sau special, este determinat de sfera i
natura raporturilor sociale n care acioneaz autoritatea administrativ4.
Competena material general se regsete n cadrul autoritilor Administraiei
publice care pot aciona n orice domeniu sau ramur de activitate, exemple fiind Guvernul la
nivel central i Primarul la nivel local.
Competena material de specialitate este acea Competen atribuit unei autoriti ale
Administraiei publice pentru ca aceasta s acioneze ntr-un anumit domeniu sau ramur de
activitate, n aceast situaie exemple fiind ministerel la nivel central i serviciile publice
deconcentrate la nivel local.
Competena teritorial, n formele sale naional sau local, este determinat de limitele
teritoriale ale aciunii organelor Administraiei publice n care pot fi exercitate atribuiile
conferite de lege
Potrivit acestui tip de Competen exist n doctrin dou curente, unul tradiionalist,
conform cruia Administraia public se mparte n central i local, iar altul contemporan care
consider c Administraia public se mparte n central, deconcentrat(n teritoriu) i
descentralizat(la nivel local).
Avnd n vedere i modificrile suferite de Constituia Romniei n acest sens n anul
2003 , n acest moment n ceea ce privete Competena teritorial a autoritilor Administraiei
publice distingem trei feluri:
-

Competen general;
Competen local n baza principiului deconcentrrii;
Competen local n baza principiului descentralizrii.

Competena teritorial general o ntlnim atunci cnd aria teritorial n care


acioneaz o autoritate nu este delimitat pe baz organizrii administrativ-teritoriale a statului,
avnd prin urmare dreptul de a aciona pe ntreg teritoriul Romniei.
n ceea ce privete Competena teritorial local, n funcie de colectivitatea uman creia
i se adreseaz activitatea Administraiei publice i de principiile de organizare ale acesteia
distingem deconcentrare i descentralizare.

4 Niculae Neagu, (2008), Drept Administrativ vol.I, Editura Bren, Bucureti, p.137140;
14

Competena teritorial local n baza principiului deconcentrrii o ntlnim la nivelul


autoritilor Administraiei publice care sunt organizate i structurate n baza acestui principiu, i
a cror activitate nu se confund ntotdeauna cu unitile administrativ-teritoriale.
Competena teritorial local n baza principiului descentralizrii este ntlnit la
nivelul autoritilor administrative publice care sunt organizate i structurate n baza acestui
principiu, activitatea acestora desfurndu-se la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
Pe lng aceste dou tipuri de notorietate ale Competenei, n Administraia public, mai
ntlnim dou tipuri, Competena personal i Competena temporal.
Competena personal are n vedere calitatea subiectului de drept aflat n raport cu
autoritatea administrativ, dar conform doctrinei mai accept i nelesul de sfera atribuiilor
conferite unei persoane care ocup o anumit funcie.
Competena temporal este determinat de limitele n timp n care se exercit atribuiile
conferite de lege unei autoriti administrative.
Autoritile Administraiei publice n general au o Competen temporal nelimitat, iar
asta datorit faptului c normele juridice care le nfiineaz i organizeaz nu le stabilesc acestora
un timp determinat de existen.
Exist totui excepii n care sunt create autoriti ale Administraiei publice pe o perioad
determinat, ori crora le sunt atribuite Competene n vederea ndeplinirii anumitor atribuii care
odat duse la bun sfrit, nu mai pot constitui obiectul de activitate n baza cruia respectiva
autoritate s-a organizat funcionat.
Trebuie specificat c autoritile Administraiei publice, care conform legii sunt alese
pentru un mandat ce implic o perioad determinat de timp, nu fac parte din autoritile
nfiinate pentru o perioad de timp prestabilit. n aceste situaii doar mandatul atribuit unei
persoane are caracter determinat n timp, existena instituiei n sine nedepinznd de mandatul
atribuit acelei persoane.
n situaia n care se ajunge la conflictul de Competene ntre autoritile administrative,
Codul de procedur administrativ prevede c, acesta va fi soluionat de ctre autoritatea
ierarhic comun.
Va exista situaia unui conflict de Competene pozitiv, atunci cnd dou sau mai multe
autoriti administrative se declar competente n a desfura aceeai activitate, iar atunci nicio
autoritate administrativ nu se declar competent n a desfura aceeai activitate, ne vom afla
n faa unui conflict de Competene negativ.
n acest sens vor putea fi emise ori adoptate acte administrative doar de ctre personalul
administrativ competent i n limitele stabilite de lege. Personalul administrativ care se ocup de
15

ntocmirea ori adoptarea de acte administrative vor efectua operaiunile administrative i tehnice
conform atribuiilor conferite de lege.
Actele administrative care nu respect condiia de a fi emise de ctre personalul
competent vor fi lovite de nulitate.
Dac ns doar operaiunile tehnico-materiale au fost ndeplinite de ctre personalul
necompetent, acestea vor fi valabile sub obligaia ndeplinirii condiiilor de form i fond la
ntocmirea sau realizarea acestora.
Competena Administraiei publice se caracterizeaz prin legalitate, obligativitate,
autonomie i c este dus la ndeplinire de ctre organe de conducere i funcionari publici.
2.5. Componentele structurilor organizatorice n administraia public
Pentru funcionarea sistemului administrativ din Romnia se iau n
considerare n afar de relaiile organizatorice i componentele structurale i
anume: postul, funcia, ponderea ierarhic (norm de conducere), compartimentul,
relaiile organizatorice i nivelul ierarhic.
a.

Postul

cuprinde

ansamblul

obiectivelor,

sarcinilor,

competenelor

responsabilitilor desemnate pe anumite perioade de timp unor funcionari publici


permaneni numii sau alei.
Obiectivele

postului

asigur ndeplinirea obiectivului

fundamental

al

sistemului administrativ, adic satisfacerea intereselor generale ale cetenilor.


Competena este o component a postului care explic limitele n cadrul
crora funcionrii publici c titulari de post au dreptul de a acion pentru
realizarea obiectivelor individuale. Competen este oficializat prin acte normative
i prin regulamente de organizare i funcionare proprii, dar i regulamente de
ordine interioar. Prin conferirea competenei titularului de post i se confer i un
anumit grad de autoritate formal.
Autoritatea formal prezint dou forme:

autoritatea

formal

ierarhic,

exercitat

de

regul

asupra

funcionarilor publici implicai n procese executive i se concretizeaz n aciuni i


decizii care exprim clar ce i cum trebuie realizat. Aceast form de autoritate este
regsit la nivel de Guvern ntruct reprezint autoritatea executiv n stat;

16

autoritatea funcional este exercitat de regul n compartimente funcionale

asupra funcionarilor publici materializndu-se n proceduri, metodologii, proiecte de acte


normative, care exprim cum trebuie executate anumite activiti sau aplicate anumite decizii.
Funcionarii publici titulari i permaneni n sistem trebuie s dispun n afar de
autoritatea formal i de competena profesional ca o condiie de baz pentru realizarea
sarcinilor.
Rspunderea care revine funcionarilor publici pentru ndeplinirea sarcinilor derivate din
obiectivele postului este denumit responsabilitate.
b. Funcia reprezint un factor generator de posturi asemntoare din punct de vedere al
ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. Deci unei funcii i pot corespunde n cadrul
aceleiai instituii mai multe posturi. Dup natura competenelor, responsabilitilor i sarcinilor,
posturile i funciile publice sunt grupate astfel:

posturi sau funcii de demnitari cu o pondere ridicat a responsabilitii;

posturi sau funcii de conducere, caracterizate prin pondere ridicat a

competenelor,

sarcinilor

responsabilitilor,

care

implic

exercitarea

atribuiilor

managementului public;

posturi sau funcii de execuie, n a crei component se regsesc competene,

sarcini i responsabiliti a cror desfurare implic executarea deciziilor emise de titularii


posturilor sau funciilor de conducere.
Orice formaiune politic ntr-un stat democratic este recomandabil s
dispun de un numr suficient de specialiti n toate domeniile n care acioneaz
sistemul administrativ, de manageri pentru posturi i funcii de conducere i
politicieni preocupai permanent de pregtirea i aplicarea programului politic.
Astfel devine preponderent factorul politic, uneori cu consecine negative n
procesul de recrutare, selecie i numire a funcionarilor publici deoarece criteriul
competenei profesionale nu primeaz. n prezent devine evident introducerea

17

unor criterii noi pentru promovarea i numirea funcionarilor n funciile i posturile


publice.

c. Norma de conducere reprezint numrul persoanelor conduse nemijlocit de un


funcionar public cu funcie de conducere ales sau permanent.
Numrul de niveluri ierarhice cu care se afl n raport invers proporional ponderea
ierarhic influeneaz mrimea acestei ponderi.
d. Compartimentul reprezint o component rezultat din agregarea unor posturi i funcii
publice similare sau complementare cuprinznd ansamblul persoanelor care desfoar activiti
relativ omogene precum i ansamblul de metode i tehnici adecvate pentru ndeplinirea funciei
publice.
Compartimentele sunt difereniate n:
compartimente operaionale, care contribuie la realizarea efectiv a unui serviciu
public;

compartimente funcionale, care contribuie la stabilirea obiectivelor proprii

desprinse din cunoaterea realitii concrete din unitile administrativ-teritoriale. De regul n


cadrul acestor compartimente se fundamenteaz deciziile administrative i se asigur asisten de
specialitate necesar tuturor compartimentelor instituiei.
e. Nivelul ierarhic reprezint ansamblul componentelor structurii plasate pe linii
orizontale la aceeai distan ierarhic fa de managementul de vrf al administraiei de stat.
Numrul de niveluri ierarhice dintr-un sistem administrativ sau instituie public este
determinat de urmtorii factori:

dimensiunea instituiei publice;

componenta funcionarilor publici;

18

CAPITOLUL 3
SARCINILE I MIJLOACELE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat


trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.5 Aceste obiective sau
scopuri determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale.
Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul au-toritilor
executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca
sarcin administrativ specific.
5 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe
locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91.
19

n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de
drepturi i obligaii de care dispune administraia6 sau sfera de autoritate ori mputernicirile cu
care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului.
ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea
conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul
organului executiv chemat s le realizeze.
De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central),
precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit
nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini.
Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca
atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de
pia, n condiiile prevzute de lege, 7 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter
aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea
liberei iniiative, n condiiile legii.8
Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un
organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea
(actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor
juridice pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n
exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i
societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii
administrative pentru ntreprinztori.
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n art. 2, lit. c), definete competena ca un
ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii
6 Idem, op. cit.
7 Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001.
8 Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin
Legea nr. 215/2001.
20

de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate o activitate
de natur administrativ.
Competena are urmtoarele trsturi:9
- are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea;
- are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a
fost conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect
excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau
a nlocuirii sau suplinirii n funcie);
- competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu
este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite
autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege,
organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o
solicitare10 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal
recunoscut;
- competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este
exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar
sau ale organelor temporare ce au o competen similar.
Capacitatea juridic administrativ reprezint apti-tudinea conferit de lege unei
autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite
n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice.
n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i
limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca
aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia
interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administra-tive,
9 I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri
juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.

10 De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept


subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei.
21

este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de
drepturile i obli-gaiile limitativ atribuite.
Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte
a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi
ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz
de o alt autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se
prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ.
Legea cadru a descentralizrii, nr. 195/2006, n art. 2, lit. b), definete n sens managerial
capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de
care dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru
exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii.
Capacitatea administrativ are unele trsturi:11
- este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme
ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor
care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale
organului din care fac parte, dar subsumate acestora;
- capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat,
spre deosebire de competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la
care nu se poate renuna;
- ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca
subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia.
Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al
autoritii publice respective.
Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice
cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan
juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile
sau de munc. Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea
11 R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele.
22

capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti
juridice neadministra-tive, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia
contrar nu este ns obligatorie, adic faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s
trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele
elemente ale acestora (de pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface
contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.).
Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd
au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt
proprietare ale bunurilor domeniului public).12 Personali-tatea juridic civil poate fi expres
consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civi-l, 13
respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul autoritilor executive se realizeaz prin
existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare
acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr. 31/1954). n unele situaii speciale autoritile
administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a
succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, precum i organele sale
teritoriale, iar la nivelul local, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public
avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele
administra-tiv - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

3.1. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative


Dup natura lor14 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini
de prestaie, pe de alt parte. Sarcinile de conducere se realizeaz prin aciuni de organizare a
executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte
normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Sarcinile de
12 Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (abrogat) i art.
19 din Legea nr. 215/2001.
13 Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice.
14 Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B.,
Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele.
23

execuie sunt cele privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau
ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de
pild, organizarea de servicii publice, elibe-rarea de autorizaii necesare efecturii diverselor
activiti private, ncheierea de contracte), ori fapte juridice materiale sau operaiuni
administrative (de pild, recensmntul popula-iei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie
prin nv-mntul general), etc.;
Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini gene-rale i sarcini speciale.15
Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de
direcie.16
Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ
incluznd sarcini de infor-mare, de prevedere, de planificare i de organizare.
Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit
conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative.
Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti de pild,
de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile
adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile
din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n rapoarte i referate, pe
comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc..
Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale
crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic,
gradul de ocupare al populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei
demografice, construcia de locuine, etc.
Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i
a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze
soluii n vederea realizrii obiectivelor.
15 Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele.
16 R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science administrative,
Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele
24

Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i


variante, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pentru
nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai).
Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de
orientare a acesteia asigur-du-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite
nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al
executrii dispoziiilor.
Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete,
precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sar-cini
economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de
reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale.
Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n
exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin
aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale).
Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa
sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice
(nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor naionale
sau locale autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice,
termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate, etc.).
n privina clasificrii competenei autoritilor admi-nistraiei publice ea se face dup
diverse criterii.17
Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere incidena i durata ei, competena poate
fi material, teritorial, personal i temporal.
Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere
natura raporturilor sociale intra-te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen
poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate
17 R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A. Iorgova,
op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op. cit., pag. 66-68, 106-107.
25

problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice,
att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit
expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul,
consiliile locale i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona
ntr-un mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive
centrale i locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale
ale administraiei publice, precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei
publice n teritoriu.
Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale
deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant
sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti
executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale).
Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n
care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o
competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local
limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativteritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R.
delimitate pe criterii interjudeene).
Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau
a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii
(cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). Astfel, de pild, n materia
sanciunilor contra-venionale calitatea de militar n termen 18 este hotrtoare n modul de
aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal
constatator fiind tri-mis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se
aplica, dac procesul verbal este ntemeiat, msuri disciplinare.
Competena temporal (ratione temporis) desem-neaz limitele n timp ntre care o
autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se
18 Art. 44 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor.
26

stabilesc asemenea limite, cazul majoritii orga-nelor executive, i temporar cnd exist
asemenea limite fixate n activitatea unui organ.
Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare.
n acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i
organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care
au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul co-misiilor locale
constituite n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar, 19 ori diversele comisii
de recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor
pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege.
Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp pn
la intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea
consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup
care i nceteaz efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate
permanent ct i de organe cu caracter temporar (de pild, diverse comandamente constituite pe
plan local n situaii de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este
determinat de caracterul permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis,
deoarece manifestarea de voin odat produs are o existen indepen-dent de autorul ei, fie el
i organ temporar. De aceea este posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil20 s provin de la un organ tempo-rar.
O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii
locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a
organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membrii ce l compun.
Dup caracterul i principiile care i stau la baz com-petena autoritilor administrative
poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale
emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, i competen
19 Art. 11 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (republicat), n redactarea sa
iniial.
20 Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de
comisiile prevzute de Legea nr. 18/1991, modificat prin Legea nr. 1/2000
27

nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i


limitat la organizarea aplicrii legii.

CAPITOLUL 4
PERFECIONAREA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE
STUDIU DE CAZ: GUVERNUL
28

4.1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice


Potrivit Constituiei i Legii nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor21, guvernul este autoritatea public a puterii executive care asigur
potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne i
externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice. Din aceast definiie
rezult:
1) Utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii sale legale exprese, dar i cel
material funcional, al coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o autoritate
public de natur administrativ pentru c ndeplinete o funcie executiv, 22 atribut evideniat
pe deplin i prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i prin specificul
competenei exercitate.
2) Guvernul realizeaz conducerea activitii executive pe ntreg teritoriul rii, ceea ce
nseamn c ea exercit o competen naional, fiind o autoritate central de un fel deosebit,
adic organul de vrf sau suprem al ntregului sistem administrativ, nefiind o simpl autoritate
central, de nivelul i felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din respectivul
sistem.
- Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritilor executive nu implic, n mod
necesar, subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative, ntruct exist i se pot
nfiina autoriti administrative, inclusiv autonome centrale (de pild, Banca Naional a
Romniei, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al Audiovizualului) sau locale
(consiliile locale i judeene), funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe
lng parlament sau eful statului, dar care, dei aflate ntr-o astfel de situaie juridic, nu-i pierd
natura lor administrativ.
- Dei guvernul este autoritatea de vrf a administraiei publice, el nu este afectat de
faptul c preedintele rii l desemneaz pe candidatul la funcia de prim-ministru, pentru ca
ulterior s numeasc ntregul guvern, i nici de faptul participrii efului statului la unele edine
ale executivului, pe care le i prezideaz. ntr-adevr, desemnarea unui candidat ca premier
reprezint o formalitate procedural ce desvrete opiunea electoratului i, implicit, a unui sau
21 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001,
modificat i completat prin legea nr.23/2004 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004, modificat prin Ordonana de
Urgen nr.49/2005 privind unele msuri de reorganizare n cadrul administraiei
publice centrale (Monitorul Oficial nr.517 din 17.06.2005) aprobat prin Legea
modificatoare nr.411/2006 (Monitorul Oficial nr.5 din 4.01.2006).
22 Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz expres Guvernul n sistemul
administraiei publice.
29

unor partide ori coaliii majoritare, reprezentate n parlament, urmnd ca legislativul s se


pronune, prin vot, asupra persoanei propuse pentru respectiva funcie, asupra componenei
cabinetului, ct i asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de alt parte, prezidarea
edinelor guvernului nu-i confer efului statului nici calitatea de membru al executivului
central i, implicit, nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la actele
administrative adoptate n acea edin.
- Poziia supraordonat a guvernului n sistemul executiv nu este afectat nici de
obligativitatea acestuia ca, de altfel, a tuturor autoritilor i instituiilor implicate de a
ndeplini hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii cruia i revine rolul de a organiza i
coordona unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional, ntruct ndatorirea
ndeplinirii unei msuri juridice, indiferent de proveniena ei, nu echivaleaz cu intrarea n
raporturi ierarhice care s afecteze poziia deinut n cadrul unui sistem de ctre subiectul
obligat la punerea lor n executare.
3) Guvernul exercit o competen general asupra tuturor problemelor interesnd
administraia de pe ntreg teritoriul rii, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile n
materie executiv pentru toate subiectele aflate n raporturi sociale crora le devin incidente
normelor sale.
4) Guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic n sistemul executiv, ntruct
eful statului desemnndu-l pe candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd
legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de ncredere al parlamentului pentru ca
ulterior preedintele rii s poat numi conducerea executivului n ntregul ei.
5) Guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate colegial numai n prezena
majoritii membrilor care-l compun.
6) Guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu efecte juridice n problemele
executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.
n concluzie, guvernul reprezint autoritatea administrativ public suprem avnd o
alctuire colegial i care dispune de competena deliberativ, general i naional, realiznd
conducerea activitii executive n ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.23
n baza reglementrii organice, Guvernului i revin, pentru realizarea Programului de
guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea urmtoarelor funcii:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a
Programului de guvernare;
b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i
instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice;
23 Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i
elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1977, pag. 127.
30

c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea


proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea
pe plan intern i extern;
e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i
respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i
n domeniul economic, social i al funcionrii instituiilor i organismelor aflate n subordinea
sau autoritatea Guvernului.

4.2. Constituirea (nvestitura) guvernului


Desemnarea efului executivului i a echipei guvernamentale conduse de el difer 24 dup
forma de guvernmnt i regimul de guvernare instituit.
n cazul n care eful statului este i eful guvernului, deci al ntregului executiv
(monocratic), funcia executiv suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile
neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct sau indirect n funcia suprem n
stat (n republicile prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd n acest sens
nici o atribuie referitoare la persoana efului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar cu
privire la minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenial
atenuat, prin existena funciei de prim-ministru).
Dimpotriv, n sistemele parlamentare i semiparlamentare (monarhice sau republicane),
deci n executivul dualist ce cunoate funcia de prim-ministru, distingem urmtoarele situaii:25
- alegerea direct i liber a guvernului de ctre parlament (Rusia);
- alegerea premierului i a guvernului de ctre legislativ, din cadrul formaiunii majoritare n
parlament (Anglia, Frana, Germania);
- desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu anse reale n formarea guvernului, urmat
de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel);
- desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a primului ministru, fr votul parlamentar,
chiar dac legislativul poate fi sau este consultat n prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda).
Constituirea sau investitura guvernului reprezint procedura de desemnare a premierului,
urmat (n cazul Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea programului su de
guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului i de susinere
parlamentar a executivului.
24 G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai, 1995, pag.
137-143.
25 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti,
1998, pag. 432 i urm.
31

Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape:


- desemnarea primului ministru;
- alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei executivului i a programului su de
guvernare;
- dezbaterea i votarea acestora n parlament;
- numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii.
Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru
n sistemul nostru semiprezidenial sau semiparlamentar, efului statului i revine
ndatorirea ca dup finalizarea procesului electoral i de formare a noului parlament s
desemneze candidatul pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are
majoritatea absolut n parlament ori dac aceast majoritate nu exist a partidelor
reprezentate n parlament.
Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la constituirea noului parlament
(parlamentul nou ales e convocat n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib
posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar n cazul n care opereaz
nlocuirea unui guvern cu altul n urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul
prevzut de legislativ.
Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie neleas ca fiind alctuit din
jumtate plus unul din reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic
ctigtoare a alegerilor raportat la totalul membrilor ambelor adunri (Camera Deputailor
i Senat), deoarece n aceast formul reunit a plenului comun urmeaz s aib loc solicitarea,
dar i votarea att a executivului, ct i a programului su de guvernare.
Fa de reglementarea constituional n materie se impun mai multe precizri:
- Preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein majoritatea absolut,
nemaiconsultnd alte reprezentri parlamentare (adic pe cei cu pondere simpl, relativ, etc.),
iar dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate partidele reprezentate n
parlament, fr s se mai indice o anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea
majoritar, nu neaprat absolut, ar refuza s indice vreo persoan pentru funcia de premier sau
nu i-ar da girul pentru un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful statului ca
n subsidiar s consulte celelalte partide parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate,
indiferent de dificultile aprute, partide neparlamentare ori s se nceap consultarea cu partide
nemajoritare.
- Fa de evoluia vieii politice din Romnia, trebuie s avem n vedere i existena
formaiunilor politice i a coaliiilor electorale, 26 precum i a alianelor politice,27 ceea ce
26 A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei
Deputailor i Senatului.
27 Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
32

nseamn obligativitatea consultrii aceleia dintre ele care deine majoritatea absolut sau a
acelora care, chiar n lipsa acesteia, au capacitatea de a se constitui ntr-o asemenea majoritate ori
pot determina un vot majoritar n camere.
- Propunerea de candidatur trebuie s provin i s aparin reprezentrii consultate
deoarece i se cere opinia asupra persoanei viitorului premier nefiind ea cea care consult n
aceast problem iar nu alteia sau altora, ntruct cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar.
- Nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din formaiunea reprezentat
parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia
legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci obligativitatea obinerii
sprijinului politic majoritar.
Procedura politic utilizat de partidele majoritare privind consultrile i desemnarea
candidatului la funcia de premier ca i a echipei guvernamentale desfurat anterior
consultrii prezideniale, dar n urma ctigrii alegerilor nu este reglementat i, n consecin,
nu este interzis.
Desemnarea candidatului, dup consultare, nu reprezint un act juridic, ci o propunere
prezidenial obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi votat nici premierul
i nici o eventual list a cabinetului, ceea ce nseamn c o propunere legislativ nensuit
prezidenial nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar,
eventual obinut. Rmne ns o problem juridic greu de soluionat ipoteza unei opoziii
(greve) prezideniale constnd din refuzul efului statului de a desemna persoana viitorului
premier, neexistnd soluie legal expres pentru depirea unui asemenea moment de criz.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n termen de cel mult 60 de zile de
la data formulrii solicitrii pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale.
Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a forelor care i-au asumat i obinut
sarcina guvernrii, presupune un nou vot de investitur,28 dac aceasta afecteaz majoritatea
parlamentar iniial.

Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare


Dup consultarea politic prezidenial i dup desemnarea candidatului la funcia de
premier, acesta din urm va alctui lista guvernului29 i programul de guvernare. Respectivele
operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz,
28 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami, Bucureti,
1994, pag. 118.
29 Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare funciilor
ministeriale existente, neputndu-se nominaliza persoane pe viitoare funcii sau
structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale i legale prin hotrri
parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan, op.cit., pag.150).
33

cu toate acele formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se va sprijini cu ocazia
votului de ncredere, existnd obligaia de a ine seama att de opiniile exprimate privitor la
persoanele propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale cu care trebuie s fie
n concordan programul de guvernare, n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de
investitur i, implicit, al nedesemnrii guvernului.
Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide i de grupri
parlamentare implic i un ir de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la
obiectivele ce trebuie cuprinse n programul de guvernare, proporia de reprezentare a grupurilor,
coaliiilor, partidelor, etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la nivelul
ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor (minitri) sau al secretarilor de stat, etc.
(aa numitul algoritm politic).
Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activiti este de numai 10 zile i se
calculeaz de la data, devenit public, a opiunii comunicate de eful statului parlamentului cu
privire la persoana viitorului premier, i trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre
candidat a votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru programul de guvernare,
independent de durata distinct a procedurii parlamentare propriu-zise.
Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar limita peste care eful statului poate
retrage mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri,30 de aici concluzia c naintea expirrii
acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcia de premier.

Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a listei guvernului


Odat ntocmite lista i programul, ele sunt naintate legislativului spre dezbatere, care
trebuie s aib loc n cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la funcia de
premier. Data dezbaterii este fixat de birourile permanente ale camerelor.
ntre timp, comisiile parlamentare de resort, deja constituite, au audiat partea
corespunztoare din programul de guvernare, ca i pe candidaii viitorului executiv,
corespunztor profilului comisiei, pronunndu-se prin aviz (consultativ), comunicat viitorului
premier, asupra persoanei propuse. Aceast audiere i avizare sunt obligatorii de realizat i
respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opiunea candidatului la funcia de primministru, care este liber s se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala
sanciune a neobinerii votului de ncredere, ori poate opera, dup caz, modificrile de rigoare n
componena listei, dup care noua propunere trebuie s urmeze aceeai procedur.
Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului sunt deschise discuiilor pentru
toate grupurile parlamentare, putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de ctre
viitorul premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care provin de la conducerile sau liderii
30 A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I.
Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Regia Autonom
Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.229.
34

majoritii parlamentare, altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui vot de
respingere.
Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a programului prezentat i a
aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele i platformele politice ale majoritii
chemate s guverneze, deci o depire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electoare,
inclusiv indicarea mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor.
Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea votrii. Realizarea votului de
ncredere presupune obinerea majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care
compun ambele camere, fr vreo distincie numeric pe camer, fr nici o raportare
procentual efectiv la edin).
Prin votare are loc transformarea voinei politice, cuprinse n programul politic
prezentat, ntr-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere
guvernamental efectiv, obligatorie de consacrat prin decret prezidenial, n baza hotrrii
parlamentului. n acest sens hotrrea de nsuire a programului de guvernare reprezint un act
politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele msuri dispuse prin acte juridice, n vreme
ce adoptarea listei guvernului se concretizeaz ntr-un act juridic individual de desemnare a
membrilor executivului.
Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul c se hotrte n bloc asupra
tuturor punctelor din programul de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale,
neputnd opera o votare difereniat, ceea ce nseamn c dezacordul fa de ntreg ansamblul de
propuneri ori fa de una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul votului
individual, adic fie nsuirea, fie respingerea ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau
cum a fost modificat prin nsuirea modificrilor aduse programului ori propunerilor fcute listei
i acceptate de viitorul premier.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de premier, a listei guvernului i a
programului de guvernare, neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului de
investitur.
Dac nu se pronun n acest interval sau dac pronunndu-se n acelai interval s-a
respins de cel puin dou ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup consultarea
preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul,
convocnd noi alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a desemnrii unei
alte formule guvernamentale.
Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativ, intervenind numai dup
epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului.
Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate
fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii de asediu
sau a celei de urgen, iar n cursul unui an el nu poate fi dizolvat dect o singur dat.

35

Evident, rezultatul dizolvrii legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi


alegeri generale urmate de o nou procedur declanat pentru investitura unui alt guvern, n
eventualitatea unei alte configuraii politice reprezentative, etc.
Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul
electoral, alegtorii fiind chemai s cumpneasc asupra unei noi componene a legislativului
apt s asigure guvernarea stabil a rii.31

Numirea guvernului
Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii numete guvernul n baza hotrrii
parlamentare care i este comunicat i care reprezint un act juridic individual obligatoriu
pentru preedinte care, la rndul su, are ndatorirea ca, n conformitate cu ea, s emit decretul
prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de parlament.
Rezult c procedura de investitur a guvernului este complex, cuprinznd dou faze,
una prezidenial-legislativ, iar alta executiv-prezidenial, materializnd dou voine distincte
cu caracter politico-juridic, dintre care una este principal i esenial (hotrrea legislativ), iar
cea de a doua este subsidiar-complementar (decretul prezidenial), desvrind formal ntreaga
procedur. Lipsa oricrui act din aceast unitate procedural complex afecteaz posibilitatea
constituirii legale a guvernului.
Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai executivului vor depune individual n faa
efului statului jurmntul de credin i fidelitate, ceea ce desvrete procedura legal a
investiturii guvernului n ansamblul su i a investirii personale a fiecruia care-l compune.
Refuzul depunerii jurmntului antreneaz demiterea de drept a celui n cauz, cu efecte
corespunztoare asupra hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce antreneaz,
credem noi, declanarea unei noi proceduri de investitur, dat fiind schimbarea condiiilor
iniiale, neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii guvernamentale, care poate fi
ntrebuinat numai fa de un guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce nu
este cazul ipotezei noastre.
Momentul depunerii jurmntului este important, deoarece marcheaz nceputul
exercitrii efective a mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele termene ce
vizeaz durata mandatului, stabilirea datei urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil,
calculul duratei prelungirii mandatului, etc.

Durata mandatului guvernamental


Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca ntindere maxim o perioad de
patru ani corespunztoare limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura
acestuia, deci n mod obinuit ntre dou alegeri generale, n afara cazurilor de demitere a
31 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul
Oficial, Bucureti, 1994, pag. 78.
36

executivului (prin moiunea de cenzur) sau demisie (cnd mandatul acestuia nceteaz chiar n
cadrul aceleiai legislaturi a organului reprezentativ, nainte de termen i indiferent de restul
rmas din durata mandatului legislativ), precum i n cazul prelungirii forate a mandatului
executiv.
Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n
timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd
din momentul depunerii jurmntului de credin i se ntinde, n mod obinuit, pn n
momentul validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare, dei executivul al crui mandat a
ncetat astfel ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la
depunerea jurmntului de ctre membrii noului guvern.
De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului i cea a executivului sunt identice,
totui, raiunea asigurrii continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de nceput i
de sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se suprapun totui perfect.
Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonane,
acte cu for juridic echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul nostru, nu are
nici obligaia formal de prezentare n bloc a demisiei sale efului statului, pentru a-i permite
acestuia declanarea procedurii de investitur a noului guvern.
Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea
executiv, cu caracter normativ sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii
normative unitare a legilor, aprobri de transferri i repartizri de bunuri ntre sau ctre
autoriti i instituii din subordine, numiri i revocri n funcii administrative, etc.
Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinat de:
1. prelungirea mandatului legislativ, i anume:
-

adoptarea unei legi organice n caz de stare de mobilizare, de rzboi, de asediu,


de urgen pn la ncetarea acestora;
- convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului
legislativ.
2. n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou executiv,
indiferent de faptul c se reia de mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai
legislativ i convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).
Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea
sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales n cazul unor
alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va aciona cu depline puteri
nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a
mandatului legislativ, dup cum nici o exercitare normal a acestuia nu presupun de drept i o
concordan cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o moiune de cenzur sau o demisie
poate decala durata activitii celor dou autoriti.
ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de expirarea lui are loc n situaia:
intervenirii moiunii de cenzur; pierderii calitii de membru al guvernului de ctre primul
ministru, acest din urm aspect afectnd situaia ntregului executiv, dei pare a fi de relevan
37

pur personal, ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n considerarea


persoanei sale legislativul a votat-o, de unde i concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie
a primului ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina guvernului.
ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n funcie, prin intermediul votului
de ncredere, tot el este i cel care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de
cenzur (votul de nencredere).
Potrivit Constituiei, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage
ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi determinat de cele mai diferite
motive, avnd ca autor al demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar.
Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei ptrimi din numrul total al
deputailor i senatorilor, din ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii
proporionale a fiecreia sau n fiecare camer.
Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i prenumelui semnatarilor, a calitii
de deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparintor i semntura.
Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la birourile permanente ale celor
dou camere, precum i n comunicarea ei n aceeai zi guvernului.
Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul n edina comun a camerelor n
cel mult cinci zile de la data depunerii moiunii.
n prima edin comun, astfel convocat, se va prezenta moiunea de ctre un
reprezentant al iniiatorilor ei, artndu-se motivele care au determinat-o.
n cea de a doua edin comun care are loc la un interval de trei zile, dup prima edin
parlamentar consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce, n prealabil, a avut
loc o nou informare a camerelor asupra moiunii, desigur n msura n care ea mai este
meninut.
Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezint
pentru precizarea poziiei executivului fa de moiunea iniiat.
Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar la terminarea lor se trece la
operaiunea votrii secrete.
Dup numrarea voturilor se anun rezultatul operaiunii consemnat n procesul-verbal al
edinei.
n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul majoritii parlamentarilor din totalul
celor care compun ntreg legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de preedinii
camerelor i care se comunic Preedintelui Romniei, pentru a putea recurge la declanarea
procedurii de investitur a unui nou guvern.
38

Dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii iniiatori nu mai pot iniia n aceeai
sesiune o nou moiune, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea n faa
camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect
de lege.
Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii unei noi moiuni n aceeai sesiune
se datoreaz faptului c a intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n cazul
moiunii iniiale, ceea ce permite i justific necesitatea discutrii ei parlamentare n ali termeni,
datorit schimbrii produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit, posibilitatea introducerii,
dup caz, a unei noi moiuni, n termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre
guvern n condiiile enunate.
Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este adoptat, guvernul nefiind demis, se
consider per a contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost implicit
adoptate devenind obligatorii pentru guvern.

Componena guvernului
Conform Constituiei guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri
stabilii prin lege organic (ntruct tot legea fundamental art.73/3 lit. e prevede c prin lege
organic se reglementeaz organizarea guvernului).
Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c acesta
se compune din primul ministru i minitri. Cu alte cuvinte, n Guvern nu pot intra dect funcii
expres prevzute de Constituie.32
n acest sens n compunerea guvernului intr, alturi de minitri, titulatura ce reprezint o
noiune generic corespunznd conductorului unei astfel de instituii i, dup unele opinii i
minitrii fr portofolii,33 minitrii delegai, aceste din urm funcii neacoperind o instituie
central propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de
distribuire a unor portofolii ntre formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c
aceast practic ncalc att Constituia ct i legea n materie. Prin Legea nr.23/2004 din Guvern
mai fac parte minitrii de stat i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng premier.
Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul
i minitrii indiferent c diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar prevedea
sau nu pentru conductorii respectivelor instituii c au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i
unii minitri delegai, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod expres (nominalizat)
aceast calitate n guvern, prin lista prezentat pentru votul de ncredere al Parlamentului.

32 I. Vida, op.cit., pag. 81.


33 V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90.
39

Desigur, reglementri speciale (de natur organic) ar putea conferi calitatea de membru
al executivului i unor alte funcii publice de conducere de rang guvernamental i de nivel
naional sau central, altele dect cele ministeriale.
i aceast practic am considerat-o neconstituional, prin lipsa criteriilor legale de
departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar n cazul n care acel
secretar, component al guvernului, a funcionat ntr-un minister, eram i n prezena unei stri
antiadministrative, ntruct el avea o calitatea identic cu a ministrului su, dei se afla n
subordinea lui.

ncetarea calitii (funciei) de membru al guvernului


1. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru intervine de drept
i prin act juridic (art.106 din Constituie).
a) De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri:
- demisia, ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce impune
preedintelui rii declanarea procedurii pentru o nou investitur;
- pierderea drepturilor electorale ca urmare direct a unei condamnri penale prin
aplicarea sanciunii complementare celei principale pe perioada stabilit, dar i n
cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicie, datorit
lipsei discernmntului ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal constate
prin hotrre judectoreasc;
- pierderea ceteniei romne, indiferent de dobndirea sau/nu a unei alte cetenii;
- stabilirea domiciliului n strintate;
- intervenia unei stri de incompatibilitate sau conflict de interese;
- imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile;
- decesul.
b) Prin act juridic funcia de premier nceteaz n urmtoarele situaii:
- revocarea din funcie de ctre eful statului ca urmare a unei condamnri pentru fapte
svrite n exerciiul funciei;
- moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de ctre parlament a ncrederii acordate
guvernului, dei aceast situaie vizeaz guvernul n ansamblul su i, numai,
implicit pe primul ministru.
n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de premier, deoarece unele situaii se
regseau prevzute direct n legislaie dobndirea celei de a doua cetenii 34 - sau indirect
precum stabilirea domiciliului n strintate, 35 interdicia de a ocupa o funcie implicnd
exerciiul autoritii de stat,36 etc.
Nu este rezolvat juridic situaia n care n urma controlului averii premierului, prin
hotrre judectoreasc irevocabil, aceasta a fost declarat, total sau parial, nejustificat i cnd
34 Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat).
35 Art. 16/3 din Constituie.
40

trebuie, ca i pentru orice persoan ce deine o funcie public, s opereze demiterea (destituirea
sau revocarea) din funcia deinut, conform prevederilor Legii nr.115/1996 privind declararea i
controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de
conducere.
ntr-adevr, dei premierul este membru al Guvernului, i implicit supus acelorai reguli
privind averea proprie, totui conform Legii organice a executivului, demiterea o face eful
statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se poate produce n aceast ipotez,
deoarece nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluie fiind demisia
(proprie).
2. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie temporar generat de
imposibilitatea exerciiului limitat al funciei datorit unor mprejurri de moment i nu
permanente, ca i n cazul pierderii calitii.
a) n cazul imposibilitii exercitrii atribuiilor cel mult 45 de zile, ca ipotez de
suspendare tacit din funcie.
b) Suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza suspendrii facultative i cea a suspendrii
obligatorii sau de drept:
- dac s-a cerut urmrirea penal a primului ministru (de ctre Camera Deputailor,
Senat sau eful statului) acesta din urm poate dispune suspendarea premierului din
funcie.
- dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia, atunci opereaz n mod obligatoriu
suspendarea din funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar temeiul
Constituiei.
Distincia ntre suspendarea i vacana funciei ministeriale este hotrtoare sub aspectul
efectelor produse, deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea de a doua (i)
nlocuirea din funcie cu consecine pe planul demiterii guvernului.
n cazul imposibilitii exercitrii de ctre premier a atribuiilor sale pe cel mult 45 de
zile, preedintele rii este obligat s desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru
interimar, urmnd ca interimatul s nceteze dac premierul i reia activitatea n guvern.
n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi penale sau a trimiterii n judecat a
premierului, dei legea fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui interimar este
obligatorie pentru c suntem n prezena unei situaii de imposibilitate practic a exercitrii
atribuiilor guvernamentale.
Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de zile acest interimat este continuat
pn la formarea noului Guvern.
36 Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod Penal ce
prevede interzicerea drepturilor electorale.
41

n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea de cenzur) desemnarea


interimarului este obligatorie, fiind urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou
guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcia de premier.
n cazul n care premierul este scos de sub urmrire penal de ctre procuror sau achitat
de instana de judecat, iar aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de la data
suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul ministru i reia activitatea. Dac,
dimpotriv, acest interval este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al guvernului,
nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcie, 37 premierul
nemaiputnd s-i reia funcia38 i exerciiul ei.

4.3. Organizarea Guvernului


Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit din funcii i organisme menite a-i
asigura funcionalitatea corespunztoare i anume: primul ministru i aparatul propriu. n
reglementarea anterioar mai exista i biroul executiv.

Primul ministru

Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful cabinetului, cancelar, preedinte
al Consiliului de Minitri, etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea,
modificarea i chiar revocarea acestuia, ntruct de i n considerarea persoanei sale sunt legate
n mod hotrtor aceste atribute.
n acest sens el are urmtoarele atribuii principale:
a)

odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va prezenta parlamentului lista


guvernului i programul de guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar
investiturii i aprobrii programului;
b)
prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii privind politica
guvernului care se dezbat cu prioritate i rspunde la ntrebrile sau interpelrile care i sunt
adresate de ctre deputai sau senatori putnd desemna un membru al executivului care s
rspund la ele, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interveniei
parlamentare;
c)
propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai guvernului;
d)
solicit efului statului participarea la acele edine de guvern pentru care apreciaz
c este necesar o astfel de prezen;
37 n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.
38 n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a premierului,
scoaterea de sub urmrire penal nu-i afecteaz exerciiul funciunii, n vreme ce
soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n judecat urmat de condamnare
sau ncetarea procesului penal conduc la ncetarea funciei.
42

e)

contrasemneaz, de regul, n cazurile prevzute de legea fundamental, decretele


prezideniale i semneaz hotrrile i ordonanele guvernamentale.
Conducerea Guvernului de ctre primul ministru se manifest i pe plan organizatoric
prin convocarea i prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin rolul decisiv n
mecanismul adoptrii i al semnrii actelor guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii
funciei ministeriale n cazul interimatului acesteia.
Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului, respectnd atribuiile ce le
revin.
Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a
sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor administrative ce alctuiesc sistemul condus de
guvern i de premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul exercit competene viznd aparatul
propriu al guvernului, respectiv, secretarul general i adjuncii acestuia, numirea i eliberarea din
funcie a conductorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocit a
guvernului, a secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale
(nemembri ai guvernului), precum i n alte funcii publice stabilite prin lege sau hotrri
guvernamentale, inclusiv atribuia de a constitui consilii, comisii i comitete interministeriale sau
interdepartamentale pentru rezolvarea unor situaii deosebite ori a unor probleme operative.39
Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute de Constituie i de lege sau
care decurg din rolul i funciile Guvernului.
Primul-ministru are n coordonare direct o serie de autoriti i agenii naionale cum
sunt cele de reglementare, privatizare, protecia consumatorului, diferite comisii i oficii.
Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile interne cu alte autoriti cum sunt
Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea
de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autoriti i instituii publice, partide,
aliane politice, sindicatele, organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale.
Premierul poate desemna un al membru al guvernului care s-i exercite funcia pe
perioada absenei sale sau a imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast desemnare nu
este fcut de eful statului) i poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuiile
sale.

Aparatul de lucru al Guvernului40


Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a primului ministru,
funcioneaz aparatul de lucru propriu al executivului sau guvernului.

39 M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti,


1996, pag. 353.
40 n reglementarea anterioar funciona biroul executiv al Guvernului.
43

Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al


Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite de guvern,
precum i corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia.41
Cancelaria primului-ministru este alctuit din:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Corpul de consilieri ai premierului;


Corpul de Control a Guvernului;
Aparatul tehnic al corpului de consilieri;
Cabinetul primului-ministru;
Compartimentul cu probleme speciale;
Compartimentul documente secrete;
Compartimentul de protocol.

Organizarea, funcionarea i atribuiile aparatului premierului se stabilesc prin decizia


premierului, iar personalului acestuia nu i se aplic prevederile legii privind statutul
funcionarului public. eful cancelariei are rang de ministru i este ordonator principal de
credite
Corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia sunt coordonai de unul dintre consilieri,
desemnat prin decizia premierului.
Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, care
poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot
avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a premierului. Organizarea i atribuiile sale se
stabilesc prin hotrre de guvern.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur: derularea
operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice i tehnice ale activitii executivului; reprezentarea Guvernului n faa
instanelor judectoreti.
Secretariatul asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii.
Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ordonator
principal de credite este ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului sau, dup
caz, secretarul general al Guvernului.
Departamentul este o structur organizatoric, n cadrul aparatului de lucru a guvernului,
fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, aflat n subordinea premierului, avnd
rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile
Guvernului.
41 Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2003 i prin
Ordonana de Urgen nr.64/2003, modificat prin Ordonana de Urgen
nr.49/2005, probat prin Legea modificatoare nr.411/2006.
44

nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se


aprob prin hotrre de guvern.
Departamentul este condus de un demnitar, care n exercitarea atribuiilor sale de
conducere emite ordine cu caracter individual.
Pe lng Guvern i aparatul su mai pot funciona autoriti, agenii, oficii, secretariate,
etc., ca structuri specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori (secretari i
subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i
personal stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu: Secretariatul
de Stat pentru Problemele Persoanelor cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraud,
Departamentul de implementare programe i ajustare structurat, etc.).
Aceste instituii pot fi i n subordinea sau trecute n subordinea ministerelor i a altor
organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale (conform Ordonanei de
Urgen nr.64/2003), numrul lor mare, autoritatea subordonrii i desele lor restructurri
determinnd o instabilitatea administrativ.

4.4. Funcionarea Guvernului


Guvernul este o autoritate colegial condus de primul ministru i care, sub aspectul
modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului i, n mod distinct,
activitatea premierului.
edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut
ntregului executiv, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de
atribuii.
n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat
se realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine.
Convocarea edinelor se face de ctre premier, care le i conduce, iar ntrunirile au loc
sptmnal sau ori de cte ori este necesar.
La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi membrii guvernului, iar, ca
invitai, nemembrii, precum secretari i subsecretari de stat, conductori ai organelor din
subordinea Guvernului, sau ai autoritilor administrative autonome i orice alte persoane a cror
prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea premierului.
La edine particip de drept i secretarul general al guvernului, urmnd s certifice
stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor i msurile adoptate.
edinele sunt prezidate de primul ministru afar de cazul n care la ele particip eful
statului (din proprie iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia.
eful statului poate lua parte la edinele n care se dezbat probleme de interes naional
privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului
ministru, n alte situaii.
45

Participrile efului statului sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii, deci
din proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului.
n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe ale rii, precum i
aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile
corespunztoare.
Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a msurilor guvernamentale se consemneaz
n stenograma edinei certificat de secretarul general al guvernului.
Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor si. Funcia sa
presupune o activitate continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali membri ai
acestuia, n cadrul sau n afara edinelor plenului organului colegial, strns corelat cu
activitatea aparatului propriu.
Premierul este i vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate
atribuiile care deriv din aceast calitate.

4.5. Atribuiile Guvernului


Legea organic a Guvernului care a introdus noiunea de funcie a acestei autoriti nu
definete coninutul acestui concept i nici pe acela de atribuie a executivului.
Totui, dac acceptm c atribuia este un complet de drepturi i obligaii de care dispune
o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie
realizat n cadrul activitii de stat, executive n cazul nostru, rezult c funciile Guvernului sunt
tocmai sarcinile acestuia, respectiv direcii generale ale activitilor sale dintre care unele sunt
de coninut (funcia de strategie, cea de administrare a proprietii statului, ori cea de autoritate
de stat n domeniul aprrii naionale, a ordinii publice i siguranei naionale), iar altele de
form sau formale (funcia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcionare a
instituiilor i organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa).
n nici un caz aceste funcii ale Guvernului nu se identific cu funciile sau puterile
statului, ntruct chiar administraia public ndeplinete, pe ansamblul ei, funcia executiv a
puterii publice.
Pe de alt parte, n realizarea funciilor sale, Guvernul are de ndeplinit o serie de
atribuii principale.

46

Dup actele normative ce le consacr, distingem atribuii de natur constituional i


atribuii de natur legal, n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi (organice 42
sau ordinare).
Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n principale (cuprinse n Constituie i
legea organic) i secundare (n alte categorii de acte de reglementare).
Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii interne i atribuii internaionale.
Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economico-financiar i social, precum
i de natur politico-administrativ.

Atribuii de natur economico-financiar


Dintre atribuiile cu caracter economico financiar ale Guvernului enumerm:
a) Guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului de stat, precum i contul general de
ncheiere a exerciiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului.
Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele locale (ale comunelor, oraelor i judeelor), bugetul trezoreriei i bugetul altor instituii
de stat.43
Proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale de stat se elaboreaz anual i se
supun separat adoptrii parlamentului, iar dac nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile naintea
expirrii exerciiului bugetar se vor aplica n continuare bugetele anului precedent pn la
adoptarea noilor bugete.
Dup expirarea exerciiului financiar anual se procedeaz la ntocmirea, de ctre
Ministerul Economiei i Finanelor, a contului general de execuie a bugetului statului
corespunztor structurii bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern
care-l supune spre aprobare parlamentului pn la mijlocul exerciiului urmtor celui privind
fiecare cont general.
Conform Constituiei, impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale
bugetului asigurrilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele i taxele locale
se stabilesc de consiliile locale i judeene, n limitele i n condiiile legii. Desigur, tot guvernul
este acela care stabilete sistemul de impozite i taxe cuvenite bugetului public naional i l
supune spre adoptare Parlamentului.
Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare a
acesteia.
42 Conform Constituiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este
reglementat prin lege organic, nu i atribuiile lui.
43 Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002.
47

Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i


ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, prezentnd rapoarte
asupra conturilor de execuie ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat,
controleaz modul de gestionare a resurselor publice raportnd despre neregulile constatate.
b) Guvernul aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri
i domenii de activitate.
Aceste programe de dezvoltare economic fac parte integrant din programul politic de
guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitrii votului de ncredere sau n
cazul angajrii rspunderii guvernului printr-un nou program n urma respingerii moiunii de
cezur.
De altfel, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea
sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic
mondial n condiiile promovrii intereselor naionale.
Pe de alt parte, este o funcie strategic a executivului s asigure punerea n aplicare a
Programului de guvernare.
c) Guvernul asigur administrarea proprietii publice i private a statului.
d) Guvernul asigur realizarea politicii n domeniul social, potrivit Programului de
guvernare.

Atribuii de natur politico-administrativ


Dintre atribuiile de natur politico-administrativ enumerm:
a) Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, asigurnd realizarea
politicii interne i externe a rii, el reprezentnd autoritatea suprem a puterii executive. n
acest sens se impun cteva precizri:

n aceast materie, din textul constituional n conformitate cu care guvernul exercit conducerea
general a administraiei publice, respectiv a activitii executive pe ntreg teritoriul rii, rezult
c actele sale sunt obligatorii pentru ntreaga administraie public.
calitatea guvernului de a exercita aceast conducere n mod difereniat dup cum respectivele
autoriti sunt sau nu n subordinea lui (de pild, ministerele, pe de o parte, comparativ cu
consiliile locale i judeene, pe de alt parte).
atributul guvernului de coordonare i, dup caz, control al ntregului sistem executiv, inclusiv a
autoritilor locale, l exercit avnd n vedere structura unitar a statului nostru, cu respectarea
autonomiei locale specific consiliilor locale i judeene, a descentralizrii serviciilor publice din
teritoriu care aparin autoritilor centrale i a cooperrii cu organismele publice i sociale
interesate.
b) Iniiaz proiecte de legi i le supune spre adoptare Parlamentului, dezbtnd acele
propuneri legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului. n
acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniiativ legislativ, putnd cere
48

dezbaterea proiectelor sale n regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau
domeniile activitii executive pe care le conduce sau le coordoneaz, iar dac asemenea proiecte
provin de la un alt autor parlamentul nu le supune, de regul, dezbaterii sale pn nu le trimite
guvernului spre analiz, iar dac o asemenea iniiativ legislativ de natur extraexecutiv
vizeaz bugetul de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului
de ctre parlament este obligatorie, urmnd ca executivul s prezinte, n aceast problem, o
informare legislativului.
c) Emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi
speciale de abilitare i ordonane de urgen, potrivit Constituiei.
d) Guvernul asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte
dispoziii normative date n aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativ sau individual,
indiferent c exist sau nu o mputernicire expres din partea legislativului.
e) Guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe
centrale de specialitate din subordinea sa. n realizarea funciei sale de conducere general a
administraiei publice el exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate
din subordinea sa, precum i al prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are
dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei
publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor.
f) Guvernul nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea
sa. La aceast atribuie se impun cteva precizri:

acest atribut este condiionat, conform Constituiei, de existena legii care s recunoasc
executivului o astfel de competen.
ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii i numai n subordinea
Guvernului.
autoritile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind n subordinea guvernului nu se
pot nfiina dect prin lege organic.
g) Guvernul poate constitui:
organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competena sa;
consilii, comisii i comitete interministeriale n scopul elaborrii, corelrii i monitorizrii de
politici. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor acestora se
stabilete prin hotrre de guvern i n limita bugetului aprobat.
h) Coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale.
i) Guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a linitii publice,
a siguranei ceteanului, a drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de lege.
La aceast atribuie se impun dou precizri:

49

aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate i condiionate n modul cel mai restrictiv de
Constituie i de legislaia bazat pe ea atunci cnd vizeaz drepturile fundamentale ale omului,
aprarea ordinii de drept i a secretului de stat.44
rolul decisiv a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii i a decretelor prezideniale ce
stabilesc msuri viznd aprarea rii, a ordinii i linitii publice ca acte obligatorii de
ndeplinit de ctre ntregul executiv condus de guvern.
j) Guvernul aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii,
n care scop organizeaz i nzestreaz forele armate.
k) Asigur realizarea politicii externe a rii i integrarea Romniei n structurile
europene i internaionale.
l) Conform legii i Constituiei Guvernul negociaz tratatele, acordurile i conveniile
internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, potrivit legii, convenii i alte
nelegeri internaionale de nivel guvernamental.
m) Guvernul acord i retrage cetenia romn n condiiile legi, aprob renunarea la
cetenia romn, conform legii.
n) Guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i
funciile sale.

4.6. Actele Guvernului

Guvernul, n plenul su, i primul ministru adopt sau, respectiv, emite acte juridice i
acte politice.
1. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt hotrrile, regulamentele i
ordonanele.
Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru organizarea executrii legilor, precum i
n exercitarea atribuiilor proprii, potrivit legii organice.
Ordonanele se emit, de regul, n baza unei mputerniciri legislative de abilitare speciale
a Guvernului n domenii rezervate legii ordinare, n timp ce ordonanele de urgen se emit n
cazuri excepionale potrivit Constituiei.

44 Constituia cuprinde n acest sens (art. 53) prevederi privind condiionarea


restrngerii prin lege a unor drepturi i liberti n anumite scopuri determinate i n
mod proporional cu situaia care determin o atare stare, fr afectarea existenei
dreptului su a libertii astfel diminuate.
50

Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin lege s-a prevzut aceasta.
Hotrrile pot avea caracter normativ sau individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele
nu pot fi dect normative.
Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane privind ramura sau
domeniul de activitate de care rspund. Actele guvernului se adopt prin votul majoritii celor
prezeni prin consens. Dac nu se realizeaz consensul hotrte premierul.
Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul ministru, se contrasemneaz de minitrii
care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage
inexistena acestor acte. Hotrrile cu caracter militar, precum i cele care constituie secrete de
stat nu se public (comunicndu-se doar celor interesai).
Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de
acesta i publicate n Monitorul Oficial.
2. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale, decizii cu caracter normativ i
individual, mai ales n legtur cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte
fiind semnat numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaz numirea
i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al guvernului.
n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de
anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc
efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care
provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pild, mesajele
care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaionale.
O important categorie de acte avnd o natur dubl, politico-juridic, o reprezint actele
de drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale
care pot fi negociate i semnate de guvern. Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de
pild, tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor n
vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.45
De asemenea, guvernul, n cadrul dreptului su de iniiativ legislativ, elaboreaz i
aprob proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, dup caz n procedur de
urgen, precum i dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care
privesc activitatea executiv.

4.7. Raporturile dintre Parlament i Guvern


Constituirea guvernului, controlul su parlamentar i angajarea rspunderii
executivului
Referitor la constituirea Guvernului facem urmtoarele precizri:
45 Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor.
51

1) Candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de prim-ministru trebuie s cear


n termen de 10 zile de la desemnare votul de ncredere al legislativului asupra programului i a
ntregii liste a guvernului.
2) Guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei publice, are obligaia n cadrul
controlului parlamentar exercitat asupra sa s prezinte informaiile i documentele cerute de
camere sau de comisiile parlamentare, iar n cazul n care o iniiativ legislativ implic
modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat solicitarea informrii
este obligatorie.
3) Membrii executivului au acces la lucrrile legislativului, iar dac li se solicit prezena,
participarea lor este obligatorie.
4) Guvernul i membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau interpelrile
formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o moiune prin care s-i exprime
poziia cu privire la problemele ce au fcut obiectul interpelrii.
5) Parlamentul n edina comun a camerelor sale, poate retrage ncrederea acordat
guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor
n urmtoarele condiii:
- iniierea moiunii de ctre cel puin o ptrime din numrul total al parlamentarilor;
- comunicarea moiunii guvernului la data depunerii ei;
- dezbaterea moiunii dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a
celor dou camere.
6) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu
mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul
i angajeaz rspunderea.
7) Dac guvernul i angajeaz rspunderea, n faa camerelor ntrunite n edin
comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, se
poate depune o nou moiune de cenzur n termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar dac
este votat guvernul este demis pe data adoptrii ei; dac moiunea nu este adoptat (guvernul
nefiind demis), n acest caz proiectul, programul sau declaraia se consider adoptate devenind
obligatorii pentru executiv.

52

CONCLUZII

Conform Constituiei Romniei, administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz att pe principiul autonomiei locale ct i pe cel al descentralizrii
serviciilor publice .
Principiul autonomiei locale vizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice
locale pornind de la dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale,
de a rezolva i gestiona n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a
treburilor publice, n folosul colectivitilor locale pe care le reprezint , autoritile
administraiei centrale, potrivit principiului subsidiaritii, intervenind n msura n care
obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autoritile locale.

53

Drept urmare concluzionez c administraia public reprezint astfel o afacere public


, la nivel macro n care sunt implicai i toi cetenii, care pot oferi punct de plecare n ceea ce
privete mbuntirea ntregului sistem prin implicare direct sau indirect.
Imperios necesar ntr-un sistem democratic este faptul de a nu rmne pasivi

realizarea acestui proces de reformare administrativ prin asigurarea informrii i participrii


cetenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunitii, ntrirea dreptului de expresie al
aleilor locali, asigurarea transparenei actelor administrative. Procedurile de consultare a
cetenilor n problemele fundamentale, trebuiesc aplicate fr rezerve prin desfurarea
referendumului prevzut n Constituie dar i transpuse din teorie n practic conferind astfel o
mai mare importan.
Pentru a putea vorbi de o reform real n administraia public, trebuie s existe
amprenta marketingului i managementului public. Administraia este o afacere care trebuie
condus corespunztor pentru a avea randament. Elaborarea unei legi funcionale a
descentralizrii reprezint un punct de plecare pentru o reform administrativ. Aplicarea
efectiv a reformei va trebui monitorizat pentru a putea fi operaional n cazul necesitii unor
eventuale schimbri de strategie n timp util.
Pe planul autonomiei decizionale, autoritile au Competene proprii i trebuie s ia
decizii

numai n interesul colectivitilor pe care le administreaz. Autoritile locale sunt

autonome dar nu i suverane. Autonomia este exclusiv la nivel administrativ, iar nu i legislativ,
de guvernare sau judiciar.
Pentru ca administraia public s devin o afacere prosper se recomand ca gestionarea
banului public s fie supus unui control riguros i corect, cetenii s aib astfel parte de
ncredere n sistemul financiar local i naional fr s aib rezerve n ceea ce privete sistemul
de colectare i gestionare a acestuia.
Trebuie avut n vedere c un impediment n reforma administrativ l constituie birocraia
excesiv. Acest circuit lent al documentelor trebuie eliminat n totalitate prin implementarea
sistemelor electronice att la nivel naional ct i internaional mbuntind astfel relaiile
externe la nivel mondial.
Propunerea elaborrii unui cod administrativ i unul de procedur administrativ vine n
sprijinul coeziunii sistemului conferind astfel cadrul juridic att de necesar la momentul actual
deoarece predomin n multe domenii de activitate un vid legislativ nc neacoperit i de ce nu,
54

un Cod al contraveniilor care ar definitiva proiectul la nivel naional i ar asigura un sistem de o


calitate superioar care ar putea fi mult mai operaional.
Romnia se afl la momentul de reforma administrativ profund, urmrind obiective
funcionale transpunnd teoria n practic, condiia esenial a procesului de reform fiind
radiografia sistemului, mai precis stabilirea numrul exact al funcionarilor, atribuiile acestora,
nivelul remuneraiilor, acestea fiind posibile prin adoptarea sistemului unitar de salarizare n
sistemul public.

BIBLIOGRAFIE

Alexandru Ioan Administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002;


Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999;
Drganu T., Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific,
Bucureti 1965;
Gheorghin Gheorghe Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976;
Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970;
Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005;
Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureti, 2000;
Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic
i Pedagogic, Bucureti, 1977;
Lepdtescu M., Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966;
55

Negoi Alex, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993;
Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti,
1934;
Santai Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2005;
Santai Ioan, Tabr Vasile, Funcia i funcionarul public, Editura Universitii Lucian Blaga,
Sibiu, 2007;
Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944;
Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929;

56