Desde la Antigiledad, la ciudad concentra una dimensién politica, ‘econémica, histérica y estética. Su doble faceta fisica y social per- mite e! reconocimiento de diversas problematicas en lo que atafie al telido urbano, la poblacién, los servicios y la administracién, Frente a la reestructuracién econémica global, as cludades han ‘adquirido cada vez mayor significacién a la vez que se han plan: teado nuevos dilemas, algunos acompafiados de modificaciones €en la calidad de vida, circulacién de blenes e intercambio cultural. {Al mismo tiempo, es evidente que un segmento importante de las Inversiones se destina a las ciudades. Es en el dmbito urbano donde principaimente se expresan los cambios tecnolégicos y los contlictos sociopoliticos de gobernabilidad, impulsados por ia cre ciente descentralizacién. Por eso, después de una cierta impasse, la temética urbana ha retomado fuerza en las agendas nacionales piblicas y privadas de nuestro pais. ‘Las universidades y los centros de investigacién vuelven a dar cuenta de los procesos urbanos, de la detinicién de los problemas, contemporéneos y de las propuestas dirigidas a superarios. En la Ultima década, su interés se aboca a las distintas circunstancias ‘que emergen como centrales, varias vinculadas a la desigualdad, el accionar de las empresas privatizadas y la lucha politica. FRAGMENTOS SOCIALES es el resultado de una convocatoria realizada en Buenos Aires con el propésito de profundizar la re- flexién en torno a las transformaciones en diferentes ciudades de la Argentina, sus problemas y el disefio de alternativas urbanas Viables. Cuestiones como la produccién y la remodelacién, la par ticipacién de nuevos actores sociales en el escenario de la ciudad, los planes v proyectos oficiales alternan con el tratamiento do la obreza urbana, a vulnerabilidad social y las distintas estrategias para remediarla, el cuidado del ambiente y la legitima aspiracién de un desarrollo urbano sustentable. il FRAGMENTOS SOCIALES Problemas urbanos de la Argentina @ BEATRIZ CUENYA, CARLOS FIDEL e HILDA HERZER (coords.) >» Siglo veintiuno editores ArgentinaGrandes proyectos y teorias sobre la nueva politica urbana en Ia era de la globalizacién. eflexiones a partir de la experiencia de la ciudad de Buenos Aires por Beatriz Cuenya* Introducci6n Después de un extenso vacio sobre lo urbano, ciertas corrientes te6- ricas han resurgido para tratar de explicar los nuevos fenémenos que ‘aracterizan el urbanismo en el contexto de una economia globalizada, Uno de esos fenémenos consiste en los grandes proyectos urba- nos (GPU) que, en su versién contemporinea, reconfiguran el paisa- je en varias partes del mundo desarrollado y en desarrollo. Mediante sgigantescas operaciones urbanisticas, éreas que habfan quedado re- legadas se reconstituyen como centrales: modernas, efic tes y fun- cionales, capaces de atraer y alojar al sector internacionalizado de la ‘economia y a toda su plataforma local de apoyo. Con su infraestruc- tura de comunicaciones de avanzada, edificios para oficinas de em- presas internacionales, centros comerciales, viviendas y hoteles de al- to estdndar, los Gu juegan un rol decisivo en el reposicionamiento de la ciudad como espacio mundial. Su produccis: * Beatriz Cuenya ex arquitecta egress de la Universidad Nacional de Tueumén (on7), Ha realizado un posgrad en Estudios Urbanos y Regionales en el Centro de Estudios Urbanos y Regionals (C2) - Instituto Di Tells. Es investigadora indepen lente del contcer con sede en el EUR y actual directors de dich instituién. Ha pu blicado numerosos trabajos sobre temas urbanos, aentamientos populares y poiias de vvienda. Actualmentediige un Proyecto de Investigacion rir sobre politica ur ‘banas en la ciudad de Buenos Aires y Cérdoba, en coordinacién con el Instituto de a \Vivienda de la Universidad de Cérdoba Integra la red de ivestigacion y docencia rans coordinada por la Universidad Tecnoldgica de Delft en Holanda,90 BEATRIZ. CUENYA fuerte iniciativa piiblica dirigida a facilitar las grandes operaciones in- ‘mobiliarias y las inversiones necesarias para el financiamiento de las infraestructuras y los edificios. Esto implica mecanismos complejos de gesti6n y articulacién entre la administracién publica yos actores privados. Por todo eso, los GPU son considerados como los nuevos me- ccanismos que impulsa el capital privado, en un contexto de globali- zacién de la economia, y también como una nueva modalidad de in- tervencién del sector piiblico en la ciudad. Elobjetivo de este trabajo es aportara una comprensin de estos megaproyectos a la luz del concepto tedrico sobre una nueva politica urbana del gobierno local, cuyos ingredientes son dos: por un lado, tun fuerte apoyo estatal al capital privado para la revitalizaci6n de la ciudad, en donde ésta aparece como “negocio”, y, por otro, un régi- men politico urbano, en el que los intereses pliblicos y privados se amalgaman para definir las decisiones del gobierno. De esta manera, la politica urbana esta determinada por un conjunto de arreglos po- liticos y de poder por detras de los limites del gobierno como se en- tiende comiinmente. Como referencia empirica sefialamos los dos ‘mayores emprendimientos de rehabilitacién urbana impulsados en Ja ciudad de Buenos Aires durante los aos noventa: Puerto Madero, que se concretéy es exhibido cbmo un ejemplo exitoso de gestién ur- bana, y el Proyecto Retiro, que después de una década de debates quedé virtualmente paralizado. Es interesante explorar estas perspectiyas teéricas porque el de- bate que de ellas surge presenta dos ejes criticos, de enorme actuali- dad en la ciudad de Buenos Aires: 1) la autonomia relativa del gobier- no local, capturado por la presién de los intereses privados, y 2) las implicaciones sociales de una politica urbana en la que el Estado asu- ‘me una légica econémica casi empresaral 1, Las tesis centrales de la nueva politica urbana (NPU) El concepto de nueva politica urbana fue acufiado para referir- se aun cuerpo de desarrollos teéricos, estudios de caso y debates que FRAGMENTOS SOCIALES 1 se desarrollaron en el medio académico anglosaj6n (particularmen- te en los Estados Unidos), con el objeto de analizar las politicas de regeneracién urbana y explicar los nexos institucionales que domi- nan el proceso de decisién del desarrollo econémico urbano (Cox, 1991). En esta masa critica de conocimientos se destacan dos influ- yentes tesis: 4), Latesis de la “maquina de crecimiento” (growth machine thesis) pre- sentada inicialmente por Harvey Molotch en un articulo publica- do a mediados de los afios setenta (H. Molotch, 1976) y reflota- da veinte afios mis tarde, después de haber sido desarrollada por Logan y Molotch (1989, 1998).! 6) Lallamada “teoria sobre el régimen urbano” (urban regime theory) cuyos principios fueron establecidos por Clarence Stone (Regime Politics, 1989) a partir de una detallada investigacién empirica que I mismo desarrollé en Atlanta, pero también apoyandose en el trabajo de un conjunto de otros autores 1.1. La tesis de la méquina de crecimiento Esta tesis identifica la cuesti6n del crecimiento como un imperati- vo politico y econ6mico fundamental de, virtualmente, cualquier lo- calidad. Parte de la idea de que el espacio es una mercancia que pue- de producir rigueza y podera sus propietarios y que eso explica por qué iertos agentes se involucran en las decisiones que afectan el desarro- "La formulacisn original dela eis ext planteada en el articulo de Moloch: Dhe City asa Growth Machine: Towards Poll Economy of Place. Pero, la explicacion mis completa de a tsiseselaborada en Urban Fortunes (Logan y Moth, 1987). Afios mis tarde Molotchreafirma ia vgencia de su tess: Grawth Machine Lins Up, Daun and Across (Moloeth, Harvey, 1990). * Stone, Clarence (1980), Regine Palit, Lawrence, Universi Press of Kansas En- tee otros: Mollenkop, J. (1988), The Contd Gi, Princenton University Pres Ekin (1985); Fainstein, Sy Fainstein, N., “Regime Strategies, Communal Resistencé and Economic Fores”, Fainstein,S, al (1988), Ratrcuring the City The Political Bzonomy of Urban Dewlspment, Longman.92 BEATRIZ. CUENYA lo urbano? El affn de incrementar rentas, ganancias ¢ ingresos ge- nera consenso entre un amplio rango de grupos de elites cuyas acti- Vidades tienen base espacial (sin importar cusn separados estén en otros temas), y sus prioridades son las que afectan los patrones de uso del sucto, los presupuestos paiblicos y la vida social urbana. En el corazén del grupo de elites procrecimiento esti la clase ren- tista, organizada alrededor de desarrolladores, agentes inmobiliarios y bancos, que tienen intereses en torno al intercambio de la tierra y de la propiedad. También integran la miquina de crecimiento los po- Iiticos, los medios de prensa y las agencias piiblicas 0 cuasi piiblicas de servicios (agua, transporte, electricidad, gas) y otros actores auxi- liares, tales como universidades, cémaras de comercio, etcétera. Se trata de una amalgama integrada por diversos estratos sociales de in- {gresos medios y altos interesada en el crecimiento y que puede incre- mentar el valor de la tierra y las fuentes de ingreso para sus miem- bros. A diferencia de lo que ocurria en el pasado, la maquina de crecimiento es menos personilizada y se ha convertido en una matriz * Las bases itelectuales dela tesissobre la méquina de crecimiento som comple- Jas Sc ha inspirado en la ecologia urbana, el community power analysis el neomarxismo, a teoria de la etructuracién e incluso en elrealismo tracendental,Segtin Molotch, Ja idea de la maquina de crecimiento advino en un tiempo en el que los analistas ur ‘banos americanos todavia percibjan a la ciudad a traids de los lentes acriticos de los freulos concéntricos, ls replas del ranksize ruley otra dria versiones deexplicaio- ‘es sin valor. “La critica venia de aquellos principalmente preocupados porque el ur ‘banismo habia creado alguna versién de alienacin social, masfcacin o conformis- ‘mo hich Ligadas sus preocupaciones marxixas pore gar de trabajo y la clase, los analistas de iqierda dieron pocaatencin alos agente, procesos yconsecuencias de Ja construccin de la ciudad, los mecanismos que realmente determinan los ambien- tes de la produccidn ya vida comunitaria. Cuando los economists politics se volea- ‘ban a los temas urbanoy, etaban preocupados por las desgualdades en lo ingresos, el cierre de fabrics yel delve econémicoloal. Hubo poco esfuerzo para explicarlos _mecanismos specifics a través de los cuales se producta el expacio se distibufan las ‘oportunidades de vida (Harvey y Lefebre fueron las principales excepciones). Hasta lia de hoy, lo ‘urbano’ esa menudo vinculado con problemas que ocurren en las ‘iudades mds que con los mecanismas que producen el expacioy el aemtamiento doo de se observa esos males. El interés clave de aizquerda en el espacio urbano no hast ‘do cémoéste se consruye sino las maneras en que el espacio aparece en el aparato de produc y hace al gente miserable” (Molotch, 1999-247; traduccidin del inglés). FRAGMENTOS SOCIALES 8 ‘multifacética con importantes instituciones sociales presionando en direeciones complementarias. La agenda de estas elites urbanas es asegurar las condiciones pa- acl crecimiento. Esto casi siempre implica organizarse colectivamen- te para influenciar al gobierno que controla los mas valiosos recursos regulatoriosy iscales para el crecimiento, especialmente aquellos que se refieren al control, intercambio y desarrollo de parcelas de tierra. Una ver organizadas, las coaliciones de crecimiento permanecen en ese estado: son los “intereses movilizados”. Implican una continua inte- racci6n entre la gente de negocios y los funcionarios puiblicos (inclu- yendo el soporte financiero a sus campaiias politica). Otra manera de fomentar el crecimiento es generar “un buen clima de negocios”. Segiin Molotch y Logan, virtualmente todas las principales reas ur- bbanas hoy en dia acuden a expertos para atraer inversiones externas. Se usa una variedad de tacticas y discursos, incluyendo la propagan- da en periédicos y diarios de negocios, el auspicio de ferias y festiva- les y otros esfuerzos que promueven la ciudad hacia el exterior. Las principales revistas de negocios incluyen en sus paginas propagandas de las ciudades destacando sus virtudes para los negocios.' También Jos ingredientes culturales son cruciales para crear un buen elima de negocios (una buena épera, un buen ballet) asf como la ausencia 0 €1 control de los conflictos sociales. Pero lo més importante de todo, segtin esta tesis, es que las coali- “Por ejemplo, en revistas de negocios es posible encontrar avsos come éste:“Nue- va York esti abieraa os negocios. No hay ninguna ciudad en América que oftezca los Incentivs fnancieros para expandir 0 relocalirar.." (Logan y Molotch, 1987:208) ‘Los rankings mais wados para clificar los climas de negocios incluyen factores como mpuesos, egslacin labora, indemnizaciones, compensacin por desempleo, esc la del gobierno y endeudamiento fiscal. * El poder det Lenguaje de a miquina para modelar la vida social de todos los is permite que el discuro del crecimiento gane normalidad. En otras palabra, ls mi quinas de crecimiento hablan no alo de apropindas cases de crecimiento sino an bign sobre quign deberia idrarto,cusles deberfan se us valores, sabre todo los va4 BEATRIZ. CUENVA Proclamando que un desarrollo mas intensivo beneficiara virwalmen- te todos los grupos en una comunidad, los actvistas de la maquina del crecimiento afirman que éste fortalece la base impositiva, genera em- pleos, crea recursos para solucionar problemas sociales existentes y30- Iuciona las necesidades de vivienda causadas por el crecimiento de la poblacién, entre otros. Estas actividades de propaganda deben unir intereses de otro modo antag6nicos y fomentar dentro de la localidad un sentido de comunidad (Molotch, 1976:315; Jonas y Wilson, 1999) Un importante corolario de este proceso de formacién de la coa- licién de crecimiento esa formacién de una eventual contra coalicion. En la altamente mercantilizada arena de la producci6n del espacio urbano existe un confficto entre el uso de la tierra y su intercambio. (Logan y Molotch, 1987). Esto es asi debido a que para establecer las precondiciones del crecimiento econémico se necesitan cambios en el medio ambiente construido, que pueden tener efectos negativos en los vecindarios residencialesy en Ia éalidad de vida local. La cons- truccidn de autopistas, de esquemas de aperturas de calles, nuevos impuestos y otros, genera costos ¢ inconvenientes a los residentes, locales, y oposiciones. Molotch sugiere que una emergente “contra coalicién’ organizada alrededor de cuestiones ambientales y redistri- butivas puede eventualmente ser una potente fuerza en la politica ur- bana, potente incluso para la maquina de crecimiento.* ‘Sin embargo, sefiala Molotch, la maquina le crecimiento ha pro- bado ser apta para sortear Ia oposicién cambiando la excala geografi- ‘ay elaleance de sus actividades. En la medida en que las economias lores piblicos. Este enfoque para comprender el dscurso est focalzado en la nueva Tinga que ha atravesado profundamente las ciencias sociales. Aunque sea una OM tiberl una alianza de crecimiento conservadora centrist, ss agendas politica sem pre se actvan a través de conselaciones de represcntaciones sobre a gente, los hagares ‘los procesos que aravesan la vida daria, La gente empieza comprender a palabra Crecimiento, sus perspective y posibilidades, quién gana yquién pierde, mesiant ig. nifcaciones més que interactuando con la cruda realidad, "La otra conseevencia importante asocinda a la formaciGn dela coalicién de cre cimiento es la fragmentacin de a colicin. Las coalciones de crecimiento en diferen- tes lugares deben competi entre elas para atrar capital mel asus respectivas loca Iidades. Como resultado de esta competencia interurbana siempre habri ganadoresy perdedores toda vez que ls recursos a redistibuir sean limitados, FRAGMENTOS SOCIALES % locales se vuelven mas integradas al desarrollo de sistemas globales, hay rentistas en alianza con el capital mévil (nacional ¢ internacio- nal) para frustrar la resistencia al libre desarrollo del mercado (Mo- lotch y Logan, 1984). En consecuencia, el proceso de desarrollo de la tierra esté crecientemente guiado por desarrolladores, cuyos inte- rreses materiales parecen tener mas que ver con la volatilidad de los ‘mercados financieros globales que con el resultado de las decisiones locales de los zoning. A otro nivel, los desarrolladores simplemente locales de control del crecimiento construyendo cen otras jurisdicciones o simplemente encontrando escapatorias ala ley (Warner y Molotch, 1995). La fortaleza de estos argumentos, segtin coinciden muchos analis- tas, radica en: 1) la identificacién de una gufa estructural de la poli ‘ca urbana focalizada en el crecimiento econémico como tn impera ‘vo fundamental de la ciudad, y 2) el rol clave asignado a la propiedad ya los intereses preocupados por la maximizacién de los ingresos pro- ‘cedentes de la renta y valores inmobiliarios. También se reconoce que Ja tesis de la maquina de crecimiento sigue vigente dos décadas des- pués de haber sido postulada, porque las cuestiones centrales alas que se refiere no s6lo contintian siendo validas en las ciudades norteame- ricanas sino que se extienden a muchos lugares del mundo en el con- texto de la economia global (Jonas y Wilson, 1999;'Cochrane, 199 Lauria, 1999). ‘Al mismo tiempo, las implicaciones de este enfoque han sido vis- tas como eminentemente fatalisticas. Segrin Cochrane, en algunas lec- ‘tras, la logica de la tesis es casi inexorable: pareciera que hay pocas ‘chances de escapar alas prioridades y requerimientos de los desarro- adores e intereses inmobiliarios que dominan Ia politica urbana. Al gunos autores sugieren que se estd asistiendo a la muerte de Ia p tica local, con la pérdida total de la autonomia del Estado. 1.2. La teoria del régimen urbano Lallamada teoria del régimen urbano (RU) parecié ofrecer una perspectiva menos determinista. Incorporé gran parte de los hallaz- 0s de la formulacién sobre la maquina de crecimiento; pero, en con-96 BEATRIZ CUENYA taste, la TRU ve a las “coaliciones pro crecimiento” s6lo como una de las posibles constelaciones que puede asumir una coalicién gober- nante urbana (incluso, los intereses de la tierra no son necesariamen- te las fracciones localmente dominantes del capital). Con esto, la teo- ria del régimen urbano aporta una visién més flexible a la euestiOn de la autonomia relativa del estado local, por lo que el enfoque tuvo tun amplio eco entre los académicos norteamericanos y europeos in- teresados en el estudio de la politica urbana.’ El desarrollo de este enfoque se atribuye al esfuerzo teérico para comprender el creci- :miento de los partenariados piblico-privados en las décadas de 1980 y 1990. = El régimen urbano, tal como es definido por Stone en Regime Po- litis (1989), €8 un set de arreglos o relaciones (formales e informales) ‘mediante las cuales toda ciudad es gobernada. El régimen se forma a través de un entramado de intereses, en el cual, tanto las instituciones piblicas como los agentes privados trabajan detris de una agenda ne- gociada para llevar adelante las decisiones de gobierno. Los arreglos informales rodean y complementan el trabajo de la autoridad guber- namental. £ Esto significa, por un lado, que para saber quién gobierna Ia ciu- leres politicos y as organizaciones de! sector piblico; ellos no gobiernan solos, mepos atin en la ciudad, cu- yas administraciones tienen menos poder que el estado nacional y provincial. La capacidad de gobernar, segtin Stone, no puede ser cap- turada simplemente a través del proceso electoral, ya que menudo la coalici6n electoral ganadora no es la coalicién gobernante. La capa- cidad de gobernar es creada y mantenida mediante la euni6n de coa- liciones de socios con recursos apropiados tanto gubernamentales co- mo no gubernamentales, Por otro lado, a teorfa del régimen supone que, si bien entre los agentes privados el principal grupo que integra la coaliciones de go- bierno ¢s el sector empresario (debido a la importancia de Ia inver- Al igual que lo ocurido con teoras anteriores, importadas de los Estados Uni- dos, aiden de las regimenes urbaniosdesarrollada all en los aitos ochenta leg a Ew- ropacen los noventa ya América latina en el aio 2000 FRAGMENTOS SOCIALES. 9 si6n privada en la economia de la ciudad),* también estén incluidos los sindicatos, partidos politicos y toda la amplia gama de organiza- ciones del tercer sector. Stone postula que el principio de coopera- cin que sustenta un régimen (en virtud del cual el sector privado compromete alguno de sus objetivos para obtener la cooperacidn y 1os politicos intercambian también los suyos) da como resultado tina forma de gobierno que, aunque sesgada hacia los intereses y prefe- rencias del sector empresario, resulta creativa.” Estos enunciados han abierto un debate sobre as formas més apro- piadas de liderazgo politico y de acuerdos de gobierno para las ciuda- des contemporaneas, particularmente para las ciudades norteamerica- ras en las cuales el sector privado y el no gubernamental manejan podlerosisimos recursos; pero también para la mayoria de las ciudades ‘del mundo cuyos estados locales estén en la quiebra y se ven obligados a traer inversiones para mejorar la de vida de sus ciudadanes. Hay consenso en considerar que la idea de régimen es una bue- na descripcién de una forma de gobierno urbano en un momento en {que el sector privado es cada vez mas importante. Se valora la forma cen que la teorfa cuestiona la divisi6n tradicional entre piblico y pri- ‘ado, en la medida en que los intereses privados se involucran en el proceso de gobierno urbano. También se aprecia la manera en que la teoria permite explorar los arreglos politicos y de poder por detras de los limites del gobierno como se entiende comiinmente. En este sentido (segtin lo expone Cochrane), este enfoque oftece un avance con respecto a los anilisis en los que el gobierno local, 0 bien apare- ce forzado por las empresas para seguir su agenda politica o, por el contrario, son los funcionarios electos los que determinan la politica urbana. El poder involucrado es un poder de actuar para lograr tos fines, mas que (como en los modelos pluralistas) un poder sobre + Asutvez, esa coaliciones no necesariamente estin centradas en torno alos inte. ese inmobiliarios que pueden no sr as faceiones dominantes del capital, en com- traste con la formullacin de la méquina de crecimiento * Paral teoria de égimen urbano, ls politicaspblias esti determinadas por ‘res faciores: 1) la composicion dela calieiin gobernante en la comunidad; 2) lana- ‘uraleza de la relacién entre los miembros de la coalicion gobernante;) los recursos {que los miembros aportan a la coalieién gobernante (Stone, 1983)8 BEATRIZ GUENYA otros. La l6gica politica subyacente a los regimenes estables no es ni conducida por los grupos de influencia sobre cuestiones particulares ni por la presin electoral, sino por la habilidad de movilizar reeur- sos alrededor de una agenda politica (relativamente fluida) que ha sido desarrollada a lo largo del tiempo. La pregunta que uno se formula al analizar la realidad conereta a Ja luz de estos enunciados es la siguiente: zhacia dénde se orientan es- tas agendas y cud significativo es el sesgo de la politica urbana hacia los intereses empresariales? Para algunos analistas, estas agendas pa- recen estar enfocadas alrededor de un objetivo de crecimiento, en la medida que eso promete ganancias materiales de largo plazo cuyos be- neficios pueden ser compartidos localmente (Stoker, 1995; Stone 1989, 1993; Ward, 1995). Otros, en cambio, como son mucho menos ‘optimistas, a que sostienen que el sesgo de la politica urbana es com- pleto en la medida en que el poder del mercado sistemiticamente im- pide a las instituciones politicas seguirel interés piiblico (Elkin, 1987; Fainstein y Fainstein, 1983). 2. Los cpu a la luz de la nocién sobre nueva politica urbana: relectura del Proyecto Retiro y Puerto Madero y Ala luz de las tesis antes esbozadas podria decirse que la politica ‘urbana de los GPU, disefiada e instrumentada en Buenos Aires en los aiios noventa, es representativa de una nueva politica urbana en var ios aspectos. Voy a referirme a algunos que permiten entender en qué consiste esta politica, cusles son los intereses que pretende mo- vilizar y cuales sus implicaciones.” 2.1. La propiedad de la tierra da lugar, a quienes tienen el derecho aejer- cerla, la posibitidad de obtener plusvalias urbanas. Estos grandes proyec- "Para estas reflexiones me apoyo en un minucioso estudio sobre el Proyecto Re- tiro que he realizado anteriormente (Cuenya, 2001) y en tes intresuntes trabajos so- bre Puerto Madero Alfredo Garay (2001), Teresita Niiezy G. Ruiz de Cope (2001) + Ruiz de Copegui (1996). FRAGMENTS SOCIALES 9 tos ponen en claro (como postula Molotch en su tesis) que la tierra urbana no es solamente una superficie sobre la cual se desarrolla el proceso de produccién y consumo en la ciudad. Lo especial en el ca- so de un gran emprendimiemto, es que se trata de rentas extraordi- narias en la medida en que las éreas donde se localizan los proyectos son consideradas verdaderas “areas de oportunidad”: zonas de Ia cit dad cuyo valor de partida del suelo es relativamente bajo porque han quedado relegadas (proximas a zonas de actividades portuarias,fe- rroviarias, cuarteles, etc.) pero cuyo valor final es muy alto por su ex- rel caricterestratégico de su localizaci6n y por la alta ca- a y simbélica de lo que se va a construir en ella. 2.2. La posibilidad de generar esa plusvalia recae en el Estado. No s6lo ‘en tanto propietario de los predios en cuestiOn sino también en vir- tud de su poder regulatorio sobre la normativa urbana (que legisla los tipos de usos del suelo e indices de ocupacién del suelo), lo que le permite aumentar el valor potencial de los predios, generando ast la posibilidad de crear y percibir renta, En la medida en que ésta es una atribucin del gobierno local, queda garantizada su presencia en el emprendimiento. Si el propietario de las tierras es el gobierno na- ional (como es lo usual), la gestidn de los Gru es un pivote entre las fuerzas nacionales y locales. Sicen la tesis de la maquina de crecimiento, los rentistas privados son ‘el miicleo de Ia elite en torno a la cual se organiza la coalicién pro-re- ‘imiento, aqui el actor que motoriza la politica de negocios inmobi- liarios es del propio Estado. En el contexto de una extendida crisis fs- calen la que el sector paiblico ya ha vendido todas sus empresas, acudle alaventa de la “iltima joya de la abuela”: las tierras y propiedades va cantes estratégicamente ubicadas. Apela ademas a su poder de modi ese acres eal fees cr else esc chinal gee tica urbana de los GPU: una politica de sesgo econémico focalizada en la posibilidad de generar y apropiarse de rentas a partir de propieda- des de las que el Estado decide desprenderse para refuncionalizarlas." Otros factoresa tener en cuenta refieren ala capacidad de absorcin del mer ado y los precios relativos (Niet y Ruie de Copegui, 2001).ee BEATRIZ CUENYA Laurbanizaci6n de Puerto Madero significé el rescate de un rea Portuaria fuera de actividad, de una extensién de 170 hectireas, con tuna localizacién privilegiada, lindante con el centro administrativo financiero y que albergaba un conjunto de edificios degradados, pe- ro de alto valor patrimonial, que son los antiguos docks del puerto. Estas caracteristicas sumadas al “estrangulamiento del centro de la ciudad, a falta de infraestructura de oficinas de primera calidad y al- tos precios” hizo que hubiera posibilidades concretas de absorcién y de creacién de plusvalfa en este proyecto (Niifiezy R. de Copegui, 2001). No fue necesario modificar la normativa en cuanto a los usos Permitidos. El valor inicialmente esperado de la operacién de venta de las tierras edificables ascendia a los 300 millones de délares (150 corresponderian al gobierno nacional y 150 al gobierno de la ciu- dad). A esto se debjan sumar las ventas de los docks. De acuerdo con Ja tasacion del gobierno de la ciudad, en las primeras etapas del pro- yecto, cada dock podia valer alrededor de 600 mil délares en su es- {ado inicial. Dada su potencialidad coristructiva, fijada en 10.000/m?, ese valor podia incrementarse hasta 1.5 millén de délares. El valor ofrecido por el primer dock, a través de licitacién piblica, cuadru- Plicé el valor esperado, que fue de 6 millones de délares, bajando el valor promedio de las operaciones restantes a 3 millones (Garay, 2001). E1Proyecto Retiro, por su parte, fue presentado como uno de los més ambiciosos emprendimientos inmobilidtios de la historia de la ciudad, que generaria inversiones por un valor de 1.000 millones de délares y crearia todo un nuevo entorno en el lugar més codiciado de Buenos Aires: el area de Retiro. Esta érea tiene una ubicacién es ‘ratégica con zonas degradadas, lo cual la convierte en un “rea de oportunidad”, en términos de su posibilidad de creacién de plusva- lor. En ella confluyen, de modo contrastante, el nudo de transportes ‘mas importante del pais (ferrocarries, puertos, émnibus), la prolon- sgaci6n del distrito administrativo central, una zona residencial de al- to valor inmobiliario, un conjunto de plazas y areas verdes y la Villa 31, la mas antigua de la ciudad. La propuesta del megaemprent miento consiste en reestructurar las estaciones terminales de trans- porte ferroviario para poder liberar unas 130 hectireas que serin des- tinadas a los nuevos usos: un moderno centro de transporte piiblico, FRAGMENTOS SOCIALES. 101 edifcios comerciales y zonas residenciales de alto estindar, centros culturales, hoteles de nivel internacional y espacios verdes. Uno de Jos puntos erticos de este proyecto es que parte de esta zona esti ac- tualmente ocupada por a Villa 31, que acredita una larga historia de Jucha para permanecer en el lugar: 2.3. Los Gru expresan una politica urbana de neto sesgoeconémico, en {a cual los objetivoseconémicos anteceden a ls urbanisticos, si bien estos propésitos no siempre estén ala vista y no siempre se hacen piiblicos. El Proyecto Retiro surgié como una iniciativa del PEN (propicta- rio de los predios) con el objetivo de crear un fondo (que se acredi- tarfa con la explotaci6n de las tierras y bienes inmuebles desafecta- dos del uso ferroviario), para ser destinado al pago de subsidios a los concesionarios de los servicios ferroviarios de pasajeros del rea me- tropolitana de Buenos Aires. Esa obligacién habia sido contraida en virtud de la privatizacin de dichos servicios, en el marco de la refor- ma del Estado. Para eso el PEN dispuso la constitucién de ese fondo mediante un decreto (1143/91), y autoriz6 a los organismos encar- gados de su aplicacién (el Ministerio de Economia y la Municipal dad de Buenos Aires) para: a) llamar a la presentaci6n de propues- tas sobre desarrollo urban{stico y las correspondientes ofertas para su explotaci6n, yb) contratar el asesoramiento de especialistas en la ma- teria (Cuenya, 2001). Por supuesto, este propésito sélo consta en el mencionado decreto, Puerto Madero fue concebido desc una visién urbanistica més n del rea céntrica de Ia ciudad, pero con amplia, la de rehabili tun objetivo econémico muy claro aunque mucho mas interesante: se trataba de generar un “producto inmobiliario” que debja atraer un flujo de inversiones, de las cuales el Estado debia recuperar una par- te, Se buscaba poner a prueba una racionalidad estatal radicalmente diferente de la de la obra ptiblica, ya que en ésta las inversiones que realiza el Estado valorizan las propiedades de los particulares sin que 1 Estado recupere parte de la plusvalia generada (Garay, 2001): 2.4. El impulso de una politica urbana de negocios inmobiliarios requiere una serie de iniciatioas puilicas que hagan atractiva el ingreso dle las inversiones privadas, mecesarias para facilitar las operaciones inmo-102 BEATRIZ. CUENVA biliarias, asi como para construir y financiar las infraestructuras y edi ficaciones de los nuevos entornos. Esto supone, por un lado, una légica de comercializacin de la tierra que busca potenciarsu valor, en principio, sin necesidad de que 1 Estado realice grandes inversiones. T. Nitiez y G, Ruiz de Copegui (2001) han expuesto claramente cuiles son las etapas de este nego- io, que comienza con una “operacién de prestigio" cuyo objetivo es poner en evidencia, através de una intervencién puntual, las poten- cialidades de! negocio. La actividad privada comienza por intervenit al principio, comprando la tierra a valores bajos, La valorizacin pat latina del area, en virtud de las progresivas inversiones privadas, per- mite al Estado ir financiando las infraestructuras y comercializar los Predios finales en precios equiparables o superiores a sus equivalen- tes de otras dreas. La etapa final es cuando se concretan econémica- mente los beneficios obtenidos por la creaci6n de valor que origind €l desarrollo del proyecto.” Un aspecto que parece crucial eft exe proceso es el siguiente: pa- ra que el Estado recupere plusvalia debe seguir esa l6gica y evitar ven der los predios en bloque. En este sentido, las presiones de los desa- rrolladores es lograr que el Estado venda en bloque. En su anilisis sobre la gestion de Puerto Madero, A. Garay, quien fue un actor clave de este proyecto desde su funcién en la Secretaria de Planeamiento de la ciudad, confirma que ésa fue la ingenieria f- nanciera que sustents el desarrollo econémico de la operacién. Elre- Ciclaje de los docks de la ribera oeste oficié de proyecto generador 0 “proyecto ancla’s el Estado no fue quien realizé la reforma, pero ven ig a un precio sustancialmente menor al primer comprador (a la Universidad Catolica, en este caso). La estrategia oficial para garan- tizar la venta escalonada acompaiiando el proceso de valorizacién del suelo fue impedir la venta en bloque, mediante una cldusula del de- creto de creacién de la Corporacién Puerto Madero: “Nuestra pro- Puesta a la presin de los lobbys empresarios fue que la venta de la " Aungue este mecanismo se exhibe como un indicador dl éxito de exte tipo de ‘operaciones, ya que el Estado recauda a final sin invert, hay duds sobre la real en. vergadura de las inversiones inicales que debe hacer el sector pico para crea el “lima de negocios” FRAGMENTS SOCIALES 103, ‘corporacién no era posible y que, en todo caso, podiamos solamen- te acceder a vender hasta el 49% de las acciones. En general esta al- ternativa no les resultaba atractiva porque desconfiaban de la efica- cia de una asociacin minoritaria con el Estado” (Garay, 2001:7), 2.5. La puesta en marcha de estas operaciones exige también tn andamiaje legal e institucional especifco que incluye medidas que van des de el dictado de leyes y decretos que autorizan al Estado a vender y concesionar los predios ¢ inmuebles en cuestién, Hegando hasta la creacién de agencias ptiblicas en las que estin representados los ac- tores involucrados en el proyecto. En todos los casos esto implica me- ‘anismos complejos de articulacién entre distintos niveles y sectores de la administracién pitblica y entre el Estado y los actores privados En Buenos Aires, el sustrato legal de los dos grandes emprendi- 'mientos bajo analiss fue la Ley de Reforma del Estado. Posteriormen- te, una serie de decretos, entre ellos el Decreto 602, mediante el cual 1 Poder Ejecutivo Nacional transfirié a una comisién todos los in- muebles de propiedad del Estado Nacional, Ferrocarriles Argentinos, Ferrocarriles Metropolitanos y Administracién General de Puertos. La creaci6n de la Corporacién Antiguo Puerto Madero es un ‘ejemplo interesante de sociedad anénima, propiedad por parte igua- les por el Estado Nacional y la Municipalidad de Buenos Aires: dos socios en bancarrota cuyo principal capital accionario era, en el caso el gobierno nacional, a propiedad de los predios e inmuebles (per- tenecientes a la Administracin General de Puertos) y en el caso de a Municipalidad, la capacidad de valorizar el suelo que le conferia sus atribuciones sobre la normativa urbana, sumada al aporte del Plan Maestro. Cada uno posee el 50% de las acciones.” 2.6. Los actores sociales que se aghutinan en apoyo a esta politica diseia- dda para la conquista de oportunidades de negocios en el teritorioincluyen ademds los propietarios del suelo, una amplia gama de agentes vincu- "Aunque el directorio est integrado por seis miembros: 4 en representacin de srebiero nacional y dos por el gobierno local, les accionistasaudican el accionar dela ‘empresa través de tes sindicos designado de comin acuerdo104 BEATRIZ CUENYA lads a los mercados cle bienes raices (desarrolladores, empresas in- mobiliaria,financieras y constructoras) yuna multiplicidad de firmas consultoras o consultores individuales de renombre quie asesoran a los entes estatales ya las empresas privadas, tanto en los diagndsticos niciales como en todo el armado de la ingenieriafinanciera que st Pone la gestin de estos grandes proyectos." En el contexto de la glo- balizacién aparecen actores internacionales, incluyendo empresas ex- ‘ranjeras, que operan como inversores y compradores de inmuebles, En el caso de Puerto Madero, varios desarrolladores inmobilia. rios internacionales (entre ellos Donald Trump) viajaron especial mente a Buenos Aires para manifestar su interés en el proyecto ¢ hicieron sentir sus voces através de la prensa, por medio de interme. diarios o bien entrevistindose con funcionarios del mas alto nivel.” Casi todos estos personajes, afirma Garay, venian acompafiados de un empresario local que ponfa en movimiento toda su eapacidad de lobby para convertirse en protagonist del futuro proyecto, En el ca. s0 de Retiro, la idea inicial del gobierno nacional fue hacer directa. mente una convocatoria a la oferta internacional para el desarrollo del area, que seria desafectada del uso ferroviario, Para empezar, se encomend6 a la consultora canadiense Canac Internacional Ine. el estudio preliminar sobre la situaci6n de los ferrocarriles y la determi- naci6n del area que podia ser destinada alos ntievos sos. Por ese pri- ‘met estudio, Canac cobré un millén de délares. Otros actores auxiliares, que también estén en condiciones de be- neficiarse aumentando sus ingresos y su prestigio, son los grandes es. tudios de ingenieria y de arquitectura, ademés de otras entdades pro- fesionales que intervienen en los procesos de disetio y produccidn de estos emprendimientos. De hecho, el diseiio urbano y arquitectGui. 0 de estos entornos (dadas su magnitud y su enorme simbolismo) "Respect de las ifs del negocio prvado, Garay sstene que las “cuentas que hacia un invertor privado consideraban un costo de obra de alrededor de 10 millones, {de dotares yun precio de venta de 20 millones” (Garay, 2001), " Donald Trump, por jemplo, “aparecié con tono beligerantey... no pidié en- ttevistarse con e Directorio dela corporacin ni cn el itendente sinocon clenton ‘es Presidente de a Nacin,C. Menem, con quien mano una reunion de abajo (Garay, 2001), FRAGMENTOS SOCIALES 105 requiere de procedimientos en cierto modo excepcionales para ga- rantizar planteos originales y exclusivos de la morfolo; del lugar, Por supuesto, en estos actores no prima un ‘mente econémico sino también una legitima preocupacién por ga- rantizar criterios urbanisticos, teenol6gicos y estéticos adecuados, evi- tando que las operaciones sean eros loteos de lujo. El rol jugado por la Sociedad Central de Arquitectos (sca) en am- bos proyectos es claramente ilustrativa de este doble interés en juego entre os arquitectos: a lucha por imponer un proyecto de ciudad acorde con las ideas de ciudad y la lucha por garantizar la participa- cién de tos profesionales locales frente al peligro de la injerencia de técnicos externos. La sca, en representacién de sus asociados, cues- tioné fuertemente el enfoque urbanistico de ambos proyectos. Argu- ‘menté Ia necesidad de encarar estudios de fondo y reclamé la par Ward, K. (s .), “Urban Regimes in Theory and Practice”, Website, In- glaterra, University of Manchester.