Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
ASPECTE ECONOMICE Ale Guvernarii Descentralizate
ASPECTE ECONOMICE Ale Guvernarii Descentralizate
ASPECTE ECONOMICE
ALE GUVERNRII DESCENTRALIZATE
CRISTIAN-ION POPA*
Introducere
78
CRISTIAN-ION POPA
Aplicat asupra evoluiilor realitilor romneti din ultimele decenii, perspectiva teoretic a economiei politice actuale constat tranziia accelerat de la
un tip de stat la altul care ntemeiaz dou ordini constituionale destul de diferite. Dac fostul stat socialist a fost un Stat totalitar (Totalitarian State) n msura n care a pretins i a exercitat timp de o jumtate de secol ntreaga responsabilitate a produciei i distribuiei bunurilor i serviciilor, private i publice din
societate, statul actual, care garanteaz prin Constituia sa libertatea ntreprinderii private (free enterprise), este un Stat fiscal (Tax State), bazat pe taxele i
impozitele obinute de la cetenii-contribuabilii si pentru a produce i furniza
bunurile i serviciile publice pe care iniiativa privat nu le poate oferi5.
Atribuiile constituionale diferite ale celor dou tipuri de stat sunt imediat
sesizabile n Constituiile lor scrise. Potrivit Constituiei din 1965: Economia
naional a Romniei este o economie socialist, bazat pe proprietatea socialist
asupra mijloacelor de producie (Art. 5). Proprietatea socialist asupra mijloacelor de producie este fie proprietate de stat asupra bunurilor aparinnd
3 Ibidem, p. 44.
4 Principiul subsidiaritii este legiferat n Tratatul de la Maastricht (1992).
5 Joseph A. Schumpeter, The Crisis of the Tax State (1918), International Economic Papers, no. 4, New
York, Macmillan, 1954.
79
ntregului popor, fie proprietate cooperatist asupra bunurilor aparinnd fiecrei organizaii cooperatiste (Art. 6).
Dar potrivit Constituiei din 2003: Economia Romniei este economie de
pia, bazat pe libera iniiativ i concuren (Art. 135 (1)). Aceast Constituie
reinstituie i garanteaz dreptul de proprietate privat (Art. 44) i libertatea
economic (Art. 45).
Exist diferene majore i n ceea ce privete asigurarea bunstrii individuale, private a cetenilor. Potrivit Constituiei din 1965: n Republica Socialist Romnia, ntreaga activitate de stat are drept scop ... creterea continu a
bunstrii materiale i culturale a poporului... (Art. 13). Iar dup Constituia din
2003: Statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie
social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent (Art. 47 (1)).
ntr-adevr, guvernul, dar i autoritile publice subnaionale, judeene i
locale ncaseaz din taxe i impozite i cheltuiesc n fiecare an sute de miliarde
de lei n scopul principal de a produce i furniza anumite bunuri i servicii publice a cror natur este nc prea puin cunoscut i neleas. Muli dintre
concetenii notri par s nu contientizeze nc pe deplin caracterul limitat al
atribuiilor constituionale ale statului actual de furnizor de bunuri i servicii
publice. n consecin, ei exprim, adesea vehement, cereri maximale (maximalist demands) fa de acest stat (fiscal) ca i cum ar fi vechiul stat (total)
considerat atotresponsabil de bunstarea privat i public a fiecruia i a tuturor
cetenilor si. Dar, potrivit unei vechi expresii populare, acel stat, ca s ne dea
totul, a trebuit ns mai nti s ne ia totul. Ceea ce s-a i ntmplat prin Constituiile din 1948, 1952 i 1965, n temeiul crora cvasitotalitatea mijloacelor de
producie private au intrat ntr-o form sau alta n proprietatea statului.
De aceea, consider c nelegerea acestei distincii constituionale fundamentale ntre ceea ce este (i trebuie s rmn) privat i ceea ce este (sau trebuie s
devin) public din punct de vedere economic este o precondiie necesar a oricrei analize a atribuiilor guvernrii democratice actuale. Aceast seciune i
propune o scurt incursiune n teoria economic a bunurilor publice n scopul de
a pune n lumin atribuiile economice ale statului actual.
Reflecia teoretic asupra lucrurilor publice nu este nou. Lucrul comun
tuturor este foarte puin ngrijit, cci oamenii se preocup mai degrab de lucrurile proprii i mai puin de cele comune... Ei le neglijeaz creznd c se ocup
de ele altcineva, constata nc Aristotel n Politica6 sa. n antichitatea roman,
expresia res publica a avut nelesul primar de lucruri publice (de exemplu,
drumurile sau parcurile publice), diferite de res privata, care aparineau cetenilor individuali. ntr-un neles secund ns, expresia a ajuns s desemneze
treburile publice n general, adic guvernarea democratic a societii. n acest
din urm sens, Res publica a tradus conceptul de Politea, forma de organizare
a oraului-stat grec.
n epoca modern, distincia dintre bunurile private i bunurile publice a fost
fcut pentru prima dat de ctre Adam Smith, ntemeietorul economiei politice,
6 Aristotel, Politica, traducere de Alexander Baumgarten, Bucureti, Editura IRI, 2001, II. 3.
80
CRISTIAN-ION POPA
care a sesizat n mod clar existena unor bunuri care, dei pot fi n cel mai nalt
grad avantajoase pentru o societate, ele sunt totui de o astfel de natur nct profiturile nu ar putea niciodat s rsplteasc cheltuielile unui individ sau ale unui
numr mic de indivizi, astfel nct nu se poate atepta ca vreun individ sau un numr mic de indivizi s le realizeze7.
Totui, teoria propriu-zis a bunurilor publice este mai recent. Primul laureat
american al premiului Nobel pentru economie, Paul A. Samuelson, i-a pus bazele n anul 1954 n studiul su The Pure Theory of Public Expenditure (1954).
Preocupat de problema cheltuielilor publice optime, el a sintetizat ideile unor
autori clasici din domeniul finanelor publice din Austria, Italia i Suedia, distingnd dou categorii principale de bunuri: bunuri obinuite de consum privat ...,
care pot fi mprite ntre diferii indivizi ... i bunuri de consum colectiv ..., de
care toi se bucur n comun, n sensul n care consumul fiecrui individ al unui
astfel de bun nu duce la nicio scdere din consumul oricrui alt individ al acelui
bun (s.m.)8.
Astfel, bunurile private au dou nsuiri principale: excluziunea (excludability)
consumatorii sunt exclui de la consumul acestui bun dac nu doresc s plteasc pentru el (exemplu elementar: pinea este un bun privat proprietarul
poate exclude pe ceilali de la consumul ei); i rivalitatea (rivalry) consumul
acestui bun de ctre o persoan reduce cantitatea disponibil pentru celelalte
(odat ce a fost consumat, pinea nu mai este disponibil pentru altcineva).
Caracteristicile generale ale bunurilor publice sunt tocmai opusul acelora al
bunurilor private. Acestea sunt nerivale i neexclusive n consum, n sensul n
care consumul lor de ctre unii membri ai societii nu reduce cantitatea disponibil pentru ceilali (non-rivalness); dup cum nu este posibil excluderea unor
membri ai societii de la consumul acestor bunuri (non-excludability), astfel
nct exist numeroi consumatori clandestini (free riders), care beneficiaz
de utilizarea lor fr a plti pentru ele. Iar bunurile care posed ambele caracteristici nerivalitatea i neexclusivitatea sunt numite bunuri publice pure. n
mod evident, n realitate nu exist bunuri publice pure, care s fie absolut nerivale i neexclusive n consum. Acestea sunt constructe ale teoriei economice,
necesare ns pentru a face inteligibil realitatea empiric n toat diversitatea ei.
Gama bunurilor i serviciilor considerate astzi publice este extrem de larg,
de la iluminatul i curenia strzilor, nvmntul public i cercetarea tiinific
ori asigurrile sociale i medicale pn la variatele infrastructuri ale societii actuale, asigurarea legalitii, a ordinii publice i a aprrii naionale.
O confuzie destul de rspndit este aceea c bunurile publice sunt oferite
exclusiv i n mod nemijlocit de stat. Dar unele sunt disponibile de la natur (de
exemplu, apa sau aerul curat), altele sunt produse de persoane i firme private,
pot fi rezultatul unor aciuni colective voluntare neguvernamentale ori ale unor
firme private subvenionate de stat pentru a le produce etc. n ultimul timp, unii
7 Adam Smith, The Wealth of Nations (1776), New York, Modern Library, 1994, p. 779.
8 Paul A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, 36 (4),
1954, p. 387.
81
82
CRISTIAN-ION POPA
rilor private este ncredinat pieei, iar aceea a bunurilor publice este atribuit
statului. Dup cum argumenteaz ns unii autori actuali, exist diferene considerabile ntre nsuirile originare, abstracte, ale bunurilor publice (nerivalitatea
i neexcludabilitatea) i nsuirile lor reale, concrete atribuite de societile actuale: bunurile publice sunt de regul doar neexclusive, adic publice de facto n
consum13. Societatea modific (ne)rivalitatea i (ne)excludabilitatea unor bunuri, care devin private sau publice n urma unor alegeri politice deliberate.
Atmosfera terestr, de exemplu, a fost considerat mult timp un bun rival n consum, dar neexcludabil; astzi, ns, acest statut este tot mai mult pus la ndoial
din cauza polurii pe care o produc unele industrii private, dar i publice. Dup
cum o societate poate decide caracterul obligatoriu al consumului unor bunuri
publice, cum este cazul respectrii drepturilor omului, dar i al unor norme i
standarde tehnice precum greutile i msurile uniforme, monedele i limbajele
comune sau regulile de circulaie rutier.
Pe de alt parte, servicii publice precum educaia i sntatea sunt considerate
drepturi ale omului, avnd o valoare intrinsec; iar din punct de vedere practic,
instrumental, se consider c o populaie educat i sntoas contribuie mai mult
la creterea economic, genernd att beneficii private ct i publice. De aceea,
multe societi au decis ca educaia de baz s fie obligatorie, fiind finanat
integral de stat.
Prin urmare, definiia economic general a bunurilor publice nu poate captura pe deplin statutul actual al unora dintre ele. Aceast definiie abstract nu trebuie s obscurizeze unele fapte ale realitii: nainte ca bunurile s apar pe pia sau n portofoliul ageniilor statului, au fost fcute alegeri politice sau au fost
stabilite norme pentru a face bunurile private, adic exclusive, sau publice, adic
neexclusive. i chiar dac aceste decizii au fost luate deja n trecut, acest fapt nu
mpiedic regndirea lor n lumina noilor realiti14.
De aceea, consider autorii citai, definiia standard a bunurilor publice trebuie reformulat pentru a surprinde potenialul unui bun de a deveni public:
Definiia 1: Bunuri care au un potenial special de a fi publice dac ele au beneficii neexcludabile, nerivale sau ambele15. Aceast definiie nu mai consider
n ansamblu bunurile ca fiind doar private sau publice, potrivit nsuirilor lor generice (ne)rivalitatea i (ne)excludabilitatea , cci ele pot fi oricnd supuse
schimbrii printr-o decizie politic justificat de raiuni puternice de eficien
economic i, mai ales, de echitate social. Ca atare, o definiie complementar,
care s surprind nsuirile reale ale bunurilor publice, poate fi: Definiia 2: Bunuri care sunt de facto publice dac ele sunt neexclusive i disponibile pentru
consumul tuturor16.
ntr-adevr, n ultimele decenii, chiar raporturile dintre sferele privat i public s-au schimbat n mod considerabil. Liberalizarea economic, privatizarea
masiv i progresele tehnologice au permis pieelor s se extind n noi domenii
83
17Will Hutton, Anthony Giddens (eds.), Global Capitalism, New York, New Press, 2000.
18 Wallace E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, vol. XXXVII,
September 1999, p. 1120.
19 Charles Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, The Journal of Political Economy, vol. 64,
no. 5, 1956, pp. 416-424.
20 Richard A. Musgrave, The Voluntary Exchange Theory of Public Economy, Quarterly Journal of
Economics, LII, February, 1939.
21 Paul A. Samuelson, op. cit.
84
CRISTIAN-ION POPA
22 John F. Due, Government Finance: An Economic Analysis, Homewood (Illinois), Irwin, 1963, p. 22.
23 Charles Tiebout, op. cit., pp. 418, 422.
24 Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972, p. 54.
85
nicio societate real, istoric-existent, trebuie s admitem c responsabilii regionali, fiind mai aproape de oameni i de circumstanele vieilor lor, dein o mai bun
cunoatere a nevoilor i a costurilor satisfacerii lor dect orice guvern central.
Pe de alt parte, n societatea actual exist i anumite constrngeri politice
i constituionale egalitatea n faa legii! care mpiedic guvernul central
s ofere n mod programatic niveluri difereniate de bunuri i servicii publice la
nivel naional. Aceste dou tipuri de constrngeri informaionale i constituionale limiteaz capacitatea guvernului central de a oferi bunuri i servicii publice locale ntr-un mod difereniat i, deci, eficient din punct de vedere economic.
Prin urmare, descentralizarea administrativ-financiar i, n consecin, consolidarea nivelurilor regionale ale guvernrii pot contribui la creterea bunstrii
economice la nivel naional. Spectrul migraiei cetenilor dintr-o regiune n alta
oblig autoritile s ofere bunuri i servicii publice n cantitatea i calitatea considerate eficiente de cetenii nii. Mai mult, deintorii de drepturi de proprietate importante, precum i ai unor ntreprinderi private aductoare de venituri i
de locuri de munc aleg n mod sistematic ntre jurisdiciile fiscale aflate n competiie pe aceea care le ofer pachetul fiscal cel mai bun de taxe-i-servicii publice
locale. Ca un corolar al acestei analize, alegerea liber a rezidenelor de ctre ceteni i a jurisdiciilor fiscale de ctre ntreprinztorii interni i externi determin
responsabilii regionali s adopte decizii politice echilibrate cu privire la taxele i
cheltuielile publice.
Ct privete atribuiile guvernului central n cadrul guvernrii descentralizate,
economia politic a stabilit de mult timp un cadru normativ general. n principiu,
guvernul central poart responsabilitile stabilitii macroeconomice i monetare,
dar i ale redistribuirii interpersonale i interregionale a veniturilor la nivel naional25. Prima responsabilitate decurge n mod necesar din prerogativa monetar, atribuit constituional, guvernului i bncii centrale. Iar a doua, care pare
mai puin evident, este susinut cu argumentul potrivit cruia mobilitatea teritorial liber a ntreprinderilor economice i a forei de munc limiteaz n mod
sever mijloacele financiare de care pot dispune autoritile regionale de a redistribui veniturile ntre cetenii din jurisdiciile lor. O politic regional ndrznea de sprijinire a locuitorilor cu venituri mici, de exemplu, ar produce n timp un
aflux al unor persoane srace din alte regiuni, dar i un oarecare exod al celor cu
venituri mari, care ar urma s poarte povara fiscal aferent, periclitnd astfel ntreaga politic26.
De aceea, problema atribuirii taxelor (tax-assignment problem) vizeaz
adecvarea diferitelor tipuri de taxe la diferitele niveluri ale guvernrii, avnd n
vedere mobilitatea interjurisdicional a persoanelor, bunurilor i a capitalurilor.
Nivelul i numrul taxelor influeneaz n mod hotrtor eficiena general a alocrii resurselor, bunurile taxate (mai mult) fiind cumprate mai puin; dup cum
ntreprinderile private aleg de regul jurisdiciile fiscale cele mai favorabile. Dar
i cumprtorii obinuii pot fi nevoii s suporte costuri suplimentare de cl
25 Richard M. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York, McGraw-Hill, 1959.
26 Wallace E. Oates, An Essay..., p. 1121.
86
CRISTIAN-ION POPA
10
Politicile de descentralizare din ultimele decenii din rile dezvoltate economic, dar i din ri n curs de dezvoltare, inclusiv postcomuniste, nu au obinut
n toate cazurile rezultate benefice. Pe baza acestor experiene, literatura academic actual dedicat acestui domeniu identific deja anumite tipuri de riscuri,
pericole28 sau chiar capcane29 ale descentralizrii care, dac sunt cunoscute
27 Ibidem, p. 1130.
28 Rmy Prudhomme, On the Dangers of Decentralization, Policy Research Working Paper, 1252,
Washington, D.C., The World Bank, 1994, pp. 1-36.
29 Harold Fuhr, The Seven Traps of Decentralization Policy, International Journal of Administrative
Science & Organization, May 2011, Volume 18, number 2, pp. 88-93.
11
87
88
CRISTIAN-ION POPA
12
35 William Dillinger, Steven B. Webb, Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and
Brazil, Washington, D.C.: World Bank, 1999.
36 Octaviano Canuto, Lili Liu, Subnational Debt Finance and the Global Financial Crisis, Economic
Premise, Washington, D.C.: World Bank, no. 13, May, 2010, pp. 1-7.
37 International Monetary Fund, Fiscal Monitor: Balancing Fiscal Policy Risks, Washington: IMF, 2012,
p. 46.
38 James M. Buchanan, The balanced budget amendment: Clarifying the arguments, Public Choice 90,
1997, pp. 117-138.
39 Treaty on Stability, Coordination and Governance in The Economic and Monetary Union, www.european
-council.europa.eu/.../treaty-on-stability,-coordination.
13
89
cheltuielile administrative foarte mari sau cele dedicate asistenei sociale pot
deveni nesustenabile pe termen lung, subminnd creterea economic i prosperitatea naional.
n lipsa unor constrngeri legale puternice, politicienii alei la toate nivelurile
guvernrii aprob adesea mprumuturi i cheltuieli publice pentru tot felul de
nevoi reale i imaginare, pentru c acestea sunt ntotdeauna apreciate de unii,
alii sau chiar de toi alegtorii lor. Aceast aprobare uuratic ignor ns raionamentul economic elementar potrivit cruia aceste resurse sunt extrase de la
utilizri alternative, sacrificnd bunuri, poate mai valoroase, care nu mai pot fi
produse, i nevoi, poate mai elementare, care nu mai pot fi satisfcute, acum i
n viitor. Cheltuind fr s taxeze (spending without taxing), acoperind deficitele bugetare prin mprumuturi continue, politicienii produc astfel rezultate societale, generale indezirabile, injuste i ineficiente. Dar aceste rezultate pot fi diferite, mult mbuntite ntr-un cadru legal care s constrng politicienii s colecteze mai nti taxe i, apoi, s le cheltuiasc.
Impunerea regulii echilibrului bugetar nu nseamn ns constituionalizarea
unei anumite filosofii politice (s spunem: liberal, nu socialist) sau o concepie
anumit de politic macroeconomic. Din perspectiva economiei politice, exist
o diferen conceptual ireductibil ntre regulile care stabilesc proceduri de
luare a deciziilor i regulile care vizeaz rezultatele deciziilor adoptate. De altfel,
majoritatea regulilor constituionale existente sunt formale, procedurale,
prescriind modurile n care se desfoar activitatea politic dreptul de vot,
alegerile periodice, guvernarea majoritii etc. fr a putea anticipa nimic
substanial despre rezultatele care ar putea fi obinute n urma aplicrii acestor
proceduri. Dac este vzut n aceast perspectiv, regula constituional a
echilibrului bugetar este procedural, nu substanial. Aceast regul nu constrnge nici mrimea general a sectorului public (bugetul), nici compoziia activitilor n interiorul acestui sector40 (s.m).
Criticii Tratatului fiscal care impune regula echilibrului bugetar acuz adesea
reducerea flexibilitii fiscale a admimistraiei publice. i, ntr-adevr, regula
constrnge ntr-o anumit msur alegerile fiscale (politicile de taxare i de cheltuieli) ale decidenilor politici, fie ei alei sau numii. Dar predicia cea mai elementar care poate fi formulat pornind de la asumpiile de baz ale economiei
politice este aceea c, n absena unor constrngeri legale, chiar constituionale
efective politicienii alei democratic manifest o puternic nclinaie de a finana
cheltuielile publice mai curnd prin mprumuturi dect prin impozitarea (sporit)
a contribuabililor; i mai curnd pentru a finana anumite forme de consum prezent
dect investiii publice profitabile pe termen lung, ceea ce creeaz n mod necesar deficite bugetare permanente.41
n sfrit, unii critici din Romnia dar i din Europa ai regulii bugetului echilibrat impus la nceputul acestui an susin c aceasta ar submina modelul social
european al statului asistenial. Dar aceast teorie este incorect i chiar speci
40 James M. Buchanan, The balanced budget amendment, p. 126.
41 James M. Buchanan, The Ethics of Debt Default (1987), n The Collected Works of James M.
Buchanan, vol. 14, Indianapolis, Ind.: Liberty Fund, 2000, pp. 519-533.
90
CRISTIAN-ION POPA
14