Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Politica de Protectie A Concurentei
Politica de Protectie A Concurentei
CONCURENEI
Drago Negrescu
Gheorghe Oprescu
CUPRINS
Partea I-a. Antitrust si concentrari economice
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Partea I-a
ANTITRUST SI CONCENTRARI
ECONOMICE
Introducere
n Romnia, ca de altfel i n celelalte ri din centrul i estul Europei, n perioada de
dup 1989, s-au nregistrat numeroase transformri economice, politice i sociale. Dei au
existat i continu s existe numeroase diferene ntre aceste ri, totui, o tem a fost
comun tuturor, i anume trecerea de la alocarea resurselor printr-un sistem de planificare
centralizat la unul bazat pe mecanismele pieei. Aceast tranziie, cum a fost ea
denumit n literatura de specialitate, a fost nsoit de numeroase transformri politice i
instituionale. Din aceast perspectiv, regulile i instituiile care reglementeaz
funcionarea pieelor capt un rol fundamental. Lucrarea de fa se ocup de regulile i
instituiile referitoare la concurena economic, adic acele reguli care guverneaz
relaiile dintre productori i efectele aciunilor productorilor asupra
consumatorilor. n absena unor reguli explicite, este foarte uor ca procesul
concurenial s fie distorsionat de ctre agenii economici sau chiar de ctre stat.
n sens larg, politica de concuren se refer la acele instrumente care asigur
fundamentele pieei i care faciliteaz dezvoltarea unor firme eficiente i competitive. n
sens restrns, politica de protecie a concurenei cuprinde un set de reguli referitoare la
comportamentul i la tranzaciile pe care le efectueaz firmele; acestea sunt cunoscute ca
reguli antitrust. n sens restrns deci, politica de concuren se aplic la nivelul firmelor.
n sens larg, ea include i msuri luate de guverne, msuri care pot afecta mediul
concurenial i libera exprimare a mecanismelor de pia: impunerea unor bariere tarifare
i netarifare, restricii n calea investiiilor strine, controlul preurilor, ajutoare de stat
etc.
Politica de concuren a Uniunii Europene reprezint una din cele mai importante
componente ale acquis-ului comunitar. Promovarea sa timpurie a avut un rol esenial
pentru sprijinirea demersurilor de liberalizare a schimburilor comerciale dintre rile
membre ale Comunitii. Eliminarea restriciilor n calea schimburilor comerciale
reciproce s-a putut realiza mult mai lesnicios n condiiile n care existena unei politici de
concuren a permis corectarea la surs a barierelor n calea accesului pe pia,
reprezentnd astfel contrapartea indispensabil a renunrii la msuri de aprare
comercial (antidumping i compensatorii) n comerul intracomunitar. Substituirea
instrumentelor de politic comercial prin msuri de politic a concurenei n interiorul
C.E.E. a adus o contribuie major la maximizarea bunstrii n interiorul gruprii. Ea a
dat posibilitatea garantrii accesului nengrdit al operatorilor economici comunitari la
ansamblul pietei comune fr a necesita recurgerea la instrumente de retorsiune pentru a
obine deschiderea pieelor partenerilor. n acest fel, deschiderea pieelor s-a putut realiza
n maniera cea mai eficient, fr a comporta riscul unor nchideri temporare ale
accesului pe anumite piee. Aici rezid, de altfel, principalul avantaj al instrumentelor
politicii de concuren fa de cele ale politicii comerciale: corectarea distorsiunilor se
face direct la sursa care le genereaz, fr a necesita demersul dubios al introducerii de
noi distorsiuni destinate corectrii celor iniiale.
Aplicarea politicii de concuren n cadrul Uniunii Europene s-a maturizat pe msura
adncirii procesului integraionist. Trecerea de la uniunea vamal la piaa intern unic a
fost nsoit de rafinarea arsenalului instrumentelor politicii de concuren.
Odat cu dispariia restriciilor explicite n calea circulaiei produselor i factorilor de
producie n interiorul U.E., a aprut necesitatea abordrii mai ferme a practicilor
guvernamentale de susinere a operatorilor economici naionali prin ajutoare de stat,
susceptibile a le crea acestora un avantaj nejustificat n concurena cu ali operatori. n
acest context, s-a dezvoltat - cu precdere ncepnd din anii 80 - o ntreag reea de
norme secundare n domeniul ajutoarelor de stat. La rndul su, acest demers a contribuit
decisiv la modificarea radical a paradigmei politicii industriale a Uniunii Europene.
Pentru o ndelungat perioad de timp (aproximativ pn ctre mijlocul anilor 80),
aceasta a fost puternic tributar conceptelor de companii de interes strategic i de
sectoare strategice, instrumentele predilecte de aplicare a sa fiind asistena
guvernamental i proprietatea public. Or, aceste instrumente erau tipice pentru o
interventie menit s se substituie mecanismelor de pia, mai degrab dect s le fie
complementare. Eecul politicilor intervenioniste de aceast factur a devenit evident n
contextul dublei sfidri reprezentate de globalizare i schimbrile tehnologice accelerate,
care a determinat o modificare radical a structurii i strategiei la nivel de firm. n acest
nou context, s-au impus instrumente de politic industrial de natur orizontal,
subsumate obiectivului crerii unui mediu favorizant, mai degrab dect favorizrii
anumitor competitori n detrimentul celorlali. Abordarea ajutoarelor de stat n contextul
politicii de concuren comunitare reflect aceast schimbare de accent.
O alt schimbare de context care are reverberaii asupra politicii de protecie a
concurenei n U.E. decurge din reducerea gradului de intervenie n economie a
La nivelul Uniunii Europene, aceste riscuri poteniale au fost anticipate i s-a ncercat
contracararea lor printr-o politic de protecie a concurenei mai activ. Un episod major
al acestei adaptri l-a constituit reglementarea la nivel comunitar, ncepnd din 1989, a
controlului concentrrilor economice (fuziuni i achiziii), care deveniser extrem de
frecvente n anticiparea trecerii, cu ncepere din 1993, la piaa intern unic.
Pe de alt parte, politica de concuren comunitar a urmrit consecvent s evite
capcana dogmatismului. n acest scop, sporirea exigenei politicii de concuren s-a
fcut fr abandonarea unei flexibiliti care s permit valorificarea beneficiilor care pot
decurge dintr-o moderare a presiunilor concureniale dac aceasta nu genereaz
distorsiuni disproporionate n raport cu avantajele create. De asemenea, au fost avute n
vedere modificrile strategiilor de firm sub impactul globalizrii economiei, din
perspectiva evitrii ca reguli prea constrngtoare s i pun pe proprii resortisani ntr-o
situaie de dezavantaj competitiv fa de concurenii lor pe piaa mondial. Cea mai
important adaptare de aceast factur a fost declanat n 1998. Ea se refer la
tratamentul restriciilor verticale (nelegeri ntre productori i distribuitori) n cadrul
politicii de concuren a UE i privete acordarea unei mai mari liberti de micare
companiilor care nu depesc anumite plafoane ale cotei de pia detinute.
Consideraiile de mai sus ilustreaz rolul pregnant al politicii de concuren a UE n
domeniul economic, demonstrnd contribuia sa esenial la conturarea altor politici cu
vocaie comunitar, precum politica comercial i politica industrial. Semnificaia
politicii de concuren pentru procesul integraionist european transcende ns sfera
economicului. Politica de concuren este ns, n acelai timp, prima politic cu
adevrat supranaional, n care instituiile UE au fost cele mai active i care va genera
[...] implicaii federale pentru viitorul Europei.1
Politica de concuren a UE este, alturi de politica comercial, cea care are actualmente
cel mai puternic impact imediat asupra rilor central i est-europene care au devenit
membre n 2004 sau care mai sunt nc ri candidate pentru aderare. Aceast trstur
decurge din coninutul acordurilor de asociere a acestor ri la Uniunea European
1
(Acorduri Europene). Spre deosebire de cea mai mare parte a acquis-ului comunitar,
pentru care aceste acorduri nu statueaz obligaii ferme de preluare, ci doar nevoia de a
depune eforturi pentru aproximarea gradual a legislaiei, prevederile referitoare la
politica de concuren sunt nscrise ca obligaii ferme, cu trimiteri explicite la articolele
relevante ale Tratatului de la Roma: articolele 81 (interzicerea nelegerilor dintre agenii
economici), 82 (interzicerea abuzului de poziie dominant) i 87 (interzicerea ajutoarelor
de stat) ale Tratatului Uniunii Europene.
Articolul 81(1) prevede interzicerea acordurilor dintre ageni economici care au ca obiect
sau ca efect mpiedicarea, restrngerea sau distorsionarea concurenei n interiorul pieei
comune i, n special, a celor care urmresc:
Trei elemente trebuie luate n considerare atunci cnd se analizeaz dac o anumit
nelegere a nclcat sau nu prevederile art. 81(1): (i) dac exist ntr-adevr o nelegere
ntre firme, decizie a asociaiilor de firme sau practic concertat (cele trei sunt deseori
numite practici restrictive) realizat sau dovedit ntre anumii ageni economici; (ii)
dac sunt argumente c ntr-adevr concurena, n interiorul pieei comune, este
mpiedicat, restricionat sau distorsionat ntr-o msur apreciabil ca urmare a
respectivei nelegeri; (iii) dac ntr-adevr comerul dintre rile membre poate fi afectat.
Termenul de nelegere a fost folosit tocmai pentru a permite o larg arie de acoperire. El
nu este sinonim cu termenul contract, ncheiat n baza unei legislaii naionale. Are
propria sa interpretare care similar unei mari pri din terminologia comunitar este
independent de legislaiile naionale ale Statelor Membre. Pentru ca o nelegere s
existe este sufficient ca firmele n cauz s i fi exprimat intenia comun de a se
comporta ntr-un anumit fel pe pia.2 Deci, nelegerea respectiv nu trebuie neaprat s
aib form scris, este sufficient i un gentlemens agreement.
O practic concertat este o form de coordonare ntre firme care, fr ca acestea s fi
ajuns la o nelegere propriu-zis, se substituie cooperrii practice dintre ele, n
detrimentul concurenei (conducnd la condiii de concuren diferite de cele normale de
pe piaa respectiv).3 Problema cea mai dificil n acest caz este, evident, cea a dovedirii
unui astfel de comportament. Sarcina de a aduce dovezi revine Comisiei. Dac dovezile
2
3
Comisiei nu sunt suficiente, atunci cazul poate fi ctigat de ctre firme n justiie. Dac
ns dovezile sunt considerate suficiente atunci, la Curtea European de Justiie, sarcina
de a oferi alte argumente pentru a justifica un comportament paralel revine firmelor
implicate.
Dar n ce pot consta dovezile ntr-un astfel de caz? O posibil surs ar fi chiar unele
dintre firmele n cauz, stimulate de regulile care l iart de la aplicarea amenzii pe primul
care mrturisete o fapt anticoncurenial (politica de clemen). O alt posibilitate, dei
nu n mod necesar suficient ca dovad, ar fi ceea ce se numete comportament paralel
de exemplu, creteri de pre suspect de uniforme i simultane la mai multe firme sau
refuzul de a face afaceri (de a vinde, de exemplu) n afara unei zone bine delimitate.
Exist ns o grani extrem de fin ntre adaptarea inteligent la condiiile pieei sau
comportament paralel inocent, care sunt aciuni individuale i nu reprezint nclcri
ale legislaiei concurenei i celelalte aciuni ca substituirea n cunotin de cauz a
cooperrii efective sau paralelism contient sau, pe scurt, concertare. i aceast
grani este cu att mai fin n cazul pieelor de tip oligopol, acolo unde paralelismul de
pre este un comportament normal, specific acestei piee.4
Mai trebuie s subliniem c, pentru a intra sub incidena legislaiei comunitare, practicile
restrictive interzise de art. 81 trebuie s poat afecta comerul dintre rile membre (deci
nu este necesar ca nelegerea respectiv s fi afectat deja comerul dintre statele membre
pentru a fi interzis, este suficient s aib doar efecte poteniale). Cu alte cuvinte,
nelegerea dintre brutriile dintr-un ora nu va fi, probabil, sancionat pe baza legislaiei
comunitare. n astfel de cazuri, se poate ns aplica legislaia naional. Dei, dac
nelegerea respectiv i determin pe unii concureni poteniali (productori de pine) din
alte State Membre s nu mai intre pe piaa respectiv sau s se stabileasc n oraul
respectiv, atunci se consider c, totui, comerul este afectat, iar art. 81 se aplic.
n fine, firmele ncalc art. 81 dac nelegerea lor are ca obiect sau ca efect mpiedicarea,
restricionarea sau distorsionarea concurenei. Se nelege de aici c n cazul acelor
nelegeri care au chiar ca obiect afectarea concurenei ntr-o form sau alta nu mai este
necesar analiza efectelor lor. Acestea trebuie studiate doar n cazul nelegerilor al cror
obiect nu este afectarea mediului concurenial.
Totui, anumite nelegeri dintre firme pot promova concurena, atunci cnd contribuie,
de exemplu, la stimularea progresului tehnic sau la mbuntirea procesului de
distribuie. Astfel de nelegeri pot fi exceptate de la interdicie (art. 81(3)), deoarece
efectul lor final asupra pieei este benefic. Pentru ca o nelegere s poat fi exceptat, ea
trebuie s ndeplineasc patru condiii (dou pozitive i dou negative):
-
Teoria economic, dar i practica, demonstreaz c pe pieele oligopolistice (unde sunt doar civa
concureni care se cunosc i se monitorizeaz reciproc) concurena dintre firme ia mai degrab alte forme
(prin calitate, publicitate etc.) dect concurena prin pre, rezultnd o structur de pia cu o mare stabilitate
n timp a preurilor.
n concluzie, articolul 81 este compus din trei pri. Articolul 81(1) stabilete regula,
adic interdicia general aplicat comportamentelor coluzive anticoncureniale. Articolul
81(2) menioneaz consecinele civile ale practicilor interzise de paragraful anterior i
anume faptul c orice astfel de decizie sau practic este, n mod automat, nul i nu poate
fi aplicat sau nu poate produce efecte. n fine, articolul 81(3) reprezint o recunoatere a
faptului c unele nelegeri sau practici care cad sub incidena art. 81(1) pot totui
produce efecte benefice, fie n ceea ce privete concurena, fie n legtur cu alte aspecte,
efecte pozitive care pot depi efectele anticoncureniale; de aceea aceste exceptri sunt
exceptate de la regula general de interzicere.
La rndul su, art. 82 prevede c orice abuz din partea unuia sau mai multor ageni
economici aflai ntr-o poziie dominant n piaa comun sau pe o parte substanial a
acesteia este interzis, atta vreme ct poate afecta comerul dintre rile membre. Un
astfel de abuz poate consta n:
impunerea, n mod direct sau indirect, a preurilor de vnzare sau de cumprare sau a
altor condiii comerciale inechitabile;
limitarea produciei, distribuiei sau a dezvoltrii tehnologice n dezavantajul
consumatorilor;
aplicarea n privina partenerilor comerciali a unor condiii inegale la tranzacii
echivalente, provocnd n acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj n poziia
concurenial;
condiionarea ncheierii unor contracte de acceptarea, de ctre parteneri, a unor clauze
stipulnd prestaii suplimentare care, nici prin natura lor i nici conform uzanelor
comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte.
ntre care cele dou extreme: una s o ignori, iar cealalt s o consideri inacceptabil i
deci incompatibil cu prevederile legale. Aceasta din urm este, oarecum, abordarea
legislaiei antitrust americane, n seciunea 2 a Legii Sherman, care are n vedere
obinerea puterii de monopol i nu doar folosirea acestei puteri. Aceasta este, de altfel,
fundamentul juridic al celebrelor divizri ale Standard Oil n 1911 i a American
Telephone and Telegraph n 1984, dar i a mizei pe care a avut-o procesul Microsoft n
ultimii ani. Abordarea european este, ntr-o anume msur, una de compromis, care
recunoate i avantajele monopolurilor eficien, economii de scar, posibiliti de a
investi n C&D etc. dar care nu este preocupat doar de poziia de monopol, ci i de
firmele cu putere de (pe) pia (n formularea din Tratat, firme aflate n poziie
dominant).
Noiunea de poziie dominant a fost definit de Curtea European de Justiie. Astfel,
poziia dominant este o poziie de putere economic pe care o are o firm, fapt care i
permite s mpiedice meninerea unui mediu concurenial pe piaa relevant i, n acest
fel, s se comporte, ntr-o msur apreciabil, independent de concurenii i clienii si.6
n consecin, pentru a determina dac o firm se gsete ntr-o poziie dominant, este
necesar ca (i) s se identifice piaa relevant (piaa produsului i piaa geografic) i (ii)
s se evalueze puterea de pia a firmei respective. Este evident c, autoritatea de
concuren va ncerca ntotdeauna s defineasc piaa relevant ntr-un mod ct mai
restrns posibil, n vreme ce firmele implicate vor ncerca s impun o abordare ct mai
larg, astfel nct poziia lor pe piaa astfel definit s fie ct mai slab posibil. Puterea de
pia deriv din analiza mai multor indicatori, nici unul dintre ei determinant ns; cel mai
relevant este totui cota de pia a firmei n cauz.
O cot de pia de peste 85% este suficient pentru a determina o poziie dominant, cu
excepia unor circumstane excepionale.7 Astfel, n una din deciziile sale8, Comisia
European a spus c o cot de pia de peste 90%, dei reprezint un indicator foarte
puternic al existenei unei poziii dominante, totui - n anumite circumstane rare poate
s nu fie suficient pentru dovedirea dominanei. O cot de pia ntre 70% i 80% este,
n sine, o indicaie clar a existenei unei poziii dominante9, iar o cot de pia de 50%
constituie o poziie dominant, cu excepia existenei unor circumstane excepionale.10
Pentru cote de pia sub 50%, este necesar de comparat cota firmei n cauz cu cele ale
concurenilor si. Astfel, firme cu cote de pia ntre 35 i 45% au fost considerate a se
gsi n poziie dominant, n condiiile n care concurenii lor erau de 2-3 ori mai mici.
Pn acum, n jurisprudena comunitar, nu exist cazuri de poziii dominante n cazul
unor firme cu cote de pia sub aceste niveluri, dei posibilitatea ca ele s existe n viitor
nu poate fi exclus. n schimb, Curtea European de Justiie a confirmat faptul c o cot
de 10% este prea mic pentru a constitui o poziie dominant, n absena unor
circumstane excepionale.11
6
10
Pe lng cota de pia, alte elemente care sunt luate n considerare la determinarea
poziiei dominante sunt: dimensiunea firmei, resursele sale tehnice i financiare, reelele
de distribuie, proprietatea asupra unor brevete de invenie etc. Toate acestea pot constitui
bariere la intrarea pe pia a altor firme. De asemenea, comportamentul firmei respective
poate da anumite indicaii cu privire la existena unei poziii dominante. Este interesant
faptul c, surprinztor pentru unii, Comisia consider c faptul c o firm opereaz n
pierdere nu exclude ca acea firm s fie ntr-o poziie dominant. n fine, dominan
poate exista i atunci cnd o firm poate mpiedica o concuren efectiv pe pia, prin
faptul c actualii sau potenialii si competitori se gsesc ntr-o poziie de dependen fa
de ea.
Abuzul de poziie dominant este un concept extrem de suplu. El are n vedere
comportamentul unei firme aflate ntr-o astfel de poziie, comportament prin care ea
reuete s influeneze structura pieei respective, prin reducerea concurenei. Abuzul se
poate manifesta, de cele mai multe ori, pe piaa n care opereaz firma respectiv, dar
uneori i pe o pia diferit de aceasta. n acest ultim caz, Comisia European
interpreteaz situaia tot ca un abuz de poziie dominant, dar doar dac cele dou piee
sunt legate ntre ele (de exemplu, atunci cnd consumatorii de pe una dintre piee sunt i
consumatori actuali sau poteniali pe cealalt pia).
Abuzul de poziie dominant poate fi de dou tipuri, exploatator (exploatarea clienilor de
pe piaa relevant) i excluzionist (mpiedicarea sau distorsionarea concurenei pe pia).
Din punct de vedere legal, nu este necesar a dovedi c abuzul respectiv afecteaz
structura pieei sau concurena sau c prin aceasta se creaz un avantaj financiar sau
concurenial pentru firma n cauz, ci este suficient a demonstra c au fost afectate
interesele consumatorilor.
O firm aflat n poziie dominant poate abuza de aceast putere n cele mai variate
feluri. Evident, abuzul prin pre poate fi unul dintre cele mai rspndite i poate lua
diferite forme:
Preuri excesive. Este unul dintre subiectele favorite n Romnia, dar i n alte ri n
tranziie. Dorina de a sanciona creterile de preuri pe baza legislaiei de protecie a
concurenei apare n aceste ri chiar i n cazul unor piee concureniale, datorit
nivelului sczut al veniturilor consumatorilor. De asemenea, presiunile politice asupra
autoritilor de concuren, n astfel de cazuri, nu trebuie neglijate. De exemplu, n una
dintre rile est-europene, autoritatea de concuren a amendat un productor de pantofi
pentru preurile prea mari practicate la pantofii din material textil purtai de copii la
coal; piaa relevant a fost definit ca fiind pantofii din material textil folosii de copii
pentru a-i schimba pantofii de strad atunci cnd ajung la coal, iar dominana a fost
stabilit pe baza faptului c productorul respectiv furniza 95% din acel produs.12 i n
Romnia, n 1996, n momentul adoptrii Legii concurenei, mult lume a avut senzaia
c, prin intermediul acesteia (prevederile de la art. 4), se va putea practica n continuare
12
Janos Volkai, Allegedly Excessive Prices: Making the Approach of Transition Economy Competition
Authorities More Effective and Efficient, Discussion Paper, O.E.C.D., 2000.
11
un anumit control al preurilor, innd cont c alte forme de control administrativ erau
menite s dispar, sub presiunea instituiilor financiare internaionale.
Este extrem de dificil de identificat preurile excesive, adic preurile situate deasupra
nivelului care ar exista pe o pia concurenial (nivelul competitiv). i aceasta deoarece
nivelul competitiv al preurilor se poate gsi oriunde ntre costul marginal (costul necesar
pentru producerea a nc unei uniti suplimentare) i costul necesar pentru realizarea
produsului respectiv pornind de la zero; n anumite condiii, se poate gsi chiar sub costul
marginal. Mai mult, nivelul corect al preului ar putea depinde de nivelul corect al
costului i profitului, valori iari dificil, dac nu imposibil, de determinat. n fine, ceea
ce astzi ar putea fi definit ca fiind preul corect s-ar putea s nu reflecte modificrile
pe termen lung ale cererii i ofertei.
Iat de ce, n jurisprudena comunitar, exist un singur caz n care Comisia a opinat c
este vorba de abuz de poziie dominant prin practicarea unor preuri excesive13, dar chiar
i acesta a fost respins de Curtea de Justiie.14
Preuri de ruinare. O firm aflat n poziie dominant poate practica, cel puin pe termen
scurt, preuri situate sub costurile sale de producie, cu scopul de a elimina de pe pia
concurenii si. Curtea de Justiie a definit preurile de ruinare ca preuri situate sub
nivelul costurilor medii variabile.15 ntr-o astfel de situaie, comportamentul firmei n
cauz este ntotdeauna abuziv, deoarece nu poate fi identificat nici o alt raiune
economic pentru un astfel de comportament, dect eliminarea de pe pia a unor
concureni. n situaia cnd preul se gsete ntre costul mediu variabil i costul mediu,
comportamentul este abuziv doar dac se poate dovedi c intenia firmei a fost de
eliminare a unor concureni sau de inhibare a concurenei.
Practica a stabilit c pentru ca o firm s fie acuzat de practicarea unor preuri de
ruinare, pe lng consideraiile de mai sus, mai trebuie dovedit i faptul c ea va fi
capabil, dup eliminarea de pe pia a concurenilor, s i recupereze pierderile suferite,
prin practicarea unor preuri semnificativ mai mari. Cu alte cuvinte, ea trebuie s aib
posibilitatea de a nchide piaa, ntr-un fel sau altul, astfel nct noi concureni atrai
de nivelul mare al preurilor s nu poat s intre.
Preuri discriminatorii. Exist trei forme de discriminare: de gradul nti (discriminarea
perfect), atunci cnd firmele practic n cazul fiecrui consumator preul maxim pe care
acesta este pregtit s-l plteasc, de gradul doi, atunci cnd aceiai consumatori pltesc
preuri diferite pentru diferite uniti ale aceluiai produs (n funcie de cantitatea
cumprat) i, respectiv, de gradul trei (piee multiple), cea mai ntlnit, atunci cnd
firmele practic preuri diferite la diferite grupuri de consumatori.
13
12
13
mai fi necesar dovedirea efectelor pe care le-a avut aceast practic) a legislaiei de
protecie a concurenei.
Exist ns i un caz cnd art. 82 se aplic, dei nu exist nici o firm aflat n poziie
dominant. Aceasta este situaia pieelor de tip oligopol, caracterizate prin faptul c sunt
doar civa concureni, de fore mai mult sau mai puin comparabile. n acest context,
firmele se cunosc i se monitorizeaz reciproc, ele lund decizii (referitoare la pre,
cantiti etc.) i n funcie de care ar fi reacia previzibil a concurenilor lor. Deci, ntre
firmele aflate pe o astfel de pia exist o interdependen strategic, iar paralelismul
preurilor aa cum se arta mai sus este un comportament normal. Iniial, impresia
general era c art. 82 nu se poate aplica pieelor oligopolistice, deoarece nici una dintre
firme nu are poziie dominant. Ulterior, Comisia i Curtea de Justiie au conturat
conceptul de dominan colectiv, aplicat n cazul n care cteva firme dein mpreun o
poziie dominant pe piaa relevant. Pentru ca o asemenea poziie dominant s existe,
este necesar ca firmele n cauz s aib unele legturi economice ntre ele, n aa fel nct
s adopte un acelai comportament pe pia. n plus, n cazul First Choice/Airtours (unul
dintre cele trei cazuri n care Curtea de Prim Instan a anulat, n 2002, decizia Comisiei
de a nu autoriza o concentrare economic) Curtea a stabilit condiiile care trebuie
satisfcute pentru a putea vorbi de dominan colectiv: (i) fiecare membru al
oligopolului dominant trebuie s aib capacitatea de a cunoate modul cum ceilali
membri se comport pe pia, n scopul de a monitoriza aplicarea unei politici comune i
(ii) nelegerea tacit trebuie s fie sustenabil n timp, adic trebuie s existe un
stimulent care s i fac pe participani s nu renune la politica lor comun pe pia. Pe
scurt, dominana colectiv trebuie s fie fezabil i sustenabil, att pe plan intern (s
existe mijloace care s i mpiedice pe participani s trieze), ct i extern (presiunile
concureniale din partea altor firme i presiunile din partea consumatorilor s fie slabe).
Conceptul de dominan colectiv aplicat pieelor oligopoliste are darul de a extinde aria
de cuprindere a regulilor de concuren dincolo de ceea ce este posibil prin aplicarea
prevederilor art. 81. Astfel, o dat dominana dovedit, practicarea unor preuri excesive
care nu putea fi sancionat prin art. 81 n lipsa unei nelegeri i nici prin art. 82 n lipsa
unei poziii dominante din partea unei singure firme sau refuzul de a vinde sau alte
practici anticoncureniale - pot fi sancionate. Acest aspect poate fi luat n considerare i
n analiza concentrrilor economice.
Controlul concentrrilor economice
Problematica fuziunilor i achiziiilor nu a fost avut n vedere n Tratatul Uniunii
Europene. n anii 50, imediat dup rzboi, concentrrile economice erau privite ca un
fenomen pozitiv, care poate merita ncurajat i, n mod cert, nu trebuia mpiedicat. Cu
timpul ns, economitii au nceput s realizeze c, pe lng avantajele pe care le aduc
(economii de scar, eficien de operare crescut, un management mai performant,
promovarea progresului tehnic etc.), fuziunile i achiziiile (pe scurt, operaiunile de
concentrare economic) au i efecte mai puin pozitive, cum ar fi reducerea concurenei
pe pia. Din aceast perspectiv, efectele cele mai negative apar n cazul concentrrilor
14
orizontale (ntre concureni direci) i pe pieele de tip oligopol (unde numrul de firme
este deja destul de mic). Controlul concentrrilor economice trebuie s pstreze o balan
extrem de fin ntre a asigura meninerea unor piee concureniale la intern i a avea grij
s nu mpiedice firmele interne s concureze eficient pe plan global.
ntr-un anume fel, concentrrile economice intr sub incidena art. 82; astfel, de exemplu,
achiziionarea singurului concurent de pe pia, de ctre o firm aflat n poziie
dominant, constituie, n sine, un abuz. Sigur c ns, fuziunile i achiziiile care implic
firme non-dominante, dar care produc poziii dominante nu pot intra sub prevederile art.
82.
Prima reglementare explicit n acest domeniu a fost Regulamentul Consiliului nr. 4064
din 1989, cu modificrile care i-au fost aduse n 1998. Aceasta prevedea c o concentrare
care are o dimensiune comunitar (peste anumite limite ale cifrei de afaceri) cade n
competena exclusiv a Comisiei Europene i va fi permis numai cu autorizarea
prealabil a acesteia. De aceea, o astfel de concentrare trebuie notificat Comisiei, de
ctre prile implicate, ntr-un interval de o sptmn de la ncheierea nelegerii.
O concentrare care nu creeaz sau consolideaz o poziie dominant, avnd drept efect o
restricionare semnificativ a concurenei pe piaa comun sau pe o parte substanial a
acesteia va fi aprobat. O concentrare care are aceste efecte va fi declarat incompatibil
cu piaa comun; Comisia poate ns impune i remedii care s elimine aceast
incompatibilitate.
Testul aplicat de Comisie n condiiile regulamentului 4064 avea dou etape. n prima
dintre ele se verifica dac se creaz sau consolideaz o poziie dominant, ca urmare a
concentrrii. Dac aceasta nu se ntmpla, atunci concentrarea trebuia aprobat fr
condiii. De asemenea pieele relevante trebuia s aib o legtur ntre ele; astfel, Comisia
nu putea s nu autorizeze o concentrare ntre un monopol pe o anumit pia i o firm de
pe o alt pia, cu o cot mare de pia (dar fr s dein o poziie dominant), fr ca
ntre aceste dou piee s existe o suprapunere semnificativ.
Cea de a doua etap era de a verifica dac rezultatul concentrrii are efecte de
restricionare a concurenei. Aceast etap are legtur cu structura pieei i nu cu
comportamentul firmelor i implic o analiz prospectiv de pia. Pentru aceasta,
Comisia trebuia s ia n considerare:
-
15
Unul dintre criteriile cele mai importante n evaluarea concentrrii este cota de pia
achiziionat. n preambulul Regulamentului, se menioneaz c o concentrare ntre firme
a cror cot total de pia nu depete 25% poate fi considerat ca fiind compatibil cu
piaa comun, fr ca aceasta s constituie ns o regul, ci doar o indicaie. Pe de alt
parte, concentrri care au produs control asupra unei cote mari de pia de pn la 80%
- au fost i ele declarate compatibile, dar pe baza altor criterii. Astfel, Comisia a pus un
mare accent pe analiza barierelor la intrare; concentrri care au creat o poziie dominant
nu au fost declarate incompatibile, deoarece au existat dovezi puternice c acea
dominan era doar temporar, urmnd a fi erodat de intrarea foarte probabil a unor noi
concureni pe pia. Ali factori aveau n vedere concurena din afara Comunitii
Europene, existena unor produse alternative (chiar dac nu direct substituibile) etc.
16
Dup cum se poate vedea, ideea de a interzice practicile firmelor aflate n poziie
dominant care ar putea afecta (n mod direct ?) consumatorii este prezent n legea
romneasc, n plus, fa de legislaia european. Mai mult, este un criteriu alternativ la
afectarea comerului.
Aceast originalitate poate fi folosit n cazuri specifice. De exemplu, orice cretere de
pre, n mod evident, prejudiciaz consumatorii. Ar fi atunci suficient de dovedit c firma
respectiv este ntr-o poziie dominant i ea ar putea fi sancionat potrivit legislaiei de
protecie a concurenei, deoarece este uor de probat c aciunea sa de a majora preurile
este n detrimentul consumatorilor.16 Acceptarea unui astfel de raionament ar crea un
precedent extrem de periculos pentru Consiliul Concurenei, care ar avea astfel
justificarea s intervin bazndu-se pe elemente metodologice caracteristice fostului
departament pentru controlul preurilor din Ministerul de Finane n cazul oricror
majorri de preuri din Romnia (presupunnd, bineneles, sau demonstrnd chiar,
existena unei poziii dominante): energie electric, benzin, telefonie, ap, termoficare
etc. i plngerile nu vor lipsi, cum nu au lipsit nici pn n prezent.
d. Art. 6 lit. e interzice realizarea de importuri fr competiie de oferte i tratative
tehnico-economice uzuale, n cazul produselor care determin nivelul general al
preurilor i tarifelor din economie. Acest articol este un monument de imprecizie, acest
lucru fcndu-l ns cu att mai periculos pentu mediul de afaceri. Astfel, nimeni nu tie
ce pot nsemna competiie de oferte (dou, trei sau zece oferte? consultate doar sau
cerute a fi primite pentru o eventual licitaie?) sau tratative tehnico-economice uzuale
(i dac sunt doar economice, fapta poate fi incriminat pe aceast baz?) i nimeni nu
definete care sunt produsele cu impact semnificativ asupra inflaiei. n plus, articolul se
poate aplica att sectorului de stat, dar i sectorului privat, ceea ce ar constitui un abuz.
16
ncercri de a aplica un astfel de raionament au existat de-a lungul timpului, att la Consiliul
Concurenei, ct i la fostul Oficiu al Concurenei. Din fericire, el nu a fost pn acum validat de Consiliu.
Asta nu nseamn ns ca i n cazul art. 6 lit e de mai sus - c acest lucru nu se poate ntmpla n viitor,
efectele poteniale putnd fi extrem de duntoare mediului de afaceri.
17
Nici alte cazuri ipotetice care ar putea justifica o asemenea interdicie nu sunt mai bine
fundamentate:
-
dac scopul su de fapt este evitarea efecturii de importuri la preuri nerealist de mari
de ctre ntreprinderile de stat, o atare soluie este net mai puin eficace dect cea care ar
consta din ntronarea unei guvernane corporatiste corespunztoare la nivelul
respectivelor ntreprinderi pentru a le fora s adopte comportamente maximizatoare de
profit (deoarece, n ultim instant, importuri la preuri necompetitive rezult n
imposibilitatea de a vinde pe piata intern i, implicit, generarea de pierderi);
Acest articol nu s-a aplicat pn n prezent, dar nimeni nu poate garanta c nu se va aplica
cndva n viitor.
e. O discuie aparte merit originalul articol 6 lit. f, care interzice vnzarea la
export sub costul de producie, cu acoperirea diferenelor prin impunerea unor preuri
majorate consumatorilor interni. Este probabil c aici se face referire la practica de
dumping. Relaia dintre legislaia de protecie a concurenei i msurile antidumping este
una destul de simpl din punct de vedere teoretic, dar suficient de neclar n practic.
Exist prerea cvasi-general c atunci cnd instrumentele antitrust sunt eficiente, statele
ar trebui s renune la aplicarea unor msuri antidumping. Aceasta deoarece sancionarea
practicii preurilor de ruinare (pe baza legislaiei antitrust) ar avea aceleai efecte ca i
msurile antidumping. Acest lucru se ntmpl ns rareori n practic, deoarece
diferenele existente ntre ri n ceea ce privete legislaia de protecie a concurenei i
modul ei de implementare fac ca recursul la msurile antidumping s fie mult mai facil i
mai eficient.
Dup cum se menioneaz n art. 2 alin (3), Legea concurenei se aplic actelor i faptelor
care au sau pot avea ca efect restrngerea, mpiedicarea sau denaturarea concurenei
(nelegerile dintre firme i, respectiv, abuzul de poziie dominant), cnd sunt svrite
pe teritoriul Romniei, dar i celor svrite n afara rii, atunci cnd produc efecte pe
teritoriul Romniei. Opinia noastr este c o operaiune de dumping produce, de regul,
efecte n ara n care se realizeaz exportul respectiv, fiind astfel la latitudinea
autoritilor din acea ar ca n msura n care se creaz sau amenin s se creeze un
prejudiciu productorilor interni, respectivele autoriti fiind singurele n msur s
aprecieze acest lucru s iniieze msuri antidumping. Orict de cinic ar putea s par,
este greu de imaginat cazul n care autoritile unei ri acioneaz mpotriva propriilor
firme, n scopul eventualei protejri (n situaiile n care ar fi existat prejudicii) a mediului
de afaceri dintr-o alt ar.
18
Efectele care se au n vedere n astfel de cazuri sunt cele de pe piaa intern, respectiv
practicarea unor preuri majorate n relaia cu consumatorii interni (n vreme ce efectele
dumpingului pot duce pn la eliminarea unor concureni de pe piaa extern vizat). Este
evident c, n situaia unor piee contestabile, unde intrarea altor firme este liber, un
astfel de comportament este sortit eecului, produsele mai scumpe (presupunnd aceeai
calitate) fiind eliminate, fr a mai fi nevoie de intervenia autoritilor de concuren. De
aceea, logica economic arat c prevederile sus-menionate sunt aplicabile firmelor
aflate n poziie dominant pe piee unde intrarea unor noi concureni este blocat sau
ngreunat de existena unor bariere de o natur sau alta. n astfel de situaii, intervenia
autoritilor de concuren este justificat i necesar.
Se poate totui ca formularea folosit de Legea concurenei s nu conduc neaprat la
noiunea de dumping, care are o sfer de cuprindere mai larg. Astfel, dumpingul const
n discriminarea de pre dintre piaa intern i piaa extern, prin practicarea la export a
unui pre care nu permite recuperarea costului de producie plus o marj rezonabil
pentru cheltuielile de vnzare i profit. Criteriul specificat de legea concurenei este de
vnzare la export sub costuri, deci ceva mai lax din punctul de vedere al numrului de
firme vizate; acest amnunt sugereaz nc o dat c nu dumpingul n sine a fost avut n
vedere, ci efectele poteniale asupra consumatorilor romni.
O alt problem decurge din modul de definire a costurilor. Se poate interpreta
noiunea de cost ca reprezentnd costul total (suma tuturor cheltuielilor), ajungndu-se la
situaia aberant n care se constat existenta dumpingului chiar n condiiile n care nici
preul practicat pe piaa intern nu permite acoperirea integral a costurilor. n situatii de
conjunctur nefavorabil, un productor care decide s vnd sub costuri - dar la preturi
identice pe toate pieele - poate s fie penalizat prin msuri antidumping.
Nici cerina mai puin exigent a acoperirii costului mediu total (cheltuieli variabile
medii plus cota-parte din cheltuielile constante aferente produciei efectiv vndute) nu
este ntotdeauna justificat. Ea nu ine seama de fluctuaiile ciclice ale cererii care
reclam, n perioadele de minim conjunctural, vnzarea sub costul mediu. Ramurile
caracterizate prin costuri fixe ridicate (de exemplu, siderurgia) sunt cu deosebire afectate
de fluctuaia volumului produciei legat de fazele ciclului economic. Gradul redus de
utilizare a capacittii de producie n perioadele de recesiune majoreaz att de substanial
costul mediu unitar nct este preferabil, din considerente economice legitime, reducerea
pretului sub costul mediu. Orice companie care prezint o important proportie de costuri
nerecuperabile (de exemplu, investiii anterioare) va fi confruntat cu un nivel nalt al
costurilor totale. Atta vreme ns ct pretul de vnzare practicat i permite recuperarea,
cel puin, a costurilor variabile medii, nu exist nici un motiv pentru ca ea s ias de pe
pia. O reducere a vnzrilor pe piaa extern nu ar face, n asemenea circumstane,
dect s reduc posibilitatea respectivei firme de a acoperi costurile fixe rezultate din
investiiile anterioare, deci ar obliga-o s recurg pe o period mai ndelungat la practici
considerate dubioase.
19
20
21
22
23
Cereri de neintervenie
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului
Notificri pentru exceptri individuale
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului
Notificri pentru exceptri pe categorii
- Acceptate
- Respinse
- n analiz la sfritul anului
1997
5
4
1
9
4
2
3
24
1998
6
5
1
1
1
22
17
3
2
1999
9
7
2
37
30
7
2000
9
9
54
44
3
7
2001
5
5
1
1
163
163
-
2002
6
6
119
119
-
Dup cum se vede, sistemul exceptrilor n bloc devenise mai mult o simpl tampil de
aprobare, iar notificri pentru exceptri individuale practic nu au existat.
Mai mult, existena a dou instituii de concuren (Consiliul Concurenei autoritate
autonom i Oficiul Concurenei organism guvernamental) a dus i la situaii
neateptate, atunci cnd Consiliul a acordat o exceptare n bloc pentru o nelegere care se
afla n investigarea Oficiului.
O problem care trebuie prentmpinat este pregtirea judectorilor n aplicarea art. 81 i
82. Maimult, legislaia Uniunii Europene a evoluat ctre un sistem de legislaie comun,
care permite luarea n considerare a precedentelor cazuri judecate la nivel comunitar sau
n alte state membre. n Romnia, acest proces cel puin n domeniul proteciei
concurenei nu a nceput i nici nu putea s nceap. Exist de aceea pericolul unei
aplicri rigide, mecanice a legii, fr asigurarea coerenei cu deciziile adoptate n
Uniunea European. O intens pregtire a, cel puin, civa judectori n dreptul i
practica concurenei se impune de aceea cu necesitate n timpul relativ scurt care a mai
rmas pn la aderare.
Noul regulament privind concentrrile economice (Regulamentul 139/2004)
Anul 2002 a provocat o adevrat furtun n domeniul controlului concentrrilor
economice. A fost anul n care Curtea de Prim Instan a anulat trei decizii ale Comisiei
Europene prin care aceast interzicea trei concentrri economice: Airtours17, Schneider
Electric18 i Tetra Laval19.
n plus, o importan aparte n generarea unor modificri l-a avut i decizia Comisiei de a
interzice fuziunea GE Honeywell. Aceast decizie a pus n lumin dou elemente
importante. Primul dintre ele se refer la rolul tot mai important jucat de ctre Comisia
European n acest domeniu; al doilea, are n vedere necesitatea unei colaborri apropiate
dintre autoritile antitrust din Europa i din Statele Unite. n acest sens, a fost nfiinat un
grup de lucru care s ncerce s micoreze distana dintre cele dou sisteme de control al
concentrrilor economice i care a publicat un prim document Best Practices on
Cooperation in Merger Investigations.
Pe 11 decembrie 2002, Comisia a publicat propunerea sa referitoare la un nou regulament
privind concentrrile economice. La aceeai dat a mai publicat un proiect de not
privind modul de analiz a fuziunilor orizontale. O sptmn mai trziu, a mai dat
publicitii un proiect al lucrrii Best Practices on the conduct of EC merger control
proceedings. Toate acestea, mpreun cu reformele interne menite a ntri obiectivitatea
i profesionalismul analizei efectuate de ctre Comisie formeaz ceea ce se cheam
Noul pachet n domeniul controlului concentrrilor economice.
17
25
26
prile implicate pot cere ca analiza s fie efectuat la Comisie sau ntr-un stat
membru (state membre), nainte de a ntocmi notificarea propriu-zis; aceast opiune
nu exista pn acum; n acest mod, este aplicat principiul subsidiaritii, prin aceea c
cea mai bine plasat autoritate de concuren va fi cea care va examina concentrarea
respectiv.
prile implicate pot cere ca notificarea s fie efectuat la Comisie, n cazul n care ea
ar trebui notificat n cel puin trei state membre i, n urma acceptului acestor state,
Comisia obine exclusivitatea cazului; n acest fel, se evit efectuarea unor notificri
multiple, care ar implica bani i timp din partea firmelor.
prile pot introduce notificarea mai devreme dect n prezent, doar pe baza simplei
intenii de a fuziona; pn acum era necesar existena unei nelegeri obligatorii. De
asemenea, a fost eliminat perioada de 7 zile impus pentru notificare i care
introducea constrngeri inutile asupra firmelor, atta vreme ct acestea nu pot pune n
practic concentrarea pn cnd nu primesc autorizarea Comisiei. De altfel comisarul
Monti a anunat c a renunat la acest termen de notificare i pentru a respecta
sugestiile lui International Competition Network;
termenele implicate au fost modificate: astfel, faza 1 expir acum dup 25 de zile
lucrtoare; ea poate fi prelungit cu 10 zile atunci cnd firmele i asum anumite
obligaii sau cnd un stat membru cere s i se notifice concentrarea respectiv. Pentru
faza a II-a, termenul expir dup nc 90 de zile lucrtoare, la care se mai adaug
automat nc 15 zile dac firmele i asum obligaii ctre sfritul acestei perioade.
n cazurile complexe, mai poate fi acordat nc o prelungire de 20 de zile lucrtoare,
dar numai la cererea sau cu aprobarea firmelor implicate;
amenda pentru informaii incorecte sau incomplete a crescut la 1% din cifra de afaceri
(de la 50000 euro ct era pn n prezent); n acest fel, puterile de investigaie ale
Comisiei cresc semnificativ;
se permite firmelor implicate accesul la dosar mai devreme; n plus, Comisia va
organiza ntlniri cu prile implicate pentru a prezenta stadiul curent al investigaiei,
n aa fel nct acestea s fie permanent informate.
Noul pachet privind concentrrile stabilete i modul cum vor fi evaluate creterile de
eficien rezultate de pe urma fuziunii sau achiziiei respective. Astfel, pentru a fi luate n
considerare, de ele trebuie s beneficieze i consumatorii, trebuie s fie probabile a fi
obinute i verificabile. n acest fel, se realizeaz o apropiere de regulile americane n
domeniul controlului concentrrilor.
Efecte asupra legislaiei din Romnia dup momentul aderrii
n principiu, regulile din Romnia i cele comunitare privind controlul concentrrilor
economice exist independent unele de celelalte i sunt aplicate independent. Totui, dup
momentul aderrii, dac o concentrare economic va ndeplini att criteriile de notificare
27
28
n primele 30 de zile
Dup investigaie, fr condiii
Cu condiii
Respinse
Omisiunea notificrii
1999
5
2
139
1
0
0
2
2000
3
0
187
2
3
2
2
2001
2
0
162
7
0
0
62
2002
4
0
152
5
0
0
30
Astfel, n 1999, n cinci cazuri (Wilhelm, Ducatex i Master Copy Exim; Ministerul de
Interne/Dental Partner; DacAir/Tarom; Tuingdor/Mitsubishi/Regia Autonom a
Patrimoniului i Protocolului de Stat (RAPPS); Mondopuls/Trust Vaideeni/Santana
Product Priboieni), Consiliul Concurenei a considerat c a avut loc o nclcare a art. 5
din Legea Concurenei (nelegeri ntre ageni economici) i n dou cazuri (Regia
Naional a Pdurilor/Pan-Air Flora; Regisco/Registrul Romn al Acionarilor) o
nclcare a art. 6 (abuz de poziie dominant). n plus, nu a existat nici o operaiune de
concentrare economic interzis sau autorizat, dar cu impunerea unor condiii.
n anul 2000, au fost sancionate trei nelegeri ntre ageni economici (Colegiul
farmacitilor; Prodomus;Romtex) i au fost respinse o notificare pentru exceptarea unui
acord de distribuie exclusiv i dou notificri pentru exceptarea unor acorduri de
franciz. Nu a existat nici un caz sancionat de abuz de poziie dominant, iar patru
operaiuni de concentrare economic au fost finalizate fie prin respingere, fie prin
29
21
30
31
32
schimb oferte din partea altora, pe care nu le invitase i despre care nu avea nici o
informaie c ar fi calificate n domeniul specific.
Cazul Dac Air/Tarom26 a avut la baz o nelegere de mprire a pieei realizat ntre cele
dou companii aeriene. nelegerea fusese favorizat chiar de ctre Ministerul
Transporturilor, chipurile pentru a ntri competitivitatea internaional a liniilor aeriene
romneti. Presupunnd c acest argument este sincer, el ar arta atunci precaritatea
raionamentelor unor factori de reglementare, prin exprimarea convingerii c dac aceste
companii ar opera ntr-un mediu protejat ntr-un fel sau n altul, atunci ele ar fi mai
puternice n concurena cu companiile strine. Impresia general (fr ns a putea dovedi
acest lucru, ceea ce de altfel, nici nu era sarcina Consiliului Concurenei) a fost aceea c
prin nelegerea dintre cele dou firme firma de stat era mpins n braele firmei
private, care s-ar fi aflat astfel ntr-o poziie privilegiat n momentul privatizrii primeia.
Cazul implicnd Societatea Naional a Apelor Minerale (SNAM)27 a avut n centrul su
o nelegere dintre membrii asociaiei mbuteliatorilor, interpretat de Consiliul
Concurenei ca fiind un boicot colectiv ndreptat mpotriva SNAM. Caracteristicile
acestui caz sunt determinate de modul cum este organizat piaa apelor minerale. Pe de o
parte, exist un monopol de stat, SNAM; cruia i-au fost concesionate drepturile de
exploatare i extracie pentru toate sursele de ap profitabile, iar pe de alt parte exist o
pia concurenial, a mbuteliatorilor, care realizeaz mbutelierea, distribuia i vnzarea
ctre consumatorul final. Cu alte cuvinte, un monopol pe de o parte i o pia fie oligopol,
fie cu concuren monopolistic, pe de alt parte. n momentul cnd monopolul a decis o
cretere a preului apei livrate, mbuteliatorii au reacionat (nu att n legtur cu
majorarea propriu-zis, ci mai degrab cu modul cum a fost realizat i precedentul care
s-ar fi creat), delegndu-l pe preedintele asociaiei s negocieze cu SNAM, n numele
membrilor. Aceast reacie a fost sancionat, oarecum justificat, de ctre Consiliul
Concurenei ca nelegere de fixare a preului. Sunt ns unele elemente care merit o
discuie suplimentar, care poate aduce unele clarificri asupra mediului concurenial
existent n economia romneasc:
26
27
33
34
una dintre cele dou firme a fost cea care a adus la cunotina Consiliului
existena acestei clauze. n plus, ea a cooperat total cu Consiliul pe tot parcursul
investigaiei;
28
35
36
sarcina societilor respective. Aceasta nu restricioneaz dreptul RRA de a a ciona ulterior transferului
pentru recuperarea datoriilor sau obligaiilor pe care consider c emitenii le-ar avea fa de el.
4.3. I se interzice RRA s acorde faciliti suplimentare fa de cele prevzute n contract, n
momentul n care societile emitente i manifest, ntr-o form sau alta, intenia de a se transfera la un
alt registru independent privat autorizat, n scopul de a mpiedica sau restriciona transferul clienilor la
alte registre. Durata de aplicare a acestei msuri este de 3 ani, cu posibilitatea revizuirii dac, la
expirarea termenului, RRA i menine poziia dominant pe piaa relevant. Termenul ncepe s curg de
la data comunicrii prezentei decizii.
4.4. RRA este obligat s stabileasc criterii transparente i nediscriminatorii n eventualitatea
acordrii de faciliti societilor emitente, n desfurarea activitii normale de comer.
4.5. n temeiul art. 54 din Legea concurenei nr. 21/1996, se constat nulitatea clauzei
contractuale conform creia RRA revine la tarifele practicate iniial, n momentul n care societile
emitente i manifest intenia de transfer, cu scopul de a mpiedica acest lucru. Concret, clauza lovit de
nulitate are urmtorul coninut: n caz de ncetare a prezentului contract din iniiativa beneficiarului, se
va reveni la tariful stabilit anterior datei prezentului act adiional, iar exonerarea de la pct. iv rmne fr
efect.
(din Decizia Consiliului Concurenei nr. 247/29.10.1999)
Mai trebuie menionat c, prin decizia nr. 396/13.12.1999, amenzile aplicate n acest caz
au fost reduse, n cazul unora dintre firme, de aproximativ 10 ori, ridicnd aceleai
ntrebri ca cele menionate n cazul SNAM de mai sus.
n cazul Pan-Air Flora/Regia Naional a Pdurilor (RNP)31 s-a constatat c aceasta din
urm a abuzat de poziia sa dominant pe piaa ciupercilor comestibile din flora
spontan, poziie conferit de faptul c are dreptul de a administra fondul forestier. n
acest context, RNP a impus partenerilor si de contract agenii economicii achizitori de
ciuperci sub ameninarea anulrii contractelor i a excluderii de pe pia, a unor condiii
pe care acetia n mod evident nu le-ar fi acceptat dac nu ar fi fost n stare de dependen
economic fa de RNP, cum ar fi: obligaia de a plti n avans 30% din valoarea
contractului (obligaie impus chiar ulterior ncheierii contractelor), obligaia de a renuna
la contractele stabilite de achizitori cu primriile i ali deintori de pduri, urmnd ca
ntregul fond de marf s fie valorificat prin direciile silvice, majorarea de trei ori a
tarifului de recoltare a ciupercilor din pdure etc. n acelai timp, i consiliile locale dintrun numr de 41 de localiti au fost gsite vinovate de afectarea concurenei pe piaa
relevant, deoarece au limitat posibilitile de acces ale agenilor achizitori i au ntrit
poziia dominant deinut de RNP, apelnd n acelai timp i la practici discriminatorii
prin care au stabilit tarife difereniate pentru prestaii echivalente.
Operaiuni de concentrare economic
n analiza operaiunii de concentrare economic Tubman/Petrotub32, Consiliul
Concurenei a constatat crearea unei poziii dominante pe piaa evilor nesudate mici,
prin unirea cotelor de pia ale Silcotub Zalu (firm aflat deja sub controlul Tubman
Ltd.) i, respectiv, Petrotub Roman, fapt ce ar fi dus la o slbire semnificativ a
concurenei. n plus, s-a considerat c argumentele aduse de Tubman Ltd. n a susine
creterea eficienei economice i a competitivitii la export nu au fost convingtoare,
motiv pentru care ele au fost tratate doar ca intenii i nu ca garanii sau certitudini. De
31
32
37
38
39
40
41
Pe de alt parte, autoritatea de protecie a concurenei are nevoie, la rndul su, de mediul
de afaceri. Ea nu poate funciona sub un clopot de sticl. Nu poate lua decizii
discreionare. De aceea, este nevoie de stabilirea unor reguli clare, simple, transparente i,
deci, cunoscute de toat lumea. Pentru a realiza acest lucru este nevoie de sprijin din
partea tuturor i, n special, din partea asociaiilor de afaceri, care pot oferi cadrul
instituional adecvat promovrii principiilor concureniale.
OUG 121/2001 are, prin modificrile pe care le aduce Legii Concurenei o contribuie
semnificativ la mbuntirea mediului de afaceri din Romnia. Cteva elemente pot fi
aduse n sprijinul acestei afirmaii:
-
42
Acesta fiind obiectivul, unul dintr subiectele la ordinea zilei este liberalizarea pieelor (i
este vorba, n special, de pieele de utiliti publice). Pn nu demult, unele tipuri de piee
erau considerate a fi monopoluri naturale (sectoare n care economiile de scar au
permis existenta doar a unui productor). Dezvoltrile tehnologice recente, dar i unele
reconsiderri din teoria economic, au provocat ns aceste prezumii n privina
monopolurilor naturale, alimentndu-se opinia c exist, de fapt, numeroase zone n
interiorul acestor industrii care pot fi deschise la concuren. Iar aceast deschidere poate
fi realizat prin liberalizare i privatizare, succesiunea acestora rmnnd nc un subiect
de dezbatere. Paradoxul, dac putem s-i spunem aa, este c la acest capitol Romnia are
ansa de a prinde din urm chiar state membre ale Uniunii Europene, innd cont de
relativa noutate a subiectului, chiar i la nivel comunitar.
Aceasta nseamn c exist relativ puin experien n ceea ce privete modelele de
urmat sau secvenialitatea reformelor n acest domeniu, dar i c acolo unde ea exist,
trebuie luat n considerare pentru a evita eventuali pai greii. Unul dintre aspecte este
cel referitor la rolul autoritilor de concuren n procesul de liberalizare a pieelor
utilitilor publice i la colaborarea dintre acestea i autoritile de reglementare deja
existente. Sau, cu alte cuvinte ce sarcini revin fiecruia dintre cele dou tipuri de
autoriti. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (O.C.D.E.) a identificat
cinci funcii ce urmeaz a fi repartizate: (i) asigurarea accesului nediscriminatoriu, n
special la reelele existente; (ii) controlul comportamentelor anticoncureniale i al
fuziunilor i achiziiilor; (iii) reglementarea tehnic, respectiv normele ce trebuie
aplicate; (iv) reglementarea economic, respectiv metodele de control al preurilor pe
piee de tip monopol; (v) revederea periodic a dimensiunii poziiilor dominante de pe
piaa respectiv, cu scopul de a recomanda meninerea unei legislaii sau reglementri a
concurenei specifice sectorului respectiv.
n principiu, exist dou modele posibile: primul, se bazeaz pe cooperarea dintre cele
dou tipuri de autoriti (mprirea sarcinilor menionate), iar al doilea are n vedere
acordarea de puteri n domeniul proteciei concurenei autoritilor de reglementare.
Legislaia actual, dar i faptul c autoritatea de concuren (Consiliul Concurenei) a
aprut naintea autoritilor de reglementare din diverse domenii (energie electric, gaze
naturale) i, pe cale de consecin, a acumulat o experien notabil, ne face s credem c,
n Romnia, primul model va fi cel preferat. Aceasta nseamn ns obligaii noi pentru
autoritatea de concuren, n sensul construirii n interiorul lor a expertizei necesare,
specifice fiecrui domeniu n parte.
Scenariul cel mai plauzibil este acela c, dup liberalizare, structura pieelor de
electricitate, telecomunicaii, gaze etc., dei va include unii operatori noi, mai mult sau
mai puin puternici, va continua totui s fie dominat de agenii economici care au
existat pe aceste piee i nainte (fostele monopoluri de stat). Aceasta nseamn c ei se
vor gsi n ceea ce specialitii numesc poziie dominant sau potrivit Directivelor
europene vor avea putere semnificativ de pia, pe lng faptul c (unii dintre ei, cel
puin) vor deine proprietatea asupra reelelor implicate n fiecare din aceste ramuri (n
limbaj de specialitate sunt numite faciliti eseniale), reele care, dup cum susine teoria
economic, vor continua s pstreze caracteristici de monopol natural. mpiedicarea
43
VII. Concluzii
O analiz chiar i superficial a cazurilor de nclcare a legislaiei de protecie a
concurenei din Romnia ar sugera c, din acest punct de vedere, mediul de afaceri
romnesc este prea puin afectat de practici anticoncureniale. i s-ar putea s fie aa,
pentru c a nclca legislaia concurenei (de exemplu, prin realizarea unei nelegeri de
fixare a preurilor sau de mprire a pieei, inclusiv prin stabilirea unor msuri punitive
pentru nerespectarea nelegerii) necesit un anumit grad de sofisticare, grad la care
majoritatea firmelor romneti se pare c nu ajuns nc.
n schimb, o mare parte din practicile anticoncureniale au avut n centrul lor statul, prin
reprezentanii si la diverse niveluri (ministere, administraii locale, alte instituii). Acesta
este ns rezultatul unei situaii oarecum anormale n unele sectoare sau domenii, situaie
n care statul joac un dublu rol, att de reglementator (care stabilete regulile jocului),
ct i de participant pe pia (juctor).
Ca n orice alt domeniu, i n cel al proteciei concurenei, alinierea la practica
internaional implic dou componente: adoptarea legislaiei relevante i aplicarea ei
coerent. Adoptarea legislaiei relevante este mai uor de realizat, atta vreme ct o
strategie de succes ar putea consta n adoptarea ad-litteram a unor texte de lege care sunt
verificate de practic de zeci sau sute de ani. n cea mai mare parte a sa, legislaia
44
45
Autorul acestor rnduri i manifest unele ndoieli n legtur cu concluziile referitoare la pragul minim
la care ajung autorii celui de-al doilea articol; aceasta cu att mai mult cu ct n primul dintre articolele
menionate dei unul dintre autori este acelai se spune c: nu nseamn c dac se depete pragul
prevzut de art. 8 automat nelegerea este sancionat, ci urmeaz a se analiza dac aceasta afecteaz
semnificativ piaa.
37
Consiliul Concurenei nu a considerat c refuzul de a negocia reprezint o nclcare a Legii concurenei,
n cazuri cum ar fi Asociaia Romprotect vs. ntreprinderea de Prestri Servicii sau Metrorex vs. Rulmentul
Braov.
38
n contextul lucrului la o nou lege a achiziiilor publice, cu civa ani n urm, au existat printre iniiatori
unele opinii conform crora Consiliului Concurenei i-ar putea fi conferite prin noua lege - atribuii de
recurs administrativ, ceea ce nu ar fi fcut dect s confirme analiza de mai sus. n opinia noastr, n
situaia existent, acest lucru nu ar fi fost de dorit, fie doar i pentru faptul c noile atribuii ar fi devenit
46
47
48
BIBLIOGRAFIE
Brittan, Leon (1990), "Competition Policy in a Unified Germany - The European Dimension", 20 th Report
on Competition Policy.
Butacu, Cristina i Angelo Miu (1998) Legea concurenei comentat: analiza dispoziiilor art. 5 din Legea
concurenei nr. 21/1996, n Profil: Concurena, anul I, nr. 2, octombrie-decembrie, p. 25.
European Commission (1998), "Communication of the Commission on the application of the EC
competition rules to vertical restraints", October, Competition Policy Newsletter, no.3.
Fischer, Stanley i Alan Gelb (1991), The Process of Socialist Economic Transformation, Journal of
Economic Perspectives 5 (Fall 1991), p. 91.
Georgescu, Daniela i Cristina Butacu (1998) Legea concurenei comentat, n Profil: Concurena, anul
1, nr. 1, iulie-septembrie, p. 17.
Georgescu, Daniela i Irina Fgranu (1999) Studiu de caz: Concentrare economic (cazul
Romtelecom), n Profil: Concurena, anul II, nr. 1, 1999, p. 13
Goran, Gelu (1998) Controlul concentrrilor. Exceptri i alte operaiuni ce nu sunt supuse controlului
Consiliului Concurenei, n Profil: Concurena, anul I, nr. 2, octombrie-decembrie, p. 20.
Korah, Valentine (1997) An Introductory Guide to EC Competition Law and Practice, Hart Publishing,
1997, p. 67.
Miu, Angelo (1999), Din activitatea internaional a Consiliului Concurenei, n Profil: Concurena, anul
II, nr. 1, martie, p. 49.
Oprescu, Gheorghe (1998a) Unele aspecte economice privind cazul REBU, n Profil: Concurena, anul I,
nr.1, iulie-septembrie, p. 7.
Oprescu, Gheorghe (1998b), Despre monopoluri i monopoluri naturale, n Profil: Concurena, anul I, nr.
2, octombrie-decembrie, p. 34.
Oprescu, Gheorghe i Eric Rohlck (1999), Competition Policy in Transition Economies: The Case of
Romania, Competition Policy Newsletter, no. 3 October, p. 62.
Oprescu, Gheorghe (2001), The Modernisation of EC Competition Law: The Case of an Associated
Country, European Competition Law Annual 2000: The Modernisation of EC Antitrust Policy (Claus
Dieter Ehlerman, Isabela Atanasiu, eds.), Hart Publishing, Oxford, Portland Oregon, p. 387.
Pittman, Russell (1992), Some Criticial Provisions in the Antimonopoly Laws of Central and Eastern
Europe, The International Lawyer 26, p. 485-583.
Pittman, Russell (1997), Competition Law in Central and Eastern Europe: Five Years Later, Economic
Analysis Group Discussion Paper, U.S. Department of Justice, Antitrust Division.
Rohlck, Eric (1999) Navignd prin lumea juridic a nelegerilor verticale, n Profil: Concurena, anul II,
nr. 1, martie, p. 32.
Sinn, H. W. (1991), "Macroeconomic Aspects of German Unification", Working paper 3596, National
Bureau of Economic Research, Cambridge, Mass.
49
Stigler, George J. (1971), The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics 2 (Spring
1971), p. 3.
Tnase, Daniela i Georgeta Ivnu (1999), Studiu de caz: piaa cimentului, n Profil: Concurena, anul
II, nr. 1, martie, p. 19.
Van Siclen, Sally J. (1992), A Practical Analysis of the Economics of Demonopolization, Economic
Analysis Group Discussion Paper, U.S. Department of Justice, Antitrust Division, p. 5.
Vasile, Drago (1999) Consideraii privind refuzul de a trata, n Profil: Concurena, anul II, nr. 1, martie,
p. 23.
50
Partea a II- a
AJUTORUL DE STAT
51
State Aid Scoreboard. Special edition on the candidate countries, Brussels, 27.11.2002, COM(2002) 638
final, p.8
40
Cartea Alb privind Pregtirea rilor Asociate din Europa Central i de Est pentru Integrarea n Piaa
Intern a Uniunii Europene (COM/95/163)
52
Ivo Van Bael, Jean-Francois Bellis: Competition Law of the European Community, CCH Europe, 1996,
p.109
42
54
mici i mai puin bogate mpotriva sprijinului abundent pe care l-ar putea oferi statele
membre mai bogate dac nu ar exista un asemenea sistem.44
Aceast valen a controlului ajutoarelor de stat este mult mai important dect pare la
prima vedere. Motivul cons n aceea c acordarea ajutoarelor de stat n conformitate cu
regulile pertinente ale Uniunii Europene nu genereaz necesarmente cel mai bun rezultat
pentru statul n cauz, iar aceast probabilitate este chiar mai mic pentru economii mai
puin mature, cum sunt cele ale noilor membri i, a fortiori, ale candidailor rmai.
Doctrina menioneaz o multitudine de obiective ale politicii comunitare n materie de
ajutoare de stat45:
- nedistorsionarea concurenei pe piea intern unic a UE;
- creterea eficienei economice i promovarea competitivitii economiei europene;
- susinerea coeziunii sociale n cadrul UE ;
- evitarea risipei de fonduri i reducerea nivelurilor de subvenionare a economiilor
statelor membre.
Cu toate acestea, singurul obiectiv care reiese cu claritate din textul Tratatului constitutiv
(i care, n consecin, prevaleaz asupra oricrei alte consideraii) este cel referitor la
prezervarea unui climat concurenial nedistorsionat: controlul ajutoarelor de stat n UE
este mai interesat n externalitile negative ale ajutoarelor de stat asupra economiilor
partenere. [Ganoulis et al. (2001), p.290]
Rolul secundar al altor consideraii reiese i din opiniile exprimate de ctre cei mai nali
responsabili ai domeniului n cadrul Comisiei Europene. Directorul general al DG COMP
evoca n faa Parlamentului European nevoia nu doar de a controla ajutorul distorsionant,
ci i de a elimina ajutorul ineficient, dar recunotea c rolul Comisiei n aceast ultim
privin nu este evident.46
nsui istoricul deciziilor adoptate de Comisia European arat c obiectivul
nedistorsionrii este promovat cu precdere n raport cu cel al creterii eficienei
economice. Preocuparea cel mai uor de decelat este de acordare a unor condiii
echivalente diferitelor companii dintr-un sector dat, mai degrab dect companiilor care
44
Mario Monti: EU Policz towards fiscal state aid, Seminar on State Aid and Tax, Universiteit Nyenrode,
22 January 2002
45
Vezi, n acest sens: Cini (2000), p.8; European Commission: XXXIInd Report on
Competition Policy, SEC(2003)467 final, p.93; Nicolaides (2001), p.333; Cremona
(2003), p.285;
8
Philip Lowe: Objectives of State Aid Policy in the EU and in the International Context, European
Parliament, 26 May 2003
46
55
opereaz n sectoare diferite. nsei unele din reglementrile adoptate sancioneaz acest
principiu, n sensul c reguli speciale care reglementeaz accesul la ajutoare de stat au
fost adoptate pentru anumite sectoare, printre care extracia crbunelui, producia de oel
i autovehicule.
Or, o politic purtat sub pecetea scopului prioritar menionat mai sus nu poate coincide
cu politica cea mai potrivit pentru un stat individual dect n mod cu totul excepional.
Concurena nedistorsionat nu este nici mcar automat generatoare de situaii de optim
paretian, fapt recunoscut implicit de existena i dezvoltarea a numeroase prghii de
redistribuire a resurselor n interiorul Uniunii Europene. Improbabilitatea utilitii
identice a controlului ajutoarelor de stat la nivel comunitar i, respectiv, la nivel naional,
este i mai mare n cazul economiilor n tranziie, ale cror particulariti pot contura
nevoia unor alte accente n cadrul politicii privind ajutoarele de stat. nsui actualul
comisar pentru concuren, Mario Monti, a admis acest fapt: exemplul Germaniei de Est
a artat c mbinarea privatizrii cu restructurarea industrial ridic probleme foarte
complicate de control al ajutoarelor de stat.[apud Cremona (2003), p.285]
n consecin, este teoretic posibil ca un nou stat membru (sau un stat candidat) s
aib mai mult de ctigat de pe urma unui alt fel de control al ajutorului de stat (dar,
nota bene, nu i de pe urma absenei oricrei discipline n aceast materie) dect cel
practicat la nivelul UE. Ceea ce, finalmente, nclin balana n favoarea necesitii unui
control al ajutoarelor de stat compatibil cu cel din cadrul UE este tocmai elementul de
reciprocitate n aplicarea acestui control, care protejeaz mpotriva efectelor negative ale
ajutoarelor de stat acordate de alte ri membre ale Uniunii.47
I.2. Posibilitatea aplicrii regulilor n materie de ajutoare de stat anterior aderrii
Dac nevoia controlului ajutoarelor de stat de o manier compatibil cu acquis-ul
comunitar poate fi demonstrat (nu ns fr dificulti), posibilitatea practic de a face
acest lucru ridic probleme chiar mai complicate.
n UE, Comisia European este nvestit cu un adevrat monopol n domeniul ajutoarelor
de stat, care se manifest att la nivelul punerii n aplicare a regulilor, ct i cu privire la
formularea de reguli (cele care in de aa-numita legislaie secundar). Nu exist,
aadar, autoriti naionale competente n materia formulrii i aplicrii regulilor
privind ajutoarele de stat. Aceast situaie nu i are corespondent n domeniul regulilor
antitrust, unde exist i funcioneaz - n paralel cu Comisia, i potrivit unor departajri
clare ale competenelor - autoriti naionale de concuren. Situaia este explicabil prin
47
Acest avantaj mai trebuie pus n balan i cu relativul dezavantaj cere decurge din faptul c un stat
membru nu mai poate contracara direct ajutoarele de stat acordate n ri tere care sunt susceptitbile s l
prejudicieze, ci doar prin intermediul instrumentelor de aprare comercial gestionate de Comisie la nivel
central, unde poate exista aceeai nesincronizare ntre interesul naional i cel comunitar. Pe de alt parte,
gestionarea la scar comunitar a msurilor compensatorii le face ns mult mai eficiente n raport cu
partenerul comercial vizat. Cu alte cuvinte, dac asemenea msuri sunt luate la nivelul UE, ele au un rol
disuasiv mult mai mare dect dac ar fi adoptate la nivel naional. Problema este ns c adoptarea lor la
nivel comunitar nu este la fel de sigur ca la nivel naional.
56
57
Robert Coleman, director general al DG Tranport. apud Financial Times, 11 martie 1004
58
59
60
61
ilegale sau interzise, sub controlul organelor judiciare, ar cror rol s-ar limita la judecarea
contestaiilor emise fa de deciziile Consiliului.
Nu mai puin, lacune din punct de vedere al prerogativelor avute se gsesc din plin i
la autoritile de monitorizare a ajutoarelor de stat din alte ri candidate. n
particular, foarte puine din aceste autoriti au avut posibilitatea de a recupera
ajutoarele acordate n mod ilegal. [Schutterle (2002), p.579] Au existat i situaii mai
grave, de autoriti lipsite chiar i de posibilitatea de a i constrnge pe furnizorii de
ajutoare de stat s notifice acordarea acestora, ilustrative n acest sens fiind cazurile
Poloniei i Ungariei.50
n fine, capacitatea administrativ depinde i de cantitatea i calitatea resurselor aflate
la dispoziia autoritii de monitorizare. Din punctul de vedere al numrului
persoanelor care pun n aplicare mecanismul de control al ajutoarelor de stat, Comisia
European nu poate fi prea exigent fa de autoritile competente n acelai
domeniu din rile candidate: n 2002, acestui important domeniu i erau alocai doar
80 de funcionari din cadrul Comisiei Europene, iar suplimentrile de personal care se
vor produce pentru a face fa ncrcrii sporite generate de recenta extindere nu vor
fi proporionale cu aceast cretere a sarcinilor Comisiei, estimat de comisarul Mario
Monti la minimum 40%.51
Potrivit celei mai recente organigrame a Consiliului Concurenei52, aceast instituie
dispune de 350 de posturi ceea ce asumnd un numr de personal aproximativ egal
pe fiecare direcie ar nsemna aproximativ 50 de persoane (inclusiv personal de
sprijin) destinate acoperirii funciilor legate de controlul ajutoarelor de stat.
Calitatea resurselor disponibile este, inerent, mai dificil de evaluat. n orice caz, un
progres important s-a realizat prin foarte recenta ncadrare a personalului Consiliului
n clase de salarizare superioare53, avnd n vedere legtura incontestabil dintre
nivelul salarizrii i calitatea personalului. Pe de alt parte, trebuie remarcat eecul
nregistrat de tentativa de a profesionaliza mai bine nivelurile superioare de decizie
ale Consiliului. ntr-o prim faz, prin OUG nr.121/2003, au fost ntrite condiiile de
eligibilitate ale membrilor Consiliului Concurenei, graie unor stipulaii care cereau
ca acetia s fie selectai dintre foti judectori la nalta Curte de Casaie i Justiie,
consilieri de la Curtea de Conturi, profesori universitari n tiine economice i
juridice, reputai manageri n domeniul afacerilor, chiar dac aceste condiii erau
ntructva diluate de adugarea nalilor funcionari publici n rndul categoriilor
din cadrul crora pot fi recrutai membrii Consiliului. Ulterior, prin Legea
nr.184/2004, Parlamentul a renunat la aceste criterii de eligibilitate, n favoarea
50
Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
51
Mario Monti: New Developments in State Aid Policy, British Chamber of Commerce, December 2003
52
Ordinul nr.68/5 aprilie 2004, publicat n Monitorul Oficial nr.374/29.IV.2004
53
Legea nr.184/17 mai 2004, publicat n Monitorul Oficial nr.461/24.V.2004
62
unora care reduc drastic condiiile de studii cerute i reintroduc criteriul mecanicist i
irelevant al vechimii n activitate.
Cele dou Regulamente ale Consiliului adoptate pn n prezent definesc procedurile pentru notificarea i
evaluarea ajutoarelor i, respectiv, excepteaz anumite tipuri de ajutoare de la obligaia notificrii. S-a
remarcat, de aceea, c rolul Consiliului n problematica reglementrii ajutoarelor de stat a fost aproape
exclusiv cel al unui spectator al muncii Comisiei, i poate uneori cel al unui notar public. [NanettiMamelli EC Tax Rev 4/02 EU Tax 3, p.188]
63
doz de creativitate, cu corolarul apariiei uneori de schimbri de abordare care pot depi
simplele nuane.
Regulile de soft law sunt prezentate ntr-o varietate de forme (linii directoare, principii de
ncadrare, ntiinri i comunicri ale Comisiei), al cror principal obiectiv este de a
explica criteriile utilizate de Comisie pentru a examina cazurile de ajutoare de stat pe care
le investigheaz. Problemele abordate de aceste intrumente sunt foarte diverse, i includ
i reguli procedurale (e.g., privind modalitile de notificare i raportare) dar, n cea mai
mare parte, ele vizeaz aspecte de substan, care contureaz politica Comisiei Europene
n acest domeniu. Cu trecerea timpului, aceste instrumente au ctigat n consisten,
trecnd de la simpla indicare a opticii de abordare de ctre Comisie a anumitor tipuri de
ajutoare de stat la exprimarea cvasi-exhaustiv a condiiilor care trebuie ntrunite pentru
autorizarea ajutoarelor (costuri eligibile, intensitatea maxim admisibil a ajutorului etc).
[Sinnaeve (2001), p.482]
Chiar dac, n raport cu legislaia formal, instrumentele de soft law au un grad mai mare
de flexibilitate, existena lor reduce discreia Comisiei n luarea deciziilor asupra
diferitelor cazuri individuale i reduce potenialul de influenare politic a acestor decizii.
Experiena a demonstrat c nivelul ajutoarelor de stat tinde s creasc atunci cnd nu
exist reguli stricte, ci doar o politic vag formulat. Nimic nu este mai uor pentru un
controlor al ajutoarelor de stat dect s accepte cteva procente n plus de data aceasta,
alte cteva data viitoare i aa mai departe. Comisia are nevoie de reguli pentru a se
disciplina. [Cini (2000), p.18]
ntre acest soft law i legislaia formal exist evidente compromisuri (trade offs). Ceea
ce se ctig din punctul de vedere al celeritii i flexibilitii atrage costuri n termeni de
stabilitate i credibilitate. Dozajul n care se combin aceste elemente n cazul
instrumentelor de soft law este considerat (cel puin deocamdat) ca fiind optim din dou
motive importante:
- o contribuie mai mare a Consiliului la elaborarea de reguli formale n probleme de
substan risc s determine o diluare a exigenei n controlul acordrii ajutoarelor de
stat;
- faptul c aceste instrumente sunt mai puin rigide dect legislaia formal permite o
anumit libertate de manevr a Comisiei n relaiile sale cu statele membre pe aceast
tem, dnd o mai mare ans degajrii de soluii consensuale.
Statutul legal al acestor instrumente nu este nc foarte bine precizat. Potrivit chiar
aprecierii Comisiei, aceste reguli nu sunt obligatorii dect pentru ea nsi. 55 Teoretic,
coninutul lor ar putea face obiectul unor contestaii la CEJ, dar pn n prezent nici un
stat membru nu a dus pn la capt o asemenea aciune. Acest lucru se datoreaz, n
parte, i evitrii deliberate de ctre Comisie a unei logici de confruntare cu statele
membre n procesul de pregtire a acestor instrumente: documentele fac obiectul
consultrii cu statele membre, acestora li se transmit proiectele pentru comentarii naintea
adoptrii lor, dar decizia finala n privina coninutului rmne n permanen n mna
Comisiei.
55
European Commission, XXXIInd Report on Competition Policy 2002, SEC(2003) 467 final, p.93
64
65
II.2.1. Cuprinderea noiunii de ajutor de stat n legislaia i practica comunitar; relevana sa pentru situaia Romniei
Ca i n cazul regulilor antitrust, ba chiar ntr-o msur mai mare dect acestea, regulile
comunitare referitoare la ajutoarele de stat nu sunt exprimate n termenii unor interdicii
automate i fr drept de apel. Tratamentul mai nuanat al ajutoarelor de stat reiese din
nsui textul Tratatului CE, care menioneaz doar c ele pot s fie incompatibile cu
piaa comun, i aceasta nu n orice condiii. Comisia European este mputernicit ca,
mpreun cu statele membre, s in sub supraveghere sistemele de ajutoare de stat
existente n aceste ri i - n cazul n care constat c ajutoarele acordate nu sunt
compatibile cu piaa comun - poate decide abolirea sau ajustarea ajutorului n cauz.
Primul pas n exercitarea controlului asupra ajutoarelor de stat l constituie, n mod
evident, identificarea msurilor i/sau practicilor care au acest caracter. Aceasta se face
plecnd de la prevederile Tratatului CE, pe baza deciziilor Comisiei Europene i a
jurisprudenei CEJ. Concret, existena sau nu a unui ajutor de stat se constat pe baza
aplicrii simultane a patru criterii. Primele trei deriv din nsui textul Tratatului, i
anume:
-
66
European Commission, XXXIInd Report on Competition Policy 2002, SEC(2003) 467 final, p.97
European Commission, XXXIst Report on Competition Policy 2001, SEC(2002) 462 final, p.85
67
beneficiarul ajutorului s fie el nsui angajat n comerul cu alte state membre i nici mcar
ca acest comer s aib efectiv loc (condiia distorsionrii poate fi considerat satisfcut i
atunci cnd ntreaga producie este exportat n afara Comunitii). n fine, gravitatea
distorsionrii concurenei este irelevant pentru constatarea existenei unui ajutor de stat:
CEJ s-a pronunat n repetate rnduri n sensul c un volum al ajutorului relativ sczut sau
dimensiunea modest a beneficiarului ajutorului nu exclud posibilitatea afectrii comerului
dintre statele membre.
n lumina acestor consideraii, apare vdit c ndeplinirea acestui criteriu trebuie prezumat
n aproape orice caz, fiind extrem de greu de gsit n condiiile existenei pieei interne
unice a UE domenii n care nu poate avea loc comer ntre statele membre.
Practic, problema se pune n termeni similari i n cazul Romniei. Atta vreme ct
evaluarea gradului de pregtire pentru aderare are ca termen de referin acquis-ul
comunitar, acest criteriu trebuie aplicat n mod identic. Trebuie ns menionat c, dac
standardul de respectat ar fi doar Acordul European, ar exista domenii n care nu s-ar putea
constata existena unor ajutoare de stat, din cauz c ele nu ar putea afecta comerul dintre
prile semnatare: este cazul domeniilor (este drept, foarte puine) n care Acordul
European nu prevede msuri de liberalizare a comerului reciproc.
c. Selectivitatea
Distincia operat ntre msurile selective i cele general accesibile se bazeaz pe o
prezumie raional: msurile generice sunt mult mai susceptibile a fi adresate corectrii
unor situaii veritabile de eec al pieei, dact motivate de dorina de a deturna n mod
strategic rente din alte ri.59 Ajutoarele selective sunt considerate suspecte ab initio
deoarece se consider c ele presupun inerent negocieri ntre autoriti i beneficiari.
Deci, pe lng dubiosul lor merit n sporirea eficienei economice, apar elemente
puternice de ndeprtare de la principiul egalitii de tratament.
n general, este privit drept specific acea subvenie care nu este acordat dect
anumitor firme sau anumitor categorii mai largi de beneficiari (e.g., din anumite regiuni sau
anumite sectoare), sau - n fine - anumitor activiti (e.g., exportul). Specificitatea este
reputat inexistent atunci cnd exist criterii obiective de eligibilitate a beneficiarilor
poteniali ai subveniei. Criteriile de eligibilitate sunt considerate a fi obiective dac ele se
caracterizeaz prin neutralitate (n sensul c modul n care sunt formulate nu favorizeaz
anumii beneficiari poteniali), sunt de natur economic i sunt orizontale (n sensul c
subvenia este accesibil oricrui operator care le ndeplinete).
Totui, distincia dintre msuri generice i msuri selective rmne elusiv. O msur
care, la prima vedere, pare a fi neutr, se poate dovedi, dup o examinare mai
aprofundat, a fi discriminatorie n fapt. ntre elementele care pot conferi specificitate unor
ajutoare reputate a fi general accesibile n mod formal se numr: acordarea unor sume
disproporionate ale subveniilor anumitor ntreprinderi, utilizarea unei scheme de ajutor de
stat de ctre un numr limitat de ntreprinderi sau maniera n care autoritatea gestionar a
59
Timothy Besley, Paul Seabright: The effects and policy implications of state aids to industry: an
economic analysis, Economic Policy, No.28/aprilie 1999, p.19
68
69
satisfcut este necesar i ca investiia s nu comporte un risc prea mare n raport cu cele
pe care ceilali actori de pe pia sunt n mod obinuit dispui s i le asume. [Fouquet
(2004), p.118]
De vreme ce orice asemenea judecat comport inerent un mare grad de subiectivism,
Comisia European se bucur de o mare libertate de apreciere. CEJ a statuat n mod
constant c examinarea judiciar a deciziilor Comisiei n aceast materie se limiteaz la a
stabili dac faptele pe care se bazeaz raionamentul sunt reale i a corecta doar erori
manifeste de apreciere sau abuzul de competene. [Bartosch (2002), p.552]
Existena unui investitor privat care s acioneze similar i concomitent cu autoritatea
public este considerat un element cu greutate n combaterea prezumiei de existen a
unui ajutor de stat, cu condiia ns ca participaia acestuia sa aib o semnificaie
economic real. Pe de alt parte, trebuie avut n vedere i influena pe care o are, asupra
unei decizii prezente de investire, existena unei participaii de capital anterioare la
ntreprinderea beneficiar. Aceasta ntruct majoritatea investitorilor au o atitudine mai
permisiv fa de investiiile fcute n asemenea condiii.
n cazul contribuiilor de capital social, trebuie stabilit dac participaia obinut este
menit s genereze un profit, testul fiind considerat satisfcut numai dac investiia este
considerat capabil s obin un randament normal, i aceasta ntr-un interval rezonabil
de timp. Trebuie ns remarcat c o investiie de capital poate conferi un avantaj
ntreprinderii beneficiare nu doar cnd termenii n care este fcut sunt deosebit de
avantajoi, ci i n funcie de modul n care este exercitat calitatea de acionar: acionarii
publici sunt reputai a fi mai puin exigeni cu privire la dividende, eficiena activitii
firmei etc.60
n ceea ce privete transpunerea acestor reguli n Romnia, situaia este oarecum
paradoxal. Reguli explicite, care le redau fidel pe cele comunitare, au fost introduse doar
referitor la ajutorul de stat i capitalul de risc (Instruciuni emise prin Ordin al Consiliului
Concurenei din ianuarie 2003 i publicate n Monitorul Oficial n martie 2003). Or,
operaiuni de acest tip nu au loc, practic, n Romnia (sau, n orice caz, sunt absolut
sporadice), ceea ce face ca semnificaia practic a Instruciunilor s fie redus. n schimb,
Comunicarea din 1984 a Comisiei referitoare la participaiile de capital ale autoritilor
publice nu a fost preluat n mod explicit prin vreun act normativ, dei relevana ei pentru
60
Ben Slocock: The Market Economy Investor Principle, Competition Policy Newsletter, no.2/ June 2002,
p.23
70
situaia Romniei este covritor mai mare, dac ne gndim la ponderea nc foarte
substanial pe care o au deinerile de capital ale statului n economia romneasc.
71
72
Sandro Santamato, Nicola Pesaresi: Compensation for services of general economic interest: some
thoughts on the Altmark ruling, Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2004, p.20
73
mai bune condiii ale pieei, ceea ce nseamn c toi cei interesai s furnizeze serviciul
public respectiv trebuie s aib posibilitatea de a-i prezenta ofertele de pre, cu alte
cuvinte organizarea de licitaii pentru ncredinarea serviciului public respectiv.
Aceasta este, n linii mari, optica n care este privit la ora actual compensarea pentru
realizarea de sarcini care in de serviciul public n Uniunea European.
Exist ns o perspectiv i mai exigent, conturat n literatura de
specialitate, care critic faptul c nu se acord importan consideraiei
dac ajutorul este necesar sau nu. Aa dup arat Phedon Nicolaides,
compensarea ntreprinderilor pentru anumite obligaii genereaz
ntrebarea de ce nu exist compensaii pentru multe alte obligaii impuse
lor [] n economiile occidentale, aproape c nu exist companie care
s nu funcioneze n cadrul unui sistem de reglementare i aproape c
nu exist sistem de reglementare care s nu includ printre obiectivele
sale pe cele al bunstrii consumatorilor i al proteciei intereselor lor.
[Nicolaides (2002b), p.191] Prin urmare, compensarea nu ar trebui s
se produc dect dac activitatea respectiv nu ar fi desfurat sau ar
fi desfurat la un nivel (cantitativ i/sau calitativ) insuficient de ctre
ntreprinderi care opereaz n mod liber pe pia.64
64
Ronald Feltkamp: Some reflections on the structure of the state aid rules in the Treaty of Rome,
Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2003, p.30-31]
65
Vezi, pentru detalii, Nicolaides (2002b), p.194-197
74
66
Sandro Santamato, Nicola Pesaresi: Compensation for services of general economic interest: some
thoughts on the Altmark ruling, Competition Policy Newsletter, no.1, Spring 2004, p.20
67
Alain Alexis: Larret Altmark trans du 24 juillet 2003: La Cour de Justice precise les conditions de
financement des Services dinteret economique general, Competition Policy newsletter, no.3, Autumn 2003,
p.3
75
ntreprinderile mici i mijlocii. Nivelul acestui prag este n prezent stabilit la suma de
100000 EUR pe ntreprindere i n decursul unei perioade de trei ani ncepnd cu
momentul acordrii primului ajutor.
n Romnia, Legea nr.603/2003 a stabilit acest prag la nivelul de 3 miliarde de lei
(echivalent cu circa 75000 EUR), ceea ce prea s semnifice intenia desfurrii unui
control mai riguros, din acest punct de vedere, dect n UE. n martie 2004, prin Ordin
al Consiliului Concurenei, pragul de minimis a fost majorat la 4 miliarde lei,
echivalent nivelului aplicat n Uniunea European. Trebuie totui menionat c, dei
Consiliul este abilitat prin lege s actualizeze pragurile valorice, decizia respectiv a
operat o ajustare mai semnificativ dect o simpl actualizare. Mai mult, decizia nu
pare conform cu dorina legiuitorului, care se proununase n aceast privin cu
doar 3 luni nainte. Aceasta, independent de consideraiile de oportunitate care ar
putea fi avute n vedere, dat fiind c un prag de minimis mai mic nseamn o povar
mai mare pe umerii Consililui Concurenei din punctul de vedere al numrului
cazurilor care trebuie analizate.
Pe al doilea palier de exigen regsim cazuri n care ajutoarele de stat pot fi acceptate,
dar numai dup evaluarea i monitorizarea lor de ctre Comisia European. Aceste
excepii de la principiul generic al incompatibilitii ajutoarelor de stat cu piaa comun
sunt prevzute n Articolul 87:3 al Tratatului CE:
- ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care nivelul de
trai este anormal de sczut sau care sunt afectate n mod grav de omaj;
- ajutoarele destinate s promoveze realizarea unui proiect important de interes european
comun sau s remedieze o perturbare grav a economiei unui stat membru;
- ajutoarele destinate s faciliteze dezvoltarea anumitor activiti economice sau anumitor
regiuni economice, atunci cnd ele nu altereaz condiiile comerciale ntr-o msur
suficient de mare pentru a fi contrare interesului comun;
- ajutoarele destinate s promoveze cultura i conservarea patrimoniului.
Excepiile menionate mai sus sunt puse sub semnul existenei unui interes pan-comunitar
sau al satisfacerii unor obiective comune mprtite de membrii UE. Cu alte cuvinte, nu
este suficient promovarea unor scopuri pur naionale sau locale pentru ca ajutoarele de
stat s fie autorizate. Pentru determinarea gradului n care consideraiile de respiraie
comunitar sunt avute n vedere cu ocazia acordrii de ajutoare de stat, Comisia utilizeaz
cteva linii directoare:
- ajutorul trebuie s promoveze o dezvoltare care servete interesul Comunitii n
ansamblul ei;
- ajutorul trebuie s fie indispensabil pentru realizarea acelei dezvoltri (n absena sa,
msura avut n vedere s nu poat fi realizat);
- forma i intensitatea ajutorului s fie potrivit i, respectiv, proporional cu obiectivul
avut n vedere.
77
sunt desemnate nelimitativ, drept incluznd toate acele subvenii care nu se regsesc n
celelalte categorii descrise mai sus.
Practica controlului ajutoarelor de stat n UE a stabilit dou forme de ajutoare de stat care
nu pot fi autorizate, fiind de aceea automat interzise. Este vorba de ajutoarele pentru
export sau cele a cror acordare este condiionat de performana la export. Foarte strict
este i atitudinea fa de ajutoarele de funcionare, destinate acoperirii (pariale sau
integrale) a costurilor pe care o ntreprindere le nregistreaz n mod normal n cadrul
activitii sale economice. Acestea nu pot fi autorizate dect n cazuri cu totul
excepionale i doar cu asumarea i respectarea de ctre beneficiar a unor obligaii.
n prima ei form, legislaia romneasc (Legea nr.143/1999) se ndeprta destul de mult
de la acest dispozitiv al msurilor care constituie ajutor de stat, ceea ce genera att
confuzie, ct i prezumii nejustificate. O foarte nefericit inovaie a legii a constat din
extinderea nejustificat a sferei ajutoarelor considerate compatibile n orice condiii,
crora i-au fost adugate astfel de msuri precum: servicii publice generale pentru
activitatea economic; mprumuturi sau garanii acordate conform condiiilor curente de
pia; participri de capital ale statului dac rata profitului este estimat a fi cel puin
egal cu rata profitului estimat de ctre un investitor prudent. n consecin, au fost
scoase de sub incidena controlului ajutoarelor de stat msuri care cunosc o extensiune
deosebit n Romnia i a cror compatibilitate cu un mediu concurenial normal nu poate
fi n nici un caz prezumat, trebuind examinat de la caz la caz, n funcie de
circumstanele concrete.
78
79
a. Ajutoarele orizontale
Aceast categorie se refer la cazurile n care ajutoare de stat pot fi declarate compatibile
cu piaa comun din motive care in de promovarea unor obiective de larg respiraie
comunitar i cu condiia respectrii anumitor reguli menite s evite o distorsionare
excesiv a concurenei. Mutatis mutandis, acceptarea acestor ajutoare se bazeaz pe
acelai principiu care permite exceptarea unor practici neconcureniale private de la
aplicarea regulilor antitrust, atta vreme ct efectele pozitive obinute de pe urma
devierilor de la regula de baz le depesc pe cele negative.
Comisia a emis n aceast materie mai multe seturi de reguli, care se refer - n principal la urmtoarele situaii:
- ajutoare pentru cercetare-dezvoltare;
- ajutoare pentru protecia mediului;
- ajutoare pentru ntreprinderile mici i mijlocii (IMM);
- ajutoare pentru salvarea i restructurarea firmelor n dificultate;
- ajutoare pentru promovarea ocuprii forei de munc; i
- ajutoare pentru instruirea angajailor.
Toate aceste seturi de reguli urmeaz aceeai structur: sunt descrise problemele crora
ajutoarele de stat trebuie s le rspund, explicndu-se i motivele pentru care Comisia
consider c este acceptabil autorizarea lor; este definit cuprinderea autorizrii, n
termeni de cheltuieli eligibile, intensitate admisibil a ajutorului i condiii care trebuie
ndeplinite - n contraparte - de ntreprinderea beneficiar.
Edictarea acestor reguli a cunoscut dou faze pn n prezent. Iniial, ncepnd cu anii 80
i pe tot parcursul anilor 90, Comisia a adoptat numeroase instrumente de soft law,
menite s ofere o previzibilitate sporit deciziilor pe care urma s le ia n cadrul
investigaiilor individuale, s ofere o garanie suplimentar cu privire la imparialitatea sa
i, totodat, s reduc presiunea politic exercitat de statele membre. ntr-o a doua faz,
care debuteaz cu adoptarea aa-numitului Regulement de abilitare de ctre Consiliu
(Regulamentul 994/98/EC), Comisia a nceput s adopte reguli i n formele tradiionale,
egal opozabile tuturor prilor interesate. Pn n prezent, au fost reglementate pe aceast
cale trei tipuri de ajutoare orizontale: cele destinate ntreprinderilor mici i mijlocii; cele
pentru instruirea angajailor (formare profesional); i cele pentru ocuparea forei de
munc.
a.1. Ajutoare pentru cercetare-dezvoltare (Cadrul comunitar pentru ajutoare de stat
pentru cercetare i dezvoltare, publicat n Jurnalul Oficial nr.C45/17 februarie 1996)
Abordarea problematicii ajutoarelor de stat pentru cercetare-dezvoltare pleac de la ideea
c, cu ct activitatea de cercetare-dezvoltare este mai apropiat de pia, cu att mai
distorsionant este susceptibil a fi impactul su asupra concurenei. De aceea, se face
distincie ntre cercetarea fundamental, cercetarea industrial (sau aplicativ) i
dezvoltarea precompetitiv, regula fiind de reducere a intensitii ajutorului pe msur ce
proiectul susinut este mai apropiat de pia.
80
au
pe
de
de
Reguli mai detaliate au fost adoptate de Consiliul Concurenei n iulie 2002 i au suferit
cteva ajustri de detaliu n iunie 2004. Dei coninutul lor este croit ndeaproape dup
tiparul Cadrului comunitar, exist probleme legate de transpunerea prevederilor
referitoare la dimensiunea comunitar a raiunilor de autorizare a ajutoarelor. Astfel, n
vreme ce Cadrul Comunitar precizeaz c nu exist ajutor de stat dac rezultatele unor
proiecte de cercetare-dezvoltare finanate public sunt fcute disponibile industriei
comunitare n mod nediscriminatoriu, Regulamentul Consiliului Concurenei statueaz
aceeai prezumie de inexisten a ajutorului de stat, dac rezultatele sunt puse la
dispoziia industriei romneti. Din perspectiva raiunii de existen a controlului
ajutoarelor de stat, ca i a definiiei lor (care presupune efecte asupra comerului dintre
state), o asemenea soluie este absurd, dar nu este evident ce altceva se poate face atunci
cnd reguli destinate relaiilor internaionale sunt transplantate la nivel naional.
a.2. Ajutoare pentru protecia mediului (Linii directoare publicate n Jurnalul Oficial
nr.C72/3 februarie 2001). Principiul de baz care cluzete analiza Comisiei n aceste
cazuri este de a da posibilitatea susinerii prin ajutoare de stat a acelor investiii necesare
pentru a asigura compatibilitatea cu standardele de mediu. Acordarea acestui sprijin
trebuie ns s fie n consonan cu alte dou considerente:
- evitarea distorsionrii concurenei dintre ntreprinderi, care poate s apar atunci cnd
statele membre acord ajutoare doar anumitor ntreprinderi pentru a le permite s fac
investiiile necesare conformrii cu standardele de mediu existente, fapt susceptibil a le
crea acestora un avantaj neloial fa de ntreprinderile obligate s se conformeze fr a
beneficia de aceeai susinere;
81
82
83
obligaia notificrii este neinspirat i complic foarte mult aplicarea corect n practic a
regulilor privind ajutoarele de stat destinate ocuprii forei de munc.
a.4. Ajutoare pentru salvare i restructurare (Linii directoare publicate n Jurnalul
Oficial nr. C 288 din 9 octombrie 1999). Filosofia prevalent a Comisiei Europene este
funciarmente ostil acordrii de ajutoare pentru operare, destinate acoperirii unor costuri
pe care ntreprinderile ele nsele trebuie s le suporte n condiii normale de desfurare a
activitii lor. Ca o excepie de la acest principiu general, Comisia admite c pot exista
cazuri care s justifice acordarea de ajutoare de stat ctre firme aflate n dificultate, fie
din consideraii de ordin social sau regional, fie din nevoia de a pstra o structur
concurenial a pieei (dac ieirea de pe pia a unor firme ar facilita exercitarea unei
dominaii pe pia sau nelegeri anticoncureniale), fie innd seama de nevoile
particulare ale IMM i de avantajele economice mai largi care decurg din existena
acestui sector.
Trebuie ns menionat c atitudinea Comisiei Europene fa de acest tip de ajutoare
devine, cu trecerea timpului, tot mai rezervat. Responsabilul cu politica de concuren n
cadrul Comisiei, Mario Monti, i-a manifestat public scepticismul fa de virtuile
pozitive ale acordrii de ajutoare pentru restructurare ntreprinderilor mari. 68 Cum
actualele reguli emise de Comisie n acest domeniu expir n octombrie 2004, este de
ateptat ca viitoarea versiune a lor s fie mai limitativ.
Liniile directoare detaliaz condiiile care trebuie ndeplinite pentru ca ajutoare pentru
salvare i/sau restructurare (care, n mod inerent, reprezint subvenii de exploatare) s
poat fi autorizate. Cea mai important condiie ine de nerepetabilitatea ajutorului, care
nu poate fi acordat aceluiai beneficiar dect o singur dat (ntr-un interval de 10 ani).
De asemenea, nu sunt eligibile pentru asemenea ajutoare firmele nou nfiinate, incluznd
aici i pe cele constituite cu activele unor ntreprinderi desfiinate.
Comisia European face o distincie ntre ajutoarele pentru salvare i cele pentru
restructurare. Primul tip de ajutor poate fi acordat unei companii pentru a o menine pe
linia de plutire pentru o perioad limitat de timp, dndu-i posibilitatea s descopere
cauzele dificultilor financiare cu care este confruntat i s gseasc o soluie pe termen
lung. Ajutoarele pentru salvare pot consta doar din mprumuturi sau garanii la credite (cu
scadene care nu pot depi 12 luni), iar perioada de acordare a ajutorului este limitat la
6 luni i nu poate fi prelungit dect n mod excepional.
Ajutorul pentru restructurare este menit s permit unei ntreprinderi aflate n curs de
aplicare a unui plan de restructurare care s i restaureze viabilitatea financiar pe termen
lung s se menin n activitate pn cnd aplicarea planului genereaz efectele pozitive
scontate, cu condiia ns ca aceasta s se produc ntr-un interval de timp rezonabil, iar
ajutorul s nu depeasc minimul necesar pentru a permite atingerea acestui scop.
Condiiile ataate acordrii acestui tip de ajutor sunt deosebit de exigente:
68
Mario Monti: New Developments in State Aid Policy, British Chamber of Commerce, December 2003,
p.11
84
85
86
ctre IMM dect n UE. Pe de alt parte, trebuie remarcat c introducerea exceptrii de la
notificare (care nu exista n Regulamentul din iulie 2002) este suceptibil s relaxeze
controlul ajutoarelor de stat n acest domeniu. Dincolo de consideraiile de conformitate
strict formal cu acquis-ul, nimic nu justifica aceast opiune. Nu numai c nu avea cum
s existe o experien ctigat n materie de ajutoare de stat pentru IMM dar, potrivit
Raportului Consiliului Concurenei pentru anul 2002 i deciziilor publicate pe site-ul
Consililului n 2003 i 2004, nu exist nici un caz de ajutor individual destinat unei IMM
i justificat ca atare, ceea ce ridic n mod natural ntrebarea la ce servete o asemenea
simplificare a regulilor.
b. Ajutoarele regionale
Ajutoarele regionale ocup un loc important n rndul ajutoarelor care pot fi autorizate n
UE, ele fcnd obiectul a dou din cele cinci excepii de la principiul incompatibilitii
ajutoarelor de stat care sunt prevzute explicit de articolul 87:3 al Tratatului. Condiiile de
autorizare a ajutoarelor regionale sunt stabilite, n cea mai mare parte a lor, prin Linii
directoare emise de Comisia European n 1998 (Jurnalul Oficial C 74 din 10 martie
1998) i amendate n 2000 (Jurnalul Oficial C 258 din 9 septembrie 2000). Fac obiectul
unor reglementri diferite ajutoarele regionale, cu excepia celor de operare, care sunt
destinate IMM (crora li se aplic Regulamentul nr.70/2001, examinat mai sus) i
ajutoarele de stat regionale acordate pentru proiectele mari de investiii, care sunt
reglementate separat, printr-un aa-numit Cadru multisectorial.
Autorizarea ajutoarelor regionale se bazeaz, n principal, pe dou teste de eligibilitate:
cel geografic i, respectiv, cel al intensitii. Testul geografic urmrete s determine dac
regiunea unde este situat beneficiarul potenial al ajutorului de stat se ncadreaz n
condiiile stipulate la punctele (a) i (c) ale articolului mai sus citat. Punctul (a) se refer
la situaia regiunii date n raport cu situaia pe ansamblul Comunitii, pe cnd punctul (c)
are n vedere situaia unei regiuni n comparaie cu restul rii creia i aparine. Criteriul
de eligibilitate care trebuie satisfcut n cazul (a) este ca regiunea respectiv s aib un
PIB/locuitor mai mic sau egal cu 75% din media comunitar. 70 n cazul (c), PIB/locuitor
al regiunii trebuie s fie cu cel puin 15% mai mic dect media naional, sau omajul
structural s fie cu minimum 10% mai mare dect media naional.
70
O distincie suplimentar se face, apoi, ntre regiunile cu un PIB/locuitor mai mic de 60% din media UE
i cele al cror PIB/locuitor depete acest nivel.
87
Testul intensitii ajutorului acordat se aplic diferit, n funcie de cazul avut n vedere. n
regiunile cele mai dezavantajate (aa-numitele regiuni a), intensitatea ajutorului nu
poate depi 50% echivalent subvenie net (sau 65% n cazul regiunilor periferice), pe
cnd n aa-numitele regiuni c aceast intensitate nu trebuie s depeasc 30%, iar cel
mai adesea trebuie s fie de maximum 20%.
n principiu, nu pot fi autorizate dect ajutoare destinate susinerii unei investiii iniiale
n capital fix sau crerii de locuri de munc. Ca regul general, ajutoarele de operare,
care sunt menite s permit continuarea unor activiti altminteri nerentabile sau
necompetitive, prin reducerea cheltuielilor curente ale unei firme, nu pot fi autorizate nici
n contextul ajutoarelor regionale. Doar n mod cu totul excepional, i cu condiia ca ele
s fie temporare i degresive, ajutoarele regionale de operare pot fi admise, dar exclusiv
n cazul zonelor cele mai dezavantajate (regiuni a). De asemenea, nu pot fi autorizate
sub acoperirea de ajutoare regionale acele ajutoare destinate sectoarelor agricol, piscicol
i minier (extracia crbunelui), iar n sectoarele sensibile, unde exist reguli speciale de
autorizare a ajutoarelor de stat, ajutoarele regionale se supun condiiilor (mai exigente)
prevzute de reglementrile respective.
Dup o tentativ nereuit de combinare ntr-un singur regulament a ajutoarelor regionale
cu cele destinate IMM, Consiliul Concurenei a emis recent (aprilie 2004), o nou
versiune, dedicat, a Regulamentului privind ajutorul de stat regional. Acesta preia n
mod corect regulile comunitare relevante, chiar dac putem remarca dou mici scpri,
uor corectabile de altfel.71 Regulamentul Consiliului Concurenei nu preia ns i regulile
de modulare a intensitii ajutorului regional, care sunt inutile de vreme ce ntregul
teritoriu naional satisface criteriile de desemnare a sa drept regiune a, care beneficiaz
de o intensitate de 50% echivalent subvenie net, la care se pot aduga, pentru IMM, alte
15 puncte procentuale. n aceste condiii ns, devine redundant meninerea prevederii
aflate n Regulamentul Comisiei referitor la ajutorul de stat pentru IMM potrivit creia
intensitatea net a ajutorului regional pentru IMM nu poate depi 75%: aceast
prevedere nu poate fi relevant dect pentru zonele periferice din Uninuea European,
unde intensitatea net permis a ajutorului regional poate atinge 65% i unde cumularea
cu plafonul suplimentar acordat IMM risc s depeasc intensitatea net de 75%.
O reglementare special, dedicat ajutoarelor regionale pentru investiiile de mari
dimensiuni, exist ncepnd cu 1998 sub numele de cadru multisectorial. Actuala sa
versiune dateaz din 2002 (Jurnalul Oficial C 70 din 19 martie 2002) i a intrat n vigoare
71
n primul rnd, surprinde absena unei precizri explicite n textul romnesc a faptului c ajutoarele de
operare destinate promovrii exportului sunt cu desvrire interzise. n al doilea rnd, definirea intensitii
maxime a ajutorului este exprimat eronat, probabil dintr-o greeal de traducere, ca pondere din
echivalentul subveniei nete, nu ca procent de subvenie net.
88
n 2004, pentru o perioad de 6 ani. Aplicarea unor reguli diferite pentru proiectele mari
de investiii a fost justificat prin trei mari consideraii:
- investiiile mari au un mai mare potenial de distorsionare a concurenei;
- investiiile mari risc n mai mic msur s fie afectate de handicapuri care decurg
din relativa subdezvoltare a regiunii72;
- investiiile mari sunt mai mobile i, de aceea, mai susceptibile s genereze concuren
ntre statele gazd pentru atragerea lor, cu corolarul amorsrii unei spirale a
promisiunilor de faciliti fiscale.
n esen, cadrul multisectorial opereaz o reducere a intensitilor permise ale
ajutoarelor, pe msura creterii valorii investiiei, astfel nct - pentru partea de investiie
care depete valoarea de 100 milioane EUR - intensitatea admis este de doar 34% din
plafonul maxim admis potrivit regulilor comune aplicabile ajutoarelor regionale. Sistemul
de modulare este ceva mai complicat, fiind pe de alte parte prevzut posibilitatea sporirii
intensitii admise dac proiectul respectiv beneficiaz de cofinanare din fondurile
structurale comunitare.
n actuala sa versiune, cadrul multisectorial pentru investiiile mari se va aplica, dup o
perioad de tranziie, i sectoarelor industriale sensibile. Pentru automobile, cadrul se
aplic de la intrarea sa n vigoare dar, pn la sfritul anului 2006, intensitatea maxim
permis este de numai 30% din plafonul regional normal. Fibrele sintetice vor fi acoperite
de aceste reguli ncepnd cu 2007, n vreme ce susinerea investiiilor mari n domeniul
siderurgic i al construciilor navale rmne interzis. Sunt, de asemenea, interzise
ajutoarele acordate unui beneficiar care deine (sau poate ajunge s dein) o cot de 25%
din piaa produsului respectiv sau unui proiect care creeaz o capacitate de producie mai
mare de 5% din pia.
Consiliul Concurenei a preluat regulile privind ajutoarele regionale pentru proiectele
mari de investiii ntr-un mod original. n martie 2003 au fost emise dou regulamente
referitoare la acest domeniu. Unul din ele reprezint preluarea cadrului multisectorial
din 1998, care era nc n vigoare n 2003, iar cellalt - n legtur cu care se precizeaz
aplicabilitatea sa ncepnd de la 1 ianuarie 2004 - preia cadrul multisectorial nou. n
ambele cazuri, armonizarea cu textele de referin este practic complet. O problem de
interpretare poate s apar ns din cauza unei ambiguiti. Prevederea din cadrul
multisectorial referitoare la neacceptarea de ajutoare pentru proiecte de investiii care
depesc anumite dimensiuni din punctul de vedere al cotei de pia nu specific explicit
dimensiunea acestei piee, deoaorece coninutul su ca i nivelul la care este emis
indic precis c este vorba de piaa comunitar. Absena unei precizri n acest sens n
regulamentul romnesc poate duce, innd seama de competenele de reglementare ale
Consiliului Concurenei, la interpretarea c este vorba doar de piaa romneasc, n care
caz aria potenial de proiecte beneficiare s-ar ngusta dramatic.
72
O investiie mare presupune de regul economii de scal care compenseaz costurile suplimentare
rezultnd din amplasarea ntr-o zon dezavantajat. Silvia Cavallo, Klaus-Otto Junginger-Dittel: The
Multisectoral Framework 2002: new rules on regional aid to large investment projects , Competition
Policy Newsletter, nr.1, spring 2004, p.78
89
O mare parte din regulile comunitare care privesc ajutorul regional se refer la aspecte
precum harta regiunilor eligibile pentru ajutor regional, coerena dintre acoperirea
geografic a ajutoarelor acordate din surse naionale i repartizarea fondurilor structurale
comunitare, ponderea populaiei din fiecare stat membru care locuiete n zone eligibile
pentru acordarea de ajutoare regionale etc.
Preluarea acestor elemente de reglementare n Romnia ar fi n mare msur lipsit de
obiect i oricum irelevant pentru o ar al crei ntreg teritoriu este eligibil pentru
acordarea de ajutoare regionale la, practic, intensitatea cea mai mare admisibil, i unde
aceast situaie nu are vreo perspectiv de schimbare pn n momentul aderrii, cnd
regulile naionale vor nceta s existe.
II.3. Punerea n aplicare a regulilor referitoare la acordarea ajutoarelor de stat
Acesta este domeniul n care, la toate statele candidate la aderare, s-au constatat cele
mai multe carene, att din punctul de vedere al transparenei, ct i din cel al
eficacitii aciunii organismelor naionale de control.
Acordarea ajutoarelor de stat prin acte cu putere de lege.
Principalul impediment n calea aplicrii corespunztoare a disciplinelor ajutoarelor
de stat n Romnia l-a constituit acordarea sistematic de ajutoare de stat prin acte
normative cu putere de lege care, fiind ulterioare Legii ajutorului de stat, prevaleaz
asupra dispoziiilor acesteia. Or, potrivit practicii comunitare, un ajutor de stat este
considerat a fi fost acordat nu doar n momentul n care el a fost efectiv primit de
beneficiar ci i atunci cnd au fost conferite puteri care dau posibilitatea acordrii
ajutorului fr formaliti suplimentare. Din acest punct de vedere, n anumite cazuri
chiar i doar emiterea de acte normative care prevd acordarea de ajutoare de stat
trebuie privit ca ajutor de stat.
Noul text al legii privind ajutorul de stat conine unele prevederi menite s reduc
incidena cazurilor amintite mai sus. n atari situaii, Consiliul Concurenei este
mputernicit s sesizeze autoritatea emitent, care trebuie s ia o decizie, n termen de 10
zile, cu privire la suspendarea actului normativ respectiv. Nu este ns prevzut explicit
situaia n care autoritatea respectiv refuz s accepte punctul de vedere al Consiliului,
cu att mai mult cu ct n teorie cel puin cel mai frecvent va fi vorba de forul
legislativ. n consecin, problema aplicrii unui control eficient al acordrii ajutoarelor
de stat nu poate fi limitat la garanii legale n acest sens, care nu pot fi date, deoarece nu
se pot impune restricii activitii de legiferare, ci are o dimensiune politic inevitabil:
dorina de a manifesta reinere n utilizarea prerogativelor de legiferare. Un element de
incontestabil progres fcut n ultima perioad ine de prevederea explicit, n ordonanele
guvernamentale care conin dispoziii viznd acordarea unor ajutoare de stat, a
obligativitii ca acestea s fie compatibile cu regulile dedicate lor. Rmne ns de vzut
dac i Parlamentul va recurge n mod sistematic la aceast practic.
Transparena.
90
Urmrirea modului n care se aplic legislaia referitoare la ajutoarele de stat este mult
handicapat de informaiile lacunare care sunt fcute disponibile public. Pn la nceputul
anului 2004, nu a existat preocuparea de a informa n mod sistematic asupra deciziilor
Consiliului Concurenei n acest domeniu, astfel nct singura surs de date o constituie
rapoartele anuale ale acestei instituii, care apar ns cu un anumit decalaj de timp fa de
perioada la care se refer. Pe baza informaiilor furnizate de aceste documente, putem
constata apariia unei activiti cu un anume grad de rigoare i exhaustivitate n investigarea
ajutoarelor de stat acordate abia cu ncepere din anul 2002. Primii doi ani de existen a
Legii privind ajutorul de stat (2000 i 2001) sunt reflectai doar prin decizii sporadice, n
vreme ce cu privire la operaiuni de mare anvergur lipsesc orice indicaii care s ateste
examinarea lor de ctre Consiliul Concurenei. Strict cu titlu de exemplu, i preciznd c
lista acestor cazuri este mai larg, se pot meniona:
- n 2000: OUG nr.205/2000, care permitea conversia n aciuni a creanelor bugetare i
n baza creia PETROM i-a anulat practic o datorie de circa 50 de milioane de dolari;
- n 2001: restructurrile de datorii bugetare ale CSR, decis prin OUG, ca i ale altor 5
ntreprinderi, decise prin HG73; OUG nr.62/2001 privind conversia n aciuni a
creanelor statului (cu o valoare total de circa 1,3 miliarde dolari) asupra unui numr
de 28 de societi, ntre care Nuclearelectrica, Oltchim i Romarm.
nc i mai important, tot din aceast perioad dateaz cteva reglementri fiscale prin
care s-au instituit scheme de ajutor de stat incompatibile cu acquis-ul:
- Legea nr.134/2000 privind parcurile industriale, coninnd o lung list de faciliti
fiscale, culminnd cu scutiri de TVA i de la plata impozitului pe profitul reinvestit;
- OUG nr.297/2000, prin care se reinstituiau reducerile de impozit pe profit acordate
IMM;
- Legea nr.332/2001 privind investiiile cu impact semnificativ n economie, prin care
anumite stimulente, inaccesibile tuturor contribuabililor corporativi, erau acordate
acelor ntreprinderi care realizau investiii mai mari de 1 milion de dolari.
Practic, ntr-un interval de numai 12 luni (iulie 2000 - iulie 2001), scurse dup nceperea
negocierilor de aderare, au fost introduse trei scheme de ajutor de stat incompatibile, la a
cror adaptare cu exigenele acquis-ului s-a pornit din nou abia n vara anului 2002,
procesul fiind nc n curs de desfurare. Avnd n vedere rangul actelor normative prin
care aceste msuri au fost introduse, apare vdit c posibilitile Consiliului Concurenei
de a-i exercita funcia de control al acordrii ajutoarelor de stat au fost, practic, anulate.
Remarcabil este ns faptul c, i din punct de vedere strict economic, o asemenea
abordare, prin care nti se instituie faciliti, care suscit anumite ateptri din partea
operatorilor economici, doar pentru a fi retrase ulterior, las foarte mult de dorit.
Chiar i n 2002, cnd activitatea de control a Consiliului Concurenei s-a intensificat
considerabil, exist cazuri foarte importante de ajutoare de stat cu privire la care nu am
putut gsi - dup examinarea informaiilor detaliate furnizate de Raportul anual al
Consiliului Concurenei editat n 2003 - decizii de autorizare. Exemple n acest sens:
73
Este vorba de: UPETROM Ploieti, Gavazzi Steel, CET Govora, Hidromecanica Braov, RAAN
Drobeta-Turnu Severin
91
Toate exemplele date servesc scopuri pur ilustrative i nu indic vreo prezumie c
ajutoarele de stat implicate ar fi fost interzise dac autoritatea competent ar fi deschis
investigaii cu privire la ele. Problema pe care ele o ilustreaz ns este c sita Consiliului
nu cerne nc suficient de mrunt, astfel nct operaiuni foarte importante nu ajung s fie
examinate.
Legea nr.603/2003 a introdus prevederi care preau destinate s asigure o cretere
considerabil a transparenei activtii de control al acordrii ajutoarelor de stat. S-a
introdus, astfel, obligaia Consiliului Concurenei de a asigura publicarea deciziilor luate n
aplicarea legii. Pe aceast baz, deciziile n materie de ajutor de stat ale Consiliului au
nceput s fie introduse sistematic pe pagina de Internet a instituiei. Din pcate ns,
detaliile cu privire la coninutul operaiunilor la care se refer sunt cvasi-inexistente, astfel
nct nu se poate depista sistematic nici mcar n ce const ajutorul de stat respectiv. Cu att
mai puin este posibil s se obin o imagine a msurii n care ajutorul acordat este
susceptibil a satisface obiectivul care i se atribuie, ca i condiiile pe care legislaia
secundar le cere ndeplinite. Pentru a da un singur exemplu, exist 15 decizii favorabile
pentru ajutoare destinate restructurrii a tot attea ntreprinderi, dar nu exist nici mcar o
meniune referitoare la contraprestaia acestor ntreprinderi. Este de neconceput ca aceast
discreie s fie justificat prin prevederile din lege referitoare la asigurarea proteciei
informaiilor secret de stat sau a informaiilor secret de serviciu. Date mult mai detaliate
privind situaia ntreprinderilor implicate i a pieei pe care opereaz sunt publicate
sistematic de Consiliu n cazul autorizrii operaiunilor de concentrare economic. Or, ar fi
absurd ca operaiuni implicnd exclusiv entiti private s fie tratate mai puin confidenial
dect cele implicnd resurse ale statului. Ct privete utilizarea sintagmei secrete de stat
n cuprinsul Legii ajutorului de stat, ea este vdit disproporionat i lipsit de obiect: nu se
poate concepe, n mod raional, o situaie n care un operator care acioneaz pe o pia
deschis concurenei s poat beneficia de un avantaj fa de concurenii si derivat dintr-o
susinere a crei natur nu poate fi dezvluit pentru c este secret de stat.
Aplicarea criteriului investitorului ntr-o economie de pia.
Examinarea operaiunilor n care statul intervine direct pe pia sub diferite ipostaze ale
investitorului ntr-o economie de pia (MEIP) scoate, de asemenea, n eviden
numeroase cazuri n care caracterul de ajutor de stat al tranzaciei este indubitabil, fr
ns ca s existe indicii c ea a fcut obiectul examinrii (i, eventual, autorizrii)
Consiliului Concurenei.
92
Practica cea mai vulnerabil din punctul de vedere al criteriului MEIP este, din
pcate, i cea mai rspndit n Romnia: conversia n aciuni a creanelor statului,
dar i - tot mai frecvent n ultimii doi ani - ale unor companii furnizoare de utiliti
publice aflate sub controlul direct al statului. Inaugurarea s-a fcut prin OUG
nr.205/noiembrie 2000, care facea posibil acest exerciiu la simpla dorin a debitorilor
i care - din cauza acestei sfere imense de cuprindere - a fost suspendat dup numai
trei luni de la emitere. De prevederile sale au reuit ns s beneficieze unele
ntreprinderi foarte mari, cazul cel mai semnificativ fiind cel, deja amintit, al
PETROM. n urmtorii doi ani, exerciii similare au fost ntreprinse doar n cazuri
punctuale:
- n 2001: SIDEX Galai (OUG nr.119/2001), RAFO Oneti (OUG nr.177/2001); CS
Reia (OUG nr.172/2001); TAROM (OUG nr.173/2001);
- n 2002: SIDEX Galai (OG nr.66/2002), SN Constana (OG nr.72/2002).
ncepnd din 2003, aceast form de ajutor de stat a proliferat, fiind utilizat curent n
cadrul tranzaciilor de privatizare:
- n baza OUG nr.8/2003, au fost emise trei Hotrri ale Guvernului (nr.241/2003,
nr.1249/2003 i nr.592/2004) care prevedeau conversia n aciuni a creanelor
deinute de diferii furnizori de utiliti asupra a 17 societi comerciale;
- prin acte normative dedicate (OUG), s-a prevzut conversia n aciuni a creanelor
furnizorilor de utiliti asupra unor mari societi n curs de privatizare:
TRACTORUL Braov, ROMAN Braov, SIDERURGICA Hunedoara, TEPRO Iai
ARO Cmpulung i CS Reia;
- creane ale statului au fost convertite n aciuni, tot prin Ordonane de Urgen,
pentru alte societi: OLTCHIM Rmnicu Vlcea, FORTUS Iai, UCM Reia,
RODIPET Bucureti, COS Trgovite, ISCT.
Exceptnd cele patru ntreprinderi siderurgice implicate (CSR, SIDERURGICA,
COST i ISCT), pentru nici unul din celelalte 25 de cazuri nu exist indicii c
operaiunile respective ar fi fcut obiectul unei examinri a Consiliului Concurenei.
Or, afar de cazul n care era aplicabil regula de minimis (ceea ce este extrem de
improbabil), opinia Consiliului Concurenei ar fi fost necesar, deoarece caracterul de
ajutor de stat al acestor operaiuni este incontestabil. n primul rnd, deoarece
conversia implic o reducere a gradului de preferin a creanei deinute de creditor.
Apoi, n cazul creanelor furnizorilor de utiliti, acetia sunt obligai s i vnd
aciunile dobndite n schimb la acelai pre ca i aciunile vndute de stat, rezultnd
valori obinute de cteva ori mai mici dect valoarea nominal a creanelor. Din acest
motiv, n majoritatea acestor cazuri, Guvernul a decis ulterior acoperirea diferenelor
negative astfel generate n bilanul societilor furnizoare de utliti prin alocaii
nerambursabile provenite din ncasrile din privatizare.
n cazul conversiei creanelor statului, mai apare i un alt fenomen: randamentul
puternic descresctor al acestor operaiuni. ntr-adevr, n practic toate cazurile n
care s-au operat asemenea conversii, statul era deja acionarul larg majoritar al
societii respective. Ca atare, majorrile ulterioare de capital social se concretizeaz
93
De exemplu, o participaie iniial de 95% majorat prin conversia unei creane de valoare nominal
egal cu valoarea nominal a aciunilor iniial deinute ofer un ctig de cot de capital social deinut de
2,5 puncte procentuale. Cu alte cuvinte, deintorul unei creane aproape egale cu capitalul social al unei
ntreprinderi renun la ea pentru a obine 2,5% din acest capital social. Este vdit c nici un investitor
normal nu poate contempla o asemenea posibilitate.
75
Ben Slocock: The Market Economy Investor Principle, Competition Policy Newsletter, no.2/ June 2002,
p.26
94
95
European Commission, XXIXth Report on Competition Policy 1999, SEC(2000) 720 final, p.71
96
97
98
regulamentului privind ajutorul de stat regional care s restrng accesul zonelor relativ
bogate la ajutoarele acordate din surse naionale, dar aceasta ar presupune ndeprtarea de
la regulile comunitare (genernd astfel riscul unor obieciuni, chiar dac acestea ar fi
nejustificate !). Mai mult ns, pentru a adopta msuri care pot afecta existena unui foarte
numr de oameni, este nevoie de o legitimitate i un mandat pe care Consiliul
Concurenei nu le poate avea.
***
Aplicarea unei politici de control al acordrii ajutoarelor de stat compatibil cu cea din
Uniunea European depinde ns i de filosofia economic prevalent la nivelul
autoritilor, mai precis de gradul i formele predilecte de intervenie a statului n
economie. Concluzii relevante din acest punct de vedere se pot obine comparnd
rezultatele inventarelor ajutoarelor de stat acordate n UE i Romnia, documente care
sunt ntocmite sistematic, de mai bine de un deceniu, de Comisia European i, ncepnd
cu 1999, de Oficiul Concurenei. Relevana informaiilor coninute de aceste documente
trebuie ns relativizat n lumina faptului c nu exist vreo garanie a caracterului
exhaustiv al inventarelor (chiar i n UE este posibil ca obligaiile de notificare s nu fie
ndeplinite, astfel nct Comisia nu poate avea tire de absolut toate ajutoarele de stat
existente), dar i pentru c definiia termenului de ajutor de stat comportnd i elemente
de judecat discreionar nu poate exista o perfect identitate de vederi cu privire la
msurile care trebuie incluse n inventarele respective.
Analiza comparativ ne arat, n primul rnd, c intervenia statului prin diferite tipuri de
subvenionare este semnificativ mai important, n termeni relativi, n Romnia dect n
Uniunea European.
Ajutorul de stat global (n % din PIB)
Romnia
U.E.
1997
7.9
1.4
1999
4.4
1.2
2001
6.3
1.0
Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003
99
1997
4.1
2.4
Romnia
U.E.
Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003
1.0
UE
56
RO
4.7
UE
61
- n % 2001
RO
UE
3.2
63.3
0.1
24
16.3
22
8.4
26.1
7.0
4.8
30.5
0.3
2.5
13
0.1
11
0.0
6.6
13.0
76.4
1
3
55.0
19.0
1
3
55.5
2.4
0.5
3.1
1997
RO
Garanii
1999
Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
European Commission, Seventh Survey on State Aid in the EU, Brussels, 30 March 1999
European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001
European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003
78
n Concluziile sale din 24 martie 2001, Consiliul European de la Stockholm arta c nivelul ajutoarelor
de stat n Uniunea European trebuie redus, iar sistemul trebuie fcut mai transparent. Communication
from the Commission to the Council. Progress report concerning the reduction and reorientation of State
aid, Brussels, 16.10.2002
100
Din acest punct de vedere, situaia ajutoarelor de stat acordate n Romnia nu prezint
nici o similitudine cu cea existent n UE. Preponderena absolut o au n Romnia
msuri care implic renunarea la venituri cuvenite statului, n vreme ce finanrile
bugetare directe (constant majoritare n UE) au o proporie neglijabil. Spre deosebire de
acestea din urm, renunarea la venituri este mai puin transparent, deci mai susceptibil
de a genera activiti de cutare a rentei i chiar, n ultim instan, corupie. De
asemenea, n rndul acestor msuri se detaeaz tot mai mult restructurrile de datorii
implicnd reduceri substaniale (i mergnd chiar pn la tergerea debitului), dar i
participrile cu capital ale statului, a cror cretere spectaculoas n 2001 se datoreaz
tocmai trecerii pe scar larg la conversia n aciuni a creanelor statului. Or, aceste
operaiuni nu reprezint altceva dect validarea ineficienei trecute a ntrepriderilor
beneficiare.
0
0.2
0.3
13.6
0
UE
28.2
8.5
24.2
15.6
18.2
RO
0.6
0.8
1.1
53.2
0.8
UE
28.2
10.3
21.2
8.1
25.0
- n % 2001
RO
UE
0.9
18.3
1.5
18.3
2.1
22.5
56.6
2.0
12.6
85.8
5.1
43.5
7.2
36.9
1997
RO
Cercetare-dezvoltare
Mediu
IMM
Salvare-restructurare
Ocuparea forei de munc
i pregtire profesional
Alte obiective
1999
18.0
Surse : Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1996-2000
Oficiul Concurenei, Raport privind ajutoarele de stat acordate n Romnia n perioada 1999-2001
101
Stimulentele fiscale pot lua numeroase forme, unele din ele greu de depistat din cauza
complexitii inerente sistemelor fiscale moderne, mai ales n contextul proliferrii
regulilor anti-optimizare fiscal. Cele mai vdite cazuri sunt cele ale scutirilor sau
reducerilor de impozite, dar avantaje importante de ordin fiscal se pot obine i prin
ajustarea bazei de impunere, prin deduceri fiscale suplimentare sau credite fiscale, ca i
prin manevrarea momentelor de nregistrare fiscal a veniturilor i cheltuielilor (n sensul
anticiprii deducerilor cazul amortizrii accelerate i/sau al amnrii nregistrrii
fiscale a veniturilor).
Multe din regulile fiscale care stabilesc ndrituirea contribuabililor la aplicarea msurilor
de genul celor descrise mai sus sunt extrem de complexe i las o mare libertate de
interpretare autoritilor fiscale. Practica n curs de cristalizare a Comisiei Europene este
de a analiza n scopul determinrii existenei unor ajutoare fiscale i modul n care
autoritile fiscale i exercit prerogativele discreionare. Comisia consider c, dac
79
Marta Owsiany-Hornung, Mehdi Hocine: La Commission dresse un bilan de son action dans le domaine
des aides fiscales, Competition Policy Newsletter, No.1/ Spring 2004, p.2
103
Din punctul de vedere al afectrii resurselor statului, acest criteriu este considerat
ndeplinit dac beneficiarul ajutorului ajunge s plteasc drept impozit o sum mai mic
dect cea pe care trebui s o plteasc n mod normal. Trebuie ns remarcat contraargumentul, care a i fost utilizat n fapt de unele state membre (e.g., Belgia i Olanda),
conform creia nu poate fi considerat drept ajutor fiscal o msur fiscal care contribuie
la creterea veniturilor bugetare graie efectelor pozitive generate asupra activitii
economice i, implicit, asupra lrgirii bazei de impunere. Opinia Comisiei Europene, care
a fost pn acum validat i de practica CEJ, este c faptul c o schem de ajutor fiscal
are un efect de ansamblu pozitiv asupra veniturilor bugetare nu este suficient pentru a
exclude prezena resurselor statului.81 Mai mult dect att, s-a remarcat n mod pertinent
de ctre unii autori c obiecia bazat pe efectele global pozitive asupra ncasrilor
bugetare pe care le pot avea stimulentele fiscale echivaleaz, n fond, cu o recunoatere
a faptului c activitile economice respective sunt influenate predominant de
consideraii fiscale, ceea ce este contrar spiritului competiiei corecte i pieei comune.
[Hernandez Guerrero (2004), p.91]
Din punctul de vedere al criteriului selectivitii, msurile fiscale comport adesea
raionamente foarte complicate. Regula de baz este aceea c stimulentele fiscale care nu
sunt general accesibile au caracterul de ajutor de stat. Accesibilitatea este considerat a fi
general atunci cnd orice ntreprindere, care activeaz n orice sector, poate, cel puin
teoretic, s fie eligibil (cu condiia, eventual, de a satisface alte criterii de eligibilitate, de
natur tehnic). Reduceri generale ale ratelor de impunere nu pot fi privite drept ajutoare
fiscale i, ca atare, nu fac obiectul politicii de concuren a UE, chiar dac aceast
problem este foarte sensibil i cunoate o anumit accentuare a profilului su public n
ultima perioad. n schimb, diferenieri ale ratelor de impunere favoriznd anumite
sectoare nu sunt acceptabile. Un bun exemplu l constituie rata mai mic de impunere a
profitului ntreprinderilor din industria prelucrtoare n Irlanda, considerat de Comisie,
n 1998, drept ajutor fiscal incompatibil.
Faptul c unele ntreprinderi ajung s beneficieze n practic de anumite msuri fiscale
mai mult dect altele nu reprezint, n sine, un caz de ajutor de stat. Astfel, msuri
80
Cel mai frecvent, asemenea situaii apar n legtur cu soluiile date de autoritile fiscale n cazurile care
implic evitarea dublei impuneri i tranzacii transfrontaliere intra-grup.
81
European Commission, Report on the implementation of the Commission notice on the application of the
state aid rules to measures relating to direct business taxation, Brussels, 09.02.2004; p.6
104
82
European Commission, Report on the implementation of the Commission notice on the application of the
state aid rules to measures relating to direct business taxation, Brussels, 09.02.2004; p.7
105
83
Reguli speciale se pot aplica n anumite sectoare, care reflect particularitile ce difereniaz n mod
obiectiv operaiunile lor de cele desfurate n alte sectoare. De exemplu, n vreme ce n majoritatea
sectoarelor profitul impozabil este determinat dup deducerea cheltuielilor de exploatare i a altor
cheltuieli, n sectorul bancar din el se pot deduce i provizioanele pentru mprumuturile ndoielnice, chiar i
nainte ca debitorul s fie declarat insolvabil.
106
Existena, chiar i temporar, a unui numr att de mare de scheme fiscale incompatibile
nu a putut s nu lase urme chiar i dup abrogarea lor. Astfel, facilitile acordate n
zonele libere, zonele defavorizate, ca i cele acordate anumitor investiii de mari
dimensiuni au fost - ntr-o prim faz - prelungite dincolo de momentul eliminrii
prevederilor care le-au dat natere, ceea ce risc s genereze dificulti n contextul
aderrii la Uniunea European, mai ales dac prelungirea depete i acest moment. Din
acest motiv, n ultima perioad se remarc un efort apreciabil de a elimina msurile care
pot suscita conflicte. Dou legi importante au fost adoptate n acest sens n luna iunie
2004, care prevd n esen c facilitile ce vor fi acordate n continuare n virtutea
unor drepturi de anteroritate ntreprinderilor amplasate n zonele defavorizate i n
zonele libere vor trebui s satisfac condiiile de admisibilitate stabilite de Regulamentele
Consiliului Concurenei pentru ajutoarele de stat regionale i cele pentru IMM. Rmne
ns o problem faptul c facilitile fiscale n discuie trebuie tratate drept ajutoare de
operare, care nu pot fi autorizate dect n mod excepional, chiar i atunci cnd sunt
justificate prin considerente de dezvoltare regional i susinere a sectorului IMM. n
consecin, prevederea din Legea nr.239/2004, care d dreptul ntreprinderilor stabilite n
zonele defavorizate anterior eliminrii stimulentelor fiscale s continue s aib acces la
ele pe perioada valabilitii certificatului de investitor, cu simpla condiie a nedepirii
intensitii maxime admise a ajutorului de stat regional, risc s fie insuficient pentru a
asigura compatibilitatea cu acquis-ul.
Numeroase voci s-au fcut auzite n ultimii ani, provenite att din cercuri academice, ct
mai ales din cercurile de afaceri, care au condamnat demersurile autoritilor de eliminare
gradual a facilitilor fiscale incompatibile. Printre argumentele cel mai des folosite
figureaz cele c respectivele faciliti se pltesc singure graie lrgirii bazei de
impunere i, respectiv, c ajutoarele fiscale sunt larg rspndite i alte ri candidate la
aderare. Cu privire la primul argument, trebuie reamintit c el nu este opozabil regulilor
de determinare a existenei ajutorului de stat. Dar i mai important este faptul c nu exist
nici un fel de analiz empiric pentru a confirma teza avantajelor aduse de aceste faciliti
fiscale. Dimpotriv, concluziile trase din funcionarea zonelor defavorizate indic un
numr relativ redus de locuri de munc create (54000 persoane)84, un cost bugetar ridicat
pentru fiecare loc de munc (circa 1200 dolari n 2001), ca i o evaziune fiscal de mari
dimensiuni (circa 80 milionae dolari n 2002).
Ct privete invocarea exemplului altor ri din regiune, trebuie precizat c nu exist
vreo ar care s fi promovat ntr-un mod mai haotic (i, finalmente, lipsit de viziune)
conceptul facilitilor fiscale selective. Multe ri nu au recurs la semenea msuri dect
ntr-un mod extrem de parcimonios: Bulgaria, Cehia, Estonia i Lituania. Celelate ri,
care au fcut uz pe scar mai larg de aceste stimulente, le-au concentrat ntr-un numr
limitat de scheme, referitoare de regul la IMM i la zone economice speciale. Nu
exist nici un caz n regiune n care s coexiste, cum a fost la un moment dat cazul n
Romnia, 7 scheme incompatibile diferite, din care 5 cu definiie regional! Este, deci,
absolut normal ca efortul de ajustare cerut Romniei s fie comparativ mai mare dect cel
ateptat de la celelalte state candidate.
84
Ceea ce reprezint 1,2% din efectivul total al salariailor din economie, n vreme ce populaia total din
zonele defavorizate reprezint 7% din totalul populaiei rii.
107
Multe din aceste condiii au fost, de altfel, formalizate printr-o comunicare a Comisiei
(publicat n Jurnalul Oficial din 10 iulie 1997) referitoare la elementele de ajutor de stat
n vnzrile de pmnt i cldiri de ctre autoritile publice. Potrivit acesteia, un ajutor de
stat este reputat a nu fi prezent doar dac are loc o procedur de licitaie care:
- s fie mediatizat suficient, adic pe parcursul unei perioade rezonabile (dou luni
sau mai mult)
- s fie deschis, adic s nu fie mpiedicat participarea anumitor ofertani;
- s cuprind o ofert necondiionat de vnzare, ceea ce presupune c orice cumprtor
poate achiziiona i utiliza conform propriilor scopuri activele puse n vnzare (iar, dac
trebuie asumate anumite obligaii pentru a fi adjudecate activele oferite, acestea trebuie
s fie astfel formulate nct s nu poat fi ndeplinite doar de unii cumprtori
poteniali).
- s se concretizeze n acceptarea celui mai bun pre oferit.
Chiar dac aceste reguli nu sunt direct aplicabile tranzaciilor de privatizare, ele sunt
importante pentru indicaiile furnizate cu privire la accepiunea dat de Comisie unor
termeni susceptibili de interperetare (timpul suficient, caracterul necondiionat etc).
108
85
Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
86
Steffen Suehnel: The market investor principle in privatisations, Competition Policy Newsletter, No.2/
Summer 2003, p.80
109
noului proprietar drept beneficiar al ajutorului iniial, chiar dac modalitile concrete n
care ar putea fi urmrite activele n discuie nu sunt nc precis definite.87
Relevana acestor consideraii pentru Romnia este covritoare. Un mare numr de
privatizri importante, inclusiv majoritatea celor efectuate n perioada recent, ntrunesc
n diferite proporii i combinaii caracteristici de genul celor descrise mai sus ca fiind
indicii ale existenei unor posibile ajutoare de stat. Pn n prezent, Consiliul Concurenei a
tratat de o manier oarecum unilateral aceste privatizri, mrginindu-se s se pronune
asupra compatibilitii facilitilor acordate, fr a investiga i procedurile care au condus la
tranzaciile respective. Or, din acest punct de vedere, exist numeroase semne de ntrebare,
mai cu seam sub aspectul unor perioade extrem de scurte de depunere a ofertelor i al unor
criterii de precalificare extrem de capricioase i lipsite de vreo raionalitate economic
convingtoare.
Nu mai puin adevrat este ns faptul c, pentru un stat aflat n situaia de a privatiza mai
multe mii de ntreprinderi, aplicarea riguroas a unor reguli comparabile cu cele comunitare
ar avea un efect profund deprimant asupra unui proces crucial pentru ndeplinirea criteriului
economic fundamental pentru aderare, cel al economiei de pia funcionale. Ar trebui s
existe, aadar, o anumit flexibilitate n aprecierea elementelor de ajutor de stat implicate
de procese de privatizare masiv. O bun perioad de timp, s-a discutat chiar despre
formalizarea acestei flexibliti prin ntocmirea unor ndrumri speciale care s fie
anexate Regulilor de aplicare ale prevederilor Acordului European referitoare la ajutorul
de stat (adoptate de Consiliul de Asociere Romnia-UE prin Decizia nr.4/2001). Aceste
ndrumri s-ar fi referit la modul de apreciere a compatibilitii ajutoarelor destinate s
combat probleme specifice ale tranziiei ctre o economie de pia. n cele din urm, a
fost aleas o variant mai facil, constnd din simpla menionare n cuprinsul Regulilor
de aplicare a posibilitii evalurii n comun a problemelor ridicate de aplicarea acquisului comunitar n materie de ajutoare de stat. Prima soluie ar fi fost net preferabil din
perspectiva siguranei incomparabil superioare pe care ar fi conferit-o att furnizorilor, ct
i beneficiarilor de ajutoare de stat.
Trebuie ns menionat c problemele legate de existena ajutoarelor de stat n cadrul
tranzaciilor de privatizare ar fi fost incomparabil mai mici dac Romnia nu ar fi avut n
domeniul privatizrii cea mai slab performan dintre toate rile candidate. nceperea
87
Ben Slocock: Who can be the beneficiary of a State aid?, Competition Policy Newsletter, No1/February
2000, p.11-12
110
Martin Bechtold, Dorothea Seckler: A big bang for a big boom? Challenges for EU 25, The European
Antitrust Review 2004
89
Georg Roebling: Existing aid and enlargement, Competition Policy Newsletter, No.1/ Spring 2003; p.33
111
Cele trei ri susmenionate, care au aderat n 1995, fceau parte anterior din Spaiul
Economic European, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1994, i care coninea reguli de
concuren identice cu regimul comunitar, a cror aplicare se fcea de ctre dou
autoriti - Comisia European i, respectiv, Autoritatea de Supraveghere AELS (ESA)
- potrivit unor reguli detaliate de repartizare a competenelor jurisdicionale. ESA este un
organism independent nfiinat de rile AELS i care, ca i Comisia European, are
prerogative supranaionale. Aceast argumentare este, totui, destul de ubred. n primul
rnd, a susine c prezena unei autoriti supranaionale este indispensabil unei corecte
aplicri a politicii n materie de ajutoare de stat, indiferent de ct de adecvate sunt
regulile formale edictate n acest domeniu, este echivalent cu afirmaia c regulile n
materie de ajutoare de stat prevzute de Acordurile Europene nu pot fi, de fapt, puse n
aplicare. n al doilea rnd, trebuie o mare bunvoin pentru a accepta teza c prezena
ESA reprezint un element de o importan care justific un tratament radical diferit al
problematicii ajutoarelor de stat existente n cadrul celor dou extinderi succesive,
devreme ce aceast autoritate a funcionat, pentru candidaii primii n 1995, doar un
singur an. Or, cu greu poate o asemenea perioad s reprezinte un istoric credibil.
Indiferent de rezervele care pot exista n aceast privin, soluia adoptat de Tratatul de
Aderare semnat n 2003 a fost aceea de a nu recunoate calitatea de ajutor existent dect
n mod selectiv, i anume:
- msurilor cu acest caracter intrate n vigoare nainte de 10 decembrie 1994;
- msurilor cuprinse ntr-o list anexat la Tratat; i
- msurilor introduse ntre momentul nchiderii listei susmenionate i momentul
aderrii, care vor fi fost autorizate de autoritile naionale competente i fa de care
Comisia European nu va fi formulat obiecii.
n consecin, toate celelalte ajutoare urmeaz s fie tratate ca ajutoare nenotificate (deci,
potenial ilegale), ceea ce nseamn nu doar c ele trebuie notificate imediat dup aderare
Comisiei Europene ci i, lucru foarte complicat, c trebuie ntrerupt acordarea lor pn
cnd Comisia le va fi autorizat (explicit sau prin procedura de neobieciune).90
Acest exerciiu de recunoatere selectiv a ajutoarelor existente n cazul aderrii celor 10
candidai devenii membri n mai 2004 s-a concretizat, ntr-o prim faz, pn la
ncheierea formal a negocierilor la sfritul anului 2002, n acceptarea de ctre Comisie
a 222 msuri, reprezentnd circa 70% din totalul celor propuse, care au fost incluse n
lista-anex la Tratatul de aderare. Apoi, ntre nceputul lui 2003 i sfritul lui februarie
2004, Comisia a mai primit 228 de notificri de msuri, din care a acceptat aproape 40%,
restul aflndu-se n curs de examinare la momentul intrrii n vigoare a Tratatului.91
Diferena dintre ajutorul existent i cel considerat ajutor nou, supus obligaiei de
notificare, mai cuprinde un aspect, potenial generator de complicaii mai mari. n vreme
ce ajutoarele existente nu pot face obiectul vreunei msuri retroactive, celelalte ajutoare acordate anterior datei aderrii i neautorizate ulterior - sunt, tehnic vorbind, ajutoare
90
Mario Monti: Competition Policy in the Candidate Countries- the accession negotiations and beyond, 8th
Annual Competition Conference between the Candidate Countries and the European Commission, Vilnius,
June 2002
91
Apud. Competition Policy Newsletter Special Edition, European Commission, 2004
112
ilegale, care pot da natere obligaiei de restituire. Or, aceast obligaie se poate ntinde
pe o perioad de pn la 10 ani de acordare a ajutorului considerat incompatibil, putnd
genera astfel modificri dramatice ale situaiei unor ntreprinderi, cu att mai mult cu ct
posibilitile de a eluda o decizie de restituire emis de Comisie s-au restrns mult n
ultimii ani. Odat cu intrarea n vigoare a Regulamentului Consiliului CE nr.659/1999 a
devenit practic imposibil s se recurg la tactici dilatorii (precum apeluri succesive la
instanele naionale i comunitare) sau s se invoce imposibilitatea executrii deciziei din
considerente legale interne. Regulamentul, care este un act legislativ comunitar direct
aplicabil pe teritoriul statelor membre, prevaleaz asupra normelor interne i reclam o
aciune imediat i efectiv pentru ducerea la ndeplinire a deciziei. 92 CEJ a ntrit
aceast obligaie, cernd statului n cauz s adopte comportamentul unui creditor
privat n aceste cazuri, mergnd pn la executarea silit a activelor beneficiarului i, la
nevoie, punerea sa n lichidare. [Fouquet (2004), p.120]
Teoretic, exist i posibilitatea invocrii ateptrilor legitime ale beneficiarilor
ajutoarelor de stat considerate, la mult timp dup acordarea lor, a fi fost ilegale. n lumina
jurisprudenei CEJ, ansele de a obine ctig de cauz cu acest argument sunt relativ
limitate, n primul rnd deoarece beneficiarii ajutorului de stat au obligaia de a se
asigura, nainte de a obine ajutorul, c acesta a fost acordat n mod legal. [Rose dSa
(1998), p.384] De asemenea, Curtea consider c acest principiu nu poate fi invocat dect
n circumstane excepionale, respectiv dac atitudinea instituiilor comunitare a fost de
asemenea natur nct s influeneze conduita prilor interesate. Iar Comisia European a
susinut n mod constant, fr a fi cenzurat de CEJ, c simpla absen a unei aciuni din
partea sa nu poate reprezenta o atitudine care a indus n eroare prile interesate.
Existena prevederilor referitoare la ajutorul de stat din Acordurile Europene risc, astfel,
s limiteze drastic posibilitatea beneficiarilor de ajutoare de stat nedesemnate ca
existente din noile ri membre ale UE de a recurge cu succes la doctrina ateptrilor
legitime.
n consecin, este de dorit obinerea statutului de ajutor existent pentru ct mai multe
ajutoare de stat acordate anterior aderrii.
BIBLIOGRAFIE
Anestis, Paris, Howrey Simon Arnold : Developments in State aid: policy in the making,
The European Antitrust Review 2004
92
European Commission, XXIXth Report on Competition Policy 1999, SEC(2000) 720 final, p.68
113
Bartosch, Andreas: The Relationship Between Public Procurement and State Aid
Surveillance the Toughest Standard Applies?, Common Market Law Review, Vol.39,
No.3, 2002
Bertero Elisabetta, Laura Rondi: Hardening a Soft Budget Constraint Through Upward
Devolution to a Supranational Institution. The Case of Italian State-Owned Firms and
the European Union, UNU WIDER Discussion Paper no.16, January 2002
Besley, Timothy, Paul Seabright: The effects and policy implications of state aids to
industry: an economic analysis, Economic Policy no.28, April 1999
Cacciato, Giuseppe: Competition Laws and Politics: A Comparison of the EU and the
USA, EU Center, University of Pittsburgh, European Policy Paper No.2, July 1996
Cini, Michelle: From Soft to Hard Law? Discretion and Rule-making in the
Commissions State Aid Regime, European University Institute, RSC 2000/35, 2000
Cini, Michelle: The soft law approach: Commission rule-making in the EUs state aid
regime, Journal of European Public Policy, 8:2, April 2001
Cremona, Marise: State Aid Control: Substance and Procedure in the Europe Agreements
and the Stabilisation and Association Agreements, European Law Journal, Vol.9, No.3,
July 2003
DSa, Rose M.: European Community Law on State Aid, Sweet&Maxwell, London, 1998
Ezrow, Lawrence: Exploring Decision-Making within State Aid Policy, Center for
European Studies, University of North Carolina, February 1998
Fouquet, Thierry: Chronique des aides publiques, Revue du Marche commun et de lUE,
no.475, fevrier 2004
Ganoulis Iannis, Reiner Martin: State Aid Control in the EU Rationale, Stylised Facts
and Determining Factors, Intereconomics, Vol.36, No.6, November/December 2001
Hernandez Guerrero, Vanessa: Defining the Balance between Free Competition and Tax
Sovereignty in EC and WTO law: The due respect to the General Tax System, German
Law Journal, Vol.5, No.1, 2004
114
115