Puterea discretionara a administratiei publice

I.Notiunea de putere discretionara.

n exercitarea atribuiilor ce le revin autoritile publice, dispun, de regul, de o
anumit marj de libertate, de o posibilitate de apreciere sau, cu alte cuvinte, de ceea ce o
ntreag doctrin a indentificat sub denumirea de putere discreionar.
Din doctrina interbelic romneasc, dar mai ales din cea francez, a reieit faptul
c s-a acordat o atenie prioritar asupra cercetrii puterii discreionare a administraiei,
deci, n principal, asupra una dintre cele trei funcii ale statului, dei majoritatea autorilor
au identificat i la nivelul legislativului i judiciarului un astfel de fenomen. Astfel puterm
afirma faptul c era fireasc aceast preocupare, dac luam n considerare la sfera larg
de aciune a administraiei publice, la rolul ei principal de a pune n aplicare legile, n
special prin acte productoare de efecte juridice.
Problema puterii discreionare a administraiei n opinia unui reputat specialist se
pune abia n statul modern. La baza organizrii acestuia st principiul legalitii, iar
puterea discreionar este o abatere de la acest principiu.[3]
Astfel, spre deosebire de statul modern, n statul absolutist poliienesc,
caracterizat prin exercitarea celor trei funcii de ctre una i aceeai persoan, problema
puterii discreionare a administraiei nu se punea. Administratorii acionau conform
ordinelor conductorului absolut, iar dac acestea lipseau, dup cum credeau ei c este
spre binele statului. Am fi tentai s susinem c aceast atitutdine ar reflecta puterea
discreionar a administraiei, dar n realitate, dup cum se amintete i n doctrina
romneasc mai recent era vorba de o exacerbare a rolul executivului, al crui eventual
abuz de putere nu era sub nici o forma cenzurat. Dei, n statul poliienesc, una din
instituiile administrative ,poliia, a fost mult vreme confundat sponton i artificial cu
noiunea de putere discreionara i implicit cu excesul de putere, n realitate , dreptul
aplicabil era mai ales al guvernmntului, prin regulamente i msuri individuale, drept
impregnat ns de ideea inegalitii parilor n raportul juridic. [4]
n statul legal, caracterizat prin existena unei puteri de reglementare autonom,
principiul legalitii presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a acetlor
administrative cu legea. Prin urmare, legea ar trebui sa fie nu doar limita activitii
executive, dar i condiia ei, organele admnistrative marginindu-se doar la executarea
legilor. Cu alte cuvinte, s-a remarcat n doctrin, executivul nu poate face tot ceea ce nu
este explicit interzis, el nu trebuie sa faca dect ceea ce i este explicit permis[5]. n
aceast activitate a executivului, viznd ceea ce legea explicit i permite, dar fr a intra
n detalii, regsim cmpul de actiune al puterii discreionare.
Limitele acestei liberti de apreciere, datori implicaiilor concrete n sfera
cntrolului jurisdicional exercitat asupra actelor administrative, au fcut constant obiect
de cercetare al doctrinei interbelice, n schimb, ntreaga doctrin postbelic a ignorat
aproape cu desvrire fenomenul, renunnd cu totul la noiunea de putere discreionar,
aa cum se procedase i cu alte noiuni ncetenite n limbajul de specialitate ca de
exemplu: domniu public, contencios administrativ, concesiune, etc.

Cu excepia unui singur autor care n repetate rnduri a evocat n tratatul su ideea
unei puteri discreionare a administraiei i implicit, necesitatea exercitrii controlului
jurisdicional asupra actelor emise cu depirea limitelor ei[6], restul specialitilor
romni continu, din pcate, s ignore fenomenul i, implicit, problemele concrete care se
ridic n practic, legate de aceasta.
Extinderea constant a limitelor controlului exercitat de judectorul administrativ
asupra limitelor libertii de apreciere a administratorului n luarea unei decizii a
determinat un cunoscut autor francez s aprecieze c, problema puterii discreionare a
administraiei reprezint una din probleme cele mai importante ale dreptului administrativ
n toate rile lumii la ora actual. Ea se afla astfel n centrul dreptului administrativ i al
implicaiilor sale politice.
Din aceast perspectiv, Romnia nu poate ignora fenomene care caracterizeaz
administraia de pretitutindeni, iar puterea judectorului adminsitrativ trebuie s o extind
astfel nct acesta s devin un veritabil garant i aprtor al drepturilor i libertilor
ceteneti. Riscul cel mai mare al nclcarii acestora, apare cand guvernantul dispune de
o mare libertate de decizie n aciunile sale asupra guvernailor iar acetia la rndul lor nu
posed o veritabil putere de a se apra prin mijloace legale dar i oportune.
n doctrina administrativ naional se disting de obicei dou tipuri de relaii n
cadrul crora acordarea unei liberti de decizie este susceptibil de a deveni o problem
juridic, anume: n raportul dintre legiuitor i administraie, pe de o parte, i respectiv,
ntre administraie i tribunale, pe de alt parte.
Una din cele mai discutate probleme ale dreptului administrativ, din toate
timpurile este puterea discreionar, noiune discutat nu numai la noi, ci i n alte state:
Frana, Germania.
E.D.Tarangul, n perioada interbelic, oferea o definiie foarte ampl a acestui
concept puterea aceasta pe care o are, de attea ori, autoritatea adminsitrativ, n baza
legii, s hotrasc fie necesitatea actului nsui, fie cuprinsul lui, fie momentul alctuirii
lui, n funcie de interesul general pe care trebuie sa-l satisfac continuu si permanent,
serviciul public; puterea aceasta, apoi, n lipsa total sau n lipsa parial de notme
juridice, cari sa-i rmuiasc domeniul liberei activiti formeaz puterea discreionar a
adminsitraiei.
ntr-un alt studiu savant intitulat Legalitatea oportunitii i principiul
constituional al proporionalitii, puterea (identificat cu competena) discreionar a
adminsitraiei este definit ca reprezentnd puterea de a alege intre mai multe decizii sau
mai multe comportamente la fel de conforme cu legea.[7]
Fr a identifica expres noiunea de putere discreionar, un alt autor, Al. Negoi,
remarc ntemeiat, c insuficiena i inadvertenele din reglementrile privitoare la
contenciosul administrativ explic n mare parte greutatea definirii actului administrativ
i dificultile pe care le ntmpin instanele judectoreti n soluionarea litigiilor de
aceast natur, dar mai ales, asigurarea protectiei juridice a persoanelor mpotriva
abuzului de putere care se poate manifesta din partea diferitelor autoriti administrative.
[8]
Puterea discreionar nu trebuie confundat cu posibilitatea de a aciona arbitrar
sau fr control, cum se pare c ar sugera-o utilizarea cuvntului discreionar n
francez sau formulele de genul: dac se consider util sau atunci cnd ministrul
apreciaz specifice legilor britanice sau irlandeze.

n concluzie, fondul noiunii rmne acelai pentru toi autorii i el consta n

marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel c n vederea atingerii
scopului indicat de legiuitor s poate recurge la orice mijloc de aciune n limitele
competenei sale.[9] Indiferent de definiia la care ne oprim, ceea ce intereseaz n
continuare este tocmai domeniul ei de aplicare, sau mai explicit, sfera de ntindere.
II,Puterea discretionara si administratia publica
Noiunea de administraie public face trimitere la activitatea executiv (constnd
n organizarea executarii i executarea n concret a actelor normative), realizat, la rndul
ei, de un sistem de organe ce poart denumirea de organe executive. Totalitatea acestor
organe ce exercita atribuii executive formeaz puterea executiva, alturi de celelalte
doua puteri organizate n stat : legiuitoare i judectoreasc. Guvernul, ministerele,
consiliile locale, primarii diferitelor localiti, .a. sunt organe de stat competente s ia
msuri i s emit dispoziii cu caracter obligatoriu; ele sunt autoriti ale administraiei
publice ns difer prin competena teritorial care poate fi extins pe ntreg teritoriu
naional sau pe teritoriul unitii administrative unde au fost alese.
Activitatea organelor administrative oscileaz, se arat n doctrina romaneasca,
ntre un minimum si un maximum. Ea pornete de la libertatea cea mai absolut: crearea
dreptului i se oprete la ndatorirea de a se conforma servil legii. ntre aceste margini,
autoritatea administrativ, poate avea libertatea s decid asupra necesitii actului nsui,
asupra coninutului, asupra momentului elaborrii actului. Aceast formulare concis
surprinde chiar sfera de ntindere a puterii discreionare a administraiei. Pentru ca
drepturile si obligaiile de drept public s capete forma concret este necesar
manifestarea de voin din partea autoritilor administrative, aceasta oscilnd de la limita
minim a competenei legale pn la limita maxim a puterii discreionare, corelaie pe
care le vom dezvolta ulterior.
Prin urmare, deciziile unde se manifest puterea discreionar se refer la
aspectele care, ntr-un cadru legal, confer autoritii publice o anumit libertate de
decizie, acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea
puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate prevedea orice tip de
situaie care ar putea interveni n timp. Pentru aceasta, legea, acolo unde se consider
necesar, las administratiei libertatea de initiativa si de apreciere, mai mare sau mai
restns, n funcie de natura reglementrii, de importana acesteia fr a distorsiona
activitatea administratiei i fr a-i diminua gradul de iniiativ, operativitate i reacie la
dinamica cerinelor sociale. Administraia desfurnd o activitate concret, nentrerupt,
urmrind s rezolve prompt cerinele sociale are nevoie de libertate, de iniiativ.
Dac aceasta putere discreionar este foarte restrns, redus, deci scade
libertatea de apreciere a administraiei, ea se transform ntr-un simplu executant i n
acelai timp scade i gradul de responsabilizare a administraiei, activitatea sa devenind
una preponderent tehnico-executiv. De aceea, legea trebuie sa fie clar, precis n ceea
ce privete gradul de libertate, de apreciere lsat administraiei, limitele aciunii sale,
atribuindu-i competene largi sau restrnse.
ntr-un stat democratic, unde separaia puterilor reprezint un comandament real
pentru autoritile publice ale statului, legea trebuie s creeze un echilibru ntre
competena legal i puterea discreionar , asigurnd mbinarea iniiativei administraiei

publice, n anumite limite, n funcie de domeniile de aciune , de specificul activitii n

aa manier nct s nu prejudicieze drepturile i libertile particularilor prin aciune
abuziv sau inaciune.
De asemenea, puterea discreionara, libertatea de apreciere trebuie sa cunosc
limite. Legea poate uneori s nu fie n msur a cuantifica demersurile administraiei
datorit situaiilor neprevzute ce pot aprea n activitatea acesteia, lsnd la aprecierea
i nelepciunea funcionarilor administrativi msura aciunii lor. Aceasta se poate realiza
cu eficien prin supunea controlului judectoresc al actelor autoritilor administrative,
cu foarte mici excepii, care ar prejudicia interese generale deosebite. O activitate
administrativ ce nu este supus controlului judectoresc poate prejudicia enorm
interesele societii. Numai faptul c funcionarii administrativi tiu c activitatea lor
poate face obiectul unui control jurisdicional sau ierarhic este uneori suficient s
reprezinte o aciune raional, predent i cu pstrarea unui echilibruntre aciune i
legalitate.
Puterea discreionar a administraiei trebuie exercitat cu respectarea unor
principii generale de drept public, a principiului egalitii, echitii, neretroactivitii
actelor administrative, a principiului proporionalitii. Un act administrativ dedus
controlului de legalitate, cere judectorului de contencios administrativ s decid dac
actul a fost emis n limitele legalitii sau n regim de exces de putere. [11] Este foarte
dificil pentru un judector de multe ori s stabileasc oportunitatea unui act administrativ
i datorit faptului c administraia acionnd n mod continuu, nu mai poate fi redat cu
precizie contextul ce a impus administraiei emiterea actului, ceea ce impune
administraiei s respecte n procesul decizional toate celelalte condiii impuse de lege
sau de practica administrativ.
Puterea discreionar n raport cu elementele actului administrativ
Legat de exercitarea puterii discreionare n adoptarea de acte administrative,
doctrina interbelic distinge doua aspecte: de fond i de form. n timp ce fondul vizeaz
libertatea ce i-a fost conferit de lege organului administrativ pentru a alege o soluie sau
alta, forma se refer la obligaia impus adminstraiei de a repecta o procedur bine
determinat. Aceast disctincie ntre aspectele de fond i de form prezint un interes
practic atunci cnd se pune problema de a institui o garanie eficient n favoarea
particularilor , mpotriva utilizrii abuzive a puterii discreionare.
Alegerea pe care organul administrativ o poate face ntre diferitele soluii posibile
n interiorul cadrului de activitate prevzut de lege, nu ridic propriu-zis o chestiune de
drept, ci mai degrab o problem de oportunitate adninistrativ sau aptitudine
profesional.
Delimitarea ntre fondul i forma actului administrativ este apreciat ca fiind
insuficient n cercetarea puterii discreionare. Prof. Tarangul susine c i competena si
scopul actului privesc fondul acestuia, dar asupra acestora adminsitraia nu are putere
discreionar. [12]
Adminstraia are putere discreionar numai asupra coninutului actelor care i
sunt date n competen, hotrnd dac, cnd i cum s emit actul i numai dac legea nu
a dispus ceva n aceast privin. De cele mai multe ori, legiuitorul nu prevede n mod

expres cnd i cum poate administraia s exercite puterea sa de a aprecia oportunitatea

obiectului actului pe care urmeaz sa l emit.
Legiuitorul poate ns mari sau micora puterea discreionar a administraiei, n
aprecierea motivelor actului, prin trei mijloace i anume stabilind anumite mprejurri n
care administraia este obligat s emit actul, fixndu-i termene cnd s acioneze sau
prescriind chiar, coninutul actului administrativ.
n esen, n raport cu elementele actului administrativ, se susine c administraia
poate aprecia doar motivele i determina apoi coninutul actului, pe cnd forma, scopul,
existena motivelor i competena urmeaz a fi stabilite de lege[13].
Administraia exercitnd facultatea de a aprecia oportunitatea actului emis, este
obligat s respecte dispoziiile legale cu privire la aceste elemente ale actului, astfel c
domeniul liberei aprecieri a adminsitraiei are limitele sale legale, obiective, determinate
de lege. n consecint, dac puterea discreionar a administraiei are limite legale, ori de
cte ori adminsitraia va depi aceste limite va comite o eroare de drept, o ilegalitate. n
limitele fixate de lege, adminsitraia nu poate s comit o eroare de drept ci doar s
greeasc n aprecierea motivelor, adic a circumstanelor ce au provocat actul , comind
eventual o eroare de fapt, ce nu priveste legalitatea ci oportunitatea.
III.Concluzii.
De-a lungul timpului, numeroase doctrine au ncercat sa gaseasca o definiie ct
mai potrivit noiunii de putere discreionar.
ntr-o formulare concis dar convingtoare, doctrina francez actual consider
puterea discreionar a fi acea libertate de apreciere, aciune i decizie a adminsitraiei.
Mari diferene de definire ntre doctrina francez si cea german nu exist, aceasta din
urm desemnnd prin putere discreionar o marj de libertate n decizie i aciune,
posibilitatea de a alege ntre mai multe aciuni posibil, dar ceea ce este mai important este
faptul c si aceasta implic o anumit limitare prin ea insi.
Doctrina romneasc interbelic a fost puternic influenate de teoriile germane i
franceze ale vremii, oferindu-ne prin specialitii sai o definiie mult mai ampl i anume :
puterea aceasta pe care o are, de attea ori, autoritatea adminsitrativ, n baza legii, s
hotrasc fie necesitatea actului nsui, fie cuprinsul lui, fie momentul alctuirii lui, n
funcie de interesul general pe care trebuie sa-l satisfac continuu si permanent, serviciul
public; puterea aceasta, apoi, n lipsa total sau n lipsa parial de notme juridice, cari sai rmuiasc domeniul liberei activiti formeaz puterea discreionar a adminsitraiei.
(E.D.Tarangul).
n prezent s-a meninut nucleul definiiilor anterior menionate, diferene minore
ntlnindu-se de la un specialist la altul.
Libertatea de decizie i actiune de care beneficiaz autoritile publice are si o
latur negativ, acestea pot face exces de puterea pe care o dein. Legea conteciosului
administrativ nr. 554/2004 definete excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de
apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege
sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor.
Aadar, administratia nu are dreptul de a comite, n numele puterii discreionare,
erori manifeste i nici de a face lucruri absurde, iar daca aceasta se ntampl atunci exist
motive ce ndreptesc un recurs pentru exces de putere.